Caterina Criscenti, Presidente, Andrea De Col, Referendario, Estensore PARTI:Caronte & Tourist S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ferruccio Puzzello contro Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Domenico Gullo nei confronti Ministero Infrastrutture e Trasporti – Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche Sicilia Calabria – Sede di Reggio Calabria, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Reggio Calabria

In materia antisismica le Regioni non possono prevedere una disciplina derogatoria rispetto a quella statale.

1. Edilizia ed Urbanistica- interventi edilizi in zona sismica- normativa di riferimento – DPR 380/2001 – è tale.

2. Edilizia ed urbanistica- materia antisismica- disciplina derogatoria da parte delle Regioni rispetto alla disciplina statale- legittimità  – va esclusa.
 

N. 00118/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00438/2019 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 438 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Caronte & Tourist S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ferruccio Puzzello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Domenico Gullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Reggio Calabria, Pal. Campanella presso l’Avvocatura regionale;

nei confronti

Ministero Infrastrutture e Trasporti – Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche Sicilia Calabria – Sede di Reggio Calabria, in persona dei rispettivi legali rappresentantipro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Reggio Calabria, domiciliataria ex lege in Reggio Calabria, via del Plebiscito n.15;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

-del provvedimento del 30.5.2019 reso sull’istanza di autorizzazione ai fini sismici n. 36959/2018, avente ad oggetto “progetto di adeguamento degli scivoli di ormeggio lato Sud dell’approdo di Villa San Giovanni” con cui il Dipartimento Lavori Pubblici della Regione Calabria, Servizio Tecnico di Reggio Calabria, in persona del dirigente pro-tempore, ravvisato il difetto di competenza a provvedere, ha comunicato la chiusura del procedimento avviato ad istanza di parte senza il rilascio dell’autorizzazione richiesta; ove occorra e per quanto di interesse, della nota dirigenziale generale prot.n. 160268 del 18.4.2019 richiamata nell’atto impugnato nonchè, ove occorra, della precedente nota prot. n. 112076 del 18.3.2019 adottata in materia dal Dipartimento lavori pubblici della Regione Calabria, Servizio Tecnico di Reggio Calabria.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da CARONTE & TOURIST spa il 19.09.2019:

per l’annullamento:

-del provvedimento prot. n. 17581 del 04.07.2019 reso sull’istanza di autorizzazione ai fini sismici presentata dalla società  ricorrente avente ad oggetto “lavori di adeguamento degli scivoli di ormeggio lato Sud dell’approdo di Villa San Giovanni – Richiesta di autorizzazione sismica art. 17-18 legge 64/74 art. 4 legge 1086/1971” con cui il Provveditorato Interregionale per le Opere Pubbliche Sicilia Calabria – Ufficio 6 – Tecnico e Opere Marittime per la Calabria di Reggio Calabria, edotto sulla incompetenza per materia già formalmente dichiarata dal Dipartimento Infrastrutture lavori Pubblici della Regione Calabria Ufficio di Reggio Calabria, ha a sua volta anch’essa ravvisato il proprio difetto di competenza a provvedere restituendo la documentazione tecnica pervenuta e trasmettendone una copia alla Regione Calabria per i successivi adempimenti; ove occorra e per quanto di interesse, della successiva nota adottata dal Provveditorato prot. n. 19160 del 23.7.2019.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Calabria e del Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche Sicilia Calabria – Sede di Reggio Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2019 il dott. Andrea De Col e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato nelle forme e nei termini di legge, la Caronte & Tourist spa (d’ora in poi, solo Caronte), società  che gestisce il trasporto marittimo tra la Sicilia e il continente, ha impugnato il diniego di competenza a provvedere sull’istanza di autorizzazione ai fini sismici del “progetto di adeguamento degli scivoli di ormeggio lato sud approdo di Villa San Giovanni” rilasciato dal Dipartimento dei Lavori Pubblici della Regione Calabria in data 30.05.2019.

2. Premesso di essere titolare di concessione demaniale marittima ex art. 24 cod. nav. per l’utilizzo di aree e banchine portuali costituenti il terminal ubicato a Nord dell’ambito portuale di Villa San Giovanni per l’espletamento delle relative operazioni portuali, la società  ricorrente espone di aver richiesto alla competente Autorità  Portuale l’autorizzazione alla realizzazione dei lavori di una porzione del bene demaniale già concesso in uso e coincidente con gli scivoli di ormeggio lato sud dell’approdo di Villa San Giovanni e ciò in ragione della nuova composizione della flotta navale destinata al traghettamento.

La concessionaria otteneva i titoli edilizi necessari ad eseguire i lavori, salvo l’autorizzazione ai fini antisismici ritenuta di competenza della Regione Calabria.

3. Tuttavia, il Settore 4 Regionale del Dipartimento Lavori pubblici “Vigilanza Normativa Tecnica sulle costruzioni e supporto tecnico – Area Meridionale” di Reggio Calabria, al quale la Caronte si era rivolta per il rilascio del titolo mancante, con provvedimento datato 30.05.2019, archiviava l’istanza, dichiarandosi incompetente al rilascio dell’autorizzazione sismica, perchè “l’intervento proposto ricade tra le “opere pubbliche, da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale e opere pubbliche di interesse statale, da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti, ovvero da concessionari di servizi pubblici, previo accertamento di conformità  con le prescrizioni urbanistiche ed edilizie ai sensi del d.P.R. 18 aprile 1994, n. 383, e successive modificazioni” (art. 7 del DPR 380/2001 lettera b) e quindi  “per effetto del combinato disposto dagli artt. 93 e 104 del D. Lgs. 112/98 e degli artt. 17 e 18 L. 64/74 la competenza al rilascio dell’autorizzazione ai fini sismici non risulta essere in capo alle strutture regionali ma alle competenti strutture statali“”.

Con la citata determinazione, la struttura regionale dava atto di essersi conformata alla direttiva assunta con nota prot. n. 160268 del 18.04.2019 dal Dirigente Generale del Dipartimento dei Lavori Pubblici della Regione Calabria, anch’essa impugnata, tesa ad agevolare l’archiviazione di tutti i procedimenti in corso di istruttoria aventi ad oggetto interventi strutturali di interesse statale.

4. La ricorrente, preso atto della dichiarata incompetenza degli uffici regionali a favore degli organi incardinati nella struttura statale, ripresentava la domanda di autorizzazione a fini antisismici agli uffici del Provveditorato Interregionale per le Opere Pubbliche Ufficio 6 Tecnico e Opere Marittime per la Calabria (sede decentrata di Reggio Calabria), vedendosi, perà², opporre, un altro diniego perchè anche il Provveditorato si dichiarava non competente a provvedere, ritenendo che tale obbligo incombesse a carico degli organi della struttura regionale.

5. Al fine di sbloccare l’empasse venutasi a creare relativamente a quale plesso amministrativo fosse da ascriversi la competenza al rilascio dell’autorizzazione sismica, la Caronte sollecitava all’autotutela entrambi gli enti destinatari della propria istanza, ma senza esito alcuno (il diniego già adottato dal Provveditorato veniva nuovamente confermato con ulteriore nota prot. n. 19160 del 23.07.2019, mentre la Regione non rispondeva nemmeno).

6. Avverso il provvedimento datato 30.5.2019 con cui la Regione Calabria ha definito l’istanza di autorizzazione, declinando la propria competenza in favore dello Stato e pure avverso la nota dirigenziale generale prot.n. 160268 del 18.4.2019, richiamata nell’atto di archiviazione impugnato, la Caronte ha proposto ricorso deducendo i seguenti vizi di illegittimità :

6.1. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria. Motivazione perplessa ed insufficiente. Erronea applicazione della nota dirigenziale generale prot. n. 160268 del 18.4.2019. Erronea declinatoria di competenza a provvedere. Falsa applicazione del D.P.R. n. 383/1994 e dell’art. 7 del DPR 380/2001 lettera b). Erronea applicazione del D. Lgs n. 112/1998. Violazione dell’art. 3 della L. r. n. 37/2015.

Con il primo motivo di ricorso, la ricorrente censura l’operato dell’amministrazione regionale che avrebbe erroneamente applicato l’art. 7 del d.P.R. n. 380/2001 alla fattispecie in questione, in quanto l’opera, di cui si è chiesta l’autorizzazione ai fini antisismici, rimarrebbe comunque assoggettata alla disciplina del Testo Unico dell’Edilizia e, in particolare, degli artt. 93 e 94 del d.P.R. n.380/01.

La Regione intimata, nel disconoscere la propria competenza a provvedere, avrebbe ugualmente errato nell’applicare gli artt. 93 e 104 del D.Lgs n. 112/98 che, invece, attribuiscono allo Stato specifiche competenze in materia di pianificazione, programmazione, progettazione, esecuzione e manutenzione di porti ovvero di opere portuali di rilevanza nazionale ed internazionale, mentre, nel caso in esame, il progetto da assentire sotto il profilo antisismico riguarderebbe un intervento di adeguamento proposto dalla concessionaria su una porzione di demanio marittimo ben delimitata e destinata all’attracco delle navi.

Nel senso di riconoscere la competenza dell’autorità  regionale convergerebbe anche l’art. 3 della L.R. n. 37/15 (“”Procedure per l’esecuzione di interventi di carattere strutturale e per la pianificazione territoriale in prospettiva sismica“”), applicabile ratione temporis al procedimento avviato ad istanza della società  ricorrente che, analogamente all’art. 93 del d.P.R. n. 380/01, prevede che il progetto per interventi di qualsiasi tipo su strutture rientranti nel campo di applicazione delle norme sismiche debba essere trasmesso per l’approvazione al Servizio tecnico regionale.

6.2. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria. Erronea applicazione della nota dirigenziale generale prot. n. 160268 del 18.4.2019. Errata applicazione di disposizione regionale non in vigore nè al momento della presentazione dell’istanza nè dell’atto di archiviazione. Violazione del D.P.C.M. 11 febbraio 2014 nonchè degli artt. 93 e 94 del T.U. sull’edilizia.

Con il secondo motivo di ricorso, la Caronte argomenta l’illegittimità  del diniego regionale facendo leva sull’approvazione dell’art. 3 bis della L.R. 37/2015 ad opera della L.R. 31.05.2019 n. 15 che avrebbe ridistribuito le competenze in materia di controlli sulla sicurezza sismica delle opere e delle infrastrutture statali o di interesse statale.

Poichè a seguito della novella legislativa regionale, introdotta, perà², in epoca successiva al provvedimento impugnato, “” Ai sensi dell’articolo 104, comma 1, lettere d), e), f), s) e bb), del d.lgs. 112/1998 sono svolte dalle competenti amministrazioni statali le attività  di vigilanza e controllo per la sicurezza sismica sulle opere inerenti a: a) trasporti e impianti fissi di interesse nazionale; b) rete ferroviaria di interesse nazionale; c) porti di rilievo nazionale e internazionale“”, il procedimento amministrativo preordinato al rilascio dell’autorizzazione sismica sarebbe stato correttamente avviato davanti alla competente struttura regionale, se non altro in ossequio al principio tempus regit actum.

Fermo restando che la nuova normativa regionale assegnerebbe agli organi dell’amministrazione statale la competenza a sovraintendere alla vigilanza e al controllo antisismico su opere di costruzione e di manutenzione di un porto e non su puntuali interventi di adeguamento circoscritti ad una parte ben delimitata di demanio marittimo, la società  ricorrente precisava che, in ogni caso, dovessero trovare piena applicazione le già citate disposizioni degli arttt. 93 e 44 del d.P.R. n. 380/01.

7. La ricorrente concludeva formulando domanda di cautelare di tipo “”propulsivo””, affinchè questo Tribunale sollecitasse l’organo tecnico regionale a rivedere la posizione assunta e a pronunciarsi ai fini sismici sul progetto dopo averne delibato la competenza a provvedere. 

8. Con atto di mera forma depositato il 20.08.2019, ma integrato da successiva memoria difensiva datata 30.08.2019, si costituiva la Regione Calabria, invocando la reiezione del gravame in quanto infondato in diritto.

Richiamando precedenti pareri della Direzione generale del dipartimento regionale dei lavori pubblici, la tesi interpretativa della Regione valorizzava la portata derogatoria dell’art.7 del d.P.R. n. 380/01 che, escludendo l’applicabilità  degli artt. 93 e 94 del d.P.R. n. 380/01, anche per effetto di quanto disposto dall’art.137 dello stesso Testo Unico dell’Edilizia, renderebbe conseguentemente applicabili gli articoli 17 e 18 della L. n. 64/74 con conseguente radicamento della competenza a provvedere sulla richiesta dell’autorizzazione sismica in capo al Provveditorato Interregionale alle opere pubbliche e quindi, in definitiva, allo Stato.

9. Con memoria di stile depositata il 27.08.2019 si costituivano tramite l’Avvocatura Distrettuale dello Stato il MIT e il Provveditorato Interregionale delle Opere Pubbliche (sede di Reggio Calabria), depositando documentazione riferita a pareri del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici che, in materia di autorizzazione sismica, ribadivano la competenza delle strutture regionali.

10. Alla camera di consiglio del 4 settembre 2019, previa rinuncia da parte della ricorrente all’istanza cautelare, il Tribunale rinviava la causa per la discussione nel merito all’udienza del 18 dicembre 2019.

11. Con atto per motivi aggiunti ritualmente notificato e depositato il 19.09.2019, la Caronte impugnava cautelativamente anche il diniego opposto dal Provveditorato Interregionale alle opere pubbliche adottato il 04.07.2019 con cui, come si è visto, l’autorità  statale aveva opposto analogo diniego, declinando la competenza a provvedere in quanto “”l’attività  chiesta non rientra tra le competenze stabilite per questo Ufficio dello Stato dal DPCM 11 febbraio 2014, n. 72“”.

A fondamento dell’ulteriore mezzo di gravame, la società  ricorrente assumeva il difetto di motivazione e di istruttoria, non essendo pienamente intellegibile l’iter logico-giuridico seguito dall’amministrazione statale che, nel denegare la competenza a provvedere sull’autorizzazione sismica, avrebbe lasciato in sospeso se e in quali termini dovessero ancora ritenersi applicabili gli artt. 17 e 18 della L. n. 64/74.

12. Nell’approssimarsi dell’udienza di merito, la difesa erariale ha depositato memoria difensiva datata 12.11.2019, prendendo posizione anche sul ricorso per motivi aggiunti, mentre la Caronte e la Regione Calabria, per mezzo di memorie riassuntive, insistevano sulle rispettive posizioni.

13. All’udienza pubblica del 18 dicembre 2019 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

14. Il ricorso principale è fondato, mentre quello per motivi aggiunti va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Il Collegio, prima di pervenire all’esame delle questioni di merito, ritiene utile – per inquadrare al meglio le conclusioni che si andranno ad illustrare – riportare una sintetica ricognizione del quadro normativo applicabile alla fattispecie.

-Cenni generali sulla normativa antisismica.

Ai sensi dell’art.7 del d.P.R. n. 380/01 (“”Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia””) “”Non si applicano le disposizioni del presente titolo per: &b)opere pubbliche, da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale e opere pubbliche di interesse statale, da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti, ovvero da concessionari di servizi pubblici, previo accertamento di conformità  con le prescrizioni urbanistiche ed edilizie ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 18 aprile 1994, n. 383, e successive modificazioni“”.

L’art. 93 comma 1 del d.P.R. n.380/01 prevede che “”Nelle zone sismiche di cui all’articolo 83, chiunque intenda procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, è tenuto a darne preavviso scritto allo sportello unico, che provvede a trasmetterne copia al competente ufficio tecnico della regione, indicando il proprio domicilio, il nome e la residenza del progettista, del direttore dei lavori e dell’appaltatore””, mentre l’art. 94, sempre al comma 1, stabilisce che””Fermo restando l’obbligo del titolo abilitativo all’intervento edilizio, nelle località  sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità  all’uopo indicate nei decreti di cui all’articolo 83, non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione“”.

Le due ultime disposizioni, dettate in tema di provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche, si sono perpetuate immutate a decorrere dalla L.25.11.1962 n. 1684 (“”Provvedimenti per l’edilizia con particolari prescrizioni per le zone sismiche“”), passando per la L. 02.02.1974 n.64 (“”Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche“”) fino ad arrivare al Testo Unico dell’Edilizia (d.P.R. 06.06.2001 n.380 “”Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia“” – T.U.E.) che, sul piano delle fonti normative, non è un Codice ovvero una fonte del diritto che impatta sulla norma, abrogando quelle antecedenti, ma un testo unico cd. “”compilativo”” che incide solamente sulle singole disposizioni, riordinandole, coordinandole ed armonizzandole tra loro.

Non a caso, l’art. 136 T.U.E. dispone l’espressa abrogazione delle sole disposizioni contenute nelle norme ivi citate, mentre l’art.137 T.U.E (“”Norme che rimangono in vigore””) comma 2, lett. a) e b) ha previsto, per quello che in questa sede interessa, che “”Restano in vigore, per tutti i campi di applicazione originariamente previsti dai relativi testi normativi e non applicabili alla parte I di questo testo unico, le seguenti leggi: a) legge 5 novembre 1971, n. 1086; b) legge 2 febbraio 1974, n. 64; &.“”.

In questo senso, gli artt. 93 e 94 del d.P.R. n. 380/01 recepiscono, pressochè integralmente, i previgenti articoli 17 ( “”Nelle zone sismiche di cui all’articolo 3 della presente legge, chiunque intenda procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, è tenuto a darne preavviso scritto, notificato a mezzo del messo comunale o mediante lettera raccomandata con ricevuta di ritorno, contemporaneamente, al sindaco ed all’ufficio tecnico della regione o all’ufficio del genio civile secondo le competenze vigenti, indicando il proprio domicilio, il nome e la residenza del progettista, del direttore dei lavori e dell’appaltatore“”) e 18 (“”Fermo restando l’obbligo della licenza di costruzione prevista dalla vigente legge urbanistica, nelle località  sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità  all’uopo indicate nei decreti di cui al secondo comma del precedente articolo 3, non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta dell’ufficio tecnico della regione o dell’ufficio del genio civile secondo le competenze vigenti””) della L. n. 64/1974.

Così¬ tratteggiato il quadro normativo nazionale, si può quindi ritenere che con il d.P.R. n. 380/2001 il legislatore, pur mantenendo in vigore le leggi n. 1086/1971 e n. 64/74 (ma con i limiti di cui all’art. 137, comma 2), abbia “”ridisciplinato”” la materia già regolata dalla legislazione anteriore, che dunque resta applicabile nelle sole parti non incompatibili con il nuovo assetto normativo (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 14 marzo 2018, n. 1631) e abbia confermato (o attribuito ex novo) alle Regioni la competenza (poteri e funzioni) in ordine all’autorizzazione sismica.

In tale contesto, l’art.93 del d.P.R. n. 380/01 è fondamentale nell’imporre nelle zone sismiche l’obbligo della preventiva presentazione della denuncia dei lavori unitamente a copia del progetto strutturale (v. comma 1). La norma, essendo diretta essenzialmente ad assicurare la sicurezza degli immobili situati in zone sismiche e l’incolumità  pubblica di chi vi abita, trova un’applicazione generalizzata nei confronti di qualsiasi costruzione, riparazione o sopraelevazione, senza distinzione tra opere pubbliche o private, di interesse statale o non statale, interne od esterne: il rispetto delle prescrizioni previste dall’art. 93 è, insomma, obbligatorio tutte le volte in cui l’intervento sia finalizzato alla realizzazione o alla modificazione di strutture edilizie, fatta eccezione per gli interventi di manutenzione ordinaria.

-Rapporto di competenze tra Stato e Regione in materia antisismica.

La materia antisismica ha generato, anche nel corso degli ultimi anni, svariati contenziosi a livello costituzionale in ordine alla delimitazione di poteri e competenze tra lo Stato e le Regioni.

Proprio intervenendo, di recente, sulla questione di illegittimità  costituzionale dell’art. 3 ter lett. b) dell’art. 6 della legge della Regione Calabria 31.12.2015 n. 37, dichiarandola fondata, la Corte Costituzionale ha stabilito che “”La disciplina degli interventi edilizi in zona sismica è riconducibile all’ambito materiale del «governo del territorio», nonchè a quello relativo alla «protezione civile» per i profili concernenti la tutela dell’incolumità  pubblica. In entrambe le materie, di potestà  legislativa concorrente, spetta allo Stato fissare i principi fondamentali.

In materia di interventi edilizi in zona sismica. assumono la valenza di principio fondamentale le disposizioni contenute nel d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380 (t.u. edilizia), che prevedono determinati adempimenti procedurali, ove questi ultimi rispondano ad esigenze unitarie, particolarmente pregnanti di fronte al rischio sismico. Fra tali disposizioni, assume primario rilievo in particolare dell’art. 93, comma 1, del t.u. edilizia – in forza del quale «nelle zone sismiche chiunque intenda procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, è tenuto a darne preavviso scritto allo sportello unico, che provvede a trasmetterne copia al competente ufficio tecnico della regione, indicando il proprio domicilio, il nome e la residenza del progettista, del direttore dei lavori e dell’appaltatore» – e l’art. 94, comma 1, t.u. edilizia, a mente del quale nelle località  sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità , «non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione». Tali previsioni costituiscono espressione evidente dell’intento unificatore che informa la legislazione statale, in tal senso orientata alla tutela dell’incolumità  pubblica, che non tollera alcuna differenziazione collegata ad ambiti territoriali (cfr. Corte Cost., 10 dicembre 2019, n. 264).

Dalla surriferita sentenza della Corte Costituzionale, che contribuisce a consolidare un orientamento già ben definito (cfr. Corte Cost. n. 232 del 2017 e 272 del 2016), si può ricavare il principio per cui in materia antisismica le Regioni non possono prevedere una disciplina derogatoria rispetto a quella statale, se non per aspetti di dettaglio e secondari, a fronte della superiore esigenza di garantire il diritto fondamentale alla sicurezza in tutto il territorio nazionale.

Il passaggio è importante perchè nel frastagliato panorama normativo che concorre a disciplinare la procedura di rilascio a fini sismici rientra, nella vicenda in esame, anche la L.R. n. 37/2015 della Regione Calabria (“”Procedure per l’esecuzione di interventi di carattere strutturale e per la pianificazione territoriale in prospettiva sismica“”).

Il riparto di competenze tra Stato e Regioni in materia antisismica, inoltre, ha conosciuto nel tempo una significativa evoluzione normativa, laddove originariamente il controllo preventivo sulle costruzioni in zona sismica era interamente demandata allo Stato.

Al riguardo, si segnalano il d.P.R. n. 8/1972 – che ha trasferito alle Regioni non solo le funzioni amministrative esercitate in materia di opere pubbliche di interesse regionale, ma anche alcuni uffici periferici del Ministero dei Lavori Pubblici – e il D.L. n. 112/98 di trasferimento o di delega alle Regioni di ulteriori competenze statali che perà², come si vedrà  in seguito, non incidono sul regime della competenza decisionale in materia di autorizzazione sismica.

-Disciplina legislativa regionale (L.R. 31.12.2015 n. 37, successivamente modificata con L.R. 31.05.2019 n. 15).

L’art. 3 della L.R. n. 37/15, nella sua originaria versione applicabile ratione temporis al procedimento in questione, prevedeva, con richiamo espresso alla normativa statale, che “”Chiunque, nel territorio regionale, intende procedere a nuove costruzioni, adeguamento, miglioramento, riparazioni ed interventi locali, nonchè interventi di qualsiasi tipo su strutture rientranti nel campo di applicazione delle norme sismiche, prima dell’inizio dei lavori è tenuto a farne denuncia, ai sensi dell’articolo 93, comma 1, del d.p.r. 380/2001, trasmettendo il progetto esecutivo delle opere di cui trattasi.

2. Per le opere di cui al comma 1, prima dell’inizio dei lavori e, nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 94, comma 1, del d.p.r. 380/2001, è necessario acquisire la relativa autorizzazione.

3. La denuncia, di cui al comma 1, è inoltrata direttamente al Servizio tecnico regionale (ex ufficio del Genio Civile)&.“”.

Tale disposizione, che riconosceva la competenza regionale in tema di autorizzazioni sismiche, indipendentemente dal tipo e dalla natura dell’opera, è stata successivamente modificata dapprima con L.R. 2 ottobre 2018 n. 37 e successivamente con L.R. 31 maggio 2019 n. 15 che ha aggiunto l’art.3 bis dal seguente tenore “”Le attività  di vigilanza e controllo per la sicurezza sismica sulle opere pubbliche la cui programmazione, progettazione, esecuzione e manutenzione è di competenza dello Stato ai sensi dell’articolo 93 comma 1, lettere b), c), d), e) ed h), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) sono svolte dalle competenti amministrazioni statali“”.

Infine, a seguito dell’introduzione ad opera del D.L. 18.4.2019 n.32 (decreto cd. “”Sblocca cantieri””, conv. in L. n.55/19) dell’art.94 bis del d.P.R. n. 380/01, l’art. 3 della L.R. è stato così¬ modificato dalla L.R. 31.05.2019 n.15:  “1. La realizzazione di interventi "rilevanti nei riguardi della pubblica incolumità " di cui all’articolo 94bis del d.p.r.380/2001, così¬ come definiti nell’elencazione di cui all’articolo 2, comma 2, è soggetta alla preventiva autorizzazione ai sensi dell’articolo 94, comma 1, del d.p.r.380/2001.

2. La realizzazione di interventi di "minore rilevanza nei riguardi della pubblica incolumità " di cui all’articolo 94bis del d.p.r.380/2001, così¬ come definiti nell’elencazione di cui all’articolo 2, comma 2, è soggetta al preventivo deposito del progetto secondo le modalità  definite dal regolamento regionale””.

15. Ciò precisato dal punto di vista del quadro normativo rilevante, la questione centrale sottesa ad entrambi i motivi di gravame, che possono quindi trattarsi congiuntamente, è se competa agli uffici statali, e in particolare al Provveditorato Interregionale delle Opere Pubbliche, ovvero agli uffici regionali e pìù precisamente al Dipartimento regionale dei Lavori Pubblici, il rilascio dell’autorizzazione sismica per opere di (presunto) interesse statale o insistenti su aree del demanio statale o realizzate da soggetti concessionari di beni demaniali quale è la Caronte che ha presentato, proprio in tale veste, il progetto di adeguamento degli scivoli di ormeggio nel lato sud di approdo di Villa San Giovanni.

Il problema si pone perchè, ad avviso della Regione resistente, il progetto contemplerebbe un intervento strutturale concernente una delle tipologie di opere elencata dall’art.7 del T.U.E. e cioè: a) “”opere pubbliche, da eseguirsi da amministrazioni statali; b) o comunque insistenti su aree del demanio statale e c) opere pubbliche di interesse statale, da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti, ovvero da concessionari di servizi pubblici”” , come tali, fuori dal raggio applicativo degli artt. 93 e 94 del d.P.R. n. 380/01 per effetto della portata derogatoria dell’art. 7 T.U.E..

Posta in questi termini, la motivazione del provvedimento regionale non appare conforme a legge.

Innanzitutto, non è affatto scontato che quella progettata dalla società  Caronte si configuri, in sè e per sè, come un’opera di interesse statale o da realizzarsi da un concessionario di servizio pubblico.

Trattasi, come si è visto in esordio, non del procedimento preordinato alla localizzazione di un porto o di altra opera di interesse strategico o nazionale, ma di un’opera puntuale da realizzarsi in zona circoscritta, funzionale all’adeguamento degli scivoli di attracco delle nuove navi facenti parte della flotta gestita dalla società  concorrente e strumentale agli interessi non dello Stato, ma della stessa società  concessionaria.

Certamente l’intervento palesa indirettamente innegabili profili di interesse pubblico nella misura in cui i lavori da intraprendere consentiranno l’ottimizzazione e la messa in sicurezza del servizio di trasporto marittimo, ma, ad avviso del Collegio, ciò che rileva è che l’intervento, così¬ come la necessaria occupazione della porzione di area portuale interessata, sono finalizzati, in ultima analisi, ad implementare ovvero a sviluppare l’attività  imprenditoriale della Caronte.

In secondo luogo, la stessa società  ricorrente, come si è già fatto cenno, non risulta aver chiesto l’autorizzazione sismica in qualità  di concessionario di servizio pubblico, bensì¬ in quella di concessionaria di bene demaniale, ammesso e non concesso che l’opera che intende realizzare sia da qualificare come di interesse statale per le ragioni appena spiegate.

In ogni caso, la motivazione addotta dalla Regione resistente è fallace sotto altro e pìù pregnante profilo.

L’art. 7 T.U.E., infatti, esclude l’applicazione della parte I del d.P.R. n. 380/01 relativa ai titoli edilizi (titolo II) e non della parte II -relativa alla normativa tecnica- che comprende l’art. 93, con conseguente riconoscimento della competenza della struttura regionale al rilascio dell’autorizzazione sismica.

Con maggior impegno esplicativo, si precisa che l’art. 7 esclude dall’ambito di applicazione delle norme racchiuse nella citata parte I sui titoli abilitativi e dunque dalla necessità  del solo permesso di costruire ben tre tipologie di opere, tra cui, per quanto qui interessa, le opere pubbliche di amministrazioni statali, edificate sul demanio statale o di interesse statale.

Tutte queste opere vengono esonerate dal permesso di costruire perchè, in realtà , sono assoggettate alla disciplina racchiusa nel d.P.R. n. 383/94, il quale delinea un apposito procedimento per l’accertamento di conformità  alle prescrizioni delle norme e dei piani urbanistici ed edilizi, demandato allo Stato d’intesa con la Regione interessata e da effettuarsi entro sessanta giorni dalla richiesta dell’amministrazione statale competente: nulla a che vedere, quindi, con l’autorizzazione sismica e sull’amministrazione titolata a concederla.

Ne deriva che è del tutto indifferente ai fini della valutazione sismica la tipologia dell’opera, pubblica o privata, statale o non statale, essendo il pertinente riferimento normativo dato dagli articoli 93 e 94 del d.P.R. n.380/01 che riservano all’esclusiva titolarità  della Regione la competenza in materia di controlli sul rispetto della normativa sismica, ivi compresi i provvedimenti autorizzatori, anche per il caso in cui venga coinvolta la P.A. o suoi concessionari.

16. A questo proposito, fuorviante appare il richiamo effettuato dall’atto impugnato agli artt. 93 e 104 del D.lgs. n. 112/98 (“”Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della l. 15 marzo 1997, n. 59“”) che riguardano il mantenimento di alcune funzioni in capo al potere statale quali la “”la pianificazione, programmazione e progettazione degli interventi aventi ad oggetto la costruzione, la gestione, la bonifica e la manutenzione dei porti“”, ma non l’autorizzazione sismica il cui ambito è regolato dalla disciplina speciale oggi racchiusa nel Testo unico dell’edilizia.

Non è condivisibile, poi, che gli artt. 17 e 18 della L. n. 64/74, tuttora vigenti, possano interpretarsi nel senso di prevalere sugli artt. 93 e 94 del d.P.R. n. 380/01, sottraendo la competenza de qua espressamente riservata alle strutture regionali preposte, anzi, è vero il contrario.

Come si è già sottolineato, le citate disposizioni restano soltanto formalmente in vigore, essendo state “”sostituite”” da altre disposizioni con esse incompatibili per contenuto, nonostante il generale e generico dettato dell’art. 137 d.P.R. n. 380/01 (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, n. 1631/18 cit.).

17. Un’indiretta conferma dell’illegittimità  del diniego adottato dalla Regione resistente si può agevolmente trarre dall’originaria formulazione dell’art. 3 della L.R. n.37/2015. 

Non è in discussione che quest’ultima disposizione, prima delle repentine modifiche successivamente intervenute sullo stesso articolato normativo, abbia regolato l’intera sequenza procedimentale avviata su istanza di parte ricorrente e tesa all’ottenimento del titolo mancante, essendo noto il principio per cui “”la legittimità  del provvedimento adottato al termine di un procedimento ad istanza di parte va valutata con riferimento alla disciplina vigente al tempo in cui è stato adottato il provvedimento finale”” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 29 aprile 2019, n. 2768).

Già l’art.3 della L.R.n.37/2015, rinviando agli artt.art.93 e 94 del d.P.R. n. 380/01 ed incardinando la competenza autorizzatoria a fini antisismici in capo “”al Servizio tecnico regionale (ex ufficio del Genio Civile)””, comporta quindi l’illegittimità  del provvedimento adottato.

In ogni caso, l’art. 3 bis della L.R. n. 37/2015, così¬ come aggiunto dalla L.R. 31.05.2019 n.15, concerne testualmente la vigilanza e il controllo per la sicurezza sismica e non l’autorizzazione sismica di cui al citato art.3, sicchè essa appare del tutto ininfluente rispetto all’operatività  dell’unico assetto normativo in materia racchiuso esclusivamente nel T.U.E..

18. In conclusione, le specifiche finalità  della disciplina delle costruzioni in zone sismiche hanno determinato la previsione di un rigoroso regime autorizzatorio (art. 93 T.U.E.) che impone, a chiunque intenda procedere ad interventi in tali zone, di darne preavviso scritto allo sportello unico che, a sua volta, provvede alla trasmissione alla struttura regionale, competente a concludere il procedimento di autorizzazione con un provvedimento espresso.

La speciale disciplina si applica a tutte le costruzioni, pubbliche o private, di interesse statale o meno, la cui sicurezza possa comunque interessare la pubblica incolumità , realizzate in zone delle quali sia dichiarata la sismicità  (cfr. Cass. pen., 04.11.2015 n. 48950).

Unica eccezione riguarda l’art. 106 (Esenzione per le opere eseguite dal genio militare) che dispone “”1. Per le opere che si eseguono a cura del genio militare l’osservanza delle disposizioni di cui alle sezioni II e III del presente capo è assicurata dall’organo all’uopo individuato dal Ministero della difesa.””.

Tale specifica previsione normativa, proprio in quanto unica eccezione, non fa che confermare la bontà  della conclusione in ordine alla generalità  del suddetto obbligo di munirsi dell’autorizzazione sismica presso la struttura regionale; e ciò tanto pìù che, se questa disposizione riprende quanto già disposto dall’art. 33 della legge n. 64/1974 (indice della necessità  di prevedere espressamente deroghe non altrimenti sopravvissute), analoghe possibili esenzioni previste dalla normativa precedente – in ordine alle opere in orbita statale – non sono state invece richiamate nel T.U.E., sì¬ da doversene intendere venuta meno l’operatività .

19. Alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso principale è, dunque, fondato e va accolto.

L’annullamento del diniego opposto dal Dipartimento regionale dei Lavori Pubblici importa la declaratoria di improcedibilità  del ricorso per motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse della ricorrente, la cui pretesa è già soddisfatta attraverso l’individuazione dell’organo tecnico regionale competente ad esaminare, oltre che ad approvare o meno, il progetto nel merito.

20. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo a carico della Regione Calabria, mentre possono compensarsi nei confronti delle Amministrazioni statali resistenti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, definitivamente pronunciando sul ricorso principale, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati, mentre dichiara improcedibile il ricorso per motivi aggiunti.

Condanna la Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, al pagamento, in favore di parte ricorrente, delle spese di lite che liquida in € 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge se dovuti.

Compensa le spese nei confronti delle amministrazioni statali resistenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così¬ deciso in Reggio Calabria, nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2019 con l’intervento dei magistrati:

Caterina Criscenti, Presidente

Agata Gabriella Caudullo, Referendario

Andrea De Col, Referendario, Estensore

“

L'articolo T.A.R. Calabria – Reggio Calabria – Sentenza – 18/2/2020 n.118 proviene da Giustamm.

G. Lattanzi Pres., L. Antonini Red. – (ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri dep. il 6 luglio 2018)

Il T.U. dell’Edilizia (DPR 380/2003) attiene, anche secondo la tradizione storico normativa, alla materia edilizia non a quella della «tutela dell’ambiente», se non forzandone il carattere di trasversalità , fino a ricomprendervi tutto ciù² che materialmente incide sul territorio.

1.- Ambiente – Edilizia ed Urbanistica – Valutazione ambientale strategica (Vas) – finalità .

2.- Ambiente – T.U. n. 152/2006 – complesso normativo idoneo a vincolare la potestà  legislativa della Regione a Statuto speciale Valle d’Aosta – tale – Configurabilità  quali norme fondamentali delle riforme economico sociali – sussiste – Pianificazione – Vas – generalizzata sottoposizione a Vas – va affermata.

3.- T.U. Edilizia (DPR n. 380/2001) – attinenza alla materia edilizia e non ambientale – tale.

4.- T.U. Edilizia (DPR n. 380/2001) – art. 9, comma Ii° – portata.

5.- Art. 12-bis, comma 4, ed art. 16 comma 1 della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta) – illegittimità  costituzionale – va dichiarata.

1.La VAS si sviluppa secondo una logica diversa da quella della pianificazione, che non attiene tanto ai termini della conformità  (del piano urbanistico a disposizioni contenute in altri piani di settore, oppure di un piano rispetto ad un altro), bensì a quelli della compatibilità , verificando con funzione predittiva che il bilanciamento degli interessi compiuto dal pianificatore sia direttamente coerente con una protezione ottimale dell’Ambiente.

2. Il comma 2, lettera a), dell’art. 6 cod. Ambiente (dlgs. n. 152/2006) prevede una generalizzata e obbligatoria sottoposizione a VAS di tutti i piani elaborati nei settori della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, mentre il successivo comma 3 ne ipotizza una possibile esclusione, per le modifiche minori e in relazione a quei piani che determinano l’uso di piccole aree a livello locale, ma solo all’esito di un giudizio dell’autorità  competente che valuti l’assenza di impatti significativi sull’Ambiente: il successivo art. 12 dello stesso cod. Ambiente, infatti, struttura un articolato procedimento tra autorità  procedente e autorità  competente diretto a verificare se il piano possa avere impatti significativi sull’Ambiente; il suddetto giudizio rimane necessario anche nell’ipotesi prevista dal comma 6 del medesimo articolo (modifiche a piani e programmi ovvero a strumenti attuativi di piani o programmi giù  sottoposti positivamente a verifica di assoggettabilità  o a VAS), pur se limitato ai soli effetti significativi sull’Ambiente che non siano stati precedentemente considerati dagli strumenti normativamente sovraordinati. Tali disposizioni del codice dell’Ambiente configurano un complesso normativo idoneo a vincolare la potestà  legislativa della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste: se, da un lato, infatti, la VAS, disciplinata dal d.lgs. n. 152 del 2006 in attuazione della direttiva 27 giugno 2001, n. 2001/42/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente), attiene alla materia “tutela dell’ambiente”, le disposizioni citate, dall’altro, sono configurabili anche come norme fondamentali delle riforme economico-sociali, sia per il loro contenuto riformatore, sia per la loro attinenza a un bene comune, quale è quello ambientale, di primaria importanza per la vita sociale ed economica.

4. Il T.U. dell’Edilizia (DPR 380/2003) attiene, anche secondo la tradizione storico normativa, alla materia edilizia non a quella della «tutela dell’ambiente», se non forzandone il carattere di trasversalità , fino a ricomprendervi tutto ciù² che materialmente incide sul territorio.

4. La specifica finalità  perseguita dal comma 2 dell’art. 9 del T.U. Edilizia (DPR n. 380/2001), va ravvisata nell’esigenza di salvaguardare la funzione di pianificazione urbanistica intesa nel suo complesso, evitando che, nelle more del procedimento di approvazione del piano attuativo, siano realizzati interventi incoerenti con gli strumenti urbanistici generali e comunque tali da compromettere l’ordinato uso del territorio.

5.Va dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 12-bis, comma 4, della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta), inserito dall’art. 3 della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste 29 marzo 2018, n. 5 (Disposizioni in materia urbanistica e pianificazione territoriale. Modificazione di leggi regionali), nella parte in cui consente di non sottoporre nè a VAS nè alla verifica di assoggettabilità  a VAS i piani urbanistici di dettaglio che determinino modifiche non costituenti variante del piano regolatore generale vigente. Va altresì dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 16, comma 1, della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, come sostituito dall’art. 9 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018.

nel giudizio di legittimità  costituzionale degli artt. 12-bis, comma 4, 16, comma 1, e 52, comma 2, lettere a), h), i) e j), della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta) inserito, il primo, e come sostituiti, gli altri, rispettivamente dagli artt. 3, 9 e 17 della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste 29 marzo 2018, n. 5 (Disposizioni in materia urbanistica e pianificazione territoriale. Modificazione di leggi regionali), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 28 giugno-4 luglio 2018, depositato in cancelleria il 6 luglio 2018, iscritto al n. 43 del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 33, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visto l’atto di costituzione della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste;

udito nella udienza pubblica del 19 marzo 2019 il Giudice relatore Luca Antonini;

uditi l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Giovanni Guzzetta per la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso spedito per la notificazione il 28 giugno 2018 e depositato in cancelleria il 6 luglio 2018, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 3, 9 e 17 della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta 29 marzo 2018, n. 5 (Disposizioni in materia urbanistica e pianificazione territoriale. Modificazione di leggi regionali), ritenendo che tali disposizioni eccedano dalla competenza riconosciuta in materia urbanistica dall’art. 2, lettera g), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta) e violino la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente e del paesaggio di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.

2.- L’art. 3 impugnato inserisce l’art. 12-bis nella legge della Regione autonoma Valle d’Aosta 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta), con il quale viene disciplinata la valutazione ambientale strategica (VAS) del piano regolatore generale (PRG) e delle sue varianti.

Il ricorso indirizza la censura nei confronti del comma 4 dell’art. 12-bis, ai sensi del quale «[i] piani urbanistici di dettaglio interessanti aree giù  sottoposte a VAS in occasione della predisposizione di strumenti urbanistici sovraordinati, qualora non comportino ulteriori varianti al PRG vigente, non sono sottoposti nè a VAS nè alla verifica di assoggettabilità . Negli altri casi, la VAS e la verifica di assoggettabilità  dei piani urbanistici di dettaglio sono comunque limitate agli aspetti che non siano giù  stati oggetto di valutazione nelle procedure effettuate sulle varianti al PRG sovraordinate».

Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata consentirebbe di non svolgere la verifica di assoggettabilità  a VAS in fattispecie in cui, invece, questa deve essere assicurata ai sensi della normativa statale interposta. Infatti, il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) prevede all’art. 6, comma 2, lettera a), che «viene effettuata una valutazione per tutti i piani [&] che sono elaborati [&] per i settori [&] della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli» e, al successivo comma 3, specifica che per i predetti piani «che determinano l’uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma 2, la valutazione ambientale è necessaria qualora l’autorità  competente valuti che producano impatti significativi sull’ambiente, secondo le disposizioni di cui all’articolo 12 e tenuto conto del diverso livello di sensibilità  ambientale dell’area oggetto di intervento».

La disciplina regionale del PRG e delle modifiche allo stesso prevede, invece, le categorie delle «varianti non sostanziali» e delle «modifiche non costituenti variante». In particolare, il ricorrente evidenzia che tra le seconde vi sarebbero delle ipotesi suscettibili di produrre effetti ambientali non considerati nei processi di valutazione aventi a oggetto gli strumenti di pianificazione sovraordinati. Tra quelle elencate dall’art. 14, comma 7, della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, vengono menzionati gli «adeguamenti di limitata entità , imposti da esigenze tecniche, della localizzazione delle infrastrutture, degli spazi e delle opere destinate a servizi pubblici o di interesse generale» (lettera b) e la «destinazione a specifiche opere pubbliche o servizi pubblici di aree che il PRG vigente destina ad altra categoria di opere o di servizi pubblici» (lettera h).

La normativa impugnata, pertanto, consentirebbe di escludere la verifica di assoggettabilità  a VAS per i piani urbanistici di dettaglio (PUD) che non comportano «ulteriori varianti al PRG vigente», ma che determinano l’uso di piccole aree a livello locale e che possono contenere modifiche minori ai piani sovraordinati (qualificate dalla normativa regionale come «modifiche non costituenti variante»).

Di conseguenza, poichè la normativa statale richiamata stabilisce dei livelli di tutela ambientale che anche le Regioni ad autonomia speciale devono assicurare, la legge regionale impugnata, in violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., avrebbe determinato casi di esclusione dalla verifica di assoggettabilità  a VAS non previsti dalla legislazione statale interposta, riducendo così i livelli di tutela ambientale stabiliti.

3.- Il ricorso impugna anche l’art. 9 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018 che, nel sostituire l’art. 16 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998 (rubricato «[p]rocedure per la formazione, l’adozione e l’approvazione delle varianti non sostanziali al PRG»), vi prevede al comma 1 che «[l]e varianti non sostanziali al PRG non sono sottoposte a verifica di assoggettabilità  a VAS».

Secondo il ricorrente, le varianti non sostanziali rientrerebbero senza dubbio tra le modifiche minori ai piani per le quali l’art. 6, commi 2, lettera a), e 3, cod. ambiente prevede la sottoposizione alla verifica di assoggettabilità  a VAS.

Pertanto, la disposizione impugnata avrebbe determinato casi di esclusione dalla verifica di assoggettabilità  a VAS e alla VAS non previsti dalla legislazione statale, la quale stabilisce dei livelli di tutela ambientale che anche le Regioni ad autonomia speciale devono assicurare. Sussisterebbe pertanto la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., essendo stati ridotti i livelli di tutela ambientale stabiliti dal legislatore statale con la normativa interposta.

4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, infine, l’art. 17 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, che sostituisce l’art. 52 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, rubricato «[d]isciplina applicabile nelle zone territoriali di tipo a» e diretto a individuare gli interventi consentiti nei centri storici in assenza degli strumenti attuativi del PRG. In particolare, nell’elenco contenuto nel comma 2 del novellato art. 52, la censura si appunta sugli interventi descritti alle lettere a), h), i) e j), «di cui non si rinviene corrispondenza» nell’art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)». Tale disposizione statale stabilirebbe «puntualmente» quali interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, oltre che di restauro e di risanamento conservativo e di ristrutturazione edilizia, sono consentiti nei Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici nonchè nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l’edificazione.

Il legislatore regionale, con la norma impugnata, non avrebbe rispettato la sfera di competenza esclusiva in materia urbanistica statutariamente prevista e si porrebbe soprattutto in contrasto con la normativa statale in materia di «tutela dell’ambiente», di competenza esclusiva statale e rilevante per delimitare la competenza regionale esclusiva in materia urbanistica. Quest’ultima, infatti, deve comunque «svolgersi in armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica».

Quanto all’art. 9 del t.u. edilizia, il ricorso richiama la giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 68 del 2018 e n. 84 del 2017), affermando che sia il comma 1 che il comma 2, «coinvolgendo anche valori di rilievo costituzionale, quali il paesaggio, l’ambiente e i beni culturali, [sarebbero] posti a presidio di valori di chiaro rilievo costituzionale, essendo volti a impedire interventi suscettibili di compromettere l’ordinato uso del territorio e determinare la consumazione del suolo nazionale: le disposizioni statali, quindi, per tali profili, attesa la rilevanza del bene protetto, non po[trebbero] che rendersi applicabili anche nei confronti delle Regioni ad autonomia speciale».

Da ultimo, il ricorrente esclude che la legittimità  dell’art. 17 possa essere utilmente sostenuta: a) dalla previsione normativa del parere delle strutture regionali competenti in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio, operante «nel caso in cui l’immobile sia tutelato ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, dell’art. 40 delle norme di attuazione del PTP e della L.R. n. 56/1983», b) dalla facoltà  per i Comuni di non consentire la realizzazione delle strutture pertinenziali indicate dalla lettera i) dell’art. 52, comma 2, legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, come previsto dal successivo comma 3.

5.- Con atto depositato il 3 agosto 2018 si è costituita in giudizio la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste, in persona del Presidente pro tempore, chiedendo che la questione di legittimità  costituzionale sia dichiarata non fondata.

6.- Con riferimento all’art. 3 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, si sottolinea in primo luogo che l’art. 12-bis, comma 4, legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, «mentre non impone di procedere a VAS o a verifica di assoggettabilità » ove gli strumenti attuativi «non comportino ulteriori varianti al PRG vigente», non sancirebbe affatto «alcuna esenzione dall’obbligo predetto “negli altri casi”». Tale formula, avente portata evidentemente “residuale”, darebbe idonea «copertura a tutte le ipotesi che sfuggono a quanto previsto dal primo periodo della disposizione», configurandosi come norma di chiusura per ogni altro possibile caso di variante o modifica.

La deroga riguarderebbe solo l’ipotesi in cui gli aspetti suscettibili di venire in rilievo ai fini della VAS o della verifica di assoggettabilità  siano stati giù  «oggetto di valutazione nelle procedure effettuate sulle varianti al PRG sovraordinate». Non vi sarebbe dunque una zona franca in grado di sottrarsi alle tutele predisposte mediante la procedura di VAS o di verifica di assoggettabilità .

Da ciù² si deduce, anzi, che l’art. 12-bis, comma 4, citato, contemplerebbe «un assetto persino più¹ rigoroso di quello desumibile» dalle norme indicate nel ricorso quale parametro interposto, ovvero l’articolo 6, commi 2, lettera a) e 3, del d.lgs. n. 152 del 2006. Infatti, a livello regionale l’esperimento della procedura di VAS o di verifica di assoggettabilità , seppure circoscritto agli aspetti non precedentemente oggetto di valutazione, non interesserebbe, unicamente – come, invece, in sede statale -, i piani e programmi «che determinano l’uso di piccole aree a livello locale» e le loro «modifiche minori», ma sarebbe esteso, di fatto, in virt๠dell’espressione «negli altri casi», a ogni possibile variante, indipendentemente dalla sua consistenza qualitativa e/o quantitativa.

Sotto tale profilo, l’art. 12-bis, comma 4, si ricollegherebbe all’art. 3-quinquies, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, che prevede la possibilità  per le Regioni e le Province autonome di «adottare forme di tutela giuridica dell’ambiente più¹ restrittive, qualora lo richiedano situazioni particolari del loro territorio, purchè ciù² non comporti un’arbitraria discriminazione, anche attraverso ingiustificati aggravi procedimentali».

Sostiene la Regione che l’art. 12-bis, comma 4, legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998 sarebbe, inoltre, ascrivibile alla potestà  normativa primaria in materia di «urbanistica, piani regolatori per zone di particolare importanza turistica» e, ampliando lo spettro di applicazione delle procedure di VAS e di verifica di assoggettabilità , si collocherebbe «nell’alveo degli interventi permessi alle Regioni, a maggiore garanzia dell’interesse ambientale, a fronte dei livelli di tutela omogenei approntati sul territorio nazionale».

Quale ulteriore conferma della compatibilità  costituzionale della disciplina regionale impugnata, la difesa segnala come il citato art. 12-bis, comma 4, sarebbe del tutto sovrapponibile all’art. 16, dodicesimo comma, secondo periodo, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica) ai sensi del quale, ove lo strumento attuativo di piani urbanistici comporti variante allo strumento sovraordinato, la valutazione ambientale strategica e la verifica di assoggettabilità  sono comunque limitate agli aspetti che non sono stati oggetto di valutazione sui piani sovraordinati.

Si richiama, infine, il contenuto dell’art. 23 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998 il quale, ai fini della formazione delle varianti al PRG, rimette ad apposita deliberazione del Consiglio regionale la determinazione di adeguati rapporti qualitativi e/o quantitativi tra gli abitanti insediati e da insediare (ivi compresi quelli fluttuanti per ragioni di turismo) e gli spazi da riservare ai servizi locali, tenuto conto degli indirizzi forniti dal piano territoriale paesistico. Alla luce di tale quadro normativo di settore, la difesa regionale sottolinea che la puntuale individuazione dei vincoli procedurali e, soprattutto, sostanziali «alle eventuali varianti al PRG, osti in radice alla possibilità  di introdurre, in sede esecutiva, soluzioni capaci di alterare gli impatti ambientali e paesaggistici giù  scrutinati nella fase di approvazione degli strumenti urbanistici generali».

7.- La Regione autonoma resistente ritiene parimenti non fondata la questione relativa all’art. 9 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, che, nel sostituire l’art. 16 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, vi prevede al comma 1 che «[l]e varianti non sostanziali al PRG non sono sottoposte a verifica di assoggettabilità  a VAS»).

Si richiamano le «ragioni di ordine letterale e sistematico» esposte a proposito della prima questione e si aggiunge che in senso convergente deporrebbe «la stessa configurazione normativa di siffatte modifiche», che l’art. 14, comma 1, lettera d), della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998 definisce come «le modifiche al PRG non rientranti nelle categorie di cui alle lettere a), b) e c)». Si tratterebbe, quindi, di «ipotesi di natura assolutamente “residuale” rispetto a quelle tipizzate», in quanto ulteriori e non rientranti nè nelle «varianti sostanziali generali» (art. 14, comma 1, lettera a), nè nelle «varianti sostanziali parziali» (art. 14, comma 1, lettera b), nè nelle «modifiche non costituenti variante» (art. 14, comma 1, lettera c).

La sistematica contenuta nella citata disposizione attesterebbe come la fattispecie delle varianti non sostanziali non potrebbe, «per definizione, generare mutamenti significativi alle determinazioni urbanistiche e ambientali assunte in occasione della predisposizione degli strumenti generali».

A ulteriore esclusione della fondatezza della censura, si rileva che «anche per le “varianti non sostanziali”, in quanto espressamente qualificate, comunque, come “varianti”», dovrebbe trovare applicazione l’art. 12-bis, comma 4, della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, con la conseguenza che, contrariamente a quanto asserito dal ricorrente, una simile fattispecie rientrerebbe «”negli altri casi” (ai quali sono riconducibili, senz’altro, le varianti, anche non sostanziali, al PRG)» per i quali «la VAS e la verifica di assoggettabilità  dei piani urbanistici di dettaglio sono comunque limitate agli aspetti che non siano giù  stati oggetto di valutazione nelle procedure effettuate sulle varianti al PRG sovraordinate».

8.- Riguardo alla censura relativa all’art. 17 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, la difesa regionale ne argomenta la infondatezza, affermando in primo luogo che l’impostazione del ricorrente non terrebbe in debito conto la titolarità  in capo alla Regione di una potestà  legislativa primaria in tema di «urbanistica, piani regolatori per zone di particolare importanza turistica» (art. 2, lettera g, dello statuto speciale) e di «industria alberghiera, turismo e tutela del paesaggio» (art. 2, lettera q, dello statuto speciale), la quale – diversamente dalla competenza concorrente in materia di «governo del territorio» – deve essere esercitata «[i]n armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali [&]».

Il ricorrente sarebbe quindi incorso in un «errore prospettico», comprovato dalla giurisprudenza costituzionale sull’interpretazione dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante «Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione» (si richiama la sentenza n. 51 del 2006).

Nella fattispecie non potrebbe, quindi, venire in rilievo «il sistema di distribuzione delle attribuzioni normative tra Stato e Regioni, scaturito dalla l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3», poichè le competenze legislative primarie spettanti alla Regione autonoma a norma dell’art. 2, lettere g) e q) dello statuto speciale risponderebbero «a limiti meno stringenti rispetto all’omologa potestà  concorrente invocata nell’atto introduttivo del presente giudizio». La prospettazione del ricorrente, del resto, disconoscerebbe la clausola dell’art. 2, comma 2, del t.u. edilizia, secondo cui «[l]e regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la propria potestà  legislativa esclusiva, nel rispetto e nei limiti degli statuti di autonomia e delle relative norme di attuazione».

Si evidenzia, inoltre, che la norma oggetto di impugnativa prefigurerebbe «limitati interventi di edificazione ed infrastrutturazione», alcuni dei quali (gli accessi, le pavimentazioni e gli arredi sulle aree libere pertinenziali: art. 52, comma 2, lettera j, numero 1, della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998) identici a quelli che, nel restante territorio nazionale, ricadono nella sfera della cosiddetta attività  edilizia libera. In ogni caso, si tratterebbe piuttosto di interventi «funzionali alla riqualificazione e rivitalizzazione delle aree territoriali di tipo A, puntualmente perimetrate e strettamente delimitate sul margine dell’edificio storico, quale consolidatosi nel corso del tempo».

La resistente contesta, infine, che il vincolo gravante sulla potestà  regionale sia «da ricondurre ad esigenze di tutela di valori che si riflettono nel limite delle “grandi riforme”», in quanto connesse con l’istanza di protezione ambientale. Proprio al fine di evitare che gli interventi amministrativi in tale materia possano determinare un siffatto vizio, la stessa norma subordinerebbe la realizzazione degli interventi menzionati al rilascio del «previo parere delle strutture regionali competenti in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio», nel caso di immobile tutelato ai sensi della normativa statale o regionale; si sarebbe quindi apprestato «un presidio di particolare intensità  a favore dei profili ambientali e paesaggistici coinvolti nella realizzazione degli interventi controversi».

9.- Entrambe le parti hanno presentato tempestive memorie prima dell’udienza.

9.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, in aggiunta agli argomenti giù  contenuti nel ricorso, precisa che la legge regionale impugnata avrebbe introdotto un criterio “automatico” di «catalogazione degli interventi [&] che esclude l’apprezzamento dell’incidenza ambientale anche di interventi di minima entità », senza una «previa valutazione discrezionale a tutela dell’ambiente [&] riducendo, pertanto, il livello di tutela previsto dalla normativa statale». Nè si potrebbe ritenere che l’obbligo sia, di fatto, «superato dalle minuziose previsioni di carattere urbanistico» disciplinate dalla normativa regionale, in quanto nella potestà  di pianificazione sarebbero insiti effetti sul bene ambiente, dei quali sarebbe doveroso valutare la compatibilità  in ciascuna fattispecie.

Quanto alla questione sull’art. 17 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, per un verso si ribadisce che la competenza esclusiva dello Stato «in tema di conservazione ambientale e paesaggistica» sarebbe alla base della norma statale interposta, l’art. 9 del t.u. edilizia, che osterebbe alla legittimità  di norme regionali “peggiorative”; per altro verso si confuta l’argomento della difesa regionale incentrato sul titolo di competenza esclusiva statutaria in materia urbanistica, in considerazione dei limiti ai quali anch’essa sarebbe sottoposta.

9.2.- La memoria della Regione autonoma, con riferimento alla prima questione, ribadisce che la disposizione impugnata non procura alcun vulnus, identificando, piuttosto, il «punto di equilibrio» tra le istanze di salvaguardia ambientale e le «esigenze di economia procedimentale connesse con il principio di buon andamento dell’amministrazione scolpito nell’art. 97 Cost.». I piani di dettaglio esentati dallo svolgimento della procedura di VAS e verifica di assoggettabilità  sarebbero unicamente quelli «il cui contenuto sia identico a quello degli strumenti sovraordinati, e non, invece, quelli che introducano varianti ulteriori rispetto a questi ultimi»; ciù² sarebbe coerente con l’orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui non vi sarebbe «la necessità  di instaurare una procedura ulteriore [di VAS], a fronte di prescrizioni di dettaglio sostanzialmente riproduttive di quelle contenute nello strumento sovraordinato».

Richiamando la sentenza n. 7 del 2019 di questa Corte si sostiene che, qualora vengano in rilievo «potestà  normative intimamente legate» alla competenza statale di tutela dell’ambiente, le Regioni ben potrebbero, nell’esercizio di quelle attribuzioni, «incrementare il tasso di protezione ambientale» rispetto agli standard di tutela omogenei vigenti sul piano statale.

Con riferimento alla seconda questione, si invoca la giurisprudenza amministrativa a sostegno della non predicabilità  della reiterazione della procedura di VAS «dinanzi a modificazioni minori e, comunque, non significative, apprestate dal piano attuativo».

Quanto alla terza questione, la memoria richiama, tra l’altro, la sentenza n. 46 del 2014 di questa Corte e ravvisa il principio, di valenza generale, secondo cui eventuali scostamenti della disciplina regionale rispetto a quella statale non integrerebbero, in quanto tali, la «violazione dei limiti opposti dai rispettivi Statuti alle competenze legislative primarie intestate alle Regioni ad autonomia speciale».

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 3, 9 e 17 della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste 29 marzo 2018, n. 5 (Disposizioni in materia urbanistica e pianificazione territoriale. Modificazione di leggi regionali), ritenendo che tali disposizioni eccedano la competenza legislativa regionale riconosciuta in materia urbanistica dall’art. 2, lettera g), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta) e violino la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente e del paesaggio di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.

2.- Le prime due questioni attengono al rapporto tra la disciplina statale e quella regionale nell’ambito della valutazione ambientale strategica (VAS).

L’una riguarda l’art. 3 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, che inserisce l’art. 12-bis (rubricato «[v]alutazione ambientale strategica») nella legge della Regione autonoma Valle d’Aosta 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta), il quale, secondo il ricorrente, ridurrebbe il livello di tutela ambientale stabilito dall’art. 6, commi 2, lettera a), e 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), in quanto consentirebbe di escludere dalla valutazione ambientale i piani urbanistici di dettaglio (PUD) anche quando contengono modifiche minori ai piani sovraordinati, qualificate dalla legislazione regionale come «modifiche non costituenti variante».

L’altra concerne l’art. 9 della medesima legge regionale che, nel sostituire l’art. 16 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, stabilisce, al comma 1 di quest’ultimo articolo, che «[l]e varianti non sostanziali al PRG non sono sottoposte a verifica di assoggettabilità  a VAS», così introducendo casi di esclusione dalla verifica di assoggettabilità  a VAS e alla VAS non previsti dalla legislazione statale, dal momento che, ad avviso del ricorrente, le varianti non sostanziali rientrerebbero senza dubbio tra le modifiche minori ai piani per le quali l’art. 6, commi 2, lettera a), e 3, cod. ambiente prevede la sottoposizione alla verifica di assoggettabilità  a VAS.

In tutti e due i casi risulterebbe, quindi, violato l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.

2.1.- Le questioni sono entrambe fondate.

Il comma 2, lettera a), dell’art. 6 cod. ambiente prevede una generalizzata e obbligatoria sottoposizione a VAS di tutti i piani elaborati nei settori della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, mentre il successivo comma 3 ne ipotizza una possibile esclusione, per le modifiche minori e in relazione a quei piani che determinano l’uso di piccole aree a livello locale, ma solo all’esito di un giudizio dell’autorità  competente che valuti l’assenza di impatti significativi sull’ambiente. Il successivo art. 12 dello stesso cod. ambiente, infatti, struttura un articolato procedimento tra autorità  procedente e autorità  competente diretto a verificare se il piano possa avere impatti significativi sull’ambiente; il suddetto giudizio rimane necessario anche nell’ipotesi prevista dal comma 6 del medesimo articolo (modifiche a piani e programmi ovvero a strumenti attuativi di piani o programmi giù  sottoposti positivamente a verifica di assoggettabilità  o a VAS), pur se limitato ai soli effetti significativi sull’ambiente che non siano stati precedentemente considerati dagli strumenti normativamente sovraordinati.

Tali disposizioni del codice dell’ambiente configurano un complesso normativo idoneo a vincolare la potestà  legislativa della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste.

Se, da un lato, infatti, la VAS, «disciplinata dal d.lgs. n. 152 del 2006 in attuazione della direttiva 27 giugno 2001, n. 2001/42/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente), attiene alla materia “tutela dell’ambiente” [&], di competenza esclusiva dello Stato» (sentenza n. 58 del 2013), le disposizioni citate, dall’altro, sono configurabili anche come norme fondamentali delle riforme economico-sociali, sia per il loro contenuto riformatore, sia per la loro attinenza a un bene comune, quale è quello ambientale, di primaria importanza per la vita sociale ed economica (sentenze n. 198 del 2018, n. 164 del 2009 e n. 378 del 2007).

Anche la competenza legislativa primaria regionale in tema di «tutela del paesaggio», prevista dall’art. 2, lettera q), dello statuto reg. Valle d’Aosta, ne risulta quindi, in ogni caso, vincolata, posto che questa deve essere esercitata nel «rispetto» delle «norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica».

2.2.- Entrambe le disposizioni impugnate, invece, contraddicono tale vincolo.

E’ preliminare considerare che le modifiche introdotte dal legislatore regionale hanno mutato la sedes materiae della disciplina in tema di VAS riferita ai piani urbanistici.

Nella sistematica dell’ordinamento regionale la disciplina delle valutazioni ambientali dei piani e progetti urbanistici era, infatti, in precedenza specificamente contenuta nella legge della Regione autonoma Valle d’Aosta 26 maggio 2009, n. 12 (Disposizioni per l’adempimento degli obblighi della Regione autonoma Valle d’Aosta derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità  europee. Attuazione delle direttive 2001/42/CE, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente, e 2011/92/UE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati. Disposizioni per l’attuazione della direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interno e modificazioni di leggi regionali in adeguamento ad altri obblighi comunitari. Legge comunitaria 2009).

Con le impugnate disposizioni, invece, la disciplina della VAS relativa ai piani è stata trasferita nella legge urbanistica regionale (legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998).

In tale nuova collocazione, tuttavia, il legislatore regionale non ha adeguatamente considerato che la VAS si sviluppa secondo una logica diversa da quella della pianificazione, che non attiene tanto ai termini della conformità  (del piano urbanistico a disposizioni contenute in altri piani di settore, oppure di un piano rispetto ad un altro), bensì a quelli della compatibilità , verificando con funzione predittiva che il bilanciamento degli interessi compiuto dal pianificatore sia direttamente coerente con una protezione ottimale dell’ambiente.

L’indice sintomatico di questa inadeguata impostazione si rinviene laddove il legislatore regionale, all’interno delle disposizioni impugnate, ha stabilito, come rileva l’Avvocatura generale dello Stato, effetti automatici di esclusione delle procedure di assoggettabilità  e sottoposizione a VAS.

2.2.1.- Il comma 4 dell’art. 12-bis della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, aggiunto dall’art. 3 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, stabilisce, infatti, che «[i] piani urbanistici di dettaglio interessanti aree giù  sottoposte a VAS in occasione della predisposizione di strumenti urbanistici sovraordinati, qualora non comportino ulteriori varianti al PRG vigente, non sono sottoposti nè a VAS nè alla verifica di assoggettabilità . Negli altri casi, la VAS e la verifica di assoggettabilità  dei piani urbanistici di dettaglio sono comunque limitate agli aspetti che non siano giù  stati oggetto di valutazione nelle procedure effettuate sulle varianti al PRG sovraordinate».

Va precisato che il piano urbanistico di dettaglio (PUD) è definito dall’art. 48 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998 come lo «strumento urbanistico attuativo del PRG», avente la funzione di «esplicitare, negli ambiti considerati, le indicazioni del PRG e, eventualmente, di proporre soluzioni alternative in ordine alla localizzazione dei servizi pubblici, sia puntuali, sia a rete».

Tale definizione consente di qualificare il PUD come un piano elaborato per il settore della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli che determina l’uso di piccole aree a livello locale.

In base alla norma impugnata, nel caso in cui il PUD non comporti «ulteriori varianti» ma determini «modifiche non costituenti variante», come definite ai sensi dell’art. 14, comma 1, lettera c), della stessa legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, il medesimo PUD viene automaticamente escluso ai fini della assoggettabilità  o sottoposizione a VAS. Ciù² accade, ad esempio: a) nel caso di «adeguamenti di limitata entità , imposti da esigenze tecniche, della localizzazione delle infrastrutture, degli spazi e delle opere destinate a servizi pubblici o di interesse generale» (art. 14, comma 7, lettera b, della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998); b) in quello della «destinazione a specifiche opere pubbliche o servizi pubblici di aree che il PRG vigente destina ad altra categoria di opere o di servizi pubblici» (art. 14, comma 7, lettera h, della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998).

Tali fattispecie rientrano invece nelle previsioni dell’art. 6, commi 2, lettera a), e 3, cod. ambiente: in tali casi il PUD, infatti, è un piano che determina l’uso di piccole aree a livello locale e, inoltre, apporta modifiche minori ai piani urbanistici sovraordinati. La VAS è quindi necessaria ove, all’esito della apposita verifica di assoggettabilità , l’autorità  competente valuti che il PUD produca impatti significativi sull’ambiente.

In tale prospettiva gli argomenti della difesa regionale, secondo cui i PUD esentati sarebbero unicamente quelli «il cui contenuto sia identico a quello degli strumenti sovraordinati», non appaiono dirimenti. Infatti, per un verso, la presenza di modifiche non costituenti variante – ma qualificabili come modifiche minori secondo la norma statale – esenterebbe automaticamente il PUD pur non essendo il suo contenuto “identico” a quello degli strumenti sovraordinati. Per altro verso, soprattutto, non si può aprioristicamente e astrattamente affermare la inoffensività  sull’ambiente di interventi in ragione della loro modesta entità , ma occorre concretamente accertare se questi sono in grado di produrre un impatto significativo sull’ambiente (sentenza n. 197 del 2014).

Tali considerazioni consentono di escludere che la disciplina regionale integri, come invece sostiene la difesa della Regione, un innalzamento della tutela ambientale.

Nemmeno convincente è l’argomento della prospettata simmetria contenutistica tra la norma impugnata e l’art. 16, ultimo comma, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica). Infatti, ai fini del perseguimento di una ragionevole istanza di semplificazione, quest’ultima norma richiede non solo che lo strumento attuativo non comporti alcuna variante, ma anche che il piano sovraordinato contenga una puntuale serie di prescrizioni che giustificano l’esonero dalla duplicazione della valutazione ambientale.

Deve quindi essere dichiarata la illegittimità  costituzionale dell’art. 12-bis, comma 4, della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, inserito dall’art. 3 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, nella parte in cui consente di non sottoporre nè a VAS nè alla verifica di assoggettabilità  i PUD che determinino modifiche non costituenti variante del PRG vigente.

2.2.2.- La seconda disposizione impugnata, l’art. 9 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, dispone, sostituendo l’art. 16 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, e in particolare il suo comma 1, in via generale, che: «[l]e varianti non sostanziali al PRG non sono sottoposte a verifica di assoggettabilità  a VAS».

E’ utile, anche in questo caso, precisare che, nella disciplina regionale previgente, l’art. 6, comma 4, lettera d), della citata legge reg. Valle d’Aosta n. 12 del 2009 escludeva dal campo di applicazione della VAS (solo) «le varianti non sostanziali ai piani regolatori generali comunali e intercomunali, di cui all’articolo 14 della legge regionale 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta), che apportano variazioni tese a ridurre eventuali effetti negativi significativi sull’ambiente».

Si può quindi constatare che la nuova norma impugnata, modificando la precedente impostazione, ha escluso in via generale e astratta dalla disciplina della VAS un’intera categoria di varianti al PRG che invece, in base alla normativa statale, vanno sottoposte alla verifica di assoggettabilità , sulla base del ricordato criterio della produzione di impatti significativi sull’ambiente.

Correttamente, perciù², il ricorrente sostiene che le varianti non sostanziali rientrano tra le modifiche minori ai piani di cui all’art. 6, commi 2, lettera a), e 3, cod. ambiente: la disposizione impugnata determina, anche in questo caso, un’automatica esclusione, non prevista dalla legislazione statale, dalla verifica di assoggettabilità  e sottoposizione a VAS.

Non coglie, invece, nel segno la difesa della Regione quando cerca di giustificare la disposizione asserendo che questa riguarda «ipotesi di natura assolutamente “residuale” rispetto a quelle tipizzate»; la giurisprudenza di questa Corte, infatti, ha escluso la legittimità  di un criterio selettivo dei piani da sottoporre a VAS basato su «un dato meramente quantitativo riferito alle dimensioni di interventi la cui inoffensività  sull’ambiente sia aprioristicamente ed astrattamente affermata in ragione della loro modesta entità » (sentenza n. 197 del 2014).

Deve quindi essere dichiarata la illegittimità  costituzionale dell’art. 16, comma 1, della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, come sostituito dall’art. 9 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018

3.- Oggetto dell’ultima questione è l’art. 17 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, che, sostituendo l’art. 52 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, rubricato «[d]isciplina applicabile nelle zone territoriali di tipo a», è diretto a individuare gli interventi consentiti nei centri storici in assenza degli strumenti attuativi del PRG.

La norma incide sulla disciplina urbanistico-edilizia applicabile nelle zone territoriali di tipo A, ossia nelle «parti del territorio comunale costituite dagli agglomerati che presentano interesse storico, artistico, documentario o ambientale e dai relativi elementi complementari o integrativi» (art. 22, comma 1, lettera a), della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998) ed elenca gli interventi consentiti in assenza dei suddetti strumenti attuativi e previo parere delle strutture regionali competenti in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio, nel caso in cui l’immobile sia tutelato ai sensi delle norme statali o regionali.

Tra quelli elencati nel comma 2 del novellato art. 52, la censura statale si appunta sugli interventi descritti alle lettere a), h), i) e j), «di cui non si rinviene corrispondenza» nell’art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)» (d’ora innanzi t.u. edilizia). Tale disposizione statale stabilirebbe «puntualmente» i soli «interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, oltre che di restauro e di risanamento conservativo e di ristrutturazione edilizia», consentiti «nei Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici nonchè nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l’edificazione».

Richiamando la giurisprudenza costituzionale relativa alle Regioni a statuto ordinario, per le quali il suddetto art. 9 è stato qualificato come principio fondamentale, il ricorrente sostiene che con le norme impugnate il legislatore regionale non solo avrebbe ecceduto la sfera di competenza legislativa esclusiva in materia urbanistica statutariamente prevista, ma soprattutto si sarebbe posto in contrasto con la normativa statale in materia di «tutela dell’ambiente», che, «peraltro, rileva in quanto delimita la competenza regionale esclusiva in materia urbanistica».

3.1.- La questione non è fondata.

Le norme regionali impugnate riguardano precipuamente la materia urbanistica, sulla quale sussiste, ai sensi dell’art. 2, lettera g), statuto reg. Valle d’Aosta, una competenza primaria regionale, come tale vincolata al rispetto delle norme fondamentali delle riforme economiche e sociali.

Occorre dunque verificare se e in che misura l’art. 9 t.u. edilizia possa ritenersi integrare un parametro idoneo a vincolare la suddetta potestà  legislativa regionale, dal momento che l’Avvocatura generale dello Stato l’ha puntualmente invocato come norma interposta a sostegno sia della violazione della competenza legislativa esclusiva statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., sia del mancato rispetto dei vincoli posti alla competenza regionale in materia urbanistica.

Al riguardo va preliminarmente superata l’equivocità  della censura: nel caso di specie, infatti, ad assumere rilievo non è il comma 1 dell’art. 9 t.u. edilizia che concerne le aree sprovviste di strumenti urbanistici, ma solo il comma 2 che riguarda, invece, come le norme impugnate, la diversa fattispecie dell’edificazione in porzioni del territorio oggetto di pianificazione generale, ma che, per espressa determinazione degli stessi strumenti generali, necessitino di piani attuativi e questi siano assenti.

In secondo luogo bisogna chiarire che la censura relativa al contrasto con la normativa statale sulla tutela dell’ambiente non è appropriata, in quanto l’evocata norma interposta non vi è direttamente inerente. Quest’ultima, infatti, è contenuta nel t.u. edilizia e attiene, anche secondo la tradizione storico normativa, alla materia edilizia; non a quella della «tutela dell’ambiente», se non forzandone il carattere di trasversalità , fino a ricomprendervi tutto ciù² che materialmente incide sul territorio.

3.2.- Il parametro di riferimento rimane, dunque, la sola competenza regionale primaria in materia di urbanistica, rispetto alla quale non tutto il contenuto precettivo delle norme del t.u. edilizia integra principi vincolanti per l’autonomia regionale. L’art. 2, rubricato «Competenze delle regioni e degli enti locali», del suddetto t.u. stabilisce, infatti, che la potestà  legislativa concorrente in materia edilizia delle Regioni ordinarie si esercita nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale «desumibili» dalle disposizioni contenute nel medesimo testo unico mentre quella delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano deve essere esercitata «nel rispetto e nei limiti degli statuti di autonomia e delle relative norme di attuazione».

Ai fini del presente scrutinio, pertanto, questa Corte deve verificare in che termini le norme impugnate si discostino dal principio desumibile dall’art. 9, comma 2, t.u. edilizia, il quale, per il suo contenuto, per la sua obiettiva natura e per il contesto normativo in cui è inserito, è qualificabile come norma fondamentale di riforma economico-sociale, in quanto tale idonea a vincolare la potestà  legislativa primaria regionale.

In merito è opportuno precisare che questa Corte ha giù  individuato, nella sentenza n. 68 del 2018, la specifica finalità  perseguita dal suddetto comma 2 dell’art. 9, ravvisandola nell’esigenza di «salvaguardare la funzione di pianificazione urbanistica intesa nel suo complesso, evitando che, nelle more del procedimento di approvazione del piano attuativo, siano realizzati interventi incoerenti con gli strumenti urbanistici generali e comunque tali da compromettere l’ordinato uso del territorio». Nella successiva sentenza n. 245 del 2018, ritenendosi non fondata la questione relativa a una legge della Regione Abruzzo, si è ulteriormente specificato il principio ricavabile dal medesimo comma 2 dell’art. 9, affermando che gli interventi di recupero consentiti dalla disposizione censurata non implicavano «consumo di suolo mediante l’esercizio di attività  di nuova edificazione».

3.3.- Si deve allora considerare che le norme oggetto di impugnativa prefigurano limitati interventi funzionali alla riqualificazione e rivitalizzazione delle aree territoriali di tipo A, quindi giù  edificate e provviste di opere di urbanizzazione; si tratta, peraltro, di interventi espressamente subordinati al rilascio, nel caso di immobile tutelato ai sensi della normativa statale o regionale, del previo parere delle strutture regionali competenti in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio.

Nello specifico, l’intervento consentito dalla lettera a) del comma 2 dell’art. 52 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, come novellato dall’art. 17 impugnato, attiene alla «esecuzione di infrastrutture e servizi anche di privati al di sotto del livello naturale del terreno delle aree libere». La stessa norma precisa che si tratta di interventi in aree che sono comunque inedificabili e che non possono conferire volumetria in altre zone. Tale fattispecie era, peraltro, giù  contenuta nella legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998: la precedente formulazione richiamava gli interventi nel «sottosuolo», potendosi quindi riscontrare nella novella apportata l’intenzione di chiarire la rilevanza del più¹ preciso riferimento al «livello naturale del terreno», al di sotto del quale gli interventi possono essere consentiti. Inoltre, la delimitazione della tipologia di intervento alle «infrastrutture e servizi» è tale da escludere destinazioni d’uso abitative o che comunque comportino attività  umane di tipo continuativo. L’intervento ammesso è, infine, limitato alle specifiche destinazioni indicate e non è tale da comportare nuovo carico antropico nè da incidere sulle possibilità  edificatorie dell’area libera.

In base alla lettera h) del comma 2 dell’art. 52, come novellato dall’art. 17 impugnato, sono consentiti «gli interventi di ampliamento e sopraelevazione degli edifici pubblici, a prescindere dalla classificazione, giustificati dalla necessità  di razionalizzare il servizio pubblico presente nell’edificio, o di adeguare l’edificio alla normativa vigente in materia di sicurezza o a norme igienico-sanitarie, previo parere favorevole delle strutture regionali competenti in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio». Anche tale tipologia di interventi, connotata da una obiettiva razionalità , era giù  ammessa dalla precedente legislazione della Regione autonoma; le modifiche operate dalla legge regionale impugnata consentono l’esecuzione di tali interventi (prima limitati al «recupero») «a prescindere dalla classificazione» e generalizzano il rinvio alla «normativa vigente» in materia di sicurezza piuttosto che alle «specifiche leggi» nello stesso ambito.

Una ulteriore tipologia oggetto di censura è quella descritta alla lettera i) del comma 2 dell’art. 52, sostituito dall’impugnato art. 17, come «la realizzazione di strutture pertinenziali all’edificio principale, secondo i criteri, le modalità  e le caratteristiche tipologiche stabilite dalla Giunta regionale, con propria deliberazione». In questi termini la legge regionale impugnata si è limitata a trasporre nell’elenco del comma 2 il contenuto del previgente comma 4-bis dello stesso art. 52 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, nel quale, tuttavia, le strutture pertinenziali erano definite come «piccole». Pur se la norma rinvia a un provvedimento della Giunta regionale per stabilire criteri, modalità  e caratteristiche tipologiche, la nozione di pertinenza porta necessariamente a escludere che l’intervento possa dar vita a un bene avente una consistenza significativa e quindi a una destinazione funzionale autonoma rispetto all’edificio di cui sia pertinenza. La norma, infatti, deve essere interpretata in connessione con l’art. 61, comma 1, lettera i), della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, che prevede la SCIA edilizia e non il permesso di costruire per la «realizzazione di strutture pertinenziali agli edifici esistenti e di arredi fissi da giardino, come tali privi di funzioni autonome e destinati invece al servizio esclusivo degli edifici predetti, o di loro parti, i quali non comportino carico urbanistico alcuno, non determinino aggravio sulle opere di urbanizzazione e presentino piccole dimensioni». In tale caso, il comma 3 dell’art. 52 della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, come sostituito dall’art. 17 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, stabilisce che le «disposizioni di cui al comma 2, lettera i), prevalgono sulle norme dei PRG e le sostituiscono», aggiungendo che i Comuni, attraverso le procedure di approvazione delle varianti al PRG, «possono individuare le zone o le sottozone in cui, per particolari motivi di ordine paesaggistico, non è ammessa la realizzazione delle strutture pertinenziali di cui al medesimo comma 2, lettera i)».

L’ultima tipologia di intervento oggetto di censura è quella descritta alla lettera j) del comma 2 dell’art. 52, come novellato dall’art. 17 impugnato, che si riferisce agli «interventi sulle aree libere pertinenziali agli edifici esistenti e relativi a: 1) accessi, pavimentazioni e arredi; 2) muri e recinzioni; 3) parcheggi a raso». Si tratta di interventi accessori di minimo impatto, su aree libere pertinenziali a edifici esistenti, per i quali, fermo il vincolo pertinenziale, la disciplina regionale ammette il regime della SCIA edilizia, ai sensi dell’art. 61, comma 1, lettere c) e i-bis), della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, in coerenza con la previsione rinvenibile nell’art. 6, comma 1, lettera e-ter), t.u. edilizia.

Non si è quindi in presenza, come conferma l’esame analitico delle disposizioni censurate, di elementi tali da far desumere che, in modo arbitrario o irrazionale, gli interventi consentiti dal legislatore regionale non rispettino il criterio fondamentale di impedire il consumo di suolo attraverso nuove edificazioni su aree libere. Essi ne rappresentano, piuttosto, un legittimo svolgimento nella direzione di una riqualificazione urbana, funzionale anche a implementarne e adeguarne la dotazione infrastrutturale.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 12-bis, comma 4, della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale della Valle d’Aosta), inserito dall’art. 3 della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste 29 marzo 2018, n. 5 (Disposizioni in materia urbanistica e pianificazione territoriale. Modificazione di leggi regionali), nella parte in cui consente di non sottoporre nè a VAS nè alla verifica di assoggettabilità  a VAS i piani urbanistici di dettaglio che determinino modifiche non costituenti variante del piano regolatore generale vigente;

2) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 16, comma 1, della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, come sostituito dall’art. 9 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018;

3) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 52, comma 2, lettere a), h), i) e j), della legge reg. Valle d’Aosta n. 11 del 1998, come sostituito dall’art. 17 della legge reg. Valle d’Aosta n. 5 del 2018, promosse, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 16/5/2019 n.118 proviene da Giustamm.

Pres. Monticelli/Est. Rovelli

Sulla necessità di indicare le imprese consorziate per le quali il consorzio concorre e non anche di come il servizio sarà ripartito tra le consorziate

1. Contratti della P.A. – Gara – Partecipazione – Consorzio stabile – Art. 36 D.Lgs. 163/2006 –     Imprese consorziate per le quali il consorzio concorre – Indicazione –   Necessità – Sussiste – Ripartizione del servizio tra le consorziate – Indicazione – Necessità – Non sussiste.

2. Contratti della P.A. –  Offerte tecniche – Valutazione  – Commissione di gara – Discrezionalità tecnica – Sussiste – Giudice amministrativo  – Sindacato di legittimità – Limite – Manifesta illogicità e irragionevolezza.

1.  In materia di contratti con la P.A., a norma dell’art. 34, comma 1, lett. c), D.Lgs. n. 163/2006 s.m.i., il consorzio stabile è assoggettato alla disciplina di cui all‘art. 36, d.lgs. n. 163/2006, il cui comma 5 si limita a richiedere ai fini della partecipazione alle procedure di gara l’indicazione delle imprese consorziate per le quali il consorzio concorre, e non anche come il servizio sarà ripartito tra le consorziate, atteso che  la disciplina di cui all’art. 37 d.lgs. n. 163/ 2006,  si applica ai raggruppamenti d’impresa ed ai consorzi ordinari, e non anche ai consorzi stabili[1].
 2. Nelle gare pubbliche le valutazioni delle offerte tecniche da parte delle commissioni di gara sono espressione di discrezionalità tecnica e, come tali, sono sottratte al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non siano manifestamente illogiche, irrazionali, irragionevoli, arbitrarie ovvero fondate su di un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti, non essendo sufficiente che la determinazione assunta sia, sul piano del metodo e del procedimento seguito, meramente opinabile, in quanto il giudice amministrativo non può sostituire, in attuazione del principio costituzionale di separazione dei poteri, proprie valutazioni a quelle effettuate dall’Autorità pubblica, quando si tratti di regole tecniche attinenti alle modalità di valutazione delle offerte[2].
  

N. 00118/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00807/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 807 del 2015, proposto da: 
Serv in S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. Marcello Vignolo, Massimo Massa, con domicilio eletto presso Marcello Vignolo in Cagliari, piazza del Carmine n. 22; 
contro
Consorzio di Bonifica del Cixerri, rappresentato e difeso dagli avv. Francesco Lilli, Luciano Mastrovincenzo, con domicilio eletto presso Mauro Barberio in Cagliari, Via Garibaldi n. 105; 
nei confronti di
Consorzio Stabile Leonardo Consorzio Europeo per Ingegneria ed Architettura, rappresentato e difeso dall’avv. Stefano Ballero, con domicilio eletto presso Stefano Ballero in Cagliari, corso Vittorio Emanuele n. 76; Tecnolav Engineering S.r.l., Ingegneri Riuniti S.p.a.; 
per l’annullamento
– della determinazione del direttore dell’area Tecnico-agraria del Consorzio di bonifica del Cixerri n. 105 del18.9.2015, con la quale è stato affidato alle controinteressate il servizio di direzione dei lavori di rifacimento condotte principali del primo
– di tutti gli atti conseguenti e consequenziali tra cui, per quanto possa occorrere, il bando di gara limitatamente alla parte di cui in appresso, i nove verbali di gara e la nota del RUP prot. 4301 del 22.9.2015.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio di Bonifica del Cixerri e del Consorzio Stabile Leonardo Consorzio Europeo per Ingegneria ed Architettura;
viste le memorie difensive;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2015 il dott. Gianluca Rovelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Espone la ricorrente di avere partecipato alla procedura indetta dal Consorzio di bonifica del Cixerri per l’affidamento del servizio di direzione lavori di “rifacimento condotte principali del primo comprensorio irriguo”.
Il servizio è stato affidato al Consorzio stabile Leonardo che, a dire della ricorrente, doveva essere escluso dalla gara.
Avverso gli atti indicati in epigrafe la ricorrente ha dedotto numerose censure riconducibili a violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili.
Si sono costituite l’Amministrazione e il Consorzio controinteressato chiedendo il rigetto del ricorso.
Alla udienza pubblica del 17 dicembre 2015 il ricorso veniva trattenuto per la decisione.
DIRITTO
Una sintesi delle censure della ricorrente è utile al fine di risolvere la controversia.
L’aggiudicazione al Consorzio Leonardo sarebbe illegittima in quanto:
1) Il Consorzio Leonardo è un Consorzio Stabile; l’offerta non indica come il servizio sarà ripartito tra le ditte esecutrici e pertanto doveva essere esclusa;
2) né il Consorzio Leonardo né la ditta Tecnolav possiedono i requisiti previsti dal disciplinare di gara; possiede i requisiti la Ingegneri Riuniti anch’essa consorziata ma tale società appare come esecutrice solo nella documentazione amministrativa ma in concreto non eseguirà nulla;
3) tutti i servizi indicati nell’offerta della aggiudicataria riguardano incarichi della Tecnolav e sono tutti ancora in corso; quindi nessuno è stato svolto come richiedeva il disciplinare; i punteggi assegnati sono quindi erronei;
4) l’Amministrazione ha omesso di verificare se l’ingegnere designato dal Consorzio Leonardo per dirigere i lavori ha l’esperienza positivamente conclusa e documentabile in lavori analoghi;
5) in subordine, qualora le direzioni di lavori ancora in corso dovessero considerarsi ammissibili ai fini della valutazione, l’Amministrazione avrebbe dovuto almeno motivare sulle ragioni per cui servizi dei quali s’ignora il grado di esecuzione possano comunque considerarsi idonei a dimostrare la capacità a realizzare la prestazione dotto il profilo tecnico.
Il ricorso è infondato.
Sul primo motivo occorre rilevare che il Consorzio Leonardo è un Consorzio Stabile. L’art. 90 comma 1 lett. h) del Codice dei contratti richiama l’art. 36 e non l’artt. 37 del medesimo Codice.
Sul punto il Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire che “a norma dell’art. 34, comma 1, lett. c), d.lg. 12 aprile 2006 n. 163 (“c. contr. pubbl. relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/Ce e 2004/18/Ce” ), il consorzio stabile è assoggettato alla disciplina dell’art. 36, d.lgs. n. 163/2006, il cui comma 5 si limita a richiedere l’indicazione delle imprese consorziate per le quali il consorzio concorre, mentre la disciplina di cui all’art. 37, d.lgs. n. 163/ 2006, in virtù del richiamo contenuto nell’art. 34, comma 1, lett. d) ed e), d.lg. n. 163/ 2006, si applica ai raggruppamenti d’impresa ed ai consorzi ordinari, e non anche ai consorzi stabili” (Consiglio di Stato, sez. VI, 14/11/2014, n. 5608), In senso del tutto analogo si è espressa di recente questa Sezione con sentenza n. 693 del 10 aprile 2015.
Sul secondo motivo è sufficiente rilevare che il servizio per cui è stata indetta la gara è una direzione lavori, servizio che non può che essere eseguito congiuntamente e per il quale non poteva essere richiesto di specificare le parti dello stesso rese da ciascuna consorziata.
In ordine al terzo motivo occorre rilevare che si trattava di valutare l’offerta tecnica secondo quanto stabilito dal disciplinare che si riferiva a servizi degli ultimi tre anni e non i requisiti di ammissione dei concorrenti. Partendo da questo assunto, incontestabile, la valutazione della Commissione è del tutto ragionevole. Va peraltro ricordato che, per giurisprudenza costante di questa Sezione, nelle gare pubbliche le valutazioni delle offerte tecniche da parte delle commissioni di gara sono espressione di discrezionalità tecnica e, come tali, sono sottratte al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non siano manifestamente illogiche, irrazionali, irragionevoli, arbitrarie ovvero fondate su di un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti ovvero ancora salvo che non vengano in rilievo specifiche censure circa la plausibilità dei criteri valutativi o la loro applicazione, non essendo sufficiente che la determinazione assunta sia, sul piano del metodo e del procedimento seguito, meramente opinabile, in quanto il giudice amministrativo non può sostituire, in attuazione del principio costituzionale di separazione dei poteri, proprie valutazioni a quelle effettuate dall’Autorità pubblica, quando si tratti di regole tecniche attinenti alle modalità di valutazione delle offerte (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 28/10/2015, n. 4942 che conferma TAR Sardegna, sez. I, n. 1089 del 2014).
Il quarto motivo è ugualmente infondato.
In disparte ogni altra considerazione, la richiesta di integrazione documentale è stata in realtà inviata al Consorzio aggiudicatario (documento 9 produzioni del controinteressato) che la ha debitamente riscontrata (documento 10 produzioni della controinteressata). Vale la pena di precisare, peraltro, che il bando non prevedeva la verifica dei requisiti in capo al singolo professionista.
Sul quinto motivo valgono le considerazioni esposte in sede di esame del terzo e del quarto motivo di ricorso.
Il ricorso è in definitiva infondato e deve essere rigettato.
Le spese seguono la regola della soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la ricorrente alle spese di giudizio che liquida come di seguito:
– € 2.000/00 (duemila) oltre accessori di legge in favore della controinteressata;
– € 2.000/00 (duemila) oltre accessori di legge in favore dell’Amministrazione.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Caro Lucrezio Monticelli, Presidente
Marco Lensi, Consigliere
Gianluca Rovelli, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 12/02/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 
 

L'articolo T.A.R. Sardegna – Cagliari – Sentenza – 12/2/2016 n.118 proviene da Giustamm.

Pres. Guido Salemi, Est. Raffaele Tuccillo

Sull’illegittimità della mancata sottoposizione a VIA del progetto per la realizzazione o l’adeguamento di centri di raccolta a supporto della raccolta differenziata dei rifiuti urbani.

Procedimenti autorizzatori – Procedimento di VIA regionale – Rifiuti –
 
 

Costituisce vizio del provvedimento autorizzatorio la mancata sottoposizione a VIA del progetto per la realizzazione o l’adeguamento di centri di raccolta a supporto della raccolta differenziata dei rifiuti urbani
 

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2022 del 2014, proposto da:
Associazione Forum Ambientalista, rappresentato e difeso dall’avv. Marcello Nardi, con domicilio eletto presso Tar Segreteria in Catanzaro, Via De Gasperi, 76/B;
contro
Comune di Cosenza;
per l’annullamento degli atti di cui al ricorso
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2015 il dott. Raffaele Tuccillo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso, la Associazione Forum Ambientalista chiedeva l’annullamento della determinazione dirigenziale del Comune di Cosenza n. 176 del 11.8.2014 con la quale il comune approvava il progetto esecutivo dell’opera e autorizzava l’indizione di una gara di appalto a procedura aperta con aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, nonché degli ulteriori atti descritti in ricorso. Riferiva: che la ricorrente era titolare di legittimazione attiva all’impugnazione dell’atto ai sensi dell’art. 18 l. 349/1986; che la ricorrente era individuata come associazione di protezione ambientale e che il suo scopo era di promuovere la partecipazione dei cittadini alla difesa dell’ambiente e alla definizione della propria qualità di vita perseguendo così la protezione della persona umana, delle specie animali e vegetali; che il Comune di Cosenza partecipava all’avviso pubblicato dalla Regione Calabria per l’assegnazione di contributi finanziari per la realizzazione o l’adeguamento di centri di raccolta a supporto della raccolta differenziata dei rifiuti urbani; che sottoscriveva la convenzione con la Regione Calabria; che richiedeva l’approvazione di una variante localizzazione del CRC; che con deliberazione n. 178 del 20.12.2011 deliberava l’allocazione del CRC in altro sito; che con deliberazione del 26.10.2012 veniva approvato il progetto esecutivo del CRC e l’indizione della gara d’appalto; che seguivano contestazioni sul progetto da parte di vari enti; che in particolare non era corretta l’attribuzione dell’appalto mediante cottimo fiduciario, occorreva trasmettere i titoli di proprietà di alcune particelle, era necessario realizzare corsie di accelerazione decelerazione per l’accesso al CRC, era necessario svolgere gli opportuni accertamenti in merito agli elementi territoriali di valore ambientale storico culturale e insediativo la cui tutela era indispensabile per il territorio; che il Comune di Cosenza approvava il nuovo progetto esecutivo e autorizzava l’indizione della gara; che l’opera consisteva nella realizzazione di un centro di raccolta comunale a supporto della raccolta differenziata dei rifiuti urbani in località Albicello di Donnici Inferiore Cosenza; che la zona era in Cosenza a ridosso del torrente omonimo a una quota altimetrica di metri 400 circa, come precisato in ricorso; che in parte ricadeva in zona D1, area per attività produttiva artigianale e industriale e in parte in zona agricola in base al vigente strumento urbanistico; che erano presenti canali di irrigazione che, mediante derivazioni dirette dal torrente medesime, convogliavano le acque sui terreni agricoli circostanti; che alcuni canali risalivano agli anni ’20.
Impugnava il provvedimento per violazione e falsa applicazione del d.m. 8.4.2008 per come modificato dal d.m. 13.5.2009 e linee guida Bando Regione Calabria – violazione d.lgs. 152/06. Riferiva: che il d.m.13.5.2009 prevedeva che i centri di raccolta di tipo B potevano ricevere rifiuti non pericolosi e pericolosi di provenienza domestica e non domestica; che il centro di raccolta rientrava in tale tipologia di centri di raccolta; che , tuttavia, tale centro di raccolta prevedeva anche lo stoccaggio, per cui non poteva trovare applicazione tale normativa ma quella contenuta nel d.lgs. 152/06.
Impugnava il provvedimento per violazione e falsa applicazione della l. 241/1990, artt. 14 bis, conferenza dei servizi decisoria. Riferiva: che era stato necessario introdurre una conferenza di servizi decisoria; che il legislatore aveva posto l’accento sull’obbligatorietà della stessa; che anche il dissenso dei rappresentanti delle amministrazioni preposte alla tutela dell’ambiente e dei beni paesaggistici doveva essere manifestato all’interno della conferenza di servizi; che non erano stati convocati enti e autorità necessarie, Asp di Cosenza – uoc Igiene Pubblica e medicina preventiva; che, inoltre, in una nota della medesima Asp, erano descritte gravi carenze igienico sanitarie.
Impugnava i provvedimenti per mancanza della valutazione di impatto ambientale, Via. Riferiva: che il Comune non aveva attivato la relativa procedura pur obbligatoria; che fra le operazioni previste vi era anche lo stoccaggio; che in zona erano presenti importanti colture vinicole; che la Via doveva ritenersi necessaria anche in considerazione del bacino di utenza del CRC e dei volumi di raccolta prevedibili.
Impugnava i provvedimenti per violazione e falsa applicazione r.d. n. 523 del 1904. Riferiva: che l’art. 96 e l’art. 98 del r.d. citato prevedevano un vincolo di inedificabilità in zone interessate da acque pubbliche; che la mera attitudine di un vialetto a ricevere anche in misura significativa acque pubbliche ne determinava ex lege la demanialità del suo corso.
Impugnava i provvedimenti per violazione e falsa applicazione del d.lgs. 42/04 e del prg comunale. Riferiva: che non era rispettata la distanza minima prevista dal d.lgs. 42/04 all’art. 142; che non era rispettata la distanza minima prevista dal prg comunale all’art. 37.
Impugnava i provvedimenti per violazione della pianificazione territoriale. Riferiva: che era violato il Quadro Territoriale Regionale Paesaggistico, all’art. 22; che il territorio era riconosciuto a livello nazione e regionale per le sue colture tipiche di pregio vitigni e fichi; che era violato il piano territoriale di coordinamento, in quanto l’area in esame ricadeva in una classe denominata AS Idro, nella quale non erano consentite operazioni di tale tipo; che era violato il PRG del Comune di Cosenza, in particolare l’art. 37.
Impugnava i provvedimenti per violazione delle disposizioni del distretto idrografico dell’appennino meridionale. Riferiva: che il torrente in questione rientrava tra i corpi idrici in sorveglianza; che tali corpi idrici erano da qualificarsi a rischio.
Impugnava il provvedimento per violazione della legge regionale 2002 n. 19 e in particolare dell’art. 51, let. d).
Impugnava i provvedimenti per violazione in tema di salvaguardia della pubblica incolumità, salute e territorio. Riferiva: che vi era violazione del piano protezione civile del comune di Cosenza, delle norme regionali di salvaguardia, vincolo idrogeologico e tagli boschivi, violazione di norme in tema di dissesto idrogeologico, rischio esondazioni del torrente, presenza falda acquifera superficiale.
Impugnava i provvedimenti per violazione delle norme in tema di viabilità c.d.s. e distanze. Riferiva: che non erano riportate le distanze dai confini di proprietà dalle strade e dal torrente albicello; che la viabilità per accedere al sito risultava fortemente inadeguata e sottodimensionata per i volumi di traffico attesi, creando e minando la sicurezza dei luoghi.
Impugnava i provvedimenti per irrealizzabilità e illegittimità della progettazione e dell’opera per mancanza di titolarità del terreno. Riferiva: che la progettazione e l’opera non poteva avere esecuzione e si palesano illegittimi anche perché il Comune non aveva la proprietà di tutta l’area nella quale insisteva il progetto.
2. Il ricorso proposto deve trovare accoglimento per il seguente assorbente motivo.
L’attività oggetto della determinazione impugnata appare comprendere anche lo stoccaggio dei rifiuti. Parte ricorrente ha espressamente impugnato il provvedimento per mancata acquisizione della VIA, né sulla base della documentazione depositata e in mancanza di costituzione del comune appaiono sussistere adeguati motivi per fare a meno della relativa valutazione in considerazione dell’oggetto dell’attività in questione.
Tanto più che con nota dell’Asp (doc. 12 del fascicolo di parte ricorrente) si sottolinea la necessità dell’acquisizione della valutazione di impatto ambientale ai fini dello svolgimento dei lavori.
Sul punto la giurisprudenza amministrativa ha variamente chiarito che l’assoggettabilità a Via è subordinata alla presenza di possibili effetti negativi e significativi sull’ambiente (Tar Puglia Lecce 957/2011, nonché 135/2011), sulla base del procedimento descritto dal d.lgs. 152/2006. Nel caso di specie, risulta difettare sulla base delle allegazioni di parte ricorrente la valutazione di impatto ambientale nonché la verifica sull’eventuale assoggettabilità a Via della procedura. Precisa la giurisprudenza amministrativa con orientamento pienamente condivisibile che la valutazione è l’istituto mediante il quale devono essere preventivamente individuati gli effetti sull’ambiente di un dato progetto. Tale istituto proprio perché richiede l’elaborazione di uno studio particolarmente complesso ed oneroso, non è imposto indiscriminatamente per tutti gli interventi capaci di incidere negativamente sull’ambiente e proprio per tale motivo è previsto un procedimento che si articola in due diversi gradi: una prima fase in cui si compie la verifica di assoggettabilità, al fine di stabilire se sia necessaria o meno la fase della valutazione; nella seconda fase, si ha la valutazione che ha carattere solo eventuale in relazione alla conclusione della prima fase. Il giudizio mediante il quale l’amministrazione provvede alle valutazioni poste a base della prima fase ha carattere discrezionale tecnico, con i conseguenti e consueti limiti al sindacato del giudice amministrativo sulla valutazione della pubblica amministrazione (Tar Lombardia Brescia 398/2011).
Nel caso di specie non risulta svolta la seconda fase né adeguatamente istruito e motivato il mancato svolgimento della stessa, con la conseguenza che la scelta di svolgere l’attività senza svolgere l’accertamento descritto nelle due fasi determina l’annullamento del provvedimento impugnato.
Tale circostanza costituisce un vizio del provvedimento che ne determina l’annullabilità, specie in considerazione della tipologia di attività svolta in loco e del tipo di interessi di carattere ambientale coinvolti.
Le argomentazioni che precedono hanno carattere assorbente degli ulteriori motivi di impugnazione formulati da parte ricorrente.
3. In considerazione della complessità della procedura e delle varie vicende che appaiono averla caratterizzata e della peculiarità delle questioni giuridiche oggetto della procedura devono ritenersi sussistenti eccezionali motivi per compensare le spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto conclusivo del procedimento rappresentato dalla determinazione dirigenziale n. 176 del 2014 del Comune di Cosenza.
Compensa le spese di lite del presente giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Guido Salemi, Presidente
Emiliano Raganella, Referendario
Raffaele Tuccillo, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 21/01/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Calabria – Catanzaro – Sezione I – Sentenza – 21/1/2016 n.118 proviene da Giustamm.

Presidente Criscuolo, Redattore Cartabia

in tema di referendum consultivo sull’autonomia e sull’indipendenza del Veneto

Elezioni – Referendum – Rapporti Stato/Regioni – Art. 2, c. 1, n. 2), 3), 4) e 5), L. Regione Veneto 19/06/2014, n. 15 – Previsione secondo la quale il Presidente della Giunta regionale è autorizzato ad instaurare con il Governo un negoziato volto a definire il contenuto di un referendum consultivo finalizzato a conoscere la volontà degli elettori del Veneto circa il conseguimento di ulteriori forme di autonomia della Regione – Q.l.c. promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri – Lamentata violazione degli artt. 3, 5, 114, 116, 117, 119, 138 e 139 Cost., nonché degli artt. 26 e 27 Statuto del Veneto in relazione all’art. 123 Cost. – Illegittimità costituzionale parziale

Elezioni – Referendum – Rapporti Stato/Regioni – L. Regione Veneto 19/06/2014, n. 16 – Formulazione del quesito referendario, determinazione delle modalità di svolgimento e di proclamazione del risultato della consultazione, prescrizione agli organi regionali di avviare relazioni con l’UE e con l’ONU a garanzia delle operazioni di voto nonché di tutelare in sede internazionale il diritto del “Popolo Veneto” all’autodeterminazione – Q.l.c. promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli artt. 5, 114, 138 e 139 Cost. – illegittimità costituzionale

È costituzionalmente illegittimo l’art. 2, comma 1, numeri 2), 3), 4) e 5), della legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 15 (Referendum consultivo sull’autonomia del Veneto).

È costituzionalmente illegittima la legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 16 (Indizione del referendum consultivo sull’indipendenza del Veneto)

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori: Presidente: Alessandro CRISCUOLO; Giudici : Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale delle leggi della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 15 (Referendum consultivo sull’autonomia del Veneto), e 19 giugno 2014, n. 16 (Indizione del referendum consultivo sull’indipendenza del Veneto), promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi notificati il 23-28 agosto 2014, depositati in cancelleria il 2 settembre 2014 e iscritti ai nn. 67 e 68 del registro ricorsi 2014.

Visti gli atti di costituzione della Regione Veneto nonché l’atto di intervento di Indipendenza Veneta;
udito nell’udienza pubblica del 28 aprile 2015 il Giudice relatore Marta Cartabia;
uditi l’avvocato dello Stato Gian Paolo Polizzi per il Presidente del Consiglio dei ministri, gli avvocati Ivone Cacciavillani e Mario Bertolissi per la Regione Veneto e Alessio Morosin per l’associazione “Indipendenza Veneta”.

1.– Con ricorso notificato, a mezzo del servizio postale, il 23-28 agosto 2014 e depositato il successivo 2 settembre (reg. ric. n. 67 del 2014), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento agli artt. 3, 5, 116, 117, 119 e 138 della Costituzione, nonché agli artt. 26 e 27 dello Statuto del Veneto, approvato con legge regionale statutaria 17 aprile 2012, n. 1, questioni di legittimità costituzionale della legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 15 (Referendum consultivo sull’autonomia del Veneto).
1.1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea che la legge impugnata autorizza il Presidente della Giunta regionale «ad instaurare con il Governo un negoziato volto a definire il contenuto di un referendum consultivo finalizzato a conoscere la volontà degli elettori del Veneto circa il conseguimento di ulteriori forme di autonomia della Regione del Veneto» (art. 1, comma 1); e prosegue (art. 2, comma 1), con una previsione ritenuta dal ricorrente “più propriamente normativa”, autorizzando il Presidente della Regione, qualora il negoziato «non giunga a buon fine entro il termine di cui al comma 2 dell’articolo 1», vale a dire entro 120 giorni dall’approvazione della legge, «ad indire un referendum consultivo per conoscere la volontà degli elettori del Veneto» in merito a cinque quesiti, elencati in altrettanti numeri del citato art. 2, comma 1.
La difesa statale richiama la giurisprudenza costituzionale per sostenere che il referendum consultivo regionale, pur essendo un prezioso strumento di partecipazione dell’elettorato, dovrebbe essere amministrato con particolare attenzione “laddove esso si presta ad essere utilizzato indebitamente come un mezzo di pressione sull’attività legislativa del Parlamento, influendo negativamente sull’azione costituzionale e politica dello Stato”. Ciò varrebbe soprattutto quando si tenti di far precedere tale consultazione a iniziative di riforma della Costituzione promosse dagli organi politici regionali: una manifestazione di volontà popolare, anteriore alla formazione delle scelte del legislatore, altererebbe l’ordine previsto nell’art. 138 Cost. e, quindi, l’equilibrio di un procedimento deliberativo accuratamente costruito dal Costituente.
1.2.– Ciò premesso, il Presidente del Consiglio articola censure distinte per i cinque quesiti di cui all’art. 2, comma 1, della legge impugnata, iniziando a considerare quello di cui al numero 5): «Vuoi che la Regione del Veneto diventi una regione a statuto speciale?».
Ad avviso del ricorrente, una consultazione su tale quesito costituirebbe una forma di indebito avvio del procedimento di cui all’art. 138 Cost. per la revisione dell’art. 116 Cost., nel quale sono individuate nominativamente le Regioni a statuto speciale.
1.3.– Viene quindi considerato il quesito di cui all’art. 2, comma 1, numero 1), della legge impugnata: «Vuoi che alla Regione del Veneto siano attribuite ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia?».
Il ricorrente riconosce che, “in qualche modo”, il quesito si ispira all’art. 116, comma terzo, Cost., a norma del quale ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti determinate materie, possono essere attribuite alle Regioni a statuto ordinario, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all’art. 119 Cost.
Tuttavia, la difesa statale rileva anzitutto che il quesito non fa riferimento alle specifiche materie previste all’art. 116, comma terzo, Cost.: pertanto, nella sua genericità, esso appare “gravemente elusivo” della cautela ritenuta necessaria dalla giurisprudenza costituzionale, “in quanto la prospettazione all’elettorato di un imprecisato incremento dell’autonomia (tanto più contestualmente al quesito 5 sulla Regione a Statuto speciale) evoca la prospettiva di riforme molto ampie, suscitando un’aspettativa che non tiene conto del vincolo costituzionale”.
In secondo luogo, l’Avvocatura generale osserva che una consultazione su un quesito siffatto altererebbe il procedimento previsto nell’art. 116, comma terzo, Cost. Tale disposizione consentirebbe di “qualificare il previsto ampliamento dell’autonomia come una revisione costituzionale, sia pure su scala ridotta”; e ciò renderebbe “ancora più sensibile la formazione del contenuto della riforma rispetto alle suggestioni ed alle pressioni del voto popolare preventivo”. Tanto più perché il citato art. 116, comma terzo, individua nei rappresentanti politici della Regione e degli enti locali i soggetti legittimati a promuovere la riforma, evitando di coinvolgere direttamente gli elettori nella fase di avvio della proposta, in linea con un’impostazione per cui le scelte fondamentali della comunità nazionale, che ineriscono al patto costituzionale, sono riservate alla rappresentanza politica, sulle cui determinazioni il popolo non può intervenire se non nelle forme tipiche previste dall’art. 138 Cost. (sentenza n. 496 del 2000).
1.4.– Infine, sono censurati congiuntamente, per la ritenuta comunanza di oggetto, i quesiti di cui all’art. 2, comma 1, numeri 2), 3) e 4), della legge impugnata, formulati, rispettivamente, nei seguenti termini: «Vuoi che una percentuale non inferiore all’ottanta per cento dei tributi pagati annualmente dai cittadini veneti all’amministrazione centrale venga utilizzata nel territorio regionale in termini di beni e servizi?»; «Vuoi che la Regione mantenga almeno l’ottanta per cento dei tributi riscossi nel territorio regionale?»; «Vuoi che il gettito derivante dalle fonti di finanziamento della Regione non sia soggetto a vincoli di destinazione?».
La difesa statale richiama anzitutto l’art. 75 Cost. e gli artt. 26 e 27 dello statuto della Regione Veneto. A norma del comma 4, lettere a) e b), del citato art. 26, non è ammesso il referendum per l’abrogazione delle leggi tributarie e di bilancio e dei relativi provvedimenti di attuazione, né delle leggi e degli atti regionali i cui contenuti costituiscano adempimento di obblighi costituzionali, internazionali ed europei. A norma del comma 3 del successivo art. 27, non è ammesso referendum consultivo, tra l’altro, nei casi previsti dall’art. 26, comma 4. Dalle previsioni statutarie e costituzionali citate, ad avviso della difesa erariale, emergerebbe un principio generale di inammissibilità dei referendum, anche consultivi, su leggi tributarie e di bilancio, o che costituiscano adempimento di obblighi costituzionali, internazionali ed europei.
La stessa difesa erariale rimarca poi le competenze legislative spettanti allo Stato con riguardo al proprio sistema tributario e alla perequazione finanziaria, in via esclusiva (art. 117, comma secondo, lettera e, Cost.), nonché con riguardo ai principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, anche in relazione ai tributi e alle entrate proprie delle autonomie territoriali e alla compartecipazione di queste ultime al gettito di tributi erariali (art. 119, comma secondo, Cost.). Riportandosi alla giurisprudenza costituzionale, il ricorrente enfatizza il ruolo imprescindibile del legislatore statale e dei suoi interventi per l’attuazione del sistema finanziario di cui all’art. 119 Cost. e, segnatamente, per il pieno esplicarsi delle potestà legislative regionali, anche con riguardo ai tributi propri. Pertanto, conclude il Presidente del Consiglio dei ministri, in questo ambito le Regioni, come non potrebbero legiferare, così neppure potrebbero indire un referendum, attribuendo all’elettorato regionale la facoltà di pronunciarsi in una materia interdetta in ambito nazionale dall’art. 75 Cost. e riservata dagli artt. 117 e 119 Cost. al legislatore statale.
Sarebbero altrimenti violati gli stessi artt. 3 e 5 Cost., dato che si intenderebbe attribuire “ai cittadini veneti una legittimazione ad esprimersi in materia non consentita a tutti gli altri cittadini italiani”, mettendo a repentaglio l’unità e l’indivisibilità della Repubblica, in particolare per la prevedibilità di “movimenti che, anziché alimentare la solidarietà sociale, possono suscitare tendenze centrifughe o pretese egoistiche nella politica economica”.
2.– Il Presidente della Giunta regionale, previa autorizzazione della stessa, si è costituito in giudizio con atto depositato (in copia trasmessa via fax e dichiarata conforme all’originale) il 2 ottobre 2014 e (in originale) il 9 ottobre 2014, chiedendo che le questioni siano rigettate.
2.1.– Richiamati i passati tentativi, rimasti senza successo, da parte della Regione Veneto di ottenere ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia ai sensi dell’art. 116, comma terzo, Cost., la difesa regionale riassume i contenuti della legge impugnata. In particolare, sottolinea come in tale legge sia previsto che il Presidente della Giunta proponga al Consiglio regionale «un programma di negoziati che intende condurre con lo Stato» e presenti un «un disegno di legge statale contenente percorsi e contenuti per il riconoscimento di ulteriori e specifiche forme di autonomia per la Regione del Veneto» (art. 2, comma 2). È altresì previsto che il referendum sia indetto «previa intesa con le competenti autorità statali», sulla base di «apposita convenzione con il Ministero dell’Interno», affinché la consultazione avvenga in concomitanza con la prima tornata di elezioni per il rinnovo del Parlamento europeo o di quello nazionale o di elezioni regionali, con determinazione e ripartizione delle spese relative ad adempimenti comuni, nonché definendo le modalità di pagamento delle spese a carico della Regione (art. 3, comma 2). In sintesi, osserva la difesa della Regione Veneto, quest’ultima, con le disposizioni richiamate, avrebbe “individuato nello Stato il suo interlocutore imprescindibile”.
2.2.– La difesa regionale, replicando alle argomentazioni del ricorso, osserva che – quali che siano le aspettative degli elettori – la legge impugnata è rispettosa delle prerogative del Parlamento, anche in virtù del carattere puramente consultivo del referendum da essa previsto.
Consapevole delle precedenti decisioni di questa Corte in merito ad analoghe iniziative referendarie regionali – sentenze n. 496 del 2000, n. 470 del 1992 e n. 256 del 1989 –, la Regione richiama varie critiche dottrinali a queste pronunce, critiche che hanno evidenziato come la Corte si sia ispirata a una visione politica sospettosa del libero esprimersi di autonome forze popolari e ansiosa di creare protezioni artificiali per l’esercizio del potere da parte di una classe politica nazionale, la quale risulterebbe incapace di conciliare realisticamente l’unità nazionale con le crescenti rivendicazioni delle autonomie locali. La difesa regionale invita, pertanto, la Corte costituzionale a dimostrarsi, una volta di più, capace di aggiornare la propria giurisprudenza, affrancandosi da esagerate paure per ipotetici rischi di “plebiscitarismo”.
D’altra parte, osserva la resistente, tale giurisprudenza sarebbe stata elaborata “in tempi risalenti”, anteriori “alla crisi istituzionale in atto”, nonché alla riforma operata con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione). In proposito, si osserva che la democrazia rappresentativa è in crisi; che lo stesso procedimento legislativo parlamentare è alterato, sotto più profili; che “escludere l’ammissibilità del referendum consultivo regionale, perché si crede che possa essere compromesso l’‘ordine costituzionale e politico dello Stato’ (sentenza n. 256 del 1989), equivale a risolvere a priori, in nome di concezioni realistiche (fattuali) dell’indirizzo politico, il problema della conoscenza degli orientamenti di un corpo referendario, anche parziale”, i cui pronunciamenti potrebbero peraltro essere contrastati ex post dal Parlamento e dal Governo, se ritenessero minacciate le proprie attribuzioni.
2.3.– Con riguardo alla prospettata lesione dell’art. 5 Cost., la parte resistente ricorda come nella stessa giurisprudenza costituzionale si affermi che la partecipazione delle popolazioni locali a fondamentali decisioni che le riguardano costituisce un principio generale, connaturale alla forma di democrazia pluralista accolta nella Costituzione, nonché alla posizione di autonomia ivi riconosciuta agli enti territoriali (sentenza n. 496 del 2000). Inoltre, sottolinea che la giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto che ciascuna Regione e la relativa popolazione hanno un interesse qualificato ai contenuti di riforme che investono lo stesso impianto dello Stato regionale e l’ordinamento delle competenze regionali (sentenza n. 470 del 1992). Del resto, le Regioni sono enti esponenziali e rappresentativi degli interessi delle comunità di riferimento, che possono tutelare anche in forme che si proiettano oltre il territorio regionale, con vocazione generale (sentenza n. 829 del 1988). Pertanto, l’iniziativa assunta con la legge impugnata sarebbe compatibile con il ruolo costituzionale della Regione e rispetterebbe pienamente il principio di leale collaborazione, dal quale sarebbe anzi legittimata.
2.4.– Più specificamente, non sarebbero violati l’art. 3, né gli artt. 116, 117 e 119 Cost., perché sono rispettate le attribuzioni degli organi statali e perché ciascuna Regione può assumere iniziative analoghe. Né sarebbe violato l’art. 5 Cost., perché esso pone, oltre al principio unitario, “quello pluralistico, che attenua, per definizione, le rigidità del primo, ove venisse inteso in senso monistico e limitativo dell’art. 21 Cost.”.
2.5.– Da ultimo, la difesa regionale eccepisce l’inammissibilità del ricorso e l’insussistenza di qualunque violazione, “che non sia meramente astratta”, della Costituzione, sul rilievo che “la Regione Veneto non ha attivato, in concreto, alcune delle iniziative previste dalla legge: né il negoziato né il referendum consultivo, condizionanti il voluto del Consiglio regionale”.
3.– Con memoria depositata il 3 aprile 2015, il Presidente del Consiglio dei ministri ha reiterato gli argomenti esposti nel ricorso. In replica al riferimento della difesa regionale all’art. 21 Cost., il ricorrente ha osservato che il referendum consultivo non attiene tanto alla libertà di espressione dei cittadini, quanto ai poteri dell’ente regionale di “formalizzare una proposta predefinita in funzione di un confronto della Regione con il Governo dello Stato che altera gli equilibri previsti dal Costituente”: la vis peculiare del referendum starebbe proprio nella sua formalizzazione, che gli consente di raccogliere lo scontento degli elettori regionali e, in particolare, di rivolgerlo come strumento di condizionamento nei confronti dei rappresentanti che quegli stessi cittadini hanno eletto al Parlamento. Pertanto, dopo avere ribadito i limiti già esplicitati dalla giurisprudenza costituzionale al referendum consultivo regionale, e peraltro “[s]enza […] negare minimamente l’interesse delle Regioni alle riforme che le riguardano, né la loro vocazione generale, né il valore della leale collaborazione”, la difesa erariale insiste per l’accoglimento del ricorso.
4.– A sua volta la difesa regionale, con memoria depositata anch’essa il 3 aprile 2015, insiste nelle proprie conclusioni, aggiungendo che la distinzione tra Regioni a statuto speciale e ordinario non deve essere intesa in modo troppo rigido. Ferma restando la diversa natura dei due tipi di statuti, la resistente osserva che la Regione Veneto avrebbe una posizione “assolutamente peculiare” nell’ambito delle Regioni a statuto ordinario, perché solo il suo statuto – sia nella versione originaria di cui alla legge 22 maggio 1971, n. 340 (Approvazione, ai sensi dell’articolo 123, comma secondo, della Costituzione, dello Statuto della Regione Veneto), sia nella versione vigente – conterrebbe, all’art. 2, riferimenti al popolo veneto, alle sue prerogative di autogoverno e alla sua identità. Il quesito di cui all’art. 2, comma 1, numero 5), della legge reg. Veneto n. 15 del 2014 concernerebbe non la condizione propria delle cinque già esistenti Regioni a statuto speciale, bensì una “collocazione differenziata” della Regione Veneto “nel novero delle 15 Regioni a Statuto ordinario”, nei termini delineati dagli altri quattro quesiti.
Quanto al primo di essi, la difesa regionale osserva che le ulteriori forme di autonomia ivi menzionate sarebbero esemplificate dal secondo e dal terzo quesito, orientati a un regime finanziario analogo a quella delle due Province autonome comprese, come parte del Veneto, nel bacino dolomitico. Anche il quesito di cui all’art. 2, comma 1, numero 4), altro non sarebbe che la pretesa di una facoltà di scelta regionale in merito a “cespiti tributari” parimenti regionali.
5.– Con ricorso notificato, a mezzo del servizio postale, il 23-28 agosto 2014 e depositato il successivo 2 settembre (reg. ric. n. 68 del 2014), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in riferimento agli artt. 5, 81, terzo comma, 114, 138 e 139 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale della legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 16 (Indizione del referendum consultivo sull’indipendenza del Veneto).
5.1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ripercorre i contenuti della legge regionale impugnata, la quale prevede l’indizione di «un referendum consultivo per conoscere la volontà degli elettori del Veneto sul seguente quesito: “Vuoi che il Veneto diventi una Repubblica indipendente e sovrana? S[ì] o no?”» (art. 1, comma 1). La stessa legge detta altresì norme in tema di svolgimento della consultazione (art. 1, commi 2, 3 e 4) e propaganda (art. 2). Infine, rileva la difesa dello Stato, l’art. 3 della legge impugnata prescrive che il Presidente del Consiglio regionale e quello della Giunta regionale del Veneto si attivino, «con ogni risorsa a disposizione del Consiglio regionale e della Giunta regionale, per avviare urgentemente con tutte le Istituzioni dell’Unione europea e delle Nazioni unite le relazioni istituzionali che garantiscano l’indizione della consultazione referendaria innanzi richiamata ed il monitoraggio delle procedure di voto al fine di accertare l’effettiva volontà del Popolo Veneto e convalidare l’esito del risultato finale» (comma 1); e che gli stessi organi tutelino «in ogni sede competente, nazionale ed internazionale, il diritto del Popolo Veneto all’autodeterminazione» (comma 2).
5.2.– Nel denunciare la violazione dell’art. 138 Cost., il ricorrente si riporta alla sentenza n. 496 del 2000, per sostenere come la funzione di propulsore dell’innovazione costituzionale sia attribuita dalla disposizione citata principalmente alla rappresentanza politico-parlamentare, “ritenendo che sia questa la sede in cui la proposta di riforma possa essere meglio elaborata, approfondita e condivisa”. Il voto popolare, invece, potrebbe esprimersi solo a posteriori, nella forma del referendum di cui al citato art. 138 Cost., “anche perché il referendum preventivo, pur non avendo carattere vincolante, può avere un’influenza notevole come strumento di pressione sugli organi politici ed è più esposto al rischio di una scelta non razionale perché legata a situazioni contingenti”. Del resto, se si consentisse solo a una parte dei cittadini di votare una seconda volta sulla stessa proposta di riforma, si incorrerebbe in una contraddizione concettuale, o meglio in una contrapposizione tra il popolo italiano e un “altro” popolo, già diviso e distinto.
5.3.– Sul piano sostanziale, è denunciata una “gravissima lesione del principio costituzionale dell’unità della Repubblica” e quindi dell’art. 5 Cost. Benché l’unità non escluda affatto l’autonomia, è appunto solo in termini di autonomia che l’art. 114 Cost. fa riferimento alle Regioni, mentre la sovranità – cui fa riferimento l’art. 1, comma 1, della legge in questione – “è un valore fondante della Repubblica unitaria che nessuna riforma può cambiare senza distruggere l’identità stessa dell’Italia”. Nemmeno vengono in rilievo, nel caso, i dubbi su tale nozione esaminati nella sentenza n. 365 del 2007, allorché la Corte si soffermò sulle caratteristiche che possono connotare le entità territoriali componenti di uno Stato federale, a causa della loro preesistente qualità sovrana. Nella stessa occasione, d’altra parte, la Corte confermò che, nella propria struttura essenziale, la sovranità dello Stato non è stata scalfita né dall’integrazione sovranazionale, né dall’affermazione del regionalismo.
5.4.– La violazione della sovranità è denunciata anche in relazione all’art. 4 (recte: all’art. 3) della legge reg. Veneto n. 16 del 2014, giacché “dall’unità ed indivisibilità della Repubblica discende l’attribuzione esclusiva ai suoi organi del potere di rappresentare in sede internazionale i diritti e gli interessi di tutti i cittadini”. La volontà di una parte del popolo di cercare una tutela speciale e distinta in ambito internazionale, “scavalcando gli organi di governo del proprio Paese”, equivarrebbe, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, a una volontà di separazione.
5.5.– Da ultimo, il ricorso censura, per violazione del vigente art. 81, comma terzo, Cost., l’art. 4 della legge reg. n. 16 del 2014, il quale prevede la copertura degli oneri per l’attuazione della legge stessa, quantificati in 14 milioni di euro, mediante entrate «provenienti da erogazioni liberali e donazioni da parte di cittadini ed imprese», introitate all’unità previsionale di base (UPB) E0147 del bilancio 2014 («Altri introiti»). Tale copertura non corrisponderebbe ad alcuna delle modalità di cui all’art. 17, comma 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) e avrebbe carattere non certo, ma puramente ipotetico. Lo stanziamento di cui alla citata UPB sarebbe peraltro incapiente.
6.– Il Presidente della Giunta regionale, previa autorizzazione della stessa, si è costituito in giudizio con atto depositato (in copia trasmessa via fax e dichiarata conforme all’originale) il 2 ottobre 2014 e (in originale) il 9 ottobre 2014, chiedendo che le questioni siano rigettate.
6.1.– Secondo la difesa regionale, la consultazione prevista nella legge in questione non sarebbe altro che “un sondaggio formalizzato”, i cui esiti sono imprevedibili, che interroga gli elettori veneti “circa la scelta oppure no dell’indipendenza”. Il legislatore regionale porrebbe “su un piano di assoluta parità chi è favorevole oppure no”. Il senso dell’iniziativa sarebbe proprio quello di stimolare una informata e libera manifestazione del pensiero, garantita dall’art. 21 Cost., da parte di cittadini i quali, peraltro, siano disposti a sobbarcarsi i relativi oneri.
La legge reg. Veneto n. 16 del 2014 costituirebbe l’epilogo di una lunga serie di iniziative, risalenti all’unificazione d’Italia, orientate nel senso dell’autonomismo, come adeguamento delle strutture pubbliche alla molteplicità delle condizioni del Paese, del vero e proprio separatismo, o comunque della contrapposizione politica all’autorità centrale. Ricordato come, anche di recente, analoghe iniziative di consultazione popolare abbiano suscitato reazioni differenti in diversi ordinamenti europei, la difesa regionale sostiene che solo ragioni ideologiche potrebbero portare a negare la legittimità di consultazioni come quella oggetto della legge impugnata.
6.2.– Sottolineata l’assenza di precedenti specifici e di disposizioni costituzionali esplicite, la difesa regionale invita la Corte ad adottare, nella lettura dell’art. 5 Cost., un’impostazione ispirata al ruolo della persona nella sua concretezza e soggettività storica. Proprio la persona dovrebbe essere considerata come “dato costitutivo presupposto dall’iniziativa tradottasi nella legge regionale n. 16/2014”: la consultazione ivi prevista andrebbe concepita come una manifestazione di pensiero da parte di coloro che vi parteciperanno; essa sarebbe tutelata dall’art. 21 Cost., non interferirebbe affatto con le prerogative del Parlamento, né rappresenterebbe di per sé – nell’incertezza sull’esito del referendum, rispetto alle cui alternative la Regione è, come detto, neutrale – un atto di separazione del Veneto.
6.3.– Pertanto, non sarebbe violato l’art. 138 Cost., considerato che la consultazione in questione sarebbe una mera manifestazione del pensiero degli elettori, né l’art. 5 Cost., giacché “il puro e semplice, eventuale dissenso, rispetto a quel che è codificato a proposito dell’unità e dell’indivisibilità della Repubblica, è inidoneo a produrre anche la più tenue delle alterazioni dell’ordine costituzionale”. Per lo stesso motivo, la sovranità dello Stato non sarebbe intaccata, né l’art. 114 Cost. violato. Quanto all’art. 81 Cost., il finanziamento delle spese previste non sarebbe riversato sulla Regione: “[s]e privati e imprese non elargiranno alcunché, tutto si tradurrà in un nulla di fatto”.
6.4.– A tale ultimo proposito, con riguardo alla censura statale incentrata sul carattere puramente ipotetico della copertura finanziaria, la difesa ribatte che, se così fosse e se, in mancanza delle previste elargizioni, la legge regionale fosse destinata a rimanere un “flatus vocis”, non si sarebbe concretizzata alcuna violazione effettiva della Costituzione e, pertanto, il ricorso risulterebbe inammissibile.
7.– Con atto depositato il 2 ottobre 2014, è intervenuta nel giudizio la associazione “Indipendenza Veneta”, affermando di avere quale propria finalità istituzionale la creazione “di una nuova entità statuale, la nuova Repubblica Veneta”, e di avere dato impulso politico alla legge regionale in questione.
8.– Con memoria depositata il 3 aprile 2015, il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito l’inammissibilità dell’intervento della predetta associazione, riportandosi alla giurisprudenza costituzionale relativa all’intervento dei terzi nel giudizio di legittimità costituzionale in via principale.
Il Presidente del Consiglio ha inoltre ribadito gli argomenti esposti nel ricorso, sottolineando che, come risulta dai precedenti, il referendum previsto nella legge regionale in questione è cosa diversa da una libera manifestazione del pensiero dei cittadini: si tratterebbe, invece, della “promozione da parte dell’Ente regionale di un’iniziativa formalizzata in un testo di legge mirante a dissolvere l’unità del Paese ed a negare la sovranità dello Stato per rivendicarla a se stessa”. Il ricorso mira, appunto, a “evitare che il popolo venga chiamato ad esprimere una volontà conflittuale con i valori costituzionali, ed anzi proprio con i valori fondanti dell’unità e della sovranità”. Pertanto, sussisterebbe il denunciato contrasto con gli artt. 5, 114 e 138 Cost., nonché con l’art. 81 Cost., “poiché l’intendimento di non procedere al referendum in mancanza di finanziamento non è nella legge e dunque non ne vanifica il contenuto”.
9.– Con memoria parimenti depositata il 3 aprile 2015, anche la Regione Veneto ha insistito negli argomenti e nelle conclusioni già formulate. Premessi ulteriori rilievi sulla situazione generale che farebbe da sfondo alla legge censurata, sulle istanze che essa vorrebbe interrogare, nonché sulla necessità di considerare realisticamente l’una e le altre, la Regione ribadisce che “il referendum consultivo sull’indipendenza del Veneto è privo di qualunque ‘profilo di pericolo’, dato che si risolve in una pura e semplice manifestazion[e] di pensiero (ex art. 21 Cost.), che sarà liberamente valutata dalle istituzioni che ne hanno competenza”.
La Regione conclude chiedendo che la Corte rigetti il ricorso, riconoscendo il carattere “non lesivo della Costituzione” della legge reg. Veneto n. 16 del 2014, o la “carenza attuale di interesse all’impugnativa da parte dello Stato”, salvi eventuali conflitti di attribuzione in relazione a futuri atti applicativi; o ancora chiarendo, in via interpretativa, “quale è, a suo parere, l’ambito della operatività della legge regionale n. 16/2014 conforme a Costituzione”.

1.– Con due ricorsi notificati il 23-28 agosto 2014 e depositati il 2 settembre 2014 (reg. ric. n. 67 e n. 68 del 2014), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale, rispettivamente, della legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 15 (Referendum consultivo sull’autonomia del Veneto), in riferimento agli artt. 3, 5, 116, 117, 119 e 138 della Costituzione, nonché agli artt. 26 e 27 dello Statuto del Veneto, approvato con legge regionale statutaria 17 aprile 2012, n. 1 e della legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 16 (Indizione del referendum consultivo sull’indipendenza del Veneto), in riferimento agli artt. 5, 114, 138 e 139 Cost., nonché, con riguardo all’art. 4 della legge stessa, in riferimento all’art. 81 Cost.
2.– I giudizi possono essere riuniti e decisi congiuntamente, perché implicano la soluzione di questioni almeno in parte analoghe per argomenti, parametri e contenuti delle leggi impugnate (ex plurimis, sentenze n. 209 del 2014, n. 228 e n. 141 del 2013).
3.– Deve essere confermata l’ordinanza, deliberata nel corso dell’udienza pubblica e allegata alla presente sentenza, con la quale è stato dichiarato inammissibile l’intervento, nel giudizio avente ad oggetto la legge reg. Veneto n. 16 del 2014, dell’associazione “Indipendenza Veneta”.
Il giudizio di costituzionalità delle leggi promosso in via d’azione, infatti, si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di potestà legislativa e non ammette l’intervento di soggetti che ne siano privi, fermi restando per costoro, ove ne ricorrano i presupposti, gli altri mezzi di tutela giurisdizionale eventualmente esperibili (ex plurimis, sentenze n. 31 del 2015, n. 210 del 2014, n. 285, n. 220 e n. 118 del 2013).
Non sono pertinenti i precedenti citati dalla difesa dell’associazione relativi all’intervento di terzi nei giudizi incidentali di legittimità costituzionale (ordinanze n. 156 del 2013 e n. 251 del 2002).
4.– La difesa della Regione Veneto ha eccepito l’inammissibilità di entrambi i ricorsi, per carenza di attuale lesività delle leggi impugnate, giacché le previste consultazioni popolari non si sono ancora tenute e neppure si sono verificati i presupposti per il loro svolgimento: né il negoziato preliminare con il Governo, di cui all’art. 1 della legge reg. Veneto n. 15 del 2014, né la raccolta di elargizioni private destinate a sovvenzionare la consultazione, di cui all’art. 4 della legge reg. Veneto n. 16 del 2014.
L’eccezione non è fondata.
A prescindere da qualsiasi considerazione sul comportamento concretamente tenuto dalla Regione riguardo all’attuazione delle leggi impugnate (peraltro avviata, per quanto riguarda la legge reg. Veneto n. 16 del 2014, con deliberazioni della Giunta regionale 28 luglio 2014, n. 1331, e 23 settembre 2014, n. 1709), deve osservarsi che il giudizio promosso in via principale dallo Stato avverso una legge regionale (e, similmente, dalla Regione avverso una legge dello Stato) ha ad oggetto il testo legislativo, indipendentemente dagli effetti concretamente prodotti. La brevità del termine entro il quale deve essere promosso il ricorso – sessanta giorni dalla pubblicazione dell’atto regionale o statale, ai sensi dell’art. 127 Cost. – connota questo tipo di giudizio come un giudizio successivo e astratto: successivo, perché verte su un atto già perfezionato e pubblicato; astratto, perché si instaura in un momento in cui l’applicazione dell’atto può non avere avuto ancora luogo, specie nei casi in cui essa richieda lo svolgimento di procedimenti complessi o l’istituzione di nuove strutture organizzative. Pertanto, la pubblicazione di una legge, che, come nel caso in esame, si ritenga eccedere dalle competenze costituzionali della Regione, ne consente l’impugnazione da parte dello Stato, a prescindere dalla produzione di effetti concreti e dalla realizzazione di conseguenze pratiche (sentenze n. 45 del 2011, n. 407 del 2002, n. 332 del 1998).
5.– Nel merito, occorre anzitutto ribadire che non v’è dubbio che le questioni di interesse della comunità regionale, su cui la Regione può attivare la partecipazione delle popolazioni del proprio territorio tramite referendum consultivo, possono riguardare anche ambiti che superano i confini delle materie e del territorio regionale, fino a intrecciarsi con la dimensione nazionale (sentenze n. 496 del 2000, n. 470 del 1992, n. 256 del 1989). Tuttavia, l’esistenza di un tale interesse qualificato non abilita la Regione ad assumere iniziative – anche di consultazione popolare – libere nella forma o eccedenti i limiti stabiliti in virtù di previsioni costituzionali.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla resistente, è giuridicamente erroneo equiparare il referendum consultivo a un qualsiasi spontaneo esercizio della libertà di manifestazione del pensiero da parte di più cittadini, coordinati tra loro. Il referendum è uno strumento di raccordo tra il popolo e le istituzioni rappresentative, tanto che si rivolge sempre all’intero corpo elettorale (o alla relativa frazione di esso, nel caso di referendum regionali), il quale è chiamato ad esprimersi su un quesito predeterminato. Inoltre, anche quando non produce effetti giuridici immediati sulle fonti del diritto, il referendum assolve alla funzione di avviare, influenzare o contrastare processi decisionali pubblici, per lo più di carattere normativo. Per questo, i referendum popolari, nazionali o regionali, anche quando di natura consultiva, sono istituti tipizzati e debbono svolgersi nelle forme e nei limiti previsti dalla Costituzione o stabiliti sulla base di essa.
6.– La disciplina dei referendum regionali ha la propria sede nello statuto regionale, secondo quanto previsto dall’art. 123 Cost. Nell’esercizio dell’autonomia politica a essa accordata da tale disposizione (sentenza n. 81 del 2012), da svolgere in armonia con i precetti e con i principi tutti ricavabili dalla Costituzione (ex multis, sentenze n. 81 e n. 64 del 2015), ciascuna Regione può stabilire forme, modi e criteri della partecipazione popolare ai processi di controllo democratico sui propri atti; può introdurre tipologie di referendum anche nuove rispetto a quelle previste nella Costituzione (sentenza n. 372 del 2004); può pure coinvolgere in tali consultazioni i soggetti che prendano parte consapevolmente e stabilmente alla vita della comunità, ancorché non titolari del diritto di voto e della cittadinanza italiana (sentenza n. 379 del 2004).
Naturalmente, una volta che siano state formalizzate, le scelte statutarie si impongono alla successiva attività regionale, anche legislativa, atteso il carattere fondamentale dello statuto regionale (sentenza n. 4 del 2010) e il suo rapporto con le leggi regionali, disegnato dalla Costituzione in termini sia di gerarchia, sia di competenza (sentenza n. 188 del 2011).
La Regione Veneto si è data un nuovo statuto con la legge reg. statutaria n. 1 del 2012, che regola i referendum regionali agli artt. 26 e 27.
All’art. 27 è disciplinata «l’indizione di referendum consultivi delle popolazioni interessate su provvedimenti o proposte di provvedimenti di competenza del Consiglio» ed al comma 3 del medesimo articolo sono richiamati i limiti stabiliti per i referendum abrogativi regionali all’art. 26, commi 4 e 5, che si debbono pertanto applicare anche ai referendum consultivi. In relazione ai motivi di ricorso formulati dall’Avvocatura generale dello Stato, rileva in particolare l’art. 26, comma 4, lettere a) e b), ai sensi del quale non sono ammessi referendum regionali in merito alle leggi tributarie e di bilancio e ai relativi provvedimenti di attuazione, nonché alle leggi e agli atti regionali i cui contenuti costituiscano adempimento di obblighi costituzionali, internazionali ed europei. È bene sottolineare che, nella parte in cui richiede il rispetto degli obblighi costituzionali, lo statuto non fa che ripetere quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, secondo cui i referendum regionali, inclusi quelli di natura consultiva, non possono coinvolgere scelte di livello costituzionale (sentenze n. 365 del 2007, n. 496 del 2000, n. 470 del 1992).
7.– Ciò chiarito, deve dichiararsi fondata la questione avente ad oggetto la legge reg. Veneto n. 16 del 2014 per violazione degli artt. 5, 114, 138 e 139 Cost.
7.1.– Questa legge prevede (art. 1) l’indizione, da parte del Presidente della Giunta regionale, di «un referendum consultivo per conoscere la volontà degli elettori del Veneto sul seguente quesito: “Vuoi che il Veneto diventi una Repubblica indipendente e sovrana? S[ì] o No?”». Spetta al Consiglio regionale determinare la data della consultazione, alla quale possono partecipare tutti i cittadini maggiorenni iscritti nelle liste elettorali dei Comuni regionali. «La proposta soggetta a referendum è approvata se alla consultazione partecipa la maggioranza degli aventi diritto e viene raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi» (art. 1, comma 2).
L’art. 2 riguarda le procedure per la votazione e la proclamazione del risultato, nonché la propaganda e, tra l’altro, estende le «facoltà riconosciute dalle disposizioni vigenti ai partiti o gruppi politici rappresentati in Consiglio regionale ed ai comitati promotori di referendum» anche alle associazioni interessate alla «espressione del Popolo Veneto in ordine alla propria autodeterminazione».
L’art. 3 prevede che il Presidente della Giunta e quello del Consiglio regionale, «con ogni risorsa a disposizione» degli organi presieduti, avviino relazioni istituzionali «che garantiscano l’indizione della consultazione referendaria innanzi richiamata ed il monitoraggio delle procedure di voto al fine di accertare l’effettiva volontà del Popolo Veneto e convalidare l’esito del risultato finale»; e demanda a entrambi i Presidenti il compito di «tutelare in ogni sede competente, nazionale ed internazionale, il diritto del Popolo Veneto all’autodeterminazione».
L’art. 4 quantifica gli oneri per la consultazione e ne prevede la copertura attraverso erogazioni liberali e donazioni da parte di «cittadini ed imprese».
7.2.– Il referendum consultivo previsto all’art. 1 non solo riguarda scelte fondamentali di livello costituzionale, come tali precluse ai referendum regionali secondo la giurisprudenza costituzionale sopra citata, ma suggerisce sovvertimenti istituzionali radicalmente incompatibili con i fondamentali principi di unità e indivisibilità della Repubblica, di cui all’art. 5 Cost.
L’unità della Repubblica è uno di quegli elementi così essenziali dell’ordinamento costituzionale da essere sottratti persino al potere di revisione costituzionale (sentenza n. 1146 del 1988). Indubbiamente, come riconosciuto anche da questa Corte, l’ordinamento repubblicano è fondato altresì su principi che includono il pluralismo sociale e istituzionale e l’autonomia territoriale, oltre che l’apertura all’integrazione sovranazionale e all’ordinamento internazionale; ma detti principi debbono svilupparsi nella cornice dell’unica Repubblica: «La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali» (art. 5 Cost.).
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, pluralismo e autonomia non consentono alle Regioni di qualificarsi in termini di sovranità, né permettono che i loro organi di governo siano assimilati a quelli dotati di rappresentanza nazionale (sentenze n. 365 del 2007, n. 306 e n. 106 del 2002). A maggior ragione, gli stessi principi non possono essere estremizzati fino alla frammentazione dell’ordinamento e non possono essere invocati a giustificazione di iniziative volte a interpellare gli elettori, sia pure a scopo meramente consultivo, su prospettive di secessione in vista della istituzione di un nuovo soggetto sovrano. Una iniziativa referendaria che, come quella in esame, contraddica l’unità della Repubblica non potrebbe mai tradursi in un legittimo esercizio del potere da parte delle istituzioni regionali e si pone perciò extra ordinem.
7.3.– Restano assorbiti gli altri motivi di ricorso.
8.– È altresì impugnata la legge reg. Veneto n. 15 del 2014, in riferimento agli artt. 3, 5, 116, 117, 119 e 138 Cost., nonché agli artt. 26 e 27 dello statuto della Regione Veneto, che si intendono richiamati in relazione all’art. 123 Cost.
8.1.– L’art. 1, comma 1, della legge prevede un «negoziato» tra il Presidente della Giunta regionale e il Governo, allo scopo di «definire il contenuto di un referendum consultivo finalizzato a conoscere la volontà degli elettori del Veneto circa il conseguimento di ulteriori forme di autonomia della Regione del Veneto».
Qualora tale negoziato «non giunga a buon fine» entro centoventi giorni dall’approvazione della legge, il Presidente della Giunta «è autorizzato ad indire un referendum consultivo per conoscere la volontà degli elettori del Veneto» (art. 2, comma 1), in merito a cinque quesiti: «1) “Vuoi che alla Regione del Veneto siano attribuite ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia?”; 2) “Vuoi che una percentuale non inferiore all’ottanta per cento dei tributi pagati annualmente dai cittadini veneti all’amministrazione centrale venga utilizzata nel territorio regionale in termini di beni e servizi?”; 3) “Vuoi che la Regione mantenga almeno l’ottanta per cento dei tributi riscossi nel territorio regionale?”; 4) “Vuoi che il gettito derivante dalle fonti di finanziamento della Regione non sia soggetto a vincoli di destinazione?”; 5) “Vuoi che la Regione del Veneto diventi una regione a statuto speciale?”».
L’art. 2, comma 2, prevede poi che, nel caso in cui alla consultazione partecipi la maggioranza degli aventi diritto e sia raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi, il Presidente della Giunta debba proporre al Consiglio regionale «un programma di negoziati che intende condurre con lo Stato» e presentare «un disegno di legge statale contenente percorsi e contenuti per il riconoscimento di ulteriori e specifiche forme di autonomia per la Regione del Veneto».
L’art. 3 dispone in merito alle procedure referendarie, prevedendo tra l’altro che la consultazione sia indetta in concomitanza con le prime elezioni per il rinnovo del Parlamento europeo o del Parlamento nazionale, o con le prime elezioni regionali, «previa intesa con le competenti autorità statali». L’art. 4 quantifica gli oneri derivanti dall’attuazione della legge e dispone in merito alla loro copertura.
8.2.– Il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri chiede l’annullamento della legge reg. Veneto n. 15 del 2014 nella sua interezza, ma i suoi motivi si concentrano esclusivamente sull’art. 2, comma 1, articolandosi in una pluralità di censure rivolte partitamente nei confronti dei quesiti referendari ivi contemplati al numero 1), ai numeri da 2) a 4) e al numero 5). Nessun argomento autonomo è sviluppato nei confronti delle altre disposizioni della legge impugnata; del resto, esse sono tutte connesse e meramente strumentali alle previste consultazioni; il che peraltro non comporta l’inammissibilità del ricorso, considerata appunto la complessiva omogeneità della legge in questione (ex plurimis, sentenze n. 160 del 2012, n. 300 e n. 246 del 2010).
Pertanto, occorre esaminare separatamente le singole questioni sollevate in merito ai cinque quesiti referendari.
8.3.– Come già rilevato, l’art. 2, comma 1, numero 1), prevede che sia chiesto agli elettori regionali se vogliono «che alla Regione del Veneto siano attribuite ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia».
La questione relativa a tale quesito non è fondata.
La domanda da sottoporre agli elettori evoca il disposto dell’art. 116, terzo comma, Cost., a norma del quale la legge dello Stato può attribuire alle Regioni a statuto ordinario «[u]lteriori forme e condizioni particolari di autonomia». Nonostante il richiamo testuale implicito all’art. 116, terzo comma, Cost., il ricorrente ritiene che il referendum contrasti con la citata disposizione costituzionale sotto due profili: anzitutto perché sarebbero pretermessi le condizioni e i limiti, segnatamente di materia, indicati tassativamente dall’art. 116, terzo comma, Cost., per il conferimento di tali forme ulteriori e condizioni particolari di autonomia; in secondo luogo, perché lo speciale procedimento legislativo previsto dalla disposizione costituzionale non permetterebbe l’introduzione di un preliminare referendum consultivo regionale.
Vero è che manca nel quesito qualsiasi precisazione in merito agli ambiti di ampliamento dell’autonomia regionale su cui si intende interrogare gli elettori. Non è men vero, però, che il tenore letterale del quesito referendario ripete testualmente l’espressione usata nell’art. 116, terzo comma, Cost. e dunque si colloca nel quadro della differenziazione delle autonomie regionali prevista dalla disposizione costituzionale evocata; cosicché deve intendersi che le «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia» su cui gli elettori sono chiamati ad esprimersi possano riguardare solo le «materie di cui al terzo comma dell’art. 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s)», come esplicitamente stabilito nelle suddette disposizioni costituzionali. Così interpretato, il quesito referendario non prelude a sviluppi dell’autonomia eccedenti i limiti costituzionalmente previsti e pertanto, sotto questo profilo, la censura non è fondata.
Quanto al secondo profilo, occorre osservare che non vi è alcuna sovrapposizione tra la consultazione popolare regionale e il procedimento di cui all’art. 116, commi terzo e quarto, Cost., che pertanto potrà svolgersi inalterato, nel caso in cui fosse effettivamente attivato. Il referendum consultivo previsto dalla disposizione regionale impugnata si colloca in una fase anteriore ed esterna rispetto al procedimento prestabilito all’art. 116 Cost., il quale richiede l’approvazione di una legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, con voto favorevole delle Camere a maggioranza assoluta dei propri componenti e sulla base di un’intesa fra lo Stato e la Regione stessa.
Il referendum oggetto della disposizione impugnata precede ciascuno degli atti e delle fasi che compongono il procedimento costituzionalmente previsto. Lo stesso atto regionale di iniziativa di cui al citato art. 116, comma terzo, Cost., come la procedura per la sua adozione da parte degli organi regionali competenti, rimane giuridicamente autonomo e distinto dal referendum, pur potendo essere politicamente condizionato dal suo esito. Né d’altra parte la consultazione popolare, qualora avvenisse, consentirebbe di derogare ad alcuno degli adempimenti costituzionalmente necessari, ivi compresa la consultazione degli enti locali. Anche sotto questo profilo, dunque, la questione non è fondata.
8.4.– Per quanto riguarda i quesiti di cui all’art. 2, comma 1, numeri 2), 3) e 4), della legge reg. Veneto n. 15 del 2014, le censure sono fondate per violazione degli artt. 26 e 27 dello statuto della Regione Veneto e, dunque, dell’art. 123 Cost.
I quesiti di cui ai numeri 3) e 2), rispettivamente, delineano un assetto finanziario in cui i tributi riscossi sul territorio regionale, o versati dai «cittadini veneti», sarebbero trattenuti almeno per l’ottanta per cento dalla Regione e, nella parte incamerata dalla «amministrazione centrale», dovrebbero essere utilizzati almeno per l’ottanta per cento nel territorio regionale «in termini di beni e servizi». Il referendum e le conseguenti iniziative degli organi rappresentativi della Regione previste dalla legge impugnata riguardano pertanto la destinazione del gettito derivante dai tributi esistenti e ne prospettano la distrazione di una cospicua percentuale dalla finanza pubblica generale, per indirizzarla ad esclusivo vantaggio della Regione Veneto e dei suoi abitanti.
Così facendo i due quesiti interferiscono palesemente con la materia tributaria e perciò contrastano con gli artt. 26, comma 4, lettera a), e 27, comma 3, dello statuto, i quali non ammettono referendum consultivi che attengano a leggi tributarie.
Non meno incisiva è la violazione dei principi costituzionali in tema di coordinamento della finanza pubblica, nonché del limite delle leggi di bilancio, come interpretato dalla costante giurisprudenza di questa Corte in tema di referendum ex art. 75 Cost., valevole come canone interpretativo anche dell’analoga clausola statutaria (ex plurimis, sentenze n. 6 del 2015, n. 12 del 2014, n. 12 del 1995 e n. 2 del 1994).
I quesiti in esame profilano alterazioni stabili e profonde degli equilibri della finanza pubblica, incidendo così sui legami di solidarietà tra la popolazione regionale e il resto della Repubblica. Pertanto, i due quesiti investono in pieno non già le singole manovre di bilancio, o determinate misure in esse ricomprese, ma alcuni elementi strutturali del sistema nazionale di programmazione finanziaria, indispensabili a garantire la coesione e la solidarietà all’interno della Repubblica, nonché l’unità giuridica ed economica di quest’ultima. Così facendo, i quesiti si pongono in contrasto con principi di sicuro rilievo costituzionale ed entrano nel cuore di una materia in cui lo stesso statuto regionale, in armonia con la Costituzione, non ammette referendum, nemmeno consultivi.
Restano assorbiti gli ulteriori profili di illegittimità costituzionale prospettati nel ricorso in merito ai due quesiti.
8.5.– Il quesito di cui all’art. 2, comma 1, numero 4), della legge impugnata sottopone agli elettori la seguente domanda: «Vuoi che il gettito derivante dalle fonti di finanziamento della Regione non sia soggetto a vincoli di destinazione?».
Così formulato, il quesito non è di univoca interpretazione. Esso apparentemente interroga gli elettori in vista dell’introduzione di principi che in realtà sono già incorporati nella Costituzione e nella legislazione vigente. Infatti, il decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), prevede, all’art. 1, commi 2 e 3, con riguardo alle Regioni a statuto ordinario, che le compartecipazioni al gettito di tributi erariali, i tributi propri e i meccanismi perequativi costituiscono le fonti di finanziamento «del complesso delle spese delle stesse regioni» e che il relativo gettito «è senza vincolo di destinazione». Ciò in linea con l’art. 119 Cost., che vieta al legislatore statale di prevedere, in materie di competenza legislativa regionale residuale o concorrente, nuovi finanziamenti a destinazione vincolata, i quali possono divenire strumenti indiretti, ma pervasivi, di ingerenza dello Stato nell’esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti locali, negli ambiti materiali di loro competenza (ex plurimis, sentenze n. 254 del 2013 e n. 168 del 2008).
Vero è che il principio dell’assenza di vincoli di destinazione può patire eccezioni come quella di cui all’art. 119, quinto comma, Cost., che consente allo Stato di destinare alle autonomie territoriali risorse aggiuntive per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni. L’unico significato plausibile del quesito referendario in esame è, dunque, che esso riguardi la rimozione di tutti i vincoli di destinazione ancora gravanti su risorse finanziarie spettanti alla Regione. In tal modo, però, il quesito finisce per investire la stessa previsione costituzionale di cui all’art. 119, quinto comma, Cost. Come si è più volte ribadito, nella misura in cui incide su un principio costituzionale, il quesito non è legittimo, anche perché non rispetta lo statuto regionale, i cui artt. 26, comma 4, lettera b), e 27, comma 3, dispongono che i referendum regionali siano di tenore tale da rispettare gli «obblighi costituzionali». Esso inoltre contrasta con la già citata giurisprudenza di questa Corte, che ha costantemente sottolineato che i referendum regionali non possono rivolgere ai cittadini quesiti che involgano scelte di livello costituzionale.
Deve pertanto dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, numero 4), della legge reg. Veneto n. 15 del 2014.
8.6.– L’art. 2, comma 1, numero 5), della legge reg. Veneto n. 15 del 2014 ha ad oggetto un referendum che interroga gli elettori sul seguente quesito: «Vuoi che la Regione del Veneto diventi una regione a statuto speciale?».
Scopo di una siffatta consultazione popolare è includere la Regione Veneto nel novero delle Regioni a statuto speciale, tassativamente enumerate nell’art. 116 Cost. Anche tale quesito incide, pertanto, su scelte fondamentali di livello costituzionale che non possono formare oggetto di referendum regionali, ai sensi della giurisprudenza di questa Corte, e si pone in irrimediabile contrasto con lo statuto regionale, i cui artt. 26, comma 4, lettera b), e 27, comma 3, dispongono che i referendum regionali siano di tenore tale da rispettare gli «obblighi costituzionali». La chiara lettera del quesito non lascia spazio a interpretazioni come quella tentata dalla difesa regionale, secondo cui il referendum mirerebbe ad ottenere una collocazione differenziata della Regione ricorrente, ma pur sempre nell’ambito delle Regioni a statuto ordinario: al contrario, il quesito è chiaramente volto ad annoverare la Regione Veneto accanto alle cinque Regioni a statuto speciale già previste dall’art. 116 Cost.
Deve pertanto dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, numero 5), della legge reg. Veneto n. 15 del 2014.
8.7.– Dal momento che, delle questioni aventi ad oggetto i quesiti di cui all’art. 2, comma 1, è stata dichiarata non fondata quella riguardante il quesito di cui al numero 1), non può essere accolta la richiesta di dichiarare l’illegittimità costituzionale della legge reg. Veneto n. 15 del 2014 per intero, considerato che le residue disposizioni contenute nella stessa legge sono strumentali alla attuazione del referendum che ha superato il vaglio di questa Corte. Devono pertanto essere dichiarate infondate, insieme alla questione di legittimità costituzionale sollevata in riferimento all’art. 116, comma terzo, Cost., e avente ad oggetto l’art. 2, comma 1, numero 1), anche le questioni relative agli artt. 1, 2, comma 2, 3 e 4 della stessa legge. Tali disposizioni, ovviamente, potranno trovare applicazione solo con riguardo all’unico quesito, del quale non è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile l’intervento della associazione “Indipendenza Veneta”;
2) dichiara l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 16 (Indizione del referendum consultivo sull’indipendenza del Veneto);
3) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, numeri 2), 3), 4) e 5), della legge della Regione Veneto 19 giugno 2014, n. 15 (Referendum consultivo sull’autonomia del Veneto);
4) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, numero 1), della legge reg. Veneto n. 15 del 2014 promossa, in riferimento all’art. 116 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 67 del 2014);
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, comma 2, 3 e 4 della legge reg. Veneto n. 15 del 2014 promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 67 del 2014).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 29 aprile 2015.

Depositata in Cancelleria il 25 giugno 2015.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 25/6/2015 n.118 proviene da Giustamm.

Presidente Gallo, Redattore Frigo

in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania

Riparto di competenze Stato/Regioni – Artt. 1, 2 e 3, limitatamente alla lettera a) del comma 1, della legge della Regione Campania 11 ottobre 2011, n. 16, recante «Modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 19 gennaio 2007, n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e modifica ed integrazione dell’articolo 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania)» – Disposizioni in tema di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministry – Lamentata violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione – Illegittimità costituzionale parziale.

Sono costituzionalmente illegittimi gli articoli 1, 2 e 3, limitatamente alla lettera a) del comma 1, della legge della Regione Campania 11 ottobre 2011, n. 16, recante «Modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 19 gennaio 2007, n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e modifica ed integrazione dell’articolo 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania)».

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

– Franco GALLO Presidente

– Luigi MAZZELLA Giudice

– Gaetano SILVESTRI ”

– Sabino CASSESE ”

– Giuseppe TESAURO ”

– Paolo Maria NAPOLITANO ”

– Giuseppe FRIGO ”

– Alessandro CRISCUOLO ”

– Paolo GROSSI ”

– Giorgio LATTANZI ”

– Aldo CAROSI ”

– Marta CARTABIA ”

– Sergio MATTARELLA ”

– Mario Rosario MORELLI ”

– Giancarlo CORAGGIO ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione Campania 11 ottobre 2011, n. 16, recante «Modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 19 gennaio 2007, n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e modifica ed integrazione dell’articolo 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania)», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 15 dicembre 2011, depositato in cancelleria il 20 dicembre 2011 ed originariamente iscritto al n. 13 del registro conflitti tra enti 2011.



Visti l’atto di costituzione della Regione Campania nonché l’atto di intervento, fuori termine, di Conte Roberto;

udito nell’udienza pubblica del 27 febbraio 2013 il Giudice relatore Giuseppe Frigo;

uditi l’avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Rosanna Panariello per la Regione Campania.

1.– Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale il 15 dicembre 2011 e depositato il successivo 20 dicembre, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha chiesto che sia dichiarata «la non spettanza alla Regione del potere di legiferare nella materia» oggetto della legge della Regione Campania 11 ottobre 2011, n. 16, recante «Modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 19 gennaio 2007, n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e modifica ed integrazione dell’articolo 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania)», trattandosi di materia attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall’articolo 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, e, conseguentemente, che sia dichiarata l’illegittimità costituzionale della predetta legge regionale.

Il ricorrente rileva come l’art. 1 della legge regionale censurata, modificando l’art. 9 della legge regionale 19 gennaio 2007, n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), preveda che i consiglieri regionali che hanno riportato condanna, anche non definitiva, per il delitto di cui all’art. 416-bis del codice penale (associazione di tipo mafioso) restano sospesi dalla carica fino alla sentenza definitiva. I successivi artt. 2 e 3 inseriscono il riferimento a tale previsione normativa, rispettivamente, nell’art. 9 della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e nell’art. 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania), stabilendo conseguentemente la sostituzione temporanea del consigliere sospeso e la sospensione della corresponsione dell’indennità inerente alla carica.

Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la legge impugnata – nel prevedere una sospensione di diritto, potenzialmente sine die, dalla carica di consigliere regionale – eccederebbe dall’ambito della competenza legislativa regionale, incidendo sulla materia dell’ordine pubblico e della sicurezza, riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.

Il legislatore statale ha, in effetti, disciplinato la materia oggetto della legge regionale in esame con l’art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale). Detta disposizione – dopo aver previsto, al comma 1, che non possono essere candidati alle elezioni regionali, provinciali e comunali coloro che hanno riportato condanna definitiva per il delitto di associazione di tipo mafioso – al successivo comma 4-bis stabilisce la sospensione di diritto dalla carica consiliare, per un periodo di diciotto mesi, nei confronti di chi abbia riportato una condanna non definitiva per lo stesso reato. La norma aggiunge che la sospensione non cessa se entro il predetto termine interviene una pronuncia, anche non definitiva, di rigetto dell’impugnazione in punto di responsabilità, nel qual caso la sospensione viene meno decorsi dodici mesi dalla sentenza di rigetto.

Secondo quanto affermato dalla giurisprudenza costituzionale, la disciplina ora ricordata risponde a finalità di salvaguardia dell’ordine e della sicurezza pubblica contro i rischi di infiltrazioni delle organizzazioni criminali nelle pubbliche amministrazioni, tutelando, così, interessi fondamentali dello Stato. La legislazione regionale non potrebbe pertanto derogare alle disposizioni statali in questione, né tramite previsioni più favorevoli, né – come nel caso in esame – introducendo norme di maggior rigore.

2.– Si è costituita la Regione Campania, la quale ha chiesto che il ricorso – qualificato dalla difesa regionale come ricorso per conflitto di attribuzione – sia dichiarato inammissibile o infondato, per le ragioni precisate in una successiva memoria.

In particolare, il ricorso sarebbe inammissibile perché il testo dell’art. 1 della legge impugnata ivi riportato corrisponderebbe a quello antecedente all’avviso di rettifica pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione Campania del 25 ottobre 2011, n. 67, e, quindi, non più in vigore già al momento dell’instaurazione del giudizio. Peraltro, anche gli artt. 2 e 3 della medesima legge, i quali richiamano il contenuto del menzionato art. 1, sarebbero comprensibili solo se letti in correlazione alla disposizione emendata.

Nel merito, la resistente assume che le norme censurate costituirebbero integrazione della preesistente normativa regionale e, segnatamente, delle leggi n. 4 del 2009 e n. 13 del 1996, emanate nel rispetto della legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di attuazione dell’articolo 122, primo comma, della Costituzione). Sarebbe, infatti, illogico consentire al legislatore regionale di determinare le cause di ineleggibilità e di incompatibilità dei consiglieri regionali (art. 122, primo comma, Cost.) e non, invece, di disciplinare le conseguenze della sopravvenienza di quelle stesse cause alla nomina.

Con specifico riferimento agli artt. 2 e 3, che regolano la supplenza e il trattamento indennitario in costanza di una causa di sospensione, non potrebbe comunque evocarsi una competenza legislativa statale in materia di ineleggibilità, discutendosi di disposizioni attinenti a meri profili economici e a meccanismi organizzativi interni all’amministrazione regionale.

3.– Con atto depositato il 29 gennaio 2013 è intervenuto il consigliere regionale Roberto Conte, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto che sia dichiarata la «non spettanza alla Regione» Campania «del potere di legiferare» nella materia oggetto della legge regionale 11 ottobre 2011, n. 16, recante «Modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 19 gennaio 2007, n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (legge elettorale) e modifica ed integrazione dell’articolo 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania)».

L’art. 1 della legge impugnata, aggiungendo il comma 5 all’articolo 9 della legge regionale 2007, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), prevede che i consiglieri regionali che abbiano riportato condanna, anche non definitiva, per il delitto di cui all’art. 416-bis del codice penale restino sospesi dalla carica fino alla sentenza definitiva. I successivi artt. 2 e 3, modificando altre previgenti norme regionali, stabiliscono, rispettivamente, la sostituzione temporanea del consigliere sospeso e la sospensione della corresponsione della relativa indennità.

Secondo il ricorrente, la legge regionale impugnata violerebbe l’art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, invadendo la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza: materia alla quale andrebbe ricondotta la prevista ipotesi di sospensione di diritto dei consiglieri regionali, in quanto volta a prevenire e a contrastare le infiltrazioni mafiose nel tessuto regionale.

2.– In via preliminare, va rilevato che – contrariamente a quanto mostra di ritenere la Regione resistente – con il ricorso in esame il Presidente del Consiglio dei ministri ha inteso promuovere una questione di legittimità costituzionale in via principale, e non già un conflitto di attribuzione fra enti: ciò, malgrado l’impropria formulazione del petitum in termini di richiesta della dichiarazione di «non spettanza» alla Regione del potere legislativo esercitato.

Depongono inequivocamente in tal senso la concorrente, espressa richiesta, contenuta nel corpo del ricorso, di dichiarare l’illegittimità costituzionale della legge regionale impugnata, nonché l’articolazione dei motivi, imperniati sulla violazione del riparto delle competenze legislative. Univoca, d’altro canto, è la delibera con la quale il Consiglio dei ministri ha deciso la proposizione dell’impugnativa nel qualificare la medesima come «questione di legittimità costituzionale».

3.– Sempre in via preliminare, va dichiarata l’inammissibilità dell’intervento ad adiuvandum del consigliere regionale Roberto Conte, sia perché depositato oltre il termine – di natura perentoria (ex plurimis, sentenze n. 190 e n. 108 del 2006) – stabilito dagli artt. 24 e 34 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), computato secondo quanto previsto dagli artt. 3 e 4 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale; sia perché – per costante giurisprudenza di questa Corte – «il giudizio di costituzionalità delle leggi in via d’azione si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di potestà legislativa, fermi restando, per i soggetti privi di tale potestà, i mezzi di tutela delle rispettive posizioni soggettive, anche costituzionali, di fronte ad altre istanze giurisdizionali ed eventualmente anche di fronte a questa Corte in via incidentale» (ex plurimis, sentenze n. 33 del 2011 e n. 278 del 2010).

4.– Infondata è l’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata dalla difesa della Regione, sul rilievo che l’atto riporta, in premessa, il testo dell’art. 1 della legge impugnata nella versione antecedente all’avviso di rettifica pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione del 25 ottobre 2011, n. 67 e, dunque, non più in vigore già al momento dell’instaurazione del giudizio.

Dopo la premessa, il ricorso riproduce, infatti, il testo normativo così come emendato e ad esso riferisce concretamente le censure.

5.– Nel merito, la questione è fondata, nei termini di seguito specificati.

Come rilevato dal ricorrente, la materia su cui incide la legge regionale impugnata è disciplinata, a livello di legislazione statale, dall’art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale), i cui contenuti risultano attualmente trasfusi, per la parte che interessa, negli artt. 7 e 8 del decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell’articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190).

In particolare, l’art. 7, comma 1, lettera a), del citato decreto legislativo (corrispondente all’art. 15, comma 1, lettera a, della legge n. 55 del 1990) stabilisce che non possono essere candidati alle elezioni regionali coloro che hanno riportato condanna definitiva per una serie di delitti, tra cui, anzitutto, quello di associazione di tipo mafioso (art. 416-bis cod. pen.). Correlativamente, il successivo art. 8 del d.lgs. n. 235 del 2012 (corrispondente ai commi 4-bis e seguenti dell’art. 15 della legge n. 55 del 1990) prevede la sospensione di diritto del consigliere regionale che abbia riportato una condanna non definitiva per il medesimo reato (comma 1, lettera a). La sospensione cessa automaticamente di produrre effetti decorsi diciotto mesi, salvo che, entro tale periodo, intervenga una decisione, anche non definitiva, di rigetto dell’impugnazione in punto di responsabilità: nel qual caso, la sospensione cessa di produrre effetti decorso il termine di dodici mesi dalla sentenza di rigetto (comma 4). Il passaggio in giudicato della sentenza di condanna provoca, per converso, la decadenza di diritto dalla carica (comma 6).

Pronunciando sul citato art. 15 della legge n. 55 del 1990, questa Corte ha avuto modo di rilevare in più occasioni come le misure ivi previste – ossia l’incandidabilità alle cariche elettive e la decadenza di diritto dalle medesime a seguito di condanna definitiva per determinati reati, nonché la sospensione automatica in caso di condanna non definitiva (che viene qui specificamente in rilievo) – siano dirette «ad assicurare la salvaguardia dell’ordine e della sicurezza pubblica, la tutela della libera determinazione degli organi elettivi, il buon andamento e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche allo scopo di fronteggiare una situazione di grave emergenza nazionale coinvolgente gli interessi dell’intera collettività» (sentenze n. 352 del 2008 e n. 288 del 1993). L’obiettivo perseguito è segnatamente la «prevenzione della delinquenza mafiosa o di altre gravi forme di pericolosità sociale fornite di alta capacità di inquinamento degli apparati pubblici» (sentenza n. 25 del 2002), evitando la loro infiltrazione nel tessuto istituzionale locale (sentenze n. 372 del 2008, n. 288 del 1993 e n. 407 del 1992).

L’evidenziato obiettivo vale a collocare il nucleo essenziale della disciplina in questione nell’ambito della materia «ordine pubblico e sicurezza», di competenza legislativa statale esclusiva (art. 117, secondo comma, lettera h, Cost.): materia che, per costante giurisprudenza di questa Corte, si riferisce «all’adozione delle misure relative alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso quest’ultimo quale complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale» (ex plurimis, sentenza n. 35 del 2011).

6.– Alla medesima conclusione si deve pervenire con riguardo alla disposizione dell’art. 1 della legge regionale impugnata, la quale, sovrapponendosi alla ricordata disciplina statale in tema di sospensione di diritto – caratterizzata dalla previsione di termini massimi di durata, in una prospettiva di contemperamento delle esigenze di tutela sottese all’istituto con la presunzione di non colpevolezza (art. 27, secondo comma, Cost.) – introduce una disciplina più rigorosa, a fronte della quale il consigliere regionale condannato con sentenza non definitiva per associazione di tipo mafioso resta sospeso dalla carica sino alla sentenza definitiva (e, dunque, potenzialmente sine die).

Al riguardo, non può condividersi l’assunto della Regione resistente, stando al quale la disposizione in esame ricadrebbe nell’ambito della competenza legislativa regionale concorrente in materia di ineleggibilità e incompatibilità dei consiglieri regionali (art. 122, primo comma, Cost.): e ciò, anche riconoscendo che detta competenza comprenda la disciplina delle decadenze connesse alla sopravvenienza delle cause di ineleggibilità dopo l’assunzione del mandato, come pure la disciplina delle ipotesi di sospensione automatica dalla carica collegate, in funzione cautelare e preventiva, alle cause di decadenza. Resta, infatti, dirimente il rilievo che le ragioni che stanno nella contingenza alla base della prevista sospensione di diritto – evitare, come detto, anomale interferenze nel governo regionale dovute a fenomeni di infiltrazione della criminalità organizzata, segnatamente di tipo mafioso – ascrivono comunque il nucleo essenziale della disciplina, sulla base del criterio della prevalenza, alla già indicata materia di competenza statale esclusiva «ordine pubblico e sicurezza».

7.– Le disposizioni degli artt. 2 e 3, comma 1, lettera a), della legge impugnata sono strettamente consequenziali a quella dell’art. 1.

Modificando norme regionali previgenti – rispettivamente, l’art. 9, comma 1, della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e l’art. 28, comma 1, della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale) – le citate disposizioni prevedono, infatti, la sostituzione temporanea del consigliere regionale e la sospensione della corresponsione della relativa indennità anche con riguardo alla nuova ipotesi di sospensione di diritto dalla carica introdotta dal citato art. 1, la quale viene aggiunta ai casi in precedenza richiamati.

Presenta, per converso, autonomi margini di operatività la lettera b) dell’art. 3, comma 1, della legge impugnata, che – modificando l’art. 28, comma 3, della legge reg. n. 13 del 1996 – introduce una nuova disciplina dell’affidamento della supplenza, riferibile alla generalità delle ipotesi di sospensione del consigliere regionale ivi considerate, anche diverse da quella oggetto dell’odierno scrutinio: disciplina che resta estranea alle censure del ricorrente.

8.– La legge della Regione Campania n. 16 del 2011 va dichiarata, pertanto, costituzionalmente illegittima con riguardo alle previsioni degli artt. 1, 2 e 3, comma 1, lettera a).

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile l’intervento spiegato dal consigliere regionale Roberto Conte;

2) dichiara l’illegittimità costituzionale degli articoli 1, 2 e 3, limitatamente alla lettera a) del comma 1, della legge della Regione Campania 11 ottobre 2011, n. 16, recante «Modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 19 gennaio 2007, n. l (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania – legge finanziaria regionale 2007), modifica ed integrazione dell’articolo 9 della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale) e modifica ed integrazione dell’articolo 28 della legge regionale 5 giugno 1996, n. 13 (Nuove disposizioni in materia di trattamento indennitario agli eletti alla carica di consigliere regionale della Campania)».

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2013.

Depositata in Cancelleria il 5 giugno 2013.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 5/6/2013 n.118 proviene da Giustamm.

Pres. A. Ravalli; Est. G. Rovelli
M. C. (avv. ti M. G. Murgia e M. Fois) c/ Legione Carabinieri Sardegna, Comando Provinciale Carabinieri Nuoro, Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, Ministero della Difesa (avv. Distr. St.)

sulla necessità di meno di comunicazione di avvio del procedimento per il trasferimento del militare per incompatibilità ambientale

Militare e militarizzato – Trasferimento per incompatibilità ambientale – Comunicazione di avvio del procedimento – Art. 7, L. 7 agosto 1990 n. 241 – Omissione – Illegittimità

E’ illegittimo il provvedimento di trasferimento del militare per incompatibilità ambientale non preceduto da comunicazione di avvio del procedimento

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 333 del 2012, proposto da:

M. C., rappresentato e difeso dagli avv. Maria Giovanna Murgia, Mario Fois, con domicilio eletto presso il primo avvocato in Cagliari, piazza del Carmine n. 22;

contro

Legione Carabinieri Sardegna, Comando Provinciale Carabinieri Nuoro, Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri, Ministero della Difesa, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura dello Stato, domiciliata in Cagliari, via Dante n. 23;

per l’annullamento

– del provvedimento prot. 14/74-2 del 29.2.2012, emesso dal Comandante della Legione Carabinieri della Sardegna, avente ad oggetto il trasferimento del ricorrente, per incompatibilità ambientale, dalla stazione di Barisardo a quella di Buddusò;

– della nota prot. 156/36-1 del 23.2.2012 del Comando Provinciale Carabinieri di Nuoro e la nota prot. 14/74-1 del 28.2.2012 del Comando Legione Carabinieri Sardegna aventi ad oggetto la proposta di trasferimento per incompatibilità ambientale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio della Legione Carabinieri Sardegna e del Comando Provinciale Carabinieri Nuoro e del Comando Generale dell’Arma dei Carabinieri e del Ministero della Difesa;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2012 il dott. Gianluca Rovelli e uditi l’avvocato Fois per il ricorrente e l’avvocato dello Stato Tenaglia per l’Amministrazione;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

L’appuntato scelto Matteo Ciuffreda prestava servizio presso la Stazione dei Carabinieri di Barisardo ed è residente a Tortolì ove possiede la casa di proprietà ed abita con la famiglia (moglie e due figlie).

Con provvedimento del 3 febbraio 2012 il Comandante provinciale di Nuoro disponeva con decorrenza 4 febbraio, per motivi di opportunità, per un periodo non superiore a trenta giorni, l’invio in servizio provvisorio del ricorrente dalla stazione di Barisardo alla Stazione di Cardedu.

Veniva successivamente emanato il provvedimento di trasferimento alla stazione di Buddusò che il ricorrente ha impugnato deducendo i seguenti motivi in diritto:

1) violazione dell’art. 7 della L. 241 del 1990, mancata comunicazione dell’avvio del procedimento;

2) violazione dell’art. 238 del d.P.R. 15 marzo 2010 n. 90, sviamento, violazione dell’art. 3 della L. 241 del 1990, eccesso di potere per travisamento dei fatti, erroneità nei presupposti, difetto di istruttoria ed illogicità manifesta, violazione dell’art. 97 della Costituzione, eccesso di potere per abnormità e sproporzione.

Concludeva per l’accoglimento del ricorso con conseguente annullamento degli atti impugnati previa concessione di idonea misura cautelare.

Si costituiva l’Amministrazione intimata chiedendo il rigetto del ricorso.

Alla camera di consiglio del 6 giugno 2012 la domanda cautelare veniva accolta con ordinanza 179/2012. La suddetta ordinanza veniva riformata dal Consiglio di Stato con ordinanza 3150/2012 con la seguente motivazione: “Rilevato che nella comparazione degli interessi coinvolti nella vicenda all’esame le ragioni di tutela del bene pubblico costituito dal prestigio dell’ufficio come sottese all’adozione del provvedimento per cui è causa appaiono prevalenti rispetto alla posizione giuridica soggettiva vantata dall’appellato”.

Il 10 novembre 2012 il ricorrente depositava memoria difensiva.

Alla udienza pubblica del 12.12.2012 il ricorso veniva trattenuto per la decisione.

Il ricorso è fondato.
In particolare, a conferma dell’orientamento che la Sezione aveva adottato in sede cautelare, è fondato il primo motivo di ricorso che determina l’accoglimento dello stesso con assorbimento degli ulteriori motivi dedotti avverso gli atti impugnati.

La rilevata violazione procedimentale risulta infatti decisiva.

Il trasferimento per incompatibilità ambientale ha la finalità specifica di porre riparo a situazioni di turbativa che riguardano il corretto e sereno funzionamento di un ufficio, restituendo allo stesso il prestigio e l’immagine compromessi ed evitando ulteriori conseguenze negative che possano aggravare la situazione di precarietà e di minore armonia creatasi in ragione della presenza del militare in quel determinato ufficio pubblico.

E’ poi vero che le preminenti finalità di pubblico interesse rendono sostanzialmente irrilevanti le condizioni personali o familiari dell’interessato che devono recedere di fronte all’interesse pubblico alla tutela del buon funzionamento degli uffici e del prestigio dell’Amministrazione.
Tutto ciò premesso e scontato (considerazioni che sono, in sostanza alla base dell’ordinanza del Consiglio di Stato 3150/2012) è altrettanto vero che l’essenza stessa del provvedimento di trasferimento per incompatibilità ambientale è incompatibile con l’affermazione secondo la quale esso non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio di procedimento.

Il Collegio rileva che sul punto si è formata una consolidata giurisprudenza, del tutto condivisibile.

Con riferimento al diverso caso degli appartenenti al Corpo della Polizia di Stato ( ma il precedente è significativo per il principio affermato) il Consiglio di Stato ha avuto modo di affermare che il trasferimento disposto per incompatibilità ambientale, è caratterizzato da un’ampia discrezionalità, ben maggiore di quella di cui gode l’amministrazione nei rapporti ordinari di pubblico impiego; tuttavia tale ampia discrezionalità non può non essere incisa dalla previsione dell’art. 7 l. 7 agosto 1990 n. 241, a mente della quale al soggetto nei cui confronti il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti deve essere data comunicazione dell’avvio del procedimento, salvo che sussistano ragioni di celerità (Consiglio Stato sez. IV, 07 novembre 2001, n. 5718).

Orbene, nel caso sottoposto all’attenzione del Collegio, si rileva che nel provvedimento impugnato non vi è riferimento alla preventiva comunicazione di avvio del procedimento amministrativo.

La necessità della comunicazione è stata, come si è già avuto modo di argomentare diffusamente nella sede cautelare, più volte affermata dalla giurisprudenza amministrativa anche per i trasferimenti dovuti ad incompatibilità ambientale in applicazione del principio generale stabilito dall’art. 7 della legge n. 241/1990, trattandosi di atti affatto del tutto vincolati, quantomeno nel loro concreto contenuto dispositivo, ed è stata, altresì, ritenuta anche nel caso di appartenenti al Corpo della Polizia dello Stato (v. sentenza sopra citata), del Corpo degli agenti della Polizia Penitenziaria (TAR Lazio, Sez. I, 13 agosto 2003 n. 7097), in genere, dei militari dello Stato (TAR Abruzzo, Pescara, 23 gennaio 2003 n. 204; TAR Toscana, Sez. I, 19 gennaio 2010 n. 71).

Da ultimo ha avuto modo di esprimersi con argomenti che il Collegio condivide appieno il T.a.r. Abruzzo, Pescara sez. I, con sentenza 19 novembre 2010 n. 1237 (sentenza che questo Giudice aveva già richiamato nell’ordinanza cautelare n. 179/2012) nella quale si afferma esplicitamente che “la comunicazione di che trattasi, ad avviso del Collegio, è necessaria anche per gli appartenenti all’Arma dei Carabinieri, non essendo ravvisabile alcun motivo specifico perché anche nei loro confronti non debba essere applicata questa norma di garanzia e di partecipazione al procedimento, neppure in considerazione della ritenuta natura di “ordine” del provvedimento che lo dispone, trattandosi pur sempre di un atto che attiene direttamente ed esclusivamente allo stato giuridico del dipendente e non all’espletamento di un “concreto” e “specifico” servizio attribuito alla competenza dell’Arma: di contro, neppure è stata fornita prova in giudizio che il trasferimento non poteva essere altrimenti disposto anche in considerazioni delle “prevalenti” ragioni di servizio”.

Per completezza di esposizione il Collegio osserva che la citata sentenza ha trovato conferma, seppure ai limitati fini della sommaria delibazione cautelare, da parte del giudice di appello che, con ordinanza n. 2891/2011 della IV Sezione, ha affermato che “l’appello dell’Amministrazione, ad un primo sommario esame, non sembra possedere sicuri argomenti che consentano di dissentire dall’avviso espresso dal primo Giudice in ordine alla necessità dell’avviso di avvio di procedimento in caso di trasferimento per incompatibilità ambientale, quale quello in questione”.

Non sfugge al Collegio quella giurisprudenza che ritiene l’inapplicabilità ai trasferimenti del personale militare delle garanzie in discorso (fra le tante Cons. Stato, Sez. IV, 10 giugno 2010 n. 36905; 21 maggio 2010 32207; 18 febbraio 2010 n. 944; 11 novembre 2010 n. 8018 e, da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, 04 luglio 2012, n. 3921).

Ciò, essenzialmente, proprio ritenendo che detti provvedimenti siano qualificabili come “ordini” che sfuggirebbero alle garanzie procedimentali in ragione del particolare status di soggezione del personale militare.

Ma tale orientamento, ad avviso di questo Collegio, non è condivisibile e merita un’ulteriore riflessione la riconducibilità dei trasferimenti del personale militare nella categoria degli ordini.

In tal senso appaiono pregevoli le argomentazioni che ha usato il T.a.r. Umbria con sentenza 1 giugno 2011 n. 163 che ha affermato:

Difatti, sembra opportuno classificare come tali solo le disposizioni, comunque impartite, volte all’impiego operativo di singoli militari o di reparti.

Per vero, un simile impiego, caratterizzato da esigenze di immediatezza, omogeneità ed efficacia può, anzi deve, prescindere da ogni appesantimento di ordine procedurale, ontologicamente insito nelle garanzie in questione.

Pare invece opportuno distinguere dagli ordini i provvedimenti, qual è quello qui avversato, di natura organizzativa. Tali si profilano quelli volti non tanto ad assicurare l’immediata azione militare, quanto a predisporre la base strutturale della medesima.

Sembra evidente, in base alla comune esperienza, che tale predisposizione, attenga essa all’organizzazione, al reclutamento, agli approvvigionamenti ecc., richieda comunque del tempo e non presupponga l’immediatezza propria dell’impiego operativo delle unità militari.

Tanto esclude, in particolare, che i provvedimenti organizzativi possano considerarsi per loro natura urgenti (quindi sottratti all’obbligo d’avviso, ex art. 7 , 1° comma, cit.). Questo, naturalmente, facendo salvi specifici casi ove l’urgenza può essere esplicitata nei singoli atti, il che qui non si verifica.

Per tali ragioni, non sembra logico estendere ai provvedimenti organizzativi la disciplina tipica dei provvedimenti operativi, quali appunto gli ordini, in considerazione della loro diversità concettuale e funzionale, or ora messa in luce.

Questo, soprattutto in considerazione del fatto che la limitazione delle garanzie procedimentali per i militari possa giustificarsi solo in via eccezionale, alla luce dei principi di uguaglianza, ragionevolezza e buon andamento dell’Amministrazione (artt. 3 e 97 Cost.) nonché di democraticità dell’ordinamento delle Forze Armate ex art. 52, comma 3° Cost. (Tar Toscana 19 gennaio 2010 n. 71; Tar Abruzzo Pescara 23 gennaio 2003 n.204).

Deve poi essere messo in evidenza come l’opinione del Collegio, trovi conforto, oltre che in una parte della giurisprudenza (TT.AA.RR. Lazio, Roma, Sez. I bis, 16 febbraio 2011 n. 1450; id. Sez. I, 13 agosto 2003 n. 7097; Toscana n. 71/2010 cit; Abruzzo, Pescara n,.204/2003 cit.) nella stessa normativa interna dell’Arma dei Carabinieri.

Difatti, la circolare del Comando Generale n. 243754 del 18 marzo 1993 che disciplina i trasferimenti prevede espressamente l’avviso d’avvio del procedimento (pag. 7, 8° cpv.), menzionato anche nel modello (4° cpv.), allegato sub 1 alla circolare stessa.

In tal senso si è pronunciato il Tar Lazio, Sez. I bis, con la menzionata Sentenza n. 1450/2011, citata dall’attenta difesa del ricorrente (memoria del 31 marzo 2011, non contestata).

Per completezza, si aggiunge che se la garanzia partecipativa è necessaria per i trasferimenti in genere, lo è a maggior ragione per i trasferimenti per incompatibilità ambientale giacché postulano un approfondito esame delle condotte di tutti gli addetti alle unità operative interessate al fine d’individuare, fra l’altro, i soggetti da trasferire.

E’ evidente che quell’esame possa essere tanto più accurato quanto più si disponga di informazioni dettagliate, acquisibili anche grazie all’apporto diretto di tutti i soggetti coinvolti, per cui, a ben vedere, la garanzia procedimentale opera anche nell’interesse dell’Amministrazione”.

Va anche ricordato che proprio di recente il Consiglio di Stato, con sentenza della IV Sezione, n. 78 del 09 gennaio 2013 ha, in un caso specifico, adottato differente soluzione rispetto alle posizioni assunte con la precedente sentenza, sempre della sez. IV, 04 luglio 2012, n. 3921, confermando la sentenza di primo grado del T.a.r. Toscana, sez. I, 11 giugno 2009 n. 1016 che aveva accolto (sulla mancata comunicazione di avvio del procedimento) il ricorso di un appuntato scelto dei carabinieri trasferito d’autorità (ma il trasferimento era per incompatibilità ambientale).

Proprio le argomentazioni utilizzate dal Consiglio di Stato supportano la tesi, qui sostenuta dal Collegio, secondo cui la partecipazione al procedimento amministrativo è d’obbligo nei casi di trasferimento per incompatibilità ambientale. Ciò in quanto, se le valutazioni dei fatti che hanno dato origine al trasferimento risultano (ovviamente) rilevanti per la valutazione da compiersi in sede giurisdizionale per escludere la sussistenza dei presupposti dello stesso, costituirebbe una contraddizione in termini sostenere che le garanzie partecipative sarebbero inutili nella fase procedimentale.

Si perverrebbe alla incongrua conclusione secondo cui le ragioni che il militare non ha potuto far valere nel momento procedimentale (che non necessariamente devono attenere ad una propria mancanza di responsabilità) devono essere fatte valere solo davanti al Giudice.

Il Collegio non condivide, pertanto, l’assunto secondo cui “le circostanze oggettive, pur riferibili al funzionario interessato, prescindono da ipotesi di responsabilità delle quali il medesimo debba essere ammesso a discolparsi, o che possa contribuire a rimuovere con la partecipazione al procedimento” (Consiglio di Stato, sez. IV, 04 luglio 2012, n. 3921). Intanto perché le circostanze possono definirsi oggettive solo se accertate, e poi perché è proprio sul piano della logica che, una volta verificatisi i presupposti sulla base dei quali l’Amministrazione deve compiere quella valutazione ampiamente discrezionale, alla base del provvedimento di trasferimento, la stessa deve sentire l’interessato al fine di valutare con pienezza di cognizione la sussistenza delle circostanze che giustifichino un provvedimento che, viceversa, potrebbe assumere, in molti casi, carattere sanzionatorio senza alcuna garanzia procedimentale.

Nel caso qui esaminato vi erano:

a) circostanze di fatto da chiarire;

b) nessuna urgenza, a sostegno della mancata comunicazione di avvio, posto che l’assegnazione temporanea ad altra Stazione (documento 5 delle produzioni del ricorrente) da un lato tutelava nell’immediato l’interesse dell’Amministrazione, dall’altro, avrebbe consentito al ricorrente di partecipare al procedimento.

In definitiva, il ricorso deve essere accolto con assorbimento delle ulteriori censure dedotte avverso gli atti impugnati.

In ordine alla domanda risarcitoria va rilevato che essa è formulata in maniera del tutto generica senza alcuna allegazione dei fatti costitutivi.

Neanche si può ricorrere alla valutazione equitativa del danno ex art. 1226 c.c., perché tale norma presuppone l’impossibilità di provare l’ammontare preciso del pregiudizio subito.

La domanda risarcitoria deve pertanto essere respinta.

Le spese seguono la regola della soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così decide:

1) accoglie l’azione ex art. 29 c.p.a. e per l’effetto annulla gli atti impugnati;

2) respinge la domanda risarcitoria.
Condanna il Ministero della Difesa al pagamento delle spese di giudizio in favore del ricorrente che liquida in € 2.500/00 (duemilacinquecento/00) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Aldo Ravalli, Presidente

Marco Lensi, Consigliere

Gianluca Rovelli, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/02/2013

L'articolo T.A.R. Sardegna – Sezione I – Sentenza – 13/2/2013 n.118 proviene da Giustamm.

C. Allegretta – Presidente, S. Picone – Estensore

sui presupposti necessari per ricomprendere la relazione geologica nell’affidamento di un appalto di progettazione ed esecuzione di opera pubblica

Contratti della p.a. – Disciplina normativa – Appalto di progettazione ed esecuzione di opera pubblica – Relazione geologica – Inclusione – Mero silenzio nella lex specialis – Non è sufficiente

Per ricomprendere la relazione geologica nell’affidamento di un appalto di progettazione ed esecuzione di opera pubblica, non è sufficiente il mero silenzio al riguardo della lex specialis, non operando alcuna eterointegrazione automatica ai sensi dell’art. 24, d.p.r. 5 ottobre 2010 n. 207, poiché è viceversa necessario che la stazione appaltante definisca nel bando di gara i requisiti di qualificazione dei concorrenti, le prestazioni del geologo ed il suo specifico onorario.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 715 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da Luanco s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Luigi Supino, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tribunale in Bari, piazza Massari, 6;

Comune di Bisceglie, rappresentato e difeso dall’avv. Gennaro Notarnicola, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Piccinni, 150;

MA.RA.G. s.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Maria Barbara Sgarra, con domicilio eletto presso l’avv. Romualdo Pecorella in Bari, via San Francesco d’Assisi, 40;
Arch. Matteo di Venosa, Impresa Sabino Dicataldo, Finepro s.r.l., Edilelettra di De Nicolò Donato & Figli s.r.l., Ingegneria e Costruzione s.r.l., Giuseppe Veronico s.r.l., Studio Associato di Ingegneria Bacco e Monterisi, Riv. Edil Costruzioni s.r.l., Arch. Vito Leonardo Petrozza, Terlizzi s.r.l., Ing. Vito Paparella, CO.NE.S. s.r.l., S.IN.CO. s.r.l., SAV s.r.l., Arch. Raffaele Defilippis, Squicciarini & C. s.n.c., Serving s.r.l., tutti non costituiti;

ad adiuvandum:
Ordine dei Geologi della Campania, rappresentato e difeso dall’avv. Otello Emanuele, con domicilio eletto presso l’avv. Nico Dalfino in Bari, via Crisanzio, 32;

della nota del Comune di Bisceglie del 29 marzo 2012, avente ad oggetto l’aggiudicazione definitiva della procedura aperta per l’affidamento della progettazione definitiva ed esecutiva, del coordinamento sicurezza in fase di progettazione e dell’esecuzione dei lavori di costruzione di una scuola materna in via Cadorna;

della determina n. 01178/2012 del 19 luglio 2012, a firma del Dirigente del Servizio Lavori Pubblici del Comune di Bisceglie;

dei verbali di gara e di tutti gli atti della procedura;

e per la caducazione del contratto stipulato con l’aggiudicataria;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bisceglie e di MA.RA.G. s.r.l.;

Viste le memorie difensive e l’atto di intervento;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2012 il dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori avv.ti Luigi Supino, Antonia Molfetta (per delega di Gennaro Notarnicola), Otello Emanuele, Michele Perrone (per delega di Maria Barbara Sgarra);

Ritenuto di poter decidere con sentenza in forma semplificata, ai sensi dell’art. 120, decimo comma, cod. proc. amm.;

Ritenuto di dover dichiarare inammissibile il ricorso, per omessa impugnativa della lex specialis di gara nella parte in cui non prescriveva, tra i requisiti di ammissione, la presenza del geologo all’interno dello staff di progettazione (cfr., in specie, le pagg. 7-ss. dell’avviso di gara);

Richiamato il precedente di questa Sezione su controversia analoga, ove si è affermato che non è sufficiente, per ricomprendere la relazione geologica nell’affidamento di un appalto di progettazione ed esecuzione di opera pubblica, il mero silenzio al riguardo della lex specialis, non operando alcuna eterointegrazione automatica ai sensi dell’art. 24 del D.P.R. n. 207 del 2010, poiché è viceversa necessario che la stazione appaltante definisca nel bando di gara i requisiti di qualificazione dei concorrenti, le prestazioni del geologo ed il suo specifico onorario (cfr. TAR Puglia, Bari, sez. I, 19 novembre 2012 n. 1958);

Rilevato, in tal senso, che al progetto preliminare pubblicato dal Comune di Bisceglie era già allegata la relazione geologica afferente ad un suolo finitimo e che la volontà di non richiedere all’aggiudicatario la redazione della relazione geologica risultava chiara fin dalla lettura del bando e dei relativi allegati tecnici, atti dai quali discendeva in via immediata la lesione prospettata dalla ricorrente (decima classificata), che avrebbe dovuto impugnarli unitamente alla graduatoria finale ed al provvedimento di aggiudicazione;

Rilevato, altresì, che tale volontà era stata esplicitamente confermata dal Comune in fase di chiarimenti, prima della scadenza del termine per la presentazione delle offerte;

Ritenuto, per quanto detto, di dover dichiarare inammissibili il ricorso ed i motivi aggiunti, nonché l’atto di intervento ad adiuvandum dell’Ordine dei Geologi della Campania, che segue le sorti del ricorso principale;

Ritenuto di dover condannare le parti soccombenti alla refusione delle spese processuali, nella misura indicata in dispositivo che tiene conto del valore dell’appalto e dell’attività difensiva svolta;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la Luanco s.r.l. al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Bisceglie e della MA.RA.G. s.r.l., a ciascuno nella misura di euro 5.000,00 (oltre i.v.a., c.a.p. ed accessori di legge). Condanna l’Ordine dei Geologi della Campania al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di Bisceglie e della MA.RA.G. s.r.l., a ciascuno nella misura di euro 3.000,00 (oltre i.v.a., c.a.p. ed accessori di legge).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Corrado Allegretta, Presidente

Savio Picone, Primo Referendario, Estensore

Francesco Cocomile, Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 31/01/2013

L'articolo T.A.R. Puglia – Bari – Sezione I – Sentenza – 31/1/2013 n.118 proviene da Giustamm.

M. Nicolosi Pres. – R. Giani Est.
Holy Stone S.r.l. (Avv.ti C. Orienti e M.E. Maratia) contro il Comune di Pietrasanta (Avv. R. Righi)

sull’irricevibilità dell’attestazione di abitabilità per immobile in zona a rischio idraulico privo degli interventi di messa in sicurezza richiesti nel permesso di costruire

Edilizia ed urbanistica – Zona a rischio idraulico – Permesso di costruire – Prescrizione sulla messa in sicurezza – Mancata realizzazione relative opere – Attestazione di abitabilità – Irricevibilità – Legittimità

In relazione ad un immobile posto in zona a pericolosità idraulica elevata (PIE), laddove in sede di rilascio del permesso a costruire sia stata espressamente richiesta la messa in sicurezza idraulica dell’immobile, è irricevibile l’attestazione di abitabilità avanzata senza il deposito delle relazioni e verifiche che evidenziassero l’avvenuta realizzazione degli interventi previsti e l’avvenuta eliminazione del rischio idraulico

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1991 del 2012, proposto da:
Holy Stone S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Corrado Orienti e Maria Elena Maratia, con domicilio eletto presso l’avv. Luigi De Vito in Firenze, lungarno Serristori 25;

Comune di Pietrasanta, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Roberto Righi, con domicilio eletto presso l’avv. Roberto Righi in Firenze, via Lamarmora 14;

del provvedimento prot. n. 31114 adottato dal Funzionario Delegato del Servizio Edilizia-Direzione Servizi del Territorio del Comune di Pietrasanta (LU) il 21.09.2012 e conosciuto il 08.10.2012, recante comunicazione di irricevibilità dell’attestazione di abitabilità prot.n. 21098, presentata il 28.06.2012 dal progettista incaricato con riferimento all’immobile sito in via Pagliaio realizzato in forza di Permesso di Costruire n. 219 del 22.12.2005; nonché di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e/o conseguente ancorché ancora non noto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Pietrasanta;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2013 il dott. Riccardo Giani e uditi per le parti i difensori M. E. Maratia e N. Pecchioli delegato da F. Righi;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

La società Holy Stone s.r.l. ha acquistato dai signori Sara e Luigi Marchetti gli immobili siti in Comune di Pietrasanta, località Pollino, identificati catastalmente al foglio 33 mappali 362, 363 e 365 ed è subentrata nella titolarità del permesso di costruire n. 219 del 2005 rilasciato dal Comune agli alienanti per la realizzazione di n. 15 unità abitative di tipologia . Dopo aver ottenuto una variante in corso d’opera in data 28 luglio 2009, ai sensi dell’art. 142 della legge regionale Toscana n. 1 del 2005, la società ultimava i lavori in data 3 dicembre 2009 ed in data 10 marzo 2010 provvedeva al deposito, tramite tecnico incaricato, di certificazione di conformità delle opere realizzate al progetto autorizzato. In data 28 giugno 2012 il tecnico della società ha quindi depositato, ai sensi dell’art. 86, comma 3, della legge regionale n. 1 cit. l’attestazione di abitabilità. La società ha quindi proceduto alla stipula dei contratti di compravendita di alcuni appartamenti.

Con nota prot. n. 21114 del 21 settembre 2012 il Comune di Pietrasanta dichiarava improcedibile l’attestazione di abitabilità presentata in data 28 giugno 2012 dalla società Holy Stone, poiché la stessa è risultata carente di relazioni o verifiche in merito al rischio idraulico, secondo quanto prescritto già nel permesso di costruire n. 219 del 2005.

La Holy Stone s.r.l. impugna la nota sopra richiamata, ritenendola illegittima, e formula nei suoi confronti le seguenti censure:

1 – “Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto e carenza di istruttoria”. La ricorrente evidenzia che l’attestazione di conformità dell’intervento realizzato al titolo edilizio ottenuto attesta anche la conformità al profilo di superamento del rischio idraulico di cui al “rapporto idrogeologico idraulico integrativo” depositato il 14 aprile 2005 e che ha portato al parere favorevole comunale del 2 luglio 2005;

2 – “Carenza di potere; violazione di legge per violazione dell’art. 25 del TU in materia edilizia, nonché dell’art. 86 della L.R. n. 1/2005”, contestandosi la formazione del silenzio-assenso a norma della richiamata disciplina statale e il superamento dei limiti di intervento di cui alla richiamata disciplina regionale.

Chiamata la causa alla camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2013 e sentiti i difensori comparsi, come da verbale, la stessa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione nel merito ai sensi dell’art. 60 c.p.a., dato di ciò avviso alle parti.

Con il primo mezzo la società ricorrente contesta la determinazione gravata, sul rilievo che l’attestazione dalla società stessa presentata di conformità dell’intervento realizzato al titolo edilizio posseduto attesterebbe anche il superamento del rischio idraulico sulla base degli interventi a suo tempo evidenziati in sede di rilascio del titolo edilizio.

La censura è infondata.

L’area su cui sono state edificate le villette a schiera di cui alla presente controversia è area a pericolosità idraulica elevata (PIE), com’è pacifico tra le parti. In sede di procedimento per il rilascio del titolo edilizio l’istante ha presentato un “rapporto idrogeologico idraulico integrativo”, con previsione di interventi di messa in sicurezza idraulica da porre in essere in sede di realizzazione delle opere, in relazione al quale il Comune di Pietrasanta ha espresso parere favorevole in data 2 luglio 2005 (doc. 4 di parte ricorrente), rilasciando quindi il permesso di costruire n. 219 del 2005 (all. 3 di parte ricorrente). Tale atto, che non è stato gravato dai destinatari, specifica che “il certificato di abitabilità è subordinato alla eliminazione del rischio idraulico”. A fronte della attestazione di abitabilità del 28 giugno 2012 presentata dalla società ricorrente, il Comune di Pietrasanta ha poi adottato il provvedimento qui gravato, di irricevibilità della attestazione medesima, poiché la società interessata non ha provveduto a depositare relazioni e verifiche che, anche in attuazione di quanto previsto dalla relazione presentata in sede di procedimento per il rilascio del permesso di costruire, evidenziassero l’avvenuta realizzazione degli interventi previsti e l’avvenuta eliminazione del rischio idraulico. L’affermazione del Comune risulta corretta e la società ricorrente non può sostenere di aver dato compiuta dimostrazione della messa in sicurezza idraulica dell’immobile con il solo richiamo alla attestazione di conformità degli interventi realizzati a quelli di cui al titolo edilizio, dal momento che già in sede di permesso di costruire era stato espressamente specificato che ai fini della abitabilità avrebbe dovuto essere dimostrata la “eliminazione del rischio idraulico”.

Con il secondo mezzo parte ricorrente contesta la violazione degli artt. 25 dpr 380 del 2001, per avvenuta formazione del silenzio-assenso e 86 legge regionale n. 1 del 2005.

La censura è infondata.

La previsione di cui all’art. 86 legge regionale cit. è da ritenersi prevalente rispetto a quella di cui all’art. 25 dpr 380 del 2001, stante la natura regolamentare della norma da ultimo citata la quale, vertendosi in ambito di legislazione concorrente (governo del territorio), nella quale lo Stato è privo di potestà regolamentare (art. 117, comma 6, Cost.), cede il passo di fronte alla disciplina legislativa regionale. Nella specie l’Amministrazione è intervenuta nei 180 giorni previsti dall’art. 86, comma 4, legge regionale n. 1 del 2005, evidenziando la carenza di cui l’attestazione di abitabilità presentata dalla società ricorrente risulta affetta, cioè la mancanza di relazioni e verifiche che dimostrino l’avvenuta messa in sicurezza idraulica dell’area interessata all’intervento edilizio realizzato, come necessario secondo quanto previsto in sede di rilascio del permesso di costruire.

Alla luce delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere respinto, con spese a carico di parte ricorrente, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese giudizio in favore del Comune di Pietrasanta liquidate in € 3.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2013 con l’intervento dei magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente

Riccardo Giani, Consigliere, Estensore

Silvio Lomazzi, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 24/01/2013

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione III – Sentenza – 24/1/2013 n.118 proviene da Giustamm.

Non va sospesa l’aggiudicazione definitiva a terzi della gara per lavori di adeguamento delle barriere di sicurezza laterali in un tratto autostradale, dopo una verifica di anomalia dell’offerta del terzo conclusasi favorevolmente, se le censure di carattere formale (omessa dichiarazione ex art. 38, co. 1, lett. m-ter; modello GAP incompleto) non si appalesano dotate di elementi di convincimento, in quanto la barra apposta dalla controinteressata sul modulo sembra significare univocamente l’insussistenza della relativa fattispecie, mentre l’indicazione della frazione “Torre a mare” sembra idonea ad integrare l’individuazione, quanto alla sede, del Comune di Bari. Anche relativamente al motivo di ricorso con cui si censura analiticamente la valutazione di congruità sull’anomalia dell’offerta presentata dal terzo controinteressato, non sembrano meno efficaci le repliche delle parti resistenti, senza considerare che, in tema di giustificazioni dell’economicità dell’offerta, la giurisprudenza – condivisa dal Collegio – ritiene: a) che le valutazioni della stazione appaltante circa la verifica della anomalia dell’offerta sono espressione di discrezionalità amministrativa, non sindacabile in sede giurisdizionale se non in presenza di una manifesta illogicità; b) che quando si tratti di giudizio favorevole, esso non richiede di regola una motivazione puntuale ed analitica, anche perché le giustificazioni presentate possono costituire motivazione “per relationem” del provvedimento; c) che in ogni caso il giudizio di verifica della congruità di un’offerta che si assume anomala ha natura globale e sintetica, sì che l’attendibilità della offerta va valutata nella sua globalità; d) che l’esito della gara può essere travolto dalla pronuncia del giudice amministrativo solo quando il giudizio negativo sul piano della attendibilità riguardi voci che, per la loro rilevanza ed incidenza complessiva, rendano l’intera operazione economica non plausibile. E nel caso all’esame non si ravvisano, allo stato, errori o illogicità, nell’operato dell’Amministrazione, tali da giustificare il travolgimento delle favorevoli valutazioni espresse. (G.S.)

N. 00118/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00186/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 186 del 2012, proposto da:

Marcegaglia Buildtech S.r.l., in proprio e quale mandataria di R.T.I. con Safitel S.r.l. e Tubosider S.p.A., rappresentata e difesa dall’avv. Claudio De Portu, con domicilio eletto presso la Segreteria di questo T.r.g.a. in Trento, via Calepina 50;

contro

Autostrada del Brennero S.p.A., rappresentata e difesa dall’avv. Flavio Maria Bonazza con domicilio eletto presso il suo studio in Trento, piazza Mosna 8;

nei confronti di

Adriatica S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. Carlo Colapinto e Michela Colapinto, con domicilio eletto presso la Segreteria di questo T.r.g.a. in Trento, via Calepina 50;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

– del provvedimento n. 714 del 18.5.2012, con cui la stazione appaltante Autostrada del Brennero ha disposto l’aggiudicazione definitiva della gara per l’affidamento dei lavori di “adeguamento delle barriere di sicurezza laterali nel tratto autostradale T
– della nota prot. 13772 del 25.5.2012, con cui la stazione appaltante ha comunicato, ai sensi dell’art. 79 del d.lgs. n. 163/2006, l’adozione del suddetto provvedimento di aggiudicazione;

– dell’operato della commissione giudicatrice e dell’organo di verifica dell’anomalia, nella parte in cui non hanno disposto l’esclusione dalla gara dell’impresa Adriatica S.r.l.;

– dei verbali afferenti alle operazioni di gara, ivi inclusi, tra l’altro, i seguenti:

verbale n. 1 del 25.1.2012, ove è stata dichiarata l’ammissione alla gara dell’offerta di Adriatica S.r.l., rilevandosi che la documentazione amministrativa della stessa presentata “è conforme alle prescrizioni richieste dalla lex specialis di gara e dalla vigente normativa”;

verbale del 23.4.2012, afferente alla procedura di verifica dell’anomalia svolta in relazione all’offerta di Adriatica S.r.l., ove è stato dichiarato che quest’ultima: “non presenta carattere di anomalia ed è da considerarsi, nel suo complesso, congrua”;

verbale n. 3 dell’11.5.2012, in cui è stata disposta l’aggiudicazione provvisoria in favore di Adriatica S.r.l.;

– della nota prot. 15949 del 20 giugno 2012 con cui Autostrada del Brennero s.p.a. ha riscontrato l’informativa ex art. 243-bis d.lgs. 163/2006 inoltrata dalle imprese ricorrenti, respingendone i contenuti e comunicato che: “l’istanza (di autotutela) non
– nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, ancorché attualmente non conosciuti, ivi compreso il contratto ove stipulato;

e per la conseguente condanna

dell’ente intimato a risarcire il danno cagionato alla parte ricorrente in forma specifica, mediante affidamento del contratto di appalto (previa, ove occorra, declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato con l’impresa controinteressata), ovvero, in subordine, per equivalente monetario nella misura che sarà determinata in corso di causa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Autostrada del Brennero S.p.A. e di Adriatica S.r.l.;

Visto il ricorso incidentale di Adriatica S.r.l.;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 settembre 2012 il cons. Lorenzo Stevanato e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato che il ricorso, in questa fase di sommaria delibazione ed impregiudicata ogni diversa valutazione riservata al giudizio di merito, non appare assistito da sufficiente fumus boni iuris.

Invero, le censure di carattere formale, svolte con i primi due motivi di ricorso (omessa dichiarazione ex art. 38, co. 1, lett. m-ter; modello GAP incompleto) non si appalesano dotate di elementi di convincimento, in quanto la barra apposta dalla controinteressata sul modulo sembra significare univocamente l’insussistenza della relativa fattispecie, mentre l’indicazione della frazione “Torre a mare” sembra idonea ad integrare l’individuazione, quanto alla sede, del Comune di Bari.

Anche relativamente al terzo motivo di ricorso, con cui si censura analiticamente la valutazione di congruità sull’anomalia dell’offerta presentata dalla controinteressata, non sembrano meno efficaci le repliche delle parti resistenti, senza considerare che, in tema di giustificazioni dell’economicità dell’offerta, la giurisprudenza – condivisa dal Collegio – ritiene:

a) che le valutazioni della stazione appaltante circa la verifica della anomalia dell’offerta sono espressione di discrezionalità amministrativa, non sindacabile in sede giurisdizionale se non in presenza di una manifesta illogicità;

b) che quando si tratti di giudizio favorevole, esso non richiede di regola una motivazione puntuale ed analitica, anche perché le giustificazioni presentate possono costituire motivazione “per relationem” del provvedimento;

c) che in ogni caso il giudizio di verifica della congruità di un’offerta che si assume anomala ha natura globale e sintetica, sì che l’attendibilità della offerta va valutata nella sua globalità;

d) che l’esito della gara può essere travolto dalla pronuncia del giudice amministrativo solo quando il giudizio negativo sul piano della attendibilità riguardi voci che, per la loro rilevanza ed incidenza complessiva, rendano l’intera operazione economica non plausibile.

Ora, nel caso all’esame non si ravvisano, allo stato, errori o illogicità, nell’operato dell’Amministrazione, tali da giustificare il travolgimento delle favorevoli valutazioni espresse.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica) respinge l’istanza cautelare in epigrafe.

Compensa le spese della presente fase cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 13 settembre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Armando Pozzi, Presidente

Lorenzo Stevanato, Consigliere, Estensore

Alma Chiettini, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/09/2012

IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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