Pubblicato il 09/11/2020
N. 11563/2020 REG.PROV.COLL.
N. 05427/2020 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5427 del 2020, proposto da
Paola N., Marco C., rappresentati e difesi dall’avvocato Carlo Abbate, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via della Maratona n.56;
contro
Roma Capitale, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Barbara Battistella, dell’Avvocatura Capitolina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’accertamento
dell’illegittimità  del silenzio-inadempimento serbato dall’Amministrazione sulla istanza prot. QI/2020/0007745 del 17.01.2020 con la quale i ricorrenti hanno chiesto al Dipartimento P.A.U “&..la declaratoria di decadenza e/o prescrizione dell’atto d’obbligo per Notaio Nicola Cinotti di Roma del 17 giugno 1997 rep. n. 7980, trascritto il 20.06.1997 al n. R.P. 23562, con l’esplicita espressione di assenso alla cancellazione della trascrizione del medesimo atto presso il Conservatore dei Registri Immobiliare, con esonero di responsabilità  da parte di quest’ultimo”; nonchè per la condanna dell’Amministrazione medesima a provvedere prontamente all’adozione dei provvedimenti richiesti, se del caso anche attraverso la nomina di un Commissario ad acta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2020 il dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
I ricorrenti sono proprietari di due lotti di terreno in Roma, in relazione ai quali il loro dante causa presentava un progetto edilizio (costruzione di edificio residenziale con negozi) in data 25 gennaio 1996, con nr. prot. 3471, approvato dal Comune con provvedimento del 10 luglio 1996, che subordinava il rilascio della concessione alla presentazione di un atto d’obbligo col quale i dichiaranti si obbligavano a cedere al Comune parte della proprietà  (catastalmente meglio individuata in atti).
L’atto d’obbligo veniva stipulato, nelle apposite forme notarili, il 17 giugno 1997 con nr. rep. 79080, ma sino alla data odierna l’area non veniva ceduta all’Amministrazione comunale, non avendo mai richiesto quest’ultima, la sua esecuzione.
Essendo rimasta l’area da cedere nella disponibilità  (piena ed indisturbata) della proprietà , gli odierni ricorrenti, con istanza del 14.05.2019, nr. prot. QI/2019/0084123, chiedevano al DPAU di Roma Capitale una dichiarazione di decadenza dell’atto d’obbligo.
A distanza di sette mesi, stante il silenzio della PA, l’istanza veniva reiterata, con espressa avvertenza che, in difetto, si sarebbe proceduto alla tutela giudiziaria (prot. QI/2020/0007745 del 17.01.2020).
Non essendo intervenuta alcuna risposta, nè determina dell’Amministrazione, i ricorrenti hanno quindi proposto l’odierno giudizio nel quale chiedono di accertare l’illegittimità  del silenzio e l’obbligo di provvedere della PA per violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della l. n. 241/90 in relazione all’art. 97 della Costituzione.
Secondo i ricorrenti, l’atto d’obbligo avrebbe costituito in capo all’Ente una obbligazione (di ottenere la cessione del bene immobile), soggetta a prescrizione ordinaria (Consiglio di Stato, nr. 5628/2013; TAR Lazio, Roma, nr. 11970/2018 e TAR Puglia, r. 356/2015), nella specie del tutto compiutasi in assenza di qualsiasi atto interruttivo.
Concludono per l’accertamento della illegittimità  del silenzio inadempimento di Roma Capitale, con richiesta di ordinare all’Amministrazione di provvedere all’esame dell’istanza, con conseguente espressione di assenso alla cancellazione della trascrizione del medesimo atto presso il Conservatore dei Registri Immobiliari, con esonero di responsabilità  da parte di quest’ultimo.
Costituitasi, Roma Capitale resiste al ricorso, allegando di aver chiesto integrazioni documentali ai ricorrenti al fine di esaminarne l’istanza e di essere in attesa della relativa risposta.
Nella camera di consiglio del 28 ottobre 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.
Parte ricorrente chiede di provvedere in ordine ad una istanza volta a far dichiarare la decadenza da una obbligazione di dare (o trasferire la proprietà  di) un immobile, assunta in ordine ed a servizio di una concessione edilizia (e quindi di una legittima edificazione) e che assume prescritta.
La controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 133, lett 2f” del c.p.a.) e pertanto l’azione è ammissibile.
Nel merito, si osserva che l’atto d’obbligo del 17 giugno 1997, versato in atti, contempla diverse obbligazioni unilaterali (generalmente a tempo indeterminato, come il vincolo urbanistico dell’area meglio specificata al punto “a” rivolto al servizio dell’erigendo fabbricato; e comunque a carattere conformativo, quali l’obbligo di mantenere determinate destinazioni d’uso, lett. “c” e “d”) tra le quali quella per cui è causa, in forza della quale la proprietà  assume l’obbligazione di cedere gratuitamente l’area catastalmente meglio identificata; per tale obbligazione, non si prevede nè che la cessione sarà  ” a semplice richiesta”, nè una immediata immissione in possesso anticipata.
Pertanto, sulla base del contenuto dell’atto d’obbligo come sin qui succintamente descritto, il ricorso merita accoglimento nei termini indicati a seguire.
Deve infatti affermarsi che sussiste l’obbligo per l’Amministrazione di provvedere in ordine alla istanza con la quale la proprietà  di un suolo edificato chiede accertarsi la prescrizione (e quindi l’attuale vigenza) di un atto d’obbligo stipulato in favore dell’Amministrazione stessa, con il quale veniva assunta l’obbligazione “mera” di trasferire all’Amministrazione stessa parte del suolo, a titolo gratuito (obbligazione cioè non sottoposta a condizioni modali o anticipata esecuzione).
Invero, sebbene l’atto d’obbligo è assunto quale condizione del rilascio del titolo edilizio (essendo preordinata la cessione dell’area al concorso del richiedente alla realizzazione di opere infrastrutturali pubbliche connesse all’edificazione privata), quest’ultimo è previsto come conseguenza non già dell’effettiva cessione delle aree, ma della semplice assunzione dell’obbligo al loro trasferimento a titolo gratuito.
L’atto d’obbligo, avente in sè natura di contratto preliminare unilaterale (Cassazione civile sez. I, 09/06/2006, n. n.13477), si rivela quindi parte di un (pìù ampio) accordo da qualificarsi come tale ai fini dell’art. 11 della l. 241/90, la cui esecuzione implica attività  negoziale (prestazione del consenso ai fini del trasferimento dell’area) e provvedimentale (rilascio della concessione edilizia) dovuta per entrambe le prestazioni (in tema di natura dell’atto d’obbligo, cfr. Cassazione civile , sez. II , 10/02/2020 , n. 3058, secondo la quale “la convenzione, stipulata tra comune e privato costruttore, con la quale questi, al fine di conseguire il rilascio di una concessione o di una licenza edilizia, si obblighi ad un facere o a determinati adempimenti nei confronti dell’ente pubblico, non costituisce un atto di diritto privato, nè ha specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento di contrapposti interessi delle parti stipulanti, configurandosi come atto intermedio del procedimento amministrativo volto al conseguimento del provvedimento finale, dal quale promanano poteri autoritativi della pubblica amministrazione“, tanto che, nel caso di specie, “non potendosi qualificare l’atto d’obbligo come contratto a favore di terzi, ai sensi dell’ art. 1411 c.c. “, è stato affermato che “i privati acquirenti dell’immobile edificato non hanno alcuna possibilità  di rivendicare diritti sulla base di esso, nè, quindi, di agire per il suo adempimento, salva l’ipotesi che detto obbligo sia stato trasfuso in una disciplina negoziale al momento del trasferimento delle singole unità  immobiliari“; in ordine alla qualificazione dell’atto d’obbligo ed alla sua incidenza rispetto ai diritti dei terzi subentrati nella titolarità  dell’immobile, vedasi anche T.A.R. Roma, sez. II bis, 14 marzo 2019, n.3454; per applicazioni in materia edilizia ed espropriativa, vedasi anche TAR Roma, II bis, 1 giugno 2020, nr. 5760).
Dal momento che l’atto d’obbligo costituisce un vincolo che grava sulla proprietà  ed è come tale annotato nei pubblici registri immobiliari, laddove la cessione non venga eseguita e la proprietà  assuma l’intervenuta prescrizione della relativa obbligazione, sussiste un interesse meritevole di tutela della proprietà  stessa a che l’Amministrazione, interpellata sul punto, si pronunci circa la decadenza dell’atto d’obbligo nella parte di interesse (ferme restando, ovviamente, le prescrizioni conformative ed a tempo indeterminato, che attengono al regime specifico della proprietà  in base al titolo).
A differenza che nelle obbligazioni di diritto comune (laddove la natura dispositiva del diritto preclude, generalmente, al riconoscimento di un obbligo del creditore a riconoscere la prescrizione del diritto su istanza del debitore), nel caso di specie la natura pubblicistica del vincolo (derivante dalla sua fonte e dalla funzione assolta in campo edilizio ed urbanistico e quindi attinente ai vincoli conformativi della proprietà ) implica che sussiste la potestà  dell’Amministrazione di disporre in via provvedimentale del vincolo stesso (dandovi attuazione oppure dichiarandone la decadenza, a seconda dei presupposti), che è doverosa nell'”an“, dato che si verte in ordine ad un assetto di interessi che implica un assoggettamento della proprietà  privata a limiti di natura pubblica o comunque funzionali ad interessi generali di tipo urbanistico ed edilizio, come tali assimilabili quoad effectum ai vincoli pre-espropriativi.
Non è sufficiente in ordine all’adempimento di tale obbligo l’attività  istruttoria che l’Ufficio ha disposto, dato che quest’ultima ha carattere meramente interlocutorio e non dispone in ordine all’istanza (della mancata risposta da parte dei ricorrenti deve comunque tenersi conto ai fini delle spese di lite).
Rileva, infine, il Collegio che la domanda di parte ricorrente è formulata con riferimento al solo accertamento dell’obbligo a provvedere (come risulta dalla conclusione del ricorso).
Entro tali limiti il ricorso è fondato e quindi non v’è luogo ad approfondire l’effettiva prescrizione dell’obbligo di cedere l’area al Comune, in ordine alla quale le deduzioni svolte nel corpo dell’unico motivo dedotto sono da intendersi riferite all’attualizzazione dell’interesse alla pronuncia; resta, dunque, impregiudicato per l’Ente determinarsi in ordine alla sussistenza o meno di tali presupposti, purchè a tanto l’Ufficio provveda con atto esplicito (da assumersi nel rispetto delle garanzie di partecipazione al procedimento degli interessati).
Ne deriva che, in accoglimento del ricorso, va dichiarato l’obbligo per Roma Capitale di provvedere sull’istanza dei ricorrenti, determinandosi in ordine alla decadenza o meno dell’atto d’obbligo con provvedimento espresso, il quale, in caso di accoglimento, dovrà  contenere ogni indicazione necessaria ai fini della trascrizione, come richiesto dalla proprietà .
Il provvedimento espresso dovrà  intervenire entro il termine di giorni 120 decorrenti dalla notifica della presente sentenza (termine che tiene conto delle difficoltà  operative rappresentate dall’Ufficio nella relazione depositata in atti), salvo proroga che, su richiesta motivata delle parti, potrà  essere disposta dal magistrato estensore della presente sentenza, che si delega espressamente e che provvederà  in merito con propria ordinanza.
In difetto di completa esecuzione dell’obbligo di provvedere entro i termini indicati, su istanza di parte ricorrente debitamente notificata all’Amministrazione, sarà  nominato un Commissario ad acta che provvederà  in luogo dell’Ufficio e con oneri a carico di quest’ultimo, nei termini e con le modalità  che saranno indicati.
Le spese della presente fase di giudizio possono essere interamente compensate tra le parti, attesa l’esposizione che precede.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in parte motiva e per l’effetto ordina all’Amministrazione resistente di provvedere sulle istanze dei ricorrenti rimaste inevase, nei termini pure in parte motiva stabiliti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Elena Stanizzi, Presidente
Salvatore Gatto Costantino, Consigliere, Estensore
Brunella Bruno, Consigliere