V. Salamone, Pres.; L. Patelli, Est.

Fondazioni: vigilanza sulla destinazione del patrimonio allo scopo voluto dal fondatore .

Fondazioni- controllo pubblico- vigilanza sulla destinazione del patrimonio allo scopo voluto dal fondatore – natura e limiti.

N. 01147/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00276/2019 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 276 del 2019, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Gili, Mauro Renna, Nicola Sabbini, Stefano Vaccari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Luigi Gili in Torino, corso Matteotti, 31;

contro

Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Torino, via dell’Arsenale, 21; Ministero dell’Interno, non costituito in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, Comune di -OMISSIS-, -OMISSIS-Onlus, non costituiti in giudizio; -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-e -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

e con l’intervento di

ad opponendum: Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanna Perone, Lorena Rovetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– del provvedimento emanato dal Prefetto della Provincia di -OMISSIS-, in data 26 febbraio 2019 n. prot. 0013369, notificato in pari data a mezzo P.E.C., con il quale si è disposto ex art. 25 c.c. che, a decorrere dalla data di emanazione del detto atto, «il Consiglio di Amministrazione della -OMISSIS-in essere, cessa dalle proprie funzioni ed è sostituito come segue: -OMISSIS- del Consiglio di Amministrazione: -OMISSIS- pro tempore della -OMISSIS-, Dott. -OMISSIS-. Consiglieri di Amministrazione: 1) Dott.ssa -OMISSIS-; 2) Arch. -OMISSIS-; 3) Prof. -OMISSIS-; 4) Dott. -OMISSIS-»; e che i nuovi componenti «restano in carica per tre mesi, prorogabili, secondo le necessità  amministrative-contabili che si potranno prospettare»;

– nonchè di ogni altro atto presupposto, preparatorio, connesso, consequenziale o di esecuzione rispetto all’atto impugnato;

e per la condanna

delle Amministrazioni resistenti al ripristino del precedente Consiglio di Amministrazione della -OMISSIS-di -OMISSIS- e, per l’effetto, alla reintegrazione della ricorrente nella carica di -OMISSIS- del relativo C.d.A.;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 settembre 2019 la dott.ssa Laura Patelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’odierna ricorrente, in qualità  di -OMISSIS- del Consiglio di Amministrazione della -OMISSIS-di -OMISSIS-, istituita senza scopo di lucro il 31 dicembre 2004, ha impugnato il provvedimento prefettizio con il quale veniva sostituito il Consiglio di Amministrazione della Fondazione, determinando la cessazione dalle funzioni della -OMISSIS- -OMISSIS- e dei quattro Consiglieri -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-e -OMISSIS-.

1.2. L’atto impugnato (doc. 1 della ricorrente), adottato nell’esercizio dei poteri di vigilanza e controllo di cui all’art. 25 del codice civile, originava da rilievi critici in merito a una paralisi gestionale dell’ente, la quale impediva l’attuazione delle disposizioni contenute nell’atto di fondazione, e a criticità  della gestione finanziarie rilevate dalla Corte dei Conti.

Nello specifico, le ragioni di tutela degli interessi della fondazione addotte a motivo della disposta sostituzione del C.d.A. derivavano da un “reiterato dibattito conflittuale riportato dalla stampa locale circa l’andamento gestionale-amministrativo della -OMISSIS- -OMISSIS-“, in relazione al quale la Prefettura, nell’ambito dei propri poteri di vigilanza, chiedeva alla -OMISSIS- della Fondazione e al Comune di -OMISSIS- – quale socio fondatore – chiarimenti circa la richiesta di dimissioni avanzata nei confronti della -OMISSIS- da tutti i quattro Consiglieri di amministrazione e documentazione attestante la situazione economico finanziaria dell’ente.

1.3. In risposta, sia la -OMISSIS- sia il Comune trasmettevano alla Prefettura il verbale della seduta del C.d.A. del 22 dicembre 2018 (doc. 24 della ricorrente), nella quale ci si limitava, senza trattare gli argomenti all’ordine del giorno, a prendere atto del fatto che i Consiglieri rappresentavano “l’impossibilità  di proseguire nella gestione della Fondazione, attese le condizioni che si sono venute a creare e che sono riassunte in una lettera che consegnano” e chiedevano le dimissioni della -OMISSIS-.

Nella lettera allegata al verbale (doc. 25 di parte ricorrente), i Consiglieri accusavano la -OMISSIS- di aver tenuto un comportamento pregiudizievole per l’immagine e gli interessi della Fondazione in più¹ occasioni, determinando uno scontro istituzionale con il Comune di -OMISSIS-, socio fondatore, non condiviso dagli stessi ed esprimendo alla stampa opinioni ritenute dagli stessi lesive della propria immagine. Nella medesima lettera, i Consiglieri rappresentavano la propria intenzione, qualora la richiesta di dimissioni non fosse accolta, di non “decidere collegialmente su alcun punto dell’o.d.g., perchè sarebbe carente quella serenità  ed equilibrio, per tutto quanto ora espresso, per poter provvedere e decidere”.

1.4. In risposta alla nota della Prefettura, inoltre, il Comune trasmetteva il resoconto dell’adunanza della Corte dei Conti, sezione regionale di Controllo per il Piemonte, n. 142/2018 del 11 dicembre 2018 (doc. 23 della ricorrente), dal quale emergeva una “situazione di criticità  reiterate relative alla Fondazione il cui risultato di esercizio [&] risulta in perdita per il periodo 2014-2017“. Tale situazione, seppur ritenuta “alquanto fisiologica” dalla Corte dei Conti (in riferimento a quanto normalmente avviene per il settore cultura, “non in grado di produrre utili da cui finanziarsi“), veniva tuttavia stigmatizzata per il fatto che non era stata data idonea copertura a tali perdite per il tramite di un accordo convenzionale con il Comune, unico strumento ammissibile per il finanziamento.

1.5. In relazione alla paralisi gestionale della fondazione creatasi, la Prefettura dava atto del fatto che le convocazioni del Consiglio di Amministrazione successive al 22 dicembre 2018 – ovverosia quelle del 8 e 12 gennaio – erano andate deserte, “comprovando una innegabile criticità  circa l’esistenza del confronto costruttivo necessario all’attività  di indirizzo gestionale, di proposta e di impulso proprio del Consiglio di Amministrazione con gravi ripercussioni sull’attività  della Fondazione” e che, successivamente, il Consiglio si era riunito in data 19 gennaio 2019, ma al solo fine di approvare la domanda da presentare al MIBAC per l’ottenimento di fondi per lo spettacolo, rimanendo invece ferma la posizione dei consiglieri di non voler deliberare su alcun altro punto per la gestione della Fondazione.

1.6. Conseguentemente, il Prefetto riteneva dimostrato un “insanabile conflitto interno, in essere, tra gli organi stessi, tale da compromettere il nome e l’immagine della Fondazione, individuati dall’Atto costitutivo e dall’art. 2 dello Statuto quali scopi primari, nonchè i principi della collegialità  e della maggioranza delle deliberazioni di cui agli artt. 15 e 18 dello Statuto, tali da ostacolare la funzionalità  del Consiglio di Amministrazione, che non riesce validamente a riunirsi dal 24 novembre 2018” e, ritenendo non accoglibili le osservazioni prodotte nel corso del procedimento dalla -OMISSIS- – riprodotte sostanzialmente nei motivi di ricorso sintetizzati di seguito – disponeva la cessazione e sostituzione dell’intero Consiglio di Amministrazione.

2. Il provvedimento in esame è stato impugnato dalla -OMISSIS- della Fondazione, la quale ha esposto in punto di fatto:

– che il contrasto con i consiglieri erano iniziato nel marzo / aprile 2018, in occasione della procedura di nomina del direttore della Fondazione, allorquando – dopo la rinuncia da parte del candidato inizialmente scelto a maggioranza – il consiglio di amministrazione si era diviso circa le modalità  di scelta di un nuovo direttore (se cioè nominare il secondo miglior candidato selezionato o effettuare una nuova valutazione comparativa tra tutti i candidati giù  scrutinati) e, senza pervenire a una delibera sul punto, tutti i quattro consiglieri rassegnavano le proprie dimissioni in data 19 aprile 2018;

– che l’Assemblea dei Soci della Fondazione respingeva le dimissioni predette, invitando i consiglieri a revocarle e il Consiglio di Amministrazione a riaprire la procedura di nomina del direttore;

– di aver inviato una lettera al Sindaco di -OMISSIS-, al Prefetto e alla Procura della Repubblica nella quale rivendicava la legittimità  e correttezza della procedura seguita per la nomina del direttore e denunciava alcuni atti asseritamente illegittimi posti in essere dal Sindaco durante l’Assemblea dei Soci;

– che in data 24 luglio 2018 il Consiglio Comunale di -OMISSIS- deliberava una modifica statutaria della Fondazione, volta a introdurre meccanismi in grado di far decadere il -OMISSIS- del C.d.A. della Fondazione secondo la formula corrispondente al brocardo “simul stabunt simul cadent”, modifica che veniva dalla stessa ritenuta funzionale alla realizzazione dello scopo politico di farla decadere;

– che tale modifica statutaria non era tuttavia efficace in assenza della necessaria approvazione prefettizia;

– di aver denunciato alla Procura della Repubblica tale modifica statutaria, ritenuta pretestuosa e illegittima;

– che, in relazione ai contrasti così creatisi all’interno della Fondazione, la Prefettura, su conforme parere dell’Avvocatura dello Stato (cfr. docc. 21 e 22 della ricorrente), non riteneva di dover esercitare i propri poteri di vigilanza e controllo di cui all’art. 25 c.c., riconducendo piuttosto la situazione verificatasi alla “fisiologica dialettica democratica degli organi dell’ente“;

– che tutti gli eventi successivi di “paralisi” erano da ricondurre causalmente al quadro così originatosi, per volontà  dei consiglieri di indurre la -OMISSIS- alle dimissioni.

3. In data 5 aprile 2019 si è costituito il giudizio l’Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS-, per resistere al ricorso, eccependo la necessità  di integrare il contraddittorio nei confronti dei consiglieri comunali incisi dal provvedimento di cessazione e sostituzione, definiti quali controinteressati.

Tra gli altri, la difesa erariale ha depositato (cfr. doc. 16, 2° parte, dell’U.T.G. di -OMISSIS-) il parere reso alla Prefettura dall’Avvocatura dello Stato in data 11 febbraio 2019, con il quale – in ordine alla situazione di stallo gestionale creatasi – si suggeriva l’esercizio dei poteri di cui all’art. 25 c.c. e si evidenziava che, rispetto al precedente parere reso in data 6 agosto 2018, le successive vicende avevano determinato la sopravvenuta impossibilità  di funzionamento del Consiglio di Amministrazione ed il conseguente prospettato “inevitabile rischio per la certezza del patrimonio della Fondazione medesima che, peraltro, deve approvare un piano di rientro, richiesto dalla Corte dei Conti al Comune proprietario, per coprire un pregresso ammortamento”.

4. In data 4 maggio 2019 è intervenuto in giudizio ad opponendum il Comune di -OMISSIS-, chiedendo il rigetto del ricorso.

5. All’udienza in camera di consiglio del 8 maggio 2019, previo rinvio della trattazione dell’istanza cautelare congiuntamente al merito, il Collegio ha adottato un’ordinanza di integrazione del contraddittorio nei confronti dei componenti del disciolto Consiglio di Amministrazione della Fondazione, ritenuta opportuna l’evocazione in giudizio nella loro qualità  di cointeressati, destinatari del provvedimento impugnato.

Gli stessi non si sono costituiti in giudizio.

6. Infine, all’esito della discussione tenutasi nella pubblica udienza del 25 settembre 2019, la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso, articolato in tre motivi di diritto, è infondato.

2. Con il primo motivo, rubricato “Violazione e falsa applicazione dell’art. 25, comma 1, del Codice Civile e dell’art. 5 del d.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361. Violazione e falsa applicazione dell’art. 18, comma 8, dello Statuto della Fondazione -OMISSIS-. Violazione dei principi di democraticità  e autonomia delle Fondazioni di partecipazione, nonchè di sussidiarietà  orizzontale (artt. 2 e 118 Cost.). Obbligo di interpretazione costituzionalmente conforme dell’art. 25 c.c.”, si deduce l’illegittimità  del provvedimento prefettizio poichè (i) da un lato, i poteri di vigilanza di cui all’art. 25 c.c. sarebbero esercitabili nei soli confronti delle fondazioni tradizionali, e non anche nei confronti delle fondazioni di partecipazione, e (ii) dall’altro lato, nello Statuto della Fondazione (art. 18, co. 8) era giù  previsto un potere di revoca del Consiglio di Amministrazione da parte dell’Assemblea dei soci – per il caso di gravi illegittimità  o violazioni dello Statuto -, potere che renderebbe superfluo l’intervento di cui all’art. 25 c.c.

Il motivo è infondato.

2.1. Nonostante l’art. 25 c.c. sia stato emanato avuto riguardo al modello tradizionale di fondazione – caratterizzata dalla centralità  di un patrimonio destinato a uno scopo – e che la figura della fondazione di partecipazione – caratterizzata da un patrimonio a struttura aperta a possibili adesioni successive da parte di terzi – si sia sviluppata successivamente, non vi è alcuna ragione per escludere le fondazioni di partecipazioni, quale è la -OMISSIS- -OMISSIS-, dall’applicazione della disciplina dettata, in linea generale e senza distinzione alcuna, per le fondazioni dall’art. 25 c.c.

Secondo la ricorrente, solo l’assenza di forme di controllo interne alle fondazioni tradizionali avrebbe originariamente giustificato la previsione di poteri amministrativi di controllo governativo, sicchè l’applicazione della norma non sarebbe più¹ giustificabile per le fondazioni di partecipazione come sviluppatesi, in cui prevarrebbe l’elemento personalistico.

L’assunto non è condivisibile.

Lo sviluppo che il modello di fondazione ha avuto negli anni (con sempre più¹ frequente ricorso a uno strumento privatistico per perseguire finalità  di interesse generale) è anzitutto permesso dal fatto che, nella prospettiva del legislatore del 1942, la forma della fondazione – quale patrimonio destinato dalla volontà  del fondatore al perseguimento di uno scopo di pubblica utilità  – si è rivelata morfologicamente neutra, quindi suscettibile di diverse utilizzazioni.

Infatti, le norme del codice civile dedicate all’istituto (artt. 16, 25, 26, 27, 28, e 2500-octies) non contengono alcuna opzione strutturale, limitandosi ad esprimere il vincolo sulla destinazione del patrimonio allo scopo; viene dunque in rilievo, nelle norme codicistiche, non la forma della struttura organizzativa, bensì la coerenza dell’azione degli organi alle caratteristiche funzionali dell’ente (destinazione del patrimonio allo scopo; immodificabilità  dello scopo medesimo).

Nello schema causale della fondazione così descritto si inseriscono anche le cd. fondazioni di partecipazione, nelle quali il patrimonio – come destinato a uno scopo – mantiene appunto la sua centralità , seppur divenendo a formazione progressiva, e nelle quali vi è la presenza di un’organizzazione funzionale alla partecipazione attiva e alla gestione dell’ente da parte dei fondatori ed anche degli aderenti successivi, tuttavia lontana dagli schemi dell’associazione.

Dall’identità  dello schema causale adottato nella fondazione tradizionale e nella fondazione di partecipazione discende l’assenza di ragioni per escludere l’applicazione dell’art. 25 del codice civile ai diversi modelli di fondazione sviluppatisi.

Va ricordato che “le forme di controllo pubblico cui l’art. 25 del Codice civile assoggetta le fondazioni sono funzionalmente (e restrittivamente) preordinate alla tutela dell’ente, trovando ragione nell’assenza di un controllo interno analogo a quello esercitato nelle associazioni dei membri o da appositi organi a ciù² deputati. Questi poteri dell’autorità  amministrativa dell’art. 25 cod. civ. esprimono non una funzione di tutela nel merito, o di controllo sulla mera opportunità  delle determinazioni o gestionale o di indirizzo, che sarebbero – specie alla luce delle riforme liberalizzatrici del 1997/2000 (art. 13, comma 1, L. 15 maggio 1997, n. 127; art. 1, comma 1, L. 22 giugno 2000, n. 192; D.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361) – incompatibili con l’autonomia privata degli enti destinatari; ma piuttosto una funzione di vigilanza, cioè di controllo di legittimità  rispetto alla legge e all’atto di fondazione; il quale controllo a sua volta non è astratto e generale, ma funzionale alla salvaguardia dell’interesse interno e istituzionale dell’ente, in rapporto a quanto giustifica la sua esistenza giuridica come tale, cioè alla preservazione del vincolo di destinazione del patrimonio allo scopo voluto dal fondatore e a suo tempo stimato meritevole di separazione di responsabilità  con l’atto di riconoscimento giuridico della fondazione” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 13 luglio 2018, n. 4288; nello stesso senso, T.a.r. Lombardia, Sez. III, 23 giugno 2000, n. 4598).

2.2. Secondo la ricorrente, poi, i poteri di vigilanza di cui all’art. 25 c.c. non sarebbero esercitabili poichè, ai sensi dell’art. 18, co. 8, dello Statuto della Fondazione, la vigilanza sull’operato del Consiglio di Amministrazione spetta all’Assemblea dei Soci, che può disporne la revoca prima della scadenza “nel caso di gravi violazioni di legge o di Statuto, o di reiterata inosservanza degli indirizzi e degli obiettivi di gestione deliberati“.

Anche tale profilo di censura è infondato.

Anzitutto, non è ragionevole sostenere che il mero fatto – eventuale – della previsione statutaria di poteri di controllo da parte dell’assemblea dei soci privi il Prefetto di un potere di vigilanza e controllo attribuitogli in linea generale, e non sussidiaria, dalla legge.

In secondo luogo, i poteri prefettizi si articolano comunque in maniera diversa da quelli attribuiti dallo statuto all’assemblea dei soci.

In quest’ultimo caso, poi, lo Statuto sembra attribuire un potere repressivo-sanzionatorio all’assemblea dei soci in relazione a gravi violazioni addebitabili al Consiglio di Amministrazione.

Invece, nella specie, il Prefetto ha esercitato il proprio potere di vigilanza in assenza di un giudizio di riprovevolezza sull’operato del Consiglio di Amministrazione e della sua -OMISSIS-, bensì unicamente nei limiti indispensabili ad assicurare continuità  istituzionale alla Fondazione e far cessare una situazione di immobilità  gestoria.

Prova del fatto che si sia trattato di un intervento eccezionale è data anche dall’arco temporale limitato (tre mesi) di validità  della misura sostitutoria adottata; all’esito di detto periodo i poteri del Comune – non intaccati dal provvedimento prefettizio – potranno essere esercitati per la ricostituzione nella loro fisiologia dell’organo di amministrazione della Fondazione.

2.3. Da quanto sopra esposto – circa la piena compatibilità  della fondazione di partecipazione rispetto al tipo causale disciplinato dal codice civile – discende anche l’infondatezza della tesi di parte ricorrente, secondo cui l’art. 25 c.c. – secondo un’interpretazione costituzionalmente orientata – non sarebbe applicabile alle fondazioni di partecipazione in ossequio al principio di autonomia organizzativa e gestionale delle formazioni sociali, ai sensi dell’art. 2 Cost.

Peraltro, anche accedendo alla tesi esposta, la valorizzazione costituzionale della formazioni sociali non impedisce affatto – ma semmai ne giustifica l’esistenza – che siano disciplinate forme di controllo e vigilanza – quali quelle in esame – funzionali alla tutela della formazione sociale medesima e del suo patrimonio, in assenza di altri strumenti di garanzia.

3. Con il secondo motivo di ricorso, rubricato “Violazione e falsa applicazione, sotto diverso profilo, dell’art. 25, comma 1, del Codice Civile e dell’art. 5 del d.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 (comma 3), 18 (comma 4), 19 (comma 2) e 20 dello Statuto della Fondazione -OMISSIS-. Violazione dei principi di democraticità  e autonomia delle Fondazioni di partecipazione (artt. 2 e 118 Cost.). Eccesso di potere per difetto d’istruttoria e palese travisamento dei fatti. Eccesso di potere per manifesta contraddittorietà  dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per illogicità  e irragionevolezza. Eccesso di potere per ingiustizia grave e manifesta”, la ricorrente contesta la legittimità  del provvedimento sotto tre profili:

i) si fonderebbe sulle dichiarazioni rese dai Consiglieri di Amministrazione, in assenza di adeguata istruttoria;

ii) si richiamerebbe, in evidente travisamento dei fatti, al resoconto della Corte dei Conti, quando invece la Corte medesima avrebbe definito “fisiologica” la situazione delle perdite della Fondazione;

iii) sarebbe contraddittorio rispetto alla precedente determinazione (docc. 21 e 22 del ricorrente giù  citati in fatto) della Prefettura di -OMISSIS-, la quale – in occasione asseritamente analoga – avrebbe ritenuto di non intervenire poichè la situazione creatasi era espressione della dialettica democratica interna alla Fondazione.

Il motivo è infondato.

3.1. In primo luogo, non corrisponde al vero che la Prefettura abbia agito in assenza di adeguata istruttoria: nel provvedimento si dà  conto delle dichiarazioni acquisite a verbale dei consiglieri, nonchè di quanto riportato dalla stampa locale circa la stasi gestionale creatasi in seno all’ente, sia – soprattutto – del numero di sedute, da dicembre 2018, durante le quali l’ente si era infruttuosamente riunito e del costante rifiuto dei consiglieri a deliberare sui punti all’ordine del giorno, in ragione dell’insanabile contrasto con la -OMISSIS-.

Va ribadito ancora che, nella specie, il provvedimento prefettizio non aveva alcun carattere afflittivo o sanzionatorio, bensì si limitava a prendere atto di una paralisi emergente chiaramente dai verbali trasmessi sia dal Comune di -OMISSIS- (socio fondatore), sia dalla -OMISSIS- medesima. Dunque, non era rilevante ex se il comportamento della ricorrente, ma anche quello degli altri componenti dell’organo amministrativo, tale da rendere appunto impossibile alla Fondazione di operare.

Ben poteva quindi la Prefettura procedere alla sostituzione del Consiglio di amministrazione, a fronte della sua impossibilità  di funzionare (cfr., per un caso relativo alle dimissioni di tutti i membri del consiglio di amministrazione, Cons. Stato, Sez. V 25.6.1960 n. 773).

3.2. Quanto alle perdite della Fondazione relative agli anni 2014 – 2017, di cui pure si dà  conto nel provvedimento impugnato, va anzitutto evidenziato che tale aspetto non costituisce il corpo principale della motivazione – in sì© autosufficiente con riferimento al profilo dell’impossibilità  di operare.

Inoltre, proprio il riferimento alle perdite subite dalla Fondazione – ancorchè definite fisiologiche dalla Corte dei Conti – fornisce la misura dell’urgenza dell’intervento dell’autorità  di vigilanza, resosi necessario e giustificato, per l’inattività  protratta del Consiglio di Amministrazione, proprio anche a fronte di una situazione finanziaria giù  deficitaria.

Attraverso l’esercizio dei poteri prefettizi, infatti, il Consiglio di Amministrazione nominato dal Prefetto potrà  prendere contezza immediata anche della situazione evidenziata dalla Corte dei Conti, al fine di iniziare a programmare interventi di risanamento – fatto salvo, alla cessazione della situazione emergenziale, l’esercizio dei poteri ordinari del Comune, socio fondatore.

In tale ottica, lungi dal costituire un travisamento dei fatti, il riferimento alla situazione deficitaria evidenziata dalla Corte dei Conti conferisce all’intervento prefettizio una funzione preventiva, per evitare il verificarsi di conseguenze irreversibili.

D’altra parte, si è dato conto in fatto del rischio corso dalla Fondazione in ragione del perdurante stallo, cioè quello di non accedere ai fondi per lo spettacolo stanziati dal Mibac e indispensabili per la sopravvivenza della Fondazione, rischio seriamente prospettatosi e poi evitato solo per il fatto che i Consiglieri si risolvevano a deliberare unicamente su questa urgentissima questione.

Non a caso, su tale argomento si fonda proprio il parere reso dall’Avvocatura dello Stato (cfr. doc. 16, 2° parte, dell’U.T.G. di -OMISSIS-) ai fini dell’adozione dell’atto prefettizio, parere nel quale si prospettava un “inevitabile rischio per la certezza del patrimonio della Fondazione medesima che, peraltro, deve approvare un piano di rientro, richiesto dalla Corte dei Conti al Comune proprietario, per coprire un pregresso ammortamento”.

3.3. Infine, nessuna contraddittorietà  rispetto alla precedente determinazione prefettizia può essere rilevata, poichè trattasi di situazioni di fatto non paragonabili, come evidenziato correttamente dall’Avvocatura dello Stato nel proprio parere (doc. 16 giù  citato); solo a partire dal dicembre 2018, infatti, i Consiglieri chiedevano le dimissioni della -OMISSIS- e manifestavano la propria volontà  di non deliberare più¹ su alcunchè, tenendovi fede.

In precedenza, invece, si erano manifestate solo delle differenze di vedute, anche significative, con i consiglieri e con i rappresentanti del Comune, ma non si era determinata alcuna paralisi dell’ente.

A nulla rileva, quindi, che gli eventuali motivi di contrasto tra le parti fossero gli stessi giù  sottoposti all’attenzione della Prefettura in un primo momento.

3.4. Come si è giù  detto al par. 2.2., al quale ci si richiama, non ha comunque rilievo – al fine di sottrarre al Prefetto il proprio potere – che lo Statuto della Fondazione -OMISSIS- contenesse al suo interno appositi meccanismi per scongiurare il rischio di ipotetiche paralisi gestionali (art. 19 Statuto).

4. Con il terzo motivo di ricorso, rubricato “Eccesso di potere per sviamento. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 1, della l. 7 agosto 1990, n. 241. Violazione del principio del c.d. ‘vincolo nel fine’. Violazione del principio di imparzialità  amministrativa ex art. 97 Cost.”, si deduce che il provvedimento prefettizio si presterebbe a rappresentare, con sviamento del potere dal fine, “l’ultimo tassello” di una vicenda politica volta ad ottenere le dimissioni della -OMISSIS- -OMISSIS- (attraverso le modifiche statutarie e le ipotetiche illegittimità  oggetto degli esposti in Procura, di cui si è dato conto in fatto).

Il motivo è infondato.

Anzitutto, lo stesso si basa su una ricostruzione in chiave politica della vicenda assolutamente parziale e non valutabile; inoltre, la stessa non tiene conto del dato oggettivo – comunque verificatosi – dell’impossibilità  ad operare, unico elemento preso in considerazione dalla Prefettura, che non risulta dunque aver esercitato il potere in chiave deviata, in adesione a un – meramente ipotetico – progetto politico di destituzione della -OMISSIS- della Fondazione.

5. Per le superiori considerazioni, il ricorso è pertanto infondato e va rigettato.

Sussistono tuttavia motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio, in ragione della peculiarità  in fatto della controversia sottoposta all’esame del collegio e alla singolarità  delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa tra le parti le spese del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare tutte le persone fisiche citate nel presente provvedimento.

L'articolo T.A.R. Piemonte – Torino – Sezione I – Sentenza – 13/11/2019 n.1147 proviene da Giustamm.

Contratti della P.A. – Gara – Revoca – Res judicata – Sopravvenuta mancanza di copertura finanziaria

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 23/2/2018 n.1147 proviene da Giustamm.

Pres. Saverio Romano, est. Luigi Viola

Sulla giurisdizione a conoscere delle controversie relative ai rapporti “di provvista” tra PP. AA.

1. Giurisdizione e competenza – Art. 133 c.p.a.- Rapporto “di provvista”- Controversie – Giurisdizione del G.A.- Sussiste  

1. Ai sensi dell’art. 133, comma 1, c.p.a., spetta al giudice amministrativo la giurisdizione sulla controversia riguardante il rapporto “di provvista” tra due Pubbliche Amministrazioni per il pagamento dell’indennità cd. “De Maria” in applicazione di un rapporto convenzionale intercorrente tra le stesse. (Nel caso di specie, il TAR Toscana, rilevato  che l’Università fa valere la sua pretesa al rimborso delle indennità cd. “De Maria” nei confronti del Azienda Ospedaliera Universitaria resistente, in applicazione del rapporto convenzionale intercorrente con l’amministrazione sanitaria, ha dichiarato che spetta al G.A. la giurisdizione esclusiva. a conoscere della controversia, ai sensi dell’ art. 133 c.p.a.)(1)

(1) cfr: T.A.R. Toscana, sez. I, 25 settembre 2012 n. 1554

ha pronunciato la presente

sul ricorso numero di registro generale 44 del 2015, proposto da: 
Università degli Studi di Firenze in persona del Rettore pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Raffaella Rita De Angelis, con domicilio eletto presso Raffaella De Angelis in Firenze, piazza S. Marco 4 (Rettorato); 

Azienda Ospedaliera Universitaria Careggi, rappresentata e difesa dall’avv. Paolo Stolzi, con domicilio eletto presso Paolo Stolzi in Firenze, Via Masaccio 183; 

del decreto ingiuntivo 4 febbraio 2015 n. 142 del Presidente della II Sezione del T.A.R. Toscana;
e la condanna, in via riconvenzionale, dell’Azienda Ospedaliera Universitaria Careggi al pagamento della complessiva somma di euro 642.006,59, inclusi gli interessi legali dal dì del dovuto sino al saldo.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di di opposizione di Azienda Ospedaliera Universitaria Careggi;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 luglio 2015 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Con ricorso per ingiunzione di pagamento 14 gennaio 2015, l’Università degli Studi di Firenze chiedeva di ingiungere all’Azienda Ospedaliera Universitaria Careggi il pagamento della somma complessiva di € 642.006,59, oltre a diritti, spese ed onorari del procedimento; la pretesa originava dalle somme corrisposte, in esecuzione della sentenza della locale Corte d’Appello-Sez. Lavoro 26 marzo 2014 n. 308 ed a titolo di differenze di inquadramento, ad alcuni dipendenti dell’Università svolgenti funzioni assistenziali (i Sigg. Elena Borrani, Massimo Giachi, Susanna Lombardi e Giampietro Orlandi); nella prospettazione dell’Università degli Studi di Firenze, le dette somme sarebbero di pertinenza del Servizio Sanitario regionale ed in particolare, dell’Azienda Ospedaliera Universitaria Careggi.
Con decreto 4 febbraio 2015 n. 142, il Presidente della II Sezione del T.A.R. Toscana accoglieva il ricorso per ingiunzione di pagamento ed ordinava all’Azienda Ospedaliera Universitaria Careggi <>; condannava altresì l’ingiunta a pagare le spese del procedimento, liquidate in complessivi euro 6.386,53.
Il decreto ingiuntivo era tempestivamente opposto dall’Azienda Ospedaliera Universitaria Careggi, che sollevava censure di: 1) difetto di giurisdizione; 2) violazione del principio di cosa giudicata e di non proponibilità della domanda, estinzione del diritto dell’Università; 3) in via subordinata, violazione per falsa interpretazione ed applicazione del d.m. 30 gennaio 1982.
Si costituiva nel giudizio di opposizione l’Università degli Studi di Firenze, controdeducendo sui motivi di opposizione e formulando, per l’ipotesi di revoca del decreto ingiuntivo, domanda riconvenzionale di condanna dell’Azienda Ospedaliera Universitaria Careggi alla corresponsione integrale della somma di € 642.006,59 (inclusi gli interessi legali maturati dal dì del del dovuto sino al saldo), già posta a base del ricorso per ingiunzione; l’Università degli studi di Firenze sollevava altresì eccezione preliminare di difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo nei confronti dell’A.G.O. con riferimento al terzo motivo di cui all’atto di opposizione dell’Azienda Ospedaliera Universitaria Careggi.
L’opposizione proposta dall’Azienda Ospedaliera Universitaria Careggi è infondata e deve pertanto essere rigettata.
L’eccezione di difetto di giurisdizione posta a base del primo motivo di opposizione è già stata affrontata dal T.A.R. con la sentenza 25 settembre 2012 n. 1554 della Prima Sezione, pienamente condivisa anche dalla Seconda Sezione e che può essere richiamata in questa sede, in funzione motivazionale della presente decisione: < Le stesse considerazioni valgono nel caso in esame, posto che l’Università fa valere la sua pretesa al rimborso in applicazione del rapporto convenzionale intercorrente con l’amministrazione sanitaria; si tratta di un rapporto distinto da quello intercorrente tra l’Università medesima e i suoi dipendenti (come peraltro prospettato nello stesso atto di opposizione dell’AOUC a pag. 7): perciò l’iter argomentativo sviluppato nelle sentenze del TAR che sono all’origine di questa vicenda (e che riguardano appunto i rapporti Università-dipendenti) non incide sul diverso rapporto “di provvista”, con specifico riferimento all’individuazione del giudice chiamato a conoscere delle relative controversie>> (T.A.R. Toscana, sez. I, 25 settembre 2012 n. 1554).
Anche nel caso che ci occupa siamo in presenza di una controversia pienamente ricadente nel cd. “rapporto di provvista” relativo a dipendenti universitari svolgenti funzioni assistenziali ed è pertanto indubbia la necessità di riportare la controversia alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo prevista dall’art. 133, 1° comma lett. a) n. 2 del c.p.a. in materia di <>.
Con riferimento al secondo motivo di opposizione è poi sufficiente richiamare la giurisprudenza della Corte di cassazione che, con riferimento alla previsione dell’art. 346 c.p.c. (<>), ha affermato la <> (Cass., civ., sez. III, 16 maggio 2006 n. 11356; sez. II 30 maggio 2002 n. 7917; sez. III, 9 ottobre 1998, n. 10029; sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260).
Il fatto che la sentenza della Corte d’Appello di Firenze-Sez. Lavoro 26 marzo 2014 n. 308 abbia dato atto della mancata presentazione di conclusioni da parte dell’Università degli Studi di Firenze nei confronti delle Amministrazioni (tra cui era anche l’Azienda Ospedaliero Universitaria di Careggi) chiamate a manlevare l’Amministrazione universitaria degli emolumenti da corrispondere ai ricorrenti deve pertanto essere riportato alla fattispecie di cui all’art. 346 c.p.c. e non può pertanto essere considerato espressione di un definitiva rinuncia alla pretesa sostanziale destinata ad esplicare effetti anche all’interno del cd. rapporto di provvista (la cui cognizione è peraltro riservata ad altro Giudice, come sopra rilevato).
Del resto, sostanzialmente irrilevanti appaiono le considerazioni articolate dalla difesa dell’Azienda Ospedaliero Universitaria di Careggi in ordine all’intervenuta regolazione delle spese di giudizio (accadimento che si riferisce al rapporto processuale concluso dalla sentenza della Corte d’Appello di Firenze e che non implica necessariamente la definizione sostanziale della controversia relativa al rapporto di provvista) o la giurisprudenza citata dall’opponente (che si riferisce a problematica ben differente dalla fattispecie di cui all’art. 346 c.p.c., come la rinuncia espressa all’azione).
Per quello che riguarda il terzo motivo di opposizione, la Sezione non può poi mancare di rilevare come il tentativo dell’opponente di ridiscutere l’esito del contenzioso conclusosi con la condanna dell’Università degli Studi di Firenze a corrispondere ai ricorrenti le somme oggi poste a base del decreto ingiuntivo opposto, sulla base della giurisprudenza più recente della Corte di cassazione (Cass. civ., sez. lav. 19 agosto 2013 n. 19190) trovi sicuro ostacolo nelle preclusioni nascenti dal giudicato.
Il semplice esame delle sentenze della Corte di cassazione (Cass. civ. sez. lav., 14 febbraio 2013 n. 3676) e della Corte d’Appello di Firenze (sez. Lavoro 26 marzo 2014 n. 308) che hanno definito la problematica evidenzia, infatti, come l’Azienda Ospedaliera Universitaria di Careggi fosse presente nei relativi giudizi; anche con riferimento all’Azienda Ospedaliera Universitaria di Careggi appre pertanto operativo il vincolo del giudicato, con conseguenziale impossibilità di ridiscutere (peraltro sulla base di una giurisprudenza sopravvenuta) la soluzione prescelta dal Giudicante e che oggi ha definitivamente concluso la vicenda, accertando la spettanza ai dipendenti delle somme che hanno originato il presente contenzioso.
Del resto e come esattamente rilevato dalla difesa dell’Università degli Studi di Firenze, la ridiscussione in questa sede della spettanza ai dipendenti delle somme che hanno originato la presente vicenda incontrerebbe comunque il limite del difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo (trattandosi di questione rientrante nella giurisdizione dell’A.G.O. in materia di rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici cd. “privatizzati) e non appare comunque ammissibile una soluzione della questione diversa (ed opposta) nei due “versanti” del rapporto di lavoro del dipendente e dell’accessorio rapporto di provvista tra Amministrazioni.
In definitiva, l’opposizione proposta dall’Azienda Ospedaliera Universitaria di Careggi deve essere rigettata, con conseguenziale attribuzione al decreto ingiuntivo 4 febbraio 2015 n. 142 del Presidente della II Sezione del T.A.R. Toscana dell’efficacia esecutiva ex art. 653, 1° comma c.p.c. (applicabile alla fattispecie in virtù del rinvio di cui all’art. 118 c.p.a.); sussistono ragioni per procedere alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, rigetta l’opposizione proposta dall’Azienda Ospedaliera Universitaria di Careggi, con consequenziale attribuzione, al decreto ingiuntivo 4 febbraio 2015 n. 142 del Presidente della II Sezione del T.A.R. Toscana, dell’efficacia esecutiva.
Compensa le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Saverio Romano, Presidente
Carlo Testori, Consigliere
Luigi Viola, Consigliere, Estensore

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va parzialmente sospesa la decadenza dell’autorizzazione all’immissione in commercio del medicinale Vicks tosse mucolitico (che la legge prevede allo scopo di evitare oneri amministrativi connessi all’indicazione, fra le medicine in commercio, di prodotti che viceversa non sono stati commercializzati in un periodo di tempo ritenuto congruo): l’impresa produttrice, prima dello scadere del triennio di commercializzazione del medicinale, non aveva chiesto l’esenzione dalla decadenza ma aveva tuttavia svolto diverse attività chiaramente finalizzate all’effettiva immissione in commercio chiedendo di poter pubblicizzare il prodotto che poi è stato effettivamente distribuito in commercio. In tale situazione il ritiro del prodotto dal mercato mentre può arrecare grave danno all’appellante non arreca un danno apprezzabile all’interesse pubblico, non essendo in discussione le qualità terapeutiche del farmaco. In conseguenza al danno prospettato può essere posto rimedio consentendo all’impresa di esaurire le scorte già in commercio del medicinale VIKS Tosse Mucolitico nelle more della definizione della questione che potrà aversi anche in via amministrativa. (G.S.)

N. 01147/2011 REG.PROV.CAU.

N. 01202/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 1202 del 2011, proposto da:

Procter & Gamble S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Salvatore Alberto Romano, con domicilio eletto in Roma, Viale XXI Aprile, 11;

contro

Aifa – Agenzia Italiana del Farmaco, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato,, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

dell’ ordinanza cautelare del T.A.R. LAZIO – Roma, Sezione III Quater, n. 5472 del 2010, resa tra le parti, concernente la decadenza dell’autorizzazione all’immissione in commercio della specialità medicinale Vicks tosse mucolitico

Visto l’art. 62 cod. proc. amm;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Aifa – Agenzia Italiana del Farmaco;

Vista la impugnata ordinanza cautelare del Tribunale amministrativo regionale di reiezione della domanda cautelare presentata dalla parte ricorrente in primo grado;

Viste le memorie difensive;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2011 il Cons. Dante D’Alessio e uditi per le parti gli avvocati Romano e dello Stato Urbani Neri;

Considerato che l’art. 38, comma 5, del d. lgs. n. 219 del 2006, che disciplina la decadenza dell’autorizzazione all’immissione in commercio di sostanze medicinali, ha il prevalente scopo, come si evince anche dalla direttiva europea di riferimento, di evitare inutili oneri amministrativi connessi all’indicazione, fra le medicine in commercio, di prodotti che viceversa non sono stati commercializzati in un periodo di tempo ritenuto congruo;

Rilevato che la Procter & Gamble, prima dello scadere del triennio entro il quale doveva provvedere alla commercializzazione del medicinale in questione, non aveva espressamente richiesto l’esenzione dalla decadenza ma aveva tuttavia svolto diverse attività chiaramente finalizzate all’effettiva immissione in commercio del medicinale e ne aveva informato l’AIFA alla quale aveva chiesto diverse autorizzazioni per poter pubblicizzare il prodotto e poi per la modifica del sistema di aromatizzazione;

Rilevato che il medicinale Viks Tosse Mucolitico è stato poi effettivamente distribuito in commercio;

Considerato che il ritiro del prodotto dal mercato mentre può arrecare grave danno all’appellante non arreca viceversa un danno apprezzabile all’interesse pubblico, non essendo in discussione le qualità terapeutiche del farmaco;

Considerato che al danno prospettato può essere posto rimedio consentendo all’appellante di esaurire le scorte già in commercio del medicinale VIKS Tosse Mucolitico nelle more della definizione della questione che potrà aversi anche in via amministrativa;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

Accoglie l’appello (Ricorso numero: 1202/2011) e, per l’effetto, in riforma dell’ordinanza impugnata, accoglie l’istanza cautelare nei limiti di cui in motivazione.

Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia trasmessa al Tar per la sollecita fissazione dell’udienza di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, c. p. a.

Dispone la compensazione fra le parti delle spese della presente fase cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2011 con l’intervento dei magistrati:

Pier Luigi Lodi, Presidente

Marco Lipari, Consigliere

Vittorio Stelo, Consigliere

Dante D’Alessio, Consigliere, Estensore

Silvestro Maria Russo, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 11/03/2011

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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