Va sospesa la sentenza che annulla la revoca della carica di assessore della giunta comunale motivando sulla circostanza che l’unica motivazione della revoca sarebbe consistita in una sola dichiarazione alla stampa resa dall’assessore nell’esercizio della propria libertà di espressione che non risultava aver avuto un diretto impatto sulla gestione del settore di responsabilità a questi assegnato nell’ambito della Giunta; Considerato che ad un primo sommario esame proprio della fase cautelare l’appello, alla luce della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, appare assistito da adeguato fumus boni iuris. Sul piano procedurale infatti, il provvedimento del Sindaco di revoca di un assessore, che così come quello di nomina ha carattere discrezionale e fiduciario, a termini dell’art. 46 del T.U.E.L. n. 267/2000 deve essere oggetto di obbligatoria comunicazione al Consiglio (come nel caso di specie è avvenuto) e il Consesso è chiamato a prenderne atto nella sua veste di organo di indirizzo e di controllo dell’attività politico-amministrativa dell’ente locale. (G.S.)

N. 01131/2012 REG.PROV.CAU.

N. 01031/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 1031 del 2012, proposto da:

Comune di Grottaferrata, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Piero Sandulli e Alessandro Diotallevi, con domicilio eletto presso Piero Sandulli in Roma, via F. Paulucci de’ Calboli n. 9;

contro

Filippo Mevi, rappresentato e difeso dall’avv. Riccardo Barberis, con domicilio eletto presso Riccardo Barberis in Roma, via A. Pollaiolo n. 3;

per la riforma

della sentenza breve del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE II TER n. 00642/2012, resa tra le parti, concernente REVOCA DELLA CARICA DI ASSESSORE DELLA GIUNTA COMUNALE

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’art. 98 cod. proc. amm.;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Filippo Mevi;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista la domanda di sospensione dell’efficacia della sentenza del Tribunale amministrativo regionale di accoglimento del ricorso di primo grado, presentata in via incidentale dalla parte appellante;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2012 il Cons. Carlo Schilardi e uditi per le parti gli avvocati Alessandro Diotallevi, Piero Sandulli e Ricardo Barberis;

Considerato che ad un primo sommario esame proprio della fase cautelare l’appello, alla luce della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, appare assistito da adeguato fumus boni iuris. Sul piano procedurale infatti, il provvedimento del Sindaco di revoca di un assessore, che così come quello di nomina ha carattere discrezionale e fiduciario, a termini dell’art. 46 del T.U.E.L. n. 267/2000 deve essere oggetto di obbligatoria comunicazione al Consiglio (come nel caso di specie è avvenuto) e il Consesso è chiamato a prenderne atto nella sua veste di organo di indirizzo e di controllo dell’attività politico-ammnistrativa dell’ente locale.

Spese al merito.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

Accoglie l’istanza cautelare (Ricorso numero: 1031/2012) e, per l’effetto, sospende l’esecutività della sentenza impugnata.

Spese al merito.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2012 con l’intervento dei magistrati:

Luciano Barra Caracciolo, Presidente

Manfredo Atzeni, Consigliere

Antonio Amicuzzi, Consigliere

Nicola Gaviano, Consigliere

Carlo Schilardi, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 21/03/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Ordinanza sospensiva – 21/3/2012 n.1131 proviene da Giustamm.

Pietro Morea – Presidente, Gianluca Rovelli – Estensore.
Congregazione Cristiana dei Testimoni di Geova (avv. P. Medina e G. Tucci) c.Comune di Bari (n.c.), Arcidiocesi Bari Bitonto (n.c.).

sulla fruizione dei benefici economici per l’edilizia di culto, previsti dalla l. reg. Puglia n.4 del 1994

1. Autonomia e decentramento – Organi e funzioni di province comuni ed enti locali – Giunta comunale – Attività esecutive che implichino una valutazione di natura politico amministrativa – Svolgimento – Possibilità.
2. Autonomia e decentramento – Organi e funzioni di province comuni ed enti locali – Scelte strategiche rilevanti o atti che esulano dalla normale gestione amministrativa – Competenza dei dirigenti – Va esclusa.

3. Religione dello Stato e altri culti – Benefici economici per l’edilizia di culto – L. reg. Puglia n.4 del 1994 – Congregazione cristiana dei testimoni di Geova – Diniego – Illegittimità.

1. In tema di competenze tra gli organi comunali, la giunta, essendo investita del compito di attuare gli indirizzi formulati dall’organo elettivo, può svolgere anche attività esecutive che implichino una valutazione di natura politico amministrativa, in quanto tale non spettante per definizione alla dirigenza.

2. In tema di competenze tra gli organi comunali, non possono appartenere alla competenza dei dirigenti tutti quegli atti che, pur muovendosi al confine tra attività di indirizzo politico ed attività di gestione, comportano scelte strategiche rilevanti o comunque esulano dalla normale gestione amministrativa, rappresentando invece esercizio di un potere sì esecutivo, ma in sé contenente profili di elevatissima discrezionalità.

3. Viola le disposizioni di cui agli artt.3, 8 e 19, cost., la deliberazione della giunta comunale che ha negato alla Congregazione cristiana dei testimoni di Geova i benefici economici per l’edilizia di culto previsti dalla l. reg. Puglia n.4 del 1994, sulla base del mancato riconoscimento di questa confessione religiosa da parte dello Stato italiano ai fini della destinazione dell’otto per mille dell’Irpef.

sulla fruizione dei benefici economici per l’edilizia di culto, previsti dalla l. reg. Puglia n.4 del 1994

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 2290 del 2004, proposto da:
Congregazione Cristiana dei Testimoni di Geova, rappresentato e difeso dagli avv. Pasquale Medina, Giuseppe Tucci, con domicilio eletto presso Pasquale Medina in Bari, via Calefati, 177;

contro

Comune di Bari;
nei confronti di

Arcidiocesi Bari Bitonto;

per l’annullamento previa sospensione dell’efficacia,
a) della delibera della Giunta Comunale di Bari n. 371 del 07.05.2004, comunicata con nota prot. n. 127303, datata 08.06.2004 e successivamente pervenuta, con la quale è stata “rettificata” la precedente deliberazione di Giunta Comunale del 30.12.2002, “limitatamente al punto 4 del dispositivo, dando atto che non vi sono somme da devolvere in favore della Congregazione Cristiana dei Testimoni di Geova, non essendo la suddetta Confessione religiosa riconosciuta dallo Stato italiano ai fini della destinazione dell’otto per mille dell’IRPEF”;
b) di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, compresa –nella parte considerata- la circolare dell’Assessorato ai LL.PP. della Regione Puglia prot. n. 3630 del 22.03.1994, la delibera della G.M. n. 1261 del 30.12.2002, la nota del Dirigente della Ripartizione Territorio e Qualità edilizia del Comune di Bari prot. n. 127304 dell’8.06.2004;
nonché per l’accertamento del diritto della Congregazione ricorrente a fruire del “contributo” previsto dalla L.R. n. 4/1994 e richiesto per l’anno 1998;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 08/04/2008 il dott. Gianluca Rovelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con istanza acquisita al protocollo in data 29.12.1998 al n. 6553, la Congregazione Cristiana dei Testimoni di Geova, Ente di culto riconosciuto dallo Stato con d.p.r. 31 ottobre 1986 n. 783, richiedeva al Comune di Bari la concessione della quota spettante in ragione delle spese sostenute, del contributo per le attrezzature religiose previsto dall’art. 12 della L. 28 gennaio 1977 n. 10.
Con deliberazione della Giunta comunale n. 1261 del 30.12.2002, la quota di contributo spettante alla Congregazione, non veniva quantificata in ragione del fatto che l’importo da devolvere a tale confessione religiosa avrebbe potuto essere computato solo all’esito di accertamenti, essendo difficilmente ipotizzabile per tale confessione, il dato percentuale relativo alla preferenza espressa, rimandando perciò a successivo provvedimento la determinazione del contributo.
Con nota del 15 aprile 2003, la Direzione centrale gestione tributi dell’Agenzia delle entrate, all’uopo interpellata, visto il contenuto della Legge regionale ( n. 4/1994) anche alla luce dei chiarimenti contenuti nell’ultima parte della circolare n. 3630 diramata dall’assessorato ai lavori pubblici della Regione Puglia in data 22.3.1994, nella quale per una più corretta ripartizione dei contributi in argomento, viene suggerito agli enti amministrati di far riferimento alle preferenze espresse nelle denunce dei redditi riguardo alla destinazione dell’otto per mille Irpef, prendendo in considerazione solo le denunce che indicano una preferenza in favore delle confessioni religiose citate nel modello ministeriale, comunicava al Comune di Bari i dati numerici e percentuali in possesso della Direzione, riguardanti le scelte espresse in ambito nazionale dai contribuenti nelle dichiarazioni dei redditi presentate nel 1999 per il 1998 ed utilizzati per l’erogazione del contributo 8×1000 nell’esercizio 2002.
Con delibera n. 371 del 7.5.2004, la Giunta comunale di Bari perveniva nella determinazione di “rettificare la deliberazione di Giunta comunale del 30.12.2002 limitatamente al punto 4 del dispositivo, dando atto che non vi sono somme da devolvere in favore della Congregazione Cristiana dei Testimoni di Geova, non essendo la suddetta confessione religiosa riconosciuta dallo Stato italiano ai fini della destinazione dell’otto per mille”.
Avverso i citati provvedimenti la ricorrente deduceva articolate censure di seguito sintetizzabili:
1) violazione e falsa applicazione di legge (art. 3, 8 e 19 Cost.; art. 12 L. n. 10 del 1977; artt. 1, 2 e 3 della L.R. n. 4 del 1994). Eccesso di potere per difetto ed erroneo apprezzamento dei presupposti di fatto e di diritto, eccesso di potere per travisamento, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta;
2) incompetenza.
Concludeva per l’annullamento degli atti impugnati previa concessione di misura cautelare, nonché per l’accertamento del diritto della Congregazione Cristiana dei testimoni di Geova alla erogazione da parte del Comune di Bari dei benefici previsti dall’art. 3 della L.R. n. 4 del 1994.
Alla camera di consiglio del 2 dicembre 2004, il T.a.r. Puglia, sede di Bari, sezione terza, accoglieva la domanda incidentale di sospensione a soli fini del riesame del provvedimento impugnato.
Secondo quanto risulta dalla memoria depositata dalla ricorrente in data 28.03.2008, il Comune di Bari non ha adottato alcun provvedimento.
Alla udienza pubblica del 8.4.2008, il ricorso passava in decisione.

DIRITTO

Va preliminarmente esaminato il secondo motivo di ricorso dedotto dalla ricorrente, vale a dire l’asserita incompetenza della giunta comunale alla adozione del provvedimento impugnato.
Secondo la difesa della ricorrente, detta competenza, a partire dalla entrata in vigore della L. 127 del 1997 e poi del d.lgs 267 del 2000, apparterrebbe ai dirigenti e, nel caso di specie, al dirigente della ripartizione territorio e qualità edilizia.
La censura non è fondata.
L’entrata in vigore della L. 127 del 1997, ha sancito in via definitiva il principio di separazione tra attività di indirizzo politico e gestione amministrativa.
Il ruolo della giunta nei rapporti interorganici è oggi duplice. Essa è organo attributario di competenze proprie e organo chiamato a collaborare nel dare attuazione agli indirizzi indicati dal consiglio. La tecnica utilizzata dal legislatore per la delimitazione delle competenze è stata quella della attribuzione in via residuale. Nel rapporto con i dirigenti, dotati di una riserva di competenze proprie, la giunta si pone quale organo investito del compito di attuare gli indirizzi formulati dall’organo elettivo. Fermo il principio di separazione tra attività di indirizzo politico e gestione amministrativa, questo collegio ritiene però che il combinato disposto degli artt. 48 comma 2 e 107 commi 1 e 2 del d.lgs 267 del 2000 vada correttamente interpretato nel senso di escludere che l’attività gestionale dei dirigenti si traduca nel compimento di scelte strategiche.
La giunta, secondo l’art. 48 comma 2 del d.lgs 267 del 2000, compie tutti gli atti rientranti ai sensi dell’art. 107 commi 1 e 2, nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi o dallo Statuto, del Sindaco o del Presidente della provincia o degli organi di decentramento. Ritiene il collegio che la giunta, essendo investita del compito di attuare gli indirizzi formulati dall’organo elettivo, può svolgere anche attività esecutive che implichino una valutazione di natura politico amministrativa, in quanto tale non spettante per definizione alla dirigenza. Ciò significa che se il ruolo del consiglio si limita alle scelte fondamentali nelle materie tassativamente elencate all’art. 42 del d.lgs 267 del 2000, alla giunta compete l’adozione di tutti quegli atti che costituiscono espressione della funzione di governo dell’ente e che non competano ad altri organi giusta il disposto dell’art. 48 più volte citato.
Non possono dunque appartenere alla competenza dei dirigenti tutti quegli atti che, pur muovendosi al confine tra attività di indirizzo politico ed attività di gestione, comportino scelte strategiche rilevanti o comunque esulino dalla normale gestione amministrativa, rappresentando invece esercizio di un potere sì esecutivo, ma in sé contenente profili di elevatissima discrezionalità. Tali atti non possono essere adottati dai dirigenti perché si pongono al di fuori del novero di quelli individuati dall’art. 107 del d.lgs 267 del 2000, non solo nella elencazione di cui al comma 3, che è esemplificativa, ma al di fuori della sua stessa ratio. Gli atti riservati ai dirigenti sono infatti sempre atti idonei a dare attuazione agli obiettivi ed ai programmi definiti con gli atti di indirizzo degli organi politici. Al di fuori di queste ipotesi, il dirigente finirebbe con l’esercitare compiti che lungi dall’essere solo gestionali diverrebbero anche strategici.
Nel caso di specie, la competenza alla adozione degli atti previsti dall’art. 3 della L.R. n. 4 del 1994 non può essere attribuita ai dirigenti.
Nello stabilire che i Comuni entro il 31 marzo di ogni anno devolvono alle competenti autorità religiose una somma non inferiore al 7% dei contributi loro spettanti per oneri di urbanizzazione secondaria, la disposizione in esame lascia all’organo competente a provvedere in materia, che non può che essere la giunta comunale, un ampio margine di discrezionalità che non può non tradursi in una scelta strategica di fondamentale rilevanza per la vita dell’ente. L’attribuzione dei proventi di cui trattasi non si risolve in un mero atto gestionale, bensì in una scelta da ponderare ed adottare ogni esercizio finanziario al fine di stabilire in che misura e con quali esatte modalità tali contributi debbano essere corrisposti. Si rinviene in quest’ambito un intervento importante dell’ente locale che trova la sua ragione e giustificazione, propria della materia urbanistica, nell’esigenza di assicurare uno sviluppo equilibrato ed armonico dei centri abitativi e nella realizzazione dei servizi di interesse pubblico nella loro più ampia accezione, che comprende perciò anche i servizi religiosi, ed ha l’effetto di favorire le attività di culto, che rappresentano un’estrinsecazione del diritto fondamentale ed inviolabile della libertà religiosa. Il dirigente quindi, in difetto di uno specifico obiettivo stabilito con atto deliberativo puntuale o direttamente nel piano esecutivo di gestione, non può provvedere in materia di assegnazione di tali contributi poiché la determinazione degli stessi, le modalità di erogazione, la stessa scelta delle modalità di individuazione dei soggetti cui attribuirli costituisce scelta strategica non rientrante tra gli atti di mera gestione. Né varrebbe l’obiezione secondo cui tali decisioni sarebbero già contenute negli strumenti di programmazione adottati dal consiglio comunale in sede di approvazione del bilancio di previsione. In quella sede, per l’appunto, il consiglio adotta solo le scelte strategiche fondamentali, disponendo gli stanziamenti ed i programmi e progetti strategici, senza definire compiutamente le modalità esecutive di tali programmi e progetti che devono poi essere attuati, come nel caso di specie dalla giunta comunale per ogni esercizio finanziario.
La censura pertanto non è fondata.
Con il primo motivo di ricorso, vengono invece formulate articolate censure contro i provvedimenti impugnati, che vanno dalla violazione di legge all’eccesso di potere sotto vari profili.
Secondo la difesa della ricorrente, le condizioni per la fruibilità del contributo di cui alla L.r. n. 4 del 1994 sono:
1) sotto il profilo soggettivo, lo status di autorità religiose di quelle confessioni anche non cattoliche riconosciute a norma di legge;
2) sotto il profilo oggettivo, la inerenza ad un “edificio di culto” da costruire, ricostruire o ristrutturare.
Sotto il profilo quantitativo, l’entità del contributo va quantificata in misura proporzionale alla consistenza nel Comune delle comunità di diversa confessione.
I provvedimenti impugnati si porrebbero in violazione della legge oltreché essere viziati per eccesso di potere .
Le censure sono fondate.
L’art. 8 della Costituzione stabilisce che “tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge”.
La consistenza numerica non può essere idoneo criterio per discriminare il trattamento tra confessioni religiose e si impone ormai la pari protezione della coscienza di ciascuna persona che si riconosce in una fede, quale che sia la confessione religiosa di appartenenza.
La Corte Costituzionale ha già avuto modo di esprimersi sulla materia dei finanziamenti alle confessioni religiose chiarendo che l’aver stipulato l’intesa prevista dall’art. 8 comma 3 della Costituzione per regolare in modo speciale i rapporti con lo Stato non può costituire l’elemento discriminante nell’applicazione di una disciplina, posta da una legge comune, volta ad agevolare l’esercizio di un diritto di libertà dei cittadini e ciò per l’asserito carattere facoltativo dell’intesa ( Corte cost. n. 195/1993). I giudici costituzionali nella sentenza citata, hanno affermato espressamente che escludere da benefici finanziari una confessione religiosa in relazione alla sussistenza o meno delle condizioni di cui al 2° e 3° comma dell’art. 8 della Costituzione “viene a integrare una violazione del principio affermato nel primo comma del medesimo articolo”.
In materia di edilizia di culto, la L.R. pugliese n. 4 del 1994 ha dettato disposizioni chiarissime per l’utilizzazione degli oneri di urbanizzazione secondaria, disposizioni prive di qualunque contenuto discriminatorio per l’accesso ai benefici economici, fondato sull’aver stipulato intese con lo Stato italiano, condizione questa, prevista per fruire della destinazione dell’otto per mille dell’Irpef.
Orbene, la deliberazione della giunta comunale gravata, nel rettificare la precedente deliberazione n. 1261 del 30.12.2002, dando atto che “non vi sono somme da devolvere in favore della Congregazione cristiana dei testimoni di Geova, non essendo la suddetta confessione religiosa riconosciuta dallo Stato italiano ai fini della destinazione dell’otto per mille dell’Irpef” è viziata sotto tutti i profili dedotti dalla ricorrente con il primo motivo di ricorso.
Sono violate le disposizioni di cui agli artt. 3, 8 e 19 della Costituzione.
In particolare è violato l’art. 3 in quanto i provvedimenti impugnati si pongono in contrasto con il principio di eguaglianza dei singoli nel godimento effettivo della libertà di culto, sulla quale ha un effetto immediato e diretto la possibilità delle singole confessioni religiose di accedere ai benefici economici quali quelli previsti dalla L.R. Puglia n. 4 del 1994.
Sono violati gli artt. 8 e 19 della Costituzione poiché le intese di cui all’art. 8 terzo comma costituiscono lo strumento previsto dalla Costituzione, per la regolazione dei rapporti delle confessioni religiose con lo Stato per gli aspetti che si collegano alle specificità delle singole confessioni o che richiedono deroghe al diritto comune, ma non possono essere una condizione imposta alle confessioni per usufruire della libertà di organizzazione e di azione, loro garantita dal primo e dal secondo comma dello stesso art. 8, né per usufruire di norme di favore riguardanti le confessioni religiose ( Corte Cost. 16.07.2002 n. 346).
Sono altresì violate le stesse disposizioni della L.R. n. 4 del 1994 erroneamente applicate dall’amministrazione in modo del tutto difforme da quanto nelle stesse disposizioni stabilito. Laddove la legge regionale all’art. 3 comma 3 stabilisce che le somme spettanti sono corrisposte in misura proporzionale alla consistenza nel Comune delle Comunità di diversa confessione, non introduce, poiché non potrebbe farlo, alcuna indicazione volta ad impedire la corresponsione dei predetti contributi alle confessioni che non abbiano stipulato una intesa con lo Stato.
E’ appena il caso di rilevare che la deliberazione della giunta comunale n. 371 del 7.5.2004 sconta anche il dedotto vizio dell’eccesso di potere sotto il profilo della disparità di trattamento per tutti i motivi già ampiamente esposti.
I medesimi vizi devono essere rilevati nei confronti di tutti gli altri atti impugnati e segnatamente di quella parte della circolare applicativa regionale, che suggerisce ai Comuni una erronea applicazione della Legge regionale in palese violazione delle già citate disposizioni costituzionali.
Per tutto quanto esposto il ricorso è fondato e deve essere accolto.
Le spese seguono la regola della soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede di Bari, sezione seconda, pronunciando definitivamente sul ricorso in epigrafe lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati nei sensi e nei limiti di quanto esposto in motivazione.
Condanna il Comune di Bari alle spese del presente giudizio in favore della ricorrente, che quantifica in € 3.000/00 ( tremila/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 08/04/2008 con l’intervento dei Magistrati:
Pietro Morea, Presidente
Antonio Pasca, Consigliere
Gianluca Rovelli, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/05/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Puglia – Bari – Sezione II – Sentenza – 14/5/2008 n.1131 proviene da Giustamm.

Va sospeso, ai fini di un motivato riesame, provvedimento con cui si dichiara l’inammissibilità della domanda di agevolazioni finanziarie di cui al D.lgs 185/2000 (finanziamento per l’impiego). (G.S.)

REPUBBLICA ITALIANA
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL LAZIO
ROMA

SEZIONE TERZA BIS

Registro Ordinanze: 1131/2007
Registro Generale: 449/2007
nelle persone dei Signori:
SAVERIO CORASANITI Presidente
GIULIO AMADIO Cons., relatore
MASSIMO LUCIANO CALVERI Cons.
ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 08 Marzo 2007
Visto il ricorso 449/2007 proposto da:
SOC TOTO MEDIA SAS DI GIUSEPPE – SAVAGLIA & C SAS
rappresentato e difeso da:PERRI AVV. NATALEcon domicilio eletto in ROMAL.GO COLLI ALBANI, 14pressoPERRI AVV. NATALE

contro

SOC SVILUPPO ITALIA SPA
rappresentato e difeso da:GUARINO AVV. ANDREAcon domicilio eletto in ROMAP.ZZA BORGHESE, 3presso la sua sede
per l’annullamento
– del provvedimento con cui è stata deliberata l’inammissibilità della domanda di ammissione alle agevolazioni di cui al D.Lgs. 185/2000;
– di ogni altro atto indicato nell’epigrafe del ricorso;
Visto l’art. 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come integrato dall’art. 3 della legge 21 luglio 2000, n. 205;
Visti gli atti e documenti depositati col ricorso;
Vista la domanda di provvedimento cautelare, presentata in via incidentale da parte ricorrente;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:
SOC SVILUPPO ITALIA SPA
Nominato relatore il Consigliere Giulio AMADIO e uditi alla Camera di Consiglio dell’8 marzo 2007 gli avvocati come da verbale;
Ritenuto che sussistono le ragioni richieste dalla legge per l’accoglimento della domanda cautelare ai fini di un motivato riesame del progetto di cui trattasi;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione Terza bis, accoglie la suindicata domanda cautelare nei sensi indicati in premessa.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma, 8 marzo 2007

Il Presidente: Saverio Corasaniti
L’Estensore: Giulio Amadio

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III bis – Ordinanza sospensiva – 8/3/2007 n.1131 proviene da Giustamm.

Pres. Anorato, est. Maiello
Patria e Patria (Avv. Clemente Maria Enselmi) c. Comune di Santa Maria Capua Vetere (n.c.) e Rullo (Avv. Pasquale Iannuccilli).

sulla natura della dichiarazione di inizio attività nel regime precedente e successivo alla novella di cui alla Legge n.80/2005 e sul suo regime impugnatorio

1. Edilizia ed urbanistica – Impugnazione della concessione edilizia in sanatoria – Termine per la proposizione del ricorso – Decorre dalla data di conoscenza dell’atto – Atto risalente nel tempo ed avvenuta ultimazione dei lavori – Irrilevanza.

2. Edilizia ed urbanistica – Luci e vedute – Differenze – Individuazione.

3. Edilizia ed urbanistica – Distanza di dieci metri tra le “parteti finestrate” e gli edifici prevista ex art. 9 del D.M. 2.4.1968 – Applicabilità alle luci – Esclusione.

4. Edilizia ed urbanistica – Dichiarazione di inizio attività – Natura di atto privato – Va riconosciuta – Conseguenze – Possibilità di impugnazione da parte di controinteressati – Esclusione.

5. Edilizia ed urbanistica – Efficacia retroattiva dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990, nel testo modificato dalla Legge n. 80 del 14 maggio 2005 – Esclusione – Ragioni.

6. Edilizia ed urbanistica – Dichiarazione di inizio attività ex art. 19 della L.n.241/1990, come modificato dalla L.n.80/2005 – Natura provvedimentale – Esclusione – Ragioni.

1. Il termine per l’impugnativa, da parte del controinteressato, di una concessione edilizia in sanatoria decorre dal momento in cui questi abbia piena conoscenza di tale atto, non rilevando la circostanza che la data di emanazione del provvedimento sia risalente nel tempo né la conoscenza della materiale esecuzione dei lavori, dal momento che l’avvenuta ultimazione dell’edificio può far presumere la piena conoscenza e far decorrere il termine per l’impugnazione solo per la concessione edilizia preesistente all’esecuzione dei lavori.

2. La differenza tra vedute e luci, rilevante ai fini dell’individuazione della disciplina applicabile ad una “parete finestrata” ex art. 9 del D.M. del 2.4.1968, consiste nel fatto che per veduta o prospetto si intende una finestra che consente non soltanto una comoda inspectio sul fondo vicino senza l’impiego di mezzi artificiali, ma anche una comoda prospectio e cioè la possibilità di affacciarsi con lo sporgere il capo; in particolare, la possibilità di prospicere, in astratto, può anche non essere impedita dall’esistenza di un’inferriata, purché, in relazione all’ampiezza delle maglie di questa, possa essere in concreto stabilita la possibilità di affaccio con la possibilità di protendere il capo (1). Di contro la nozione di luce si trae in negativo dall’art. 902 c.c. (nella fattispecie il TAR ha qualificato quali luci delle finestre caratterizzate dalla presenza di inferriate fisse non rimuovibili e che non consentono la comoda prospectio).

3. E’ consentita l’apertura di luci su di una parete ad una distanza inferiore ai dieci metri previsti dall’art. 9 del D.M. 2 aprile 1968 rispetto ad un edificio prospiciente, dal momento che l’art. 907 C.C. vieta al proprietario del fondo vicino l’edificazione a distanza inferiore a tre metri dalle vedute e non menziona le aperture lucifere (la cui realizzazione rappresenta di norma l’esercizio di una mera facoltà del diritto di proprietà art. 901 C.C.).

4. La presentazione della dichiarazione di inizio attività va qualificata come atto privato e non da inizio ad una fattispecie a formazione complessa o a formazione successiva, analoga alla procedura del silenzio assenso, ovvero costitutiva di un atto abilitativo tacito, con la conseguenza che la stessa non è suscettibile di impugnazione da parte del terzo (2) (fattispecie precedente alla novella di cui all’art. 19 della L.n.241/1990 introdotta dalla L.n.80/2005).

5. Non è applicabile alle fattispecie in corso la novella contenuta nell’art. 19 della legge n. 241 del 1990, introdotta dalla legge n. 80 del 14 maggio 2005, poiché tale norma non ha natura di interpretazione autentica con effetto retroattivo, natura che può essere riconosciuta solo alle norme dirette a chiarire il senso di quelle preesistenti, ovvero ad escludere o ad enucleare uno dei sensi tra quelli ragionevolmente ascrivibili alle norme interpretative.

6. La novella contenuta nell’art. 19 della legge n. 241 del 1990, introdotta dalla legge n. 80 del 14 maggio 2005 non ha attribuito valore provvedimentale della D.I.A, ma ha consentito all’Amministrazione, pur dopo il decorso del termine di trenta giorni, di adottare i poteri di inibizione dell’attività e di rimozione dei suoi effetti purché sussistano i presupposti per il ricorso agli strumenti dell’autotutela, e in particolare quelli di cui all’art. 21 nonies della l. 241 del 1990.

________________________________

1. C.f.r. Cassazione civile, sez. II, sentenza 17 gennaio 2002, n. 480.
2. C.f.r. Consiglio Stato, sez. VI, sent. 4 settembre 2002, n. 4453.

composto dai Signori:
1) Dott. Giovanni de Leo Presidente

2) Dott. Angelo Scafuri Consigliere

3) Dott.ssa Maria Laura Maddalena Referendario rel.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 12705/2004 proposto da
PATRIA Anna e PATRIA Maria, rappresentate e difese dall’avv. Clemente Maria Enselmi, con domicilio eletto in Napoli, via S.M. della Libera, n. 13, presso l’avv. Spirito e sui motivi aggiunti;

contro

Comune di Santa Maria Capua Vetere, in persona del sindaco pro tempore, non costituito;

e nei confronti di
Rullo Maria, rappresentata e difesa dall’avv. Pasquale Iannuccilli, con domicilio eletto in Napoli, via Gemito, n. 34;

per l’annullamento
 della concessione edilizia in sanatoria n. 44 del 25.6.1993 rilasciata dal Commissario prefettizio alla signora Rullo Maria, insieme con gli atti preordinati, connessi e consequenziali, ivi compreso il parere espresso dalla Commissione edilizia in data 15.6.1993;

 della nota n. 236 del 14.10.2004 con cui il direttore del settore tecnico del comune di Santa Maria Capua Vetere ha attestato che la signora Rullo Maria ha denunciato l’inizio di attività relativa ai alvori da eseguirsi nei locali commerciali ubicati in via de Carolis, n. 12, in una con gli atti preordinati, connessi e consequenziali, compresa la denuncia di inizio attività del 15.9.2004;

impugnati con il ricorso originario;
 della nota n. 264 del 2.12.2004 con cui il direttore del settore tecnico del comune di Santa Maria Capua Vetere ha attestato che la signora Rullo Maria ha denunciato l’inizio di attività relativa ai lavori di variante in sanatoria alla D.I.A. n. 236 del 2004, eseguiti o da eseguirsi in via de Carolis n. 12, un una agli atti preordinati, connessi e consequenziali, ivi compresa la denuncia di variante in corso d’opera e sanatoria del 9.11.2004, la nota integrata del 22.11.2004 e la comunicazione del direttore del settore tecnico del comune di Santa Maria Capua Vetere del 17.11.2004;

impugnati con i motivi aggiunti

nonche’ per la condanna
Del comune di Santa Maria Capua Vetere e di Rullo Maria, in solido tra loro, al risarcimento dei danni nella misura che sarà accertata in corso di giudizio, previa consulenza tecnica.

Visto il ricorso ed i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione della controinteressata, Rullo Maria;
visto il ricorso per motivi aggiunti notificato in data 14 gennaio 2005;
viste le memorie depositate per l’udienza;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore alla udienza pubblica del 24.11.2005 il Referendario Dott.ssa Maria Laura Maddalena;
Uditi gli avvocati di cui al verbale di udienza;

FATTO

Con il ricorso in epigrafe, le ricorrenti, Patria Anna e Patria Maria, espongono di essere proprietarie di taluni locali ad uso commerciale al piano terra del condominio “villa Fortini”, in via de Carolis n. 12. Sul lotto contiguo, insiste un fabbricato di proprietà della controinteressa, Rullo Maria, che è stato edificato abusivamente nel 1980.
La proprietaria dell’immobile ha ottenuto in data 25.6.1993, la concessione in sanatoria n. 44. Successivamente, in data 15.9.2004, ha denunciato, ai sensi dell’art. 22 del D.P.R. n. 380 del 2001, l’inizio di un intervento di manutenzione straordinaria.
Tanto premesso, le ricorrenti impugnano sia la concessione in sanatoria che la nota con cui il dirigente del settore tecnico del comune ha attestato la presentazione della D.I.A. per i seguenti motivi:
1) violazione e falsa applicazione dell’art. 13 della legge n. 28.2.1985 n. 47, dell’art. 46 delle norme di attuazione del piano regolatore del comune di Santa Maria Capua Vetere, dell’art. 9, comma 1 del D.M. 2.4.1968, n. 1444, carenza assoluta dei presupposti, difetto di istruttoria, in quanto l’area su cui insiste il manufatto oggetto della concessione in sanatoria ricade in zona B1 3 del P.R.G., zona per la quale l’art. 46 delle norme di attuazione prevede la distanza minima di 10 metri tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti, mentre il manufatto in questione è posto alla distanza di metri 6,05;

2) insussistenza del titolo per l’abusività del fabbricato interessato dalla denuncia di inizio di attività, eccesso di potere per carenza dei presupposti, violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e ss. della legge n. 47 del 1985 ( art. 31 e ss. del D.P.R. n. 380 del 2001), dell’art. 22 del D.P.R. n. 380 del 2001, ulteriore eccesso di potere per carenza ed erroneità di presupposti e difetto di istruttoria, dal momento che l’intervento denunciato, oltre a riguardare un manufatto abusivo, non consiste in realtà in una semplice manutenzione straordinaria, ma in una vera e propria ristrutturazione edilizia, per il quale occorre il rilascio del permesso di costruire, e che inoltre l’area sui cui insiste il manufatto è rientrata, nella nuova perimetrazione, in zona A (centro storico), nella quale sono consentiti, mediante rilascio di concessione edilizia, soltanto interventi di restauro e risanamento conservativo. Infine, l’intervento comporta l’abbassamento di cm 30 della copertura a cupola di collegamento tra il chiosco e i vani terrenei e pertanto non può essere assentito con DIA, ma occorre la concessione edilizia.

Veniva inoltre richiesta la condanna del comune intimato e della controinteressata, in solido tra loro, al risarcimento dei danni patiti dalle ricorrenti, da quantificarsi mediante consulenza tecnica.
All’udienza camerale del 9 dicembre 2004, l’istanza cautelare è stata accolta.
In data 14.1.2005, le ricorrenti hanno notificato ricorso per motivi aggiunti, con il quale hanno impugnato anche la nota con cui il dirigente del settore tecnico ha attestata la presentazione da parte di Rullo Maria della D.I.A. relativa ai lavori di variante in sanatoria alla D.I.A. n. 236 del 2004, nonché la relativa D.I.A. presentata il 2.12.2004, deducendo le seguenti doglianze:
1) insussistenza del titolo per l’abusività del fabbricato interessato dalla denuncia di inizio di attività di variante in sanatoria, eccesso di potere per carenza dei presupposti, violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e ss. della legge n. 47 del 1985 ( art. 31 e ss. del D.P.R. n. 380 del 2001), dell’art. 22 e 37 del D.P.R. n. 380 del 2001, illegittimità derivata, in quanto l’amministrazione comunale non può attestare una denuncia in sanitaria per un fabbricato realizzato in totale difformità dalla distanza minima tra costruzioni;

2) ulteriore violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e 37 del D.P.R. n. 380 del 2001, della delibera del consiglio comunale n. 10 del 4.2.2004; ulteriore eccesso di potere per carenza ed erroneità di presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, illegittimità propria della D.I.A. n. 264 del 2.12.2004 di variante n sanatoria, poiché l’intervento denunciato non consiste in una mera manutenzione straordinaria ma in una ristrutturazione edilizia, per la quale è prevista la concessione edilizia, inoltre l’area sui cui insiste il manufatto è rientrata, nella nuova perimetrazione, in zona A (centro storico), nella quale sono consentiti, mediante rilascio di concessione edilizia, soltanto interventi di restauro e risanamento conservativo. Inoltre, l’intervento comporta l’abbassamento di cm 30 della copertura a cupola di collegamento tra il chiosco e i vani terrenei e pertanto non può essere assentito con DIA, ma occorre la concessione edilizia. Infine, i lavori sono stati iniziati senza ottenere il nulla osta della Soprintendenza e dell’ufficio ecologia della ASL.

Le ricorrenti depositavano quindi in allegato una relazione tecnica stragiudiziale sulle DIA in corso d’opera presentata dalla RULLO.
La controinteressata, RULLO Maria, si è costituta in data 24.2.2005 ed ha depositato una memoria difensiva nella quale ha in primo luogo eccepito l’irricevibilità della impugnazione della concessione in sanatoria per tardività; nel merito, ha chiesto il rigetto del ricorso perché infondato, in quanto la sua costruzione è in aderenza con l’edificio delle ricorrenti e comunque la parete delle ricorrenti non è finestrata ma contiene tre aperture per consentire la servitù di aria e luce, pertanto non si applica l’art. 46 delle disposizioni di attuazione al p.r.g. Ha inoltre prospettato l’improcedibilità della impugnazione della prima DIA, in quanto superata dalla DIA in sanatoria del 2.12.2004.
La controinteressata ha inoltre prodotto ampia documentazione, a sostegno della sua difesa.
Con ordinanza del 31 marzo 2005, il collegio ha accolto l’istanza di sospensione cautelare formulata con i motivi aggiunti. Detta ordinanza è stata tuttavia annullata in appello dal Consiglio di Stato, con provvedimento n. 2828 del 28.6.2005.
Le ricorrenti hanno depositato una ulteriore memoria per l’udienza, contestando l’eccezione di tardività della impugnazione della concessione in sanatoria e le difese avversarie.
All’odierna udienza il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Deve preliminarmente essere esaminata l’eccezione di tardività della impugnazione della concessione in sanatoria n. 44 del 1993, formulata dalla difesa della controinteressata.
Rileva il collegio che il termine che l’impugnazione di un provvedimento da parte del terzo controinteressato decorre dal momento in cui egli abbia piena conoscenza di tale atto. La circostanza che la data di emanazione del provvedimento sia risalente nel tempo non è di per sé indicativa della conoscenza da parte del terzo. In particolare, nel caso in cui oggetto della impugnazione sia una concessione edilizia in sanatoria, non può nemmeno rilevare ai fini della decorrenza del termine per impugnare la conoscenza della materiale esecuzione dei lavori, dal momento che l’avvenuta ultimazione dell’edificio può far presumere la piena conoscenza – da parte del terzo – e far decorrere il termine per l’impugnazione solo per la concessione edilizia preesistente all’esecuzione dei lavori (Consiglio Stato, sez. V, 14 dicembre 1984, n. 919).
Inidonea a provare la sicura conoscenza del provvedimento impugnato da parte delle ricorrenti appare pertanto la circostanza, su cui si è soffermata la difesa della controinteressata, che le ricorrenti dispongano di locali adiacenti al luogo in cui si trova il manufatto oggetto della concessione in sanatoria impugnata.

2. Nel merito, il primo motivo del ricorso originario, con il quale le ricorrenti hanno censurato la suddetta concessione in sanatoria per violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili, è infondato e pertanto deve essere respinto.
Deducono le ricorrenti che l’area su cui insiste il manufatto oggetto della concessione in sanatoria ricade in zona B1 3 del P.R.G., zona per la quale l’art. 46 delle norme di attuazione prevede la distanza minima di 10 metri tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti, mentre il manufatto in questione è posto alla distanza di metri 6,05.
Sul punto la controinteressata ha sottolineato che detta norma non può essere applicata al caso di specie, in primo luogo perché il manufatto della Rullo è costruito in aderenza a quello delle ricorrenti e in secondo luogo perché le pareti dell’edificio delle ricorrente non sono finestrate. Le aperture che vi si trovano, infatti, non posseggono i requisiti richiesti dal P.R.G. per essere considerata alla stregua di vedute, come prevede l’ultimo comma dell’art. 16 del P.R.G., secondo il quale. “una parete può dirsi finestrata se contiene una apertura costituente veduta secondo il codice civile”. Su di esse, infatti, sono state apposte delle inferriate fisse, sulla base tanto del testamento olografo di Fortini Maria (doc. 1 della produzione della controinteressata) che dell’atto di compravendita del 16.3.1978, titolo di acquisto dell’immobile delle ricorrenti dall’erede della Fortini.
Nella memoria depositata in data 11.11.2005, le ricorrenti hanno contestato le deduzioni avversarie sostenendo che sul muro che delimita il loro immobile dalla proprietà della controinteressata vi sono delle vere e proprie finestre, in quanto nessun rilievo può porsi alla applicazione successiva su di esse di una inferriata a fini meramente protettivi, avvenuta in virtù di specifico accordo tra le parti, senza che fosse convenzionalmente pattuita l’eliminazione delle vedute.
In sostanza, le ricorrenti sostengono che la presenza delle inferriate fisse sulle loro finestre non influisca sulla qualificazione del muro come “parete finestrata” ai fini dell’applicazione della distanza minima assoluta di 10 m., mentre tutta la difesa della controinteressata è imperniata sulla dimostrazione della inapplicabilità della norma sulle distanze nel caso in cui sulla parete antistante la nuovo manufatto non si aprono delle vedute ma delle semplici luci.
La questione giuridica da risolvere è dunque se per “parete finestrata”, ai sensi dell’art. 9 del D.M. del 2.4.1968, al quale espressamente rinvia l’art. 46 delle norme di attuazione del p.r.g. di Santa Maria Capua Vetere, debba intendersi una parete sulla quale si aprano delle semplici luci, o solo delle vedute.
Come è noto la giurisprudenza della Cassazione definisce veduta o prospetto una finestra che consente non soltanto una comoda inspectio sul fondo vicino senza l’impiego di mezzi artificiali, ma anche una comoda prospectio e cioè la possibilità di affacciarsi con lo sporgere il capo. In particolare, la Cassazione ha chiarito che la possibilità di prospicere, in astratto, può anche non essere impedita dall’esistenza di un’inferriata, purché, in relazione all’ampiezza delle maglie di questa, possa essere in concreto stabilita la possibilità di affaccio con la possibilità di protendere il capo.(Cassazione civile, sez. II, 17 gennaio 2002, n. 480).
Di contro la nozione di luce si trae in negativo dall’art. 902 c.c., secondo il quale “L’apertura che non ha i caratteri di veduta o di prospetto è considerata come luce, anche se non sono state osservate le prescrizioni indicate dall’articolo 901.”
In tale quadro normativo, non può porsi in dubbio che le finestre delle ricorrenti devono essere qualificate come luci, in quanto per la presenza di inferriate fisse, che inoltre non possono essere rimosse a piacimento dalle proprietarie in quanto previste espressamente nell’atto di compravendita con le odierne ricorrenti, esse non consentono la comoda prospectio.
Chiarito ciò, occorre stabilire se la presenza di luci comporti o meno l’applicazione della distanza minima di 10 m.
Ritiene il collegio che la questione debba essere risolta alla luce del complessivo sistema delineato dal codice civile che, nell’ambito della disciplina legale dei rapporti di vicinato, impone di osservare nelle costruzioni determinate distanze solo dalle vedute (art. 907) e non anche dalle luci.
L’art. 907 C.C., in particolare, nel disporre che rispetto alle vedute dirette verso il fondo vicino il proprietario di questo non possa fabbricare a distanza inferiore a tre metri, non menziona le aperture lucifere (la cui realizzazione rappresenta di norma l’esercizio di una mera facoltà del diritto di proprietà art. 901 C.C.), così manifestando di tutelare le vedute, attesa la loro funzione economico-sociale nel campo edilizio, in modo più netto e deciso rispetto alle luci, in relazione alle quali è consentito al proprietario confinante di costruire in appoggio o in aderenza al muro perimetrale che le contiene con conseguente liceità della chiusura delle stesse ricorrendone, ai sensi dell’art. 904 C.C., i presupposti di legge.
In questo quadro, appare dunque più coerente con il sistema una interpretazione della dizione “parete finestrata” nel senso di parete munita di “vedute” e non anche parete su cui si aprono finestre lucifere, così come ritenuto anche dalla giurisprudenza della Cassazione (Cassazione civile, Sezione II, 22 febbraio 1996, n. 1362).
Pertanto, non ravvisandosi sulla parete delle ricorrenti vere e proprie vedute, non può dirsi violata la prescrizione di cui all’art. 46 delle norme di attuazione del p.r.g. né l’art. 9 del D.M. del 1968 e dunque il primo motivo di ricorso deve essere respinto.

3. Con il secondo motivo del ricorso originario, le ricorrenti impugnano la nota n. 236 del 14.10.2004 con cui il direttore del settore tecnico del comune di Santa Maria Capua Vetere ha attestato che la signora Rullo Maria ha denunciato l’inizio di attività relativa ai lavori da eseguirsi nei locali commerciali ubicati in via de Carolis, n. 12, nonché la denuncia di inizio attività del 15.9.2004.
Inoltre, con il ricorso per motivi aggiunti, le ricorrenti hanno impugnato la successiva nota n. nota n. 264 del 2.12.2004, concernente la denuncia di inizio attività dei lavori di variante in sanatoria alla D.I.A. n. 236 del 2004 nonché la stessa denuncia di variante in corso d’opera e sanatoria del 9.11.2004.
Va in primo luogo osservato che, ancorché tali impugnazioni siano rivolte formalmente nei confronti di atti del dirigente del comune intimato recanti attestazione della presentazione della dichiarazione di inizio di attività e, solo in qualità di atti presupposti, nei confronti delle D.I.A. presentate dalla ricorrente, esse hanno in realtà ad oggetto esclusivamente le due dichiarazioni di inizio attività presentata dalla RULLO, dal momento che nessuna valenza provvedimentale in senso proprio può riconoscersi in un atto di mera attestazione della avvenuta presentazione della dichiarazione in questione.
In ordine alla ammissibilità di tali impugnazioni si pone, dunque, in via preliminare la questione delle modalità con cui un terzo che si ritenga leso dalla realizzazione di un intervento edilizio eseguito a seguito di denuncia di inizio di attività possa ottenere tutela giurisdizionale. Se cioè sia ammissibile, in questi casi, il ricorso al giudizio impugnatorio della D.I.A. o se il terzo debba avvalersi di altri strumenti di tutela.
La risposta dipende naturalmente dal modo in cui viene ricostruito l’istituto della dichiarazione di inizio attività, introdotto dall’art. 19 della legge n. 241 del 1990 e poi ampiamente modificato e, per la materia edilizia, dal d.lgs. n. 380 del 2001, così come modificato dal d.lgs. n. 302 del 2002, secondo il quale, dopo la presentazione della dichiarazione da parte del privato, l’amministrazione entro un termine (ora di trenta giorni) può inibire l’inizio dell’attività, decorsi inutilmente i quali il privato può avviare la propria attività.
Come è noto, sin dalla sua prima formulazione, dottrina e giurisprudenza hanno fornito due diverse letture della norma. Secondo una tesi, invero minoritaria, la presentazione della dichiarazione di inizio di attività unitamente all’inutile decorso del termine perentorio per l’inibizione dell’attività darebbe luogo ad una fattispecie complessa o a formazione successiva, analoga alla procedura del silenzio assenso ovvero costitutiva di un atto abilitativo tacito. Nei confronti di tale atto, pertanto, sarebbe possibile per il terzo proporre impugnazione dinanzi al giudice amministrativo; esso inoltre potrebbe essere revocato o annullato dalla stessa amministrazione in sede di autotutela in applicazione dei principi generali dell’azione amminsitrativa.
Secondo l’altra tesi, invece, che muove dal presupposto che le attività sottoposte al regime di D.I.A. debbano considerarsi liberalizzate (anche se poi nel tempo l’istituto è stato esteso come, strumento di semplificazione, anche a procedimenti di natura autorizzatoria), non si ravvisa alcun atto autorizzatorio tacito. L’unico provvedimento amministrativo che può essere rinvenuto nella fattispecie è quello meramente eventuale che l’amministrazione può emanare, entro il termine, per impedire l’avvio della attività oggetto della dichiarazione.
La dichiarazione di inizio attività, infatti, è un atto del privato e pertanto essa non è suscettibile di impugnazione da parte del terzo dinanzi al TAR né è possibile l’esercizio da parte della amministrazione dei poteri di autotutela, perché l’ attività dell’amministrazione conseguente alla denuncia di inizio attività non consegue ad un provvedimento amministrativo ma ad una dichiarazione del privato cittadino. (Consiglio Stato, sez. VI, 4 settembre 2002, n. 4453)
Inoltre, dopo l’espressa previsione, da parte della l. n. 537 del 1993, art. 2 comma 10, di un termine perentorio per l’esercizio dei poteri inibitori ( “entro e non oltre sessanta giorni dalla denuncia”), la possibilità per la P.A. di ricorrere ai propri poteri di autotutela nel caso in cui l’intervento edilizio realizzato a seguito di D.I.A. fosse difforme dalle prescrizioni urbanistiche era generalmente esclusa perché ritenuta una sostanziale elusione della perentorietà del termine.
L’unica forma di tutela a disposizione del privato che si ritenga leso dal mancato tempestivo esercizio dei poteri inibitori della amministrazione consiste chiedere alla amministrazione di porre in essere i provvedimenti sanzionatori previsti per gli abusi edilizi e ricorrere, quindi, in caso di inerzia, alla procedura del silenzio-rifiuto, che pertanto non avrà, né potrebbe avere ad oggetto il mancato esercizio del potere inibitorio dell’Amministrazione, dal quale l’amministrazione è decaduta essendo decorso il relativo termine, bensì il generale potere repressivo degli abusi edilizi. Il presupposto di questa ricostruzione è dunque che la decadenza dal potere inibitorio non determini comunque una sorta di sanatoria dell’intervento realizzato a seguito di D.I.A. ancorché al di fuori dei presupposti normativi, ma che esso possa continuare ad essere considerato abusivo, cosicché non sarebbe precluso alla amministrazione l’esercizio dei propri poteri sanzionatori.
In questo quadro, è intervenuta la novella dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990, introdotta dalla legge n. 80 del 14 maggio 2005, che ha espressamente previsto la possibilità per l’amministrazione che sia rimasta inerte dopo la presentazione della D.I.A. di “assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies.”
Nonostante l’entrata in vigore di tale innovativa disciplina, il Consiglio di Stato (sez. IV, 22 luglio 2005, n. 3916), dopo aver espressamente dichiarato di non ritenere applicabile, ratione temporis, la normativa sopravvenuta, ha riconfermato la tesi della natura privatistica della D.I.A., puntualizzando che è necessario distinguere tra due distinti rapporti: quello tra denunciante e amministrazione, in cui la DIA si pone come atto di parte, e quello che riguarda i controinteressati all’intervento. Tali rapporti, secondo il Consiglio di Stato, pur essendo attinenti ad una medesima situazione sostanziale, devono essere tenuti distinti sul piano delle tutele, anche in considerazione della diversità dei poteri di cui dispone l’amministrazione.
Secondo altra tesi, sostenuta in giurisprudenza dal TAR Pescara ( 1° settembre 2005, n. 494), invece, la norma introdotta dalla legge n. 80 del 2005, nel riconoscere l’esercizio dei poteri di autotutela dopo la presentazione della D.I.A., avrebbe implicitamente ma inequivocabilmente riconosciuto alla D.I.A. natura di atto abilitativo tacito, formatosi a seguito della denuncia del privato e della successiva inerzia della amministrazione. Tale disciplina inoltre sarebbe immediatamente applicabile in quanto essa non avrebbe natura innovativa ma di interpretazione autentica con effetto retroattivo, in quanto sarebbe volta a fornire l’avallo del legislatore alla tesi, già sostenuta in dottrina e giurisprudenza, della natura di atto amministrativo tacito della D.I.A. non seguita dal tempestivo esercizio del potere inibitorio.
Secondo il TAR Pescara, quindi, nell’attuale quadro normativo, dovrebbe essere ritenuta ammissibile l’impugnazione di una D.I.A. da parte del terzo dinanzi al giudice amministrativo.
Ritiene il collegio di non poter condividere tali argomentazioni in quanto la novella dell’art. 19 della l. 241 del 1990 non può ritenersi applicabile alla fattispecie in esame, che deve invece essere valutata con riferimento alla normativa previgente, in vigore al momento in cui i fatti di causa si sono verificati.
Secondo quanto ripetutamente affermato dalla Corte costituzionale, va riconosciuto il carattere di norma di interpretazione autentica soltanto alle norme dirette a chiarire il senso di quelle preesistenti, ovvero ad escludere o ad enucleare uno dei sensi tra quelli ragionevolmente ascrivibili alle norme interpretative; a tal fine occorre, peraltro, che la scelta imposta dalla norma interpretativa rientri tra le varianti di senso compatibili con il tenore letterale del testo interpretato, sì da stabilire un significato che ragionevolmente possa essere ascritto alla legge anteriore (cfr., ex multis, sentenze 30 marzo 1995 n. 94 e 5 novembre 1996 n. 386).
In sostanza occorre che le disposizioni recate dalla legge di interpretazione abbiano ad oggetto non già la disciplina di questa o quella fattispecie, bensì soltanto il significato della legge precedente (Consiglio di stato, Sez. VI, 17 novembre 2004, n. 7512).
Inoltre, dal momento che la disciplina di interpretazione autentica ha effetto retroattivo, derogando al generale principio della irretroattività della legge, l’individuazione di questo genere di norme deve essere condotta con estremo rigore.
La nuova formulazione dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990, recata dalla l. n. 80 del 2005, non può essere considerata, alla stregua di tali principi, una norma di interpretazione autentica, non essendo essa espressamente finalizzata a chiarire il senso della disciplina previgente e non potendosi trarre tale intendimento in via interpretativa.
Peraltro, non può essere taciuto, pur senza soffermarsi sulla questione, che non sembra che la nuova previsione normativa debba essere necessariamente interpretata come un riconoscimento legislativo del valore provvedimentale della D.I.A; essa infatti potrebbe anche essere intesa semplicemente come riferita alla possibilità di adottare i poteri di inibizione dell’attività e di rimozione dei suoi effetti, pur dopo il decorso del termine di trenta giorni (che peraltro non è più qualificato espressamente come termine perentorio), purché sussistano i presupposti per il ricorso agli strumenti dell’autotutela, e in particolare quelli di cui all’art. 21 nonies della l. 241 del 1990, ferma restando la possibilità della amministrazione di esercitare, anche su sollecitazione del privato, i poteri sanzionatori in caso di difformità della DIA dalle prescrizioni urbanistiche o di difformità dei lavori eseguiti rispetto a quelli oggetto della DIA.
In conclusione, dunque, il collegio ritiene che l’impugnativa della DIA di cui al secondo motivo di ricorso e ai motivi aggiunti non sia ammissibile, in quanto la D.I.A. – in base alla disciplina applicabile al caso di specie – non costituisce un provvedimento tacito né una fattispecie avente valore provvedimentale.
Le spese del presente giudizio vanno poste a carico della parte soccombente e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Terza Sezione di Napoli, respinge il ricorso in epigrafe e dichiara inammissibili i motivi aggiunti.
Condanna le ricorrenti al pagamento delle spese del presente giudizio nei confronti della controinteressata costituita, che liquida in complessivi 2000 euro.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così è deciso in Napoli, nella camera di consiglio del 24 novembre 2005

Dott. Giovanni de Leo Presidente
Dott. ssa Maria Laura Maddalena Estensore

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