Pres. Criscuolo, rel. Carosi

incostituzionale l’art. 45 del Codice della Strada nella parte in cui non prevede che gli autovelox siano sottoposti a verifiche e revisioni periodiche

Codice della Strada – Sanzioni – Autovelox – art. 45, co. 6 D.Lgs. 285/1992 – Verifiche periodiche dei dispositivi – Necessità – Omessa previsione – Irragionevolezza – Conseguenze – Illegittimità costituzionale

E’ costituzionalmente illegittimo l’art. 45, comma 6, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), nella parte in cui non prevede che tutte le apparecchiature impiegate nell’accertamento delle violazioni dei limiti di velocità siano sottoposte a verifiche periodiche di funzionalità e di taratura.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:
– Alessandro CRISCUOLO Presidente
– Giuseppe FRIGO Giudice
– Paolo GROSSI ”
– Giorgio LATTANZI ”
– Aldo CAROSI ”
– Marta CARTABIA ”
– Mario Rosario MORELLI ”
– Giancarlo CORAGGIO ”
– Giuliano AMATO ”
– Silvana SCIARRA ”
– Daria de PRETIS ”
– Nicolò ZANON ”
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 45 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), promosso dalla Corte di cassazione nel procedimento vertente tra T. M. e la Prefettura di Cuneo con ordinanza del 7 agosto 2014, iscritta al n. 206 del registro ordinanze 2014 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell’anno 2014.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 29 aprile 2015 il Giudice relatore Aldo Carosi.

1.– Con ordinanza del 7 agosto 2014, iscritta al r.o. n. 206 del 2014, la Corte di cassazione, sezione seconda civile, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 45 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), in riferimento all’art. 3 della Costituzione.
La Corte rimettente riferisce che la conduttrice ed il proprietario di un’autovettura adivano il Giudice di pace di Mondovì, opponendosi al provvedimento del Prefetto di Cuneo con il quale era stato respinto il loro ricorso avverso il verbale della Polizia stradale di Cuneo per violazione dell’art. 142, comma 8, del d.lgs. n. 285 del 1992.
I ricorrenti impugnavano il citato provvedimento dinnanzi al giudice di prime cure. Si costituiva in giudizio la Prefettura, contestando l’avversa opposizione.
Il Giudice di pace di Mondovì rigettava con sentenza il ricorso, confermando il verbale e l’ordinanza del Prefetto di Cuneo.
Successivamente i citati ricorrenti proponevano appello al Tribunale ordinario di Torino e la Prefettura resisteva, chiedendo il rigetto per infondatezza.
Il Tribunale di Torino confermava l’impugnata sentenza.
In entrambi i gradi di giudizio è rimasto controverso il corretto funzionamento dell’autovelox, in relazione al quale non è stato concesso alcun accertamento.
Avverso detta decisione di appello i ricorrenti proponevano ricorso in Cassazione. Resisteva con controricorso la Prefettura di Cuneo.
In punto di rilevanza, la Corte di cassazione riferisce che, nell’ambito degli otto quesiti formulati ai sensi dell’art. 366-bis del codice di procedura civile, la soluzione del terzo e quarto motivo di ricorso imporrebbe di affrontare la problematica della necessità della verifica periodica delle apparecchiature predisposte per l’accertamento e misurazione della velocità.
A giudizio del giudice rimettente, quindi, occorre vagliare la legittimità costituzionale dell’esenzione per tali strumenti da una procedura di verifica periodica del loro funzionamento.
In particolare con il terzo motivo di ricorso si censura la «violazione o, comunque, falsa applicazione di norme di diritto, ovvero della legge 11.08.1991 n. 273, dell’art. 4 del decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Dipartimento per i Trasporti Terrestri, Direttore Generale Motorizzazione n. 1123 del 16.05.2005 ed ancora delle norme internazionali UNI 30012, UNI EN 10012 e delle raccomandazioni OIML D19 e D20, [nelle quali è prevista] la taratura periodica per le apparecchiature di rilevazione della velocità – art. 360 n. 3 c.p.c.». Con il quarto motivo di ricorso, collegato al precedente, le parti ricorrenti lamentano una carenza motivazionale della impugnata sentenza in relazione ad un «fatto controverso e decisivo per il giudizio ovvero il regolare funzionamento dell’autovelox». Inoltre anche il primo ed il secondo motivo di ricorso sarebbero in via mediata coinvolti dalla soluzione della questione di legittimità costituzionale sollevata, poiché attengono alla motivazione ed all’eventuale violazione o falsa applicazione dell’art. 2697 del codice civile in relazione all’art. 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale) e all’art. 205 del d.lgs. n. 285 del 1992, quanto alla «avvenuta o meno dimostrazione» della regolarità del detto rilevatore di velocità.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, la Corte di cassazione prende le mosse dal proprio consolidato orientamento secondo il quale le apparecchiature elettroniche per la determinazione dell’osservanza dei limiti di velocità di cui all’art. 142, comma 6, del d.lgs. n. 285 del 1992, non devono essere sottoposte alla procedura di verifica periodica. Secondo detto orientamento possono evitarsi i «controlli previsti dalla legge n. 273 del 1991 istitutiva del sistema nazionale relativo alla verifica della taratura poiché esso attiene alla materia c.d. metrologica, che è diversa rispetto a quella della misurazione elettronica della velocità» (si cita la sentenza della Corte di cassazione, seconda sezione civile, 19 novembre 2007, n. 23978). La Corte di cassazione si sarebbe espressa in più pronunce nel senso della manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli artt. 45, comma 6, e 142, comma 6, del d.lgs. n. 285 del 1992, 4, comma 3, del decreto-legge 20 giugno 2002, n. 121 (Disposizioni urgenti per garantire la sicurezza nella circolazione stradale), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 1° agosto 2002, n. 168 e 345 del decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1992, n. 495 (Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada), in riferimento agli artt. 3, 24 e 97 Cost. (si citano le sentenze della Corte di cassazione, seconda sezione civile, 15 dicembre 2008, n. 29333 e n. 29334).
Il giudice rimettente ricorda come la Corte costituzionale con la sentenza n. 277 del 2007 abbia già esaminato e deciso la questione di legittimità costituzionale dell’art. 45 del d.lgs. n. 285 del 1992 in riferimento agli artt. 3, 24 e 111 Cost., ritenendo non fondata la questione per erronea individuazione da parte del giudice rimettente del termine di comparazione nel decreto del Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato 28 marzo 2000, n. 182 (Regolamento recante modifica ed integrazione della disciplina della verificazione periodica degli strumenti metrici in materia di commercio e di camere di commercio), anziché nell’art. 2, comma 1, della legge 11 agosto 1991, n. 273 (Istituzione del sistema nazionale di taratura). In quella sede tuttavia la Corte costituzionale avrebbe svolto affermazioni, che indurrebbero ad una riconsiderazione della questione. In particolare, la Corte costituzionale avrebbe rilevato che il rimettente non avrebbe sperimentato l’applicazione della normativa generale del 1991 alla luce del sistema internazionale delle unità di misura SI.
Ritenuta pertanto la perdurante rilevanza della questione, e reputando ormai consolidato il diritto vivente a seguito degli uniformi e costanti indirizzi ermeneutici della Corte di cassazione, della cui legittimità costituzionale egli dubita, il rimettente assume che la norma impugnata consentirebbe, in modo del tutto irragionevole, che le apparecchiature destinate all’accertamento delle violazioni dei limiti di velocità possano essere utilizzate nello svolgimento di accertamenti irripetibili sulla base di una presunzione di corretto funzionamento «anche a distanza di lustri» basata sulla «sola conformità al modello omologato».
A tal fine egli prospetta il dubbio di legittimità costituzionale in riferimento all’art. 3 Cost. sotto i seguenti profili: a) «per l’assoluta irragionevolezza e conseguente disuguaglianza, che [consentirebbe l’esclusione] dall’applicazione della […] normativa generale, anche internazionale, in tema di misura ricomprendente pure la velocità come unità derivata»; b) «con riguardo, come tertium comparationis, alla normativa di cui alla legge 1 agosto 1991, n. 273 (Istituzione del sistema nazionale di taratura), che prevede anche la velocità quale unità di misura derivata»; c) «con riferimento […] alla normativa comunitaria (Norme UNI EN 30012 – parte 1 come integrate da UNI EN 10012), che [prevederebbe] il dovuto e relativo adeguamento del nostro ordinamento»; d) per la palese irragionevolezza di un sistema che consente di dare certezza giuridica e inoppugnabilità ad accertamenti irripetibili – fonti di potenziali gravi conseguenze per chi vi è sottoposto – svolti da complesse apparecchiature senza che la loro efficienza e buon funzionamento siano soggette a verifica «anche a distanza di lustri».
2.– Con atto di intervento depositato il 9 dicembre 2014 si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale chiede che la questione di legittimità sollevata sia dichiarata inammissibile ovvero infondata.
L’Avvocatura generale dello Stato osserva che in base alla normativa europea di riferimento, concernente il sistema UNI EN 30012 di cui alla direttiva 28 marzo 1983, n. 83/189/CEE (Direttiva del Consiglio che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche), recepita nel nostro ordinamento con la legge 21 giugno 1986, n. 317 (Procedura d’informazione nel settore delle norme e regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione in attuazione della direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 1998, modificata dalla direttiva 98/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 luglio 1998), tutti gli strumenti di misurazione dovrebbero essere sottoposti a taratura. Inoltre la legge n. 273 del 1991 individua gli istituti metrologici primari (IMP), i quali insieme ai centri di taratura costituirebbero il relativo sistema nazionale. Detti centri provvederebbero ad eseguire tutti i controlli richiesti ai fini dell’emissione del “certificato di taratura”, non essendo consentito lo svolgimento di questa funzione né alla ditta produttrice, né a quella distributrice dell’autovelox. La citata sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 2007 avrebbe rafforzato l’orientamento interpretativo della giurisprudenza di merito nel senso della necessità della taratura per le apparecchiature di rilevazione della velocità ai fini della validità dell’accertamento, diversamente da quanto ritenuto dalla Corte di cassazione anche successivamente. Da quanto rilevato, a giudizio dell’Avvocatura generale dello Stato, discenderebbe l’inammissibilità della questione di legittimità costituzionale sollevata. Difatti, secondo il consolidato orientamento della Corte costituzionale, allorché più opzioni interpretative siano in astratto adottabili, il giudice dovrebbe scegliere l’interpretazione conforme a Costituzione (si citano le sentenze n. 192 del 2007, n. 356 del 1996 e le ordinanze n. 451 e n. 121 del 1994). Inoltre la questione proposta non dovrebbe risolversi nella prospettazione di meri dubbi ermeneutici e alla Corte costituzionale non spetterebbe il ruolo di giudice delle interpretazioni della Corte di cassazione (si citano le ordinanze n. 98 del 2006 e n. 3 del 2002).
L’inammissibilità potrebbe desumersi altresì dalla considerazione che, sulla base della stessa giurisprudenza costituzionale, l’autonomia ermeneutica del giudice delle leggi non avrebbe natura illimitata, ma dovrebbe necessariamente arrestarsi di fronte ad un orientamento interpretativo adeguatamente consolidato delle Corti superiori e tale da assumere valenza di significato obiettivo della normativa, così da concretizzare la nozione di “diritto vivente” (si cita la sentenza n. 350 del 1997).
Nel caso in esame l’orientamento secondo il quale le apparecchiature elettroniche di rilevamento della velocità non necessiterebbero ai sensi dell’art. 45 del d.lgs. n. 285 del 1992 di sottoposizione alla verifica periodica sarebbe stato ribadito in varie occasioni dalle sezioni semplici della Corte di cassazione (si citano l’ordinanza 17 settembre 2012, n. 15597 e le sentenze n. 29334 e 29333 del 2008, n. 23978 del 2007), ma contrasterebbe con il consistente orientamento di segno opposto dei giudici di merito.
La questione sarebbe inoltre manifestamente infondata, in quanto la materia dell’impiego e della manutenzione dei misuratori di velocità avrebbe una propria disciplina – specifica rispetto alle norme che regolamentano gli altri apparecchi di misura – contenuta nel decreto del Ministero dei lavori pubblici (ora Ministero delle infrastrutture e dei trasporti) del 29 ottobre 1997 (Approvazione di prototipi di apparecchiature per l’accertamento dell’osservanza dei limiti di velocità e loro modalità di impiego). L’art. 4 del citato decreto ministeriale stabilendo che «Gli organi di Polizia stradale interessati all’uso delle apparecchiature per l’accertamento dell’osservanza dei limiti di velocità sono tenuti a […] rispettare le modalità di installazione e di impiego previste nei manuali d’uso», escluderebbe la necessità di un controllo periodico finalizzato alla taratura dello strumento di misura se non espressamente richiesto dal costruttore nel manuale d’uso depositato presso il Ministero dei trasporti al momento della richiesta di approvazione ovvero nel decreto di approvazione. Inoltre la verifica della corretta funzionalità e la vigilanza su eventuali anomalie e malfunzionamenti delle apparecchiature approvate dal Ministero dei trasporti impiegate esclusivamente in presenza e sotto il costante controllo di un operatore di polizia stradale sarebbe effettuata dagli stessi operatori durante tutto il servizio secondo le indicazioni fornite dal costruttore. Solo i misuratori di velocità utilizzati in modalità completamente automatica dovrebbero essere sottoposti ad una verifica metrologica presso la casa costruttrice, abilitata dalla certificazione di qualità secondo le norme ISO 9001 e seguenti, ovvero presso uno dei soggetti accreditati dal Sistema nazionale di taratura ai sensi della legge n. 273 del 1991, con cadenza almeno annuale ovvero conformemente alle indicazioni contenute nel certificato di approvazione e dalle istruzioni di funzionamento fornite dal costruttore.

1.— Con l’ordinanza indicata in epigrafe la Corte di cassazione, seconda sezione civile, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 45 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), nella parte in cui non prevede che le apparecchiature destinate all’accertamento delle violazioni dei limiti di velocità siano sottoposte a verifiche periodiche di funzionalità e di taratura, in riferimento all’art. 3 della Costituzione.
1.1.– Questione analoga a quella in esame era stata sollevata dal Giudice di pace di Dolo (ordinanza iscritta al n. 210 del registro delle ordinanze del 2007) nei confronti della stessa disposizione in riferimento agli artt. 3, 24 e 111 Cost. in ragione della diversa disciplina dettata dal decreto ministeriale 28 marzo 2000, n. 182 (Regolamento recante modifica ed integrazione della disciplina della verificazione periodica degli strumenti metrici in materia di commercio e di camere di commercio), in tema di verifica degli strumenti di misura utilizzati per la determinazione della quantità o del prezzo nelle transazioni commerciali.
Nella citata occasione questa Corte ha rilevato l’erronea individuazione di tale tertium comparationis, non attinente alla misurazione della velocità ai fini dell’accertamento delle violazioni del codice della strada, dichiarando non fondata la questione come proposta dal rimettente (sentenza n. 277 del 2007).
Nel censurare la ricostruzione del quadro normativo e nel ritenere errata l’individuazione della norma rispetto alla quale veniva lamentata un’irragionevole disuguaglianza – poiché il richiamato decreto ministeriale n. 182 del 2000 costituisce disciplina secondaria afferente agli strumenti di misura utilizzati nei rapporti commerciali – questa Corte ha affermato in quella sede che il giudice a quo non aveva «sperimentato l’applicazione della normativa generale del 1991 alla luce del sistema internazionale delle unità di misura SI, che comprende la velocità come unità derivata».
Con l’ordinanza in epigrafe il giudice a quo sostiene che la Corte costituzionale, non ritenendo fondata la questione solo per erronea individuazione da parte del giudice rimettente del termine di comparazione, avrebbe svolto affermazioni suscettibili di migliore considerazione da parte della Corte di cassazione. Quest’ultima avrebbe invece confermato il precedente orientamento interpretativo circa l’impugnato art. 45 del d.lgs. n. 285 del 1992.
Ritenuta pertanto la perdurante rilevanza della questione e reputando ormai consolidato il diritto vivente a seguito degli uniformi e costanti indirizzi ermeneutici della Corte di cassazione, della cui legittimità costituzionale il rimettente dubita, questi assume che la norma impugnata consentirebbe, in modo del tutto irragionevole, che le apparecchiature destinate all’accertamento delle violazioni dei limiti di velocità possano essere utilizzate nello svolgimento di accertamenti irripetibili sulla base di una presunzione di corretto funzionamento, fondata sulla «sola conformità al modello omologato» «anche a distanza di lustri».
A tal fine egli prospetta il dubbio di legittimità costituzionale in riferimento all’art. 3 Cost. sotto i seguenti profili: a) «per l’assoluta irragionevolezza e conseguente disuguaglianza, che [consentirebbe l’esclusione] dall’applicazione della […] normativa generale, anche internazionale, in tema di misura ricomprendente pure la velocità come unità derivata»; b) «con riguardo, come tertium comparationis, alla normativa di cui alla legge 1 agosto 1991, n. 273 (Istituzione del sistema nazionale di taratura), che prevede anche la velocità quale unità di misura derivata»; c) «con riferimento […] alla normativa comunitaria (Norme UNI EN 30012 – parte 1 come integrate da UNI EN 10012), che [prevederebbe] il dovuto e relativo adeguamento del nostro ordinamento»; d) per la palese irragionevolezza di un sistema che consente di dare certezza giuridica e inoppugnabilità ad accertamenti irripetibili – fonti di potenziali gravi conseguenze per chi vi è sottoposto – svolti da complesse apparecchiature senza che la loro efficienza e buon funzionamento siano soggette a verifica «anche a distanza di lustri».
1.2.– È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque, infondata.
Secondo l’Avvocatura le censure del giudice rimettente sarebbero inammissibili in quanto costituenti meri dubbi ermeneutici o quesiti di ordine interpretativo, la cui risoluzione spetterebbe a lui stesso e non a questa Corte. Egli non avrebbe, in sostanza, sperimentato un’interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione, idonea a sottrarla al dubbio di costituzionalità.
Altro motivo d’inammissibilità deriverebbe dai limiti dell’autonomia interpretativa di questa Corte, che dovrebbe comunque arrestarsi di fronte all’orientamento ermeneutico della Corte di cassazione, ormai consolidato e, pertanto, assurto a rango di diritto vivente.
In ogni caso la questione posta in riferimento all’art. 3 Cost. sarebbe manifestamente infondata, in quanto l’art. 4 del decreto del Ministero dei lavori pubblici del 29 ottobre 1997 (Approvazione di prototipi di apparecchiature per l’accertamento dell’osservanza dei limiti di velocità e loro modalità di impiego) escluderebbe la necessità di controlli periodici di taratura e funzionamento degli strumenti di misura impiegati sotto il controllo costante degli operatori di polizia stradale, essendo riservata la procedura di verifica solo alle apparecchiature utilizzate con modalità completamente automatiche.
2.– In via preliminare va precisato che dalla parte motivazionale della ordinanza di rimessione si deduce come le censure formalmente rivolte all’intero art. 45 del codice della strada debbano intendersi riferite solo al comma 6 (in senso conforme, ex multis, sentenza n. 121 del 2010), il quale – nel regolare l’uniformità della segnaletica, dei mezzi di controllo e delle omologazioni – si riferisce, tra l’altro, alle apparecchiature in questione, prescrivendo che «Nel regolamento sono precisati i segnali, i dispositivi, le apparecchiature e gli altri mezzi tecnici di controllo e regolazione del traffico, nonché quelli atti all’accertamento e al rilevamento automatico delle violazioni alle norme di circolazione, ed i materiali che, per la loro fabbricazione e diffusione, sono soggetti all’approvazione od omologazione da parte del Ministero dei lavori pubblici, previo accertamento delle caratteristiche geometriche, fotometriche, funzionali, di idoneità e di quanto altro necessario. Nello stesso regolamento sono precisate altresì le modalità di omologazione e di approvazione». È questa la disposizione dalla quale deriva il costante orientamento ermeneutico della Corte di cassazione, della cui legittimità dubita il giudice rimettente.
3.– I profili di censura precedentemente indicati sub a), b) e c) sono inammissibili.
Quanto alla pretesa «irragionevolezza e conseguente disuguaglianza, che [consentirebbe l’esclusione] dall’applicazione della […] normativa generale, anche internazionale, in tema di misura ricomprendente pure la velocità come unità derivata», è evidente la genericità della motivazione della ordinanza di rimessione in ordine alla violazione dell’art. 3 Cost. Invero il rimettente si è limitato ad enunciare la violazione dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza della disposizione censurata con un riferimento generico alla disciplina nazionale ed internazionale senza un’adeguata individuazione di dette normative. Ciò impedisce di comprendere quali siano i profili di disparità dedotti.
Quanto al richiamo, come tertium comparationis, della legge 11 agosto 1991, n. 273 (Istituzione del sistema nazionale di taratura), lo stesso rimettente non considera che la normativa in questione non contiene alcun precetto del tipo di quello reclamato in antitesi all’orientamento della Corte di cassazione. In modo significativo, egli omette di individuare la norma specifica che prevederebbe l’obbligo di revisione periodica della taratura e del funzionamento degli strumenti di misura, individuazione peraltro impossibile poiché nessuna disposizione di tale legge – afferente all’organizzazione istituzionale della taratura in sé e non alle modalità di controllo delle diverse apparecchiature interessate alla taratura – contiene un precetto di tal genere.
Per quel che riguarda, infine, l’individuazione come parametro della «normativa comunitaria (Norme UNI EN 30012 – parte 1 come integrate da UNI EN 10012), che [prevederebbe] il dovuto e relativo adeguamento del nostro ordinamento», questa Corte condivide l’orientamento della Corte di cassazione, secondo cui «non è vincolante la normativa UNI EN 30012 (Sistema di Conferma Metrologica di Apparecchi per Misurazioni) che, in assenza di leggi o regolamenti di recepimento, rappresenta unicamente un insieme di regole di buona tecnica, impropriamente definite “norme”, alle quali, in assenza di obblighi giuridici, i costruttori decidono autonomamente di conformarsi» (Corte di cassazione, seconda sezione civile, sentenza 15 dicembre 2008, n. 29333).
4.– La questione di legittimità direttamente sollevata in riferimento all’art. 3 Cost. sotto il profilo della palese irragionevolezza della norma impugnata supera invece il vaglio di ammissibilità.
Non è condivisibile a tal proposito l’eccezione formulata dall’Avvocatura generale dello Stato, secondo cui il giudice a quo non avrebbe sperimentato un’interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione. È vero che l’art. 45 del d.lgs. n. 285 del 1992 non esonera espressamente le apparecchiature destinate all’accertamento dei limiti di velocità dalle operazioni di verifica periodica inerenti alla taratura ed al funzionamento e che ben si potrebbe nel caso in esame ricavare dal testo della disposizione un’interpretazione opposta a quella della Corte di cassazione nel senso di un’implicita prescrizione di verifica periodica di tali sofisticate apparecchiature, la quale sarebbe coerente con l’assunto di base dello stesso giudice rimettente.
Tuttavia, lo stesso giudice a quo richiama come ostativa a detta soluzione ermeneutica l’esistenza di un diritto vivente orientato in senso diametralmente opposto, il quale ribadisce costantemente che «non si ravvisano ragioni per ritenere che la mancata previsione di controlli periodici della funzionalità delle apparecchiature in questione nella disciplina dell’accertamento delle violazioni ai limiti di velocità comporti vizi di legittimità costituzionale della pertinente normativa in relazione agli artt. 3, 24 e 97 della Carta fondamentale» (Corte di cassazione, seconda sezione civile, sentenza 15 dicembre 2008, n. 29333; in senso conforme, Corte di cassazione, seconda sezione civile, sentenza 22 dicembre 2008, n. 29905, sentenza 5 giugno 2009, n. 13062, sentenza 23 luglio 2010, n. 17292, nonché, da ultimo, Corte di cassazione, sesta sezione civile, sentenza 6 ottobre 2014, n. 20975).
Dalle espresse considerazioni si ricava che – malgrado l’incontrovertibile orientamento di questa Corte secondo cui «In linea di principio, le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali» (ex multis, sentenza n. 356 del 1996) e conseguentemente, di fronte ad alternative ermeneutiche di questo tipo, debba essere privilegiata quella che il giudice ritiene conforme a Costituzione – nel caso di specie occorre considerare che l’interpretazione, della cui legittimità dubita il rimettente, corrisponde al consolidato orientamento della Corte di cassazione, già in essere prima del precedente scrutinio di costituzionalità avvenuto con la sentenza n. 277 del 2007 (ex plurimis, Corte di cassazione, prima sezione civile, sentenze 5 giugno 1999, n. 5542 e 22 giugno 2001, n. 8515) e successivamente ribadito più volte dalle citate sentenze del giudice nomofilattico anche dopo il pronunciamento di questa Corte.
Ne deriva che «Pur essendo indubbio che nel vigente sistema non sussiste un obbligo […] di conformarsi agli orientamenti della Corte di cassazione (salvo che nel giudizio di rinvio), è altrettanto vero che quando questi orientamenti sono stabilmente consolidati nella giurisprudenza – al punto da acquisire i connotati del “diritto vivente” – è ben possibile che la norma, come interpretata dalla Corte di legittimità e dai giudici di merito, venga sottoposta a scrutinio di costituzionalità, poiché la norma vive ormai nell’ordinamento in modo così radicato che è difficilmente ipotizzabile una modifica del sistema senza l’intervento del legislatore o di questa Corte. In altre parole, in presenza di un diritto vivente non condiviso dal giudice a quo perché ritenuto costituzionalmente illegittimo, questi ha la facoltà di optare tra l’adozione, sempre consentita, di una diversa interpretazione, oppure – adeguandosi al diritto vivente – la proposizione della questione davanti a questa Corte; mentre è in assenza di un contrario diritto vivente che il giudice rimettente ha il dovere di seguire l’interpretazione ritenuta più adeguata ai principi costituzionali (cfr. ex plurimis sentenze n. 226 del 1994, n. 296 del 1995 e n. 307 del 1996)» (sentenza n. 350 del 1997).
Non può essere neppure condiviso l’argomento dell’Avvocatura generale dello Stato, la quale valorizza il preteso dissenso giurisprudenziale costituito «dal consistente orientamento dei giudici di merito che […] affermano la necessità delle operazioni di taratura periodica anche per tale genere di apparecchiature». In presenza di un diritto vivente così consolidato, eccepire l’esistenza di eterogenei ed isolati pronunciamenti dei giudici di merito non risulta dirimente, anche in considerazione del fatto che la stessa Avvocatura, in altri punti nella sua memoria difensiva, mostra di condividere il richiamato orientamento della Corte di legittimità piuttosto che proporre la ricerca di diversa interpretazione conforme a Costituzione.
5.– Ai fini della definizione del presente giudizio, occorre ulteriormente osservare come non vi sia dubbio che il consolidato orientamento della Corte di cassazione sia nel senso che il censurato art. 45 esoneri i soggetti utilizzatori dall’obbligo di verifiche periodiche di funzionamento e di taratura delle apparecchiature impiegate nella rilevazione della velocità. Ne consegue che l’argomento addotto dall’Avvocatura generale dello Stato, secondo cui le norme regolamentari attuative del suddetto art. 45 del d.l.gs. n. 285 del 1992 limiterebbero l’obbligo di verifica periodica alle apparecchiature di rilevazione automatica, non è utile ai fini del presente giudizio di costituzionalità, posto che oggetto dello stesso è il diritto vivente consolidatosi sulla predetta norma di rango primario, il quale non fa distinzione tra le rilevazioni automatiche e quelle realizzate attraverso operatori.
Fermo restando il rilievo che nella giurisprudenza della Corte di cassazione, come detto, non v’è traccia di tale distinzione, appare del tutto irragionevole la prospettata discriminazione, poiché l’assenza di verifiche periodiche di funzionamento e di taratura è suscettibile di pregiudicare – secondo la prospettazione del rimettente – l’affidabilità metrologica a prescindere dalle modalità di impiego delle apparecchiature destinate a rilevare la velocità. Non risolutivo appare in proposito quanto è previsto nella direttiva del Ministero dell’interno 14 agosto 2009, laddove si afferma che la rilevazione della cattiva funzionalità sarebbe garantita dalle apparecchiature «dotate di un sistema di autodiagnosi dei guasti che avvisano l’operatore del loro cattivo funzionamento». È evidente che il mantenimento nel tempo dell’affidabilità metrologica delle apparecchiature è un profilo che interessa – secondo la richiamata prospettazione del giudice a quo – anche i meccanismi di autodiagnosi che appaiono suscettibili, come le altre parti delle apparecchiature, di obsolescenza e di deterioramento.
6.– Alla luce di dette precisazioni, la questione sollevata dal rimettente direttamente in riferimento al canone di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost. è fondata.
Così come interpretato dalla Corte di cassazione, l’art. 45 del d.lgs. n. 285 del 1992 collide con il «principio di razionalità, sia nel senso di razionalità formale, cioè del principio logico di non contraddizione, sia nel senso di razionalità pratica, ovvero di ragionevolezza» (sentenza n. 172 del 1996).
6.1.– Quanto al canone di razionalità pratica, appare evidente che qualsiasi strumento di misura, specie se elettronico, è soggetto a variazioni delle sue caratteristiche e quindi a variazioni dei valori misurati dovute ad invecchiamento delle proprie componenti e ad eventi quali urti, vibrazioni, shock meccanici e termici, variazioni della tensione di alimentazione. Si tratta di una tendenza disfunzionale naturale direttamente proporzionata all’elemento temporale. L’esonero da verifiche periodiche, o successive ad eventi di manutenzione, appare per i suddetti motivi intrinsecamente irragionevole.
I fenomeni di obsolescenza e deterioramento possono pregiudicare non solo l’affidabilità delle apparecchiature, ma anche la fede pubblica che si ripone in un settore di significativa rilevanza sociale, quale quello della sicurezza stradale.
Un controllo di conformità alle prescrizioni tecniche ha senso solo se esteso all’intero arco temporale di utilizzazione degli strumenti di misura, poiché la finalità dello stesso è strettamente diretta a garantire che il funzionamento e la precisione nelle misurazioni siano contestuali al momento in cui la velocità viene rilevata, momento che potrebbe essere distanziato in modo significativo dalla data di omologazione e di taratura.
6.2.– Sotto il profilo della coerenza interna della norma, come interpretata dalla Corte di cassazione, si appalesano altresì evidenti aporie. Occorre a tal proposito considerare che nelle richiamate disposizioni l’uso delle apparecchiature di misurazione è strettamente collegato al valore probatorio delle loro risultanze nei procedimenti sanzionatori inerenti alle trasgressioni dei limiti di velocità.
L’art. 142, comma 6, del d.lgs. n. 285 del 1992 prevede infatti che «Per la determinazione dell’osservanza dei limiti di velocità sono considerate fonti di prova le risultanze di apparecchiature debitamente omologate, […] nonché le registrazioni del cronotachigrafo e i documenti relativi ai percorsi autostradali, come precisato dal regolamento». Detta soluzione normativa si giustifica per la peculiarità della fattispecie concreta che – allo stato attuale della tecnologia – rende impossibile o sproporzionatamente oneroso riprodurre l’accertamento dell’eccesso di velocità in caso di sua contestazione.
È evidente che, al fine di dare effettività ai meccanismi repressivi delle infrazioni ai limiti di velocità, la disposizione realizza in modo non implausibile e non irragionevole un bilanciamento tra la tutela della sicurezza stradale e quella delle situazioni soggettive dei sottoposti alle verifiche. È vero infatti che la tutela di questi ultimi viene in qualche modo compressa per effetto della parziale inversione dell’onere della prova, dal momento che è il ricorrente contro l’applicazione della sanzione a dover eventualmente dimostrare – onere di difficile assolvimento a causa della irripetibilità dell’accertamento – il cattivo funzionamento dell’apparecchiatura. Tuttavia, detta limitazione trova una ragionevole spiegazione nel carattere di affidabilità che l’omologazione e la taratura dell’autovelox conferiscono alle prestazioni di quest’ultimo.
In definitiva il bilanciamento realizzato dall’art. 142 del codice della strada ha per oggetto, da un lato, interessi pubblici e privati estremamente rilevanti quali la sicurezza della circolazione, la garanzia dell’ordine pubblico, la preservazione dell’integrità fisica degli individui, la conservazione dei beni e, dall’altro, valori altrettanto importanti quali la certezza dei rapporti giuridici ed il diritto di difesa del sanzionato. Detto bilanciamento si concreta attraverso una sorta di presunzione, fondata sull’affidabilità dell’omologazione e della taratura dell’autovelox, che consente di non ritenere pregiudicata oltre un limite ragionevole la certezza della rilevazione e dei sottesi rapporti giuridici. Proprio la custodia e la conservazione di tale affidabilità costituisce il punto di estrema tensione entro il quale la certezza dei rapporti giuridici e il diritto di difesa del sanzionato non perdono la loro ineliminabile ragion d’essere.
Il ragionevole affidamento che deriva dalla custodia e dalla permanenza della funzionalità delle apparecchiature, garantita quest’ultima da verifiche periodiche conformi alle relative specifiche tecniche, degrada tuttavia in assoluta incertezza quando queste ultime non vengono effettuate.
In definitiva, se «il giudizio di ragionevolezza [di questa Corte], lungi dal comportare il ricorso a criteri di valutazione assoluti e astrattamente prefissati, si svolge attraverso ponderazioni relative alla proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua insindacabile discrezionalità rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o alle finalità che intende perseguire, tenuto conto delle circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti» (sentenza n. 1130 del 1988) e se la prescrizione dell’art. 142, comma 6, del codice della strada nella sua astratta formulazione risulta immune dai richiamati vizi di proporzionalità, la prescrizione dell’art. 45 del medesimo codice, come costantemente interpretata dalla Corte di cassazione, si colloca al di fuori del perimetro della ragionevolezza, finendo per comprimere in modo assolutamente ingiustificato la tutela dei soggetti sottoposti ad accertamento.
Il bilanciamento dei valori in gioco realizzato in modo non implausibile nel vigente art. 142, comma 6, del codice della strada trasmoda così nella irragionevolezza, nel momento in cui il diritto vivente formatosi sull’art. 45, comma 6, del medesimo codice consente alle amministrazioni preposte agli accertamenti di evitare ogni successiva taratura e verifica.
7.– Dunque, l’art. 45, comma 6, del d.lgs. n. 285 del 1992 – come interpretato dalla consolidata giurisprudenza della Corte di cassazione – deve essere dichiarato incostituzionale in riferimento all’art. 3 Cost., nella parte in cui non prevede che tutte le apparecchiature impiegate nell’accertamento delle violazioni dei limiti di velocità siano sottoposte a verifiche periodiche di funzionalità e di taratura.

LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 45, comma 6, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), nella parte in cui non prevede che tutte le apparecchiature impiegate nell’accertamento delle violazioni dei limiti di velocità siano sottoposte a verifiche periodiche di funzionalità e di taratura.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 29 aprile 2015.

Depositata in Cancelleria il 18 giugno 2015.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 18/6/2015 n.113 proviene da Giustamm.

Pres. Enrico d’Arpe, est. Luca De Gennaro
Mario Muci, Giuseppe Muci, Fernando Muci, Vincenzo Pio Muci (Avv. Paolo Gaballo) c. Comune di Nardò (n.c.)

1. Espropriazione per p.u.- Vincoli preordinati all’esproprio – Vincoli imposti dal PRG per attrezzature e servizi realizzabili ad esclusiva iniziativa pubblica – Caratteristiche- Svuotamento incisivo della proprietà – P.A.- Riqualificazione urbanistica dei terreni- Obbligo

2. Giustizia amministrativa – Espropriazione per p.u.- Riqualificazione urbanistica dei terreni – Risarcimento del danno ingiusto da inosservanza dolosa o colposa – Presupposto- Istanza del privato- Necessità- Sussiste

1. In materia di espropriazione per pubblica utilità, costituiscono vincoli preordinati all’espropriazione quelli che implicano uno svuotamento incisivo della proprietà come i vincoli di destinazione imposti dal Piano Regolatore per attrezzature e servizi realizzabili ad esclusiva iniziativa pubblica. In questa prospettiva, atteso che l’iniziativa privata per la realizzazione di attrezzature e i servizi di quartiere deve intendersi vietata, è illegittimo il comportamento della P.A. che, nonostante l’intervenuta decadenza del vincolo espropriativo, omette di provvedere alla riqualificazione urbanistica dei terreni.

2. In materia di espropriazione per pubblica utilità, se è vero in via di principio che l’Amministrazione è tenuta, a prescindere dall’impulso della parte privata, ad iniziare anche d’ufficio il procedimento finalizzato alla riqualificazione dell’area mediante una specifica ed appropriata destinazione urbanistica, non può essere, però, trascurato che, in questa materia, il risarcimento del danno ingiusto da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento presuppone – per la configurazione dell’elemento soggettivo della colpevolezza della P.A. – quanto meno l’avvenuta presentazione in via amministrativa di un’istanza di riqualificazione urbanistica da parte del proprietario interessato.(Nel caso di specie, il TAR Lecce rilevato che all’inerzia dell’Amministrazione ha fatto da contrappunto l’inerzia del ricorrenti interessati che hanno mancato di presentare in epoca anteriore al marzo 2012 una richiesta di riqualificazione urbanistica, ha respinto la domanda di risarcimento del danno proposta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 755 del 2012, proposto da:
Mario Muci, Giuseppe Muci, Fernando Muci, Vincenzo Pio Muci, rappresentati e difesi dall’avv. Paolo Gaballo, con domicilio eletto presso Segreteria Tar in Lecce, via F. Rubichi 23;

Comune di Nardò, non costituito in giudizio;

– del provvedimento prot. n. 11565 del 3.4.2012, notificato il 6.4.2012 del Dirigente del Settore urbanistica e ambiente del Comune di Nardò, nella parte in cui ha stabilito che “non è dovuto alcun provvedimento” per le parti dei terreni tipizzate come “zone a servizi di tipo F”;
– della delibera n. 30, pubblicata dal 23.3.2012 per 15 giorni sull’Albo pretorio, approvata il 21.3.2012 dal Consiglio Comunale di Nardò;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.
nonché per la condanna, previo accertamento del diritto, al risarcimento dei danni

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 novembre 2013 il dott. Luca De Gennaro e udito per i ricorrenti l’avv. Gaballo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

I ricorrenti sono proprietari in agro di Nardò di alcuni terreni tipizzati in parte come zone F 11/22, F/12, F/13, F/14 e F/15 dal vigente P.R.G., approvato in via definitiva con delibera di G.R. n. 345 del 10.4.2001.
La disciplina urbanistica di tali zone, senza prevedere la possibilità di intervento da parte dei privati, stabilisce l’esproprio delle aree da parte dell’Amministrazione e la realizzazione di strutture pubbliche (scuole, centri culturali, chiese e servizi parrocchiali, attrezzature sportive e uffici giudiziari) da parte dello stesso Comune.
Con specifico riferimento alle zone F/11, F/12, F/13, F/14 e F/15, l’art. 88 delle N.T.A. del P.R.G. prevede infatti “l’acquisizione da parte del Comune delle aree destinate alle suddette attrezzature” che “avverrà attraverso gli strumenti urbanistici esecutivi estesi ai comparti di intervento unitario che lo comprendono, come definiti nelle tavole di zonizzazione del P.R.G., ovvero anche mediante interventi esecutivi diretti di iniziativa pubblica”.
Parimenti, con specifico riferimento alle zone F/22, l’art. 95 delle N.T.A. prevede l’esproprio di tali zone e la realizzazione delle strutture pubbliche ad opera dell’Amministrazione Comunale.
Ritenuta dunque la natura espropriativa del vincolo, e la conseguente decadenza trascorso il quinquennio ex art. 9 DPR 327/2001, con istanza del 14.3.2012, protocollata il 19.3.2012, i ricorrenti hanno diffidato il Comune a provvedere alla riqualificazione urbanistica dei terreni.
Con il provvedimento prot. n. 11565 del 3.4.2012, il Dirigente del Settore urbanistica e ambiente ha riscontrato l’istanza di riqualificazione del 19.3.2012 e ha comunicato che “non è dovuto alcun provvedimento” per le parti dei terreni tipizzate come “zone a servizi di tipo F”.
Ciò in base alla delibera n. 30, con cui il 21.3.2012 il Consiglio Comunale ha stabilito “l’attuazione da parte dei privati delle zone a servizi F del PRG” dando espressamente atto che “il presente provvedimento non comporta variante alle previsioni del vigente PRG, né comporta la reiterazione dei vincoli urbanistici decaduti”.
Avverso i suindicati atti, ricorrono gli odierni esponenti denunciando i seguenti motivi di illegittimità:
– violazione artt. 3, 7, 10 bis L. 241/1990, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, violazione del principio di leale collaborazione;
– eccesso di potere, erroneità dei presupposti, violazione art. 9 DPR 380/2001 e 327/2001, carenza di istruttoria, illogicità e irrazionalità dell’azione amministrativa, violazione NTA del PRG, violazione dei principi in materia di pianificazione urbanist
– sviamento di potere, erroneità dei presupposti, violazione art. 9 DPR 380/2001 e 327/2001, violazione art. 42 e 97 Costituzione, illogicità e irrazionalità dell’azione amministrativa, violazione NTA del PRG, difetto di istruttoria.
Viene altresì proposta domanda di risarcimento del danno derivante dal mancato esercizio della doverosa attività di riqualificazione urbanistica dei terreni a far tempo dalla decadenza del vincolo.
All’udienza del 13 novembre 2013 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
Il ricorso merita accoglimento nei termini di seguito indicati.
Con il secondo e terzo motivo di ricorso, che hanno natura assorbente, si lamenta che il Comune, con i provvedimenti impugnati, avrebbe eluso l’obbligo di riqualificazione dei terreni in esame.
Il motivo è fondato.
Per indirizzo consolidato, a cui il Collegio intende aderire, costituiscono vincoli preordinati all’espropriazione quelli che implicano uno svuotamento incisivo della proprietà come i vincoli di destinazione imposti dal piano regolatore per attrezzature e servizi realizzabili ad esclusiva iniziativa pubblica. In questa prospettiva le destinazioni impresse ai terreni dei ricorrenti – non prevedendo in modo espresso la facoltà di costruire anche ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata senza necessità di ablazione del bene – si pongono a pieno titolo all’interno dello schema ablatorio-espropriativo.
Nel caso di specie, le attrezzature e i servizi di quartiere o di interesse generale previsti dalla normativa urbanistica sui terreni dei ricorrenti risultano infatti eseguibili ad esclusiva iniziativa pubblica, intendendosi vietata, in assenza di espressa previsione della normativa urbanistica, l’iniziativa privata in materia.
Trattandosi dunque di vincolo espropriativo, lo stesso deve ritenersi soggetto a decadenza ipso iure per effetto del passaggio del periodo quinquennale ex art. 9 DPR 327/2001.
Nonostante l’intervenuta decadenza, fin dall’anno 2006, dei vincoli imposti sui terreni dei ricorrenti, il Comune, violando ed eludendo gli obblighi che per legge incombevano, ha dunque omesso di provvedere alla riqualificazione urbanistica degli immobili.
A giustificazione dell’operato dell’Amministrazione non soccorre la richiamata delibera CC n. 30 del 21.3.2012 che ammetterebbe anche l’iniziativa privata alla realizzazione delle attrezzature previste dalla pianificazione urbanistica e che quindi, consentendo forme di convenzionamento con il privato, trasformerebbe la natura del vincolo da espropriativa a conformativa.
Tale delibera non ha infatti – per espressa previsione contenuta nella delibera stessa – valore di variante urbanistica e dunque non incide sull’attuale assetto urbanistico dei terreni.
Ad escludere la natura di variante concorre pure quanto attestato dalla Regione Puglia con la nota depositata del 16.7.2013, in cui si conferma che il Comune non ha inteso adottare alcuna variante e che la trasmissione alla Regione è avvenuta per mera conoscenza.
Tale delibera appare dunque soltanto un’iniziativa volta ad eludere l’obbligo del Comune di ripianificazione dell’area, ripianificazione che passa necessariamente attraverso una modifica degli strumenti urbanistici vigenti; non possono pertanto ritenersi venuti meno gli obblighi comunali conseguenti alla decadenza del vincolo espropriativo.
Deve essere invece rigettata la domanda risarcitoria in quanto non sussistono i presupposti per il riconoscimento di un danno risarcibile.
Se è vero in via di principio che l’Amministrazione è tenuta, a prescindere dall’impulso della parte privata, ad iniziare anche d’ufficio il procedimento finalizzato alla riqualificazione dell’area mediante una specifica ed appropriata destinazione urbanistica, non può essere, però, trascurato che, in questa materia, il risarcimento del danno ingiusto da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento presuppone – per la configurazione dell’elemento soggettivo della colpevolezza della P.A. – quanto meno l’avvenuta presentazione in via amministrativa di un’istanza di riqualificazione urbanistica da parte del proprietario interessato.
In questo senso depone lo stesso art. 30 c.p.a. che “esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti”.
All’inerzia dell’Amministrazione fa infatti da contrappunto l’inerzia dei privati interessati che hanno mancato di presentare in epoca anteriore al marzo 2012 una richiesta di riqualificazione urbanistica ed eventualmente di denunziare attraverso il rito di cui all’art. 117 c.p.a. il silenzio-inadempimento degli organi comunali.
Solo infatti con la nota del 19.3.2012 e poi con il presente ricorso, notificato nel maggio 2012, gli odierni deducenti si sono attivati per interrompere l’inerzia dell’Amministrazione e denunziare così la lesione dei propri interessi.
Pertanto, per il periodo pregresso, ovvero per il periodo che va dalla decadenza del vincolo all’attivazione dei mezzi giuridici previsti, i ricorrenti non possono lamentare fondatamente il risarcimento dei danno eventualmente subito per il ritardo nella riqualificazione urbanistica dei propri terreni, avendovi concorso a causarlo con il proprio prolungato disinteresse.
In conclusione il ricorso è accolto nei termini indicati e per l’effetto è annullata la nota n. 11565 del 3.4.2012
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Terza definitivamente pronunciando accoglie il ricorso, come in epigrafe proposto, nei termini indicati in motivazione.
Condanna il Comune di Nardò alla rifusione delle spese di giudizio in favore dei ricorrenti, liquidate in complessivi euro 1.000, oltre IVA, CPA e contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2013 con l’intervento dei magistrati:
Enrico d’Arpe, Presidente FF
Gabriella Caprini, Primo Referendario
Luca De Gennaro, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 15/01/2014

L'articolo T.A.R. Puglia – Lecce – Sezione III – Sentenza – 15/1/2014 n.113 proviene da Giustamm.

Presidente De Siervo, Redattore Frigo

sull’illegittimità della mancata previsione di rinnovazione del processo penale allorché la pronuncia sia in contrasto con la sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell’uomo

Processo – processo penale – Art. 630 del codice di procedura penale – Casi di revisione – Rinnovazione del processo allorché la pronuncia sia in contrasto con la sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell’uomo – Mancata previsione – Q.l.c. sollevata dalla Corte di appello di Bologna – Asserita violazione dell’art. 117, primo comma, della Costituzione e dell’art. 46 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali – Illegittimità costituzionale parziale.

È costituzionalmente illegittimo l’art. 630 del codice di procedura penale, nella parte in cui non prevede un diverso caso di revisione della sentenza o del decreto penale di condanna al fine di conseguire la riapertura del processo, quando ciò sia necessario, ai sensi dell’art. 46, paragrafo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, per conformarsi ad una sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell’uomo.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Ugo DE SIERVO;

Giudici : Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 630 del codice di procedura penale, promosso dalla Corte di appello di Bologna nel procedimento penale a carico di D.P., con ordinanza del 23 dicembre 2008, iscritta al n. 303 del registro ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell’anno 2010.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 9 febbraio 2011 il Giudice relatore Giuseppe Frigo.

1. – Con ordinanza del 23 dicembre 2008, pervenuta a questa Corte, con la prova delle prescritte notificazioni e comunicazioni, il 26 agosto 2010, la Corte di appello di Bologna ha sollevato, in riferimento all’art. 117, primo comma, della Costituzione e all’art. 46 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (d’ora in avanti: «CEDU»), ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, questione di legittimità costituzionale dell’art. 630 del codice di procedura penale, «nella parte in cui non prevede la rinnovazione del processo allorché la sentenza o il decreto penale di condanna siano in contrasto con la sentenza definitiva della Corte [europea dei diritti dell’uomo] che abbia accertato l’assenza di equità del processo, ai sensi dell’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo».

Il giudice a quo riferisce di essere chiamato a delibare due richieste riunite di revisione, proposte, ai sensi degli artt. 629 e seguenti cod. proc. pen., dal difensore di un condannato e da quest’ultimo personalmente, in relazione alla medesima sentenza di condanna. Alla data della prima delle due richieste – quella del difensore, presentata l’11 gennaio 2006 – il condannato stava espiando, in regime di detenzione domiciliare, la parte residua della pena di tredici anni e sei mesi di reclusione, inflittagli dalla Corte d’assise di Udine con sentenza del 3 ottobre 1994, divenuta irrevocabile il 27 marzo 1996.

Dopo la condanna definitiva – prosegue il rimettente – l’interessato si era rivolto alla Corte europea dei diritti dell’uomo, la quale, con «sentenza del 9 settembre 1998», aveva accertato il carattere «non equo» del processo celebrato nei suoi confronti, per violazione dell’art. 6 della CEDU: violazione ravvisata segnatamente nel fatto che il ricorrente era stato condannato sulla base delle dichiarazioni rese da tre coimputati, non esaminati in contraddittorio perché in dibattimento si erano avvalsi della facoltà di non rispondere.

Il Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa aveva sollecitato, quindi, più volte lo Stato italiano ad adottare le misure necessarie per garantire l’osservanza della citata decisione: sollecitazioni rimaste, peraltro, senza effetto.

Nel frattempo, sul versante interno, il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Udine aveva promosso incidente di esecuzione al fine di verificare – alla luce di detta pronuncia – la legittimità della detenzione del condannato, con contestuale richiesta di sospensione dell’esecuzione della pena.

Accogliendo il ricorso successivamente proposto dal pubblico ministero avverso l’ordinanza di rigetto della Corte d’assise di Udine, la Corte di cassazione, con sentenza 1° dicembre 2006-25 gennaio 2007, n. 2800, aveva dichiarato l’inefficacia dell’ordine di carcerazione emesso nei confronti del condannato, disponendone la liberazione. Nell’occasione, la Corte di cassazione aveva enunciato il principio di diritto in forza del quale «il giudice dell’esecuzione deve dichiarare, a norma dell’art. 670 cod. proc. pen., l’ineseguibilità del giudicato quando la Corte europea […] dei diritti dell’uomo […] abbia accertato che la condanna è stata pronunciata per effetto della violazione delle regole sul processo equo sancite dall’art. 6 della Convenzione europea e abbia riconosciuto il diritto del condannato alla rinnovazione del giudizio, anche se il legislatore abbia omesso di introdurre nell’ordinamento il mezzo idoneo ad instaurare il nuovo processo».

Parallelamente, e prima che intervenisse la pronuncia della Corte di cassazione ora ricordata, il difensore del condannato aveva proposto al giudice a quo l’istanza di revisione che dà origine al giudizio principale. La difesa aveva sostenuto, in particolare, che la fattispecie considerata poteva essere ricondotta all’ipotesi del contrasto fra giudicati, di cui all’art. 630, comma 1, lettera a), cod. proc. pen., stante l’equiparabilità della decisione della Corte europea alla sentenza di un «giudice speciale»; aggiungendo che il mancato accoglimento di tale tesi avrebbe reso la norma costituzionalmente illegittima, per contrasto con gli artt. 3 e 111 Cost. Il difensore aveva chiesto, altresì, la sospensione dell’esecuzione della pena inflitta al proprio assistito: sospensione che era stata concessa dal giudice a quo.

Con ordinanza del 15 marzo 2006, la Corte d’appello rimettente – ritenendo impraticabile la soluzione interpretativa prospettata in via principale dalla difesa – aveva sollevato, in riferimento agli artt. 3, 10 e 27 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 630, comma 1, lettera a), cod. proc. pen., «nella parte in cui esclude, dai casi di revisione, l’impossibilità che i fatti stabiliti a fondamento della sentenza o del decreto di condanna si concilino con la sentenza della Corte Europea che abbia accertato l’assenza di equità del processo, ai sensi dell’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo».

In relazione agli indicati parametri, la questione era stata dichiarata, peraltro, infondata da questa Corte con sentenza n. 129 del 2008. La Corte aveva escluso, in specie, tanto la configurabilità di una disparità di trattamento fra casi simili, attenendo il contrasto fra giudicati, evocato dalla norma censurata, ai «fatti» su cui si fondano le diverse sentenze, e non alle valutazioni in esse effettuate; quanto una lesione della presunzione di innocenza, intesa come norma di diritto internazionale consuetudinario, posto che detta presunzione si dissolve allorché il processo è giunto al suo epilogo; quanto, infine, una compromissione della finalità rieducativa della pena, non potendo le regole del “giusto processo” essere considerate strumentali alla rieducazione del condannato. Nell’occasione, la Corte aveva comunque sottolineato «l’improrogabile necessità di predisporre adeguate misure», volte a riparare le violazioni ai principi in tema di “equo processo”, accertate dalla Corte europea dei diritti dell’uomo.

Ripresa quindi la trattazione del procedimento davanti alla Corte d’appello rimettente, il Procuratore generale aveva eccepito l’illegittimità costituzionale dell’art. 630 cod. proc. pen. sotto un diverso profilo: quello, cioè, della lesione dell’art. 117 Cost. in riferimento all’art. 46, paragrafo 1, della CEDU, che sancisce l’obbligo degli Stati contraenti di conformarsi alle sentenze definitive della Corte europea, rimuovendo ogni effetto contrario.

Ad avviso del giudice a quo, la questione sarebbe, in tale termini, proponibile, in quanto basata su censure nuove e distinte rispetto a quelle già esaminate dalla Corte costituzionale. Indubbia risulterebbe, altresì, la sua rilevanza nel giudizio a quo. Allo stato, infatti, le richieste di revisione che il rimettente è chiamato a delibare dovrebbero essere dichiarate inammissibili, ai sensi dell’art. 634 cod. proc. pen., perché proposte fuori delle ipotesi previste dall’art. 630 del medesimo codice: declaratoria che lascerebbe, peraltro, «senza risposta» l’esigenza – suscettibile di scaturire dall’eventuale assoluzione dell’imputato all’esito di un nuovo processo – di riparare l’ingiusta detenzione (art. 314 cod. proc. pen.) o l’errore giudiziario (art. 643 cod. proc. pen.). L’accoglimento della questione renderebbe, al contrario, ammissibili le richieste, «con tutte le potenziali conseguenze».

Quanto, poi, alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo rileva come, alla luce dei principi affermati dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007, le disposizioni della CEDU – nell’interpretazione datane dalla Corte di Strasburgo – costituiscano «norme interposte» ai fini della verifica del rispetto dell’art. 117, primo comma, Cost., nella parte in cui impone al legislatore di conformarsi agli obblighi internazionali: con la conseguenza che, ove il giudice ravvisi un contrasto, non componibile per via di interpretazione, tra una norma interna e una norma della Convenzione, egli non può disapplicare la norma interna, ma deve sottoporla a scrutinio di costituzionalità in rapporto al parametro dianzi indicato.

Il censurato art. 630 cod. proc. pen. risulterebbe, in effetti, inconciliabile con la previsione dell’art. 46, paragrafo 1, della CEDU, a fronte della quale gli Stati contraenti sarebbero tenuti ad adeguare la propria legislazione alle norme della Convenzione, nel significato loro attribuito dalla Corte europea: obbligo internazionale che, nel caso di specie, la Corte di Strasburgo avrebbe ritenuto violato con la sentenza precedentemente ricordata.

Si dovrebbe dunque concludere che l’art. 630 cod. proc. pen. lede, sia pure indirettamente, l’art. 117, primo comma, Cost., nella parte in cui – nell’individuare i casi di revisione – omette tuttora di prevedere la rinnovazione del processo, allorché la sentenza o il decreto penale di condanna siano in contrasto con una sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell’uomo che abbia accertato «l’assenza di equità del processo», ai sensi dell’art. 6 della CEDU.

2.1. – È intervenuto nel giudizio di costituzionalità il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata.

Ad avviso della difesa dello Stato, andrebbe escluso che l’istituto della revisione, quale disciplinato dal codice di procedura penale, rappresenti lo strumento adeguato per adempiere l’obbligo internazionale richiamato dal rimettente.

Dalla sentenza di questa Corte n. 129 del 2008 emergerebbe, infatti, con chiarezza come la fattispecie in discussione non sia assimilabile al conflitto di giudicati contemplato dall’art. 630, comma 1, lettera a), cod. proc. pen., non sussistendo una incompatibilità, sotto il profilo «naturalistico», tra i fatti ritenuti nella pronuncia nazionale e quelli ritenuti nella sentenza della Corte europea.

La revisione è, d’altra parte, configurata dal codice di rito come un mezzo di impugnazione straordinario preordinato esclusivamente al proscioglimento della persona già condannata in via definitiva; laddove, di contro, l’accertata violazione del diritto all’equo processo non equivale a prova dell’innocenza: non tutte le violazioni procedurali si riverberano, infatti, allo stesso modo sulla condanna, la quale potrebbe essere eventualmente confermata anche sottraendo l’elemento d’accusa «viziato».

Si dovrebbe, pertanto, ritenere che solo attraverso l’intervento del legislatore possa essere introdotta una riapertura del processo specificamente modulata sugli effetti delle sentenze della Corte europea.

2.2. – Con successiva memoria, l’Avvocatura generale dello Stato ha insistito per la declaratoria di inammissibilità o di infondatezza della questione.

La difesa erariale osserva come l’inserimento della decisione della Corte europea tra le ipotesi di revisione, nei termini auspicati dal rimettente, finirebbe per risolversi – essendo il ricorso a detta Corte subordinato al previo esaurimento dei rimedi interni (art. 35, paragrafo 1, della CEDU) – nella creazione di un «improvvido quarto grado di giudizio», atto a minare la coerenza dell’intero sistema processuale penale.

L’istituto della revisione è infatti basato, per lunga tradizione storica, sulla sopravvenienza di fatti oggettivi, esterni all’iter processuale, che rendono logicamente ed eticamente doveroso rimuovere gli effetti di una sentenza penale irrevocabile. Se si consentisse la revisione a seguito di una mera rivalutazione degli stessi fatti già esaminati nei tre gradi di giudizio e poi riesaminati dalla Corte europea, si innoverebbe profondamente tale impianto, con evidenti rischi per alcune categorie di processi (quali quelli contro la criminalità organizzata).

Occorrerebbe, in ogni caso, individuare una categoria di vizi così assoluti da non essere sanati dal giudicato, stabilendo, altresì, a quali condizioni le violazioni accertate dalla Corte europea possano dare luogo alla revisione, posto che non sempre dette violazioni incidono sulla correttezza della decisione interna. In quest’ottica, la revisione non costituirebbe, comunque, l’istituto più adatto a soddisfare le esigenze di adeguamento alle decisioni dei Giudici di Strasburgo, anche per la sua rigidità riguardo all’esito, scandito dalla secca alternativa tra la conferma della sentenza di condanna e il proscioglimento: rigidità eliminabile solo a seguito di modifiche talmente incisive da cambiare il volto dell’istituto stesso.

Sotto altro profilo, poi, andrebbe tenuto conto delle differenze qualitative tra responsabilità dello Stato derivanti da sentenze della Corte europea che richiedono misure individuali di esecuzione, e responsabilità dello Stato scaturenti da sentenze che richiedono misure generali, come nel caso dell’espropriazione.

Nell’accertare violazioni dell’art. 6 della CEDU, la Corte di Strasburgo avrebbe, in effetti – secondo l’Avvocatura dello Stato – sempre adottato misure individuali a favore dei ricorrenti in sede di equa riparazione, ai sensi dell’art. 41 della CEDU. Non avrebbe mai espressamente invitato lo Stato italiano ad adottare una riforma, ponendo vincoli conformativi, ma avrebbe ribadito piuttosto la sua giurisprudenza, secondo la quale spetta allo Stato, sotto il controllo del Comitato dei ministri, scegliere i mezzi per adempiere nell’ordinamento nazionale agli obblighi scaturenti dall’art. 46 della CEDU.

Tutto ciò conforterebbe la convinzione che spetti unicamente al legislatore introdurre forme di riapertura del processo a seguito di sentenze della Corte europea, calibrandole sulla specificità delle diverse situazioni, nell’ottica di contemperare le esigenze della certezza del diritto e quelle di tutela dei diritti (anche) processuali dei soggetti che hanno subito una condanna.

1. – La Corte di appello di Bologna dubita della legittimità costituzionale, in riferimento all’art. 117, primo comma, della Costituzione e all’art. 46 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, dell’art. 630 del codice di procedura penale, «nella parte in cui non prevede la rinnovazione del processo allorché la sentenza o il decreto penale di condanna siano in contrasto con la sentenza definitiva della Corte [europea dei diritti dell’uomo] che abbia accertato l’assenza di equità del processo, ai sensi dell’art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo».

La Corte rimettente è chiamata a delibare due richieste riunite di revisione, aventi ad oggetto una sentenza di condanna a pena detentiva, divenuta irrevocabile. Secondo quanto riferisce il giudice a quo, le richieste farebbero seguito all’avvenuto accertamento, da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo, del carattere “non equo” del processo svoltosi nei confronti del condannato: ciò, in quanto la condanna era stata emessa sulla base delle dichiarazioni rese nel corso delle indagini preliminari da tre coimputati, non esaminati in dibattimento perché si erano avvalsi della facoltà di non rispondere (e, dunque, in violazione del diritto dell’accusato a interrogare o fare interrogare i testimoni a carico, garantito dall’art. 6, paragrafo 3, lettera d, della CEDU).

Escluso che la descritta evenienza possa essere ricondotta ad alcuno dei casi di revisione attualmente contemplati dall’art. 630 cod. proc. pen. – e, in particolare, a quello (invocato nella prima delle richieste) della inconciliabilità tra giudicati, di cui al comma 1, lettera a) – la Corte rimettente assume che, proprio per questa ragione, la norma censurata risulterebbe inconciliabile con le previsioni dell’art. 46 della CEDU. Nell’obbligare gli Stati contraenti ad uniformarsi alle sentenze definitive della Corte europea, la disposizione convenzionale ora citata li vincolerebbe, infatti, a permettere la rinnovazione del processo, pur definito con sentenza o decreto penale irrevocabile, allorché la Corte di Strasburgo ne abbia accertato il carattere “non equo”, ai sensi dell’art. 6 della CEDU.

Di conseguenza, il denunciato art. 630 cod. proc. pen. verrebbe a porsi, sia pure indirettamente, in contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost., nella parte in cui impone al legislatore il rispetto degli obblighi internazionali.

2. – In via preliminare, va osservato come la questione di legittimità costituzionale in esame debba ritenersi ammissibile, in quanto sostanzialmente diversa – pur nell’analogia delle finalità perseguite – rispetto a quella in precedenza sollevata dalla Corte di appello di Bologna nel medesimo giudizio e dichiarata non fondata da questa Corte con sentenza n. 129 del 2008.

Detta diversità si apprezza in rapporto a tutti e tre gli elementi che compongono la questione: l’oggetto è più ampio (essendo sottoposto a scrutinio l’art. 630 cod. proc. pen. nella sua interezza, e non la sola disposizione di cui al comma 1, lettera a), nuovo è il parametro evocato e differenti sono anche le argomentazioni svolte a sostegno della denuncia di incostituzionalità.

Non ricorre, pertanto, nella specie, la preclusione alla riproposizione della questione nel medesimo grado di giudizio, volta ad evitare un bis in idem che si risolverebbe nella impugnazione della precedente decisione della Corte, inammissibile alla stregua dell’ultimo comma dell’art. 137 Cost. (al riguardo, tra le altre, sentenze n. 477 del 2002, n. 225 del 1994 e n. 257 del 1991).

3. – Nel merito, la questione è fondata, nei termini di seguito specificati.

4. – L’art. 46 della CEDU – evocato dal giudice a quo quale «norma interposta» – impegna, al paragrafo 1, gli Stati contraenti «a conformarsi alle sentenze definitive della Corte [europea dei diritti dell’uomo] sulle controversie di cui sono parti»; soggiungendo, al paragrafo 2, che «la sentenza definitiva della Corte è trasmessa al Comitato dei ministri che ne controlla l’esecuzione».

Si tratta di previsione di centrale rilievo nel sistema europeo di tutela dei diritti fondamentali, che fa perno sulla Corte di Strasburgo: è evidente, infatti, come la consistenza dell’obbligo primario nascente dalla CEDU a carico degli Stati contraenti – riconoscere a ogni persona i diritti e le libertà garantiti dalla Convenzione (art. 1) – venga a dipendere, in larga misura, dalle modalità di “composizione” delle singole violazioni accertate.

Al riguardo, si deve rilevare come, successivamente all’ordinanza di rimessione, l’art. 46 della CEDU sia stato modificato per effetto dell’entrata in vigore (il 1° giugno 2010) del Protocollo n. 14 alla Convenzione (ratificato e reso esecutivo in Italia con legge 15 dicembre 2005, n. 280). La modifica non elide, peraltro, le esigenze poste a fondamento della questione di costituzionalità, ma semmai le rafforza. Tramite l’aggiunta di tre ulteriori paragrafi, si prevede, infatti, che il Comitato dei ministri possa chiedere alla Corte di Strasburgo una decisione interpretativa, quando vi siano dubbi circa il contenuto di una sentenza definitiva in precedenza adottata, tali da ostacolare il controllo sulla sua esecuzione (paragrafo 3 dell’art. 46); nonché, soprattutto, che possa chiedere alla Corte una ulteriore pronuncia, la quale accerti l’avvenuta violazione dell’obbligo per una Parte contraente di conformarsi alle sue sentenze (paragrafi 4 e 5). Viene introdotto, così, uno specifico procedimento di infrazione, atto a costituire un più incisivo mezzo di pressione nei confronti dello Stato convenuto.

Quanto, poi, ai contenuti dell’obbligo, l’art. 46 va letto in combinazione sistematica con l’art. 41 della CEDU, a mente del quale, «se la Corte dichiara che vi è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente non permette che in modo imperfetto di rimuovere le conseguenze di tale violazione, la Corte accorda, se del caso, un’equa soddisfazione alla parte lesa».

A questo proposito, è peraltro consolidata, nella più recente giurisprudenza della Corte di Strasburgo, l’affermazione in forza della quale, «quando la Corte constata una violazione, lo Stato convenuto ha l’obbligo giuridico, non solo di versare agli interessati le somme attribuite a titolo di equa soddisfazione, ma anche di adottare le misure generali e/o, se del caso, individuali necessarie» (tra le molte, Grande Camera, sentenza 17 settembre 2009, Scoppola contro Italia, punto 147; Grande Camera, sentenza 1° marzo 2006, Sejdovic contro Italia, punto 119; Grande Camera, sentenza 8 aprile 2004, Assanidzé contro Georgia, punto 198). Ciò in quanto, alla luce dell’art. 41 della CEDU, le somme assegnate a titolo di equo indennizzo mirano unicamente ad «accordare un risarcimento per i danni subiti dagli interessati nella misura in cui questi costituiscano una conseguenza della violazione che non può in ogni caso essere cancellata» (sentenza 13 luglio 2000, Scozzari e Giunta contro Italia, punto 250).

La finalità delle misure individuali che lo Stato convenuto è tenuto a porre in essere è, per altro verso, puntualmente individuata dalla Corte europea nella restitutio in integrum in favore dell’interessato. Dette misure devono porre, cioè, «il ricorrente, per quanto possibile, in una situazione equivalente a quella in cui si troverebbe se non vi fosse stata una inosservanza […] della Convenzione» (ex plurimis, Grande Camera, sentenza 17 settembre 2009, Scoppola contro Italia, punto 151; sentenza 10 novembre 2004, Sejdovic contro Italia, punto 55; sentenza 18 maggio 2004, Somogyi contro Italia, punto 86). In quest’ottica, lo Stato convenuto è chiamato anche a rimuovere gli impedimenti che, a livello di legislazione nazionale, si frappongano al conseguimento dell’obiettivo: «ratificando la Convenzione», difatti, «gli Stati contraenti si impegnano a far sì che il loro diritto interno sia compatibile con quest’ultima» e, dunque, anche ad «eliminare, nel proprio ordinamento giuridico interno, ogni eventuale ostacolo a un adeguato ripristino della situazione del ricorrente» (Grande Camera, sentenza 17 settembre 2009, Scoppola contro Italia, punto 152; Grande Camera, sentenza 8 aprile 2004, Assanidzé contro Georgia, punto 198).

Con particolare riguardo alle infrazioni correlate allo svolgimento di un processo, e di un processo penale in specie, la Corte di Strasburgo, muovendo dalle ricordate premesse, ha identificato nella riapertura del processo il meccanismo più consono ai fini della restitutio in integrum, segnatamente nei casi di accertata violazione delle garanzie stabilite dall’art. 6 della Convenzione. Ciò, in conformità alle indicazioni già offerte dal Comitato dei ministri, in particolare nella Raccomandazione R(2000)2 del 19 gennaio 2000, con la quale le Parti contraenti sono state specificamente invitate «ad esaminare i rispettivi ordinamenti giuridici nazionali allo scopo di assicurare che esistano adeguate possibilità di riesame di un caso, ivi compresa la riapertura di procedimenti, laddove la Corte abbia riscontrato una violazione della Convenzione».

I Giudici di Strasburgo hanno affermato, in specie – con giurisprudenza ormai costante – che, quando un privato è stato condannato all’esito di un procedimento inficiato da inosservanze dell’art. 6 della Convenzione, il mezzo più appropriato per porre rimedio alla violazione constatata è rappresentato, in linea di principio, «da un nuovo processo o dalla riapertura del procedimento, su domanda dell’interessato», nel rispetto di tutte le condizioni di un processo equo (ex plurimis, sentenza 11 dicembre 2007, Cat Berro contro Italia, punto 46; sentenza 8 febbraio 2007, Kollcaku contro Italia, punto 81; sentenza 21 dicembre 2006, Zunic contro Italia, punto 74; Grande Camera, sentenza 12 maggio 2005, Öcalan contro Turchia, punto 210). Ciò, pur dovendosi riconoscere allo Stato convenuto una discrezionalità nella scelta delle modalità di adempimento del proprio obbligo, sotto il controllo del Comitato dei ministri e nei limiti della compatibilità con le conclusioni contenute nella sentenza della Corte (tra le molte, Grande Camera, sentenza 17 settembre 2009, Scoppola contro Italia, punto 152; Grande Camera, sentenza 1° marzo 2006, Sejdovic contro Italia, punti 119 e 127; Grande camera, sentenza 12 maggio 2005, Öcalan contro Turchia, punto 210).

5. – Si comprende, peraltro, come al fine di assicurare la restitutio in integrum della vittima della violazione, nei sensi indicati dalla Corte europea, occorre poter rimettere in discussione il giudicato già formatosi sulla vicenda giudiziaria sanzionata. L’avvenuto esaurimento dei rimedi interni rappresenta, infatti, condizione imprescindibile di legittimazione per il ricorso alla Corte di Strasburgo (art. 35, paragrafo 1, della CEDU): con la conseguenza che quest’ultima si pronuncia, in via di principio, su vicende già definite a livello interno con decisione irrevocabile.

In tale prospettiva, larga parte degli Stati membri del Consiglio d’Europa – soprattutto dopo la citata Raccomandazione R(2000)2 – si è dotata di una apposita disciplina, intesa a permettere la riapertura del processo penale riconosciuto “non equo” dalla Corte europea; mentre in altri Paesi, pure in assenza di uno specifico intervento normativo, la riapertura è stata comunque garantita da una applicazione estensiva del mezzo straordinario di impugnazione già previsto dalla legislazione nazionale.

La situazione si presenta significativamente diversa nell’ordinamento italiano. L’impossibilità di avvalersi, ai fini considerati, del mezzo straordinario di impugnazione storicamente radicato nel sistema processuale penale – cioè, la revisione – è, infatti, generalmente riconosciuta, non essendo l’ipotesi in questione riconducibile ad alcuno dei casi attualmente contemplati dall’art. 630 cod. proc. pen. Tale insieme di casi riflette, d’altronde, la tradizionale configurazione dell’istituto quale strumento volto a comporre il dissidio tra la “verità processuale”, consacrata dal giudicato, e la “verità storica”, risultante da elementi fattuali “esterni” al giudicato stesso. Si tratta, in altre parole, di un rimedio contro il difettoso apprezzamento da parte del giudice del fatto storico-naturalistico: difetto che può emergere per contrasto con i fatti stabiliti da decisioni distinte da quella oggetto di denuncia (lettere a e b dell’art. 630 cod. proc. pen.); per insufficiente conoscenza degli elementi probatori al momento della decisione (lettera c), o per effetto di dimostrata condotta criminosa (lettera d). Al tempo stesso, la revisione risulta strutturata in funzione del solo proscioglimento della persona già condannata: obbiettivo, che si trova immediatamente espresso come oggetto del giudizio prognostico circa l’idoneità dimostrativa degli elementi posti a base della domanda di revisione, che l’art. 631 cod. proc. pen. eleva a condizione di ammissibilità della domanda stessa.

Nel caso di accertamento, da parte della Corte di Strasburgo, della violazione dell’art. 6 della CEDU la prospettiva è affatto diversa. Si tratta, in tal caso, di porre rimedio, oltre i limiti del giudicato (considerati tradizionalmente comunque insuperabili con riguardo agli errores in procedendo), a un “vizio” interno al processo, tramite una riapertura del medesimo che ponga l’interessato nelle condizioni in cui si sarebbe trovato in assenza della lesione. Rimediare al difetto di “equità” di un processo, d’altro canto, non significa giungere necessariamente a un giudizio assolutorio: chi è stato condannato, ad esempio, da un giudice non imparziale o non indipendente – secondo la valutazione della Corte europea – deve vedersi assicurato un nuovo processo davanti a un giudice rispondente ai requisiti di cui all’art. 6, paragrafo 1, della CEDU, senza che tale diritto possa rimanere rigidamente subordinato a un determinato tipo di pronostico circa il relativo esito (il nuovo processo potrebbe bene concludersi, ad esempio, anziché con l’assoluzione, con una condanna, fermo naturalmente il divieto della reformatio in peius).

Esclusa, dunque, la fruibilità dell’istituto della revisione, la giurisprudenza ha sperimentato diverse soluzioni ermeneutiche intese a salvaguardare i diritti riconosciuti dalla CEDU, superando le preclusioni connesse al giudicato. Per comune convincimento, tuttavia, si tratta di soluzioni parziali e inidonee alla piena realizzazione dell’obiettivo.

La notazione vale, anzitutto, con riguardo alla soluzione che fa leva sull’altro mezzo straordinario di impugnazione introdotto più di recente nell’ordinamento, ossia il ricorso straordinario per errore materiale o di fatto contenuto nei provvedimenti pronunciati dalla Corte di cassazione (art. 625-bis cod. proc. pen.); rimedio che la giurisprudenza di legittimità ha ritenuto utilizzabile, in via analogica, al fine di dare esecuzione alle sentenze della Corte di Strasburgo che abbiano accertato violazioni di garanzie convenzionali, ancorché non dipese da mero errore percettivo (Cass., 12 novembre 2008-11 dicembre 2008, n. 45807; si veda anche Cass., 11 febbraio 2010-28 aprile 2010, n. 16507). A prescindere da ogni altro rilievo, lo strumento previsto dall’art. 625-bis cod. proc. pen. non può comunque rappresentare una risposta esaustiva al problema, risultando strutturalmente inidoneo ad assicurare la riapertura dei processi a fronte di violazioni che non si siano verificate nell’ambito del giudizio di cassazione (quale quella riscontrata nella vicenda oggetto del giudizio a quo).

Analoga conclusione si impone in riferimento all’impiego dell’istituto della restituzione in termini per la proposizione dell’impugnazione (art. 175, comma 2, cod. proc. pen.): trattandosi di meccanismo che, in ragione del dettato della norma ora citata, risulta utilizzabile – ed è stato in fatto utilizzato dalla giurisprudenza – unicamente per porre rimedio alle violazioni della CEDU collegate alla disciplina del processo contumaciale (tra le altre, Cass., 12 febbraio 2008-27 febbraio 2008, n. 8784; Cass., 15 novembre 2006-2 febbraio 2007, n. 4395). Ipotesi che non viene parimenti in rilievo nel giudizio a quo.

Ma la valutazione non muta neppure con riguardo all’ulteriore soluzione interpretativa praticata proprio in relazione alla vicenda oggetto del presente giudizio in sede di esecuzione del giudicato e che fa perno sull’incidente di esecuzione regolato dall’art. 670 cod. proc. pen. (supra, punto 1 del Ritenuto in fatto). Si tratta, in specie, della tesi secondo la quale, quando la Corte europea abbia accertato che la condanna è stata pronunciata in violazione delle regole sull’equo processo, riconoscendo il diritto del condannato alla rinnovazione del giudizio, il giudice dell’esecuzione sarebbe tenuto a dichiarare l’ineseguibilità del giudicato, ancorché il legislatore abbia omesso di introdurre «un mezzo idoneo a instaurare il nuovo processo» (Cass., 1° dicembre 2006-25 gennaio 2007, n. 2800). Al di là di ogni altra possibile considerazione, il rimedio si rivela, infatti, inadeguato: esso “congela” il giudicato, impedendone l’esecuzione, ma non lo elimina, collocandolo a tempo indeterminato in una sorta di “limbo processuale”. Soprattutto, la mera declaratoria di ineseguibilità non dà risposta all’esigenza primaria: quella, cioè, della riapertura del processo, in condizioni che consentano il recupero delle garanzie assicurate dalla Convenzione.

6. – L’assenza, nell’ordinamento italiano, di un apposito rimedio diretto a tale fine è stata, d’altronde, reiteratamente stigmatizzata dagli organi del Consiglio d’Europa, anche e soprattutto in rapporto al caso concernente il condannato nel giudizio a quo.

A questo proposito, occorre preliminarmente rilevare – a rettifica di quanto si afferma nell’ordinanza di rimessione – che la Corte europea dei diritti dell’uomo non si è, in realtà, mai pronunciata sulla detta vicenda. L’atto che il giudice rimettente qualifica come «sentenza del 9 settembre 1998» della Corte di Strasburgo, è, in effetti, un rapporto di pari data della Commissione europea dei diritti dell’uomo (organo soppresso dal Protocollo n. 11): rapporto che è stato recepito dal Comitato dei ministri con decisione del 15 aprile 1999 (Risoluzione interinale DH(99)258). Ai sensi dell’art. 32 della CEDU, nel testo anteriore all’entrata in vigore del Protocollo n. 11 (avvenuta il 1° novembre 1998, ma con applicazione della disciplina previgente ai casi pendenti a detta data, in forza della disposizione transitoria di cui all’art. 5), il Comitato dei ministri era, infatti, competente a deliberare sui casi pervenuti al suo esame dopo la redazione di un rapporto da parte della Commissione europea, cui non seguisse il deferimento entro tre mesi della controversia alla Corte di Strasburgo.

La circostanza ora evidenziata non influisce, tuttavia, sulla rilevanza della questione, giacché in forza dell’originario art. 32, paragrafo 4, della CEDU, le decisioni del Comitato dei ministri erano vincolanti per gli Stati contraenti allo stesso modo delle sentenze definitive della Corte europea dei diritti dell’uomo: avendosi, quindi – ora per allora – una piena equivalenza delle une alle altre ai fini considerati.

Proprio in questa prospettiva, tanto il Comitato dei ministri (Risoluzioni interinali ResDH(2000) 30 del 19 febbraio 2002, ResDH(2004)13 del 10 febbraio 2004 e ResDH(2005)85 del 12 ottobre 2005), quanto l’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa (si veda, tra le altre, la Risoluzione n. 1516(2006) del 2 ottobre 2006) hanno censurato, in toni via via più pressanti, l’inadempienza dell’Italia all’obbligo di rimuovere le conseguenze della violazione accertata nel caso in esame: inadempienza correlata appunto alla mancanza, nell’ordinamento interno, di un meccanismo atto a consentire la riapertura del processo dichiarato “non equo”.

La sollecitazione ad introdurre, «il più rapidamente possibile», un simile meccanismo è stata nuovamente rivolta alle autorità italiane dal Comitato dei ministri anche in occasione della decisione di chiusura della procedura di controllo relativa a detto caso: decisione adottata dopo la ricordata pronuncia della Corte di cassazione che aveva dichiarato ineseguibile il giudicato formatosi nei confronti del condannato, ordinandone la liberazione (Risoluzione finale CM/ResDH(2007)83 del 19 febbraio 2007).

7. – In sede di scrutinio della ricordata precedente questione di legittimità costituzionale, sollevata dalla Corte di appello di Bologna nell’ambito del medesimo giudizio (supra, punto 1 del Ritenuto in fatto), questa Corte ha già avuto modo di rimarcare come, alla luce delle vicende dianzi riassunte, la predisposizione di adeguate misure volte a riparare, sul piano processuale, le conseguenze scaturite da accertate violazioni del diritto all’equo processo si ponesse in termini di «evidente, improrogabile necessità» (sentenza n. 129 del 2008).

Ciò, tuttavia, non ha potuto impedire che tale questione – per i termini in cui era stata formulata – si dovesse dichiarare non fondata.

Il quesito di costituzionalità era diretto, infatti, ad estendere all’ipotesi considerata lo specifico caso di revisione previsto dall’art. 630, comma 1, lettera a), cod. proc. pen., sulla base della denunciata violazione degli artt. 3, 10 e 27 Cost. Al riguardo, si è rilevato come nessuno dei parametri evocati – principio di eguaglianza; presunzione di innocenza, intesa come norma di diritto internazionale generalmente riconosciuta; finalità rieducativa della pena – risultasse pertinente. Non il primo, stante l’eterogeneità della situazione descritta dal citato art. 630, comma 1, lettera a), cod. proc. pen. rispetto a quella posta a raffronto: giacché il concetto di inconciliabilità tra sentenze irrevocabili, evocato dalla norma del codice, attiene all’oggettiva incompatibilità tra i «fatti» (intesi in senso storico-naturalistico) su cui si fondano le decisioni, e non alla contraddittorietà logica delle valutazioni in esse effettuate. Non il secondo, poiché l’art. 10, primo comma, Cost. non comprende le norme pattizie che non riproducano principi o norme consuetudinarie del diritto internazionale; ciò, senza considerare che la «presunzione di innocenza» non ha, di per sé, «nulla a che vedere con i rimedi straordinari destinati a purgare gli eventuali errores, in procedendo o in iudicando che siano», dissolvendosi – quella presunzione – nel momento stesso in cui il processo giunge al suo epilogo. Neppure, da ultimo, era conferente il terzo parametro, posto che la pretesa del rimettente di assegnare alle regole del «giusto processo» una funzione strumentale alla «rieducazione» del condannato avrebbe determinato «una paradossale eterogenesi dei fini, che vanificherebbe – questa sì – la stessa presunzione di non colpevolezza» (sentenza n. 129 del 2008).

Nel respingere la questione, questa Corte non ha mancato, tuttavia, di rivolgere un «pressante invito» al legislatore, affinché colmasse, con i provvedimenti ritenuti più idonei, la lacuna normativa in contestazione. Ma, nonostante il tempo trascorso, tale esortazione è rimasta senza seguito.

8. – A diversa conclusione deve pervenirsi circa la questione di legittimità costituzionale oggi in esame, la quale, per un verso, investe l’art. 630 cod. proc. pen. nel suo complesso, e, per altro verso, viene proposta in riferimento al diverso e più appropriato parametro espresso dall’art. 117, primo comma, Cost., assumendo, quale «norma interposta», l’art. 46 (in correlazione all’art. 6) della CEDU.

A partire dalle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007, la giurisprudenza di questa Corte è costante nel ritenere che le norme della CEDU – nel significato loro attribuito dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, specificamente istituita per dare a esse interpretazione e applicazione (art. 32, paragrafo 1, della Convenzione) – integrino, quali «norme interposte», il parametro costituzionale espresso dall’art. 117, primo comma, Cost., nella parte in cui impone la conformazione della legislazione interna ai vincoli derivanti dagli «obblighi internazionali» (sentenze n. 1 del 2011; n. 196, n. 187 e n. 138 del 2010; n. 317 e n. 311 del 2009, n. 39 del 2008; sulla perdurante validità di tale ricostruzione anche dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007, sentenza n. 80 del 2011). Prospettiva nella quale, ove si profili un eventuale contrasto fra una norma interna e una norma della CEDU, il giudice comune deve verificare anzitutto la praticabilità di una interpretazione della prima in senso conforme alla Convenzione, avvalendosi di ogni strumento ermeneutico a sua disposizione; e, ove tale verifica dia esito negativo – non potendo a ciò rimediare tramite la semplice non applicazione della norma interna contrastante – egli deve denunciare la rilevata incompatibilità, proponendo questione di legittimità costituzionale in riferimento all’indicato parametro. A sua volta, la Corte costituzionale, investita dello scrutinio, pur non potendo sindacare l’interpretazione della CEDU data dalla Corte europea, resta legittimata a verificare se la norma della Convenzione – la quale si colloca pur sempre a un livello sub-costituzionale – si ponga eventualmente in conflitto con altre norme della Costituzione: ipotesi nella quale dovrà essere esclusa la idoneità della norma convenzionale a integrare il parametro considerato.

Nella specie, si è già rimarcato (supra, punto 4 del Considerato in diritto) come la Corte di Strasburgo ritenga, con giurisprudenza ormai costante, che l’obbligo di conformarsi alle proprie sentenze definitive, sancito a carico delle Parti contraenti dall’art. 46, paragrafo 1, della CEDU, comporti anche l’impegno degli Stati contraenti a permettere la riapertura dei processi, su richiesta dell’interessato, quante volte essa appaia necessaria ai fini della restitutio in integrum in favore del medesimo, nel caso di violazione delle garanzie riconosciute dalla Convenzione, particolarmente in tema di equo processo.

Tale interpretazione non può ritenersi contrastante con le conferenti tutele offerte dalla Costituzione. In particolare – pur nella indubbia rilevanza dei valori della certezza e della stabilità della cosa giudicata – non può ritenersi contraria a Costituzione la previsione del venir meno dei relativi effetti preclusivi in presenza di compromissioni di particolare pregnanza – quali quelle accertate dalla Corte di Strasburgo, avendo riguardo alla vicenda giudiziaria nel suo complesso – delle garanzie attinenti a diritti fondamentali della persona: garanzie che, con particolare riguardo alle previsioni dell’art. 6 della Convenzione, trovano del resto ampio riscontro nel vigente testo dell’art. 111 Cost.

Il giudice a quo ha, per altro verso, non ingiustificatamente individuato nell’art. 630 cod. proc. pen. la sedes dell’intervento additivo richiesto: la revisione, infatti – comportando, quale mezzo straordinario di impugnazione a carattere generale, la riapertura del processo, che implica una ripresa delle attività processuali in sede di cognizione, estesa anche all’assunzione delle prove – costituisce l’istituto, fra quelli attualmente esistenti nel sistema processuale penale, che presenta profili di maggiore assonanza con quello la cui introduzione appare necessaria al fine di garantire la conformità dell’ordinamento nazionale al parametro evocato.

Contrariamente a quanto sostiene l’Avvocatura dello Stato, d’altro canto, all’accoglimento della questione non può essere di ostacolo la circostanza che – come pure si è avuto modo di rilevare (supra, punto 5 del Considerato in diritto) – l’ipotesi della riapertura del processo collegata al vincolo scaturente dalla CEDU risulti eterogenea rispetto agli altri casi di revisione attualmente contemplati dalla norma censurata, sia perché fuoriesce dalla logica, a questi sottesa, della composizione dello iato tra “verità processuale” e “verità storica”, emergente da elementi “esterni” al processo già celebrato; sia perché a detta ipotesi non si attaglia la rigida alternativa, prefigurata dalla disciplina vigente quanto agli esiti del giudizio di revisione, tra proscioglimento e conferma della precedente condanna.

Posta di fronte a un vulnus costituzionale, non sanabile in via interpretativa – tanto più se attinente a diritti fondamentali – la Corte è tenuta comunque a porvi rimedio: e ciò, indipendentemente dal fatto che la lesione dipenda da quello che la norma prevede o, al contrario, da quanto la norma (o, meglio, la norma maggiormente pertinente alla fattispecie in discussione) omette di prevedere. Né, per risalente rilievo di questa Corte (sentenza n. 59 del 1958), può essere ritenuta preclusiva della declaratoria di illegittimità costituzionale delle leggi la carenza di disciplina – reale o apparente – che da essa può derivarne, in ordine a determinati rapporti. Spetterà, infatti, da un lato, ai giudici comuni trarre dalla decisione i necessari corollari sul piano applicativo, avvalendosi degli strumenti ermeneutici a loro disposizione; e, dall’altro, al legislatore provvedere eventualmente a disciplinare, nel modo più sollecito e opportuno, gli aspetti che apparissero bisognevoli di apposita regolamentazione.

Nella specie, l’art. 630 cod. proc. pen. deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo proprio perché (e nella parte in cui) non contempla un «diverso» caso di revisione, rispetto a quelli ora regolati, volto specificamente a consentire (per il processo definito con una delle pronunce indicate nell’art. 629 cod. proc. pen.) la riapertura del processo – intesa, quest’ultima, come concetto di genere, funzionale anche alla rinnovazione di attività già espletate, e, se del caso, di quella integrale del giudizio – quando la riapertura stessa risulti necessaria, ai sensi dell’art. 46, paragrafo 1, della CEDU, per conformarsi a una sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell’uomo (cui, per quanto già detto, va equiparata la decisione adottata dal Comitato dei ministri a norma del precedente testo dell’art. 32 della CEDU).

La necessità della riapertura andrà apprezzata – oltre che in rapporto alla natura oggettiva della violazione accertata (è di tutta evidenza, così, ad esempio, che non darà comunque luogo a riapertura l’inosservanza del principio di ragionevole durata del processo, di cui all’art. 6, paragrafo 1, CEDU, dato che la ripresa delle attività processuali approfondirebbe l’offesa) – tenendo naturalmente conto delle indicazioni contenute nella sentenza della cui esecuzione si tratta, nonché nella sentenza “interpretativa” eventualmente richiesta alla Corte di Strasburgo dal Comitato dei ministri, ai sensi dell’art. 46, paragrafo 3, della CEDU.

S’intende, per altro verso, che, quando ricorra l’evenienza considerata, il giudice dovrà procedere a un vaglio di compatibilità delle singole disposizioni relative al giudizio di revisione. Dovranno ritenersi, infatti, inapplicabili le disposizioni che appaiano inconciliabili, sul piano logico-giuridico, con l’obiettivo perseguito (porre l’interessato nelle condizioni in cui si sarebbe trovato in assenza della violazione accertata, e non già rimediare a un difettoso apprezzamento del fatto da parte del giudice, risultante da elementi esterni al giudicato), prime fra tutte – per quanto si è osservato – quelle che riflettono la tradizionale preordinazione del giudizio di revisione al solo proscioglimento del condannato. Così, per esempio, rimarrà inoperante la condizione di ammissibilità, basata sulla prognosi assolutoria, indicata dall’art. 631 cod. proc. pen.; come pure inapplicabili saranno da ritenere – nei congrui casi – le previsioni dei commi 2 e 3 dell’art. 637 cod. proc. pen. (secondo le quali, rispettivamente, l’accoglimento della richiesta comporta senz’altro il proscioglimento dell’interessato, e il giudice non lo può pronunciare esclusivamente sulla base di una diversa valutazione delle prove assunte nel precedente giudizio).

Occorre considerare, d’altro canto, che l’ipotesi di revisione in parola comporta, nella sostanza, una deroga – imposta dall’esigenza di rispetto di obblighi internazionali – al ricordato principio per cui i vizi processuali restano coperti dal giudicato. In questa prospettiva, il giudice della revisione valuterà anche come le cause della non equità del processo rilevate dalla Corte europea si debbano tradurre, appunto, in vizi degli atti processuali alla stregua del diritto interno, adottando nel nuovo giudizio tutti i conseguenti provvedimenti per eliminarli.

9. – Giova ribadire e sottolineare che l’incidenza della declaratoria di incostituzionalità sull’art. 630 cod. proc. pen. non implica una pregiudiziale opzione di questa Corte a favore dell’istituto della revisione, essendo giustificata soltanto dall’inesistenza di altra e più idonea sedes dell’intervento additivo. Il legislatore resta pertanto e ovviamente libero di regolare con una diversa disciplina – recata anche dall’introduzione di un autonomo e distinto istituto – il meccanismo di adeguamento alle pronunce definitive della Corte di Strasburgo, come pure di dettare norme su specifici aspetti di esso sui quali questa Corte non potrebbe intervenire, in quanto involventi scelte discrezionali (quale, ad esempio, la previsione di un termine di decadenza per la presentazione della domanda di riapertura del processo, a decorrere dalla definitività della sentenza della Corte europea). Allo stesso modo, rimane affidata alla discrezionalità del legislatore la scelta dei limiti e dei modi nei quali eventualmente valorizzare le indicazioni della Raccomandazione R(2000)2 del Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa, più volte richiamata, nella parte in cui prospetta la possibile introduzione di condizioni per la riapertura del procedimento, collegate alla natura delle conseguenze prodotte dalla decisione interna e all’incidenza su quest’ultima della violazione accertata (punto II, i e ii).

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 630 del codice di procedura penale, nella parte in cui non prevede un diverso caso di revisione della sentenza o del decreto penale di condanna al fine di conseguire la riapertura del processo, quando ciò sia necessario, ai sensi dell’art. 46, paragrafo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, per conformarsi ad una sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell’uomo.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 4 aprile 2011.

F.to:

Ugo DE SIERVO, Presidente

Giuseppe FRIGO, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 7 aprile 2011.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 7/4/2011 n.113 proviene da Giustamm.

Luigi Costantini – Presidente, Paolo Marotta – Estensore

sul termine per la proposizione del ricorso incidentale in tema di gare per l’affidamento di appalti pubblici

Contratti della p.a. – Giurisdizione e competenza – Gara – Ricorso incidentale – Proposizione – Termine – Individuazione

In tema di gare per l’affidamento di appalti pubblici, il legislatore nulla dice in merito al termine di proposizione del ricorso incidentale, sicché va applicato il termine ordinario previsto dall’art. 42 comma 1, d.lg. 2 luglio 2010 n.104 (termine di sessanta giorni dalla ricevuta notificazione del ricorso principale), in quanto, da un lato, detta interpretazione appare maggiormente rispettosa del tenore letterale delle disposizioni normative in questione, dall’altro, conformemente al principio “ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit”, non può escludersi che il legislatore abbia voluto riconoscere al ricorrente incidentale un termine di impugnativa più ampio rispetto a quello assegnato al ricorrente principale.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1177 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Ditta Gianvito Putignano Costruzioni s.p.a., rappresentata e difesa dall’avv.to Roberto G. Marra, con domicilio eletto presso Roberto Gualtiero Marra in Lecce, piazza Mazzini, n. 72;

Istituto Autonomo Case Popolari di Lecce, rappresentato e difeso dagli avv.ti Alessandra Pezzuto e Mario Capilungo, con domicilio eletto presso Mario Capilungo in Lecce, via Trinchese 61/D c/o Iacp;

De Giorgi Global Service Srl, rappresentata e difesa dagli avv.ti Domenico Mastrolia e Francesco Cantobelli, con domicilio eletto presso Domenico Mastrolia in Lecce, via Zanardelli, n.60;

del verbale di gara del 24.06.2010 di riapertura delle operazioni di gara dell’appalto indetto dall’IACP di Lecce per l’affidamento dei lavori di sostituzione infissi esterni in Lecce al Viale della Repubblica civ. 50-60-Fabbr. B/2-DGR 1481706, Gara del 15.4.2010, del provvedimento di esclusione per collegamento sostanziale delle ditte De Giorgi Daniele e De Giorgi Giuseppe dalla gara, delle operazioni e dei verbali di gara, delle operazioni di verifica effettuate dal responsabile del procedimento, dell’aggiudicazione provvisoria disposta in favore di De Giorgi Global Service s.r.l., dell’eventuale provvedimento di aggiudicazione definitiva, anche per come formatosi ai sensi dell’art. 12 D. Lgs. 163/2006, della nota IACP prot. n. 10026 del 23.7.2010, del provvedimento di autoannullamento dell’aggiudicazione definitiva intervenuta in favore di Gianvito Putignano Costruzioni s.p.a., nonché, ove occorra, della lex di gara;

a seguito della proposizione di motivi aggiunti, per l’annullamento del provvedimento di estremi sconosciuti di aggiudicazione definitiva in favore della Ditta De Giorgi Global Service s.r.l. dei lavori di sostituzione degli infissi esterni in Lecce in Viale della Repubblica civ 50-60, per la declaratoria di nullità, annullamento e/o inefficacia del contratto e per il risarcimento dei danni in forma specifica o per equivalente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Istituto Autonomo Case Popolari di Lecce;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Ditta De Giorgi Global Service s.r.l.;

Visto il ricorso incidentale proposto dalla Ditta De Giorgi Global Service s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2010 il dott. Paolo Marotta e uditi per le parti l’avv.to R. G. Marra, l’avv.to A. Pezzuto e l’avv.to D. Mastrolia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

La Ditta Gianvito Putignano Costruzioni s.p.a. ha partecipato ad una gara indetta dall’Istituto autonomo case popolari per la Provincia di Lecce per l’affidamento dei lavori di sostituzione degli infissi esterni in Lecce in viale della Repubblica civ. 50-60, risultandone aggiudicataria in data 16 aprile 2010.

Con il proposto gravame ha impugnato i provvedimenti con i quali la stazione appaltante ha riaperto le operazioni di gara, disponendo l’esclusione delle ditte De Giorgi Daniele e De Giorgi Giuseppe dalla predetta gara per collegamento sostanziale ed aggiudicando provvisoriamente la gara alla Ditta De Giorgi Global Service s.r.l.

La ricorrente principale contesta la legittimità dei provvedimenti gravati per i seguenti motivi:

1) Violazione del disciplinare di gara, Violazione dei principi di trasparenza nelle procedura di evidenza pubblica e di segretezza delle offerte. Illogicità dell’azione amministrativa. Carenza di motivazione;

2) Violazione dell’affidamento. Violazione dei principi in materia di autotutela. Illogicità dell’azione amministrativa. Carenza di motivazione;

3) Erronea interpretazione ed applicazione dell’art. 38 d.lgs. n. 163/2006. Erronea interpretazione ed applicazione della lex di gara, nonché dei principi e delle norme in materia di controllo societario e di collegamento sostanziale nelle procedure di evidenza pubblica. Erronea presupposizione in fatto e in diritto. Illogicità e contraddittorietà dell’azione amministrativa. Carenza di motivazione.

Con motivi aggiunti e depositati in data 3 agosto 2010, la ricorrente principale ha impugnato i provvedimenti di aggiudicazione definitiva dei lavori di cui sopra in favore della Ditta De Giorgi Global service s.r.l. Ha formulato domanda di caducazione e/o declaratoria di nullità o di annullamento del contratto nonché domanda di risarcimento dei danni in forma specifica o per equivalente.

Avverso gli atti impugnati con motivi aggiunti la ricorrente principale formula le medesime censure già dedotte nel ricorso introduttivo del giudizio.

Si è costituito in giudizio l’Istituto autonomo case popolari per la Provincia di Lecce, contestando la fondatezza sia del ricorso introduttivo del giudizio che dei motivi aggiunti e chiedendone, pertanto, la reiezione.

Si è costituita in giudizio anche la ditta De Giorgi Global Service s.r.l., in qualità di controinteressata.

Con Ordinanza n.707 del 9 settembre 2010 questo Tribunale ha respinto l’istanza cautelare presentata in via incidentale dalla ricorrente principale (detta ordinanza è stata, però, riformata dal Consiglio di Stato, Sez. V- Ordinanza n. 4866/2010).

Con ricorso incidentale, notificato in data 11 novembre 2010 e depositato in data 13 novembre 2010, la ditta De Giorgi Global Service s.r.l ha impugnato gli atti della procedura di gara de qua, relativamente alla mancata esclusione dalla procedura di gara della ricorrente principale. La ricorrente incidentale deduce i seguenti motivi di impugnativa: Violazione del bando di bara e del disciplinare di gara. Violazione dei generali principi in materia di procedure di gara. Eccesso di potere per illogicità manifesta, erroneità dei presupposti e sviamento.

Con memoria depositata in data 20 novembre 2010, la ricorrente principale ha eccepito la irricevibilità, per tardività, del ricorso incidentale presentato dalla Ditta De Giorgi Global Service s.r.l..

Con memorie prodotte in corso di giudizio le parti hanno avuto modo di rappresentare le ragioni sostanziali poste alla base delle rispettive posizioni processuali.

Alla pubblica udienza del 2 dicembre 2010, dopo ampia discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

Anzitutto, il Collegio evidenzia che l’ordinamento giuridico non detta alcuna disposizione in merito all’ordine di priorità tra l’esame del ricorso principale e quello del ricorso incidentale e che, conseguentemente, la valutazione della priorità nell’esame dei predetti ricorsi deve ritenersi rimessa al prudente apprezzamento del giudice adito, da effettuarsi sulla base dei principi di economia processuale e di logicità (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria 10 novembre 2008 n.11).

Ciò detto, deve tuttavia evidenziarsi che la giurisprudenza amministrativa prevalente attribuisce rilievo prioritario, ai fini della trattazione, al ricorso incidentale c.d. “paralizzante”, cioè a quello che si caratterizza per il fatto che il suo accoglimento determinerebbe l’improcedibilità/inammissibilità del ricorso principale, per (sopravvenuto) difetto di legittimazione.

Orbene, il ricorso incidentale presentato dalla Ditta De Giorgi Global Service s.r.l rientra in questa seconda categoria, in quanto il suo eventuale accoglimento determinerebbe l’esclusione della ricorrente principale dalla procedura di gara e, conseguentemente, l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio e dei motivi aggiunti, per difetto di legittimazione alla impugnativa. Esso, pertanto, verrà esaminato prioritariamente.

Preliminarmente, il Collegio deve farsi carico di verificare la fondatezza della eccezione di irricevibilità del ricorso incidentale, sollevata dalla società ricorrente. Quest’ultima, nella memoria depositata in data 20 novembre 2010, sostiene che il ricorso incidentale sarebbe tardivo, in quanto l’impugnativa incidentale avrebbe dovuto essere proposta entro il 15 ottobre 2010.

Al fine di valutare la fondatezza della eccezione il Collegio ritiene necessario ricostruire il quadro normativo di riferimento.

Prima dell’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, l’art. 37 del r.d. 26 giugno 1924 n. 1054 fissava il termine per la proposizione del ricorso incidentale in trenta giorni, decorrenti dalla scadenza del termine fissato per il deposito del ricorso principale (in sostanza, il termine complessivo per la proposizione del ricorso incidentale era di sessanta giorni dalla notifica del ricorso principale).

In materia di appalti, il termine di trenta giorni per la notifica del ricorso incidentale decorreva dalla scadenza del termine dimidiato di quindici giorni previsto per il deposito del ricorso principale (in questo caso, il termine complessivo per la proposizione del ricorso incidentale si riduceva a quarantacinque giorni, decorrenti dalla notifica del ricorso principale).

Il codice del processo amministrativo (la cui disciplina deve essere applicata ai termini processuali de quibus, atteso che il termine per la proposizione del ricorso incidentale da parte della Ditta De Giorgi Global Service s.r.l è cominciato a decorrere proprio dal 16 settembre 2010, ossia proprio dalla data di entrata in vigore del codice) stabilisce, all’art. 42, comma primo, secondo periodo, che il ricorso incidentale “si propone nel termine di sessanta giorni dalla ricevuta notificazione del ricorso principale”.

L’art. 120 del codice del processo amministrativo, con riguardo alla impugnazione degli atti relativi alle procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture, dispone, al comma V, che il ricorso ed i motivi aggiunti “devono essere proposti nel termine di trenta giorni decorrente dalla ricezione della comunicazione di cui all’art. 79 del decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163, o, per i bandi e gli avvisi con cui si indice una gara, autonomamente lesivi, dalla pubblicazione di cui all’art. 66, comma 8, dello stesso decreto; ovvero in ogni caso, dalla conoscenza dell’atto”.

Nulla dice, invece, il legislatore in merito al termine di proposizione del ricorso incidentale nel rito di cui all’art.120 del codice del processo amministrativo.

Stando così le cose, il Collegio ritiene di applicare nel caso di specie il termine ordinario previsto dall’art. 42, comma 1, del codice del processo amministrativo, per la proposizione del ricorso incidentale(id est, il termine di sessanta giorni dalla ricevuta notificazione del ricorso principale), in quanto, da un lato, detta interpretazione appare maggiormente rispettosa del tenore letterale delle disposizioni normative sopra richiamate, dall’altro, conformemente al principio “ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit”, non può escludersi che il legislatore abbia voluto riconoscere al ricorrente incidentale un termine di impugnativa più ampio rispetto a quello assegnato al ricorrente principale.

Una differente interpretazione non è, a giudizio del Collegio, condivisibile, in quanto, estendendo in via analogica (in malam partem) al ricorso incidentale il termine ridotto espressamente previsto solo per la proposizione dei ricorso principale e dei motivi aggiunti, si tradurrebbe in un’inammissibile compressione dei principi di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale, espressamente riconosciuti dall’art. 1 del codice del processo amministrativo.

Nel caso di specie, il ricorso principale ed i motivi aggiunti sono stati notificati alla Ditta De Giorgi Global Service s.r.l rispettivamente in data 4 agosto 2010 e 11 agosto 2010, per cui, come sopra precisato, stante la sospensione feriale dei termini processuali, il termine per la presentazione del ricorso incidentale è iniziato a decorrere dal 16 settembre 2010.

Orbene, considerato che il ricorso incidentale è stato presentato per la notifica l’11 novembre 2010 ed stato depositato il successivo 13 novembre 2010, l’impugnativa proposta in via incidentale dalla Ditta De Giorgi Global Service s.r.l deve essere considerata tempestiva.

Nel merito, la ricorrente incidentale deduce l’illegittimità degli atti di gara relativamente alla mancata esclusione della società ricorrente dalla procedura di gara de qua. In particolare, dopo aver evidenziato che, ai fini della partecipazione alla gara de qua, era necessario il possesso della qualificazione per alcune categorie di lavori (tra cui la categoria OG1), la ricorrente incidentale fa rilevare che il bando precisava quanto segue: “Poiché nella categoria OG1 sono comprese opere di demolizione e smaltimento di amianto, è necessario che l’appaltatore (o l’eventuale subappaltatore) sia iscritto all’Albo nazionale gestori ambientali di cui al d.lgs. n. 152/06 per la categoria 10A o 10B, classe E o superiori”.

Detto ciò, la ricorrente incidentale evidenzia che la ricorrente principale non era in possesso del requisito della iscrizione all’Albo nazionale gestori ambientali, di cui al d.lgs. n. 152/06, ed, in sede di gara, ha reso una dichiarazione del seguente tenore: “Ai fini del subappalto dichiara: che i lavori o le parti di opere che si intendono eventualmente subappaltare o concedere in cottimo, nei limiti e alle condizioni previste dalle norme vigenti, sono i seguenti: Opere o parti di opere rientranti nella categoria OG11 e quelle rientranti nelle categorie scorporabili e/o subappaltabili OG1 – OS6 –OS4”.

A giudizio della ricorrente incidentale, la Ditta Putignano Costruzioni s.p.a., non essendo iscritta all’Albo nazionale gestori ambientali di cui al d.lgs. n. 152/06, non poteva riservarsi la mera facoltà di subappaltare i lavori di cui al bando di gara, ma doveva rendere una dichiarazione univoca quantomeno relativamente ai lavori di smaltimento dell’amianto rispetto ai quali essa non era in possesso della qualificazione prescritta dal bando. La dichiarazione di incerto tenore resa dalla ricorrente principale in ordine alle opere da subappaltare renderebbe illegittima la sua ammissione alla gara.

La censura è fondata.

E’ incontestato tra le parti che la ricorrente principale, al momento della partecipazione alla gara, era priva del requisito della iscrizione all’Albo nazionale dei gestori ambientali (di cui al d.lgs. n. 152/06), tassativamente richiesto dal bando di gara per l’esecuzione di alcuni lavori di demolizione e smaltimento di strutture in amianto, oggetto dell’appalto.

Ne consegue che per la ricorrente principale l’unica possibilità di partecipare alla gara de qua era subordinata alla chiara ed inequivoca manifestazione di volontà di subappaltare l’esecuzione dei lavori di demolizione e di smaltimento delle strutture in amianto ad altra ditta in possesso dei requisiti normativamente previsti per l’esecuzione di tali interventi.

Orbene, la dichiarazione resa dalla ricorrente principale, in sede di gara, con riguardo alle opere da subappaltare, non ha i requisiti sufficienti a giustificare la sua ammissione alla procedura di gara.

La ricorrente principale dichiara infatti che “….i lavori o le parti di opere che si intendono eventualmente subappaltare o concedere in cottimo, nei limiti e alle condizioni previste dalle norme vigenti, sono i seguenti: Opere o parti di opere rientranti nella categoria OG11 e quelle rientranti nelle categorie scorporabili e/o subappaltabili OG1 – OS6 –OS4”.

La predetta dichiarazione denota, dunque, che la società, in sede di gara, si è riservata la possibilità (“eventualmente”) di subappaltare o concedere in cottimo una parte delle opere oggetto di appalto. L’uso dell’avverbio “eventualmente” non può che essere interpretato nel senso che il ricorso al subappalto o al cottimo fiduciario era per la ricorrente principale una mera eventualità e non aveva i caratteri della doverosità neppure relativamente ai lavori di demolizione e di smaltimento delle strutture in amianto, per i quali essa non era sicuramente qualificata.

Pertanto, il ricorso incidentale deve essere accolto e, conseguentemente, gli atti della gara indetta dall’Istituto autonomo case popolari per la Provincia di Lecce per l’affidamento dei lavori di sostituzione degli infissi esterni in Lecce in viale della Repubblica civ. 50-60, debbono essere annullati, in parte qua, relativamente alla ammissione alla gara della Ditta Putignano Costruzioni s.p.a.

L’accoglimento del ricorso incidentale determina inevitabilmente l’inammissibilità del ricorso principale e dei motivi aggiunti, per difetto di legittimazione alla impugnativa.

Il Collegio, tuttavia, in relazione alla complessità delle questioni sollevate in rito e nel merito, ritiene che le spese di giudizio possano essere compensate.

P.Q.M.

definitivamente pronunciando, così dispone:

– Accoglie il ricorso incidentale;

– Dichiara inammissibili il ricorso principale ed i motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2010 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Costantini, Presidente

Enrico d’Arpe, Consigliere

Paolo Marotta, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 26/01/2011

L'articolo T.A.R. Puglia – Lecce – Sezione II – Sentenza – 26/1/2011 n.113 proviene da Giustamm.

Pres. Severini Est. Giovagnoli
Videosystem s.r.l.e Areafilm s.r.l. (Avv.ti A. Dal Ferro e R. Villata) c/AGCM (Avv. Stato).

1. Pubblicità ingannevole – AGCM – Sanzioni – Applicabilità – Pluralità di messaggi – Considerazione unitaria – Ammissibilità – Condizioni.

2 Pubblicità ingannevole – Messaggio – Esperienza commerciale – Indicazione – Riferibilità ad un solo soggetto – Ingannevolezza – Sussiste.

3. Pubblicità ingannevole – Messaggio – Successo commerciale – Indicazione – Riferimento – Un solo affiliato anziché la rete – Ingannevolezza – Sussiste.

4. Pubblicità ingannevole – Responsabile franchising – Intervista giornalistica – Pubblicità occulta – Sussiste – Indici presuntivi – Intento promozionale.

1. In tema di pubblicità ingannevole, l’AGCM può, ai fini dell’applicazione delle sanzioni, valutare unitariamente messaggi pubblicitari diversi qualora vi sia un’omogeneità di contenuti miranti a pubblicizzare lo stesso prodotto, ovvero qualora un messaggio rinvii agli altri per l’illustrazione della proposta commerciale.

2. E’ ingannevole un messaggio promozionale che presenta l’attività pubblicizzata come frutto di consolidata esperienza qualora tale esperienza sia invece riconducibile solo ad uno dei fondatori della società produttrice. Infatti, l’attività di una singola persona, diversificata e svolta in ambiti di attività disomogenee, non può essere utilizzata per accreditare la validità della proposta pubblicizzata.

3. E’ ingannevole un messaggio pubblicitario di operatori appartenenti ad un’affiliazione commerciale che evidenzi il provato successo nella commercializzazione del prodotto, qualora tale successo si riferisca soltanto ad un punto vendita e non all’intera rete.

4. Una intervista al responsabile di un’affiliazione commerciale pubblicata su un sito internet, è da considerarsi messaggio pubblicitario occulto e non giornalistico in presenza di elementi che evidenzino l’intento promozionale e non informativo, come ad esempio la predisposizione del messaggio dalla stessa società cui è dedicato, la mancanza di una elaborazione critica da parte della redazione.

N. 00113/2011REG.SEN.

N. 07559/2009 REG.RIC.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7559 del 2009, proposto da:

Videosystem s.r.l., Areafilm s.r.l., rappresentati e difesi dagli avv. Alberto Dal Ferro, Riccardo Villata, con domicilio eletto presso l’avv. Riccardo Villata in Roma, via L. Bissolati 76;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Marco Scalici;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE I n. 03723/2009, resa tra le parti, concernente SANZIONE PECUNIARIA PER PUBBLICITA’ INGANNEVOLE

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Autorita’ Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust e di Autorita’ per le Garanzie nelle Comunicazioni;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 ottobre 2010 il Cons. Roberto Giovagnoli e uditi per le parti l’avvocato Vagnozzi per Villata e l’avvocato dello Stato Barbieri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. Viene in decisione l’appello proposto dalle società Videosystem s.r.l. e Areafilm s.r.l. per ottenere la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Roma, sez. I, 9 aprile 2009, n. 3723, con la quale è stato respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti dalle odierne appellanti contro:

– il provvedimento prot. 0044603, assunto dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato nell’adunanza del 15 novembre 2007 con il quale è stato deliberato: a) che il messaggio descritto al paragrafo II, punto 2), del provvedimento in parola diffus
c) di irrogare a carico di Videosystem s.r.l. sia una sanzione amministrativa pecuniaria di 21.100 € (ventunomilacento euro), nonché per l’annullamento:

– il provvedimento prot. 0041999 assunto dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato nell’adunanza del 7 agosto 2008 e notificato alle ricorrenti il 25 agosto 2008 a conclusione del procedimento avviato nei confronti delle società Areafilm s.r.l
a) che il comportamento delle società Videosystem s.r.l. e Areafilm s.r.l., consistito nell’aver violato la delibera n. 17609 del 15 novembre 2007, costituisce inottemperanza a quest’ultima;

b) che, per tale comportamento, venga comminata alla società VideoSystem s.r.l. una sanzione amministrativa di 100.000 € (euro centomila).

2. L’appello non merita accoglimento.

3. Vanno anzitutto respinte le censure con cui si contesta che l’Autorità avrebbe operato una sovrapposizione di singole asserzioni presenti in differenti messaggio, violando così l’art. 20 del d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 la cui lettera a), nella versione applicabile al caso di specie, definiva pubblicità “qualsiasi messaggio che sia diffuso, in qualsiasi modo, nell’esercizio di una attività [..] professionale”.

3.1. Secondo l’appellante, in particolare, i messaggi pubblicati sui siti di Areafilm e Infofranchising, caratterizzati da indirizzi differenti e non collegati da alcun link ipertestuale, avrebbero dovuto essere analizzati e decodificati singolarmente e non congiuntamente, come invece, a suo dire, avrebbe fatto l’Autorità.

3.2. Il motivo non ha pregio.

Come si desume chiaramente dal provvedimento impugnato, l’Autorità ha analizzato distintamente la struttura e il contenuto dei messaggi segnalati, tra i quali non ha perciò operato alcuna sovrapposizione.

L’Autorità, come viene spiegato, con argomentazioni condivisibili, nel provvedimento, ha ritenuto di valutare unitariamente i contenuti degli annunci presenti sui siti ilgrandecinema e Areafilm in ragione del fatto che l’annuncio sul sito ilgrandecinema, che si sostanzia in un generico invito all’affiliazione e ad acquisire ulteriori informazioni, è collegato con un link ipertestuale al sito di AreaFilm, nel quale viene illustrata in modo più diffuso la proposta.

L’Autorità, inoltre, in maniera altrettanto condivisibile, ha proceduto ad una valutazione unitaria dei contenuti del sito AreaFilm e dell’intervista al Sig. Lovato in considerazione dell’omogeneità del contenuto dei messaggi che appaiono tutti, sebbene con diverse modalità, volti a promuovere l’affiliazione a catene che operano nel settore della distribuzione automatizzata di DVD e VHS, con i marchi Megamondo e Il Grande Cinema,

4. Nel merito, i messaggi sono senz’altro ingannevoli in quanto, in contrasto con le risultanze dei fatti, presentano l’attività come frutto di consolidata esperienza e provato successo e ne delineano le modalità di svolgimento e le prospettive di guadagno con modalità che non rispondono alla realtà, inducendo false aspettative nei destinatari con conseguente loro pregiudizio economico.

Sotto tale profilo, la puntuale e analitica ricostruzione compiuta nel provvedimento impugnato resiste a tutte le censure sollevate dalle parti ricorrenti.

5. In particolare, risulta in contrasto con le risultanze in punto di fatto il vanto di consolidata esperienza (ventennale) nel settore della distribuzione automatizzata in forma affiliativa di prodotti home-video che il messaggio attribuisce alla società AreaFilm appare, pertanto, in contrasto con le evidenze, in quanto la società area Film è stata costituita solo nel 2004).

Non può assumere rilievo in senso contrario l’esperienza acquisita precedentemente da uno dei fondatori della società e, ancor prima, della società Videosystem. Sono condivisibili, sotto tale profilo, le considerazioni contenute nel provvedimento, dove si evidenzia che l’esperienza di una singola persona, peraltro estremamente diversificata e svolta in realtà societarie ed ambiti di attività non omogenei, non può essere invocata per accreditare la validità della proposta affiliativa pubblicizzata che, di fatto, non gode di una sperimentazione ampia e consolidata nel tempo, né a supportare la credibilità della stessa AreaFilm, società di recente costituzione, dalla quale la proposta affiliativa proviene.

6. Ugualmente non pare corrispondere al vero anche quanto lasciato intendere nei messaggi in ordine alla proposta, prospettata come una affiliazione commerciale già sperimentata con successo nella quale all’affiliato vengono assicurati know how, strategia commerciale, assistenza gestionale e costante supporto, così da assicurarne il successo economico.

7. Altrettanto ingannevoli appaiono i contenuti dei messaggi che sottolineano “i grandi realizzi”, “il successo imprenditoriale”ottenibile o i “tempi per il rientro” (stimati in due anni).

In realtà, l’Autorità ha correttamente evidenziato che la formula definita “affiliativi” è di recente introduzione e non si può ragionevolmente ritenere che l’esperienza positiva ottenuta in un singolo punto vendita, in assenza di ulteriori riscontri, possa fondare l’attestazione di successo di una rete di vendita, come preteso dai messaggi.

8. Quanto ai guadagni, merita condivisione il rilievo contenuto nel provvedimento secondo cui “le prospettive enunciate si fondano su prospetti e proiezioni i cui dati sono meramente presuntivi e come tali privi di valore, in quanto per espressa ammissione della società non risultano fondati su alcun riscontro oggettivo che possa avere valenza economico-statistica”.

Inoltre, diversamente da quanto i messaggi lascerebbero intendere, definendo la proposta di tipo affiliativo/franchising, il rapporto instaurato con gli affiliati è regolato sostanzialmente da un contratto di fornitura con il quale una parte (somministrante) nel caso di specie AreaFilm si obbliga dietro corrispettivo a eseguire a favore di un’altra (il somministrato) prestazioni periodiche e continuative di beni costituiti da VHS e DVD e materiale promozionale.

Si deve considerare, altresì, che diversamente rispetto al contenuto dei messaggi, il know-how trasferito è prevalentemente tecnico e non anche di tipo commerciale, trattandosi, e si sostanzia in un veloce corso di formazione diretto a consentire l’utilizzo di software e dei distributori.

9. Anche le strategie commerciali, l’assistenza gestionale e la stretta collaborazione, promesse da AreaFilm nei messaggi a garanzia del successo dell’iniziativa imprenditoriale, si limitano a proposte non vincolanti (ad eccezione dell’acquisto della selezione di film), suggerimenti di tipo promozionale dispensati periodicamente ed alle consulenze telefoniche prestate all’occorrenza da Area Film, senza che vengano fornite, come il messaggio indurrebbe a ritenere, istruzioni o prescrizioni operative impartite a tutti i punti vendita.

10. Da respingere sono anche le censure con cui si contesta che all’intervista del sig. Lovato possa essere riconosciuta natura di pubblicità non trasparente.

Come questo Consiglio di Stato ha già avuto modo di rilevare (Cons. Stato, VI, 11 aprile 2003, n. 1929), in materia di pubblicità occulta, anche in mancanza di prova storica del rapporto di committenza, lo scopo promozionale può essere accertato sulla base di elementi gravi, precisi e concordanti, tra i quali, in particolare, l’esibizione innaturale del prodotto e la non strumentalità di tale esibizione alle finalità di programma.

Nel caso di specie, il provvedimento impugnato indica in maniera esaustiva numerosi indici presuntivi dai quali si desume la natura pubblicitaria e non informativa dell’intervista.

Innanzitutto, rilevano le modalità di diffusione dell’intervista, presente per circa un anno sul sito, nello Speciale dedicato al settore delle Videoteche e Videonoleggio.

Inoltre, per espressa ammissione delle società interessate i contenuti, i dati e le immagini sono stati interamente forniti dal Lovato, socio di AreaFilm, individuato dalla società Videosystem come il “responsabile franchising”, al quale si offre lo spunto per effettuare una descrizione encomiastica dell’azienda e della proposta della quale sottolinea, in modo incondizionato e ripetutamente, l’efficacia e il successo.

Le dichiarazioni rese sono state pubblicate senza alcuna apparente elaborazione, verifica o riflessione critica della redazione che si è limitata ad accertare l’esistenza, l’operatività e l’assetto di controllo della società censita e l’utilizzo (in assenza di registrazione) del marchio Il Grande Cinema nelle fiere nazionali di settore. Analogamente risulta assente qualsiasi raffronto tra le varie iniziative prospettate che focalizzi i punti di forza e i limiti delle varie proposte.

Le stesse domande poste al responsabile commerciale non affrontano possibili aspetti problematici e onerosi della proposta, né viene mai richiesto all’intervistato di offrire a supporto delle proprie dichiarazioni dati più precisi che consentano all’interessato di valutare in termini più oggettivi la convenienza della proposta (quale ad es. l’importo richiesto).

Tali evidenze, come correttamente conclude il provvedimento impugnato, appaiono di per sé serio indizio della natura pubblicitaria dell’articolo, in quanto esso non appare ascrivibile ad un’attività di tipo giornalistico essendo stato, di fatto, totalmente predisposto dalla stessa società cui è dedicato e redatto con modalità che mal si coniugano con il perseguimento delle finalità informative ostentate dall’editore, dissimulando nel loro complesso precise finalità promozionali.

11. Infondate sono anche le censure con cui si contesta il quantum della sanzione che risulta invece congrua tenendo conto della gravità, della durata e della tipologia delle violazioni accertate.

Vanno ugualmente respinte le censure con cui si contesta la sanzione per l’inottemperanza alla delibera n. 17609 del 15 novembre 2007.

Al riguardo occorre, infatti, rilevare che:

a) l’istituto degli impegni non poteva trovare applicazione in quanto l’Autorità aveva già effettuato l’accertamento della scorrettezza pratica commerciale;

b) dagli atti risulta che non sono stati rimossi i profili di ingannevolezza dei messaggi contestati, che continuavano ad indicare sul sito areafilm, riferimenti all’esperienza ventennale vantata da Areafilm, all’investimento ottenibili “con facili soluzioni per grandi realizzi”, collegati all’affiliazione proposta, nonché a presentare la proposta contrattuale nei termini già valutati ingannevoli;

c) non risulta violati il termine per la conclusione del procedimento, in quanto lo stesso è iniziato il 24 aprile 2008 e si è concluso il 7 agosto 2008, rispettando quindi il termine quindi dei 120 giorni (a tal fine ciò che rileva, secondo giurisprudenza pacifica è la data di adozione del provvedimento, non quella di comunicazione)

d) non risulta violato il termine per la contestazione che inizia a decorrere non dalla data di commissione della violazione, ma dalla data di accertamento della violazione da parte dell’autorità;

e) la prova dell’elemento soggettivo si ricava dalle stesse modalità di commissione del fatto;

f) la sanzione risulta adeguata alla gravità del fatto.

12. Alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello deve essere respinto.

Le segue seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna, in solido, le parti appellanti al pagamento delle spese processuali a favore dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato che liquida in complessivi € 5.000,00 (cinquemila/00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 ottobre 2010 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente

Roberto Garofoli, Consigliere

Bruno Rosario Polito, Consigliere

Roberto Giovagnoli, Consigliere, Estensore

Manfredo Atzeni, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/01/2011

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 12/1/2011 n.113 proviene da Giustamm.

Presidente Amirante, Redattore Frigo

sull’autorizzazione della Camera di appartenenza ai fini dell’utilizzazione delle intercettazioni «casuali» di conversazioni di un membro del Parlamento

Parlamento – Intercettazioni – Art. 6, comma 2, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato) – Parlamento – Intercettazioni «casuali» – Autorizzazione della Camera di appartenenza – Q.l.c. sollevata dal Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di Roma – Asserita violazione degli artt. 3, 24 e 112 della Costituzione – Inammissibilità.

È inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24 e 112 della Costituzione, dal Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di Roma con l’ordinanza indicata in epigrafe.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:

Presidente: Francesco AMIRANTE;

Giudici : Ugo DE SIERVO, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), promosso dal Tribunale di Roma – Collegio per i reati ministeriali nel procedimento penale a carico di A. P. S. ed altri con ordinanza del 27 febbraio 2009, iscritta al n. 152 del registro ordinanze 2009 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell’anno 2009.

Visto l’atto di costituzione di A. P. S. nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 15 dicembre 2009 il Giudice relatore Giuseppe Frigo;

uditi l’avvocato Paola Balducci per A. P. S. e l’avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. – Con ordinanza del 27 febbraio 2009, il Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di Roma ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24 e 112 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), «nella parte in cui prevede l’obbligo per il giudice per le indagini preliminari di richiedere alla Camera di appartenenza l’autorizzazione all’utilizzo delle intercettazioni di conversazioni o di comunicazioni cui ha preso parte un membro del Parlamento».

Il Collegio rimettente riferisce, in punto di fatto, che, a seguito delle intercettazioni telefoniche ed ambientali disposte nell’ambito di una «complessa attività investigativa» svolta dalla Procura della Repubblica di Potenza nei confronti di due imprenditori, sarebbero emersi plurimi episodi di corruzione da parte di uno degli indagati nei confronti di un membro della Camera dei deputati, all’epoca Ministro dell’ambiente, con il coinvolgimento – «sia pure in misura minore» – anche di un senatore.

Ai sensi dell’art. 6 della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 (Modifiche agli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione e della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 e norme in materia di procedimenti per i reati di cui all’articolo 96 della Costituzione), gli atti erano stati quindi trasmessi al Collegio rimettente, il quale – espletati alcuni atti di indagine – aveva tenuto l’udienza camerale prevista dall’art. 6, comma 2, della legge n. 140 del 2003, con riferimento alle disposizioni dell’art. 268, comma 6, cod. proc. pen. (cosiddetta udienza stralcio, per la selezione, secondo le indicazioni fornite dalle parti, delle conversazioni intercettate da utilizzare, previa loro formale trascrizione in contraddittorio).

In base al citato art. 6, comma 2, della legge n. 140 del 2003, ove il giudice per le indagini preliminari ritenga necessario utilizzare le intercettazioni di conversazioni o comunicazioni alle quali hanno preso parte membri del Parlamento, effettuate «nel corso di procedimenti riguardanti terzi», «decide con ordinanza e richiede, entro i dieci giorni successivi, l’autorizzazione della Camera alla quale il membro del Parlamento appartiene o apparteneva al momento in cui le conversazioni o le comunicazioni sono state intercettate». Avendo ritenuta necessaria l’utilizzazione della maggior parte delle intercettazioni eseguite – tra cui quelle relative ai due parlamentari – il Collegio rimettente dovrebbe, dunque, richiedere alle Camere di appartenenza la relativa autorizzazione.

Il Collegio dubita, tuttavia, della legittimità costituzionale della previsione di tale obbligo sotto plurimi profili.

Quanto alla propria legittimazione a sollevare la questione, il rimettente rileva che – come riconosciuto dalla giurisprudenza tanto costituzionale che di legittimità – il collegio per i reati ministeriali cumula, nei procedimenti di sua competenza, le funzioni di pubblico ministero e di giudice per le indagini preliminari; mentre è la stessa norma censurata a prevedere che l’autorizzazione in discorso debba essere richiesta dal giudice per le indagini preliminari, confermando così che, in tale veste, il collegio per i reati ministeriali opera nell’esercizio di funzioni giurisdizionali.

Ciò premesso, il rimettente ricorda come la Corte costituzionale, con la sentenza n. 390 del 2007, abbia dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 6, commi 2, 5 e 6, della legge n. 140 del 2003, nella parte in cui stabiliva che, in caso di diniego dell’autorizzazione da parte della Camera, la documentazione delle intercettazioni «casuali» di conversazioni o comunicazioni di membri del Parlamento dovesse essere immediatamente distrutta e fosse comunque inutilizzabile anche nei confronti di soggetti diversi dal parlamentare.

Chiarendo i rapporti tra le ipotesi regolate dagli artt. 4 e 6 della legge n. 140 del 2003, la citata sentenza ha rilevato che la prima delle due disposizioni, nel richiedere l’autorizzazione preventiva della Camera per l’esecuzione delle intercettazioni nei confronti di membri del Parlamento, si riferisce alle intercettazioni sia «dirette» che «indirette»: tanto, cioè, alle intercettazioni effettuate su utenze o in luoghi riferibili ad un parlamentare, quanto a quelle che, pur operate su utenze o in luoghi nella disponibilità di terzi, mirano comunque a captare le comunicazioni del soggetto politico. Di contro, come si desume dalla clausola di riserva iniziale («fuori delle ipotesi previste dall’art. 4»), l’art. 6, nel prevedere un’autorizzazione successiva per l’utilizzazione delle intercettazioni, ha di mira le intercettazioni «casuali» o «fortuite»: ossia le captazioni avvenute occasionalmente nel corso di intercettazioni che hanno come destinataria una terza persona.

Sempre in base alla sentenza n. 390 del 2007, tale seconda disposizione, a differenza della prima, non trova copertura nell’art. 68, terzo comma, Cost., il quale – richiedendo l’autorizzazione della Camera per «sottoporre» i membri del Parlamento ad intercettazioni – ha riguardo al solo assenso preventivo, e non anche ad un controllo a posteriori sull’utilizzazione di un’intercettazione già eseguita. Nel sistema costituzionale, inoltre, le norme che prevedono immunità o prerogative a tutela della funzione parlamentare, in deroga al principio di parità di trattamento davanti alla giurisdizione, vanno interpretate nel senso più aderente al testo normativo, non essendone consentita, per il loro carattere eccezionale, l’estensione a casi non espressamente regolati.

Escluso, dunque, che la norma impugnata sia costituzionalmente imposta, essa non potrebbe considerarsi neppure – secondo il Collegio rimettente – costituzionalmente consentita.

Come emergerebbe anche dal riferimento alla «tutela della riservatezza», presente nel comma 1 dello stesso art. 6, detta disposizione sarebbe infatti volta a salvaguardare la riservatezza del parlamentare, ponendolo al riparo dalla «disinvolta diffusione, anche a mezzo della stampa, dei contenuti dei colloqui intercettati».

Ad avviso del giudice a quo, tuttavia, la riservatezza del parlamentare non potrebbe ricevere una tutela rafforzata rispetto a quella di cui gode la generalità dei cittadini: giacché, al contrario, il rappresentante del popolo dovrebbe ritenersi semmai maggiormente esposto a limitazioni della propria sfera privata, per consentire un più penetrante controllo da parte dell’opinione pubblica. Ma anche a non voler aderire a tale tesi, la protezione della riservatezza dell’uomo politico non potrebbe comunque eccedere quella degli altri consociati, posto che, per un verso – secondo quanto affermato anche dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (sentenza 17 luglio 2003, nella causa Craxi contro Italia) – l’uomo politico ha i medesimi diritti connessi alla privacy di ogni altro soggetto, quanto ai fatti estranei all’esercizio delle sue funzioni; e, per altro verso – come rimarcato dalla Corte costituzionale nella citata sentenza n. 390 del 2007 – il fenomeno patologico della diffusione sulla stampa del contenuto delle intercettazioni incide, di per sé, sulla generalità dei cittadini.

In conclusione, quindi, la norma censurata introdurrebbe una garanzia non solo non prevista dall’art. 68, terzo comma, Cost., ma anche ingiustificata rispetto al trattamento riservato alla generalità dei consociati e, come tale, lesiva del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.).

La protezione accordata alla riservatezza del parlamentare sarebbe, inoltre, di tale ampiezza da travolgere ogni interesse contrario, giungendo ad eliminare dal panorama processuale, tramite la sanzione di inutilizzabilità, una prova legittimamente formata e spesso decisiva: donde una concorrente lesione tanto del diritto di difesa della persona offesa (art. 24 Cost.), quanto del principio di obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale (art. 112 Cost.), stante il possibile pregiudizio all’interesse pubblico all’accertamento di gravi delitti.

La questione risulterebbe, altresì, rilevante, trattandosi, nella specie, di intercettazioni «casuali», e non già «indirette». Il procedimento a quo era stato, infatti, originariamente instaurato nei confronti di un imprenditore lucano e solo all’esito delle prime indagini esteso ad altro imprenditore; indi, dalle intercettazioni disposte sulle utenze in uso al secondo era emerso – in modo del tutto fortuito – il coinvolgimento dei due parlamentari.

2. – Nel giudizio di costituzionalità è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o manifestamente infondata.

Ad avviso della difesa erariale, la questione sarebbe inammissibile – almeno per quanto attiene alle censure relative agli artt. 3 e 112 Cost. – in quanto formulata in modo contraddittorio e in termini ipotetici, dando, cioè, per scontato che le intercettazioni in esame forniscano contributi probatori decisivi e che l’autorizzazione alla loro utilizzazione venga negata dalla Camera: il che, al contrario, non sarebbe affatto certo.

In ogni caso, la sentenza n. 390 del 2007 non avrebbe affatto indirizzato la risoluzione del dubbio di costituzionalità nella direzione indicata dal rimettente. Con essa, infatti, la Corte costituzionale ha evidenziato che solo «di regola» l’intercettazione fortuita non incide sul bene tutelato dall’art. 68, terzo comma, Cost. (l’indipendenza del potere legislativo da quello giudiziario), lasciando così intendere che detta incidenza non può essere pregiudizialmente esclusa. Né, d’altra parte, potrebbe trascurarsi la circostanza che la distinzione – pure teoricamente chiarissima – tra intercettazioni «indirette» e «fortuite», tracciata dalla citata pronuncia, abbia, in concreto, confini estremamente labili.

Alla stregua di ciò, anche a ritenere che il vaglio successivo delle Camere sulle intercettazioni «occasionali» non sia costituzionalmente imposto, esso sarebbe comunque costituzionalmente consentito, ed anzi perfettamente coerente con il dettato ed i fini della norma costituzionale. Nessuna lesione risulterebbe pertanto ravvisabile, né in rapporto all’art. 3 Cost. – essendo la diversità di regime rispetto al comune cittadino giustificata dalle particolari esigenze di tutela, non tanto del parlamentare, quanto del potere legislativo – né in riferimento agli artt. 24 e 112 Cost.

3. – Si è costituito, altresì, A. P. S., persona sottoposta alle indagini nel procedimento a quo, eccependo l’inammissibilità della questione per difetto di rilevanza, in quanto sollevata dal rimettente prima di aver richiesto alle Camere l’autorizzazione all’utilizzazione delle intercettazioni, e dunque quando è ancora incerto il relativo diniego, dal quale soltanto scaturirebbe la preclusione all’impiego delle intercettazioni stesse.

1. – Il Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di Roma dubita, in riferimento agli artt. 3, 24 e 112 della Costituzione, della legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), nella parte in cui richiede l’autorizzazione della Camera di appartenenza ai fini dell’utilizzazione delle intercettazioni «casuali» di conversazioni o comunicazioni di un membro del Parlamento, anche quando si tratti di utilizzazione nei confronti dello stesso parlamentare interessato (l’incostituzionalità con riguardo all’utilizzazione nei confronti di terzi essendo già stata dichiarata con la sentenza n. 390 del 2007).

A parere del rimettente, la norma censurata introdurrebbe una garanzia a tutela della riservatezza dei parlamentati non solo non prevista dall’art. 68, terzo comma, Cost. – conformemente a quanto già affermato dalla Corte costituzionale con la citata sentenza n. 390 del 2007 – ma anche ingiustificata rispetto al trattamento riservato alla generalità dei cittadini e, come tale, lesiva del principio di eguaglianza. Anche a non aderire alla tesi secondo cui il rappresentante del popolo sarebbe da considerare maggiormente esposto a limitazioni della riservatezza, per garantire un più penetrante controllo dell’opinione pubblica, risulterebbe infatti dirimente la considerazione che il fenomeno patologico che la norma mira a contrastare – ossia la «disinvolta diffusione, anche a mezzo della stampa, dei contenuti dei colloqui intercettati» – coinvolge, allo stesso modo, tutti i consociati.

La protezione accordata alla riservatezza del parlamentare sarebbe, inoltre, di tale ampiezza da travolgere ogni interesse contrario, comportando l’eliminazione dal panorama processuale, tramite la sanzione di inutilizzabilità, di una prova legittimamente formata e spesso decisiva. Di qui una concomitante lesione tanto del diritto di difesa della persona offesa (art. 24 Cost.), quanto del principio di obbligatorietà dell’esercizio dell’azione penale (art. 112 Cost.), a causa del possibile pregiudizio all’interesse pubblico all’accertamento di gravi delitti.

2. – Le eccezioni di inammissibilità della questione formulate dall’Avvocatura generale dello Stato e dalla parte privata non sono fondate.

Quanto, infatti, all’eccepita inammissibilità per difetto di rilevanza o per carattere ipotetico del quesito, occorre osservare che – a differenza che nel caso esaminato da questa Corte nella sentenza n. 390 del 2007 – il Collegio rimettente non si duole della disciplina degli effetti del diniego di autorizzazione, ma della stessa previsione dell’obbligo di richiederla. Di conseguenza, il rimettente ha correttamente sollevato la questione prima di proporre la richiesta di autorizzazione: iniziativa, questa, che, comportando l’applicazione della norma censurata, avrebbe determinato l’esaurimento del potere decisorio del giudice a quo sul punto.

L’ulteriore eccezione dell’Avvocatura dello Stato, inerente alla formulazione «in maniera incerta» e «contraddittoria» del quesito, risulta sostanzialmente immotivata, e comunque priva di riscontro nel tessuto argomentativo dell’ordinanza di rimessione.

3. – La questione è, nondimeno, inammissibile per una diversa ragione.

3.1. – In via preliminare, va osservato che il Collegio rimettente non prende affatto in considerazione la circostanza che, nei procedimenti per i reati ministeriali indicati all’art. 96 Cost. (quale è quello devoluto nella specie al Collegio medesimo), l’autorizzazione parlamentare (preventiva) all’esecuzione delle «intercettazioni telefoniche» – non solo nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri e dei ministri, ma anche degli «altri inquisiti» che siano membri del Parlamento – è autonomamente prevista da una norma costituzionale distinta dall’art. 68, terzo comma, Cost. (l’art. 10, comma 1, della legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1).

3.2. – Peraltro, anche a voler ritenere che tale circostanza non escluda – allorché il Ministro abbia la qualità di membro del Parlamento e, in ogni caso, rispetto al parlamentare coindagato nel reato ministeriale – l’operatività della distinta guarentigia (autorizzazione “postuma”) prevista dall’art. 6 della legge n. 140 del 2003 con riguardo alle intercettazioni «casuali», la rilevanza della questione resta comunque subordinata alla effettiva possibilità di qualificare come tali le captazioni foniche di cui si discute nel procedimento a quo.

Come chiarito, infatti, da questa Corte con la sentenza n. 390 del 2007, la disciplina dell’autorizzazione preventiva, delineata dall’art. 4 della legge n. 140 del 2003 in attuazione dell’art. 68, terzo comma, Cost. (ma il discorso è riferibile, mutatis mutandis, anche all’art. 10, comma 1, della legge cost. n. 1 del 1989, caratterizzato da analoga formulazione), deve trovare applicazione «tutte le volte in cui il parlamentare sia individuato in anticipo quale destinatario dell’attività di captazione»: dunque, non soltanto quando siano sottoposti ad intercettazione utenze o luoghi appartenenti al soggetto politico o nella sua disponibilità (intercettazioni «dirette»), ma anche quando lo siano utenze o luoghi di soggetti diversi, che possono tuttavia «presumersi frequentati dal parlamentare» (intercettazioni «indirette»). In altre parole, ciò che conta «non è la titolarità o la disponibilità dell’utenza captata, ma la direzione dell’atto di indagine»: «se quest’ultimo è volto, in concreto, ad accedere nella sfera delle comunicazioni del parlamentare, l’intercettazione non autorizzata è illegittima, a prescindere dal fatto che il procedimento riguardi terzi o che le utenze sottoposte a controllo appartengano a terzi».

La disciplina dell’autorizzazione successiva, prevista dall’impugnato art. 6, si riferisce, per converso, unicamente alle intercettazioni «casuali» (o «fortuite»): rispetto alle quali, cioè – «proprio per il carattere imprevisto dell’interlocuzione del parlamentare» – «l’autorità giudiziaria non potrebbe, neanche volendo, munirsi preventivamente del placet della Camera di appartenenza» (sentenza n. 390 del 2007).

3.3. – Il giudice a quo asserisce, in effetti, che nel caso di specie si sarebbe al cospetto di intercettazioni «casuali»: ma lo fa muovendo da una non condivisibile interpretazione di tale concetto.

Il Collegio rimettente mostra, cioè, di ritenere che l’originaria assenza dell’intento di captare le conversazioni di un parlamentare, in sede di sottoposizione a controllo di una determinata utenza nella disponibilità di terzi, valga a qualificare indefinitamente come «casuali» le intercettazioni di comunicazioni del membro del Parlamento operate su detta utenza (se non, addirittura, più ampiamente, nell’ambito di quel procedimento su utenze non del parlamentare, quali che siano). Il giudice a quo desume, infatti, la natura «casuale», e non «indiretta», delle intercettazioni in questione dalla circostanza che il procedimento a quo ha tratto origine da una «complessa attività investigativa», avente come originario obbiettivo un imprenditore lucano e poi estesa ad altro imprenditore; attività investigativa nel cui ambito erano state disposte intercettazioni telefoniche e ambientali, dalle quali soltanto sarebbe emerso il «coinvolgimento» dei due parlamentari – e soprattutto dell’allora Ministro dell’ambiente – in tutta una serie di episodi di corruzione a favore del secondo imprenditore, cui il Ministro risultava legato da «rapporti di amicizia e di interessenze illecite».

Da tale narrazione si desume che si tratta di una attività di captazione articolata e prolungata nel tempo: situazione nella quale la verifica dell’«occasionalità» delle intercettazioni deve farsi, di necessità, particolarmente stringente. Ove, infatti, nel corso dell’attività di intercettazione emergano, non soltanto rapporti di interlocuzione abituale tra il soggetto intercettato e il parlamentare, ma anche indizi di reità nei confronti di quest’ultimo, non si può trascurare l’eventualità che intervenga, nell’autorità giudiziaria, un mutamento di obbiettivi: nel senso che – in ragione anche dell’obbligo di perseguire gli autori dei reati – le ulteriori intercettazioni potrebbero risultare finalizzate, nelle strategie investigative dell’organo inquirente, a captare non più (soltanto) le comunicazioni del terzo titolare dell’utenza, ma (anche) quelle del suo interlocutore parlamentare, per accertarne le responsabilità penali. Quando ciò accadesse, ogni «casualità» verrebbe evidentemente meno: le successive captazioni delle comunicazioni del membro del Parlamento, lungi dal restare fortuite, diventerebbero “mirate” (e, con ciò, «indirette»), esigendo quindi l’autorizzazione preventiva della Camera, ai sensi dell’art. 4.

Di tale problema – verificare, cioè, se (ed eventualmente quando), nel caso di specie, i parlamentari interessati possano essere divenuti bersaglio indiretto delle attività di intercettazione – il giudice rimettente non si fa, per contro, carico: profilo per il quale la motivazione sulla rilevanza della questione e la descrizione della fattispecie concreta si presentano inadeguate.

3.4. – Non giova, al riguardo, obiettare che – ove pure, dopo la “comparsa” dei parlamentari, l’autorità giudiziaria abbia inteso proseguire le intercettazioni (anche) al fine di captare indirettamente le loro comunicazioni – la prima o le prime fra le intercettazioni delle conversazioni dei soggetti politici resterebbero comunque «casuali», onde, in relazione a esse, la questione risulterebbe in ogni caso rilevante.

Da un lato, infatti, una drastica riduzione del numero delle intercettazioni ricadenti nel regime dell’art. 6 – per essere tutte le altre radicalmente inutilizzabili, per il mancato rispetto dell’art. 4 – imporrebbe al rimettente di rivedere l’apprezzamento circa l’effettiva necessità di utilizzare le intercettazioni in discorso nell’ambito del procedimento principale: necessità che, ai sensi dello stesso art. 6, costituisce il presupposto affinché insorga l’obbligo di richiedere l’autorizzazione ivi prevista. Né varrebbe osservare, in contrario, che se una tale necessità è già stata affermata dal rimettente per l’insieme delle intercettazioni, lo è stata anche per le singole unità che lo compongono (ivi comprese, dunque, la prima o le prime, sul piano cronologico). Un conto, infatti, è che si discuta di un complesso di intercettazioni, che si “cementano” tra loro fornendo un complessivo quadro indiziario; altra cosa è che il problema riguardi pochissime, o addirittura una singola intercettazione fra le tante, la quale, isolatamente considerata, potrebbe risultare carente dei connotati che valgono a costituire la necessità di utilizzazione, in rapporto allo specifico provvedimento che il giudice a quo è chiamato ad adottare.

Al di là di ciò, peraltro, e ancora più a monte, il Collegio rimettente non afferma neppure, in modo espresso ed inequivoco, che il «coinvolgimento» dei parlamentari sia emerso, per la prima volta, a seguito della diretta e personale interlocuzione dei parlamentari medesimi con uno dei soggetti sottoposti a intercettazione – interlocuzione necessaria affinché divenga operante il regime della legge n. 140 del 2003 (sentenza n. 163 del 2005) – e non, piuttosto, a seguito del semplice riferimento ai parlamentari fatto dai soggetti intercettati nel corso di colloqui, eventualmente anche precedenti, con terzi. Di conseguenza, sulla base di quanto si riferisce nell’ordinanza di rimessione, non è neppure certo che vi sia anche una sola intercettazione dei parlamentari qualificabile realmente come «casuale».

4. – Alla luce delle considerazioni che precedono, la questione va dichiarata inammissibile per carenza di descrizione della fattispecie e, quindi, per difetto di motivazione sulla rilevanza.

dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, comma 2, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l’attuazione dell’art. 68 della Costituzione nonché in materia di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), sollevata, in riferimento agli artt. 3, 24 e 112 della Costituzione, dal Collegio per i reati ministeriali presso il Tribunale di Roma con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 marzo 2010.

F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Giuseppe FRIGO, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 25 marzo 2010

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 25/3/2010 n.113 proviene da Giustamm.

Pres. Giulia, Est. Mattei.
A. Gabrielli, F. Recchioni, U. Di Pietro (Avv.ti G. Pellegrino, C. Milana) c/
Prefettura della Provincia di Roma (Avv. dello Stato), R. Cornacchia (Avv.
M. Domenici).

sulla possibilità di regolarizzare le dimissioni dalla carica di consigliere comunale inficiate da mancata presentazione formale

Comuni e province – Consigliere comunale – Dimissioni non presentate personalmente – Inefficacia – Regolarizzazione successiva – Ammissibilità – Sussiste – Conseguenze.

A norma dell’art. 38, co. 8, d.lgs. 267/00, le dimissioni dalla carica di consigliere comunale non presentate personalmente, che -come nella specie- non siano corredate da autenticazione delle firme e presentate al protocollo da un soggetto munito di delega autenticata, sono inefficaci e come tali non possono rappresentare il presupposto di fatto per lo scioglimento del consiglio comunale ex art. 141, co. 1, lett. b), n. 3, d.lgs. 267/00. Ciò nondimeno le dimissioni irrevocabili formalmente protocollate possono essere oggetto di regolarizzazione, se prive di alcuno degli anzidetti requisiti di forma.
(Pertanto, nella specie, la nota di conferma delle dimissioni già formalizzate, sottoscritta e presentata personalmente presso la segreteria comunale da tutti i consiglieri dimissionari, vale a rendere regolari ed efficaci le predette dimissioni, sì da sanare il vizio di forma che le inficiava, con conseguente legittimità dello scioglimento del consiglio comunale disposto ai sensi del citato art. 141, stante il raggiungimento delquorum dei soggetti dimissionari richiesto dalla medesima disposizione).

ha pronunciato la seguente

sul ricorso (n. 3166/2008) proposto da

Angelo GABRIELLI, Filoteo RECCHIONI, Umberto DI PIETRO, rappresentati e difesi dagli avvocati Gianluigi Pellegrino e Carlo Milana ed elettivamente domiciliati presso lo studio del primo, in Roma, Corso Rinascimento, n. 11

contro



la Prefettura della Provincia di Roma, in persona del Prefetto pro tempore rappresentato e difeso, ope legis, dall’Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12,

E NEI CONFRONTI

– di Roberto Cornacchia, rappresentato e difeso dall’avvocato Martina Domenici elettivamente domiciliato presso la Segreteria del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, in Roma, Via Flaminia, n. 189;

– di Angelo Mascetti e Silvia Montagna, n.c.;

PER L’ANNULLAMENTO

– del decreto del Prefetto di Roma n. 30646 del 1.4.2008 con cui è stata disposta la sospensione del Consiglio comunale di Sant’Angelo Romano e la nomina della dott.ssa Silvia Montagna a commissario prefettizio.

Visto il ricorso ed i relativi allegati.

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione ministeriale e del sig. Roberto Cornacchia.

Vista l’ordinanza n. 2105/2008, adottata nella Camera di consiglio del 17 aprile 2008, con cui è stata respinta l’istanza di sospensione dell’esecuzione del provvedimento prefettizio impugnato.

Vista l’ordinanza del Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2638/2008, adottata nella Camera di consiglio del 20 maggio 2008.

Visto l’atto propositivo di motivi aggiunti mediante il quale è stata proposta impugnativa avverso il decreto del Presidente della Repubblica del 30.6.2008, pubblicato sulla G.U.R.I. n. 160 del 10.7.2008 con il quale è stato disposto lo scioglimento del Consiglio comunale di Sant’Angelo Romano, nonché la nomina del Commissario prefettizio.

Viste le memorie, depositate dalle parti in causa, a sostegno delle rispettive difese.

Visti tutti gli atti della causa.

Uditi i difensori delle parti in causa, come da verbale d’udienza.

Relatore, all’udienza pubblica del 9 ottobre 2008, il dott. Fabio Mattei.

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

1. Con atto (n. 3166/2008) i sigg.ri Angelo Gabrielli, Filoteo Recchioni ed Umberto Di Pietro hanno adito questo Tribunale per l’annullamento del provvedimento prefettizio, in epigrafe indicato.

2. Espongono che con note presentate al Sindaco del Comune di Sant’Angelo Romano in data 31.3.2008 i consiglieri comunali Amedeo Domenica, Dino Nardi e Roberto Cornacchia (prot. n. 1850), Massimiliano Salvatori, Remo Verdirosi, Domenico Mariani e Angelo Mascetti (prot. n. 1851), Ottorino Mattei e Tiziano Palombi (prot. n. 1852) hanno presentato le loro dimissioni dalla carica ricoperta, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 141, comma 1, lett. b), n. 3 del decreto legislativo n. 267/2000.

3. Espongono che con nota del 31.3.2008, prot. n. 1862 il dipendente comunale sig. Giovanni Melilli ha rappresentato al Sindaco di aver proceduto a protocollare, pur non essendo addetto a tale funzione, le predette note di dimissioni attestando che due dei nove consiglieri dimissionari non erano presenti al momento della formale presentazione delle stesse.

4. Affermano che il Sindaco di Sant’Angelo Romano con nota del 31.3.2008, prot. n. 1873 ha proceduto alla convocazione del Consiglio comunale al fine di determinarsi in ordine alla surroga dei consiglieri comunali presenti alla consegna delle lettere di dimissioni, peraltro trasmessa al Prefetto della Provincia di Roma in pari data con nota prot. n. 1866.

5. Riferiscono che nel pomeriggio dello stesso giorno il Segretario comunale di Sant’Angelo Romano ha comunicato al Sindaco e al Prefetto di Roma che tutti i nove consiglieri comunali dimissionari in sua presenza avevano a lui consegnato nota del 31.3.2008, protocollata con il n. 1872 confermativa delle dimissioni precedentemente formalizzate con le succitate note prot. nn. 1850, 1851 e 1852.

Con decreto, in epigrafe indicato, il Prefetto della Provincia di Roma ha disposto la sospensione del Consiglio comunale di Sant’Angelo Romano, nonche la contestuale nomina del commissario prefettizio, in ragione delle dimissioni di nove consiglieri comunali pari alla meta più uno dei componenti detto organo, presentate ai sensi dell’art. 38 del decreto legislativo n. 267 del 2000.

5. Avverso detto provvedimento parte ricorrente ha dedotto le seguenti censure:

a) Violazione dell’art. 141, comma 1, lett. b) e comma 3 e dell’art. 38 del decreto legislativo n. 267 del 2000.

b) Violazione dell’art. 141, commi 3, 5, 6 e 7 del decreto legislativo n. 267 del 2000; eccesso di potere per travisamento dei fatti, illogicità manifesta.

6. Con atto notificato in data 19 settembre 2008 i ricorrenti hanno proposto motivi aggiunti avverso il decreto del Presidente della Repubblica del 30.6.2008, dispositivo dello scioglimento del Consiglio comunale di Sant’Angelo Romano e della nomina del commissario prefettizio, lamentando:

a) violazione degli artt. 38 e 141 del decreto legislativo n. 267 del 2000; eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto; sviamento dal fine, motivazione illogica ed insufficiente.

7. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’interno ed il sig. Roberto Cornacchia che hanno chiesto il rigetto del gravame.

8. Il ricorso è infondato e, per tale ragione, deve essere respinto.

9. Osserva il Collegio che con decreto del Prefetto della Provincia di Roma in data 1° aprile 2008, oggetto dell’impugnativa principale, è stata disposta la sospensione del Consiglio comunale di Sant’Angelo Romano e la contestuale nomina del commissario prefettizio nella persona della dott.ssa Silvia Montagna.

Tale provvedimento risulta essere stato adottato dall’Autorità intimata a seguito delle dimissioni dalla carica di consigliere comunale presentate, ex art. 38, comma 8 del predetto decreto legislativo n. 267 del 2000, contestualmente e personalmente con note in data 31.3.2008 assunte al protocollo comunale ai nn. 1850, 1851 e 1852, rispettivamente dai consiglieri Domenica, Nardi e Cornacchia; Salvatori, Verdirosi, Mariani e Mascetti; Mattei e Palombi, ai sensi e per gli effetti dell’art. 141, comma 1, lett. b), sub. 3 del decreto legislativo n. 267 del 2000.

Giova osservare che la normativa innanzi richiamata, in materia di scioglimento e sospensione dei consigli comunali dispone (art.141) che “I consigli comunali e provinciali vengono sciolti con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’interno:…. b) quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi per le seguenti cause;…… 3) cessazione dalla carica per dimissioni contestuali, ovvero rese anche con atti separati purchè contemporaneamente presentati al protocollo dell’ente, della metà più uno dei membri assegnati, non computando a tal fine il sindaco o il presidente della provincia.”.

L’art. 38 del citato decreto delegato al comma 8 disciplina le modalità di presentazione delle dimissioni e della contestuale cessazione dalla carica, all’uopo disponendo che: “Le dimissioni dalla carica di consigliere, indirizzate al rispettivo consiglio, devono essere presentate personalmente ed assunte immediatamente al protocollo dell’ente nell’ordine temporale di presentazione. Le dimissioni non presentate personalmente devono essere autenticate ed inoltrate al protocollo per il tramite di persona delegata con atto autenticato in data non anteriore a cinque giorni. Esse sono irrevocabili, non necessitano di presa d’atto e sono immediatamente efficaci. Il consiglio, entro e non oltre dieci giorni, deve procedere alla surroga dei consiglieri dimissionari, con separate deliberazioni, seguendo l’ordine di presentazione delle dimissioni quale risulta dal protocollo. Non si fa luogo alla surroga qualora, ricorrendone i presupposti, si debba procedere allo scioglimento del consiglio a norma dell’art. 141”.

10. Con il primo motivo di doglianza i ricorrenti lamentano la violazione degli artt. 141 e 38 del succitato decreto delegato, asserendo che le dimissioni formalizzate con le note innanzi richiamate nn. 1850, 1851 e 1852 sarebbero state presentate in assenza di due consiglieri comunali (Roberto Cornacchia ed Angelo Mascetti) e che le firme di quest’utlimi apposte sull’atto di dimissioni, peraltro non inoltrate tramite soggetto all’uopo delegato, non sarebbero state autenticate, con conseguente inefficacia delle dimissioni e conseguente inapplicabilità dell’art. 141, comma 1, lett. b) n. 3, ossia della sospensione del Consiglio comunale, per mancato raggiungimento del quorum dei soggetti dimissionari pari alla metà più uno dei consiglieri comunali in carica.

Deducono, altresì, che la lettera di conferma delle dimissioni ad opera dei nove consiglieri comunali sarebbe stata presentata al segretario comunale e non al Consiglio comunale e che la volontà ivi espressa di dimissioni sarebbe priva di efficacia in ragione della illegittima presentazione delle dimissioni formalizzate con le note nn. 1850, 1851 e 1852.

10.1 La censura è priva di pregio.

10.2 Occorre al riguardo evidenziare che con le predette note nove consiglieri comunali hanno formalizzato le loro dimissioni dalla carica mediante presentazione contestuale di atti separati, debitamente assunti al protocollo dell’Ente.

Tali note risultano essere state presentate personalmente da sette consiglieri (Domenica, Nardi, Salvatori, Verdirosi, Mariani, Mattei e Palombi) e protocollate da un dipendente comunale non addetto all’ufficio protocollo il sig. Melilli, stante l’assenza in servizio della dipendente addetta a tale ufficio sig.ra Latini.

Risulta, per tabulas, che lo stesso sig. Melilli con nota del 31.3.2008 n. 1862 ha comunicato al Sindaco l’avvenuta consegna delle note di dimissioni da parte di sette consiglieri comunali, appena citati, le quali non sarebbero state a suo dire sottoscritte in sua presenza.

E’ dato inoltre rilevare che con nota del 31.3.2008 prot. n. 1869 indirizzata al Sindaco di Sant’Angelo Romano lo stesso sig. Melilli attesta di aver protocollato in data 31.3.2008 le dimissioni presentate dai nove anzidetti consiglieri comunali, ivi nominativamente indicati, stante l’assenza della dipendente addetta all’ufficio di protocollo e di aver riscontrato successivamente la sparizione delle succitate note prot. nn. 1851 e 1852.

Osserva, altresì, il Collegio che nel pomeriggio del giorno 31.3.2008 tutti i nove consiglieri dimissionari hanno confermato personalmente e contestualmente le loro dimissioni nelle mani del segretario comunale.

Orbene, osserva il Collegio che la presentazione degli atti recanti le dimissioni dei consiglieri, disciplinata dagli articoli 38, comma 8, e 141, comma 1, lett. b), n. 3, del decreto legislativo n. 267 del 2000, tende in primo luogo ad escludere l’intervento di persone diverse dall’interessato o dal delegato nella presentazione al protocollo degli atti recanti le dimissioni stesse.

La previsione normativa, volta ad assicurare certezza e veridicità di atti che possono determinare la dissoluzione di organi collegiali i cui componenti sono stati eletti secondo il metodo democratico, impone che della presentazione delle dimissioni sia dato in qualche modo conto da parte del soggetto che cura l’assunzione a protocollo, giacché, altrimenti, risulterebbe vanificato l’intento cui le norme mirano, non essendo all’uopo sufficiente il mero requisito della simultaneità o contemporaneità, attestato dall’unicità dell’atto o dalla stretta sequenza numerica dei numeri di protocollo.

Sempre in tema di scioglimento del Consiglio comunale ai sensi dell’art. 141 comma 1 n. 3), d.lg. 18 agosto 2000 n. 267, il Collegio osserva che la norma tende a garantire che l’atto di dimissioni sia evidentemente sorretto da una volontà tipica di pervenire alla dissoluzione dell’organo rappresentativo, prevedendo dunque la con testualità delle dimissioni ove raccolte in un documento unico, o della contemporaneità in caso di predisposizione di più atti.

Orbene, riguardo alla fattispecie in esame, il Collegio, pur condividendo l’insegnamento giurisprudenziale secondo cui le dimissioni che non siano presentate personalmente, che non siano corredate da autenticazione della firma e non siano presentate al protocollo da un soggetto munito di delega autenticata non possono rappresentare il presupposto di fatto per l’applicazione delle misure previste dal succitato art. 141, ritiene che le dimissioni irrevocabili che siano state formalmente protocollate possano essere oggetto di regolarizzazione, se prive di alcuno degli anzidetti requisiti di forma prescritti dalla legge.

Ne discende, pertanto, nel caso in esame che la nota di conferma di dimissioni dalla carica di consigliere comunale sottoscritta e presentata personalmente nel pomeriggio del 31.3.2008 da tutti i consiglieri dimissionari rende regolari e perfettamente efficaci le dimissioni dei consiglieri comunali che, lungi dal disporre delle proprie dimissioni già rassegnate, hanno provveduto a sanare un vizio di forma che ne avrebbe inficiato la regolarità, presentandosi, dunque, nella stessa giornata in cui venivano rassegnate le dimissioni dalla maggioranza dei consiglieri comunali, presso la segreteria del comune ai fini dell’accertamento delle loro generalità e dell’autenticazione delle rispettive sottoscrizioni ( in tal senso, C. Stato, Sez. V, 12.6.07, n. 3137).

11. Con il restante ordine di censure i ricorrenti lamentano la mancata indicazione nel corpo del provvedimento prefettizio delle specifiche ragioni di grave ed urgente necessità prescritte, a norma dell’art. 141, comma 7 del decreto legislativo n. 267/2000, al fine di procedere alla sospensione del Consiglio comunale.

La doglianza non è suscettibile di positiva definizione.

A tale riguardo, occorre osservare che nelle premesse del provvedimento del Prefetto della Provincia di Roma oggetto di impugnativa sono chiaramente enunciate le ragioni per le quali si è ritenuto di disporre la sospensione del predetto organo, ravvisabili “nell’esigenza di assicurare all’Ente la continuità nell’esercizio della funzioni attribuite e la tempestività nell’assumere tutti i provvedimenti necessari per consentire la prosecuzione dell’attività nei confronti della collettività al fine di assicurare la funzionalità dell’Ente”.

Trattasi, ad avviso del Collegio, di specifica e circostanziata rappresentazione dei reali presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche sottesi alla disposta sospensione, con conseguente insussistenza sia del lamentato vizio di eccesso di potere per travisamento dei fatti e di illogicità manifesta sia della paventata carenza motivazionale, non potendosi dubitare che il venir meno della funzionalità del Consiglio comunale, massimo organo collegiale di Governo dell’ente, per effetto delle dimissioni presentate dalla maggioranza sei suoi componenti, costituisce evento tale da giustificare l’esercizio del potere largamente discrezionale attribuito al Prefetto dal predetto art.141, comma 7, D. Lgs. n.287/2000

12. Per le ragioni già esposte nel precedente punto 10.2 devono ritenersi infondati anche i motivi aggiunti proposti nei confronti del D.P.R. di scioglimento del Consiglio comunale di S. Angelo Romano.

13. Per le considerazioni che precedono, il ricorso deve essere respinto.

14. Le spese e gli onorari di giudizio possono essere, tuttavia, integralmente compensati fra le parti in causa.

Il Tribunale Amministrativo Regionale il Lazio, Sezione I ter, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 9.10.2008 con l’intervento dei signori:

Dott. Patrizio Giulia Presidente

Dott. Pietro Morabito Consigliere

Dott. Fabio Mattei Primo Referendario

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I ter – Sentenza – 13/1/2009 n.113 proviene da Giustamm.