Da una attenta analisi della legislazione adottata in tema di emergenza COVID emerge un modello di intervento normativo “a ventaglio” ove Stato e Regioni alternativamente assumono le proprie iniziative (rispettivamente, con DPCM/DM e ordinanze regionali) sulla base di un meccanismo per così¬ dire “a doppia cedevolezza”.
All’interno di tale sistema normativo si assiste dunque al legittimo intervento – nel rispetto di determinati criteri, procedimenti e presupposti – anche di diversi livelli di governo (cfr. decreto-legge n. 19 del 2020 e decreto-legge n. 33 del 2020, peraltro coordinati in base a quanto previsto dal successivo decreto-legge n. 83 del 2020).
Pìù in particolare, sulla base dei dati epidemiologici a disposizione le regioni possono introdurre, nelle more di un eventuale DPCM, misure pìù restrittive (oppure anche maggiormente ampliative, previa intesa con il Ministro della salute) rispetto a quanto in precedenza previsto dalla normativa statale adottata in materia (cfr. art. 1, comma 16, decreto-legge n. 33 del 2020). E ciò all’interno degli ambiti di intervento previsti dall’art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 19 del 2020. Ambiti tra cui rientra proprio la “adozione di misure & di prevenzione rispetto al rischio epidemiologico” [cfr. art. 1, comma 2, lettera ee), del decreto-legge n. 19 del 2020], dunque anche iniziative quali quelle concepite con la gravata ordinanza regionale (obbligo utilizzo mascherine all’aperto).
Interventi regionali di questo tipo – pìù restrittivi rispetto a quanto previsto da norme statali previgenti – possono in buona sostanza essere qualificati in termini di “cedevolezza invertita”, atteso che sono destinati ad essere superati (o caducati) da successivi DPCM che riguardino la stessa tematica (nella specie, misure di prevenzione epidemiologica);
Il successivo DPCM, qualora finalizzato a disciplinare gli stessi ambiti materiali, è così¬ destinato a superare o a far caducare pregressi interventi regionali. Allo stesso tempo esso consente, in ogni caso, che ulteriori successive iniziative regionali possano introdurre misure ancor pìù restrittive (oppure ampliative, al ricorrere di talune condizioni) rispetto alle prescrizioni governative. Una simile possibilità , da qualificare alla stregua di “cedevolezza ordinaria o pura”, è prevista sia dall’art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 19 del 2020, sia dal citato art. 1, comma 16, del decreto-legge n. 33 del 2020;
Di qui la configurazione di un sistema normativo “a ventaglio” (il quale si apre e si chiude a seconda del livello di emergenza che di volta in volta si registra) dal canto suo fondato su un meccanismo “a doppia cedevolezza”: invertita, ossia dal basso verso l’alto, allorchè siano le regioni a disciplinare taluni ambiti in attesa di eventuali interventi governativi ; ordinaria o pura, ossia dall’alto verso il basso, allorchè sia il governo a prevedere che talune misure dal medesimo stabilite possano formare oggetto di ulteriori deroghe in peius o in melius, sulla base dei dati epidemiologici disponibili anche su base territoriale e a determinate condizioni (come l’intesa con il Ministro della salute in caso di deroghe ampliative), ad opera degli enti territoriali;
Trattasi effettivamente di un sistema normativo di non immediata intelligibilità , quanto meno per i non operatori del diritto. Trattasi in ogni caso di un sistema in piena sintonia con i principi di sussidiarietà , adeguatezza e differenziazione di cui all’art. 118 Cost., atteso che l’andamento del virus sempre pìù spesso varia – come è del resto evidente – da regione a regione;
Trattasi altresì¬ di un sistema normativo altamente mutevole – come è dimostrato dal notevole e rapido susseguirsi di DPCM e ordinanze regionali dall’inizio dell’emergenza ad oggi – ma altrettanto mutevole è l’andamento del virus, sì¬ da giustificare se non imporre l’adozione talora repentina di simili interventi regolatori (i quali debbono come noto contemperare le esigenze di tutela della salute con quelle pìù strettamente legate alla complessiva sostenibilità  del sistema economico).
 

Pubblicato il 29/10/2020
N. 11096/2020 REG.PROV.COLL.
N. 07685/2020 REG.RIC.

SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 7685 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Gino Giuliano, Carlo Rienzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso Codacons Carlo Rienzi in Roma, viale Giuseppe Mazzini n. 73;
contro
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Allocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli Uffici della Avvocatura Regionale in Roma, via Marcantonio Colonna 27;
nei confronti
Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l’annullamento
– dell’Ordinanza del Presidente della Regione Lazio del-OMISSIS-(pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lazio n. 121 del 3 ottobre 2020);
– di ogni altro atto, conseguente, consequenziale e successivo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lazio e di Ministero della Salute;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 ottobre 2020 il dott. Massimo Santini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Premesso che:
a) viene impugnata l’ordinanza regionale in epigrafe indicata, adottata in tema di emergenza COVID, nella parte in cui dispone che: “1. a decorrere dalla data di pubblicazione della presente ordinanza e fino a nuova disposizione è disposto l’obbligo, su tutto il territorio regionale, di indossare la mascherina nei luoghi all’aperto, durante l’intera giornata, fatte salve le ulteriori specifiche misure di sicurezza previste nelle linee guida e nei protocolli di settore vigenti ai sensi dell’Ordinanza n. 56/2020 e delle disposizioni nazionali vigenti”;
b) i motivi di gravame possono essere così¬ sintetizzati:
b1) difetto di competenza, atteso che una simile attribuzione spetterebbe ai soli organi centrali dello Stato;
b2) in ogni caso, eccesso di potere sotto il profilo del difetto di proporzionalità  nella parte in cui si dispone un simile obbligo in modo del tutto indiscriminato, ossia senza prendere in considerazione situazioni di “isolamento sostanziale”;
c) con decreto presidenziale n. -OMISSIS-, questo Tribunale rigettava l’istanza di misure cautelari monocratiche anche in considerazione del fatto che la successiva adozione del decreto-legge n. 125 del 7 ottobre 2020, il quale reca analoghe misure di contenimento (obbligo di mascherina all’aperto), avrebbe reso in concreto improcedibile il presente ricorso;
d) si costituiva in giudizio l’intimata amministrazione regionale la quale faceva presente che, anche in forza del successivo DPCM 13 ottobre 2020 (recante analogo obbligo), la normativa regionale qui impugnata sarebbe stata di fatto superata da quella di promanazione statale;
e) parte ricorrente depositava memoria difensiva, in data 23 ottobre 2020, con cui insisteva sull’accoglimento del ricorso, e dunque sull’annullamento dell’ordinanza regionale -OMISSIS-, dal momento che quest’ultima sarebbe in contrasto con disposizioni statali (decreto-legge n. 125 del 7 ottobre 2020 e DPCM 13 ottobre 2020) le quali risulterebbero collocate ad un livello gerarchico superiore;
f) alla camera di consiglio del 27 ottobre 2020, avvisate le parti circa la possibilità  di adottare sentenza in forma semplificata, la causa veniva infine trattenuta in decisione.
Considerato che:
1. L’ordinanza impugnata della Regione Lazio (-OMISSIS-) prescrive l’obbligo di indossare la mascherina anche all’aperto, con riguardo al territorio regionale, durante l’intera giornata e senza distinzione alcuna;
2. Dal canto suo il successivo DPCM 13 ottobre 2020, adottato in forza del decreto-legge n. 125 del 7 ottobre 2020, prescrive il medesimo obbligo, in tutti i luoghi all’aperto e su tutto il territorio nazionale, ma “a eccezione dei casi in cui, per le caratteristiche dei luoghi o per le circostanze di fatto, sia garantita in modo continuativo la condizione di isolamento rispetto a persone non conviventi”;
3. Il DPCM da ultimo citato reca dunque un obbligo maggiormente circoscritto rispetto a quello imposto (in modo pìù generalizzato) dall’ordinanza regionale qui impugnata: ed infatti, mentre quest’ultima riguarda indistintamente tutti i luoghi e tutte le situazioni, il DPCM esenta da tale obbligo (mascherina anche all’aperto) quei luoghi o quelle particolari situazioni (es. strada pressochè deserta) ove il contatto tra persone non conviventi sia sostanzialmente da escludere (c.d. “isolamento sostanziale”);
4. Quanto al rapporto tra le due citate disposizioni, la difesa di parte ricorrente ritiene che l’ordinanza regionale debba essere annullata poichè in contrasto con la disposizione di matrice governativa. La difesa dell’intimata amministrazione regionale afferma al contrario che non vi sia necessità  di annullare la ridetta disposizione regionale atteso che quest’ultima sarebbe stata semplicemente “superata” da quella di cui al citato DPCM;
5. Ritiene il collegio di aderire a quest’ultima tesi: ciò in quanto nella specie occorre fare applicazione, ai fini della composizione della ridetta antinomia tra le due citate fonti (ordinanza regionale e DPCM), non al criterio “gerarchico” invocato dalla difesa di parte ricorrente ma, piuttosto, a quello “cronologico” secondo cui lex posterior derogat priori;
6. Da una attenta analisi della legislazione adottata in tema di emergenza COVID – e riallacciandosi almeno in parte a quanto già affermato da questa stessa sezione con sentenza n. 10047 del -OMISSIS- – emerge in effetti un modello di intervento normativo “a ventaglio” ove Stato e Regioni alternativamente assumono le proprie iniziative (rispettivamente, con DPCM/DM e ordinanze regionali) sulla base di un meccanismo per così¬ dire “a doppia cedevolezza”. All’interno di tale sistema normativo si assiste dunque al legittimo intervento – nel rispetto di determinati criteri, procedimenti e presupposti – anche di diversi livelli di governo (cfr. decreto-legge n. 19 del 2020 e decreto-legge n. 33 del 2020, peraltro coordinati in base a quanto previsto dal successivo decreto-legge n. 83 del 2020). Pìù in particolare:
6.1. Sulla base dei dati epidemiologici a disposizione le regioni possono introdurre, nelle more di un eventuale DPCM, misure pìù restrittive (oppure anche maggiormente ampliative, previa intesa con il Ministro della salute) rispetto a quanto in precedenza previsto dalla normativa statale adottata in materia (cfr. art. 1, comma 16, decreto-legge n. 33 del 2020). E ciò all’interno degli ambiti di intervento previsti dall’art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 19 del 2020. Ambiti tra cui rientra, per quanto di interesse in questa sede, proprio la “adozione di misure & di prevenzione rispetto al rischio epidemiologico” [cfr. art. 1, comma 2, lettera ee), del decreto-legge n. 19 del 2020], dunque anche iniziative quali quelle concepite con la gravata ordinanza regionale (obbligo utilizzo mascherine all’aperto). Interventi regionali di questo tipo – si ripete: pìù restrittivi rispetto a quanto previsto da norme statali previgenti – possono in buona sostanza essere qualificati in termini di “cedevolezza invertita”, atteso che sono destinati ad essere superati (o caducati) da successivi DPCM che riguardino la stessa tematica (nella specie, misure di prevenzione epidemiologica);
6.2. Il successivo DPCM, qualora finalizzato a disciplinare gli stessi ambiti materiali, è così¬ destinato a superare o a far caducare pregressi interventi regionali. Allo stesso tempo esso consente, in ogni caso, che ulteriori successive iniziative regionali possano introdurre misure ancor pìù restrittive (oppure ampliative, al ricorrere di talune condizioni) rispetto alle prescrizioni governative. Una simile possibilità , da qualificare alla stregua di “cedevolezza ordinaria o pura”, è prevista sia dall’art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 19 del 2020, sia dal citato art. 1, comma 16, del decreto-legge n. 33 del 2020;
6.3. Di qui la configurazione, come anticipato, di un sistema normativo “a ventaglio” (il quale si apre e si chiude a seconda del livello di emergenza che di volta in volta si registra) dal canto suo fondato su un meccanismo “a doppia cedevolezza”: invertita, ossia dal basso verso l’alto, allorchè siano le regioni a disciplinare taluni ambiti in attesa di eventuali interventi governativi (la stessa ordinanza qui impugnata, al paragrafo 1, afferma proprio che le contestate previsioni conservano validità  sino ad eventuali nuove misure statali); ordinaria o pura, ossia dall’alto verso il basso, allorchè sia il governo a prevedere che talune misure dal medesimo stabilite possano formare oggetto di ulteriori deroghe in peius o in melius, sulla base dei dati epidemiologici disponibili anche su base territoriale e a determinate condizioni (come l’intesa con il Ministro della salute in caso di deroghe ampliative), ad opera degli enti territoriali;
6.4. Trattasi effettivamente di un sistema normativo di non immediata intelligibilità , quanto meno per i non operatori del diritto. Trattasi in ogni caso di un sistema in piena sintonia con i principi di sussidiarietà , adeguatezza e differenziazione di cui all’art. 118 Cost., atteso che l’andamento del virus sempre pìù spesso varia – come è del resto evidente – da regione a regione;
6.5. Trattasi altresì¬ di un sistema normativo altamente mutevole – come è dimostrato dal notevole e rapido susseguirsi di DPCM e ordinanze regionali dall’inizio dell’emergenza ad oggi – ma altrettanto mutevole è l’andamento del virus, sì¬ da giustificare se non imporre l’adozione talora repentina di simili interventi regolatori (i quali debbono come noto contemperare le esigenze di tutela della salute con quelle pìù strettamente legate alla complessiva sostenibilità  del sistema economico);
7. Nei termini sopra descritti va dunque affermato che l’intervento regionale di cui in questa sede si chiede l’annullamento è senz’altro rispondente, quanto meno sul piano delle competenze esercitate, alla disciplina complessivamente descritta dai predetti art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 19 del 2020 e art. 1, comma 16, del decreto-legge n. 33 del 2020, atteso che le previsioni in esso stabilite erano chiaramente destinate ad essere caducate o assorbite da successivi eventuali interventi di matrice governativa. Di qui il semplice superamento, delle medesime previsioni regionali, per mano del successivo DPCM 13 ottobre 2020 il quale ha funditus disciplinato il tema relativo all’obbligo di utilizzo di mascherine all’aperto. Le previsioni regionali qui oggetto di specifica contestazione, in altre parole, sono da considerarsi non illegittime (alla luce del successivo decreto-legge n. 125 del 7 ottobre 2020 e del DPCM 13 ottobre 2020) ma, piuttosto, non pìù vigenti ed efficaci sulla base del sistema normativo statale sopra partitamente descritto;
8. Nella direzione sopra indicata il ricorso deve dunque essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, atteso che le censure in esso previste si concentrano sulla ritenuta illegittimità  di regole non pìù vigenti per tutte le considerazioni sopra evidenziate.
Ritenuto pertanto di dichiarare improcedibile il presente ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, con compensazione in ogni caso delle spese di lite stante il complessivo andamento del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità .
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Riccardo Savoia, Presidente
Massimo Santini, Consigliere, Estensore
Francesca Ferrazzoli, Referendario