Luigi Antonio Esposito – Presidente, Pierina Biancofiore – Estensore.
Codacons (avv. C. Rienzi, F. Di Lieto) c. Comune di Mangone (n.c.).

sui limiti all’accessibilità ad atti amministrativi in favore di un’Associazione di consumatori

Pubblica amministrazione – Accesso agli atti amministrativi – Permesso di parcheggio di una portatrice di handicap – Associazione di consumatori – Istanza – E’ inammissibile.

E’ inammissibile l’istanza di accesso avanzata da un’associazione di consumatori per conoscere la documentazione relativa al regolare utilizzo del permesso di parcheggio di una portatrice di handicap, perché, con tale istanza, si realizza un generico sindacato sulla attività della p.a. che non può essere consentito attraverso l’actio ad exibendum.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CALABRIA
SEZIONE SECONDA

alla presenza dei Signori:
LUIGI ANTONIO ESPOSITO Presidente

PIERINA BIANCOFIORE Primo Referendario est.
CARLO DELL’OLIO Referendario

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 365/2005 proposto da
CODACONS in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Prof. Carlo RIENZI e dall’Avv. Francesco DI LIETO ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo in Catanzaro al Corso G. Mazzini, n. 164,

contro

il Comune di MANGONE. in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio,

per l’annullamento
del silenzio formatosi sull’istanza di accesso ai sensi dell’art. 22 e seguenti della L. 7 agosto 1990, n. 241 alle informazioni ed alla documentazione relativa al regolare utilizzo del permesso di parcheggio per portatori di handicap rilasciato alla signora Adele CAPPELLO e l’indicazione della targa automobilistica alla quale si riferisce il permesso;

VISTO il ricorso con i relativi allegati;
VISTI gli atti tutti della causa;
Relatore alla Camera di Consiglio del 5 maggio 2005 la dr.ssa Pierina BIANCOFIORE;
Uditi altresì i difensori delle parti come da verbale di udienza;
RITENUTO in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato l’8 aprile 2005 e depositato il 18 aprile successivo l’Associazione in epigrafe ha esposto di avere richiesto al Comune di Mangone con istanza del 14 gennaio 2005 “idonea informativa, unitamente alla necessaria documentazione, circa il regolare utilizzo del permesso rilasciato dalla stessa Amministrazione comunale alla Sig.a Adele Cappello, di indicare la residenza della stessa ed infine di specificare a quale targa si riferisce il permesso”.
A sostegno della sua domanda, dopo una premessa relativa alla legittimazione ad agire in qualità di associazione posta a tutela dei diritti dei consumatori ai sensi della L. 30 luglio 1998, n. 281, ha dedotto la violazione degli articoli 22, 24 e 25 della L. 7 agosto 1990, n. 241, lamentando in buona sostanza che il Comune non aveva dato alcuna risposta all’istanza, ignorandola completamente, laddove invece il Coordinamento aveva sempre lottato per la realizzazione di idonee tutele a favore dei soggetti portatori di handicap, sia per quanto riguarda la salvaguardia ed il riconoscimento dei loro diritti che per l’abbattimento delle barriere architettoniche.
L’Amministrazione comunale non si è costituita in giudizio ed il ricorso è stato trattenuto per la decisione alla Camera di Consiglio del 5 maggio 2005.

DIRITTO

Il ricorso è inammissibile.
Non vi è dubbio che il CODACONS abbia oramai la legittimazione ad agire per la tutela dei diritti dei consumatori, in quanto come stabilito dall’art. 3 della L. 30 luglio 1998, n. 281, le associazioni dei consumatori ed utenti iscritte nell’elenco di cui al successivo art. 5 sono legittimate ad agire a tutela degli interessi collettivi, richiedendo al giudice competente:
a ) di inibire gli atti e i comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori e degli utenti; b ) di adottare le misure idonee a correggere o eliminare gli effetti dannosi delle violazioni accertate; c ) di ordinare la pubblicazione del provvedimento su uno o più quotidiani a diffusione nazionale oppure locale nei casi in cui la pubblicità del provvedimento può contribuire a correggere o eliminare gli effetti delle violazioni accertate ed il CODACONS per l’appunto è inserito nell’elenco delle Associazioni di consumatori ed utenti di cui al D.M. 6 novembre 2003, previsto dal menzionato art. 5.
Ma anche se l’Associazione ricorrente ha la legittimazione ad agire per la tutela degli interessi collettivi dei consumatori, è ugualmente tenuta ad osservare le regole processuali valide per tutti gli altri soggetti che intendono agire in giudizio per la tutela delle loro posizioni.
In particolare è da notare che il ricorso prende l’avvio da un atto di diffida e contestuale istanza di accesso ai sensi dell’art. 22 della L. n. 241 del 1990 con il quale è stato richiesto al Comune di Mangone di fornire “idonea informativa, unitamente alla necessaria documentazione, circa il regolare utilizzo del permesso di parcheggio per portatori di handicap, rilasciato alla Signora Adele Cappello, inoltre ad indicare la residenza della stessa e a specificare a quali targhe il permesso si riferisca” e tuttavia, detto ricorso non è stato notificato alla signora Cappello, fruitrice del permesso, sicchè questa non è stata messa in condizione di tutelare la propria posizione nel giudizio di accesso.
Non ignora il Collegio che a fronte dell’accesso esistono due distinte posizioni giurisprudenziali, coeve, si può dire, alla sua stessa introduzione nell’ordinamento ad opera dapprima della L. 8 giugno 1990, n. 142 e poi della L. n. 241 del 1990. Secondo una tesi il legislatore dell’ordinamento locale avrebbe configurato l’accesso come un vero e proprio diritto soggettivo, non sottoposto ad alcun limite se non quello della riservatezza delle persone, dei gruppi o delle imprese (art. 7 della L. n. 142 del 1990). Secondo un’altra tesi nella legge sul procedimento il legislatore ha voluto puntualizzare sulla situazione legittimante consentendo l’accesso soltanto a favore di colui che appare titolare di “situazioni giuridicamente rilevanti”, configurandolo alla stregua di un interesse legittimo.
Ed è questa la tesi prevalsa in giurisprudenza laddove l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha affermato che il giudizio introdotto con il ricorso previsto a tutela del “diritto” di accesso ai documenti amministrativi ex art. 25 l. n. 241 del 1990, ha natura impugnatoria di un provvedimento autoritativo di diniego (o dell’inerzia) dell’amministrazione, per cui tale giudizio è sottoposto alla generale disciplina del processo amministrativo; ne consegue che il ricorso deve essere notificato a pena di inammissibilità tanto all’organo che ha emanato l’atto impugnato quanto ai controinteressati, quali debbono considerarsi i soggetti determinati a cui si riferiscano i documenti richiesti, nel termine perentorio di trenta giorni fissato dalla legge. È, infatti, comunque ravvisabile una posizione di interesse legittimo, tutelata dall’art. 103 cost., quando un provvedimento amministrativo è impugnabile come di regola entro un termine perentorio; e ciò anche se esso incide su posizioni che, nel linguaggio comune, sono più spesso definite come di “diritto”. (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 24 giugno 1999, n. 16).
Ma oltre a tale rilevante profilo di inammissibilità il ricorso ne presenta uno ulteriore.
Posto che come da Statuto e secondo quanto stabilito dalla L. n. 281 del 1998 che consente alle Associazioni di consumatori di agire per la tutela, tra gli altri, dell’erogazione di servizi pubblici secondo standards di qualità e di efficienza (art. 1, comma 2, lett. g), non è dato comprendere il collegamento esistente tra la salvaguardia di tali posizioni di cui in particolare siano titolari i soggetti portatori di handicap e quella singola della signora Cappello, dal momento che nel ricorso non è specificato in alcun modo quale utilità l’Associazione si prefigge di raggiungere, ottenendo tutte le informazioni e l’accesso alle pratiche per il rilascio del permesso di parcheggio per portatori di handicap di cui risulterebbe fruitrice la detta signora, configurandosi piuttosto l’azione come un generico sindacato sulla attività dell’amministrazione che non può essere consentito attraverso l’actio ad exhibendum.
Chiarissima è in tale senso la giurisprudenza che ha precisato che è illegittimo ritenere che il diritto di accesso possa garantire, nella particolare ipotesi di legittimazione delle associazioni di tutela dei consumatori “ex lege” l. n. 281 del 1998, un potere “esplorativo” e “di vigilanza” da intendersi come diritto all’acquisizione conoscitiva di atti e documenti che consentano le necessarie verifiche al fine di stabilire se l’esercizio pubblico possa ritenersi svolto secondo le prescritte regole di trasparenza. (Consiglio Stato, sez. IV, 6 ottobre 2001, n. 5291)
In ultima analisi il ricorso, oltre a non essere stato notificato alla controinteressata, pur richiedendo l’Associazione atti che la riguardano, è inammissibile in quanto non è ben chiaro quale sia la posizione giuridica rilevante che il CODACONS si prefigge di tutelare con tale azione ed in tal senso ne va operata la relativa declaratoria.
Non essendosi costituita l’Amministrazione comunale non vi è luogo a pronuncia sulle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria – Sezione Seconda definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe lo dichiara inammissibile.
Nulla spese.
Ordina che la presente sentenza venga eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella Camera di Consiglio del 5 maggio 2005.

Depositata in Segreteria il 14 giugno 2005

L'articolo T.A.R. Calabria – Catanzaro – Sezione II – Sentenza – 14/6/2005 n.1096 proviene da Giustamm.

Pres. Giovannini Est. Caringella
CARUSO ANNA ANTONIETTA (avv. Laurenza) c/ MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE e PROVVEDITORATO AGLI STUDI DI CASERTA (n. c.)

il Consiglio di Stato apre al risarcimento del danno non patrimoniale derivante dall’illegittimo diniego di supplenza ad insegnante in condizioni di minorazione fisica

1. Responsabilità e risarcimento – Responsabilità civile della p.a. – Risarcimento del danno non patrimoniale ex art. 2059 c.c. – Sussiste – Motivi

2. Responsabilità e risarcimento – Responsabilità civile della p.a. – Prova del danno non patrimoniale – Elementi di valutazione – Presunzioni

3. Responsabilità e risarcimento – Responsabilità civile della p.a. – Liquidazione del danno non patrimoniale – Valutazione – E’ equitativa

1. Deve essere risarcito, ai sensi dell’art. 2059 c.c., il danno non patrimoniale derivante dalla violazione del diritto ad esplicare la propria personalità attraverso il lavoro e del diritto all’integrazione sociale del soggetto in posizione di svantaggio.

2. La prova del danno non patrimoniale ex art. 2059 c.c. può essere desunta da presunzioni sulla scorta di valutazioni prognostiche basate su fatti notori o massime di comune esperienza.

3. La liquidazione del danno non patrimoniale ex art. 2059 c.c. può essere operata equitativamente dal giudice ai sensi degli artt. 1226 e 2056 c.c.

— *** —

Con commento di Luigi Viola “Anche il Consiglio di Stato riconosce il danno esistenziale”

il Consiglio di Stato apre al risarcimento del danno non patrimoniale derivante dall’illegittimo diniego di supplenza ad insegnante in condizioni di minorazione fisica

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.1096/05
Reg.Dec.
N. 4127 Reg.Ric.
ANNO 2004

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 4127/2004 proposto da:
visto il ricorso n. 8599/2000, proposto da
CARUSO ANNA ANTONIETTA, rappresentata e difesa dall’Avv. Eliseo Laurenza ed elettivamente domiciliata in Roma viale Parioli n. 67, presso lo studio dell’avv. Antonio Lamberti;

contro

il MINISTERO DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE ed il PROVVEDITORATO AGLI STUDI DI CASERTA, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, non costituiti;
per l’annullamento
della sentenza n. 2074/2003, resa dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Campani, sezione II, che ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso diretto al riconoscimento del diritto alla corresponsione di somma equivalente alla retribuzione spettante quale docente supplente di sostegno a tempo determinato, nella scuola elementare della Provincia di Caserta, per l’ano scolastico 1997/1998, somma non percepita a causa di atti del Provveditorato agli Studi di Caserta dichiarati illegittimi ed annullati con sentenza n. 3174/99 della Seconda Sezione del T.A.R. Napoli; nonché al risarcimento dei danni cagionati da detto provvedimento illegittimo;
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Visti gli atti tutti di causa;
Alla pubblica udienza del 17 dicembre 2004 udito il relatore, Cons. Francesco Carringella;
Udito altresì l’avv. Sasso per delega dell’avv. Laurenza;
Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.

FATTO E DIRITTO

1. Con il ricorso di primo grado in epigrafe Caruso Anna Antonietta, premesso che, con la sentenza n. 3174/1999, il Tribunale Amministrativo aveva sancito il suo diritto al conferimento dell’incarico di supplenza in conseguenza dell’annullamento delle nomine di altri docenti privi dei requisiti ex l. 482/68, affermava che il Ministero della P. I. avrebbe dovuto, in esecuzione di tale pronuncia, passata in giudicato, provvedere alla restitutio in integrum della sua posizione ai fini economici, il che non era, invece, avvenuto.
Deduceva, pertanto, i vizi di violazione degli artt. 36, 38 e 97 della Cost., dell’art. 2043 cod. civ. e della suddetta sentenza del T.A.R. Campania, chiedendo la condanna dell’Amministrazione intimata al pagamento della retribuzione, relativa all’incarico di supplenza, illegittimamente non assegnatole per l’anno scolastico 1997/98, oltre gli accessori di legge.
Affermava, in ogni caso, di aver subito danni ulteriori, per effetto del comportamento tenuto nella vicenda dal Provveditorato agli Studi di Caserta, danni consistiti in un “ulteriore e lungo tempo di precarietà, sofferenze e disagi, anche in considerazione del suo stato d’invalida”, onde sosteneva di avere diritto ad essere ristorata, anche in via equitativa, di tali danni.
Allegava, al ricorso, copia della predetta sentenza della Sezione.
Il Collegio di prime cure dichiarava l’inammissibilità della domanda volta alla corresponsione delle retribuzioni in parola, trattandosi di tipica azione d’ottemperanza al giudicato , proposta in difetto del presupposto di ammissibilità dato dalla preventiva messa in mora di cui all’art. 90 del R. D. 17 agosto 1907, n. 62 e senza il preventivo deposito prescritto del medesimo ricorso, nella Segreteria del T.A.R., con la copia del giudicato, giusta quanto prescritto dall’art. 91, comma 1°, cit. con conseguente omissione degli adempimenti di Segreteria, previsti dal comma 2° del medesimo articolo, volti a garantire il contraddittorio con l’Amministrazione.
Quanto, poi, alla seconda parte della domanda, con la quale la ricorrente ha chiesto la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno, consistente nel pregiudizio, subito per aver dovuto intraprendere la via giudiziaria, onde ottenere l’affermazione del suo diritto, e nelle sofferenze, materiali e morali, correlate alla tardiva affermazione del medesimo diritto, anche in considerazione del suo stato d’invalida civile, il Tribunale ha osservato, da un lato, che la possibilità di ricorrere al giudice, per ottenere il riconoscimento del proprio diritto violato, non costituisce, in sé, un danno, quanto, piuttosto, un rimedio, posto dall’ordinamento a disposizione dei cittadini; e che, quanto alle asserite sofferenze, materiali e morali, connesse alla tardiva affermazione, per la via giudiziale, del suo diritto, si tratta di una domanda assolutamente generica e completamente sfornita di prova, come tale inidonea a fondare una pronuncia di condanna, anche in via equitativa, dell’Amministrazione, al risarcimento del danno aquiliano.
La ricorrente originaria contesta in sede di appello gli argomenti posti a fondamento del decisum di primo grado.
Nessuno si è costituito per l’amministrazione della pubblica istruzione.
All’udienza del 17 dicembre 2004 la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’appello è fondato.

2.1. In ordine a primo capo della domanda, osserva il Collegio che erroneamente il Tar ha operato la relativa qualificazione in termini di domanda di ottemperanza, come tale proposta in difetto dei presupposti procedurali sopra menzionati. Nella specie non viene infatti in rilievo una domanda intesa ad azionare il diritto al pagamento degli emolumenti spettanti in relazione ad una prestazione lavorativa eseguita ovvero alla ricostruzione di una carriera illegittimamente interrotta per effetto di un provvedimento illegittimo bensì un’iniziativa tesa al ripristino del patrimonio in ragione del pregiudizio sofferto per la mancata instaurazione di un rapporto di lavoro a titolo di supplenza.. La domanda diretta al pagamento degli emolumenti non costituisce pertanto, diversamente da quanto accade nelle altre fattispecie prima rammentate, domanda di ottemperanza in senso stretto, sul piano della ricostruzione giuridica ed economica della carriera, bensì domanda di risarcimento dei danni sofferti per effetto dell’adozione di un illegittimo provvedimento ostativo all’instaurazione del rapporto di lavoro. Detta domanda, similmente a quanto accade in caso di risarcimento per illegittima esclusione da un concorso per il pubblico impiego o da una gara di appalto, affonda in definitiva le sue radici nel principio generale del neminem laedere scolpito dal disposto dell’articolo 2043 c.c.
Nel merito gli elementi costitutivi della fattispecie dell’illecito generatore del danno sono integrati in quanto:
a) il dato oggettivo della condotta illecita è integrato dal preventivo decisum passato in cosa giudicata di annullamento degli atti mercé i quali l’amministrazione ha conferito l’incarico di supplenza ad altri docenti non dotati dei requisiti piuttosto che alla ricorrente avente diritto;
b) la colpa è insita nella oggettiva violazione delle regole in materia di diritti dei riservatari, in assenza di qualsiasi plausibile deduzione amministrativa in ordine alla scusabilità dell’errore commesso in sede di conferimento dell’incarico (vedi sul punto, Cons. Stato, sezione IV, decisione n. 5500/2004);
c) il danno economico in senso stretto si è concretato nella mancata percezione degli emolumenti che sarebbero spettati in caso di conferimento della supplenza annuale, comprensivi dei contributi previdenziali omessi, con detrazione, in omaggio ai principi in tema di compensatio lucri cum damno, degli emolumenti percepiti in relazione alla supplenza temporanea svolta nell’anno in corso.

2.2. E’ altresì fondata la domanda intesa al risarcimento degli ulteriori danni non patrimoniali cagionati dal comportamento amministrativo.
Il paradigma normativo nel quale deve trovare collocazione la domanda in esame è senz’altro quello dell’art. 2059 c.c.
Sintetizzando i termini dell’ evoluzione del sistema della tutela a fronte dei danni civili, è sufficiente qui rammentare che, alla luce dei più recenti sviluppi giurisprudenziali, la tematica della responsabilità risarcitoria per fatto illecito ha conosciuto, proprio sul versante del danno non patrimoniale, una rivisitazione teorica e sistematica che ha ridisegnato il perimetro dei danni non patrimoniali suscettibili di risarcimento.
Con le sentenze 8823/2003 e 8828/2003 della III sezione civile della Corte di Cassazione, alle quali si è uniformata la sentenza n. 233/2003 della Corte Costituzionale, il diritto vivente ha infatti sancito il principio secondo cui il danno non patrimoniale, pur in assenza di reato ai sensi dell’articolo 185 del codice penale, va sempre risarcito ove connesso alla lesione di diritti essenziali della persona sanciti dalla Carta Costituzionale.
Con specifico riferimento a fattispecie nella quale era stato riconosciuto a favore della moglie, della figlia e della madre della vittima deceduta il risarcimento del danno biologico, sotto il profilo esistenziale, pur in difetto di prova di una patologia che potesse comprovare la lesione del diritto alla salute intesa come integrità fisica e psichica, la Cassazione ha ritenuto che l’ammissione al risarcimento del danno non patrimoniale da uccisione di congiunto, consistente nella perdita del rapporto parentale (inserito da un’ormai cospicua giurisprudenza di merito nell’ambito del cosiddetto danno esistenziale), fosse sostanzialmente da condividersi, pur se con le seguenti, testuali precisazioni:
« Il risarcimento del danno non patrimoniale è previsto dall’art. 2059 c.c. (« Danni non patrimoniali »), secondo cui: « Il danno non patrimoniale deve essere risarcito solo nei casi determinati dalla legge ». All’epoca dell’emanazione del codice civile (1942) l’unica previsione espressa del risarcimento del danno non patrimoniale era racchiusa nell’art. 185 del c.p. del 1930.
La tradizionale restrittiva lettura dell’art. 2059, in relazione all’art. 185 c.p., come diretto ad assicurare tutela soltanto al danno morale soggettivo, alla sofferenza contingente, al turbamento dell’animo transeunte determinati da fatto illecito integrante reato (interpretazione fondata sui lavori preparatori del codice del 1942 e largamente seguita dalla giurisprudenza), non può essere ulteriormente condivisa.
Nel vigente assetto dell’ordinamento, nel quale assume posizione preminente la Costituzione — che, all’art. 2, riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo —, il danno non patrimoniale deve essere inteso come categoria ampia, comprensiva di ogni ipotesi in cui sia leso un valore inerente alla persona.
Tale conclusione trova sostegno nella progressiva evoluzione verificatasi nella disciplina di tale settore, contrassegnata dal nuovo atteggiamento assunto, sia dal legislatore che dalla giurisprudenza, in relazione alla tutela riconosciuta al danno non patrimoniale, nella sua accezione più ampia di danno determinato dalla lesione di interessi inerenti alla persona non connotati da rilevanza economica (in tal senso, v. già Corte costituzionale, sent. 88/1979).
Nella legislazione successiva al codice si rinviene un cospicuo ampliamento dei casi di espresso riconoscimento del risarcimento del danno non patrimoniale anche al di fuori dell’ipotesi di reato, in relazione alla compromissione di valori personali (art. 2 della legge n. 117/1988: risarcimento anche dei danni non patrimoniali derivanti dalla privazione della libertà personale cagionati dall’esercizio di funzioni giudiziarie; art. 29, comma 9, della legge n. 675/1996: impiego di modalità illecite nella raccolta di dati personali; articolo 44, comma 7, del d.lgs. n. 286/1998 adozione di atti discriminatori per motivi razziali, etnici o religiosi; art. 2 della legge n. 89/2001: mancato rispetto del termine ragionevole di durata del processo).
Appare inoltre significativa l’evoluzione della giurisprudenza di questa Suprema Corte, sollecitata dalla sempre più avvertita esigenza di garantire l’integrale riparazione del danno ingiustamente subito, non solo nel patrimonio inteso in senso strettamente economico, ma anche nei valori propri della persona (art. 2 Cost.). In proposito va anzitutto richiamata la rilevante innovazione costituita dall’ammissione a risarcimento (a partire dalla sent. 3675/81) di quella peculiare figura di danno non patrimoniale (diverso dal danno morale soggettivo) che è il danno biologico, formula con la quale si designa l’ipotesi della lesione dell’interesse costituzionalmente garantito (art. 32 Cost.) alla integrità psichica e fisica della persona. Non ignora il Collegio che la tutela risarcitoria del cosiddetto danno biologico viene somministrata in virtù del collegamento tra l’art. 2043 c.c. e l’art. 32 Cost., e non già in ragione della collocazione del danno biologico nell’ambito dell’art. 2059, quale danno non patrimoniale, e che tale costruzione trova le sue radici (v. Corte costituzionale, sent. 184/1986) nella esigenza di sottrarre il risarcimento del danno biologico (danno non patrimoniale) dal limite posto dall’art. 2059 (norma nel cui ambito ben avrebbe potuto trovare collocazione, e nella quale, peraltro, una successiva sentenza della Corte costituzionale, la n. 372/1994, ha ricondotto il danno biologico fisico o psichico sofferto dal congiunto della vittima primaria). Ma anche tale orientamento, non appena ne sarà fornita l’occasione, merita di essere rimeditato.
Nel senso del riconoscimento della non coincidenza tra il danno non patrimoniale previsto dall’art. 2059 e il danno morale soggettivo va altresì ricordato che questa Suprema Corte ha ritenuto risarcibile il danno non patrimoniale, evidentemente inteso in senso diverso dal danno morale soggettivo, anche in favore delle persone giuridiche; soggetti per i quali non è ontologicamente configurabile un coinvolgimento psicologico in termini di patemi d’animo (v., da ultimo, sent. 2367/2000).
Si deve quindi ritenere ormai acquisito all’ordinamento positivo il riconoscimento della lata estensione della nozione di danno non patrimoniale, inteso come danno da lesione di valori inerenti alla persona, e non più solo come « danno morale soggettivo ».
Non sembra tuttavia proficuo ritagliare all’interno di tale generale categoria specifiche figure di danno, etichettandole in vario modo: ciò che rileva, ai fini dell’ammissione a risarcimento, in riferimento all’art. 2059, è l’ingiusta lesione di un interesse inerente alla persona, dal quale conseguano pregiudizi non suscettivi di valutazione economica.
Venendo ora alla questione cruciale del limite al quale l’art. 2059 del codice del 1942 assoggetta il risarcimento del danno non patrimoniale, mediante la riserva di legge, originariamente esplicata dal solo art. 185 c.p. (ma v. anche l’art. 89 c.p.c.), la Cassazione ha ritenuto che , venendo in considerazione valori personali di rilievo costituzionale, deve escludersi che il risarcimento del danno non patrimoniale che ne consegua sia soggetto al limito derivante dalla riserva di legge correlata all’art. 185 c.p.
Una lettura della norma costituzionalmente orientata impone di ritenere inoperante il detto limite se la lesione ha riguardato valori della persona costituzionalmente garantiti. Occorre considerare, infatti, che nel caso in cui la lesione abbia inciso su un interesse costituzionalmente protetto, la riparazione mediante indennizzo (ove non sia praticabile quella in forma specifica) costituisce la forma minima di tutela, ed una tutela minima non è assoggettabile a specifici limiti, poiché ciò si risolve in rifiuto di tutela nei casi esclusi (v. Corte costituzionale, sent. 184/1986, che si avvale tuttavia dell’argomento per ampliare l’ambito della tutela ex art. 2043 al danno non patrimoniale da lesione della integrità biopsichica; ma l’argomento si presta ad essere utilizzato anche per dare una interpretazione conforme a Costituzione dell’art. 2959).
D’altra parte, il rinvio ai casi in cui la legge consente la riparazione del danno non patrimoniale ben può essere riferito, dopo l’entrata in vigore della Costituzione, anche alle previsioni della legge fondamentale, atteso che il riconoscimento nella Costituzione dei diritti inviolabili inerenti alla persona non aventi natura economica implicitamente, ma necessariamente, ne esige la tutela, ed in tal modo configura un caso determinato dalla legge, al massimo livello, di riparazione del danno non patrimoniale ».
La sentenza così prosegue:
« Venendo ora ad esaminare la questione della ammissione a risarcimento del danno non patrimoniale da uccisione di congiunto, consistente nella definitiva perdita del rapporto parentale (con tale espressione sinteticamente lo designa una ormai cospicua giurisprudenza di merito, che lo inserisce nell’ambito del cosiddetti danno esistenziale), osserva il Collegio che il soggetto che chiede iure proprio il risarcimento del danno subito in conseguenza della uccisione di un congiunto lamenta l’incisione di un interesse giuridico diverso sia dal bene salute del quale è titolare (la cui tutela ex art. 32 Cost., ove risulti intaccata l’integrità biopsichica, si esprime mediante il risarcimento del danno biologico), sia dall’interesse all’integrità morale, la cui tutela, agevolmente ricollegabile all’art. 2 Cost., ove sia determinata una ingiusta sofferenza contingente, si esprime mediante il risarcimento del danno morale soggettivo. L’interesse fatto valere nel caso di danno da uccisione di congiunto è quello alla intangibilità della sfera degli affetti e della reciproca solidarietà nell’ambito della famiglia, alla inviolabilità della libera e piena esplicazione delle attività realizzatrici della persona umana nell’ambito di quella peculiare formazione sociale costituita dalla famiglia, la cui tutela è ricollegabile agli artt. 2, 29 e 30 Cost.
Si tratta di interesse protetto, di rilievo costituzionale, non avente natura economica, la cui lesione non apre la via ad un risarcimento ai sensi dell’art. 2043, nel cui ambito rientrano i danni patrimoniali, ma ad un risarcimento (o meglio: ad una riparazione) ai sensi dell’art. 2059, senza il limite ivi previsto in correlazione all’art. 185 c.p. in ragione della natura del valore inciso, vertendosi in tema di danno che non si presta ad una valutazione monetaria di mercato.
Il danno non patrimoniale da uccisione di congiunto, consistente nella perdita del rapporto parentale, si colloca quindi nell’area dell’art. 2059 in raccordo con le suindicate norme della Costituzione.
Il suo risarcimento postula tuttavia la verifica della sussistenza degli elementi nel quali si articola l’illecito civile extracontrattuale definito dall’art. 2043. L’art. 2059 non delinea una distinta figura di illecito produttiva di danno non patrimoniale, ma, nel presupposto della sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della struttura dell’illecito civile, consente, nei casi determinati dalla legge, anche la riparazione di danni non patrimoniali (eventualmente in aggiunta a quelli patrimoniali nel caso di congiunta lesione di interessi di natura economica e non economica).” (vedi da ultimo Cass. sent. 11.11.2003 n. 16946 e Corte Cost. e ord. 12.12.2003 n. 356).

2.2.1. In definitiva gli arresti in parola danno la stura ad una (re)impostazione dell’area della tutela aquiliana secondo una struttura bipolare.
Al risarcimento del danno patrimoniale, da sempre saldamente collocato nel paradigma dell’art. 2043 c.c., si affianca il risarcimento del danno non patrimoniale, che può ora trovare protezione più ampia ed articolata nell’art. 2059 c.c., il quale, in una lettura costituzionalmente orientata, divenuta imprescindibile per evidenti ragioni di allineamento dell’interpretazione normativa a principi di civiltà giuridica, non va più restrittivamente applicato in via esclusiva ai richiamati casi del tradizionale danno morale soggettivo in virtù della tralaticia identificazione dell’unica ipotesi di danno non patrimoniale espressamente previsto dalla legge con il danno da reato ex art. 185 c.p., ma deve assicurare la riparazione, oltre che in ogni altra ipotesi legale espressa di danno non patrimoniale risarcibile (si fanno, esemplificativamente, i casi dell’art. 89 c.p.c., dell’art. 2 l. n. 117/1988, dell’art. 29 l. n. 675/1996, dell’art. 44 d. lgs. n. 286/1998, dell’art. 2 l. n. 89/2001), anche a quelle lesioni che, incidendo su valori e prerogative della persona, dotate di posizione preminente nell’assetto costituzionale – in cui i diritti inviolabili dell’uomo ed il divieto di discriminazioni irragionevoli assurgono a rango di principi fondanti, irrinunciabili ed immodificabili (artt. 2 e 3 Cost.) – non possono non costituire figure di danno risarcibile, a prescindere da connotazioni penalistiche, finalmente non più condizionanti.
Ne deriva che:
il danno non patrimoniale (risarcibile) deve essere inteso come categoria ampia, nella quale trovano collocazione giuridica tutte le ipotesi in cui si verifichi la lesione di beni o valori inerenti alla persona, ovvero sia il danno morale soggettivo (o danno da reato, concretantesi nel turbamento dell’animo della vittima), sia il danno biologico in senso stretto (o danno all’integrità fisica e psichica, coperto dalla garanzia dell’art. 32 Cost.), sia il c.d. danno esistenziale (o danno conseguente alla lesione di altri beni non patrimoniali di rango costituzionale);
proprio perché con il danno non patrimoniale vengono in evidenza beni e valori personali di rilievo costituzionale, deve escludersi che, in caso di loro lesione, la risarcibilità ex art. 2059 c.c. sia soggetta al limite dell’espressa previsione di legge, tradizionalmente fatta coincidere con il disposto dell’art. 185 c.p., essendosi peraltro già da tempo fatta strada in contesti affini a quello di odierno interesse la tutelabilità diretta ed immediata delle posizioni giuridico-soggettive che, concorrendo a definire il valore della persona, possono ricondursi alle “figure matrici” dei diritti inviolabili dell’uomo, delle libertà fondamentali e degli altri diritti dell’individuo riconosciuti dalla Costituzione repubblicana, tanto da potersi definire ius receptum nella giurisprudenza sia di merito sia di legittimità, che l’ha ampiamente affermata soprattutto nel campo del diritto alla salute ed anche in quegli altri campi in cui vengono in evidenza prerogative intrinsecamente espressive della persona umana (per esempio, nel campo della libertà di pensiero: Cass. 14.5.1997 n. 4244);
in ogni caso, le norme della legge fondamentale che garantiscono quei beni e valori ben possono rappresentare esse stesse previsioni di legge che soddisfano il rinvio di cui all’art. 2059 c.c.
2.2.3. Disegnato il quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento, il Collegio reputa in concreto sussistenti i presupposti per il risarcimento dei danni non patrimoniali cagionati dall’omessa attribuzione della supplenza annuale alla docente oggi appellante.
Rinviando alle considerazioni sopra svolte su condotta e colpa (vedi punto 2.1.), e venendo all’ingiustizia del danno, essa si risolve, con riferimento al danno non patrimoniale che affonda le sue radici nell’articolo 2059 c.c., non solo nella lesione , in assenza di una causa giustificativa, di una situazione giuridico-soggettiva attiva meritevole di protezione per l’ordinamento, a prescindere dalla sua qualificazione formale come diritto soggettivo, interesse legittimo o persino interesse adespota (Cass. 22.7.1999 n. 500); ma anche, per quanto predicato dagli arresti citati della Cassazione in ordine all’articolo 2059 c.c., nell’incisione di diritti della persona garantiti dalla Costituzione, sulla base della categoria dei diritti inviolabili ex art. 2 Cost e, più in generale, dei principi fondamentali e nella parte I della Carta costituzionale (uguaglianza, libertà variamente tipizzate, famiglia, salute, studio, ecc.).
Nella specie l’appellante, privata di un incarico lavorativo spettantele quale titolare di una riserva per le sue condizioni di minorazione fisica, ha patito un vulnus dato dalla lesione di situazioni di rilievo costituzionale nei sensi sopra specificati
Viene in definitiva in rilievo la lesione del diritto , che trova fondamento negli articoli 2, 4 e 36 della Costituzione, ad esplicare la sua personalità attraverso il lavoro. Detto diritto assume una particolare pregnanza, alla luce degli articoli 3, 32, 36 e 38 della Costituzione, come attuati dalla legislazione in tema di riconoscimento delle riserve in favore dei soggetti appartenenti a categorie protette, con riferimento a soggetti che vedano menomata la sua capacità competitiva nel mercato del lavoro in ragione delle condizioni di minorazione fisica. Soggetti per i quali l’accesso al lavoro costituisce essenziale strumento di affermazione della piena dignità della persona e, al tempo, dimostrazione, del loro pieno inserimento sociale. Sotto questa angolazione, si può apprezzare la lesione del principio dell’«eguaglianza sostanziale» ex art. 3, co. 2, Cost. , vieppiù radicato in capo a chi versi in stato di grave minorazione fisica, al fine di ottenere dalle autorità pubbliche competenti la rimozione degli ostacoli che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza del soggetto “svantaggiato”, ne impediscono o ne limitano l’integrazione sociale e frustrano il pieno affermarsi della sua personalità (vedi Corte costituzionale sent. 8.6.1987 n. 215 e più di recente sent. 5.12.2003 n. 350, che, in nome del più volte richiamato canone dell’uguaglianza, dà evidenza al diritto del soggetto fisicamente minorato ad ottenere dallo Stato la rimozione degli ostacoli di ordine sociale che impediscono il pieno sviluppo della sua personalità e la predisposizione di adeguati strumenti di inserimento e di socializzazione, quali fondamentali fattori di tutela della sua salute psico-fisica).

2.2.4. Tanto detto sulla ricorrenza del danno ingiusto sub specie eventi, il Collegio reputa sussistenti e provati, sul piano dell’an, anche i danni conseguenziali di matrice non patrimoniale.
Sul piano della prova, è jus receptum l’affermazione secondo la quale l’immaterialità dei pregiudizi in questione (lesione di beni e valori inerenti alla persona) rende percorribile in via principale lo strumento della prova per presunzioni, sulla scorta di valutazioni prognostiche anche basate su fatti notori o massime di comune esperienza (sulla piena ammissibilità del ricorso a prove logiche in tema di danno non patrimoniale v’è ampia concordia in giurisprudenza: fra le molte, Cass. 21.12.1998 n. 12767; Cass. 19.8.2003 n. 12124).
Nel caso di specie, il fatto certo della privazione dell’attività lavorativa a danno di soggetto versante in condizioni di minorazione fisica, in quanto tale colpita da disagi nella vita quotidiana, consente di risalire al fatto ulteriore del peggioramento della qualità dell’esistenza e della compressione della dignità personale in ragione del mancato espletamento di attività lavorativa costituente strumento essenziale per l’integrazione sociale e l’affermazione della persona nel contesto dato. Il rapporto di derivazione immediata e diretta del danno dal fatto lesivo accertato non richiede particolari sforzi argomentativi.
Detti danni sono suscettibili di liquidazione equitativa ex artt. 1226 e 2056 c.c., alla luce della gravità e della durata della lesione (perdita di incarico annuale) e della rilevanza delle conseguenze sopra descritte, nella misura di 5.000 (cinquemila) euro.

3. Le considerazioni sopra esposte conducono in definitiva all’accoglimento dell’appello, alla riforma integrale della sentenza ed alla condanna dell’amministrazione della pubblica istruzione al pagamento, a titolo di risarcimento danni, delle somme d cu ai capi 2.1. e 22.4. Su dette somme sono dovuti, secondo consolidati criteri giurisprudenziali (Cass. 8.4.2003 n. 5503), interessi annuali di indice medio pari all’odierno tasso legale, nel tempo compreso tra la data dell’illecito, identificabile con l’adozione dei provvedimenti amministravi lesivi, e quella della liquidazione, coincidente con la pubblicazione della presente decisione.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate nella misura in dispositivo fissata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando, accoglie l’appello in epigrafe, annulla la sentenza appellata e, in accoglimento del ricorso di prime cure, condanna l’amministrazione della Pubblica Istruzione al pagamento delle somme in motivazione specificate, incrementate degli interessi legali fino al soddisfo.
Condanna altresì l’amministrazione al pagamento in favore della società appellante delle spese dei due gradi di giudizio che si liquidano nella misura di 4.000 (quattromila) euro.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 17 dicembre 2004, dal Consiglio di Stato in s.g. (Sez. VI) riunito in camera di consiglio con l’intervento dei seguenti Magistrati:
Giorgio GIOVANNINI Presidente

Lanfranco BALUCANI Consigliere

Rosanna DE NICTOLIS Consigliere

Domenico CAFINI Consigliere

Francesco CARINGELLA Consigliere Est.<

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Pres. Agostino Elefante, Gabriele Carlotti Est.

Procedimento cautelare – sospensive di sentenze – esecuzione di pronuncia emessa su ricorso straordinario – silenzio rifiuto – illegittimita’ – sentenza che accerta l’obbligo di provvedere – tutela cautelare – rigetto.

L’ordinanza si segnala perché nega la sospensiva su una sentenza che dichiara illegittimo un silenzio. Questo tipo di sentenza e’ gia’ di per se’ difficilmente aggredibile in quanto si limita ad un accertamento dell’inadempimento. Nel caso esaminato, inoltre, si trattava di un silenzio successivo all’accoglimento di un ricorso straordinario. Dare esecuzione ai ricorsi straordinari infatti pone problemi di procedura, in quanto non e’ esperibile l’azione di esecuzione ex art. 27 n. 4 TU 1054/1923: la soluzione data dal TAR Marche con la sentenza oggetto dell’istanza cautelare e’ stata di accertare il perdurante ed illegittimo silenzio. In sede di appello sulla sentenza, il Consiglio di Stato ha negato la misura cautelare confermando cosi’ – almeno cautelarmente – la correttezza del meccanismo adottato dalla parte dal TAR per dare seguito ad una pronuncia favorevole su ricorso straordinario.

composto dai Signori: Pres. Agostino Elefante Cons. Raffaele Carboni Cons. Rosalia Maria Pietronilla Bellavia Cons. Goffredo Zaccardi Cons. Gabriele Carlotti Est.
ha pronunciato la presente

OPERA PIA OSPEDALE MANCINELLI-ANTOLINI ENTE SERV. SOC. ASS. rappresentato e difeso da: Avv. GIUSEPPE VILLA con domicilio eletto in Roma VIA SABOTINO, 46 presso PATRIZIA PROPERZI

Visti gli atti e documenti depositati con l’appello;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:

OMNIBUS SOC. COOP. A R.L.

Udito il relatore Cons. Gabriele Carlotti e uditi, altresì, per le parti l’avv. Villa e Buccellato;
Considerato che non si ravvisano i presupposti per disporre la sospensione della sentenza impugnata;

Respinge l’istanza cautelare (Ricorso numero: 1071/2004).

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Roma, 09 Marzo 2004

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