Pres. R. Giovagnoli   B. Bruno Est.

1. Processo amministrativo –  concessionario di area demaniale – interesse alla verifica della correttezza dell’inserimento di un concorrente nello stesso ambito – sussistenza

2. Trasporti – traffici marittimi definiti “ro/ro e ro/ro pax”  – Nozione

3. Autorizzazione e concessione – concessione demaniale – concessione di servizi di interesse generale – differenze

1. Riveste meritevolezza la tutela dell’interesse di un operatore che già opera all’interno di un settore di riferimento in un determinato ambito territoriale affinché l’inserimento di altri operatori concorrenti avvenga legittimamente, avversando, quindi, determinazioni dell’amministrazione che, consentendo l’ingresso di un nuovo operatore concorrente, in assenza delle condizioni previste dalla disciplina di riferimento, possa recare pregiudizio alla propria situazione giuridica soggettiva con alternazione delle regole che governano le stesse dinamiche concorrenziali (fattispecie relativa alla concessione demaniale per l’espeltamento di servizi portuali)

2. I traffici marittimi definiti “ro/ro e ro/ro pax” presentano caratterizzazioni considerevolmente differenti rispetto al trasporto esclusivamente di passeggeri. Difatti con la progressiva attuazione del programma “autostrade del mare”,  il segmento cargo (Ro-Ro) e quello misto merci-passeggeri (Ro-Pax) hanno registrato un sensibile incremento, connotandosi in termini di specificità stante la gestione congiunta sia di mezzi che di passeggeri, tale da escluderne lo svolgimento da parte di terminalisti non autorizzati ai sensi dell’art. 16 della l. n. 84 del 1994, richiedendo una particolare competenza tecnica, rappresentata anche dalla disponibilità di mezzi e risorse specificamente dedicati alla fornitura dei servizi. In materia portuale, infatti, il carattere specialistico di una prestazione è strettamente correlato alla particolare competenza tecnica o per la loro natura nautica (pilotaggio, rimorchio, battellaggio, ormeggio) oppure per la tipologia delle prestazioni rese dal concessionario fornitore incidenti anche sui profili di sicurezza delle operazioni.

3. La concessione per “l’utilizzazione di aree demaniali marittime site nel porto di Livorno per una superficie complessiva di mq 70.086, comprensiva anche di manufatti e strutture” allo scopo  “di mantenere e gestire un terminal finalizzato al traffico di passeggeri e al traffico croceristico in transito per il porto di Livorno e servizi connessi”, senza riferimento alcuno ad una esclusività nella propria titolarità nel traffico dei passeggeri al di fuori dell’area demaniale predetta, non integra la concessione del servizio di interesse generale “gestione della stazione marittima e servizio ai passeggeri”

Pubblicato il 13/12/2022

10923/2022REG.PROV.COLL.

09379/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9379 del 2020, proposto dalla società Porto di Livorno 2000, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Matteo Pollastrini e Valerio Pardini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della società Sintermar Darsena Toscana S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Morbidelli, Roberto Righi, Ernesto Stajano, con domicilio eletto presso lo studio dei primi due in Roma, viale Bruno Buozzi, n. 68, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Seconda, n. 1389/2020, pubblicata in data 10 novembre 2020.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale e della società Sintermar Darsena Toscana S.r.l.;

Vista l’ordinanza di questo Consiglio (Sezione V) n. 201 del 22 gennaio 2021, di rigetto della domanda cautelare;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del 22 novembre 2022 il Cons. Brunella Bruno e uditi per le parti gli avvocati Valerio Pardini e Matteo Pollastrini per la parte appellante, nonché Roberto Righi ed Ernesto Stajano per la società appellata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società Porto di Livorno 2000 (di seguito anche PL 2000) – operante nel settore dei servizi di assistenza ai passeggeri nel porto dal quale trae la propria denominazione –, ha proposto innanzi al TAR per la Toscana due ricorsi i cui giudizi sono stati definiti con la sentenza indicata in epigrafe.

Con il primo, iscritto al numero di registro generale 508 del 2019, la suddetta società ha impugnato la nota del Segretario Generale dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale prot. n. 1084 del 6 febbraio 2017 e gli altri atti riferiti l’avvio del procedimento comparativo, ai sensi dell’art. 36 cod. nav. e dell’art. 18 del relativo regolamento di esecuzione, per l’affidamento della concessione demaniale avente ad oggetto la realizzazione di terminal “traffici ro/ro e ro/ro pax” alla radice della Sponda Ovest Darsena Toscana, conseguente alla presentazione da parte della società Sintermar Darsena Toscana S.r.l. (di seguito anche SDT), in data 12 gennaio 2018, di una istanza di concessione quadriennale delle banchine ed aree retrostanti agli accosti 14 E/F/G della suddetta sponda per destinarle “all’espletamento del servizio di imbarco/sbarco merci e passeggeri, nonché per la movimentazione ed il parcheggio di trailers”.

Premessa la specificità della propria posizione, caratterizzata dall’essere l’unica società asseritamente legittimata a gestire il servizio passeggeri all’interno del porto di Livorno – rilevante ai fini della allegazione delle condizioni fondamentali dell’azione – la PL 2000 ha articolato sette motivi di ricorso, avversando gli atti e le determinazioni concernenti lo svolgimento di una procedura che, in quanto avente ad oggetto il rilascio di una concessione demaniale delle sopra indicate aree e banchine, inclusiva dell’espletamento del servizio di imbarco/sbarco passeggeri, integrante un servizio di interesse generale, determinerebbe un evidente pregiudizio per la propria posizione, stante, peraltro, la preclusione della possibilità di partecipare a detta procedura, in quanto già titolare di una concessione demaniale.

Con il secondo ricorso, iscritto al numero di registro generale 995 del 2019, premesso che, a seguito di istanza del 16 marzo 2018, la SDT ha ottenuto l’autorizzazione alla anticipata occupazione delle aree nelle more dello svolgimento del procedimento concessorio ai sensi dell’art. 38 cod. nav., disposta con provvedimento del Presidente dell’Autorità n. 195 del 2018, alla quale ha fatto seguito una istanza di proroga della predetta occupazione anticipata, positivamente riscontrata con provvedimento n. 84 del 21 giugno 2019 del Commissario straordinario dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale, la PL 2000 ha impugnato la determinazione da ultimo indicata, evidenziando il pregiudizio per lei scaturente dal consentire ad una diversa società lo svolgimento del servizio di assistenza al traffico passeggeri. Successivamente, con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 24 settembre 2020 nel giudizio iscritto al numero R.G. 995 del 2019, la PL 2000 ha impugnato il provvedimento n. 224 del 31 luglio 2020 del Segretario Generale dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale, con il quale è stata accolta l’istanza presentata dalla società SDT in data 11 gennaio 2018, finalizzata al rilascio della concessione demaniale marittima ai sensi dell’articolo 18 della L. n. 84 del 1994, per l’utilizzazione delle banchine 14/E, 14/F e 14/G, nonché delle aree demaniali marittime retrostanti.

L’adito TAR, previa riunione dei ricorsi sopra indicati in quanto connessi, ha, in primis, dichiarato (in accoglimento dell’eccezione sollevata dalla SDT) l’inammissibilità del ricorso introduttivo iscritto al numero R.G. n. 995 del 2019, in quanto rivolto avverso un atto – il provvedimento n. 84 del 2019, concernente l’occupazione anticipata dell’area demaniale in pendenza della procedura selettiva ordinaria e in continuità con propria precedente statuizione – adottato in esecuzione di una pronuncia cautelare emessa in sede giurisdizionale e, dunque, non sindacabile con l’azione di cognizione.

Il primo giudice ha, dunque, proceduto all’esame del ricorso R.G. n. 508 del 2019, avente ad oggetto l’atto di avvio della procedura selettiva demaniale, e dei motivi aggiunti al ricorso R.G. 99 del 2019, aventi ad oggetto l’atto di aggiudicazione conseguente alla predetta procedura.

Rilevato l’interesse della PDL – posto a fondamento delle azioni – quale titolare di concessione del servizio assistenza passeggeri asseritamente relativo all’intero ambito del porto di Livorno e rientrante tra i servizi di interesse generale, ad opporsi alla procedura di affidamento in questione (incidente sullo svolgimento del servizio passeggeri di propria esclusiva pertinenza) in favore di un operatore portuale autorizzato alle operazioni portuali di cui all’art. 16 della legge n. 84 del 1994, nonché rilevato che l’originaria ricorrente non ha presentato domanda concorrente, il primo giudice ha esplicitato l’ordine di esame delle censure, sul rilievo della ammissibilità esclusivamente delle contestazioni dirette a negare in radice la possibilità di svolgimento da parte dell’assegnatario di operazioni di imbarco e sbarco passeggeri.

In esito all’esame congiunto delle censure (quanto e quinto motivo del ricorso R.G. 508 del 2019 e terzo, quarto e quinto motivo dei motivi aggiunti al ricorso R.G. 995 del 2019), concernenti la pretesa della PL 2000, in quanto titolare esclusiva di concessione di servizi avente ad oggetto il servizio passeggeri all’interno del porto di Livorno, ad escludere la legittimazione di altri operatori allo svolgimento di detto servizio nella medesima area portuale – neppure ove solo connesso allo sbarco di veicoli in area demaniale determinata (come nell’ipotesi di operazioni ro-ro-pax, navi che trasportano veicoli e passeggeri al seguito degli stessi) –, il giudice di primo grado ha concluso per l’infondatezza delle deduzioni.

Nella sentenza si evidenzia che la esclusività del servizio passeggeri pretesa dalla ricorrente non trova riscontro in nessuna determinazione espressa, non recando la concessione n. 116 del 2006 di cui è titolare la Porto di Livorno 2000 alcun riferimento a detta esclusività e non essendo ravvisabili elementi in tal senso neanche nel disciplinare della gara relativa alla scelta del socio di maggioranza della Porto di Livorno 2000 S.r.l.. Quale diretto e immediato precipitato di tale accertamento, il primo giudice ha rilevato la legittimità dello svolgimento delle operazioni di imbarco e sbarco dei passeggeri da parte dell’operatore assegnatario della singola area di demanio marittimo nello svolgimento delle operazioni portuali connesse al traffico ro –ro – pax, senza che ciò violi riserva di attività alcuna.

L’appellante ha, preliminarmente, illustrato la disciplina normativa di riferimento, per quanto segnatamente attiene ai servizi di interesse generale di cui all’art. 6 della l. n. 84 del 1994, alle operazioni portuali di cui all’art. 16 della medesima legge, ai traffici cd. ro – ro e ro – pax, soffermandosi, altresì, sulla genesi del porto di Livorno e sulle relative attività, sottolineando l’ambito di operatività della società SDT, autorizzata esclusivamente allo svolgimento di operazioni portuali. L’appellante, previa illustrazione della vicenda processuale, critica la sentenza impugnata, articolando quattro motivi di ricorso.

La prima censura è incentrata sul vizio di omessa pronuncia, in quanto erroneamente il primo giudice ha ravvisato sussistente l’interesse ad agire della PL 2000 esclusivamente in relazione alle censure che negano in radice la possibilità di svolgimento del servizio di assistenza ai passeggeri nel porto di Livorno da parte di altri operatori, sul rilievo della circostanza che detta società non ha presentato istanza concorrente ed è, dunque, rimasta estranea alla procedura. Ad avviso dell’appellante, infatti, escluso il proprio interesse ad ottenere l’assegnazione di una ulteriore concessione demaniale all’interno del porto in questione, il primo giudice avrebbe dovuto riconnettere rilievo all’interesse ad impedire un affidamento in concessione che consentirebbe la gestione – in tesi illegittima – di una nuova stazione marittima, come comprovato dalla presentazione di osservazioni in opposizione a detto affidamento. Su tali basi, l’appellante ha riproposto le censure di primo grado non esaminate nella sentenza in quanto dichiarate inammissibili, incluse quelle articolate con il sesto motivo del ricorso iscritto al n. R.G. 508 del 2019 e con la terza censura proposta con i motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 995 del 2019, nonché con il quarto motivo del primo dei ricorsi riuniti e dei motivi aggiunti predetti.

Le deduzioni successive si appuntano sulla carenza di motivazione ed il travisamento dei fatti, in quanto, a venire in rilievo nella fattispecie non sarebbe un’attività minima di assistenza ai passeggeri bensì la gestione di una stazione marittima, caratterizzata da una struttura coperta di 800 mq. e con capienza di circa 500 persone, difettando il titolo abilitativo per la gestione del traffico passeggeri, non posseduto dalla controinteressata, dovendosi anche escludere che la gestione di una stazione marittima possa ricondursi nel novero delle operazioni portuali ovvero dei servizi alle stesse connessi che, in ogni caso, riguardano esclusivamente le merci.

Con il terzo motivo di ricorso l’appellante contesta l’erroneità nella quale sarebbe incorso il giudice di primo grado nell’affermare che, stante l’insussistenza di una esclusiva della PL 2000 allo svolgimento nell’intera area portuale del servizio di assistenza passeggeri, qualsiasi operatore economico titolare di concessione demaniale marittima in detta area potrebbe espletare il servizio di interesse generale in questione; il primo giudice, infatti, non avrebbe tenuto debitamente conto della circostanza, pure rilevata nella sentenza, che la gara che ha riguardato la quota di maggioranza della società appellante ha comportato anche l’affidamento in concessione del servizio di interesse generale di “gestione stazione marittima e servizio ai passeggeri”, il quale ha costituito un valore del quale si è tenuto conto nella determinazione del prezzo di cessione delle quote della società, dovendosi escludere che tale servizio possa essere svolto da un operatore che non è affidatario, con ricadute anche sull’assetto organizzativo del porto. A sostegno di tale deduzione, l’appellante adduce i contenuti degli atti di gara dai quali è scaturito l’affidamento in proprio favore dello stesso servizio svolto precedentemente quando la società era completamente in mano pubblica nell’ambito dell’intero porto di Livorno e non della limitata area assegnata in concessione.

Da ultimo, l’appellante censura il vizio di omessa pronuncia anche in relazione al settimo motivo del ricorso R.G. n. 508 del 2019 ed al sesto dei motivi aggiunti del secondo dei ricorsi riuniti – diretti a censurare, rispettivamente, vizi di invalidità derivata, oltre che di eccesso di potere per sviamento e la violazione degli artt. 3, 4 e 164 del d. lgs. n. 50 del 2016 – in quanto, sebbene la gara a doppio oggetto che ha riguardato la quota di maggioranza della PL 2000 sia iniziata prima dell’abrogazione del DM 14 novembre 1994 (con il quale erano stati individuati, in attuazione della legge di riforma dei porti, i servizi di interesse generale), il provvedimento di aggiudicazione è successivo e la sua adozione, nonostante la modifica normativa intervenuta, confermerebbe la volontà dell’Autorità di sistema portuale di continuare a qualificare l’assistenza passeggeri in termini di servizio di interesse generale, come risulterebbe evidente dalla circostanza che la procedura di gara non è stata revocata. Inoltre, consentendo alla SDT di svolgere la medesima attività dell’appellante nell’area affidatele in concessione, in assenza delle procedure all’uopo previste dal codice dei contratti pubblici per l’aggiudicazione di un servizio di interesse generale, verrebbe ad essere assentito l’espletamento di una attività in contrasto con la normativa di riferimento e ciò a prescindere dall’esistenza o meno di una esclusiva di cui, comunque, l’appellante insiste essere attributaria.

La SDT si è costituita in giudizio formulando ampie deduzioni a sostegno dell’infondatezza del ricorso.

Premessa l’illustrazione degli interessi effettivi che sarebbero sottesi all’iniziativa giudiziale dell’appellante, con articolata analisi dell’ambito di operatività del gruppo armatoriale Onorato nel suo complesso considerato e della sostanziale posizione di sostanziale monopolio dal medesimo rivestita nel sistema portuale del mare Tirreno settentrionale, la società controinteressata ha contestato la qualificazione del servizio di assistenza passeggeri in termini di servizio di interesse generale, avendo il Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale, in conformità alle modifiche normative intervenute, provveduto all’individuazione dei servizi di interesse generale, ai sensi dell’art. 6, comma 4, lett. c) della l. n. 84 del 1994, con provvedimento n. 159 del 29 dicembre 2019, non impugnato, che non contempla il servizio di “assistenza passeggeri”.

Ribadendo, inoltre, l’assenza di una concessione di servizi esclusiva estesa al porto di Livorno nella sua integralità della quale l’appellante non risulta titolare, come rilevato nella sentenza impugnata, la controinteressata ha rimarcato le peculiarità traffico “Ro/Ro” e “Ro/Pax” – svolto nelle aree di cui sono concessionari i terminalisti autorizzati a tale attività e che ricadono in zone a ciò dedicate del PRP –, non assimilabile al traffico passeggeri “puro”, in quanto caratterizzato da marcati profili di specializzazione per le molteplici implicazioni anche sul piano della sicurezza; in tale quadro, la SDT ha sottolineando la preclusione per l’appellante allo svolgimento delle suddette attività in quanto subordinate al possesso del titolo prescritto dall’art. 16 della l. n. 84 del 1994 da essa non posseduto.

Con articolate argomentazioni la difesa della controinteressata ha contestato tutte le censure proposte in ricorso, insistendo per la correttezza delle conclusioni alle quali è addivenuto il primo giudice, sia in relazione ai rilevati profili di inammissibilità sia quanto alla infondatezza delle censure esaminate.

Si è costituita in giudizio anche l’Autorità di sistema portuale appellata, la quale, oltre a concludere per l’infondatezza del ricorso, ha rappresentato alcuni sviluppi successivi riferiti all’attività in corso di svolgimento al fine di addivenire ad una composizione dei contenziosi insorti con la PL 2000 in via extragiudiziale.

Con ordinanza n. 201 del 22 gennaio 2021, questo Consiglio (Sezione Quinta) ha respinto la domanda cautelare, ritenendo prevalente, nella valutazione comparativa dei contrapposti interessi, quello diretto a mantenere integra la concreta situazione in atto, stante lo svolgimento da parte della controiteressata della propria attività nelle aree.

Successivamente le parti hanno prodotto ulteriori atti difensivi e documenti a sostegno delle rispettive deduzioni.

In particolare, l’appellante ha rappresentato che il Presidente dell’Autorità appellata ha provveduto, con determinazione n. 1 del 2022, ad aggiornare l’elenco dei servizi di interesse generale presenti nel porto di Livorno, includendo anche quello di assistenza ai passeggeri; inoltre, sono stati adottati ulteriori atti che confermerebbero la fondatezza delle proprie deduzioni.

La controinteressata, invece, oltre ad eccepire l’inammissibilità delle nuove produzioni in violazione del divieto di cui all’art. 104 c.p.a., ne ha anche sostenuto l’irrilevanza, alla luce del principio tempus regit actum, a prescindere da ulteriori profili concernenti anche la conformità alla disciplina unionale.

Entrambe le parti, infine, hanno prodotto memorie di replica in vista dell’udienza pubblica calendarizzata per la definizione del giudizio.

All’udienza pubblica del 22 novembre 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio rileva preliminarmente che la declaratoria di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado iscritto al numero R.G. 995 del 2019, relativo all’occupazione anticipata da parte della controinteressata dell’area demaniale oggetto della procedura in contestazione in pendenza del suo espletamento, non ha costituito oggetto di censure e, dunque, relativamente a tale capo autonomo della sentenza si è formato giudicato interno.
2. L’appello in esame è incentrato sulla indizione della procedura comparativa, ai sensi degli artt. 36 e 37 cod. nav., dell’art. 18 del relativo regolamento di esecuzione e degli artt. 18 e 16 della l. n. 84 del 1994, per l’affidamento della concessione demaniale avente ad oggetto la realizzazione di terminal “traffici ro/ro e ro/ro pax” alla radice della Sponda Ovest Darsena Toscana, conseguente alla presentazione da parte della società SDT, in data 12 gennaio 2018, di una istanza di concessione quadriennale delle banchine ed aree retrostanti agli accosti 14 E/F/G della suddetta sponda per destinarle “all’espletamento del servizio di imbarco/sbarco merci e passeggeri, nonché per la movimentazione ed il parcheggio di trailers”.

2.1. L’appellante ha censurato con il ricorso originario, oltre all’indizione della suddetta procedura (oggetto del ricorso R.G. n. 508 del 2019), anche i relativi esiti (motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 995 del 2019) e, cioè, l’affidamento della concessione disposto, in assenza di domande concorrenti, in favore della società SDT, operatore autorizzato ai sensi dell’art. 16 della l. n. 84 del 1994 allo svolgimento dei servizi portuali.

2.2. Come esposto nella narrativa in fatto, con la sentenza impugnata il primo giudice ha circoscritto l’ammissibilità delle domande proposte, ritenendo sussistenti le fondamentali condizioni dell’azione esclusivamente in relazione alle censure dirette a contestare in radice la possibilità di svolgimento del servizio di assistenza ai passeggeri nel porto di Livorno da parte di altri operatori, sulla base del duplice rilievo costituito dall’interesse allegato dalla ricorrente originaria, incentrato sulla sussistenza di una titolarità esclusiva all’espletamento dei servizi di “assistenza passeggeri” all’interno di tutto il porto di Livorno (asseritamente leso dall’indizione della procedura che legittimerebbe l’operatore controinteressato a svolgere anche detti servizi), nonché dalla circostanza che la PL 2000 è rimasta estranea alla procedura in argomento, non avendo presentato la relativa domanda in concorrenza.

3. L’analisi delle deduzioni con le quali l’appellante contesta la perimetrazione dell’interesse ad agire definita con la sentenza impugnata rivestono, dunque, carattere prioritario, su di un piano logico e giuridico, condizionando gli sviluppi successivi della decisione.

3.1. Il Collegio ritiene che la sentenza abbia correttamente riconnesso rilievo, ai fini della verifica dell’ammissibilità delle azioni proposte, all’interesse allegato dalla ricorrente originaria, odierna appellante, ancorato alla asserita sussistenza della propria titolarità esclusiva di concessione di servizi avente ad oggetto il servizio passeggeri all’interno di tutto il porto di Livorno, non approfondendo, tuttavia, come, invece, necessario alla luce della specifica posizione rivestita dall’appellante, ulteriori profili rilevanti ai fini della compiuta analisi circa la sussistenza delle condizioni fondamentali dell’azione.

3.2. A venire in rilievo, infatti, non è la posizione di un operatore che aspira ad inserirsi, per la prima volta, nel settore all’interno del porto di Livorno bensì una società, caratterizzata da una peculiare genesi, che già ivi opera e svolge le proprie attività erogando servizi di assistenza ai passeggeri.

Tale circostanza, non ignorata dal primo giudice, avrebbe dovuto indurre a considerare con minore radicalità la pur rilevante estraneità della PL 2000 alla procedura in questione, la quale, peraltro, è incontestato non avesse titolo a partecipare e, secondo quanto dalla stessa sostenuto, neppure interesse.

3.3. Il Collegio ritiene, infatti, su di un piano generale e di principio, che non sia privo di rilievo e rivesta certamente meritevolezza la tutela dell’interesse di un operatore che già opera all’interno di un settore di riferimento in un determinato ambito territoriale affinché l’inserimento di altri operatori concorrenti avvenga legittimamente, avversando, quindi, determinazioni dell’amministrazione che, consentendo l’ingresso di un nuovo operatore concorrente, in assenza delle condizioni previste dalla disciplina di riferimento, possa recare pregiudizio alla propria situazione giuridica soggettiva con alternazione delle regole che governano le stesse dinamiche concorrenziali.

3.4. La configurabilità del suddetto interesse postula, però, un’attenta verifica in concreto circa l’effettiva sussistenza di una reale incidenza della concessione demaniale rilasciata in favore della controinteressata sull’ambito di operatività proprio dell’appellante.

4. Il Collegio ritiene che la suddetta incidenza non possa essere ravvisata nella fattispecie, per le ragioni di seguito esposte, che necessariamente involgono un approfondimento in ordine alla posizione vantata dall’appellante alla luce di quanto dalla stessa allegato al fine di comprovare la sussistenza delle fondamentali condizioni della legittimazione e dell’interesse a ricorrere.

4.1. La procedura in contestazione, infatti, è riferita all’affidamento in favore della SDT della concessione demaniale avente ad oggetto la realizzazione, in una specifica area del porto, di terminal “traffici ro/ro e ro/ro pax”, con destinazione delle banchine ed aree retrostanti agli accosti specificamente indicati “all’espletamento del servizio di imbarco/sbarco merci e passeggeri, nonché per la movimentazione ed il parcheggio di trailers”.

4.2. Non può revocarsi in discussione che per lo svolgimento delle suddette attività non sia sufficiente la concessione ai sensi dell’art. 18 della l. n. 84 del 1994, essendo imprescindibile che l’operatore sia in possesso anche della specifica autorizzazione prescritta dall’art. 16 della medesima legge, nella fattispecie posseduta dalla controinteressata ma non dall’appellante.

4.3. Deve, infatti, evidenziarsi che nella fattispecie vengono in rilievo traffici marittimi del tutto peculiari, definiti “ro/ro e ro/ro pax” che presentano caratterizzazioni considerevolmente differenti rispetto al trasporto esclusivamente di passeggeri.

Con la progressiva attuazione del programma “autostrade del mare”, avviato su impulso della Direzione Generale per la Mobilità ed i Trasporti della Commissione Europea, enunciato per la prima volta nel “Libro Bianco dei Trasporti” del 2001 e successivamente oggetto di regolazione a livello unionale, il segmento cargo (Ro-Ro) e quello misto merci-passeggeri (Ro-Pax) hanno registrato un sensibile incremento, connotandosi in termini di specificità stante la gestione congiunta sia di mezzi che di passeggeri, tale da escluderne lo svolgimento da parte di terminalisti non autorizzati ai sensi dell’art. 16 sopra indicato, richiedendo una particolare competenza tecnica, rappresentata anche dalla disponibilità di mezzi e risorse specificamente dedicati alla fornitura dei servizi.

In materia portuale, infatti, il carattere specialistico di una prestazione è strettamente correlato alla particolare competenza tecnica o per la loro natura nautica (pilotaggio, rimorchio, battellaggio, ormeggio) oppure per la tipologia delle prestazioni rese dal concessionario fornitore incidenti anche sui profili di sicurezza delle operazioni.

E, del resto, l’avviso pubblico di presentazione delle istanze concorrenti pubblicato in data 13 febbraio 2019 ha espressamente e legittimamente stabilito, quale condizione di ammissione, il possesso dell’autorizzazione in questione ovvero la contestuale richiesta di tale titolo.

4.4. L’appellante (in disparte ulteriori considerazioni riferite anche al divieto stabilito dall’art. 6, comma 11 del l. n. 84 del 1994) non è in possesso dell’autorizzazione prescritta dalla suddetta disposizione e, per quanto esposto, deve escludersi che, in mancanza di tale titolo, un operatore possa essere abilitato allo svolgimento dei servizi che vengono in rilievo nella fattispecie.

4.5. Non si ritiene condivisibile, inoltre, una parcellizzazione dell’oggetto della concessione rilasciata in favore della controinteressata, la quale deve essere unitariamente considerata e non abilita quest’ultima allo svolgimento di servizi di assistenza ai passeggeri ulteriori rispetto a quelli correlati ai predetti traffici nei terminal di cui ha la disponibilità, con la conseguenza che lo svolgimento da parte dell’appellante di servizi ai passeggeri anche delle navi “RO- PAX”, a prescindere da considerazioni in ordine alla relativa legittimità, non si valuta sufficiente ai fini in esame in assenza del suddetto titolo autorizzatorio e tenuto conto dell’oggetto della procedura.

Emerge, dunque, una duplice differenziazione di luogo e di attività che, associata alla evidenziata necessità della ridetta autorizzazione, non consente di ravvisare la sussistenza di interferenze negli ambiti di attività necessaria per fondare l’ammissibilità dell’impugnazione.

4.6. Né può riconnettersi rilievo, ai fini pretesi dall’appellante, alle modalità con le quali la controinteressata avrebbe organizzato le proprie attività e le svolge concretamente, in quanto tali aspetti – anche nell’ipotesi in cui fossero effettivamente sussistenti le criticità sostenute dalla PL 2000 – non attengono alla fase generica di indizione della procedura e della instaurazione del rapporto concessorio, potendo eventualmente incidere sul relativo svolgimento, con possibilità per qualsiasi soggetto interessato (e, dunque, anche per l’appellante) di sollecitare l’esercizio dei poteri di cui l’Autorità di Sistema Portuale è attributaria.

5. Discende da quanto sin qui argomentato che relativamente alle censure dichiarate inammissibili dal primo giudice non sono configurabili in capo all’appellante, alla luce di quanto illustrato in sentenza e delle integrazioni motivazionali sopra svolte, le condizioni fondamentali dell’azione. Deve escludersi, in particolare, l’ammissibilità tanto delle censure dirette a contestare un preteso contrasto con le previsioni del PRP quanto di quelle con le quali è stato sostenuto che la controinteressata avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura in quanto partecipata da altra società già concessionaria di altre aree site in ambito portuale, come pure di quelle incentrate su asserite criticità nell’utilizzo dell’area oggetto della concessione.
6. Come di seguito si andrà ad esporre, inoltre, l’appellante non solo, come correttamente rilevato dal primo giudice, non ha comprovato di essere titolare di una concessione che l’abiliti, in via esclusiva, a svolgere all’interno di tutto il porto i servizi di assistenza ai passeggeri ma versa in una situazione del tutto particolare per vicende estranee al presente giudizio.

6.1. La società Porto di Livorno 2000 S.r.l. è stata costituita su iniziativa della vecchia Azienda Mezzi Meccanici (Ente Portuale di cui all’art. 19 Cod. Navigazione, poi trasformata in Autorità Portuale di Livorno), con la finalità di svolgere l’attività di assistenza al traffico passeggeri presso lo scalo livornese e, sino al maggio 2019, è stata partecipata in misura maggioritaria proprio dall’Autorità portuale.

Nel 2015, come emerge in atti, è stata bandita una gara avente triplice oggetto: a) l’alienazione del 66% del capitale sociale; b) la novazione del termine dell’attività di gestione dei passeggeri; c) la novazione del termine della vigente concessione demaniale marittima. La gara è stata aggiudicata ad un RTI facente capo al gruppo Onorati ed il contratto per la cessione delle quote poste a gara è stato firmato in data 2 maggio 2019.

E’ incontestato che in esito alla gara relativa alla scelta del socio di maggioranza della Porto di Livorno 2000 s.r.l. non è stato rilasciato in favore di detta società il titolo concessorio avente ad oggetto l’area demaniale, occupata, infatti, in forza di concessioni provvisorie; inoltre, neppure consta in atti la titolarità della PL 2000 di una concessione avente ad oggetto lo svolgimento del servizio di “assistenza passeggeri”.

6.2. Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, deve escludersi che gli atti della suddetta procedura consentano di affermare la sussistenza delle prerogative rivendicate dalla società.

E, infatti, come puntualmente rilevato nella sentenza impugnata, la concessione n. 116 del 2006 di cui è titolare la Porto di Livorno 2000 S.r.l. ha ad oggetto “l’utilizzazione di aree demaniali marittime site nel porto di Livorno per una superficie complessiva di mq 70.086, comprensiva anche di manufatti e strutture” allo scopo (art. 3) “di mantenere e gestire un terminal finalizzato al traffico di passeggeri e al traffico croceristico in transito per il porto di Livorno e servizi connessi”, senza riferimento alcuno ad una esclusività nella propria titolarità nel traffico dei passeggeri al di fuori dell’area demaniale predetta.

Del pari, come pure correttamente rilevato dal primo giudice, il disciplinare di gara individua il contenuto specifico della concessione del servizio di interesse generale “gestione della stazione marittima e servizio ai passeggeri” (organizzazione degli spazi e della attività a favore dei passeggeri/croceristi nella stazione marittima, instradamento sottobordo dei passeggeri/croceristi, apprestamento e fornitura dei servizi ai passeggeri/croceristi quali servizio navetta, deposito bagagli, informazioni ecc.), ma non reca menzione della pretesa esclusività.

A ciò va soggiunto che anche dal contratto di cessione di quote emerge che l’appellante è “una società… che svolge i servizi… nell’ambito delle aree demaniali marittime assentite in concessione alla stessa nel porto di Livorno…. ed opera sulle relative aree demaniali marittime site nel porto di Livorno, necessarie all’espletamento delle suddette attività in virtù di ulteriore titolo di concessione demaniale rilasciata ai sensi dell’art. 36, c. nav…”

6.3. La necessità dei titoli prescritti tanto ai fini della disponibilità delle aree quanto per l’espletamento di un servizio in via esclusiva all’interno di tutto il porto di Livorno non può essere revocata in discussione, a prescindere dai profili di criticità correlati al radicamento di posizioni di sostanziale monopolio, come anche di recente evidenziato da questo Consiglio (Sezione Consultiva per atti normativi, parere n. 1740 del 31 ottobre 2022), che, nell’esprimersi sullo schema di decreto ministeriale concernente il rilascio di concessioni di aree e banchine, ai sensi dell’articolo 18 della legge 28 gennaio 1994, n. 84, ha in più punti sottolineato la centralità delle garanzie di tutela della concorrenza.

Esclusa l’ammissibilità di titoli provvedimenti concessori per silentium – come chiarito dall’univoca giurisprudenza amministrativa (cfr., ex multis, Con. St., Sez. V, n. 7564 del 2019) – la circostanza che in origine e, cioè, all’epoca in cui era totalmente in mano pubblica, la società PL 2000 esercitasse la concessione di servizi qualificabili, in base alla disciplina normativa allora vigente, in termini di servizi di interesse generale, non consente di ravvisare il fondamento della pretesa esclusività in assenza di titoli di legittimazione idonei a comprovarla.

7. A quanto esposto va soggiunto che tutte le questioni riferite ai vincoli ed agli obblighi derivanti dall’aggiudicazione della gara per la selezione del socio di maggioranza della Porto di Livorno 2000 S.r.l. ed all’eventuale inadempimento degli stessi esultano dal presente giudizio; né consta che la PL 2000 abbia azionato tutele ai fini del riconoscimento delle pretese che sostiene scaturiscano da detta aggiudicazione.

7.1. Anche le iniziative che la Difesa erariale ha rappresentato essere in corso di svolgimento da parte dell’Autorità di Sistema Portuale per addivenire ad una composizione in via stragiudiziale dei contenziosi giurisdizionali insorti con l’appellante non constano aver condotto ad un esito conclusivo e, comunque, nessuna rinuncia è stata espressa in relazione ai ricorsi proposti.

8. Risulta fondata, inoltre, l’eccezione, sollevata dalla controinteressata, di inammissibilità delle produzioni nuove versate in atti dall’appellante solo nel presente giudizio di appello, da ultimo, ancora, in data 18 novembre 2022, in quanto in contrasto con il divieto sancito dall’art. 104, comma 2 c.p.a.. Né, in senso contrario, si ritiene di riconnettere rilievo alla circostanza che trattasi di documentazione sopravvenuta decisiva ai fini della definizione del presente giudizio, risultando dirimente il rilievo della irrilevanza delle produzioni in applicazione del principio tempus regit actum.

8.1. Al riguardo, si evidenzia, altresì, che venendo in considerazione l’espletamento di attività amministrativa, regolata, in primis, dai fondamentali principi di legalità e tipicità, a rilevare non sono né le esplicitazioni né le nuove iniziative assunte dall’Autorità di Sistema Portuale bensì il contenuto delle determinazioni e dei provvedimenti attraverso i quali all’epoca della relativa adozione detta attività si è sostanziata, restando estranee al presente giudizio determinazioni successive o attività ancora in corso di svolgimento che non hanno inciso sulla procedura in contestazione e sul relativo esito, i quali non constano, infatti, aver costituito oggetto dell’esercizio da parte dell’Autorità del potere di autotutela decisoria.

8.2. Del pari, va rilevata l’inammissibilità della documentazione prodotta dall’Autorità di sistema portuale solo in data 21 novembre 2022 (ore 16,10), in violazione dell’art. 104 c.p.a., in assenza, peraltro, di qualsivoglia esplicitazione difensiva, neppure nel corso della discussione in udienza.

9. Il Collegio deve, comunque, rilevare, che, come riconosciuto dalle stesse parti, il Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale, in conformità alle modifiche normative intervenute, ha provveduto all’individuazione dei servizi di interesse generale, ai sensi dell’art. 6, comma 4, lett. c) della l. n. 84 del 1994, con provvedimento n. 159 del 29 dicembre 2019, che non contempla il servizio di “assistenza passeggeri”.

Il provvedimento sopra indicato non ha costituito oggetto di tempestiva impugnazione e non si ritiene condivisibile la tesi dell’appellante secondo la quale la qualificazione in termini di servizio di interesse generale di quello di “assistenza passeggeri” possa farsi derivare, implicitamente, dalla circostanza che la gara di individuazione del socio di maggioranza della PL 2000, intervenuta successivamente alle sopra richiamate modifiche normative, non sia stata revocata, sia in quanto, come evidenziato ai precedenti capi della presente decisione, il titolo concessorio per l’espletamento di tale servizio non consta essere stato rilasciato a seguito dell’aggiudicazione alla società nella sua rinnovata composizione ed in correlazione con la novazione originariamente prevista (non essendo neppure configurabile, come pure in precedenza rilevato, un titolo concessorio per silentium), sia in quanto difetta un atto presupposto idoneo a denotare una non equivoca e specifica volontà dell’amministrazione nel senso preteso dall’appellante, che, necessariamente, non avrebbe potuto che rivestire carattere regolatorio generale, sia, infine, in quanto neppure viene in rilievo un servizio di trasporto pubblico di passeggeri.

Ed è appena il caso di soggiungere che le Autorità di sistema portuale, in forza dell’art. 6, comma 11 della l. n. 84 del 1994, non possono svolgere, né direttamente né tramite società partecipate, non solo le operazioni portuali ma neppure le attività ad esse strettamente connesse, rispondendo la previsione allo scopo di preservare la neutralità dei poteri di regolazione e di gestione delle attività portuali ad esse demandati.

Non conferente, inoltre, risulta il riferimento di parte appallante alla pronuncia della Sezione Sesta di questo Consiglio n. 4667 del 2014, concernente una fattispecie non sovrapponibile a quella in esame, afferente ad accordi sostitutivi di concessione demaniale nei quali era stata inserita una clausola per impegnare i principali terminalisti a consentire l’utilizzazione delle banchine in loro concessione quando le stesse non fossero occupate da traffici commerciali; la pronuncia, peraltro, risale ad epoca antecedente all’espletamento della gara per l’individuazione del socio di maggioranza della PL 2000 nell’ambito del processo avviato dall’Autorità di Sistema portuale di riconsiderazione della propria partecipazione in detta società e non attiene neppure ai traffici (“ro/ro e ro/ro pax”) che vengono in rilievo nel presente giudizio.Per quanto esposto, correttamente il primo giudice è addivenuto alla conclusione che “le operazioni di imbarco e sbarco dei passeggeri ben possono essere svolte dall’operatore assegnatario della singola area di demanio marittimo nello svolgimento delle operazioni portuali connesse al traffico ro-ro – pax, senza che ciò violi riserva di attività alcuna”.

10.1. La controinteressata è, quindi, legittimata all’espletamento di dette attività a seguito dell’acquisizione del titolo concessorio in esito alla procedura in questione ed in forza degli artt. 18 e 16 della l. n. 84 del 1994, dovendosi escludere che per lo svolgimento delle operazioni connesse al suddetto traffico, incluse le operazioni di imbarco e sbarco passeggeri, fosse necessaria l’aggiudicazione di una distinta procedura in applicazione delle regole stabilite dal codice di contratti pubblici, non rientrando le stesse nel novero dei servizi di interesse generale, come definiti dal Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale con provvedimento n. 159 del 29 dicembre 2019.

10.2. Non sono, dunque, ravvisabili i vizi di omessa pronuncia censurati dall’appellante, avendo correttamente il primo giudice accertato l’infondatezza delle deduzioni dirette a far valere la preclusione per la società controinteressata di svolgere le operazioni di imbarco e sbarco passeggeri nella specifica area oggetto della concessione e nello svolgimento delle operazioni portuali connesse allo specifico traffico che viene in rilievo.

11. Come evidenziato ai capi che precedono, inoltre, l’eventuale organizzazione dei servizi da parte della controinteressata con modalità non conformi al titolo conseguito attengono a profili estranei tanto allo svolgimento della procedura in argomento quanto al suo esito ed all’instaurazione del rapporto.

11.1. Vale soggiungere, sul punto, che nell’avviso pubblico di avvio del procedimento avente ad oggetto l’assegnazione della concessione si specifica espressamente che “la realizzazione di nuovi manufatti e/o strutture per lo svolgimento dell’attività, qualora necessari per la condizione dell’area saranno ….. autorizzate nell’ambito dell’istruttoria di valutazione della proposta progettuale presentata per l’attuazione dell’intervento”, con chiaro rinvio, dunque, a determinazioni successive ed autonome concernenti il rilascio dei titoli necessari all’edificazione che non constano aver costituito oggetto di tempestiva impugnazione e che, comunque, attengono, al pari delle caratteristiche dei servizi effettivamente resi ai passeggeri, ad una fase più propriamente operativa, con riferimento alla quale potrebbero semmai in linea astratta porsi problematiche relative alla conformità al titolo concessorio ma non certo incidenti sulla legittimità di quest’ultimo.

12. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, l’appello è infondato e va, dunque, respinto.
13. Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi o eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
14. La complessità delle questioni esaminate e le peculiarità della fattispecie, come emergenti dalla documentazione in atti, giustificano, nondimeno, l’integrale compensazione delle spese del presente grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (R.G. n. 9379 del 2020), lo respinge.

Compensa integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 novembre 2022 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Giovagnoli, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Maurizio Antonio Pasquale Francola, Consigliere

Brunella Bruno, Consigliere, Estensore

L'articolo Sui servizi portuali di interesse generale e sull regime giuridico dell’attività delle imprese portuali terminaliste dove scalano navi Ro.Ro e Ro.Ro pax proviene da Giustamm.

Pres. Corasaniti, Rel. Calveri
Eliseo M. L. (Avv. S. Giacalone) c.
Ministero della Pubblica Istruzione, dell’Università e della Ricerca e Ufficio Scolastico Regionale per la Sicilia (Avv. Stato);
La Barbera V e Spagnolo M. V. (nn.cc.)

sulla facoltà di proporre motivi aggiunti avverso un provvedimento connesso adottato in pendenza del ricorso e sull’interpretazione di una norma procedurale per la valutazione dei titoli di studio

1) Processo amministrativo – Motivi aggiunti – Impugnazione di provvedimento connesso – Ammissibilità – Ragioni

2) Concorsi pubblici – Graduatoria – Erronea attribuzione del punteggio – Illegittimità – Ragioni

1) E’ ammissibile la proposizione di motivi aggiunti avverso un provvedimento connesso all’oggetto del ricorso, adottato in pendenza dello stesso ricorso tra le parti, in quanto trattasi di facoltà per il ricorrente prevista dall’art. 21, co.1 della L. 1034/71, come novellato dall’art. 1 della L. 205/00, alternativa alla proposizione di un ricorso autonomo, sottesa dalla ratio del c.d. simultaneus processus ed intesa a favorire la speditezza del procedimento (fattispecie riguardante la proposizione di motivi aggiunti proposti avverso l’approvazione della graduatoria relativa alla procedura selettiva oggetto del ricorso) .

2) E’ illegittima la graduatoria del concorso scaturita dall’applicazione della norma procedurale secondo cui, qualora in uno stesso anno accademico siano stati conseguiti più titoli culturali, si debba valutare solo quello che dia maggiore punteggio, anche al caso in cui la sovrapposizione temporale relativa ad una annualità accademica si sia verificata unicamente nello svolgimento dei corsi e non nel conseguimento dei titoli, in quanto, solo al momento del conseguimento del titolo e non alla frequenza del relativo corso, è correlato il superamento dell’esame finale del relativo corso.

composto dai signori:
Saverio Corasaniti presidente
Massimo Luciano Calveri consigliere rel.
Francesco Arzillo consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 8462 del 2005, proposto
da Eliseo Maria Lea, rappresentata e difesa dall’avv. Salvatore Giacalone ed elettivamente domiciliata in Roma, alla Via Filippo Fadda, presso lo studio dell’avv. Filippo Fadda;

contro

Ministero della Pubblica Istruzione, dell’Università e della Ricerca (ora Ministero della Pubblica Istruzione) e Ufficio Scolastico Regionale per la Sicilia, in persona dei rispettivi rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede – in Roma, alla Via dei Portoghesi, n. 12 – domiciliano per legge;

e nei confronti di
La Barbera Vincenza e Spagnolo Maria Valeria, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento, previa sospensione,
– dei provvedimenti delle Commissiona giudicatrice di valutazione (recte: omessa valutazione) degli “altri titoli culturali” ex punto 2) Tabella valutazione titoli; di attribuzione del punteggio di soli punti 1 in luogo degli 1,50 punti spettantil
– della graduatoria generale di merito, approvata con decreto del dirigente generale dell’Ufficio Scolastico Regionale per la Sicilia in data 14 settembre 2005, nella parte in cui fa riferimento ai sopra elencati provvedimenti;
– del decreto del dirigente generale dell’Ufficio Scolastico Regionale per la Sicilia in data 14 settembre 2005 di approvazione degli atti della Commissione esaminatrice e della graduatoria generale di merito;
– della determinazione dell’Ufficio Scolastico regionale per la Sicilia prot. 19043 del 12 settembre 2005 di reiezione del reclamo presentato e di conferma dei provvedimenti come sopra adottati e oggetto dell’odierna impugnazione.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni intimate;
Visti i motivi aggiunti notificati in data 21 gennaio 2006;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 18 ottobre 2007 il consigliere Massimo L. Calveri e uditi i difensori delle parti coma da verbale di udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO-DIRITTO

1.- Con ricorso notificato in data 30 settembre 2005, la dr.ssa Maria Lea Eliseo, nella qualità di partecipante al corso-concorso per dirigenti scolastici pubblicato sulla G.U. del 26 novembre 2004, adiva la Sezione per chiedere l’annullamento, previa sospensione, dell’esecuzione dei provvedimenti indicati in epigrafe.
1.1.- Deduceva violazione di legge in relazione al punto 2) lett. b) e f) della tabella di valutazione dei titoli annessi al d.d.g. 22 novembre 2004 di indizione della procedura concorsuale, nonché eccesso di potere sotto i distinti profili del travisamento dei fatti, del difetto di presupposti e dell’illogicità manifesta.
Sosteneva, in sintesi, che i titoli culturali posseduti – due corsi di perfezionamento post universitario, l’uno di durata annuale conseguito presso l’Università di Ferrara nell’anno accademico 1999/2000 e l’altro di durata biennale conseguito presso l’Università degli Studi di Roma Tor Vergata nell’anno accademico 2000/2001 – andavano entrambi valutati in quanto non conseguiti nello stesso anno accademico. Tanto in aderenza alla norma procedurale del corso-concorso (Nota1.- apposta al punto 2.- della tabella di valutazione dei titoli: “Qualora in uno stesso anno accademico siano stati conseguiti più titoli relativi alle lettere b), e) ed f) si valuta solo quello che dà titolo a maggior punteggio”), in applicazione della quale non avrebbe potuto darsi rilievo alla parziale sovrapposizione temporale di un’annualità accademica dei corsi in esame.
1.2.- Costituendosi in giudizio le amministrazioni intimate replicavano alle tesi contenute in ricorso del quale chiedevano il rigetto.
1.3.- Alla camera di consiglio del 13 ottobre 2005 l’istanza cautelare veniva accolta nel limite dell’ammissione con riserva della ricorrente alle prove concorsuali.
1.4.- Nelle more dell’espletamento del concorso di cui è controversia, l’amministrazione, con atto prot. n. 28055 del 9 dicembre 2005, annullava , per le ragioni ivi addotte, il provvedimento prot. n. 21818 del 14 settembre 2005 di approvazione della graduatoria generale di merito, approvando contestualmente una nuova graduatoria generale, nella quale venivano confermati i provvedimenti gravati con il presente ricorso.
Di qui la proposizione di motivi aggiunti, notificati in data 21 gennaio 2006, deducenti le medesime censure formulate con il ricorso principale.
1.5.- L’amministrazione resistente ha preliminarmente eccepito l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse.
Ha eccepito altresì l’inammissibilità dei motivi aggiunti nel rilievo che la nuova graduatoria generale di merito – formulata da una distinta Commissione esaminatrice che ha proceduto a una nuova e autonoma valutazione dei titoli posseduti dai partecipanti e sulla base di un diverso procedimento – avrebbe dovuto costituire oggetto di autonomo ricorso stante la mancanza di collegamento con i precedenti provvedimenti orami inesistenti.
Ha poi eccepito, e sotto altro profilo, l’intervenuta carenza di interesse al ricorso nella considerazione che la legge finanziaria del 2007 (art. 1, comma 619, legge n. 296/2006) ha sanato la posizione dei candidati del concorso ordinario per dirigenti scolastici di cui al d.d.g. 22 novembre 2004 in possesso dei requisiti prescritti, ammessi con riserva a partecipare al predetto corso in ottemperanza a specifiche ordinanze di sospensive dei vari Tribunali Amministrativi Regionali e che, per effetto di tale norma, la ricorrente è stata immessa in qualità di dirigente scolastico nel ruolo dell’Amministrazione Scolastica periferica della Regione Sicilia, con decorrenza 1 settembre 2007, come peraltro riferito dalla medesima ricorrente.
Ha comunque eccepito l’infondatezza nel merito del ricorso affermando come la Commissione esaminatrice avrebbe correttamente chiarito che il termine conseguiti “non debba intendersi discendente da una situazione di causalità temporale, ma sottenda in analogia alla valutazione della contemporaneità di servizi, il concetto di contemporaneità della frequenza di corsi e attività formative finalizzate al conseguimento del titolo”.
1.5.- Alla pubblica udienza del 18 ottobre 2007 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
2.- Delle eccezioni pregiudiziali proposte, solo la prima è meritevole di accoglimento.
2.1.- In proposito, è certo che l’annullamento, in via di autotutela, del provvedimento principaliter impugnato con il ricorso (decreto dirigenziale n. 21818/2005) ad opera dell’ulteriore provvedimento (decreto dirigenziale n. 28055/2005) gravato con i motivi aggiunti, ha determinato la caducazione dell’oggetto dell’originaria impugnativa con conseguente improcedibilità di quest’ultima.
2.2.- Quanto ai motivi aggiunti, proposti avverso la nuova approvazione della graduatoria generale di merito relativa alla procedura selettiva qui controversa, deve predicarsene la piena ammissibilità.
E’ jus receptum che la proposizione dei motivi aggiunti di un provvedimento connesso all’oggetto del ricorso – prevista dall’art. 21, comma 1, della legge n. 1034 del 1971, come novellato dall’art. 1 della legge n. 205/2000, secondo cui: “Tutti i provvedimenti adottati in pendenza del ricorso tra le stesse parti, connessi all’oggetto del ricorso stesso, sono impugnati mediante proposizione di motivi aggiunti” – costituisce una facoltà per il ricorrente (al quale è pur sempre offerta la possibilità di presentare un ricorso autonomo) in aderenza alla ratio del c.d. simultaneus processus intesa a favorire la speditezza del procedimento e dei conseguenti costi processuali (CdS, VI, 6 febbraio 2002, n. 3717).
Non vi è dubbio che l’indicata ratio era rinvenibile nel caso di specie, con conseguente valida proposizione dei motivi aggiunti, atteso che i provvedimenti impugnati con detti motivi risultano collegati ai provvedimenti impugnati originariamente e ineriscono a una medesima vicenda procedimentale che si svolge tra le medesime parti.
2.3.- Anche l’eccezione che oppone il difetto di interesse al ricorso è priva di pregio.
Se va ammesso che, ai sensi dell’art. 1, comma 619, della legge finanziaria del 2007, così come modificato dall’art. 1, comma 6-sexies, del d.l. 28 dicembre 2006, n. 300 nel testo integrato dalla relativa legge di conversione, i candidati ammessi con riserva a seguito di provvedimento cautelare vengono nominati (e in tal senso risulterebbe che la ricorrente ha conseguito la nomina con decorrenza 1 settembre 2007), è pur vero che tale nomine sono disposte successivamente a quelle dei candidati ammessi pleno jure; sicché non par dubbio che, in relazione alle previste sequenze temporali delle nomine a dirigente scolastico, residua pur sempre in capo alla ricorrente l’interesse a conseguire la nomina pleno iure per effetto di una pronuncia giurisdizionale di merito dichiarativa del suo diritto di essere ammessa incondizionatamente alle prove di esame del corso-concorso de quo.
Senza peraltro considerare che l’ammissione con riserva della ricorrente alle prove di esame è stata disposta dall’amministrazione in via autonoma dal momento che, in conseguenza dell’annullamento del provvedimento prot. n. 21818 del 14 settembre 2005, l’ordinanza cautelare n. 5852/05 era divenuta inefficace; con la conseguenza, a rigore, che la ricorrente medesima non potrebbe ritenersi destinataria di un “provvedimento cautelare in sede giurisdizionale” costituente titolo, ai sensi della richiamata norma della legge finanziaria del 2007, alla nomina sia pure in posizione postergata rispetto ai candidati ammessi pleno jure.
2.4.- Nel merito il ricorso è fondato.
La precitata norma di cui si assume la violazione, e cioè quella enunciata al punto 2) della tabella di valutazione dei titoli, dispone che, “qualora in uno stesso anno accademico siano stati conseguiti più titoli relativi alle lettere b), e) ed f) si valuta solo quello che dà titolo a maggior punteggio”.
Orbene, avuto riguardo alla nitida formulazione della norma – la quale, stante la sua chiarezza, non può essere interpretata che attraverso l’elemento filologico sulla base delle regole contenute nell’art. 12 del disposizioni preliminari al codice civile – non può dubitarsi del fatto che di essa non avrebbe potuto farsi applicazione in relazione ai titoli culturali posseduti e fatti valere dalla ricorrente, atteso che i due precitati corsi di perfezionamento post universitari non sono stati conseguiti in uno stesso anno accademico.
Ne consegue l’irrilevanza della parziale sovrapposizione temporale, relativa a una annualità accademica, nello svolgimento dei corsi in esame, atteso che solo il conseguimento dei titoli in un medesimo anno accademico costituiva impedimento alla distinta e complessiva valutazione dei titoli medesimi.
In tale situazione non vi è spazio per l’interpretazione patrocinata dalla Commissione esaminatrice secondo cui il termine conseguiti “sottenda, in analogia alla valutazione della contemporaneità di servizi, il concetto di contemporaneità della frequenza dei corsi e attività formative finalizzati al conseguimento del titolo”.
Può infatti osservarsi che, secondo la piana accezione del termine in questione, il conseguimento del titolo non può che correlarsi al momento in cui interviene il superamento dell’esame finale del relativo corso frequentato dall’interessato; sotto altro verso, l’enunciata “contemporaneità della frequenza servizi e dell’attività formative” non è elemento concettuale significativo e appagante, atteso che essa non copre, né potrebbe, lo svolgimento di corsi a diversa articolazione temporale.
2.5.- Alla stregua delle considerazioni che precedono, l’impugnativa (recte: i motivi aggiunti) va accolta; per l’effetto va disposto l’annullamento dei provvedimenti impugnati.
Possono però compensarsi tra le parti onorari di causa e spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza bis), pronunciando sul ricorso in epigrafe, dichiara improcedibile il ricorso principale e accoglie i motivi aggiunti; per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 18 ottobre 2007 .
Il presidente dr. Saverio Corasaniti

Il consigliere est. dr. Massimo L. Calveri

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III – Sentenza – 6/11/2007 n.10923 proviene da Giustamm.