Procedimento amministrativo – Procedimento sanzionatorio previsto dalla L. n. 689/1981 – Mancanza di un termine finale di conclusione – Applicabilità termine di conclusione del procedimento di cui alla L. 241/90 – Applicabilità termine i prescrizione quinquennale di cui all’art. 28 L. n. 689/1981 – Esigenza di tempestività dell’azione amministrativa.

In relazione alla questione concernente l’assenza del termine finale del procedimento sanzionatorio previsto dalla L. n. 689/1981, e alla applicabilità del termine generale di conclusione del procedimento di cui alla L. 241/90, ovvero di quello di prescrizione quinquennale di cui all’art. 28 L. n. 689/1981, si registra un maggioritario orientamento giurisprudenziale che ritiene non applicabili al procedimento sanzionatorio i princìpi generali della L. 241/1990. Ciò posto non può, comunque, non rilevarsi come non possa essere condivisa la tesi secondo cui, non avendo la L. 689/1981 previsto un termine finale per la conclusione del procedimento sanzionatorio, lo stesso possa ingiustificatamente protrarsi sine die, con l’unico limite della prescrizione quinquennale del diritto a riscuotere la sanzione (L. 689/1981, art. 28), anche tenendo conto delle affermazioni rese dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 151/2021. In particolare, osserva il Collegio che, nonostante le sollecitazioni ivi contenute, il legislatore non è ancora intervenuto a colmare il vuoto normativo stigmatizzato dalla Consulta; ciò posto, de jure condito, la questione non può non essere risolta se non tenendo presenti le coordinate ermeneutiche dettate dalla Corte costituzionale, dunque avendo riguardo ai princìpi generali di economicità, di efficacia, di buon andamento ed imparzialità, che devono presidiare tutta l’attività amministrativa, per cui l’applicazione dei suddetti principi postula che l’amministrazione (pur in assenza della predeterminazione legale del termine massimo per la conclusione del procedimento sanzionatorio) agisca comunque in modo tempestivo, rispettando l’esigenza del cittadino di certezza, nella specifica accezione di prevedibilità temporale, delle conseguenze derivanti dall’esercizio dei pubblici poteri, e che, ove protragga in modo ingiustificato l’esercizio del potere, dia puntuale motivazione delle ragioni che le hanno, in ipotesi, impedito di applicare la sanzione in contiguità temporale con l’accertamento dell’illecito.

Pres. Contessa – Est. Marzano

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9697 del 2015, proposto da:
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (già Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato – AAMS) – Direzione Territoriale -OMISSIS-e Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui sono domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12

contro

-OMISSIS- e -OMISSIS-, non costituiti in giudizio

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il -OMISSIS-n. -OMISSIS-.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 1 febbraio 2022, il Cons. Laura Marzano;

Nessuno presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, già Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (A.A.M.S.) – Direzione Territoriale per il -OMISSIS-, ha impugnato la sentenza n. -OMISSIS-con cui il T.A.R. di -OMISSIS- ha annullato il provvedimento del 23 settembre 2014 di chiusura dell’esercizio denominato “-OMISSIS-“, sito in -OMISSIS-, piazza -OMISSIS-, gestito dalla società “-OMISSIS-“, di cui è rappresentante legale il sig. -OMISSIS-, da effettuarsi dalle ore 00.00 del 18 novembre 2014 alle ore 24.00 del 22 novembre 2014.

Il provvedimento era intervenuto all’esito di un procedimento iniziato il 3 luglio 2012 con una verifica presso il pubblico esercizio, da parte di militari della Compagnia di -OMISSIS- della Guardia di Finanza, nel corso della quale venivano rinvenuti Kg. 1,260 di tabacchi lavorati, posti in vendita senza la prescritta autorizzazione dell’AAMS, con conseguente: contestazione al titolare della violazione di cui all’art. 96 L. 907/1942; informativa della possibilità di avvalersi dell’art. 18 L. 689/1981 e dell’applicazione dell’art. 5 L. 50/1994; sequestro del tabacco ai sensi dell’art. 13 L. 689/1981.

In data 29 agosto 2012 la Direzione Territoriale dichiarava estinto il procedimento per intervenuta definizione in via amministrativa e in data 17 ottobre 2012 il Giudice del Tribunale di -OMISSIS- emetteva il decreto di archiviazione del relativo procedimento penale (n. -OMISSIS- RGNR), con conseguente estinzione del reato, per intervenuta definizione in via amministrativa, disponendo altresì la confisca e la distruzione del tabacco sequestrato.

Con nota in data 5 settembre 2014 la Direzione Territoriale inviava alla Guardia di Finanza di -OMISSIS- il decreto del Direttore generale datato 5 novembre 2012 n. -OMISSIS-/ 2012/ DAC/CTR con cui veniva disposta la chiusura per cinque giorni dell’esercizio in questione, ai sensi dell’art. 5 L. 50/1994, unitamente al provvedimento attuativo del medesimo decreto che veniva notificato il 23 settembre 2014 dalla Guardia di Finanza di -OMISSIS-.

Il T.A.R. -OMISSIS-ha annullato il suddetto provvedimento escludendo l’applicabilità al caso di specie dell’art. 28 L. 689/1981 e ritenendo applicabile l’art. 2 L. 241/1990.

Avverso tale pronuncia ha interposto appello l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli sostenendo che, diversamente da quanto erroneamente affermato dal primo giudice, sarebbe applicabile alla fattispecie in esame l’art. 28 L. 689/1981 quale norma speciale e, quindi, il potere sanzionatorio in oggetto sarebbe legittimamente esercitabile entro il termine quinquennale di prescrizione.

Richiama, in proposito, un parere della Sez. II (23 febbraio 2011, numero affare 1711/2010) che ha affermato l’inapplicabilità ad una fattispecie analoga dell’art. 2 L. 7 agosto 1990 n. 241, ritenendo viceversa operante la prescrizione quinquennale prevista dall’art. 28 L. 24 novembre 1981 n. 689.

La parte appellata non si è costituita nel presente grado di giudizio.

Versata in atti solo la memoria conclusiva dell’amministrazione appellante e la richiesta della stessa di passaggio in decisione sugli scritti, all’udienza pubblica del 1 febbraio 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. La questione controversa è se possa ritenersi applicabile al caso di specie il termine generale di conclusione del procedimento di cui alla L. 241/90 ovvero se debba applicarsi tout court il termine di prescrizione quinquennale di cui all’art. 28 L. 689/81.

Sul tema si registra, oltre al precedente citato dall’appellante, un maggioritario orientamento giurisprudenziale che ritiene non applicabili al procedimento sanzionatorio i princìpi generali della L. 241/1990 (tra le più recenti Cass., Sez. II, 3 novembre 2021, n. 31239, secondo cui il procedimento preordinato alla irrogazione di sanzioni amministrative sfugge all’ambito di applicazione della L. 241 del 1990, in quanto, per la sua natura sanzionatoria, è compiutamente retto dai principi sanciti dalla L. 689 del 1981).

Ciò posto non può non rilevarsi come non possa essere condivisa la tesi secondo cui, non avendo la L. 689/1981 previsto un termine finale per la conclusione del procedimento sanzionatorio, lo stesso possa ingiustificatamente protrarsi sine die, con l’unico limite della prescrizione quinquennale del diritto a riscuotere la sanzione (L. 689/1981, art. 28).

La stessa Corte costituzionale, chiamata di recente a pronunciarsi sulla conformità a costituzione della mancata previsione di un termine finale per l’esercizio della potestà sanzionatoria (nella specie si trattava del termine per l’emissione dell’ordinanza-ingiunzione di cui all’art. 18 L. 689/81), con la sentenza n. 151 del 12 luglio 2021 ha osservato che “Nel procedimento sanzionatorio, riconducibile nel paradigma dell’agere della pubblica amministrazione, ma con profili di specialità rispetto al procedimento amministrativo generale, rappresentando la potestà sanzionatoria – che vede l’amministrazione direttamente contrapposta all’amministrato – la reazione autoritativa alla violazione di un precetto con finalità di prevenzione, speciale e generale, e non lo svolgimento, da parte dell’autorità amministrativa, di un servizio pubblico (Corte di cassazione, sezione seconda civile, sentenza 15 luglio 2014, n. 15825), l’esigenza di certezza, nella specifica accezione di prevedibilità temporale, da parte dei consociati, delle conseguenze derivanti dall’esercizio dei pubblici poteri, assume una rilevanza del tutto peculiare, proprio perché tale esercizio si sostanzia nella inflizione al trasgressore di svantaggi non immediatamente correlati alla soddisfazione dell’interesse pubblico pregiudicato dalla infrazione”.

La Corte ha osservato che, in materia di sanzioni amministrative, il principio di legalità non solo impone la predeterminazione ex lege di rigorosi criteri di esercizio del potere, della configurazione della norma di condotta la cui inosservanza è soggetta a sanzione, della tipologia e della misura della sanzione stessa e della struttura di eventuali cause esimenti (Corte cost. n. 5/2021), ma deve necessariamente modellare anche la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo con specifico riguardo alla scansione cronologica dell’esercizio del potere. Ciò in quanto la previsione di un preciso limite temporale per la irrogazione della sanzione costituisce un presupposto essenziale per il soddisfacimento dell’esigenza di certezza giuridica, in chiave di tutela dell’interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, nonché di prevenzione generale e speciale.

Inoltre, la fissazione di un termine per la conclusione del procedimento non particolarmente distante dal momento dell’accertamento e della contestazione dell’illecito, consentendo all’incolpato di opporsi efficacemente al provvedimento sanzionatorio, garantisce un esercizio effettivo del diritto di difesa tutelato dall’art. 24 Cost. ed è coerente con il principio di buon andamento ed imparzialità della PA di cui all’art. 97 Cost.

Secondo il Giudice delle leggi “Alla peculiare finalità del termine per la formazione del provvedimento nel modello procedimentale sanzionatorio corrisponde una particolare connotazione funzionale del termine stesso. Mentre nel procedimento amministrativo il superamento del limite cronologico prefissato dall’art. 2 della legge n. 241 del 1990 per l’esercizio da parte della pubblica amministrazione delle proprie attribuzioni non incide ex se, in difetto di espressa previsione, sul potere (sentenze n. 176 del 2004, n. 262 del 1997), in quanto il fine della cura degli interessi pubblici perdura nonostante il decorso del termine, la predefinizione legislativa di un limite temporale per la emissione della ordinanza-ingiunzione il cui inutile decorso produca la consumazione del potere stesso risulta coessenziale ad un sistema sanzionatorio coerente con i parametri costituzionali sopra richiamati”

Afferma la Corte che a fronte della specifica esigenza di contenere nel tempo lo stato di incertezza inevitabilmente connesso alla esplicazione di una speciale prerogativa pubblicistica, quale è quella sanzionatoria, capace di incidere unilateralmente e significativamente sulla situazione giuridica soggettiva dell’incolpato, non risulta adeguata la sola previsione del termine di prescrizione del diritto alla riscossione delle somme dovute per le violazioni amministrative, previsto dall’art. 28 L. 689/1981. Esso, al di là della varietà delle ipotesi ricostruttive cui la natura “ibrida” della nozione legislativa ha dato adito – che ne individuano l’oggetto ora nel diritto di credito dell’autorità competente, ora nell’illecito, ora nello stesso potere sanzionatorio – identifica il margine temporale massimo dell’inerzia dell’amministrazione, superato il quale l’ordinamento presume il venir meno dell’interesse pubblico a dare attuazione alla pretesa punitiva.

La Corte ha chiarito che il termine quinquennale di cui all’art. 28 L. 689/1981 non risulta congruo, in quanto “l’ampiezza di detto termine, di durata quinquennale e suscettibile di interruzione, lo rende inidoneo a garantire, di per sé solo, la certezza giuridica della posizione dell’incolpato e l’effettività del suo diritto di difesa, che richiedono contiguità temporale tra l’accertamento dell’illecito e l’applicazione della sanzione”.

Ciò posto, la Corte ha tuttavia rilevato “che la omissione legislativa denunciata dal rimettente non può essere sanata da questa Corte, essendo rimessa alla valutazione del legislatore l’individuazione di termini che siano idonei ad assicurare un’adeguata protezione agli evocati principi costituzionali, se del caso prevedendo meccanismi che consentano di modularne l’ampiezza in relazione agli specifici interessi di volta in volta incisi” e, nel dichiarare l’inammissibilità delle questioni sollevate – in ragione del doveroso rispetto della prioritaria valutazione del legislatore in ordine alla individuazione dei mezzi più idonei al conseguimento di un fine costituzionalmente necessario (cfr. sentenza n. 23 del 2013) ha sottolineato “che il protrarsi della segnalata lacuna normativa rende ineludibile, per le ragioni dianzi poste in evidenza, un tempestivo intervento legislativo. Tale lacuna, infatti, colloca l’autorità titolare della potestà punitiva in una posizione ingiustificatamente privilegiata che, nell’attuale contesto ordinamentale, si configura come un anacronistico retaggio della supremazia speciale della pubblica amministrazione”.

Osserva il Collegio che, nonostante le riferite sollecitazioni, il legislatore non è ancora intervenuto a colmare il vuoto normativo stigmatizzato dalla Consulta; ciò posto, de jure condito, la questione non può non essere risolta se non tenendo presenti le coordinate ermeneutiche dettate dalla Corte costituzionale, dunque avendo riguardo ai princìpi generali di economicità, di efficacia, di buon andamento ed imparzialità, che devono presidiare tutta l’attività amministrativa.

L’applicazione dei suddetti principi postula che l’amministrazione (pur in assenza della predeterminazione legale del termine massimo per la conclusione del procedimento sanzionatorio) agisca comunque in modo tempestivo, rispettando l’esigenza del cittadino di certezza, nella specifica accezione di prevedibilità temporale, delle conseguenze derivanti dall’esercizio dei pubblici poteri, e che, ove protragga in modo ingiustificato l’esercizio del potere, dia puntuale motivazione delle ragioni che le hanno, in ipotesi, impedito di applicare la sanzione in contiguità temporale con l’accertamento dell’illecito.

Nel caso di specie l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (già AAMS) non ha addotto alcuna ragione giustificatrice del lungo tempo (ben 26 mesi) impiegato per irrogare la sanzione accessoria a fronte di un procedimento piuttosto risalente, peraltro conclusosi con evidente speditezza grazie alla sollecita adesione del privato all’invito dell’amministrazione alla definizione in via amministrativa.

A ben vedere, la circostanza di fatto che il provvedimento, sebbene formalmente datato 5 novembre 2012, sia stato inviato dalla Direzione Territoriale alla Guardia di Finanza di -OMISSIS- perché provvedesse a notificarlo solo il 5 settembre 2014 (e che sia stato poi materialmente notificato dopo ulteriori 18 giorni) rappresenta un disservizio ingiustificato nell’esercizio del potere amministrativo, incurante delle esigenze di certezza giuridica della posizione dell’incolpato e dell’effettività del suo diritto di difesa, che evoca quella anacronistica “posizione ingiustificatamente privilegiata” dell’autorità titolare della potestà punitiva, stigmatizzata dalla Corte nella citata pronuncia, e che appare ictu oculi contrastante non solo con i principi di economicità, di efficacia e di buon andamento ma, prima ancora, con il canone della ragionevolezza.

Principio, quest’ultimo, immanente dell’ordinamento, che la giurisprudenza ritiene applicabile trasversalmente in tutti i settori dell’ordinamento: è stato, infatti, affermato che l’azione amministrativa, anche se indirizzata alla repressione di condotte illecite, non si sottrae ai principi economicità, adeguatezza ed efficacia allo scopo perseguito sanciti dall’art. 1 della legge n. 241 del 1990, che si riflettono sulla ragionevole durata del procedimento (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 13 marzo 2015, n. 1330 in tema di durata del procedimento preistruttorio dell’AGCom).

Conclusivamente l’appello deve essere respinto e, per l’effetto, la sentenza impugnata deve essere confermata con la diversa illustrata motivazione.

3. Nulla deve disporsi per le spese del presente grado di giudizio stante la mancata costituzione della parte appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione VII, definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe lo respinge, confermando per l’effetto la sentenza impugnata con diversa motivazione.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 1 febbraio 2022, con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere, Estensore

Brunella Bruno, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

L'articolo Sull’insussistenza del termine finale di conclusione del procedimento sanzionatorio previsto dalla L. n. 689/1981 proviene da Giustamm.

Pres. S. Romano; Est. P. Grauso. Consorzio Nazionale Cooperative di Produzione e Lavoro “Ciro Menotti” (Avv. E. W.W. Cheyne e M. Cutrera), contro Fondazione Toscana “G. Monasterio” (Avv. G. Toscano), nei confronti “Consorzio Integra” Società  Cooperativa (Avv. M. Pilade Chiti e F. Bertini)

Sulle condizioni di validità  del cd. “confronto a coppie”

1. Appalti – Criterio di aggiudicazione – OEPV – “Confronto a coppie” – Giudizio Collegiale – Condizioni – Legittimo 

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione III – Sentenza – 12/7/2019 n.1081 proviene da Giustamm.

Va sospeso il provvedimento con cui l’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture ha disposto nei confronti della ricorrente l’irrogazione della sanzione pecuniaria di euro 1.000 nonché l’iscrizione nel Casellario degli operatori economici di lavori, di servizi e di forniture, con conseguente sospensione annuale dalla partecipazione alle procedure pubbliche di affidamento, se parte del debito INAIL di cui al richiesto d.u.r.c. risultava accertato dopo la dichiarazione contestata, che il riferimento al “dolo” e/o alla “colpa grave” risulta collegato all’applicazione temporale del d.l. n. 70/11, questione questa ancora pendente in ambito giurisprudenziale, vista la rimessione della stessa all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con ordinanza pronunciata dalla Sezione Sesta, 5.3.12, n. 1245; Considerato che risulta contraddistinta da “fumus boni iuris” la censura relativa alla carenza di malafede nella dichiarazione e conseguente consapevolezza della “gravità” della violazione – in relazione al valore della gara di riferimento ed all’entità delle somme considerate – e alla carenza di proporzionalità della sanzione pecuniaria irrogata; Considerato sussistente il pregiudizio dedotto, attesa l’immediata applicazione del provvedimento interdittivo annuale. (G.S.)

N. 01081/2012 REG.PROV.CAU.

N. 01673/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 1673 del 2012, proposto da:

Air Blue Service Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesco Maria Fucci e Paola Tucci, con domicilio eletto presso l’avv. Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, 2;

contro

Autorita’ per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori Servizi e Forniture, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domicilia per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti di

Sogin Spa, non costituita in giudizio;

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

del provvedimento n. 22/12 del 15.12.2011, depositato il 12.1.2012, successivamente notificato in data 24.1.2012, con cui l’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori, Servizi e Forniture ha disposto nei confronti della “Air Blu Service” s.r.l. l’irrogazione della sanzione pecuniaria di euro 1.000,00 nonché l’iscrizione nel Casellario degli operatori economici di lavori, di servizi e di forniture, con conseguente sospensione annuale dalla partecipazione alle procedure pubbliche di affidamento;

di ogni altro atto al predetto connesso, presupposto e/o consequenziale, ancorchè non conosciuto, incluse, ove occorra, le note istruttorie AVCP del 23.3.2011, 27.7.2011, 14.9.2011, 14.10.2011, 14.11.2011 e 17.1.2011;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorita’ per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori Servizi e Forniture, con la relativa documentazione e la successiva memoria;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del 21 marzo 2012 il dott. Ivo Correale e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato che, al sommario esame proprio della fase cautelare, il ricorso presenta profili idonei ad una ragionevole previsione di accoglimento, in particolare per quanto dedotto con il secondo, terzo e quinto motivo, in relazione alla specifica motivazione di cui al provvedimento impugnato, dato che parte del debito INAIL di cui al richiesto d.u.r.c. risultava accertato dopo la dichiarazione contestata, che il riferimento al “dolo” e/o alla “colpa grave” risulta collegato all’applicazione temporale del d.l. n. 70/11, questione questa ancora pendente in ambito giurisprudenziale, vista la rimessione della stessa all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con ordinanza all’uopo pronunciata dalla Sezione Sesta, 5.3.12, n. 1245;

Considerato che risulta contraddistinta da “fumus boni iuris” la censura relativa alla carenza di malafede nella dichiarazione e conseguente consapevolezza della “gravità” della violazione – in relazione al valore della gara di riferimento ed all’entità delle somme considerate – e alla carenza di proporzionalità della sanzione pecuniaria irrogata;

Considerato sussistente il pregiudizio dedotto, attesa l’immediata applicazione del provvedimento interdittivo annuale;

Considerato che le spese della presente fase possono comunque compensarsi, attesa la peculiarità e novità della questione;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) accoglie la domanda cautelare e, per l’effetto:

a) sospende l’esecuzione del provvedimento sanzionatorio impugnato;

b) fissa per la trattazione di merito del ricorso l’udienza pubblica del 17 ottobre 2012.

Compensa le spese della presente fase cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 21 marzo 2012 con l’intervento dei magistrati:

Franco Bianchi, Presidente

Giuseppe Sapone, Consigliere

Ivo Correale, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 23/03/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III – Ordinanza sospensiva – 23/3/2012 n.1081 proviene da Giustamm.

G. Severini Pres. – C. Contessa Est.
Ricorsi riuniti proposti rispettivamente da :
– Carini R.M. (Avv.ti L. Gracili e C. Picchiotti) contro il Comune di Castiglione della Pescaia (Avv.ti D. Iaria, S. Nocentini e D. Falagiani) e nei confronti del Ministero per i beni e le attivitaà culturali, (Avvocatura dello Stato), la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Siena e Grosseto (non costituita), il Consorzio Santa Maria ed altri (non costituiti)
– Cooperativa edilizia La Fenice s.r.l. (Avv.ti U. Gulina e F. Gulina) contro il Comune di Castiglione della Pescaia (Avv.ti D. Iaria, S. Nocentini e D. Falagiani) e nei confronti del Ministero per i beni e le attività culturali – Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Siena e Grosseto (non costituiti)
– Edil Rosellana s.c.r.l. (Avv. R. Righi) contro il Ministero per i beni e le attività culturali, Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Siena e Grosseto, Consorzio S. Maria, Società coop. ed. Arezzo Chiana (non costituiti) ed il Comune di Castiglione della Pescaia (Avv.ti D. Iaria, S. Nocentini e D. Falagiani) e nei confronti della Società coop. edilizia Arezzo Uno s.r.l. ed altri (non costituiti)
– Società cooperativa edilizia a responsabilità limitata ‘il Cantone’ (Avv.ti M. Sanino e M. Quercetani) e Telma s.r.l. (Avv. S. Lupis) contro il Comune di Castiglione della Pescaia (Avv.ti D. Iaria, S. Nocentini e D. Falagiani) ed Ministero per i beni e le attività culturali, Soprintendenza per Beni Architettonici e il Paesaggio di Siena e Grosseto (non costituita)

sulle corrette modalità di esercizio del potere di annullamento in autotutela di alcune concessioni rilasciate nell’ambito di una lottizzazione, sull’insussistenza di un termine di legge per il suo esercizio, sul legittimo affidamento e sull’applicazione dell’istituto dell’illegittimità non invalidante di cui all’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241 del 1990

1. Autorizzazione e concessione – Lottizzazione – Annullamento in autotutela delle concessioni rilasciate – Motivazione – Difformità rispetto alle pertinenti previsioni della Convenzione – Stravolgimento dell’impianto compositivo dell’intervento come inizialmente concepito – Sufficienza

2. Autorizzazione e concessione – Annullamento in autotutela– Triplice sospensione dei lavori – Legittimo affidamento – Insussistenza

3. Autorizzazione e concessione – Annullamento in autotutela – Termine per il suo esercizio – Inesistenza

4. Autorizzazione e concessione – Annullamento in autotutela – Istituto dell’illegittimità non invalidante – Applicabilità – Art. 1, comma 136, l. 30 dicembre 2004, n. 311 – Provvedimenti posti ‘a valle’ di un complesso iter di programmazione urbanistica – Inapplicabilità – Art. 8, u.c., d.l. 23 gennaio 1982, n. 9, come conv. dalla l. 25 marzo 1982, n. 94 – Inapplicabilità alle ipotesi di titoli abilitativi espressi

5. Giustizia amministrativa – Impugnazione di determinazioni amministrative di segno negativo – Fondate su una pluralità di ragioni ciascuna di per sé idonea a supportare la parte dispositiva del provvedimento – Resistenza di una sola al vaglio giurisdizionale – Inammissibilità del ricorso per carenza di interesse – Sussistenza – Fattispecie

1. L’esercizio del potere di annullamento in autotutela di alcune concessioni rilasciate nell’ambito di una lottizzazione pare adeguatamente motivato laddove evidenzia che le difformità rispetto alle pertinenti previsioni della Convenzione (e, indirettamente, dello stesso piano di lottizzazione) avevano comportato un sostanziale stravolgimento dell’impianto compositivo dell’intervento come inizialmente concepito, determinando uno sviluppo dell’edificazione in senso verticale anziché in parallelo (i.e.: in modo ‘adagiato’ sulle curve di livello). In tal modo l’intervento realizzato determina un rilevantissimo quanto inammissibile stravolgimento delle previsioni di piano, con evidente quanto rilevante pregiudizio ai tratti estetici della zona (peraltro, caratterizzata da notevole pregio) e dello stesso interesse della collettività locale, i cui interessi vanno tutelati dall’ente locale quale soggetto esponenziale dei rispettivi interessi

2. Una triplice sospensione dei lavori di una lottizzazione integra un comportamento senz’altro incompatibile con la formazione di un legittimo affidamento in capo al privato

3. La vigente disciplina in tema di annullamento d’ufficio (art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241) non fissa un termine ultimo oltre il quale l’esercizio dell’attività di autotutela è illegittima, riconducendo la valutazione in concreto in ordine alla tempistica della vicenda al parametro di valutazione della ragionevolezza del termine

4. I generali principi di conservazione dell’atto e di strumentalità delle forme inducono a generalizzare la portata dell’istituto dell’illegittimità non invalidante di cui all’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241 del 1990 anche per evitare che – in situazioni come quella per cui è causa – la prevalenza di considerazioni procedimentali porti l’amministrazione alla scelta (antieconomica e contrastante con il principio di efficienza) di dover riavviare un procedimento i cui esiti siano ab initio scontati. Neppure può dirsi che il primo giudice abbia fatto cattivo uso della previsione dell’art. 1, comma 136, l. 30 dicembre 2004, n. 311. Difatti il secondo periodo della disposizione è in specie inapplicabile poichè non si fa questione di “provvedimenti incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali con privati” ma al contrario (e secondo un assetto di fatto speculare) viene in rilievo l’annullamento di provvedimenti posti ‘a valle’ di un complesso iter di programmazione urbanistica, nel cui ambito rivestiva un ruolo determinante la stipula di una Convenzione urbanistica. Nè vale altresì lamentare la violazione dell’articolo 8, u.c., d.–l. 23 gennaio 1982, n. 9, come conv. dalla l. 25 marzo 1982, n. 94 (norma peraltro abrogata dall’articolo 136 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380) essendo la disposizione espressamente riferibile ai soli titoli abilitativi tacitamente formati ai sensi del medesimo art. 8 e non estensibile alle ipotesi di titoli abilitativi espressi.

5. In caso di impugnazione giurisdizionale di determinazioni amministrative di segno negativo fondate su una pluralità di ragioni (ciascuna delle quali di per sé idonea a supportare la parte dispositiva del provvedimento), è sufficiente che una sola di esse resista al vaglio giurisdizionale perché il provvedimento nel suo complesso resti indenne dalle censure articolate ed il ricorso venga dichiarato infondato, o meglio inammissibile per carenza di interesse. Nella specie almeno il primo dei richiamati motivi ostativi, ovvero quello relativo al contrasto fra i titoli abilitativi rilasciati e lo schema organizzativo e distributivo di cui alle tavole 2 e 5 della convenzione urbanistica, resiste alle censure mosse. Difatti dall’esame degli articoli 3 e 5 delle N.T.A. al Piano di lottizzazione emerge la correttezza delle determinazioni comunali, in quanto: a) ai sensi dell’art. 5, lo schema organizzativo e distributivo delineato dagli allegati al piano di lottizzazione costituiva una porzione normativa vincolante della convenzione e stabiliva (in modo non derogabile) le modalità aggregative e compositive dell’intervento da realizzare, secondo uno schema di sviluppo orizzontale che avrebbe dovuto necessariamente seguire l’andamento delle curve di livello collinare; b) questo schema organizzativo e distributivo non era derogabile in sede di progettazione esecutiva, ma costituiva un elemento indefettibile che non avrebbe potuto essere stravolto. Peraltro anche in presenza di clausole di non agevole interpretazione si deve optare per la soluzione interpretativa maggiormente compatibile con lo scopo di tutela degli interessi pubblici prevalenti coinvolti (in termini di più adeguato uso del territorio, di diminuzione dell’impatto visivo e di tutela di un’area di sicuro pregio paesaggistico)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10228 del 2006, proposto da

Carini Rolando Marco, rappresentato e difeso dagli avvocati Luisa Gracili e Carolina Picchiotti, con domicilio eletto presso Mario Sanino in Roma, viale Parioli, 180;

Comune di Castiglione della Pescaia, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Iaria, Simone Nocentini e Daniele Falagiani, con domicilio eletto presso Gian Marco Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

Ministero per i beni e le attivitaà culturali, in persona del ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Siena e Grosseto;
Consorzio Santa Maria, Edilizia Arezzo s.r.l., Soc. Coop. Ed. Arezzo Chiana, Rosellana s.c.a.r.l, Soc. coop. ed. il Cantone, Stelma s.r.l., Carini Roberto, Carini Cristina, Carini Laura, Addobbati Giovanni, Innocenti Patrizia, Thema Immobiliare s.r.l.;

sul ricorso numero di registro generale 10432 del 2006, proposto dalla Cooperativa edilizia La Fenice s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Umberto Gulina e Francesco Gulina, con domicilio eletto presso Giulio Lais in Roma, via C. Monteverdi, 20;

Comune di Castiglione della Pescaia, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Iaria, Simone Nocentini e Daniele Falagiani, con domicilio eletto presso Gian Marco Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

Ministero per i beni e le attività culturali – Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Siena e Grosseto;

sul ricorso numero di registro generale 10459 del 2006, proposto da
Edil Rosellana s.c.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Righi, con domicilio eletto presso Roberto Righi in Roma, via G.Carducci, 4;
Carini Roberto, Carini Cristina;

Ministero per i beni e le attività culturali, Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Siena e Grosseto, Consorzio S. Maria, Società coop. ed. Arezzo Chiana;
Comune di Castiglione della Pescaia, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Iaria, Simone Nocentini e Daniele Falagiani, con domicilio eletto presso Gian Marco Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

Società coop. edilizia Arezzo Uno s.r.l., Carini Marco Rolando, Società coop. ed. il Cantone, Società Stelma s.r.l., Addobbati Giovanni, Innocenti Patrizia, Società Thema Immobiliare;

sul ricorso numero di registro generale 10556 del 2006, proposto da
Società cooperativa edilizia a responsabilità limitata ‘il Cantone’, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Sanino e Massimiliano Quercetani, con domicilio eletto presso Mario Sanino in Roma, viale Parioli, 180;
Telma s.r.l., rappresentata e difesa dall’avvocato Stefano Lupis, con domicilio eletto presso Stefano Lupis in Roma, viale Mazzini 6;

Comune di Castiglione della Pescaia, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Iaria, Simone Nocentini e Daniele Falagiani, con domicilio eletto presso Gian Marco Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;
Ministero per i beni e le attività culturali, Soprintendenza per Beni Architettonici e il Paesaggio di Siena e Grosseto;

quanto ai ricorsi nn. 10228 del 2006, 10459 del 2006 e 10556 del 2006:

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana – Firenze, Sezione III, n. 2395/2006;

quanto al ricorso n. 10432 del 2006:

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana – Firenze, Sezione III, n. 3077/2006

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio e le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 novembre 2011 il Cons. Claudio Contessa e uditi per le parti l’avvocato Giannoni per delega dell’avvocato Gracili l’avvocato dello Stato Varone, nonché gli avvocati Gulina, Righi, Quercetani e Sanino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Le vicende all’origine dei fatti di causa prendono le mosse dall’approvazione, da parte della Regione Toscana, del Piano regolatore generale del Comune di Castiglione della Pescaia (delibera di Giunta regionale 19 marzo 1980, n. 2394), nel cui ambito era contenuta una previsione di insediamento residenziale nell’ambito del comparto denominato ‘Santa Maria’.

Conformemente alle previsioni di piano, nel corso del 1983, fu presentato un progetto di Piano di lottizzazione, che fu adottato dal Comune con delibera consiliare 23 dicembre 1994, n. 121 e infine approvato con delibera 11 dicembre 1995, n. 82.

Con delibera del Commissario straordinario 4 giugno 1996, n. 12 fu apportata una rettifica alle N.T.A. del Piano di lottizzazione in questione.

Nel luglio del 1996 veniva stipulata la Convenzione di lottizzazione (che teneva conto delle richiamate modifiche intervenute in relazione alle N.T.A.).

Nel corso del successivo agosto venivano presentate le domande di concessioni edilizie che, per quanto concerne i lotti nn. 3 e 4, venivano rilasciate in data 9 luglio 1999.

Nell’agosto del 2002, quando la lottizzazione era già in fase di esecuzione, il Comune di Castiglione della Pescaia acquisiva la perizia dell’Ingegner Savelli e dell’Architetto Vincenzoni, volta a verificare l’effettiva volumetria realizzata nel comparto e la legittimità delle concessioni edilizie rilasciate.

La perizia Savelli/Vincenzoni concludeva che la volumetria in concreto realizzata eccedeva quella consentita in base alla corretta applicazione del Piano di lottizzazione.

Ai fini della presente decisione, mette conto osservare che, con delibera consiliare 13 agosto 2002, n. 54, il Comune appellato aveva approvato le nuove tavole progettuali relative al Piano di lottizzazione per cui è causa e l’atto integrativo dell’originaria Convenzione.

Tuttavia, le modifiche non furono trasfuse in concrete modificazioni della Convenzione, stante l’indisponibilità dei lottizzatori a sottoscrivere una convenzione integrativa di quella a suo tempo conclusa.

Nel dicembre del 2003 il Comune di Castiglione della Pescaia comunicava agli interessati l’avvio del procedimento volto all’annullamento delle concessioni edilizie ritenute illegittime sulla base delle risultanze della perizia Savelli/Vincenzoni.

All’esito dell’interlocuzione procedimentale in contraddittorio con gli interessati, il Comune appellato adottava i provvedimenti in data 25 gennaio 2005 e 7 febbraio 2005, di annullamento delle concessioni edilizie per plurimi profili di illegittimità.

In particolare, il Comune riteneva che le concessioni in questione fossero illegittime:

– per violazione degli articoli 3 e 5 della Convenzione urbanistica attuativa del Piano di lottizzazione, a causa della ritenuta difformità fra il contenuto delle concessioni rilasciate e lo schema organizzativo e distributivo di cui alle tavole 2 e 5 del
– per violazione delle disposizioni del Piano di lottizzazione per ciò che attiene le volumetrie massime concedibili. Al riguardo il Comune osservava che, pur dovendosi ritenere la conformità fra quanto assentito e le modifiche apportate alle N.T.A. del P
Per quanto concerne l’interesse concreto ed attuale all’adozione dell’atto di autotutela, il Comune di Castiglione della Pescaia ne riteneva la sussistenza, dato che le richiamate difformità progettuali e realizzative avevano comportato uno sviluppo dell’edificazione in senso verticale (anziché in senso parallelo e adagiato alle curve di livello), in una zona collinare di elevato pregio paesistico, in tal modo compromettendo l’interesse pubblico al mantenimento dei tratti estetici, ambientali e paesaggistici della zona.

I provvedimenti venivano impugnati al Tribunale amministrativo regionale della Toscana da numerosi soggetti interessati dalle concessioni relative ai lotti nn. 3 e 4, oggetto di annullamento (fra i quali il signor Rolando Marco Carini – appellante nell’ambito del ricorso n. 10228/2006 -, la società cooperativa edilizia Rosellana, il sig. Roberto Carini e la signora Cristina Carini – appellanti nell’ambito del ricorso n. 10459/2006 –, nonché la società cooperativa edilizia ‘Il Cantone’ e la società Telma s.r.l. – appellanti nell’ambito del ricorso n. 10556/2006 –).

Con la sentenza 19 maggio 2006, n. 2395, il Tribunale amministrativo in parte dichiarava inammissibile e in parte respingeva i ricorsi.

La sentenza è stata impugnata in appello dal signor Rolando Marco Carini, il quale ne ha chiesto l’integrale riforma per i seguenti motivi:

1) Erroneità, illogicità e contraddittorietà – Difetto e/o insufficienza della motivazione della sentenza in ordine alla insussistenza del contrasto fra le concessioni edilizie annullate n. 6267/99 e 6268/99 con le previsioni del piano di lottizzazione e con la vigente pianificazione urbanistica comunale – Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 5 e 9 delle N.T.A. al Piano di lottizzazione approvato con deliberazione n. 121 del 23 dicembre 1994 – Difetto di istruttoria e irragionevolezza (terzo motivo di ricorso in primo grado).

Il primo giudice ha erroneamente omesso di considerare che il provvedimento comunale di annullamento era viziato per erronea applicazione delle previsioni di cui all’art. 5 delle N.T.A. alla convenzione urbanistica. Al contrario, la corretta interpretazione della disposizione era che, in sede di progettazione esecutiva, fossero vincolanti le sole previsioni di cui alla tavola allegata n. 2 (in tema di indicazioni planovolumetriche, con particolare riguardo alle sagome di massimo ingombro) e di cui alla tavola allegata n. 5 (ma solo limitatamente allo schema distributivo ed organizzativo dei diversi tipi edilizi ammessi, con particolare riguardo alle modalità aggregative delle unità residenziali/turistiche). Invece, in sede di progettazione esecutiva risultavano meramente indicative (e potevano, quindi, essere derogate) le ulteriori previsioni di cui alla tavola allegata n. 5, come – ad esempio – quelle in tema di tipologie abitative ammesse. Allo stesso modo, risultavano meramente indicative le previsioni di piano circa il carattere parallelo oppure ortogonale rispetto al terreno dei fabbricati, il quale avrebbe potuto essere rimesso a una libera scelta dei progettisti.

Ad ogni modo, il Comune (e, in seguito, il giudice) hanno omesso di considerare che la progettazione risultava comunque conforme al contenuto della delibera comunale n. 54 del 2002, recante ‘integrazioni alla Convenzione per la lottizzazione Santa Maria’ e ai nuovi elaborati grafici in tale occasione approvati.

Per quanto concerne la maggiore volumetria in concreto realizzata rispetto a quella assentibile ai sensi del Piano di lottizzazione, la sentenza ha erroneamente ritenuto la sostanziale inefficacia della delibera commissariale n. 12 del 1996 (che, al contrario, era ad ogni effetto valida ed efficace, in quanto mai annullata dal Comune).

Ad ogni modo, l’esubero volumetrico (pari a 311 mc.) è estremamente ridotto, se rapportato ai 42.500 mc. circa assentiti e ai 44.055 mc. realizzabili (sotto tale aspetto, i maggiori valori numerici contenuti nella perizia Savelli/Vincenzoni derivano dall’aver erroneamente computato anche i volumi delle cantine e delle scale a giorno, che andavano esclusi).

2) Erroneità e contraddittorietà della sentenza in ordine all’interesse pubblico sotteso all’annullamento delle concessioni edilizie

La sentenza ha omesso di rilevare l’illegittimità del provvedimento comunale, in quanto privo dell’individuazione di un interesse pubblico effettivo, concreto ed attuale all’adozione dell’atto di ritiro (non essendo sufficiente la mera intenzione di ripristinare la legalità asseritamente violata).

Al contrario, il giudice doveva considerare che lo stesso Comune aveva nel corso della vicenda adottato atti contraddittori, alcuni dei quali mossi dall’evidente fine di confermare la correttezza dell’edificazione (in particolare, la delibera consiliare n. 54 del 2002).

Per quanto concerne l’interesse pubblico alla salvaguardia del paesaggio, il giudice ha dovuto valutare il carattere minimale dell’incremento contestato (pari a 311 mc.), in relazione alla complessiva volumetria comunque assentita (superiore a 40mila mc.).

3) Erroneità e contraddittorietà della sentenza in ordine alla violazione degli articoli 1, 2, 3 e 7 della legge n. 241 del 1990 – Violazione e falsa applicazione dell’articolo 1, comma 136 della legge n. 311 del 2004 – Violazione del giusto procedimento e dei princìpi costituzionali di cui agli articoli 3 e 97, Cost. – Violazione e falsa applicazione della legge n. 47 del 1985 e dell’art. 38 del d.P.R. n 380 del 2001

La sentenza ha omesso di rilevare l’illegittimità del provvedimento comunale sotto i seguenti profili:

– violazione del termine ragionevole per l’esercizio del potere di annullamento;

– violazione delle disposizioni in tema di autotutela di cui al comma 136 dell’articolo 1 della l. 311 del 2004;

– violazione del principio c.d. del contrarius actus (per non essere stato rispettato, in sede di adozione del provvedimento di annullamento, il medesimo iter dell’adozione dell’atto concessorio);

– violazione dei princìpi di partecipazione procedimentale e di leale collaborazione.

Per quanto concerne l’appello n. 10459/2006 (proposto dalla società cooperativa Edil Rosellana, dal signor Roberto Carini e dalla signora Cristina Carini), si osserva:

Con il ricorso in appello è stata chiesta la riforma della sentenza n. 2395/2006 (la stessa già impugnata con l’appello n. 10228/2006) per i seguenti motivi.

1) Violazione dei princìpi desumibili dagli articoli 3 e 97, Cost. – Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 – Violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 5 e 9 delle N.T.A. del Piano di lottizzazione approvato con delibera del Comune di Castiglione della Pescaia, n.121 del 23 dicembre 1994 – Erronea, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia.

Il motivo è simile, per molti aspetti, al primo dei motivi articolati con l’appello n. 10228/2006.

In particolare, gli appellanti lamentano che:

– il Comune e il Tribunale amministrativo regionale erroneamente hanno ravvisato una discrasia fra il contenuto della convenzione di lottizzazione. In particolare, la sentenza è erronea laddove ha ravvisato una violazione degli articoli 3 e 5 della conven
– la corretta lettura e interpretazione delle N.T.A. alla convenzione di lottizzazione (articoli 3 e 5), in relazione alle tavole 2 e 5 allegate, ha reso evidente che i progetti assentiti non contrastavano con le prescrizioni planivolumetriche, non violan
– il convincimento del giudice (che ha rilevato una discrasia fra le concessioni rilasciate da una parte e il contenuto vincolante della convenzione urbanistica dall’altro) è fondato sull’errore nell’individuazione delle parti vincolanti della convenzione
– il giudice ha omesso di considerare che la conformità delle concessioni non andava misurata in relazione al verso della giacitura sul terreno degli edifici (verticale piuttosto che orizzontale), bensì in relazione al fatto (pacifico) che i fabbricati er
– il giudice ha omesso di considerare che le tavole allegate nn. 3 e 4 (che si limitavano ad ipotizzare una possibile soluzione progettuale in punto di assetto degli edifici) non fornivano contenuti normativi vincolanti per l’esecuzione del progetto e si
– il giudice ha erroneamente ritenuto corrette le determinazioni comunali relative al presunto incremento di volumetria rispetto alla misura massima assentibile. Sotto tale aspetto, il giudice ha omesso di considerare: a) che la delibera commissariale n.
2) Violazione dei princìpi desumibili dagli articoli 3 e 97, Cost. – Violazione e falsa applicazione degli articoli 1 e 2 della legge n. 241 del 1990 – Violazione e falsa applicazione dell’articolo 1, comma 136, della legge 311 del 2004 – Erronea, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia.

Anche a prescindere dai motivi ‘sostanziali’ richiamati nel precedente motivo, ulteriori vizi inficiano l’iter e il provvedimento del procedimento di secondo grado.

In particolare: il giudice ha omesso di considerare: a) che era stato superato il termine per l’adozione del provvedimento di autotutela (e, più in generale, un qualunque termine ragionevole, anche in considerazione del lungo tempo trascorso dal rilascio dei titoli), dal momento che il provvedimento era stato adottato a oltre un anno dalla comunicazione di avvio; b) che il termine era tanto più ingiustificabile, se si considera che il Comune disponeva già da anni degli elementi tecnici e fattuali per valutare la legittimità delle concessioni rilasciate; c) che, in ogni caso, era stata violata la previsione dell’art. 1, comma 136, l. n. 311 del 2004 in tema di presupposti e condizioni per l’esercizio dell’autotutela, nonché – più in generale – la previsione di cui all’articolo 21-nonies l. n. 241 del 1990, in tema di annullamento di ufficio; d) che non era stato adeguatamente valutato il principio di conservazione degli atti amministrativi e il bilanciamento dei diversi interessi coinvolti; e) che, in ogni caso, l’iter procedimentale seguito era viziato per mancato rispetto del principio del contrarius actus, per mancato coinvolgimento della Soprintendenza;

3) Violazione dei princìpi desumibili dagli articoli 3 e 97, Cost. – Ulteriore violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 7 e segg. della l. 241 del 1990 – Violazione e falsa applicazione dei princìpi desumibili dall’articolo 11 della legge n. 47 del 1985 e dall’articolo 38 del d.P.R. 380 del 2001 – Erronea, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia.

Nell’adottare i provvedimenti di autoannullamento, il Comune ha omesso di valutare le controdeduzioni dell’appellante in sede procedimentale, nonché i princìpi di conservazione, ragionevolezza e leale collaborazione, ben potendosi limitare a un annullamento parziale, ovvero al rilascio di un nuovo titolo di contenuto più ridotto.

Inoltre, il Comune ha fatto malgoverno della previsione di cui all’art. 8 l. n. 94 del 1982, nonché del generale principio utile per inutile non vitiatur.

4) Ulteriore violazione degli articoli 1 e 3 della legge 241 del 1990 – Erronea, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia

In adozione dei provvedimenti impugnati in primo grado, il Comune ha omesso di individuare un effettivo interesse, concreto ed attuale all’adozione degli atti di ritiro.

Per il ricorso in appello n. 10556/2006 (proposto dalla società cooperativa ‘Il Cantone’ e dalla società ‘Telma’ s.r.l., si osserva quanto segue.

Con il ricorso in appello è stata chiesta la riforma della sentenza n. 2395/2006 (la stessa già impugnata con gli appelli numm. n. 10228/2006 e 10459/2006) per i seguenti motivi.

1) Violazione dei princìpi desumibili dagli artt. 3 e 97, Cost. – Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, l. 241 del 190 – Violazione degli articoli 3, 5 e 9 delle N.T.A. al Piano di lottizzazione approvato con delibera di C.C. del Comune di Castiglione della Pescaia, n. 121 del 1994 – Erronea, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia

L’esercizio in concreto del potere di autotutela è illegittimo in quanto:

– è decorso più di un anno fra la comunicazione di avvio del procedimento e l’adozione del provvedimento finale;

– la stessa comunicazione di avvio è intervenuta dopo circa due anni dall’adozione degli atti oggetto di autotutela;

– vi è stato il superamento del termine ragionevole per l’adozione del provvedimento di annullamento di ufficio (art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990), con contestuale violazione anche della previsione di cui all’art. 1, comma 136, della l. n. 3
Inoltre, nell’adottare il provvedimento il Comune ha omesso di valutare gli effetti della delibera consiliare n. 54 del 2002, che ha determinato una sorta di sanatoria dei manufatti.

è poi violato il principio del contrarius actus, per non essere stato acquisito l’avviso della Soprintendenza, che deve intervenire dal procedimento di rilascio della concessione ai sensi dell’articolo 88 della l.r. n. n. 1 del 2005.

2) Violazione dei princìpi desumibili dagli artt. 3 e 97, Cost. – Ulteriore violazione e falsa applicazione dell’art. 3, l. 241 del 1990 – Violazione e falsa applicazione dei princìpi desumibili dall’art. 11 della legge 47 del 1985 e dall’art. 38 del d.P.R. 380 del 2001 – Erronea, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia

Il giudice ha omesso di apprezzare la violazione delle garanzie partecipative posta in essere dal Comune, che non ha motivato sulle ragioni del discostamento dalle controdeduzioni fornite ai sensi dell’art. 10 l. n. 241 del 1990. Né ha valutato che l’operato del Comune contrastava con il principio di leale collaborazione, che imponeva di valutare la possibilità di approvare un progetto “lievemente riduttivo” rispetto a quello assentito.

Inoltre, il giudice ha non valutato il mancato rispetto dei princìpi di conservazione, giusto procedimento, affidamento e ragionevolezza che presiedono all’attività amministrativa.

3) Violazione dei princìpi desumibili dagli artt. 3 e 97, Cost. – Violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 5 e 9 delle N.T.A. al Piano di lottizzazione approvato con delibera di C.C., n. 121 del 1994 – Erronea, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia

La sentenza va riformata laddove ha ritenuto la violazione degli articoli 3 e 5 delle N.T.A. alla Convenzione urbanistica per la ritenuta difformità rispetto allo schema organizzativo e distributivo di cui alle tavole 2 e 5 allegate alla convenzione urbanistica.

Ancora, in sede la sentenza omette di considerare:

– che le sole prescrizioni vincolanti (e puntualmente rispettate) erano quelle sulle sagome di massimo ingombro;

– che le asserite difformità fra quanto previsto dalla normativa di piano e quanto in concreto assentito aveva in realtà riguardo ad aspetti meramente illustrativi e comunque non vincolanti;

– che, per le tavole 2 e 5 allegate alla Convenzione urbanistica, le sole prescrizioni vincolanti erano quelle relative ai ‘tipi edilizi’ e non anche quelle relative alle ‘sezioni’;

– che, in ogni caso, dalle richiamate tavole 2 e 5 non emergeva l’obbligo di sviluppare l’edificato secondo direttrici predeterminate (es.: in senso orizzontale piuttosto che verticale);

– che le indicazioni desumibili dalle tavole 3 (‘planivolumetrico’) e 4 (‘planivolumetrico’) non rivestivano carattere di vincolatività, ma si limitavano a declinare soluzioni progettuali meramente facoltative (i.e.: alcune fra le molte possibili soluzion
Sempre con il terzo motivo di ricorso, si lamenta l’erroneità della sentenza per la parte in cui ha ritenuto il superamento della volumetria in concreto realizzabile.

Al riguardo, il giudice ha omesso di considerare:

– che la delibera commissariale n. 16 del 1996 era stata confermata dalla delibera consiliare n. 54 del 2002 (di modifica della convenzione di lottizzazione), così palesando ex post la conformità delle edificazioni realizzate al pertinente quadro discipli
– che, a sua volta, la delibera commissariale n. 16 del 1996 (di modifica dell’articolo 9 delle norme attuative del Piano di lottizzazione) era del tutto legittima ed efficace;

4) Violazione dei princìpi desumibili dagli artt. 3 e 97, Cost. – Ulteriore violazione e falsa applicazione dell’art. 3, l. 241 del 1990 – Violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 5 e 9 delle N.T.A. al Piano di lottizzazione approvato con delibera di C.C., n. 121 del 1994 – Erronea, insufficiente e contraddittoria motivazione su un punto decisivo della controversia

Il giudice ha omesso di considerare:

– che l’annullamento in autotutela non evidenziava un interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione di atti illegittimi;

– che l’amministrazione comunale non aveva comparato in concreto fra i diversi interessi coinvolti;

– che, al contrario, il provvedimento impugnato solo affermava apoditticamente che l’annullamento era necessario per l’interesse al ripristino degli interessi paesaggistici ed ambientali.

Solo parzialmente diversa è la genesi del ricorso in appello n. 10432/2006, proposta dalla società cooperativa ‘La Fenice’ avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Toscana n. 3077/2006 con cui è stato dichiarato in parte inammissibile e in parte infondato il ricorso avverso il provvedimento comunale di annullamento d’ufficio della concessione edilizia n. 6266 del 1998.

Al riguardo si osserva: a) che il provvedimento comunale si fondava su ragioni sostanzialmente analoghe a quelle già esplicitate nell’ambito dei provvedimenti di annullamento delle concessioni nn. 6267 del 1999 e 6268 del 1999; b) che la sentenza si fondava a sua volta su ragioni sostanzialmente analoghe a quelle già esposte nell’ambito della sentenza n. 2395/2006.

Con l’appello, la società ‘La Fenice’ chiede la riforma della sentenza articolando i seguenti motivi:

1) (sui) vizi del procedimento

Il giudice ha omesso di valutare il superamento del termine ragionevole di durata del procedimento di annullamento d’ufficio. Oltretutto l’iter del procedimento di autotutela doveva seguire – secondo la logica dell’atto contrario – il medesimo iter dell’iniziale concessione.

2) Sul merito

Il giudice ha omesso di considerare: a) la valenza che, ai fini della decisione, era sortita dalla delibera commissariale n. 12 del 1996, di modifica alle N.T.A. del Piano di lottizzazione; b) la circostanza per cui, ai sensi dell’articolo 5 della Convenzione, il contenuto della tavola n. 5 allegata era solo indicativo ai fini delle progettazione esecutiva; c) il fatto che il nuovo regolamento edilizio non era applicabile ai porgetti attuativi di convenzioni già sottoscritte; d) il superamento del principio di ragionevole durata del procedimento di autotutela; e) l’insussistenza di effettive ragioni di interesse pubblico interesse a supporto dell’annullamento (anche in considerazione del carattere minimale delle eccedenze volumetriche – pari ad appena 311 mc. -).

In tutti i quattro giudizi si costituiva il Comune di Castiglione della Pescaia, che concludeva per il rigetto degli appelli.

Il Comune proponeva, altresì, appello incidentale con cui (reiterando un argomento già invano esposto in primo grado) affermava l’inammissibilità del primo ricorso per difetto nelle procure alle liti, in quanto rilasciate in violazione dell’art. 83 Cod. proc. civ..

All’udienza pubblica del 29 novembre 2011 il ricorso veniva trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Giungono alla decisione del Collegio i ricorsi in appello proposti da quattro soggetti privati interessati da un piano di lottizzazione nell’ambito del Comune di Castiglione della Pescaia avverso le sentenze del Tribunale amministrativo regionale della Toscana nn. 2395/2006 e 3077/2006 con cui sono stati in parte dichiarati inammissibili e in parte respinti i ricorsi avverso i provvedimenti con cui il Comune aveva disposto l’annullamento in autotutela di alcune concessioni rilasciate nell’ambito della richiamata lottizzazione, in quanto illegittime.

2. In primo luogo il Collegio riunisce i ricorsi in epigrafe, per evidenti ragioni oggettive e soggettive (inoltre, i ricorsi in appello 10228/2006, 10459/2006 e 10556/2006 sono rivolti avverso la medesima sentenza).

3. Il Collegio ritiene in via preliminare che non vi sia ragione per esaminare l’appello incidentale proposto dal Comune negli appelli nn. 10228/06, 10459/06 e 10556/06 in relazione alla questione della regolarità delle procure alle liti, fato che i ricorsi proposti principaliter sono comunque da dichiarare infondati per le ragioni che si esporranno.

4. Ancora in via preliminare, il Collegio osserva che va dichiarato improcedibile il ricorso in appello n. 10459/06 in relazione alla posizione del signor Roberto Carini, il quale ha rappresentato (con nota depositata agli atti e il cui contenuto è stato ribadito dall’avvocato difensore in sede di udienza pubblica) di non avere interesse all’ulteriore coltivazione dell’appello.

5. Sempre in via preliminare, il Collegio ritiene che non si possa tenere in considerazione l’istanza di cancellazione dal ruolo proposta dalla società cooperativa edilizia ‘La Fenice’, appellante nell’ambito del ricorso in appello n. 10432/2006. Infatti, l’istanza è implicitamente rinunciata dall’appellante perché la stessa ha presenziato all’udienza pubblica del 29 novembre 2011, confermando le conclusioni già rassegnate in sede di proposizione dell’appello.

6. Venendo al merito, il Collegio ritiene in primo luogo di esaminare i motivi di appello con cui (allegando motivi di diritto in larga parte assimilabili) gli appellanti hanno lamentato il non corretto esercizio del potere di autotutela, nonché – più in radice – la carenza stessa dei presupposti per procedere all’annullamento in autotutela delle concessioni a suo tempo rilasciate.

I motivi sono infondati.

6.1. Con un primo ordine di argomenti, gli appellanti hanno lamentato l’illegittimità dell’esercizio del potere di annullamento, per non essere individuabile un interesse pubblico concreto ed attuale alla rimozione degli atti illegittimi.

6.1.1. Gli argomenti non possono trovare accoglimento.

Si osserva che i provvedimenti di annullamento oggetto di impugnativa avevano adeguatamente motivato, evidenziando che le difformità rispetto alle pertinenti previsioni della Convenzione (e, indirettamente, dello stesso piano di lottizzazione) avevano comportato un sostanziale stravolgimento dell’impianto compositivo dell’intervento come inizialmente concepito, determinando uno sviluppo dell’edificazione in senso verticale anziché in parallelo (i.e.: in modo ‘adagiato’ sulle curve di livello).

In tal modo l’intervento realizzato determinava un rilevantissimo quanto inammissibile stravolgimento delle previsioni di piano, con evidente quanto rilevante pregiudizio ai tratti estetici della zona (peraltro, caratterizzata da notevole pregio) e dello stesso interesse della collettività locale, i cui interessi vanno tutelati dall’ente locale quale soggetto esponenziale dei rispettivi interessi.

Per le medesime ragioni (radicale incompatibilità fra la struttura dell’intervento per come assentito e realizzato e la pertinente disciplina urbanistica), non possono trovare accoglimento i motivi di appello fondati sulla mancata valutazione della possibilità di disporre un annullamento soltanto parziale delle concessioni. Né a conclusioni diverse può giungersi in relazione al fatto che la Soprintendenza non avesse sollevato rilievi sull’intervento.

Affermare ciò equivarrebbe a inammissibilmente affermare che il mancato esercizio da parte dell’organo statale di tutela del paesaggio dei suoi poteri di intervello, controllo e repressione assorbe i poteri e prerogative che in materia di gestione del territorio spettano al Comune, il quale si vedrebbe a ben vedere privato di un qualunque potere di valutare la concretezza ed attualità dell’interesse pubblico all’effettivo rispetto delle previsioni di piano.

Pertanto, sussisteva un interesse pubblico concreto ed attuale al ripristino dei valori compromessi, anche in considerazione del carattere permanente della violazione e della rilevante incidenza dell’edificato sui tratti paesistici di un’area caratterizzata da un particolare pregio.

Tale circostanza risulta di per sé idonea a superare i motivi di appello relativi al tempo trascorso fra il rilascio dei titoli e il loro annullamento.

Giova, comunque, osservare che i proprietari delle aree non potevano lamentare la lesione di un affidamento legittimo, sia perché già nel 2001 il Comune aveva avanzato dubbi sulla compatibilità fra le concessioni rilasciate e la loro disciplina, sia perché, nel corso della vicenda, il Comune aveva disposto per ben tre volte la sospensione dei lavori (nel marzo del 2001, nel marzo del 2003 e nel dicembre del 2003), palesando un comportamento senz’altro incompatibile con la formazione di un legittimo affidamento.

6.2. Con un secondo ordine di argomenti, gli appellanti lamentano l’illegittimità dell’annullamento sotto vari profili procedimentali, relativi: a) alla tempistica della comunicazione di avvio, del procedimento di annullamento in quanto tale; b) alla tempistica dell’adozione del provvedimento finale; c) alla violazione dell’art. 1, comma 136, l. 30 dicembre 2004, n. 311; d) al mancato rispetto del principio c.d. del contrarius actus; e) al mancato rispetto della previsione dell’articolo 8, u.c., l. 25 marzo 1982, n. 94, di conversione in legge del d.–l. 23 gennaio 1982, n. 9.

6.2.1. Questi argomenti sono infondati.

6.2.1.1. Quanto al primo profilo, relativo all’asserita illegittimità del procedimento di autotutela perché avviato ad oltre due anni dall’adozione dei provvedimenti oggetto di annullamento e concluso dopo ulteriori due annui circa, vale considerare che la vigente disciplina in tema di annullamento d’ufficio (art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241) non fissa un termine ultimo oltre il quale l’esercizio dell’attività di autotutela è illegittima, riconducendo la valutazione in concreto in ordine alla tempistica della vicenda al parametro di valutazione della ragionevolezza del termine.

Questa disposizione, per come innovata dall’articolo 14 della l. 11 febbraio 2005, n. 15, non reca un termine espresso (come pure era stato immaginato nei lavori preparatori).

Escluso che il decorso di un apprezzabile tratto di tempo rappresenti di suo un limite per avviare o per concludere il procedimento di autotutela, occorre verificare se nella specie sia stato violato il generale principio di ragionevolezza.

La risposta è negativa, considerata la complessità degli accertamenti e delle valutazioni demandate all’amministrazione procedente, nonché la rilevanza degli interessi di tutela in concreto perseguiti (e richiamati nei provvedimenti impugnati), che giustificava certamente l’esercizio del potere anche dopo il un lasso di tempo oggettivamente apprezzabile.

Nemmeno si può proficuamente lamentare il superamento del termine procedimentale di cui all’articolo 2 l. n. 241 del 1990.

Infatti, anche a voler ritenere che il termine residuale dell’art. 2, comma 2, trovi in via di principio applicazione ai procedimenti di autotutela, si deve comunque ritenere che riguardo al superamento di tale termine (concretante così una violazione delle “norme sul procedimento”), valga l’art. 21-octies, comma 2,della medesima legge, in tema di c.d. ‘illegittimità non invalidanti’.

Deriva da quanto sopra la non annullabilità del provvedimento adottato, atteso che – per le ragioni che si esporranno – il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Il Collegio ritiene che i generali princìpi di conservazione dell’atto e di strumentalità delle forme inducano a generalizzare la portata dell’istituto dell’illegittimità non invalidante di cui all’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241 del 1990 (in tal senso: Cons. Stato, VI, 11 maggio 2011, n. 2795; V, 19 giugno 2009, n. 4031; 14 aprile 2008, n. 1588), anche per evitare che – in situazioni come quella per cui è causa – la prevalenza di considerazioni procedimentali porti l’amministrazione alla scelta (antieconomica e contrastante con il principio di efficienza) di dover riavviare un procedimento i cui esiti siano ab initio scontati.

6.2.1.2. Neppure può dirsi che qui il primo giudice abbia fatto cattivo uso della previsione dell’art. 1, comma 136, l. 30 dicembre 2004, n. 311, secondo cui, al fine di conseguire risparmi o minori oneri finanziari per le amministrazioni pubbliche, può sempre essere disposto l’annullamento di ufficio di provvedimenti amministrativi illegittimi, anche se l’esecuzione degli stessi sia ancora in corso. La disposizione stabilisce che “l’annullamento di cui al primo periodo di provvedimenti incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali con privati deve tenere indenni i privati stessi dall’eventuale pregiudizio patrimoniale derivante, e comunque non può essere adottato oltre tre anni dall’acquisizione di efficacia del provvedimento, anche se la relativa esecuzione sia perdurante”).

Si osserva che il secondo periodo della disposizione (la cui applicazione è invocata dagli appellanti) è qui inapplicabile.

Infatti non si fa questione di “provvedimenti incidenti su rapporti contrattuali o convenzionali con privati” (ossia, di provvedimenti posti ‘a monte’ della stipula di atti paritetici). Al contrario (e secondo un assetto di fatto speculare) viene in rilievo l’annullamento di provvedimenti posti ‘a valle’ di un complesso iter di programmazione urbanistica, nel cui ambito rivestiva un ruolo determinante la stipula di una Convenzione urbanistica.

6.2.1.3. Neppure sono fondati i motivi di appello sulla violazione del principio del contrarius actus, per non essere stato acquisito l’avviso della Soprintendenza nel procedimento conclusosi con l’annullamento d’ufficio dei titoli edilizi.

Anche in questo caso la lamentata violazione assume carattere meramente procedimentale e le ragioni per cui è stato disposto l’annullamento (violazione della disciplina di Piano) attiene la sfera di competenze del Comune, il quale non sarebbe pervenuto a conclusioni diverse neppure in caso di coinvolgimento dell’organo statale.

Per i profili di tutela ambientale ( profili che il Comune ha valutato per ritenere la concretezza ed attualità dell’interesse all’annullamento), comunque nell’ambito della regione Toscana, le funzioni in materia di tutela del paesaggio sono sub-delegate ai comuni (a tenore della l.r. Toscana 2 novembre 1979, n. 52 e, successivamente, la legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1).

6.2.1.4. Nemmeno vale lamentare la violazione dell’articolo 8, u.c., d.–l. 23 gennaio 1982, n. 9, come conv. dalla l. 25 marzo 1982, n. 94 (secondo cui “prima di procedere all’annullamento delle concessioni assentite ai sensi del presente articolo, l’autorità competente deve indicare agli interessati gli eventuali vizi delle procedure amministrative e gli elementi progettuali o esecutivi che risultino in contrasto con le norme o i regolamenti vigenti, assegnando un termine non inferiore a trenta e non superiore a novanta giorni per provvedere alle modifiche richieste”).

Quella previsione non è applicabile alla vicenda presente perché le sue previsioni sono espressamente riferibili ai soli titoli abilitativi tacitamente formati ai sensi del medesimo art. 8 e non sono estensibili alle ipotesi di titoli abilitativi espressi.

Si osserva, comunque, che questa disposizione è stata espressamente abrogata dall’articolo 136 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 con effetto dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto (30 giugno 2003), mentre gli atti di annullamento di cui si discute sono stati adottati – rispettivamente – nel gennaio e nel febbraio del 2005.

7. Una volta accertato che nel caso di specie non sono stati travalicati i presupposti e le condizioni normativamente posti all’esercizio del potere di autotutela (in particolare, in relazione alla previsione di cui all’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990), occorre verificare se in concreto sussistevano i gravi profili di illegittimità rilevati dall’Amministrazione comunale.

7.1. Come detto, i provvedimenti di annullamento impugnati in primo grado sono stati adottati per due distinti profili di illegittimità, ciascuno dei quali di suoidoneo a supportare il provvedimento di annullamento:

– in primo luogo, è stata ravvisata la violazione degli artt. 3 e 5 della Convenzione urbanistica attuativa del piano di lottizzazione per difformità della concessione rilasciata rispetto allo schema organizzativo e distributivo di cui alle tavole 2 e 5 d
– in secondo luogo, è stato ritenuto che le volumetrie oggetto di concessione erano in esubero rispetto a quelle assentibili in base alle previsioni di piano.

7.2. Il Collegio ritiene che la vicenda vada definita in applicazione del condiviso orientamento secondo cui, in caso di impugnazione giurisdizionale di determinazioni amministrative di segno negativo fondate su una pluralità di ragioni (ciascuna delle quali di per sé idonea a supportare la parte dispositiva del provvedimento), è sufficiente che una sola di esse resista al vaglio giurisdizionale perché il provvedimento nel suo complesso resti indenne dalle censure articolate ed il ricorso venga dichiarato infondato, o meglio inammissibile per carenza di interesse alla coltivazione dell’impugnativa avverso l’ulteriore ragione ostativa, il cui esito resta assorbito dalla pronuncia negativa in ordine alla prima ragione ostativa (in tal senso: Cons. Stato, VI, 20 ottobre 2010, n. 7594).

Su queste basi, il Collegio ritiene che almeno il primo dei richiamati motivi ostativi (quello relativo al contrasto fra i titoli abilitativi rilasciati e lo schema organizzativo e distributivo di cui alle tavole 2 e 5 della convenzione urbanistica) resista alle censure mosse.

7.3. Occorre, a questo punto, richiamare le disposizioni della cui violazione si discute.

L’articolo 3 delle N.T.A. al Piano di lottizzazione stabilisce che “hanno valore vincolativo, per quanto previsto dal progetto: (…) b) tutte le indicazioni planivolumetriche (sagome di massimo ingombro) fornite dalla tav. n. 2 del progetto di piano di lottizzazione convenzionata; [nonché] d) le prescrizioni relative ai vari tipi edilizi ammessi sui singoli lotti edificabili di cui al successivo art. 5 ed alla tav. n. 5 (…)”.

Il successivo art. 5 stabilisce che “gli edifici, in sede di progettazione definitiva (necessaria al fine dell’ottenimento della concessione) potranno subire variazioni riguardanti le dimensioni del corpo di fabbrica oltre che la distribuzione interna degli ambienti, fermo restando lo schema organizzativo e distributivo indicato nei tipi edilizi e l’ambito di sviluppo dell’edificio determinato dalle sagome di massimo ingombro”.

Dall’esame di queste disposizioni emerge la correttezza delle determinazioni comunali, in quanto:

– ai sensi dell’art. 5, lo schema organizzativo e distributivo delineato dagli allegati al piano di lottizzazione costituiva una porzione normativa vincolante della convenzione e stabiliva (in modo non derogabile) le modalità aggregative e compositive del
– questo schema organizzativo e distributivo non era derogabile in sede di progettazione esecutiva, ma costituiva (pur nella possibile modulazione propria della progettazione di dettaglio) un elemento indefettibile. Tale elemento avrebbe, sì, potuto esser
– le tesi degli appellanti non risultano fondate quando affermano: a) che l’art. 3 delle N.T.A. al piano di lottizzazione era vincolante solo per quanto riguarda le sagome di massimo ingombro; b) che l’art. 5 era vincolante solo in relazione all’indicazio
– nell’interpretare la formulazione del richiamato art. 3 (e il rinvio al contenuto dell’allegato 2), si deve attribuire valore prevalente al carattere onnicomprensivo del richiamo alle indicazioni planivolumetriche. Al contrario, il riferimento (peraltro
– allo stesso modo, l’interpretazione del richiamato art. 3 deve rispettare la pienezza di tutela agli interessi coinvolti. Su queste basi, si deve ritenere che la disposizione (secondo cui “hanno valore vincolato (…) le prescrizioni relative ai vari t
– se il contenuto dell’intera tavola n. 5 aveva valore vincolato, aveva valore vincolato anche la previsione ivi contenuta, che delineava un intervento costruttivo caratterizzato da una struttura gradonata di elementi frastagliati disposti parallelamente
– per le medesime ragioni, anche la disposizione di cui all’art. 5 delle N.T.A. al Piano di lottizzazione (secondo cui in sede di progettazione definitiva era comunque necessario salvaguardare “lo schema organizzativo e distributivo indicato nei tipi e
8. Le ragioni dinanzi esposte sub 7 (relative alla difformità fra gli interventi assentiti e realizzati e la pertinente disciplina di piano) risultano di per sé idonee a supportare la parte dispositiva dei provvedimenti con cui è stato disposto l’annullamento delle concessioni a suo tempo rilasciate.

Ciò esime il Collegio (in base all’orientamento giurisprudenziale dinanzi richiamato sub 7.2.) dall’esame dei motivi di appello relativi agli ulteriori profili dei provvedimenti impugnati, incentrati sulla questione dell’eccesso di volumetria, così come sulla validità ed efficacia della delibera commissariale n. 12/96, su cui lungamente hanno insistito le difese delle parti in causa.

8.1. Per le medesime ragioni, non si ritiene di esaminare funditus il motivo (variamente articolato dagli appellanti) secondo cui il Tribunale avrebbe omesso di valutare la portata della delibera consiliare n. 54 del 2002 la quale, nell’apportare modifiche ed integrazioni alla convenzione di lottizzazione ‘Santa Maria’, avrebbe ribadito un quadro prescrittivo in tutto conforme a quello delineato dalla richiamata delibera commissariale del 1996, confermandone la validità e l’efficacia.

Ai limitati fini che qui rilevano, si osserva comunque che questo motivo non potrebbe comunque essere accolto, essendo pacifico che le prescrizioni di cui alla delibera consiliare n. 54/2002 non si sono mai tradotte in puntuali pattuizioni convenzionali, stante il rifiuto dei lottizzanti di sottoscrivere modifiche alla Convenzione di lottizzazione che sarebbero conseguite all’adozione della delibera in questione.

In definitiva, la mancata modifica dell’originaria Convenzione (stante l’indisponibilità degli stessi lottizzanti) conferma la correttezza dell’operato del Comune di Castiglione della Pescaia, il quale ha ritenuto che la vicenda andava valutata assumendo quale paradigma di riferimento l’originaria formulazione della convenzione urbanistica attuativa del Piano di lottizzazione.

9. Per le ragioni sin qui esposte, i ricorsi in epigrafe, previa riunione, devono essere respinti.

Per quanto concerne, invece, il ricorso in appello n. 10459/06, va dichiarato improcedibile in relazione alla sola posizione del signor Roberto Carini.

La complessità delle questioni fattuali e giuridiche coinvolte dalla presente decisione giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.