SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 23 del 2019, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Ubaldo Lopardi, Alessia Giovannelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Ubaldo Lopardi in L’Aquila, via Antica Arischia 185/E;
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Ubaldo Lopardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in L’Aquila, via Antica Arischia 185/E;
contro
Miur – Istituto Comprensivo di Navelli non costituito in giudizio;
Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca, Uff Scolastico Reg Abruzzo – Uff III Ambito Terr per la Provincia dell’Aquila, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in L’Aquila, via Buccio Da Ranallo S. Domenico;
per l’annullamento
del provvedimento di diniego di accesso al servizio educativo per la scuola dell’infanzia, emesso in data -OMISSIS-e notificato in pari data, Prot. n. -OMISSIS-, dal Ministero dell’Istruzione, dell’Università  e della Ricerca, Ufficio Scolastico Regionale per l’Abruzzo, Istituto comprensivo di Scuola Infanzia, Primaria e Secondaria di I grado;
– nonchè ogni altro atto, provvedimento presupposto, connesso e conseguente, e allo stato sconosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Istruzione dell’Universita’ e della Ricerca e di Uff Scolastico Reg Abruzzo – Uff III Ambito Terr per la Provincia dell’Aquila;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2020 il dott. Giovanni Giardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Con ricorso notificato in data 12 gennaio 2019, i ricorrenti, in qualità  di esercenti la potestà  genitoriale sulla figlia minore S. B., impugnavano il diniego di accesso della loro figlia al servizio educativo per la scuola dell’infanzia presso -OMISSIS-
Nel provvedimento gravato si dava atto che, alla data del -OMISSIS-, nonostante le ripetute richieste avanzate dall’Istituto scolastico di regolarizzare la posizione della minore, non risultava depositata agli atti della scuola la documentazione prescritta dal D.L. n. 73/2017, convertito dalla Legge n. 119/2017, nonchè dalla circolare emessa dal Ministero della Salute e dell’Istruzione dell’Università  e della Ricerca in data 10.09.2017, ai fini del riconoscimento del requisito di accesso della minore alla Scuola dell’Infanzia. L’istituto scolastico disponeva, segnatamente, che alla minore, a cagione del difetto di assolvimento dei su citati obblighi di legge, << è negato l’accesso al servizio educativo per la scuola dell’infanzia, a decorrere da lunedì -OMISSIS-. La predetta minore rimane iscritta e potrà  avere nuovamente accesso al servizio educativo, successivamente alla presentazione di idonea documentazione -OMISSIS->>.
Il provvedimento impugnato costituiva l’esito di un’articolata vicenda coinvolgente i titolari della responsabilità  genitoriale della minore, l’Azienda sanitaria locale e l’Istituto scolastico. I genitori, difatti, avevano presentato istanza di prenotazione delle vaccinazioni presso la ASL, senza che, nondimeno, si addivenisse alla effettuazione, in concreto, della copertura -OMISSIS-, ed avevano informato della pendenza dell’iter la scuola. Peraltro, da una parte, quest’ultima procedeva, a pìù riprese, a preavvisare i rappresentanti legali della minore in ordine al diniego di accesso ai servizi educativi conseguente all’eventuale mancanza del rispetto del dovere di -OMISSIS-; dall’altra, l’azienda sanitaria convocava per il colloquio informativo i ricorrenti, i quali rispondevano chiedendo chiarimenti scritti. In seguito alla scadenza del termine fissato dall’ente scolastico per la presentazione della documentazione comprovante l’assolvimento dell’obbligo, l’Amministrazione in discorso adottava il provvedimento oggetto del presente gravame.
A supporto della domanda di annullamento si deducevano ben otto motivi di diritto variamente incentrati sulla violazione e falsa applicazione di legge ed eccesso di potere.
Si costituiva in giudizio l’Amministrazione resistente chiedendo il rigetto del ricorso perchè inammissibile e, comunque, infondato nel merito.
In sede cautelare questo TAR, con ordinanza n. -OMISSIS-, respingeva l’istanza sospensiva.
Alla pubblica udienza la causa è stata trattenuta in decisione.
Il ricorso è infondato.
1. Per ragioni di carattere logico-sistematico e di connessione possono essere esaminati congiuntamente il primo, il terzo ed il quarto motivo di ricorso.
Con il primo motivo di ricorso si lamenta la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 16 della Legge n. 241/1990, degli artt. 3 e 3 bis D.L. n. 73/2017 convertito dalla Legge n. 119/2017 e degli arti. 23 e 113 della Cost., nonchè eccesso di potere sotto vari profili.
Il motivo è privo di pregio giuridico.
Come sarà  meglio evidente anche in seguito, il gravato provvedimento, contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente, si pone in stringente aderenza alle previsioni normative di carattere generale di cui all’art. 3 della L. n. 241/1990 e della disciplina di settore posta dagli artt. 3 e 3 bis D.L. n. 73/2017, convertito dalla Legge n. 119/2017.
Il diniego elenca puntualmente i presupposti di fatto posti a fondamento della decisione nonchè i presupposti di diritto rilevando che, in difformità  alle previsioni di legge, non risultava depositata agli atti della scuola, alla data della sua adozione, alcuna documentazione idonea ai fini del riconoscimento del requisito di accesso della minore alla scuola dell’infanzia.
Il provvedimento, inoltre, è stato adottato all’esito di una compiuta istruttoria, come emerge dal medesimo percorso motivazionale, nel corso della quale i ricorrenti hanno pìù volte interagito con l’istituto scolastico rappresentando le proprie ragioni.
Con il terzo motivo parte ricorrente denuncia la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7 e 8 della Legge n. 241/1990 atteso che l’Amministrazione non avrebbe provveduto alla notificazione della comunicazione dell’avvio del procedimento, ai sensi dell’art. 7 della Legge 241/90, teso all’adozione del gravato diniego di accesso al servizio educativo per la scuola dell’infanzia.
La doglianza contenuta nel quarto motivo si fonda sulla violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 7, 8 e 10 della Legge n. 241/1990, in quanto, secondo le deduzioni dei ricorrenti, le ragioni della deroga all’obbligo della previa comunicazione di avvio del procedimento dovevano essere esternate mediante motivazione idonea a dimostrare che, a causa dell’adempimento dell’obbligo di comunicazione, sarebbe stato compromesso il soddisfacimento dell’interesse pubblico.
Entrambe le rassegnate censure non sono suscettibili di favorevole apprezzamento.
Ai sensi dell’art. 7 della L, 241/1990, ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità  del procedimento, l’avvio del procedimento stesso deve essere comunicato ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti.
Ebbene, nel caso di specie, l’Amministrazione ha dato atto, nel tracciato motivazionale del gravato provvedimento, della sussistenza di ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità  del procedimento, rinvenibili nella finalità  che le norme richiamate intendono perseguire, in stringente aderenza a quanto prescritto dall’art. 7 della legge 241/1990. Lo stesso D.L. n. 73/2017, infatti, è stato adottato sul presupposto di straordinaria necessità  ed urgenza di emanare disposizioni per garantire in maniera omogenea sul territorio nazionale le attività  dirette alla prevenzione, al contenimento e alla riduzione dei rischi per la salute pubblica e di assicurare il costante mantenimento di adeguate condizioni di sicurezza epidemiologica in termini di profilassi e di copertura -OMISSIS-, nonchè per garantire il rispetto degli obblighi assunti e delle strategie concordate a livello europeo e internazionale e degli obiettivi comuni fissati nell’area geografica europea.
In conseguenza deve ritenersi adeguatamente motivata la deroga all’obbligo di comunicazione di avvio del provvedimento con riferimento alle finalità  di tutela della salute pubblica che le norme in precedenza richiamate intendono perseguire.
Ad ogni modo, l’assolvimento dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento che, come noto, è strumentale alla partecipazione, non si rende necessario, secondo i consolidati principi giurisprudenziali dai quali il Collegio non ha motivo di discostarsi, allorchè il privato sia comunque venuto a conoscenza aliunde dell’attivazione del procedimento e vi abbia comunque partecipato, nel rispetto del principio del raggiungimento dello scopo. Abbracciando un’interpretazione sostanzialistica della suddetta disposizione normativa, anche al fine di evitare un aggravio procedimentale, si deve rilevare che i ricorrenti sono stati posti pìù volte nella possibilità  di interloquire durante l’iter amministrativo con l’istituito scolastico che da una parte li invitava alla regolarizzazione della posizione della minore, mentre gli stessi formulavano osservazioni.
Da ultimo, non appare inutile rilevare che, in virt๠della dequotazione dei vizi di carattere formale prevista dai recenti interventi normativi che hanno novellato la legge generale sul procedimento amministrativo, l’illegittimità  del provvedimento sotto il profilo in esame e, di conseguenza, la sua annullabilità , sarebbe, comunque, esclusa nella fattispecie, in applicazione dell’art. 21-octies della L.n.241/1990, stante il carattere vincolato del provvedimento impugnato.
Invero, detto provvedimento costituisce la formalizzazione di un contenuto decisorio già intrinseco all’accertamento fattuale compiuto in sede istruttoria. Acclarata la mancanza della documentazione attestante l’assolvimento dell’obbligo legale di -OMISSIS-, l’Amministrazione è tenuta, senza margini di discrezionalità , ad adottare il provvedimento di diniego di accesso al servizio educativo per la scuola dell’infanzia, di guisa che l’esclusione dalla frequenza si atteggia in termini di indefettibilità . Ne consegue che lo schema di produzione effettuale è del tipo norma-fatto-effetto, non già della specie norma-fatto-potere-effetto.
2. Con il secondo motivo si deduce la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6 comma 3 quater del D.L. n. 91/2018, convertito con modificazioni dalla Legge n. 108/2018 e dell’art. 3 comma 1 e comma 3 nonchè dell’art. 5 comma 1, secondo periodo del D.L. n. 73/2017, convertito con modificazioni dalla Legge n. 119/2017.
Anche tale motivo non è meritevole di positivo apprezzamento.
L’esame di detto motivo non può prescindere dalla previa ricostruzione del quadro normativo di riferimento.
L’art. 1 del D.L. 07/06/2017, n. 73, convertito nella legge 31 luglio 2017, n. 119, ha reso obbligatorie alcune vaccinazioni per i minori di età  compresa tra zero e sedici anni, espressamente dichiarando il profilo teleologico “di assicurare la tutela della salute pubblica e il mantenimento di adeguate condizioni di sicurezza epidemiologica in termini di profilassi e di copertura -OMISSIS-“, nonchè di conseguire l’obiettivo del “rispetto degli obblighi assunti a livello europeo ed internazionale”.
Ai sensi dell’articolo 3, comma 1 del medesimo decreto, <<i dirigenti scolastici delle istituzioni del sistema nazionale di istruzione ed i responsabili dei servizi educativi per l’infanzia (&) sono tenuti, all’atto dell’iscrizione del minore di età  compresa tra zero e sedici anni e del minore straniero non accompagnato, a richiedere ai genitori esercenti la responsabilità  genitoriale, ai tutori o ai soggetti affidatari la presentazione di idonea documentazione comprovante l’effettuazione delle -OMISSIS-indicate all’articolo 1, commi 1 e 1-bis, ovvero l’esonero, l’omissione o il differimento delle stesse in relazione a quanto previsto dall’articolo 1, commi 2 e 3, o la presentazione della formale richiesta di -OMISSIS- all’azienda sanitaria locale territorialmente competente, che eseguirà  le -OMISSIS-secondo la schedula -OMISSIS- prevista in relazione all’età , entro la fine dell’anno scolastico, o la conclusione del calendario annuale dei servizi educativi per l’infanzia e dei corsi per i centri di formazione professionale regionale. La presentazione della documentazione di cui al primo periodo deve essere completata entro il termine di scadenza per l’iscrizione. La documentazione comprovante l’effettuazione delle vaccinazioni può essere sostituita dalla dichiarazione resa ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445; in tale caso, la documentazione comprovante l’effettuazione delle vaccinazioni deve essere presentata entro il 10 luglio di ogni anno>>.
Il comma 3 del medesimo articolo 1dispone che <<per i servizi educativi per l’infanzia e le scuole dell’infanzia, ivi incluse quelle private non paritarie, la presentazione della documentazione di cui al comma 1 costituisce requisito di accesso>>.
Dal dato letterale della previsione normativa emerge che la presentazione all’Istituto scolastico della formale richiesta delle -OMISSIS-alla Asl competente quale documento alternativo al certificato -OMISSIS- è prevista dall’art. 3 del D.L. 73/2017 come documentazione idonea ai soli fini dell'”atto di iscrizione”, che ai sensi di quanto disposto dal successivo comma 2, rientra tra la documentazione che “deve essere completata entro il termine di scadenza per l’iscrizione”.
Di poi, l’art. 5 (Disposizioni transitorie e finali) del medesimo D.L. 07/06/2017, n. 73, convertito nella legge 31 luglio 2017, n. 119, prevede al primo periodo del comma 1 che “per l’anno scolastico 2017/2018 e per il calendario dei servizi educativi per l’infanzia e dei corsi per i centri di formazione professionale regionale 2017/2018, la documentazione di cui all’articolo 3, comma 1, deve essere presentata entro il 10 settembre 2017 presso i servizi educativi e le scuole per l’infanzia, ivi incluse quelle private non paritarie” (&). Il secondo periodo del medesimo comma dispone invece che la documentazione comprovante l’effettuazione delle -OMISSIS-può essere sostituita dalla dichiarazione resa ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445; in tale caso, la documentazione comprovante l’effettuazione delle -OMISSIS-deve essere presentata entro il 10 marzo 2018.
Successivamente il Legislatore è intervenuto con l’art. 6, comma 3 quater del D.L. n. 91/2018, convertito con modificazioni dalla Legge n. 108/2018 3-quater, che statuisce espressamente che l’applicazione della disposizione di cui all’articolo 5, comma 1, del D.L. n. 73/2017, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 119/2017, è prorogata all’anno scolastico 2018/2019 e al calendario dei servizi educativi per l’infanzia e dei corsi per i centri di formazione professionale regionale 2018/2019; in caso di presentazione della dichiarazione sostitutiva resa ai sensi del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, la documentazione comprovante l’effettuazione delle -OMISSIS-deve essere presentata entro il 10 marzo 2019.
Il tenore letterale del combinato disposto degli articoli 3 e 5 del D.L. n. 73/2017 evidenzia con nettezza che il regime transitorio posto dall’articolo 5 attiene soltanto ai termini per la presentazione della documentazione, non anche alle conseguenze del mancato adempimento agli obblighi previsti, in relazione alle quali trova applicazione l’articolo 3, comma 3 a termine del quale per i servizi educativi per l’infanzia e le scuole dell’infanzia, ivi incluse quelle private non paritarie, la presentazione della documentazione di cui al comma 1 costituisce requisito di accesso.
L’esposto approccio ermeneutico ha trovato puntuale conferma nella Circolare adottata congiuntamente il 1° settembre 2017 – ad integrazione delle circolari del Ministero della salute e del Ministero dell’istruzione, dell’università  e della ricerca del 16 agosto 2017 – dalla Direzione generale della prevenzione sanitaria del Ministero della salute e dal Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione del Ministero dell’istruzione dell’università  e della ricerca.
Ebbene, applicando le sopra richiamate coordinate normative alla fattispecie per cui è causa, è di palmare evidenza che, comunque, i ricorrenti non hanno presentato la documentazione necessaria per attestare l’avvenuta -OMISSIS- entro i termini prescritti.
E ciò nonostante il fatto che è provato che gli stessi erano stati ripetutamente sollecitati dalla dirigente scolastica, come emerge chiaramente dagli atti di causa.
3. Per ragioni di carattere logico-sistematico si deve esaminare il sesto motivo di ricorso, con cui si censura la violazione e/o falsa applicazione dell’artt. 3, 7 e 8 della Legge n. 241/1990 per l’insussistenza di impedimenti per l’inoltro della comunicazione di avvio del procedimento. I ricorrenti eccepivano l’assoluta inesistenza di una esigenza di tutela immediata della pubblica incolumità , al momento dell’emissione del provvedimento impugnato, tale da giustificare una deroga al giusto procedimento amministrativo. Ciò in quanto non v’era e non v’è stata alcuna epidemia o emergenza sanitaria comunicata dagli Enti preposti, che potesse giustificare un allarme per rischio contagio.
Anche tale doglianza è priva di pregio.
Al riguardo giova rimarcare che il Legislatore con il decreto-legge n. 73 del 2017 ha ritenuto necessario ed urgente adottare misure idonee ad estendere e rendere effettivi gli obblighi vaccinali vigenti, oltrechè in attuazione del principio di prevenzione, in conformità  al principio di precauzione, secondo cui, in presenza di un’alternativa che presenti un rischio per la salute umana il decisore pubblico deve optare per la soluzione che consenta di neutralizzare o minimizzare tale rischio (cfr. ex multis Consiglio di Stato, sez. III, ordinanza 20.04.2017, n. 1662; parere reso dalla Commissione Speciale del Consiglio di Stato il 26 settembre 2017, n. 2065; Corte cost., sentenza 18 gennaio 2018, n. 5).
Del resto, come ha avuto cura di specificare la Corte di Cassazione, il diritto alla tutela della salute ex art. 32 della Costituzione deve consentire la giustiziabilità  anche dei pericoli potenziali (cfr. sez. III, sentenza 27.7.2000, n. 9893).
Al fine di garantire una tutela effettiva del diritto alla salute – esigenza quanto pìù avvertita nell’attuale momento storico – non deve attendersi che il danno si sia verificato, ma è sufficiente accertare che un rischio si accompagni alla presenza di determinati requisiti, tanto pìù ove la necessità  della tutela del diritto alla salute e del diritto alla fruizione del servizio educativo in condizioni di sicurezza investa, come nella fattispecie, i minori (Consiglio di Stato, n. 962 del 2018; Corte costituzionale n. 5 del 2018; Corte di Cassazione, sez. I, n. 14384 del 2005).
Non appare inutile rammentare come il caso di specie involga valori precipui aventi dignità  costituzionale, i quali, di pari rango, si appalesano confliggenti (diritto all’istruzione da un lato e diritto alla salute dall’altro). L’antinomia, indi, non può esser risolta mediante il tradizionale canone gerarchico teso all’individuazione della disposizione poziore.
Orbene, in ordine ai confliggenti diritti fondamentali all’istruzione, da un canto, nonchè alla salute, d’altro canto, con riferimento alla fattispecie oggetto di contenzioso, la scelta legislativa volge, inequivocabilmente, verso il carattere prevalente della seconda posizione giuridica soggettiva, in specie se riguardata dal lato pubblicistico.
È l’interesse generale alla salute pubblica, difatti, a costituire l’elemento valoriale da privilegiare, atteso che rientra tra gli inderogabili doveri di solidarietà  sociale (art. 2 Cost.) la compressione occasionale della sfera di autodeterminazione personale e, se del caso, eventualmente, del diritto all’istruzione, al fine di tutelare la salute collettiva.
Nondimeno, l’interesse sostanziale testà© menzionato riveste peculiare pregnanza nel contesto specifico connotato dall’età  dei bambini inseriti nell’apparato scolastico, stante la differente condizione soggettiva, in termini di fragilità , dei medesimi.
In definitiva, nel caso di -OMISSIS-su minori, il diritto alla salute dei terzi e il correlato interesse collettivo vanno contemperati “con l’interesse del bambino” il quale esige “tutela anche nei confronti dei genitori che – magari sulla base di personali convinzioni in merito alla validità  della pratica -OMISSIS- – non adempiono ai compiti inerenti alla cura del minore” (Corte costituzionale n. 132/1992). Anche la Corte costituzionale nella sentenza n. 5 del 2018, ha rimarcato che l’interesse del minore deve essere perseguito “anzitutto nell’esercizio del diritto-dovere dei genitori di adottare le condotte idonee a proteggere la salute dei figli (artt. 30 e 31 Cost.), garantendo perಠche tale libertà  non determini scelte potenzialmente pregiudizievoli per la salute del minore (sul punto, ad esempio, ordinanza n. 262 del 2004)”.
4. Con il quinto motivo di ricorso si deduce la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 7 e 8 della Legge n. 241/1990 per l’insussistenza di impedimenti dettati da ragioni di celerità  e urgenza per l’inoltro della comunicazione di avvio del procedimento. In buona sostanza i ricorrenti eccepivano che l’esigenza di celerità  era sconfessata dalla intempestività  del provvedimento atteso che era decorso un considerevole lasso temporale tra il deposito dell’istanza di prenotazione delle vaccinazioni consegnata all’Istituto Scolastico in data 20.09.2017 e la data di adozione del provvedimento -OMISSIS-.
Invero, come già sottolineato, nella fattispecie devono ritenersi sussistenti gli impedimenti dettati da particolari esigenze di celerità  di cui alla clausola derogatoria posta dal medesimo art. 7 della L. n. 241/1990, dovuta vieppìù allo stato di perdurante irregolarità  relativa all’assolvimento degli obblighi vaccinali da parte dei ricorrenti.
5. Con il settimo motivo si denuncia la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2 e 3 D.L. n. 73/2017 convertito dalla Legge n. 119/2017. I ricorrenti lamentavano la violazione degli obblighi informativi posti in capo all’ente pubblico dalla sopra richiamata normativa atteso che a fronte della loro richiesta indirizzata alla ASL di fornire per iscritto informazioni e chiarimenti sui rischi legati alle vaccinazioni, sulla immunità  naturale, sulla possibile presenza di inquinanti all’interno delle fiale, sulla correlazione tra vaccinazioni e autismo, l’ASL medesima non avrebbe fornito alcun riscontro.
Anche tale censura è priva di pregio.
Occorre premettere che l’art 2 del D.L. n. 73/2017 (conv. in L. n. 119/2017), disciplina le attività  di comunicazione ed informazione istituzionale introducendo una previsione di carattere meramente programmatorio indirizzata al Ministero della salute che si inserisce nelle pìù ampie azioni e strategie di comunicazione istituzionale poste dalla l. 150/2000 ed affidando ai consultori familiari di cui alla l. 29 luglio 1975, n. 405, il compito di diffondere le informazioni relative alle disposizioni di cui al predetto decreto.
Ciò posto, nel caso di specie emerge dagli atti di causa che l’ASL abbia intrapreso ogni utile iniziativa finalizzata a rendere adeguatamente informati i ricorrenti convocandoli anche per un colloquio informativo sulle vaccinazioni per acquisire elementi circa le motivazioni per le quali non si era proceduto all’adempimento della pratica -OMISSIS- e fornire ogni informazione utile per sostenere i genitori nella scelta informata e consapevole di vaccinare la minore. All’incontro avrebbe partecipato personale sanitario qualificato che avrebbe illustrato in maniera esaustiva tutti gli aspetti della questione. Sennonchè, i ricorrenti, anzichè ottemperare all’invito rivolto o comunicare l’impossibilità  di presentarsi all’incontro, assumevano un atteggiamento ostruzionistico e non collaborativo sollecitando strumentalmente i chiarimenti a suo tempo richiesti. A ben vedere, pertanto, la tesi dei ricorrenti circa la mancata risposta della Asl alla propria formale richiesta di -OMISSIS- è in contrasto con la documentazione depositata in giudizio dall’amministrazione, dalla quale risulta che l’ente sanitario convocava i genitori a mezzo lettera raccomandata per fornire le informazioni necessarie ai vaccini, specificando, altresì¬, che le vaccinazioni avrebbero potuto essere effettuate presso gli ambulatori.
6. Con l’ottavo motivo di ricorso si deduce la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, c. 1 e 2, D.L. n. 73/2017 convertito dalla Legge n. 119/2017 e della Circolare n. 25233 del 16.08.2017. Secondo le prospettazioni di parte ricorrente, la normativa sopra richiamata non consentirebbe ai Dirigenti Scolastici di emettere provvedimenti di espulsione, di esclusione o sospensione della frequenza scolastica atteso che l’unico soggetto competente ad emettere tali provvedimenti sarebbe la ASL. Il provvedimento di esclusione potrebbe essere emesso, pertanto, solo all’esito della contestazione formale dell’inadempimento da parte della ASL ai sensi dell’art. 1 comma 4, D.L. 73/2017 e della Circolare n. 25233 del 16.08.2017. Inoltre la medesima normativa ai fini dell’iscrizione e della frequenza scolastica riterrebbe sufficiente la presentazione dell’istanza di prenotazione delle vaccinazioni.
Il motivo è infondato.
Con il parere n. 2065/2017 del 26.09.2017, la Commissione Speciale del Consiglio di Stato ha chiarito che già a decorrere dall’anno scolastico 2017/2018 si applica la regola stabilita dal comma 3 dell’articolo 3 del D.L. 73/2017, secondo cui la mancata presentazione della documentazione relativa all’adempimento degli obblighi vaccinali preclude l’accesso alla scuola.
Invero, contrariamente a quanto dedotto, spetta proprio all’Istituto scolastico assicurare il rispetto della normativa sull’adempimento della acquisizione della documentazione -OMISSIS- di cui all’art. 3 del D.L. 73/2017. La violazione di tale obbligo può comportare l’adozione di provvedimenti di allontanamento o esclusione dalla scuola che non può che competere, in relazione alle funzioni ad essi attribuite dalla normativa vigente, ai Dirigenti scolastici, mentre alle ASL spettano le attività  di prevenzione e di verifica dell’inadempimento dell’obbligo -OMISSIS- e nel percorso di recupero che da tale verifica prende avvio (cfr. art. 1, comma 4 D.L. 73/2017 e Circolare n. 25233 del 16.08.2017).
Segnatamente, i provvedimenti di competenza della ASL sono indicati all’art. 1, comma 4 che esplicita la procedura che la ASL deve seguire per l’accertamento, contestazione e irrogazione della sanzione amministrativa. La contestazione dell’inadempienza non è propedeutica all’adozione del provvedimento di esclusione, bensì¬ all’adozione della irrogazione della sanzione amministrativa.
Conseguentemente, non è dato riscontrare nel tessuto normativo, che propedeutica all’emissione di un provvedimento di diniego di accesso al servizio educativo per la scuola dell’infanzia sia l’adozione da parte della ASL di un atto formale di contestazione.
Nè può condividersi la tesi di parte ricorrente secondo cui l’istanza di prenotazione delle vaccinazioni sarebbe documento idoneo per l’iscrizione e la frequenza scolastica. Invero sensi dell’art. 3, comma 3, del D.L. 07/06/2017, n. 73, convertito nella legge 31 luglio 2017, n. 119, la presentazione della documentazione, prevista dal comma 1, “costituisce requisito di accesso” dei minori ai servizi educativi per l’infanzia e alle scuole dell’infanzia, mentre la presentazione all’istituto scolastico della formale richiesta alla Asl competente della richiesta delle -OMISSIS-quale documento alternativo al certificato -OMISSIS- è prevista dall’art. 3 del D.L. 73/2017 come documentazione idonea ai soli fini dell’ “atto di iscrizione”, che ai sensi di quanto disposto dal successivo comma 2, rientra tra la documentazione che “deve essere completata entro il termine di scadenza per l’iscrizione”.
7) Con il nono ed ultimo motivo di ricorso si deduce la violazione dell’art. 32 della Costituzione, dell’art. 5 della Convenzione di Oviedo, ratificata dallo Stato italiano con L. n. 145/2001, e dell’art. 191 del Trattato UE. Secondo la tesi di parte ricorrente la ASL non avrebbe mai risposto alle richieste di informazioni e chiarimenti inoltrate dalla stessa così¬ non consentendo di esercitare il diritto al consenso informato e, quindi, di effettuare una scelta consapevole, prevista dalla normativa nazionale e sovranazionale sopra richiamata.
Anche tale ultimo motivo va disatteso.
In merito, si deve rimarcare che ai sensi dell’articolo 1 comma 3, del D.L. 73/2017, le vaccinazioni possono essere omesse o differite solo in caso di accertato pericolo per la salute, in relazione a specifiche condizioni cliniche documentate, attestate dal medico di medicina generale o dal pediatra di libera scelta.
Ad avallare l’approccio normativo sopra richiamato milita in giurisprudenza la considerazione secondo cui “in tema di vaccinazioni obbligatorie, il genitore che intende tutelare la salute del minore non può semplicemente contrastare – per propria convinzione o per ignoranza – l’obbligo stabilito dalla legge, ma deve indicare le ragioni specifiche che rendono, nel proprio caso, sconsigliata o pericolosa la -OMISSIS- e allegare la prova, da un lato, della sussistenza, quantomeno fondatamente putativa, di specifiche controindicazioni e, dall’altro, dell’indifferenza della struttura sanitaria in occasione del contratto” (Cassazione civile sez. I, 18/07/2003, n. 11226).
Ebbene, nel caso che ci occupa non risulta agli atti nè l’allegazione di prove circa la sussistenza, quantomeno fondatamente putativa, di specifiche controindicazioni alla somministrazione del vaccino nei confronti della minore attestate dal medico di medicina generale o dal pediatra di libera scelta ai sensi del predetto articolo 1 comma 3, del D.L. 73/2017, nè, tantomeno, l’indifferenza della struttura sanitaria che, anzi, in pìù occasioni si è resa parte attiva per fornire ai ricorrenti le informazioni richieste.
8. In conclusione, la necessità  di tutelare la salute collettiva posta dalle previsioni di rango costituzionale e dalle disposizioni normative su richiamate, impone la reiezione del ricorso.
In considerazione della peculiarità  della vicenda devono ritenersi sussistenti sufficienti motivi per compensare le spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui agli articoli 6, paragrafo 1, lettera f), e 9, paragrafi 2 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, all’articolo 52, commi 1, 2 e 5, e all’articolo 2-septies, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.
Così¬ deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2020 con l’intervento dei magistrati:
Umberto Realfonzo, Presidente
Maria Colagrande, Primo Referendario
Giovanni Giardino, Referendario, Estensore

Precedenti Conforme  Difforme T.A.R. Toscana, Firenze, sez. III, 13 febbraio 2017 n. 231; T.A.R. Abruzzo, Pescara, sez. I 21 marzo 2016 n. 98; Cons. di St., sez. III, 5 maggio 2017 n. 2078;

a cura di Manuela Cundari

Prologo
Fermo restando che l’amministrazione è tenuta ad applicare le regole fissate dal bando di gara, che costituisce la lex specialisdi gara, quando in un appalto da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa si utilizza il metodo di attribuzione dei punteggi c.d. “on/off, qualora il concorrente interessato rilevi un’incongruità dei punteggi attribuiti dalla commissione giudicatrice, è possibile invocare il sindacato del Giudice amministrativo.
La scelta di utilizzare tale metodo di attribuzione automatica dei punteggi, pur non essendo in generale vietato e pur rappresentando un valido metodo di semplificazione dell’attività di valutazione delle offerte medesime, appare irragionevole e contraddittorio qualora comporti, nel risultato, un appiattimento di tutte le offerte presentate in gara non consentendo una reale valutazione della qualità tecnica dell’offerta, di fatto snaturando il sistema di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa.I fatti di causa
Nell’ambito di una gara per l’appalto di una fornitura con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa la stazione appaltante ha previsto, in relazione al profilo tecnico, l’automatica attribuzione di un punteggio ad avvenuto riscontro o meno dell’elemento richiesto (c.d. metodo on/off), sulla base di una tabella allegata al disciplinare di gara. In tale ambito non veniva richiesta la produzione di alcun riscontro documentale né l’esecuzione di prove pratiche sulla campionatura riferita ai dispositivi offerti per comprovare l’esistenza o meno di quanto dichiarato barrando la casella “on” e non era stata prevista la nomina di una commissione giudicatrice trattandosi di attribuzione automatica del punteggio.

La posizione del TRGA Trento
Il Giudice amministrativo trentino rileva, in primo luogo, che, a differenza di quanto generalmente avviene nella valutazione delle offerte tecniche e nell’attribuzione di punteggi – che rientrano nell’ampia discrezionalità tecnica riconosciuta all’amministrazione -, qualora per la valutazione tecnica delle offerte si utilizzi il metodo di attribuzione dei punteggi “on/off”, l’inesatta percezione, da parte della commissione giudicatrice, dell’offerta tecnica si risolve in un eccesso di potere per manifesto difetto di istruttoria ed errore nei presupposti, il cui accertamento rientra pienamente nel sindacato del Giudice amministrativo.
Tuttavia il TRGA Trento rileva che l’Amministrazione era tenuta ad attenersi fedelmente alle disposizioni del disciplinare di gara, che non prevedevano e non consentivano alcuna previa valutazione in merito al contenuto tecnico di quanto offerto dai concorrenti.
Ad avviso del Giudice trentino, inoltre, fermo restando che l’appalto può essere legittimamente aggiudicato con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa utilizzando dei criteri automatici di attribuzione dei punteggi basato sull’esistenza o meno, nell’offerta, di determinate caratteristiche qualitative del prodotto o servizio offerto, nel caso di specie la lex specialisdi gara è viziata perché la tabella è stata costruita in maniera non efficace, di fatto vanificando la valutazione dell’elemento qualitativo, con l’effetto di trasformare il criterio di aggiudicazione prescelto in quello del prezzo più basso e di posticipare alla fase della stipula e/o esecuzione del contratto la verifica di quanto dichiarato dal concorrente.
Ed invero, ad avviso dei giudici, occorre tener ben distinte le caratteristiche tecniche che si prestano ad essere oggetto di una mera dichiarazione di possesso da parte dei concorrenti, ai fini dell’attribuzione dei punteggi secondo il metodo on/off, da quelle per le quali ci si trovi di fronte alla necessità di formulazione di un giudizio di tipo soggettivo, per le quali è imprescindibile una valutazione da parte di una apposita commissione giudicatrice.

La senteza è su Giustamm al seguente link: CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE III – Sentenza 30 ottobre 2019, n. 7446

La sentenza è su Giustamm al seguente link: https://www.giustamm.it/bd/giurisprudenza/25726

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
 
LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Giorgio LATTANZI; Giudici : Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Veneto 21 febbraio 2017, n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 23 aprile 1990, n. 32, «Disciplina degli interventi regionali per i servizi educativi alla prima infanzia: asili nido e servizi innovativi»), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, spedito per la notificazione il 26 aprile 2017, depositato in cancelleria il 2 maggio 2017, iscritto al n. 37 del registro ricorsi 2017 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell’anno 2017.
Visto l’atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell’udienza pubblica del 10 aprile 2018 il Giudice relatore Daria de Pretis;
uditi l’avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Ezio Zanon e Luigi Manzi per la Regione Veneto.

Ritenuto in fatto
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 1, comma 1, della legge della Regione Veneto 21 febbraio 2017, n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 23 aprile 1990, n. 32, «Disciplina degli interventi regionali per i servizi educativi alla prima infanzia: asili nido e servizi innovativi»), nella parte in cui modifica l’art. 8, comma 4, della legge reg. Veneto 23 aprile 1990, n. 32 (Disciplina degli interventi regionali per i servizi educativi alla prima infanzia: asili nido e servizi innovativi), introducendovi la lettera b). La difesa erariale riferisce che, prima della modifica, l’art. 8 della legge reg. Veneto n. 32 del 1990 ammetteva all’asilo nido i bambini di età non inferiore a tre mesi e non superiore a tre anni e, al comma 4, riconosceva «titolo di precedenza all’ammissione» ai «bambini menomati, disabili o in situazioni di rischio e di svantaggio sociale». Dopo la modifica introdotta dalla disposizione impugnata, l’art. 8, comma 4, della legge reg. Veneto n. 32 del 1990 dispone quanto segue: «4. Hanno titolo di precedenza per l’ammissione all’asilo nido nel seguente ordine di priorità: a) i bambini portatori di disabilità; b) i figli di genitori residenti in Veneto anche in modo non continuativo da almeno quindici anni o che prestino attività lavorativa in Veneto ininterrottamente da almeno quindici anni, compresi eventuali periodi intermedi di cassa integrazione, o di mobilità o di disoccupazione».
Il Governo contesta specificamente il criterio di precedenza di cui alla lettera b), denunciando diversi vizi di illegittimità costituzionale.
1.1.– In primo luogo, tale norma violerebbe l’art. 3, primo e secondo comma, della Costituzione. L’Avvocatura generale dello Stato, basandosi sui lavori preparatori, ritiene che la norma abbia lo scopo di “privilegiare” le famiglie in cui entrambi i genitori lavorano in Veneto da almeno quindici anni o ivi risiedano da almeno quindici anni rispetto alle famiglie con reddito più basso, in cui un genitore non lavora, che non siano radicate in Veneto da almeno quindici anni. Il Governo ritiene violato l’art. 3 Cost. perché non si potrebbe differenziare, da un lato, la situazione dei figli di genitori residenti o occupati in Veneto da almeno quindici anni e, dall’altro, le seguenti situazioni: quella dei «figli di genitori di cui uno solo sia residente in Veneto, e magari sia il genitore con cui il figlio convive, o dei figli di genitori di cui uno solo sia occupato in Veneto»; quella «dei figli su cui eserciti la responsabilità genitoriale un solo genitore residente o occupato in Veneto (essendo l’altro genitore ignoto o deceduto o decaduto dalla responsabilità genitoriale)»; quella «dei figli di genitori residenti o occupati in Veneto da meno di quindici anni, ma comunque da un periodo significativo (o dei figli di genitori che non possono accumulare periodi così lunghi di lavoro nella stessa regione perché occupati in attività che comportano frequenti mutamenti di sede)». Il Governo sostiene poi che non si potrebbe differenziare la situazione dei figli di genitori residenti o occupati in Veneto da almeno quindici anni, «quale che sia la loro capacità economica», e quella «dei figli di genitori di capacità economica ridotta, attestata dall’ISEE o da altri indici, come lo stato di disoccupazione», oppure quella «del bambino privo di entrambi i genitori».
Il fatto che lo stato di residenza o di occupazione in Veneto si sia protratto, per entrambi i genitori, per un dato periodo di tempo (quindici anni) non sarebbe idoneo, per l’Avvocatura, «a dimostrare che i figli di tali genitori esprimano una necessità di fruire del servizio degli asili nido pubblici maggiore» rispetto ai figli dei genitori che si trovino in una delle situazioni sopra descritte. Il criterio utilizzato dalla norma, dunque, sarebbe illegittimo perché non presenterebbe «alcun percepibile collegamento logico né con le esigenze formative del bambino, né con le esigenze educative ed economiche dei genitori». La norma determinerebbe una differenziazione arbitraria, in contrasto con l’art. 3 Cost.
In secondo luogo, la norma impugnata violerebbe l’art. 3, primo e secondo comma, Cost. anche «inteso come canone di ragionevolezza e proporzionalità della legislazione, in rapporto agli obiettivi sociali che la legge persegue». Poiché, secondo l’Avvocatura, beneficiario principale del servizio è il bambino, mentre i genitori sono beneficiari “di riflesso”, sarebbe «manifestamente irragionevole subordinare la precedenza nelle graduatorie ad una condizione, come la durata per almeno quindici anni della residenza o dell’occupazione nella regione, che può riguardare soltanto i genitori ed è, ovviamente, del tutto estranea alla condizione specifica del bambino». Comunque, anche a voler considerare il solo interesse “riflesso” dei genitori, sarebbe «manifestamente irragionevole svincolare del tutto la selezione da criteri di natura economica, riferiti al reddito o al patrimonio della famiglia». I criteri della protratta residenza e della protratta occupazione nel territorio regionale possono portare, secondo il Governo, «a privilegiare situazioni familiari economicamente migliori e a discriminare situazioni familiari economicamente più precarie», il che non sarebbe «razionalmente giustificabile, anche in considerazione del fatto […] che con gli asili nido pubblici concorre l’offerta delle strutture private, senz’altro accessibili alle famiglie con redditi più elevati».
L’Avvocatura aggiunge poi che, «anche a voler ammettere, in subordine, che la durata della residenza o dell’occupazione nel territorio regionale possa costituire (il che non è) un criterio selettivo logicamente congruo rispetto all’obiettivo di graduare gli aspiranti al servizio degli asili nido pubblici, appare palese come una durata pari addirittura a quindici anni sia eccessiva e comunque fonte di applicazioni irrazionali». Il requisito della residenza o dell’occupazione per quindici anni sarebbe irragionevole anche perché non sarebbe neppure idoneo a dare una preferenza ai soggetti “radicati” in Veneto. Infatti, nel caso in cui il periodo debba calcolarsi con riferimento a ciascun genitore considerato separatamente, «la norma favorirebbe indebitamente i nati in Veneto, che è plausibile che vi abbiano risieduto per i primi quindici anni di vita, attribuendo loro “de futuro” un “diritto di prelazione” esercitabile anche molti anni dopo, semplicemente tornando a risiedere in Veneto per un breve periodo, una volta divenuti genitori, magari dopo una lunga assenza che non è certo indice di radicamento territoriale». Nel caso in cui, invece, il periodo debba calcolarsi con riferimento ad entrambi i genitori («nel senso che non i singoli componenti bensì la “coppia” in quanto tale deve avere risieduto o essere stata occupata in Veneto per almeno quindici anni»), la norma «si rivelerebbe completamente inutile per tutti i genitori che, come è statisticamente normale, siano divenuti tali prima che siano decorsi quindici anni di residenza comune o di occupazione continuativa». In entrambe le ipotesi (calcolo “separato” o “congiunto” del periodo di quindici anni), il requisito in questione verrebbe poi «a costituire un disincentivo a divenire genitori prima di avere accumulato una anzianità lavorativa di almeno quindici anni», così contraddicendo «una delle finalità proprie del sistema degli asili nido, che è quella di favorire, contemporaneamente, il lavoro e la natalità»: di qui un ulteriore profilo di irragionevolezza della norma impugnata.
L’Avvocatura precisa poi che la violazione dell’art. 3 Cost. sussisterebbe anche qualora si interpretasse la disposizione impugnata nel senso che il titolo di precedenza spetta non solo a chi ha entrambi i genitori residenti o occupati in Veneto da almeno quindici anni, ma anche a chi ha un solo genitore rispondente a tali requisiti. In tal caso, sarebbero comunque discriminati «i bambini privi di entrambi i genitori» e quelli che non hanno neppure un genitore residente o occupato in Veneto da almeno 15 anni. Inoltre, sarebbe pur sempre manifestamente irrazionale un criterio di preferenza «basato sulla durata della residenza o dell’occupazione nella regione del genitore, anziché sulla condizione del bambino, e sulla completa esclusione di qualsiasi rilievo della situazione economica del genitore», e sarebbe pur sempre «eccessiva» la durata del periodo di residenza o di occupazione richiesto. Anzi, qualora fosse sufficiente la residenza o l’occupazione protratta in Veneto in capo a un solo genitore, si «amplierebbe l’area delle situazioni indebitamente privilegiate».
1.2.– Il Governo lamenta poi la violazione dell’art. 31, secondo comma, Cost., in quanto il criterio di precedenza individuato dalla norma impugnata frustrerebbe «i valori costituzionali ivi codificati della tutela dell’infanzia e della promozione dei necessari istituti»: «[u]na disciplina che porta a formare le graduatorie di ammissione agli asili nido basandosi sulle condizioni di residenza e di lavoro dei genitori […], mentre trascura del tutto di considerare la condizione dei bambini», confliggerebbe con i valori suddetti.
1.3.– Ancora, la norma impugnata violerebbe gli articoli 16 e 120, primo comma, Cost., in quanto ostacolerebbe «il trasferimento in Veneto di famiglie che nella propria regione di residenza o di lavoro godano di provvidenze simili, in quanto con il trasferimento in Veneto le perderebbero (non potendole riacquistare prima di quindici anni)», e, reciprocamente, costituirebbe «un incentivo indebito […] a non lasciare il Veneto per coloro che già vi risiedano o vi lavorino».
1.4.– Infine, la norma in questione violerebbe il diritto dell’Unione europea (art. 117, primo comma, Cost.), sotto diversi profili.
In primo luogo, essa contrasterebbe «con la normativa europea in materia di libera circolazione dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari» (art. 21, par. 1, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, come modificato dall’art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007, ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 137). Il requisito preferenziale, «richiedendo un periodo così prolungato, eccede quanto necessario al raggiungimento del legittimo obiettivo di accertare l’esistenza di un nesso reale tra il richiedente una prestazione e lo Stato membro competente, ovvero di preservare l’equilibrio finanziario del sistema locale di assistenza sociale».
Inoltre, la norma impugnata si porrebbe in contrasto con l’art. 19 del decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30 (Attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri), dal momento che l’art. 24 della citata direttiva «garantisce parità di trattamento ai cittadini di Stati membri che risiedano da più di tre mesi in un diverso Stato membro, […] rispetto ai cittadini dello Stato ospitante, senza esigere alcun periodo pregresso di residenza a tal fine». Dunque, la norma in questione discriminerebbe «tutti i cittadini dell’Unione che soggiornino in Veneto da più di tre mesi o comunque che abbiano ottenuto il diritto di soggiorno permanente, non avendo però maturato 15 anni di residenza anche non continuativa o di lavoro continuativo in Veneto».
Ancora, la norma de qua discriminerebbe i cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo, «i quali, secondo quanto previsto dall’art. 11, paragrafo 1, lettere d) e f), della direttiva 2003/109/CE, recepita con decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3, trascorsi cinque anni di soggiorno regolare sull’intero territorio nazionale (non necessariamente tutti in un’unica regione), dovrebbero godere dello stesso trattamento dei cittadini nazionali sia per quanto riguarda “le prestazioni sociali, l’assistenza sociale e la protezione sociale ai sensi della legislazione nazionale”, sia per quanto riguarda “l’accesso a beni e servizi a disposizione del pubblico e all’erogazione degli stessi”».
L’Avvocatura ricorda che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 168 del 2014, ha ritenuto contrastante con le citate norme europee una legge valdostana che subordinava ad una residenza minima di otto anni nella regione l’accesso all’edilizia residenziale pubblica.
2.– La Regione Veneto si è costituita in giudizio con memoria depositata il 5 giugno 2017.
Con riferimento alla asserita violazione del principio di uguaglianza, la Regione rileva che la norma impugnata «non prevede un criterio selettivo di accesso al servizio di asilo nido, ma unicamente introduce un canone preferenziale basato sul radicamento familiare e lavorativo nel territorio regionale»; essa, cioè, non preclude ad alcuno l’accesso agli asili nido, ragion per cui non potrebbe produrre alcuna discriminazione. Inoltre, la Regione osserva che l’erogazione del servizio di asilo nido non è obbligatoria. Il legislatore regionale avrebbe esercitato la propria potestà discrezionale, dando precedenza «a coloro che abbiano più a lungo contribuito alla realizzazione del contesto sociale ed economico pubblico da cui ha origine il sistema locale di assistenza alla prima infanzia». La norma non sarebbe affetta da «palese irrazionalità». Inoltre, essa non discriminerebbe il bambino orfano di un genitore o di entrambi perché la locuzione genitori si riferirebbe «ai soggetti esercenti la potestà genitoriale, a qualunque titolo ciò avvenga e pur anche nel caso in cui vi sia un solo “genitore”».
Quanto alla violazione del principio di ragionevolezza, la Regione osserva, da un lato, che «gli asili nido pubblici, per espressa previsione della legge statale [legge 6 dicembre 1971, n. 1044 «Piano quinquennale per l’istituzione di asili-nido comunali con il concorso dello Stato»], non sono teleologicamente diretti a soddisfare in via esclusiva e prioritaria un interesse formativo del bambino, ma invece sono rivolti a garantire una adeguata assistenza familiare e di promozione del lavoro, soprattutto muliebre, cui accede necessariamente un esito di socializzazione e formazione educativa»; dall’altro, che i comuni hanno potestà regolamentare in materia di asili nido pubblici, potendo prevedere criteri reddituali di graduazione delle domande.
Con riferimento alla asserita violazione dell’art. 31 Cost., la Regione ribadisce che la norma impugnata non fissa un criterio di ammissione ma solo di precedenza e che la disciplina degli asili nido serve a tutelare l’infanzia «solo in via indiretta». Inoltre, osserva che l’art. 31 Cost. sarebbe una norma «programmatica», inidonea a incidere sul contenuto di istituti che non tocchino diritti fondamentali dei bambini.
La censura relativa agli artt. 16 e 120 Cost. è giudicata dalla Regione «inverosimile», non potendo un criterio di preferenza nell’accesso agli asili nido condizionare la scelta di trasferirsi in Veneto. L’argomento dell’Avvocatura impedirebbe agli enti territoriali di prevedere qualsiasi forma di agevolazione economica a favore dei residenti.
Infine, con riferimento alla questione concernente l’art. 117, primo comma, Cost., la Regione rileva che la norma impugnata non viola le norme europee invocate perché «il criterio selettivo opera nei confronti sia dei cittadini sia dei non cittadini», per cui «nessuna discriminazione può ipotizzarsi».
3.– La Regione Veneto ha depositato una memoria integrativa il 20 marzo 2018. In essa afferma che la norma impugnata «non prevede un criterio escludente, ma unicamente un criterio suppletivo di preferenza a parità di condizioni per accedere agli asili nido», cioè un criterio «che opera solo secondariamente e unicamente dopo che i soggetti richiedenti siano già stati selezionati secondo i criteri primari diretti a valorizzare il bisogno di accedere al servizio per l’infanzia». Tale interpretazione della disposizione impugnata sarebbe confermata dalla concreta applicazione che ne hanno fatto i comuni veneti.

Considerato in diritto
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri censura l’art. 1, comma 1, della legge della Regione Veneto 21 febbraio 2017, n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 23 aprile 1990, n. 32, «Disciplina degli interventi regionali per i servizi educativi alla prima infanzia: asili nido e servizi innovativi»), nella parte in cui modifica l’art. 8, comma 4, della legge reg. Veneto 23 aprile 1990, n. 32 (Disciplina degli interventi regionali per i servizi educativi alla prima infanzia: asili nido e servizi innovativi), introducendovi la lettera b).
Per effetto della disposizione impugnata, l’art. 8, comma 4, della legge reg. Veneto n. 32 del 1990 dispone quanto segue: «4. Hanno titolo di precedenza per l’ammissione all’asilo nido nel seguente ordine di priorità: a) i bambini portatori di disabilità; b) i figli di genitori residenti in Veneto anche in modo non continuativo da almeno quindici anni o che prestino attività lavorativa in Veneto ininterrottamente da almeno quindici anni, compresi eventuali periodi intermedi di cassa integrazione, o di mobilità o di disoccupazione».
Il ricorrente ritiene che il criterio di precedenza fissato alla lettera b) sia incostituzionale per violazione delle seguenti norme: a) art. 3 della Costituzione, con riferimento sia al principio di uguaglianza sia a quello di ragionevolezza; b) art. 31, secondo comma, Cost., in quanto la norma censurata frustrerebbe il valore costituzionale della tutela dell’infanzia; c) artt. 16 e 120, primo comma, Cost., in quanto la norma impugnata ostacolerebbe la libertà di circolazione; d) art. 117, primo comma, Cost., in quanto la norma censurata violerebbe l’art. 21 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), come modificato dall’art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007, ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 137, in materia di libertà di circolazione; l’art. 24 della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri; l’art. 11, paragrafo 1, lettere d) e f), della direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo.
2.– Prima di esaminare le questioni di costituzionalità sollevate nel ricorso, è opportuno definire l’esatto significato della disposizione impugnata.
In primo luogo, si deve osservare che l’interpretazione proposta dalla Regione nella memoria integrativa non risulta coerente con la portata della disposizione impugnata. Questa non prevede un criterio meramente sussidiario, destinato a operare per i soggetti che si trovino a parità di punti, ma fissa un «titolo di precedenza» che prevale sui criteri fissati dai singoli comuni. Ciò risulta dalla formulazione della disposizione, che non accenna al presunto carattere sussidiario del criterio, e dall’accostamento al titolo di precedenza rappresentato dalla disabilità, che certamente opera in via prevalente e non sussidiaria; trova inoltre conferma nei lavori preparatori della legge, che sono coerenti con l’interpretazione sostenuta dalla Regione nella memoria di costituzione e non offrono alcuno spunto a sostegno dell’interpretazione adeguatrice prospettata nella memoria integrativa.
Il titolo di precedenza previsto dalla norma impugnata opera a favore del complesso dei bambini figli di genitori radicati in Veneto da lungo tempo. Il periodo di quindici anni deve essere calcolato con riferimento a ciascun genitore considerato separatamente, e non alla coppia, e il termine «genitori» è da intendere in modo conforme alla lettera, cioè nel senso che la precedenza non spetta a chi ha due genitori di cui uno solo radicato da lungo tempo in Veneto. Un’interpretazione estensiva si giustificherebbe qualora la lettera della disposizione non esprimesse in modo sufficiente la sua ratio, ma non è questo il caso, dal momento che la ratio della disposizione converge con la sua lettera nel privilegiare le coppie (da lungo tempo) venete. Pur non avendo valore decisivo, i lavori preparatori confermano l’interpretazione letterale, visto che da essi emerge che lo scopo era quello di favorire le giovani coppie venete e le famiglie in cui entrambi i genitori lavorano. L’estensione della precedenza alle famiglie in cui un solo genitore è radicato in Veneto da più di quindici anni amplierebbe i beneficiari del titolo di precedenza, vanificando l’obiettivo del legislatore.
Occorre precisare, peraltro, che, se la disposizione impugnata non intende privilegiare le famiglie in cui un genitore su due possiede i requisiti, ad essa non si può attribuire l’intento di discriminare i bambini orfani (o comunque privi) di un genitore o di entrambi, sicché in base ad essa, nei casi in cui la responsabilità genitoriale è esercitata da una sola persona radicata in Veneto da lungo tempo, il titolo di precedenza spetta.
Da ultimo, è opportuno rilevare che la norma impugnata, benché non disciplini un requisito di accesso, fissa un titolo di precedenza a favore di un’ampia categoria di persone e produce così effetti sostanzialmente escludenti dei soggetti non radicati in Veneto da almeno quindici anni (data la notoria scarsità di asili nido pubblici), essendo dunque paragonabile alle norme che considerano la residenza prolungata come requisito di accesso.
3.– La questione relativa all’art. 3 Cost. è fondata.
Per vagliare la ragionevolezza del titolo di precedenza fissato dalla norma impugnata, è preliminarmente necessario soffermarsi sulla funzione degli asili nido.
La legge 6 dicembre 1971, n. 1044 (Piano quinquennale per l’Istituzione di asili-nido comunali con il concorso dello Stato), ha istituito gli asili nido come «servizio sociale di interesse pubblico» (art. 1, primo comma). All’epoca il servizio era incentrato maggiormente sui bisogni dei genitori, avendo soprattutto il fine di facilitare l’accesso della donna al lavoro (art. 1, secondo comma).
L’art. 6 della legge n. 1044 del 1971 affidava alle regioni il compito di fissare, «con proprie norme legislative, […] i criteri generali per la costruzione, la gestione e il controllo degli asili-nido». Le leggi regionali adottate in sua attuazione hanno attribuito una funzione educativa agli asili nido, nella cui disciplina ha dunque assunto peso crescente l’interesse del bambino. Ciò è attestato, ad esempio, dalla citata legge reg. Veneto n. 32 del 1990 (modificata dalla legge impugnata), che definisce gli asili nido «attività educativo-assistenziale» (art. 1) e nella quale, anzi, è il bambino il destinatario principale del servizio degli asili nido («L’asilo nido è un servizio di interesse pubblico rivolto alla prima infanzia e ha finalità di assistenza, di socializzazione e di educazione nel quadro di una politica di tutela dei diritti dell’infanzia», art. 5, comma 1).
La doppia valenza degli asili nido (sociale ed educativa) si conferma nella successiva legislazione statale: da un lato, la legge 8 novembre 2000, n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali), dedica l’art. 16 alla «[v]alorizzazione e sostegno delle responsabilità familiari» e dispone, all’art. 22, comma 2, che «gli interventi di seguito indicati costituiscono il livello essenziale delle prestazioni sociali […] d) misure per il sostegno delle responsabilità familiari, ai sensi dell’articolo 16, per favorire l’armonizzazione del tempo di lavoro e di cura familiare […]» (il decreto del Presidente della Repubblica 3 maggio 2001, recante «Piano nazionale degli interventi e dei servizi sociali 2001-2003», considera il sostegno delle responsabilità familiari come il primo fra gli obiettivi prioritari e tratta degli asili nido nel punto 1.2); dall’altro, l’art. 70 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002)», definisce gli asili nido «strutture dirette a garantire la formazione e la socializzazione delle bambine e dei bambini di età compresa tra i tre mesi ed i tre anni ed a sostenere le famiglie ed i genitori», e la legge 13 luglio 2015, n. 107 (Riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione e delega per il riordino delle disposizioni legislative vigenti), prevede l’«istituzione del sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita fino a sei anni, costituito dai servizi educativi per l’infanzia e dalle scuole dell’infanzia, al fine di garantire ai bambini e alle bambine pari opportunità di educazione, istruzione, cura, relazione e gioco, superando disuguaglianze e barriere territoriali, economiche, etniche e culturali, nonché ai fini della conciliazione tra tempi di vita, di cura e di lavoro dei genitori» (art. 1, comma 181, lettera e), comprendendo in particolare i «servizi educativi per l’infanzia» gli asili nido (art. 2, comma 3, lettera a del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 65, recante «Istituzione del sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita sino a sei anni, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera e, della legge 13 luglio 2015, n. 107»). La doppia valenza degli asili nido emerge anche nella legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)» (art. 1, comma 1259), e nella legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)» (art. 2, commi 458 e 460), che, con riferimento agli asili nido, parlano di servizi socio-educativi.
In definitiva, gli asili nido hanno una funzione educativa, a vantaggio dei bambini, e una funzione socio-assistenziale, a vantaggio dei genitori che non hanno i mezzi economici per pagare l’asilo nido privato o una baby-sitter; dalla disciplina legislativa emerge soprattutto l’intento di favorire l’accesso delle donne al lavoro, finalità che ha specifica rilevanza costituzionale, garantendo espressamente la Costituzione la possibilità per la donna di conciliare il lavoro con la «funzione familiare» (art. 37, primo comma, Cost.).
3.1.– Chiarita la funzione del servizio degli asili nido, è opportuno ricordare che questa Corte ha affermato «il principio che “se al legislatore, sia statale che regionale (e provinciale), è consentito introdurre una disciplina differenziata per l’accesso alle prestazioni assistenziali al fine di conciliare la massima fruibilità dei benefici previsti con la limitatezza delle risorse finanziarie disponibili” (sentenza n. 133 del 2013), tuttavia “la legittimità di una simile scelta non esclude che i canoni selettivi adottati debbano comunque rispondere al principio di ragionevolezza” (sentenza n. 133 del 2013) e che, quindi, debbano essere in ogni caso coerenti ed adeguati a fronteggiare le situazioni di bisogno o di disagio, riferibili direttamente alla persona in quanto tale, che costituiscono il presupposto principale di fruibilità delle provvidenze in questione (sentenza n. 40 del 2011)”» (sentenza n. 168 del 2014). Ha inoltre affermato che «l’introduzione di regimi differenziati è consentita solo in presenza di una causa normativa non palesemente irrazionale o arbitraria, che sia cioè giustificata da una ragionevole correlazione tra la condizione cui è subordinata l’attribuzione del beneficio e gli altri peculiari requisiti che ne condizionano il riconoscimento e ne definiscono la ratio» (sentenza n. 172 del 2013).
Con particolare riferimento al requisito della residenza protratta, questa Corte ha anche osservato che, «mentre la residenza costituisce, rispetto a una provvidenza regionale, “un criterio non irragionevole per l’attribuzione del beneficio” (sentenza n. 432 del 2005), non altrettanto può dirsi quanto alla residenza protratta per un predeterminato e significativo periodo minimo di tempo (nella specie, quinquennale). La previsione di un simile requisito, infatti, ove di carattere generale e dirimente, non risulta rispettosa dei principi di ragionevolezza e di uguaglianza, in quanto “introduce nel tessuto normativo elementi di distinzione arbitrari”, non essendovi alcuna ragionevole correlazione tra la durata prolungata della residenza e le situazioni di bisogno o di disagio, riferibili direttamente alla persona in quanto tale, che in linea astratta ben possono connotare la domanda di accesso al sistema di protezione sociale (sentenza n. 40 del 2011)» (sentenza n. 222 del 2013).
3.2.– Tenuto conto di quanto esposto sopra sulla funzione degli asili nido e alla luce della giurisprudenza costituzionale appena rammentata, la norma impugnata risulta lesiva dell’art. 3 Cost.
La configurazione della residenza (o dell’occupazione) protratta come titolo di precedenza per l’accesso agli asili nido, anche per le famiglie economicamente deboli, si pone in frontale contrasto con la vocazione sociale di tali asili. Il relativo servizio risponde direttamente alla finalità di uguaglianza sostanziale fissata dall’art. 3, secondo comma, Cost., in quanto consente ai genitori (in particolare alle madri) privi di adeguati mezzi economici di svolgere un’attività lavorativa; il servizio, pertanto, elimina un ostacolo che limita l’uguaglianza sostanziale e la libertà dei genitori e impedisce il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione dei genitori stessi alla vita economica e sociale del Paese.
Per questa ragione, il servizio degli asili nido dovrebbe essere destinato primariamente alle famiglie in condizioni di disagio economico o sociale, come era previsto dall’art. 8, comma 4, della legge reg. Veneto n. 32 del 1990, nella sua previgente formulazione («Hanno titolo di precedenza all’ammissione i bambini menomati, disabili o in situazioni di rischio e di svantaggio sociale»), in coerenza con la disciplina statale, che sancisce il principio dell’accesso prioritario ai servizi sociali a favore dei soggetti in condizioni di difficoltà economico-sociale (art. 2, comma 3, della legge n. 328 del 2000). La norma impugnata, invece, prescinde totalmente dal fattore economico e, favorendo le persone radicate in Veneto da lungo tempo, adotta un criterio che contraddice anche lo scopo dei servizi sociali di garantire pari opportunità e di evitare discriminazioni (art. 1, comma 1, della legge n. 328 del 2000).
In definitiva, il titolo di precedenza previsto dalla norma impugnata è contrario sia alla funzione sociale degli asili nido sia alla vocazione “universalistica” dei servizi sociali.
Quanto alla funzione educativa degli asili nido, l’estraneità ad essa del “radicamento territoriale” risulta ugualmente evidente, e tanto più risulta tale nella norma impugnata che riferisce il requisito ai genitori e non ai beneficiari dell’attività educativa, essendo ovviamente irragionevole ritenere che i figli di genitori radicati in Veneto da lungo tempo presentino un bisogno educativo maggiore degli altri.
3.3.– Quanto alla vocazione universalistica dei servizi sociali, a differenza del requisito della residenza tout court (che serve a identificare l’ente pubblico competente a erogare una certa prestazione ed è un requisito che ciascun soggetto può soddisfare in ogni momento), quello della residenza protratta integra una condizione che può precludere in concreto a un determinato soggetto l’accesso alle prestazioni pubbliche sia nella regione di attuale residenza sia in quella di provenienza (nella quale non è più residente). Le norme che introducono tale requisito vanno dunque vagliate con particolare attenzione, in quanto implicano il rischio di privare certi soggetti dell’accesso alle prestazioni pubbliche solo per il fatto di aver esercitato il proprio diritto di circolazione o di aver dovuto mutare regione di residenza.
L’argomento utilizzato dalla Regione Veneto a sostegno dell’infondatezza della questione (ossia che la norma impugnata darebbe la precedenza «a coloro che abbiano più a lungo contribuito alla realizzazione del contesto sociale ed economico pubblico da cui ha origine il sistema locale di assistenza alla prima infanzia») non convince. In primo luogo, nessuno dei due criteri utilizzati dalla norma impugnata (residenza prolungata in Veneto o occupazione prolungata in Veneto) assicura che i genitori abbiano pagato tributi in Veneto per un lungo periodo (la residenza può non essere coincisa con un periodo lavorativo e l’occupazione prolungata in Veneto non implica necessariamente la residenza in Veneto). L’argomento si presenta opinabile anche alla luce dell’effettivo assetto delle fonti di finanziamento degli asili nido, dato che le risorse necessarie per la costruzione degli edifici e lo svolgimento del servizio possono essere di origine non regionale (gli artt. 8 e 12 del citato d.lgs. n. 65 del 2017 prevedono finanziamenti statali, e la stessa legge reg. Veneto n. 32 del 1990 menziona «contributi statali» all’art. 32, comma 1), e che, per quanto riguarda le risorse provenienti dai bilanci dei comuni e delle regioni, si dovrebbe distinguere fra finanza “propria” e “derivata”. E ciò senza contare che, sotto un profilo più generale, l’argomento del contributo pregresso tende inammissibilmente ad assegnare al dovere tributario finalità commutative, mentre esso è una manifestazione del dovere di solidarietà sociale, e che applicare un criterio di questo tipo alle prestazioni sociali è di per sé contraddittorio, perché porta a limitare l’accesso proprio di coloro che ne hanno più bisogno.
Si può osservare infine che chi si sposta in un’altra regione non ha contribuito al welfare di quella regione ma ha pagato i tributi nella regione di provenienza, e non è costituzionalmente ammissibile sfavorirlo nell’accesso ai servizi pubblici solo per aver esercitato il proprio diritto costituzionale di circolazione (o per essere stato trasferito o assegnato al Veneto per ragioni di lavoro o di altra natura).
In conclusione, poiché il titolo di precedenza previsto dalla norma impugnata non ha alcun collegamento con la funzione degli asili nido né può essere giustificato con l’argomento del contributo pregresso, il suo scopo, che si esaurisce nel riconoscere una preferenza nell’accesso agli asili nido pubblici alle persone radicate in Veneto da lungo tempo, è incompatibile con l’art. 3 Cost.
4.– Anche la questione relativa all’art. 117, primo comma, Cost. e all’art. 21 del TFUE è fondata.
L’art. 21, paragrafo 1, del TFUE dispone che «[o]gni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi».
In relazione ai requisiti di residenza prolungata, la Corte di giustizia dell’Unione europea ha affermato che «[u]na siffatta normativa nazionale, che svantaggia taluni cittadini di uno Stato membro per il solo fatto che essi hanno esercitato la loro libertà di circolare e di soggiornare in un altro Stato membro, costituisce una restrizione alle libertà riconosciute dall’art. 21, n. 1, TFUE ad ogni cittadino dell’Unione», e che «[u]na simile restrizione può essere giustificata, con riferimento al diritto dell’Unione, solo se è basata su considerazioni oggettive indipendenti dalla cittadinanza delle persone interessate ed è proporzionata allo scopo legittimamente perseguito dal diritto nazionale» (sentenza 21 luglio 2011, in causa C-503/09, Stewart, punti 86 e 87; si vedano anche le sentenze 26 febbraio 2015, in causa C-359/13, B. Martens; 24 ottobre 2013, in causa C-220/12, Andreas Ingemar Thiele Meneses (punti 22-29); 15 marzo 2005, in causa C-209/03, The Queen, ex parte di Dany Bidar, punti 51-54; 23 marzo 2004, in causa C-138/02, Brian Francis Collins; 30 settembre 2003, in causa C-224/01, Gerhard Köbler).
La Corte di giustizia non esclude a priori l’ammissibilità di requisiti di residenza per l’accesso a prestazioni erogate dagli Stati membri, ma richiede che la norma persegua uno scopo legittimo, che sia proporzionata e che il criterio adottato non sia «troppo esclusivo», potendo sussistere altri elementi rivelatori del «nesso reale» tra il richiedente e lo Stato (si vedano le citate sentenze Stewart, punti 92 e 95, e Thiele Meneses, punto 36). La norma impugnata è difettosa già in relazione allo scopo perseguito (come visto nel punto precedente) ed è inoltre sicuramente sproporzionata quanto alla durata – eccezionalmente lunga: quindici anni – del legame richiesto. Il fatto che discrimini anche cittadini italiani (non radicati in Veneto da più di quindici anni) non è rilevante ai fini della conformità al diritto europeo (Corte di giustizia dell’Unione europea, sentenze Thiele Meneses, punto 27; 16 gennaio 2003, in causa C-388/01, Commissione, punto 14; 6 giugno 2000, in causa C-281/98, Angonese, punto 41).
Questa Corte ha già censurato, per violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., e dell’art. 21 TFUE, una norma che annoverava, fra i requisiti di accesso all’edilizia residenziale pubblica, la «residenza nella Regione da almeno otto anni, maturati anche non consecutivamente»: «la norma regionale in esame li pone [i cittadini dell’Unione europea] in una condizione di inevitabile svantaggio in particolare rispetto alla comunità regionale, ma anche rispetto agli stessi cittadini italiani, che potrebbero più agevolmente maturare gli otto anni di residenza in maniera non consecutiva, realizzando una discriminazione vietata dal diritto comunitario […], in particolare dall’art. 18 del TFUE, in quanto determina una compressione ingiustificata della loro libertà di circolazione e soggiorno, garantita dall’art. 21 del TFUE» (sentenza n. 168 del 2014; si vedano anche le sentenze n. 190 del 2014 e n. 264 del 2013).
4.1.– Possono considerarsi assorbite le altre questioni sollevate con riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., con cui si lamenta la violazione dell’art. 24 della citata direttiva 2004/38/CE e dell’art. 11, paragrafo 1, lettere d) e f), della citata direttiva 2003/109/CE.
5.– La questione relativa all’art. 120, primo comma, Cost. è anch’essa fondata.
Occorre premettere che la questione concernente l’art. 16 Cost. è da ritenere ricompresa in quella riguardante l’art. 120, primo comma, Cost., che risulta il parametro più pertinente con riferimento al caso di specie («La Regione non può istituire dazi di importazione o esportazione o transito tra le Regioni, né adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni, né limitare l’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale»).
La norma impugnata, non incidendo in modo immediato sul diritto di circolazione e di svolgere l’attività lavorativa, non viola direttamente i divieti posti dall’art. 120, primo comma, Cost. Essa pone tuttavia un ostacolo all’esercizio dei diritti ivi previsti, per le stesse ragioni illustrate con riferimento all’art. 21 TFUE. È evidente, infatti, che un genitore che deve trasferirsi in Veneto per ragioni di lavoro può trovarsi in difficoltà a compiere il trasferimento se non ha i mezzi sufficienti per pagare un asilo nido privato, visto che la norma impugnata lo esclude di fatto dagli asili nido pubblici.
Il divieto di cui all’art. 120, primo comma, Cost. è idoneo a colpire quelle discipline che limitano, anche solo in via di fatto, i diritti da esso menzionati, come si può ricavare sia dalla lettera della disposizione costituzionale («in qualsiasi modo»), sia dal suo collegamento con l’art. 3, secondo comma, Cost., che “codifica” il nesso tra libertà e condizioni materiali della libertà, sia ancora dalla giurisprudenza europea che, come visto, ha ravvisato un limite alla libertà di circolazione in certe discipline limitative dell’accesso a prestazioni pubbliche.
Così definita la portata del divieto fissato all’art. 120, primo comma, Cost., occorre verificare se la limitazione prevista dalla norma impugnata sia costituzionalmente tollerabile, stante che il divieto stesso non va inteso in modo “assoluto”, dovendosi invece vagliare la ragionevolezza delle leggi regionali che limitano i diritti con esso garantiti. Questa Corte ha individuato a tale fine i seguenti criteri: «occorre esaminare: a) se si sia in presenza di un valore costituzionale in relazione al quale possano essere posti limiti alla libera circolazione delle cose o degli animali; b) se, nell’ambito del suddetto potere di limitazione, la regione possegga una competenza che la legittimi a stabilire una disciplina differenziata a tutela di interessi costituzionalmente affidati alla sua cura; c) se il provvedimento adottato in attuazione del valore suindicato e nell’esercizio della predetta competenza sia stato emanato nel rispetto dei requisiti di legge e abbia un contenuto dispositivo ragionevolmente commisurato al raggiungimento delle finalità giustificative dell’intervento limitativo della regione, così da non costituire in concreto un ostacolo arbitrario alla libera circolazione delle cose fra regione e regione» (sentenza n. 51 del 1991).
La norma impugnata è inidonea a superare il primo e il terzo passaggio del test, dal momento che, come visto sopra (punto 3), essa non persegue un interesse pubblico meritevole, mirando solo a dare precedenza alle persone radicate in Veneto da lungo tempo (in violazione dell’art. 3 Cost., come visto), e che la durata richiesta (della residenza o dell’occupazione), se può considerarsi proporzionata a tale illegittimo obiettivo, certamente non lo è a quello di garantire un legame tra il richiedente e la Regione.
6.– È fondata infine anche la questione riferita all’art. 31, secondo comma, Cost., in base a cui la Repubblica «[p]rotegge la maternità, l’infanzia e la gioventù, favorendo gli istituti necessari a tale scopo». La norma impugnata fissa un titolo di precedenza che tradisce il senso dell’art. 31, secondo comma, Cost.: essa, cioè, non incide sul quantum e sul quomodo del servizio degli asili nido ma ne distorce la funzione, indirizzandolo non allo scopo di tutelare le famiglie che ne hanno bisogno ma a quello di privilegiare chi è radicato in Veneto da lungo tempo. La norma impugnata, dunque, persegue un fine opposto a quello della tutela dell’infanzia, perché crea le condizioni per privare del tutto una categoria di bambini del servizio educativo dell’asilo nido.
Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge della Regione Veneto 21 febbraio 2017, n. 6 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 23 aprile 1990, n. 32, «Disciplina degli interventi regionali per i servizi educativi alla prima infanzia: asili nido e servizi innovativi»), nella parte in cui modifica l’art. 8, comma 4, della legge della Regione Veneto 23 aprile 1990, n. 32 (Disciplina degli interventi regionali per i servizi educativi alla prima infanzia: asili nido e servizi innovativi), introducendovi la lettera b).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 aprile 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 25 maggio 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA

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Per un commento, si veda F. DIMITA, Le modalità di copertura dei disavanzi pregressi e la problematica dei “mutui a pareggio”

SENTENZA N. 107

ANNO 2016

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Paolo GROSSI; Giudici : Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

 

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 6 della legge della Regione Molise 22 dicembre 2014, n. 25 (Assestamento del bilancio di previsione della Regione Molise per l’esercizio finanziario 2014, ai sensi della legge regionale n. 4/2002, articolo 33), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 20-24 febbraio 2015, depositato in cancelleria il 24 febbraio 2015 ed iscritto al n. 28 del registro ricorsi 2015.

Visto l’atto di costituzione della Regione Molise;

udito nell’udienza pubblica del 19 aprile 2016 il Giudice relatore Aldo Carosi;

uditi l’avvocato dello Stato Maria Gabriella Mangia per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Antonio Galasso e Claudia Angiolini per la Regione Molise.

Ritenuto in fatto

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 6 della legge della Regione Molise 22 dicembre 2014, n. 25 (Assestamento del bilancio di previsione della Regione Molise per l’esercizio finanziario 2014, ai sensi della legge regionale n. 4/2002, articolo 33), per violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 15 del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76 (Princìpi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione dell’articolo 1, comma 4, della L. 25 giugno 1999, n. 208), e dell’art. 81, terzo comma, Cost.

Espone il ricorrente che con la legge regionale n. 25 del 2014 la Regione Molise ha emanato in data 22 dicembre 2014 le disposizioni in tema di misure di assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2014.

In particolare, l’art. 6 della suddetta legge, rubricato «Disavanzo di amministrazione alla chiusura dell’esercizio 2013, relativo ad anni pregressi», dispone: «Il disavanzo finanziario alla chiusura dell’esercizio finanziario 2013, pari a euro 60.423.952,35 è riassorbito nell’anno 2014 per euro 2.423.952,35 e nel decennio 2015-2024 con importi annui pari ad euro 5.800.000,00, salvo rideterminazione dello stesso negli anni successivi prossimi».

L’art. 15 del d.lgs. n. 76 del 2000 – abrogato, a decorrere dal l° gennaio 2015 – disponeva: «Entro il 30 giugno di ogni anno la regione approva con legge l’assestamento del bilancio, mediante il quale si provvede all’aggiornamento degli elementi di cui alla lettera a), del comma 3, dell’articolo 4, ed al comma 5, dello stesso articolo, nonché alle variazioni che si ritengono opportune, fermi restando i vincoli di cui all’articolo 5».

L’art. 5 del d.lgs. n. 76 del 2000, intitolato «Equilibrio del bilancio», prevede: «1. In ciascun bilancio annuale il totale dei pagamenti autorizzati non può essere superiore al totale delle entrate di cui si prevede la riscossione sommato alla presunta giacenza iniziale di cassa. 2. Il totale delle spese di cui si autorizza l’impegno può essere superiore al totale delle entrate che si prevede di accertare nel medesimo esercizio, purché il relativo disavanzo sia coperto da mutui e altre forme di indebitamente autorizzati con la legge di approvazione del bilancio nei limiti di cui all’articolo 23».

Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri con la norma impugnata la Regione Molise avrebbe ecceduto dalla propria competenza in violazione della normativa costituzionale.

Rammenta l’Avvocatura dello Stato che la Corte costituzionale ha espressamente affermato che: «il coordinamento della finanza pubblica attiene soprattutto al rispetto delle regole di convergenza e di stabilità dei conti pubblici, regole provenienti sia dall’ordinamento comunitario che da quello nazionale. In particolare, il patto di stabilità interno (art. 24 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, recante “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002” e successive modifiche) stabilisce, tra l’altro, che, ai fini del concorso degli enti territoriali al rispetto degli obblighi comunitari della Repubblica ed alla conseguente realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, il disavanzo di ciascun ente territoriale non può superare determinati limiti, fissati dalle leggi finanziarie e di stabilità che si sono succedute a partire dal 2002 (ex multis sentenza […] n. 36 del 2004). Gli obiettivi finanziari in questione vengono pertanto accertati attraverso il consolidamento delle risultanze dei conti pubblici in quella prospettiva che è stata definita di “finanza pubblica allargata” (sentenze n. 267 del 2006 e n. 425 del 2004)» (sentenza n. 138 del 2013).

Quindi, si prosegue, “modalità non corrette” di redazione, da parte delle Regioni, di norme attinenti al bilancio potrebbero costituire strumento di violazione degli obblighi inerenti al rispetto dei canoni della sana gestione finanziaria, come tutelati dal precetto costituzionale invocato, e cioè dall’art. l17, terzo comma, Cost. e dalla norma interposta, che sarebbe rappresentata nel caso in esame dall’art. 15 del d.lgs. n. 76 del 2000, il quale a sua volta richiama l’art. 5 del medesimo decreto legislativo.

Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene inoltre violato anche l’art. 81, terzo comma, Cost., laddove dispone che «[o]gni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte». La norma impugnata, nel rinviare ad esercizi successivi al 2014 la copertura del disavanzo finanziario 2013, determinerebbe infatti un ampliamento della capacità di spesa del bilancio 2014, privo, di fatto, di copertura finanziaria.

2.– Si è costituita in giudizio la Regione Molise, chiedendo il rigetto del ricorso.

Premette la resistente che la Giunta regionale, con proprie deliberazioni n. 374 del 2013 e n. 6 del 2014 ha disposto un riaccertamento straordinario dei residui attivi sulle annualità 2011 e 2012. Tale operazione di riaccertamento, avvenuto anche a seguito dei controlli ispettivi predisposti dal Ministero dell’economia e delle finanze (MEF) relativamente ai dati contabili del periodo 2008-2012, ha portato alla cancellazione di euro 55.044.290,67 nella redazione del rendiconto generale 2011 e di euro 5.709.197,49 riferiti all’annualità 2012, per un totale di euro 60.753.488,16 di residui attivi cancellati.

Detta situazione ha contribuito a determinare il disavanzo per l’esercizio finanziario 2013 nella misura di euro 60.423.952,35. Nell’approvare l’assestamento di bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2014, la Regione Molise ha disposto con l’art. 6 della legge regionale n. 25 del 2014 che «Il disavanzo finanziario alla chiusura dell’esercizio finanziario 2013, pari ad euro 60.423.952,35 è riassorbito nell’anno 2014 per euro 2.423.952,00 e nel decennio 2015-2024 con importi annui pari ad euro 5.800.000,00, salvo rideterminazione dello stesso negli anni successivi prossimi». Il disposto della norma impugnata riporta, quindi, un disavanzo dovuto al primo riaccertamento straordinario dei residui attivi e pertanto, sostiene la Regione Molise, la copertura dello stesso potrebbe essere pianificata solo a livello pluriennale, considerando anche l’intensificazione della fase ricognitiva inerente alla valutazione della consistenza dei residui attivi e passivi al 31 dicembre 2013.

Inoltre, si evidenzia che la Regione Molise ha previsto la copertura del disavanzo mediante una quota costante nel bilancio pluriennale 2015-2017 e negli esercizi futuri pari ad euro 5.800.000,00, evitando il ricorso a mutui i quali avrebbero dato luogo ad un aggravio di costi per interessi a carico dei bilanci regionali. Con l’approvazione del rendiconto 2014 ed il riaccertamento dei residui il disavanzo potrebbe essere poi sostanzialmente ridotto con evidenti benefici sulla sostenibilità, nell’arco temporale previsto, del ripiano stesso.

Evidenzia la Regione che la legge impugnata è un atto legislativo teso ad un assestamento del bilancio che, alla luce dei rilievi sopra richiamati del MEF, deve tenere conto della necessità di procedere ad un riaccertamento straordinario, finanziario e contabile, dei residui attivi e passivi per l’anno 2013. La norma si farebbe carico della complessa situazione contabile regionale (in fase riepilogativa) ed avvierebbe un processo di risanamento dell’intera finanza regionale, in un’ottica giuridico-contabile e programmatoria, tenuto conto della vastità del disavanzo rispetto alle finanze regionali intervenuto in data 22 dicembre 2014 a valle di un processo ricognitivo di un bilancio già esauritosi. A termine di tale ricognizione, la norma impugnata avrebbe utilizzato tutte le risorse disponibili (si era prossimi alla fine dell’anno contabile) e le avrebbe destinate alla copertura del disavanzo finanziario appena accertato, prevedendo il rientro nei successivi atti finanziari. Non avendo nell’immediato altri strumenti d’intervento economico e legislativo, la Regione Molise, preso atto dell’accertamento straordinario, avrebbe pertanto deciso di intervenire immediatamente per calmierare il disavanzo finanziario, destinando le risorse certe disponibili non per la spesa ma per la copertura del disavanzo finanziario sopravvenuto.

Secondo la resistente tale comportamento non potrebbe configurare una violazione dell’art. 81 Cost., che impone il pareggio del bilancio di previsione ma non impedisce la rilevazione di disavanzi straordinari sopravvenuti (per accertamento straordinario di deficit da annualità precedenti) in fase di assestamento di tale bilancio, nè la norma regionale potrebbe essere letta come norma di ampliamento della capacità di spesa per l’anno 2014.

In merito all’asserita violazione dell’art. 117 Cost. e della norma interposta costituita dall’art. 15 del d.lgs. n. 76 del 2000, osserva la Regione Molise che il potere d’intervento e di coordinamento dello Stato sui bilanci delle Regioni ed in materia finanziaria in genere non potrebbe spingersi sino a comprimere illimitatamente il potere di deliberare sulle spese spettante alle Regioni: una compressione di detto potere si trasformerebbe in un annullamento del potere di legiferare da parte delle Regioni stesse (ogni legge dovrebbe essere a costo zero).

Ne consegue che, per la portata del provvedimento regionale in contestazione, nessuna violazione diretta ed indiretta dell’art. 117 Cost. sarebbe stata posta in essere da parte della Regione Molise, mentre sarebbe proprio la pretesa statale a confliggere con l’art. 117 Cost. in quanto si pretenderebbe che con la norma sopravvenuta a seguito di accertamento straordinario, si realizzasse la totale copertura del medesimo a soli otto giorni dal termine dell’esercizio finanziario, di fatto così annullando ogni margine di scelta in materia di spesa da parte della Regione.

La Regione Molise obbietta che le norme in materia di bilancio non possono essere applicate in modo analogico o estensivo. In proposito parrebbe indubitabile che i principi richiamati dallo Stato riguardino i bilanci di previsione e, solo per i vincoli di cui all’art. 5 del d.lgs. n. 76 del 2000, i bilanci di assestamento.

Rammenta inoltre la Regione Molise che analoghe disposizioni sono state adottate dalla Regione Piemonte, con l’art. 3 della legge regionale l° dicembre 2014, n. 19 (Assestamento al bilancio di previsione per l’anno finanziario 2014 e disposizioni finanziarie) e nei loro confronti non è stata formulata alcuna impugnazione da parte dello Stato.

Evidenzia infine la resistente che negli stessi termini sarebbe, poi, improntato l’art. 3 (Principi contabili generali e applicati), commi 15 e 16, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42) – nel testo modificato dall’art. 1, comma 538, lettera a), numeri 1) e 2), della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2015) – che sarebbe sopraggiunto a colmare il vuoto legislativo in merito al ripianamento del disavanzo sopravvenuto e certificherebbe l’esistenza e, quindi, la bontà, la correttezza e la legittimità dell’attività posta in essere dalla Regione Molise con l’approvazione dell’art. 6 della legge regionale n. 25 del 2014.

Considerato in diritto

1.– Con ricorso depositato il 24 febbraio 2015, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’art. 6 della legge della Regione Molise 22 dicembre 2014, n. 25 (Assestamento di bilancio di previsione della Regione Molise per l’esercizio finanziario 2014, ai sensi della legge regionale n. 4/2002, articolo 33), sostenendo che detta norma violi gli artt. 81, terzo comma, e 117, terzo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 15 del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76 (Princìpi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione dell’articolo 1, comma 4, della L. 25 giugno 1999, n. 208).

1.1.– Con la legge regionale n. 25 del 2014 la Regione Molise ha emanato le disposizioni di assestamento del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2014.

L’art. 6 della suddetta legge, rubricato «Disavanzo di amministrazione alla chiusura dell’esercizio 2013, relativo ad anni pregressi», dispone che «Il disavanzo finanziario alla chiusura dell’esercizio finanziario 2013, pari a euro 60.423.952,35 è riassorbito nell’anno 2014 per euro 2.423.952,35 e nel decennio 2015-2024 con importi annui pari ad euro 5.800.000,00, salvo rideterminazione dello stesso negli anni successivi prossimi».

Ad avviso del ricorrente, con la norma denunciata, la Regione Molise avrebbe ecceduto dalla propria competenza violando l’art. 117, terzo comma, Cost., che riserva allo Stato l’emanazione di norme di principio in materia di coordinamento della finanza pubblica. Essa sarebbe contrastante con quanto disposto dall’art. 15 (Assestamento del bilancio) del d.lgs. n. 76 del 2000, secondo cui «Entro il 30 giugno di ogni anno la regione approva con legge l’assestamento del bilancio, mediante il quale si provvede all’aggiornamento degli elementi di cui alla lettera a), del comma 3, dell’articolo 4, ed al comma 5, dello stesso articolo, nonché alle variazioni che si ritengono opportune, fermi restando i vincoli di cui all’articolo 5», il quale stabilisce, a sua volta, che «1. In ciascun bilancio annuale il totale dei pagamenti autorizzati non può essere superiore al totale delle entrate di cui si prevede la riscossione sommato alla presunta giacenza iniziale di cassa. 2. Il totale delle spese di cui si autorizza l’impegno può essere superiore al totale delle entrate che si prevede di accertare nel medesimo esercizio, purché il relativo disavanzo sia coperto da mutui e altre forme di indebitamento autorizzati con la legge di approvazione del bilancio nei limiti di cui all’articolo 23».

Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene inoltre violato anche l’art. 81, terzo comma, Cost., laddove dispone che «[o]gni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte». La norma impugnata, nel rinviare ad esercizi successivi al 2014 la copertura del disavanzo finanziario 2013, determinerebbe un ampliamento della capacità di spesa del bilancio 2014, privo di copertura finanziaria.

1.2.– La Regione Molise riferisce che la Giunta regionale con proprie deliberazioni n. 374 del 2013 e n. 6 del 2014 ha disposto un riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi sulle annualità 2011 e 2012. Tale operazione sarebbe avvenuta anche a seguito dei controlli ispettivi predisposti dal Ministero dell’economia e delle finanze (MEF) relativamente ai dati contabili del periodo 2008-2012, portando alla determinazione di un disavanzo per l’esercizio finanziario 2013 pari a euro 60.423.952,35.

Attraverso le disposizioni di cui all’art. 6 della legge regionale n. 25 del 2014 la Regione avrebbe provveduto a pianificare la copertura del disavanzo dovuto al riaccertamento straordinario dei residui, prevedendone la copertura mediante una quota costante nel bilancio pluriennale 2015-2017 e negli esercizi futuri pari ad euro 5.800.000,00, in modo da evitare il ricorso a mutui che determinerebbero un aggravio dei costi.

Sostiene, pertanto, la resistente che, mediante la legge impugnata avrebbe preso atto della situazione contabile pregressa ed avrebbe tentato di avviare un processo di risanamento della finanza regionale, in un’ottica “giuridico-contabile” e programmatoria, che non potrebbe però esaurirsi in un unico esercizio, sia per la dimensione del disavanzo rispetto alla situazione delle finanze regionali, sia perché esso interviene a valle di un processo ricognitivo di un bilancio già esauritosi.

In tale operazione la Regione Molise avrebbe, inoltre, provveduto a destinare tutte le risorse attive di cui aveva ancora la disponibilità alla copertura del disavanzo finanziario accertato, dettando un ulteriore indirizzo per i successivi atti finanziari.

Viene poi eccepito dalla resistente il diverso comportamento dello Stato in analoghe situazioni regionali, come quella della Regione Piemonte in cui l’art. 3 della legge regionale 1° dicembre 2014, n. 19 (Assestamento al bilancio di previsione per l’anno finanziario 2014 e disposizioni finanziarie), non sarebbe stato impugnato.

2.– La questione promossa con il presente ricorso ha un rapporto di stretta pregiudizialità con due precedenti pronunce di questa Corte, adottate anch’esse nell’ambito di giudizi promossi dal Presidente del Consiglio dei ministri.

Con sentenza n. 138 del 2013 questa Corte dichiarava illegittima la legge di approvazione del rendiconto 2011 della Regione Molise nella parte inerente alla contabilizzazione di crediti privi di accertamento giuridico per una somma complessiva pari ad euro 1.286.613.416,17. Ciò per l’assenza «dei requisiti minimi dell’accertamento contabile quali la ragione del credito, il titolo giuridico, il soggetto debitore, l’entità del credito e la sua scadenza» (sentenza n. 138 del 2013). L’iscrizione in parte entrata di detti crediti consentiva, tra l’altro, l’anomala risultanza di un avanzo di amministrazione in una Regione già da anni caratterizzata da un vincolante piano di rientro afferente al dissesto della spesa sanitaria.

Successivamente, con sentenza n. 266 del 2013 questa Corte dichiarava illegittima la legge di approvazione del bilancio di previsione 2013 della Regione Molise nella parte in cui veniva applicato un avanzo di amministrazione presunto pari ad euro 1.418.610,01. Veniva in quella sede precisato che «è il collegamento teleologico di dette poste contabili [finalizzato ad allargare la spesa autorizzabile oltre le entrate suscettibili di accertamento] a rendere il bilancio dell’esercizio 2013 privo di equilibrio nel suo complesso, poiché determina “il sovradimensionamento della spesa rispetto alle risorse effettivamente disponibili” […] (sentenza n. 250 del 2013)». È stato conseguentemente affermato che, in base al principio dell’equilibrio tendenziale, la Regione Molise era tenuta al ripristino dell’equilibrio di bilancio, pregiudicato dall’iscrizione di una parte attiva insussistente, attraverso le modalità previste dalla legge in caso di accertato squilibrio dello stesso: «Anche per la Regione Molise vale dunque – considerato il “difetto genetico conseguente all’impostazione della stessa legge di bilancio” – la doverosità dell’adozione di “appropriate variazioni del bilancio di previsione, in ordine alla cui concreta configurazione permane la discrezionalità dell’amministrazione nel rispetto del principio di priorità dell’impiego delle risorse disponibili per le spese obbligatorie e, comunque, per le obbligazioni perfezionate, in scadenza o scadute” (sentenza n. 250 del 2013). Peraltro, come già questa Corte ha recentemente precisato, la limitazione della declaratoria d’incostituzionalità dell’utilizzazione dell’avanzo di amministrazione presunto alle sole partite di spesa oggetto del ricorso non esonera la Regione dal concreto perseguimento dell’equilibrio del bilancio (sentenza n. 250 del 2013)» (sentenza n. 266 del 2013).

La Regione Molise non ha conferito immediata ottemperanza ai due giudicati costituzionali, i quali vietavano, da un lato, di contabilizzare nel rendiconto crediti non provati e, dall’altro, di applicare un avanzo di amministrazione presunto (assolutamente incongruente con la grave situazione debitoria del servizio sanitario regionale, ufficialmente sancita dalla sottoposizione al piano di rientro sanitario).

Peraltro, la legge di approvazione del bilancio di previsione 2014 (di cui la norma in questa sede impugnata costituisce sostanzialmente una variazione), oltre a non ottemperare all’obbligo di riequilibrio precedentemente sancito dalla Corte costituzionale, prevedeva l’applicazione di un ulteriore avanzo di amministrazione presunto, sia pure di entità assai minore di quello del precedente esercizio censurato con la sentenza n. 266 del 2013. Lo Stato, tuttavia, non impugnava – a differenza dell’esercizio precedente – la legge di approvazione del bilancio di previsione 2014, così consentendo alla Regione Molise non solo la spendita di tutte le risorse disponibili, senza il riequilibrio tendenziale del pregresso, ma anche l’ulteriore ampliamento della spesa per la quota dell’avanzo di amministrazione presunto. Veniva così a riprodursi, anzi, ad incrementarsi, un ulteriore pregiudizio all’equilibrio complessivo del bilancio regionale.

In corso di anno, tuttavia, la Regione ha provveduto alle operazioni di revisione contabile, utili a far emergere la vera dimensione economica dei risultati pregressi. In tal modo – anche per effetto dell’intervento ispettivo del MEF – è stato posto in essere un riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi, peraltro limitato agli esercizi 2011, 2012 e 2013.

Tale operazione faceva emergere, in luogo del precedente risultato attivo già oggetto delle due declaratorie di incostituzionalità, un disavanzo straordinario derivante dal saldo negativo frutto della revisione dei residui attivi e passivi, pari ad euro 60.423.952,35.

A seguito di tale straordinaria risultanza, si rendeva necessaria una variazione del bilancio di previsione 2014 (che, per i motivi successivamente precisati, non poteva che configurarsi come manovra di carattere pluriennale), la quale – in modo sostanzialmente impreciso – veniva qualificata con lo stesso nomen iuris di quella prevista dall’art. 15 del d.lgs. n. 76 del 2000 (peraltro abrogato, a decorrere dal 1° gennaio 2015 dall’art. 77, comma 1, lettera c, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, avente ad oggetto «Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42», aggiunto dall’art. 1, comma 1, lettera aa, del decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126, recante «Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42»), il quale invece riguardava i doverosi assestamenti che entro il 30 giugno di ciascun anno le Regioni dovevano effettuare per ricostituire l’equilibrio del bilancio di previsione nel caso in cui sopravvenienze successive l’avessero alterato oppure per utilizzare le nuove risorse nel frattempo recuperate.

Nel caso in esame, invece, la variazione di bilancio interveniva in una data e in circostanze non utili ad assicurare un integrale riequilibrio. Infatti, alla data del 22 dicembre 2014 la gestione della spesa preventivamente autorizzata aveva già in parte pregiudicato un’operazione di restauro contabile ed inoltre la situazione iniziale del bilancio di previsione era già priva di equilibrio per i motivi precedentemente richiamati.

La Regione, prendendo atto di una situazione non più emendabile nel suo complesso per effetto della dimensione e della cronologia caratterizzante l’emersione del disavanzo, riteneva di fronteggiarne l’eccezionale misura con una quota, pari ad euro 2.423.952,35, ricavata attraverso le economie realizzate nel corso dell’esercizio 2014, e, per la rimanente somma di 58 milioni di euro, attraverso un accantonamento del 10 per cento della stessa a valere sui 10 successivi esercizi.

3.– Alla luce delle esposte premesse va innanzitutto disattesa l’eccezione della Regione Molise la quale lamenta che analoga questione non sarebbe stata sollevata dallo Stato nei confronti della Regione Piemonte (viene all’uopo citato l’art. 3 della legge della reg. Piemonte n. 19 del 2014), la quale avrebbe adottato identica soluzione normativa in ordine al disavanzo emergente dalla straordinaria verifica dei residui. Un’eventuale omissione di tal genere da parte dello Stato non fa sorgere certamente alcuna legittima aspettativa di analogo trattamento a favore della ricorrente.

È stato più volte affermato da questa Corte che lo Stato è direttamente responsabile del «rispetto delle regole di convergenza e di stabilità dei conti pubblici, regole provenienti sia dall’ordinamento comunitario che da quello nazionale. [Ne deriva], tra l’altro, che, ai fini del concorso degli enti territoriali al rispetto degli obblighi comunitari della Repubblica ed alla conseguente realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, [lo Stato deve vigilare affinché] il disavanzo di ciascun ente territoriale non […] super[i] determinati limiti, fissati dalle leggi finanziarie e di stabilità che si sono succedute a partire dal 2002 (ex multis sentenza, di questa Corte, n. 36 del 2004)» (sentenza n. 138 del 2013).

È vero tuttavia che nel suo compito di custode della finanza pubblica allargata lo Stato deve tenere comportamenti imparziali e coerenti per evitare che eventuali patologie nella legislazione e nella gestione dei bilanci da parte delle autonomie territoriali possa riverberarsi in senso negativo sugli equilibri complessivi della finanza pubblica. In proposito, questa Corte ha già precisato che il coordinamento degli enti territoriali deve essere improntato a «canoni di ragionevolezza e di imparzialità nei confronti dei soggetti chiamati a concorrere alla dimensione complessiva della manovra [di finanza pubblica]» (sentenza n. 19 del 2015).

Sebbene il ricorso in via di azione sia connotato da un forte grado di discrezionalità politica che ne consente – a differenza dei giudizi incidentali – la piena disponibilità da parte dei soggetti ricorrenti e resistenti, l’esercizio dell’impulso giurisdizionale al controllo di legittimità delle leggi finanziarie regionali non può non essere improntato alla assoluta imparzialità, trasparenza e coerenza dei comportamenti di fronte ad analoghe patologiche circostanze caratterizzanti i bilanci degli enti stessi. In tale caso, infatti, la tutela degli equilibri finanziari dei singoli enti pubblici di cui all’art. 97, primo comma, Cost. si riverbera direttamente sulla più generale tutela degli equilibri della finanza pubblica allargata, in relazione ai quali la situazione delle singole amministrazioni assume la veste di fattore determinante degli equilibri stessi.

4.– Ciò premesso, le censure formulate dal Presidente del Consiglio dei ministri non sono fondate né in riferimento all’art. 81, terzo comma, né in riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 15 del d.lgs. n. 76 del 2000.

4.1.– In relazione al secondo parametro risulta erronea, per quanto in precedenza precisato, l’individuazione della norma interposta, la quale si riferiva a fattispecie assolutamente diversa.

Questa Corte ha affermato in più occasioni che la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. può avvenire attraverso norme interposte solo nel caso in cui le stesse «siano idonee a specificare, nel caso concreto, l’operatività [delle regole in esse contenute]» (ex plurimis, sentenza n. 138 del 2013). Nel caso di specie, invece, la eventuale operatività sarebbe proprio nel senso contrario al perseguimento dell’equilibrio tendenziale di bilancio poiché l’applicazione dell’art. 15 nel senso preteso dal ricorrente porterebbe addirittura ad un aggravio del disequilibrio, annullando l’effetto migliorativo, sia pure limitato nella dimensione, dell’accantonamento delle somme non spese ma autorizzate dalla legge della Regione Molise 18 aprile 2014, n. 12 (Bilancio regionale di competenza e di cassa per l’esercizio finanziario 2014. Bilancio pluriennale 2014/2016), non impugnata – a differenza di quella dell’anno precedente – dallo Stato.

In tale contesto deve effettivamente prendersi atto che la vigilanza dello Stato nei confronti delle pratiche contabili adottate dalla Regione Molise e da altre Regioni caratterizzate da situazioni critiche non è stata continua nel tempo, dal momento che per più esercizi consecutivi – anche dopo l’adozione di piani di rientro sanitario – è stato consentito alle stesse di approvare bilanci di previsione e rendiconti fondati sull’applicazione di crediti non accertati nelle forme di legge e di avanzi di amministrazione.

In definitiva, anche per effetto delle reiterate pratiche adottate negli esercizi precedenti in pregiudizio al principio dell’equilibrio di bilancio, la Regione Molise, come altre Regioni caratterizzate da analoghe situazioni finanziarie, si è venuta a trovare – dopo la tardiva ma doverosa operazione di riaccertamento dei residui attivi e passivi – in un contesto di sostanziale assenza di disposizioni specifiche (non essendo certamente prevedibile, al momento dell’emanazione della legislazione quadro contenuta nel d.lgs n. 76 del 2000, che la ripetuta adozione di simili prassi contabili fosse consentita e provocasse una tale emergenza).

È così accaduto che, una volta effettuata la revisione dei residui ed accertato il disavanzo precedentemente sommerso, la Regione Molise abbia cercato di rimediare in qualche modo all’impossibilità di coprire integralmente il deficit così manifestatosi, ponendosi comunque nel solco degli indirizzi legislativi statali in materia di coordinamento della finanza pubblica non ancora vigenti ma già conosciuti al momento dell’adozione della legge regionale impugnata.

Infatti non era ancora entrato in vigore, per effetto della clausola dilatoria contenuta nell’art. 80 del d.lgs. n. 118 del 2011, l’art. 1, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 126 del 2014, il quale, nel sostituire l’art. 3 del predetto decreto n. 118 del 2011, stabiliva al comma 16 che «[…] l’eventuale maggiore disavanzo di amministrazione al 1° gennaio 2015, determinato dal riaccertamento straordinario dei residui […] è ripianato per una quota pari almeno al 10 per cento l’anno».

Successivamente, l’art. 1, comma 538, lettera b), numero 1), della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2015), ha modificato ulteriormente detta disposizione con effetto dal 1° gennaio 2015, nel senso che «[…] l’eventuale maggiore disavanzo di amministrazione al 1° gennaio 2015, determinato dal riaccertamento straordinario dei residui […] è ripianato in non più di 30 esercizi a quote costanti».

Le citate disposizioni – pur nella complessiva eccentricità rispetto alle regole del pareggio di bilancio – denotano l’esigenza dello Stato di fronteggiare un problema non circoscritto alla sola Regione Molise.

L’indirizzo della subentrata legislazione statale, in relazione alla quale risulta congruente la disposizione impugnata, prende in sostanza le mosse dal presupposto che in una fase di complesse operazioni di riaccertamento dei residui finalizzate a far emergere la reale situazione finanziaria delle Regioni, i disavanzi emersi non possano essere riassorbiti in un solo ciclo di bilancio ma richiedano inevitabilmente misure di più ampio respiro temporale. Ciò anche al fine di assicurare lo svolgimento delle funzioni della Regione in ossequio al «principio di continuità dei servizi di rilevanza sociale [affidati all’ente territoriale, che deve essere] salvaguardato» (sentenza n. 10 del 2016).

Ferma restando la discrezionalità del legislatore nello scegliere i criteri e le modalità per porre riparo a situazioni di emergenza finanziaria come quella in esame, non può tuttavia disconoscersi la problematicità di soluzioni normative continuamente mutevoli come quelle precedentemente evidenziate, le quali prescrivono il riassorbimento dei disavanzi in archi temporali molto vasti, ben oltre il ciclo di bilancio ordinario, con possibili ricadute negative anche in termini di equità intergenerazionale.

Quanto alla eccezionale dilazione della copertura nel tempo, è utile ricordare che alle evocate disposizioni si sono aggiunte quella relativa alla rateizzazione in sette annualità del deficit derivante dall’applicazione dei nuovi principi contabili – art. 9, comma 5, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonché norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2015, n. 125, poi estesa sino a dieci annualità per effetto delle modifiche recate dall’art. 1, comma 691, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2016) – e quella (art. 2, comma 3, lettera c), afferente alla rateizzazione del rimborso delle anticipazioni necessarie a fronteggiare il ritardo nei pagamenti delle amministrazioni pubbliche previste dal decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 giugno 2013, n. 64, che fissa in trent’anni la restituzione delle stesse anticipazioni allo Stato.

Probabilmente una più tempestiva vigilanza nei confronti delle consolidate prassi patologiche di alcuni enti territoriali avrebbe evitato le situazioni di obiettiva emergenza che il legislatore nazionale è stato costretto a fronteggiare con mezzi eccezionali.

4.2.– Quanto alle censure proposte in riferimento all’art. 81, terzo comma, Cost., il ricorrente non fornisce alcuna prova del denunciato disequilibrio: al contrario, l’accantonamento, previsto dalla disposizione impugnata, di una parte sia pur marginale di risorse altrimenti destinate alla spesa dell’esercizio 2014, produce comunque un intervento riduttivo del disavanzo ed un conseguente effetto migliorativo rispetto al reale assetto economico-finanziario configurato dal coevo bilancio di previsione. Difatti il disavanzo (seppur latente) già preesisteva ed incombeva: paradossalmente la rimozione della norma impugnata farebbe venire meno le uniche risorse sottratte alla spesa dell’esercizio 2014, lasciandone intatta, nella sostanza, la originaria destinazione.

Ai fini della presente decisione non è irrilevante considerare – come già osservato – l’apporto recato dalle disposizioni sopravvenute le quali, al di là dei profili critici di ordine temporale precedentemente sottolineati, hanno introdotto, per tutte le Regioni interessate da deficit di natura analoga a quello della Regione Molise, modalità di copertura che sono state addirittura estese a trent’anni, ben al di là della soluzione contenuta nella norma regionale impugnata.

In definitiva la sopravvenuta normativa, proprio in quanto rivolta ai disavanzi riferiti a passate gestioni ed accertati con riferimento agli esercizi antecedenti al 1° gennaio 2015, ha implicita valenza retroattiva, poiché viene di fatto a colmare – in modo sostanzialmente coerente con la disposizione impugnata – l’assenza di previsioni specifiche che caratterizzava il contesto normativo nel quale si è trovata ad operare la Regione Molise nel dicembre 2014.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 6 della legge della Regione Molise 22 dicembre 2014, n. 25 (Assestamento del bilancio di previsione della Regione Molise per l’esercizio finanziario 2014, ai sensi della legge regionale n. 4/2002, articolo 33), promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli artt. 81, terzo comma, e 117, terzo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 15 del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76 (Princìpi fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione dell’articolo 1, comma 4, della L. 25 giugno 1999, n. 208), con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 aprile 2016.

F.to:

Paolo GROSSI, Presidente

Aldo CAROSI, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 maggio 2016.

Il Cancelliere

F.to: Roberto MILANA

1. Contratti della P.A. – Informativa antimafia – Motivazione – Riferibilità della società agli ambienti criminali – Accertata dall’Autorità Giudiziaria Penale – Sussistenza di precedenti informative già annullate dal G.A. – Non comporta violazione del giudicato – Ragioni.

2. Contratti della P.A. – Informativa antimafia – Motivazione – Riferibilità della società agli ambienti criminali – Emessa sulla scorta di un’ordinanza di custodia cautelare dell’A.G. – Legittimità – Sussiste – Ipotesi.

3. Contratti della P.A. – Informativa antimafia – Motivazione – Riferibilità della società agli ambienti criminali – Motivazione – Frequentazione con personaggi vicini alla criminalità e inadeguatezza dei redditi personali dell’amministratore unico – Legittimità – Sussiste.

4. Contratti della P.A. – Informativa antimafia – Emessa sulla scorta di un’ordinanza di custodia cautelare – Ricorso al TAR – Contenuto del ricorso – Contestazioni avverso i risultati delle indagini svolte dall’Autorità Giudiziaria – Insindacabilità da parte del Giudice Amministrativo