Pres. Scognamiglio, Est. Amicuzzi
Corsi (Avv. R.Delfino ) c. Comune di Viterbo (Avv. E.Brenciaglia )

Autorizzazione e concessione – Autorizzazioni commerciali – Autorizzazione alla vendita di giornali con validità temporanea – Idoneità dell’atto ad ingenerare legittimo affidamento a godere di una autorizzazione definitiva – Non sussiste.

Il rilascio di una autorizzazione commerciale di durata annuale per la vendita di giornali e riviste, stante il suo carattere effimero, non è idonea ad ingenerare nel titolare alcun legittimo affidamento a godere di una autorizzazione definitiva, ostando a tal fine anche la mancata impugnazione dell’atto di rilascio nella parte in cui assegnava un limite temporale alla validità della medesima.

Autorizzazione commerciale e legittimo affidamento

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
SEZIONE SECONDA TER

composto dai signori Magistrati:
Consigliere Roberto SCOGNAMIGLIO – Presidente
Consigliere Antonio AMICUZZI – RelatorePrimo Referendario Silvia MARTINO – Correlatore
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 11097 del 1997 proposto
da CORSI Nicola, rappresentato e difeso dall’avv. Roberto Delfino, unitamente al quale è elettivamente domiciliato in Roma, alla Via Buccali, n. 11, presso lo studio dell’avv. Fabrizio de Lorenzo;

CONTRO

il COMUNE di VITERBO, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Cesare Costa, unitamente al quale è elettivamente domiciliato in Roma, alla Via Nizza, n. 22, presso lo studio dell’avv. Enrico Brenciaglia;

per l’annullamento
dell’ordinanza n. 176, prot. n. 009379 del 29.5.1997, di chiusura dell’esercizio ubicato in Viterbo, alla Via S. Maria della Grotticella n. 6 e 6/A, limitatamente ai prodotti ricompresi nella Tab. XIV, giornali e riviste;
degli atti presupposti, precedenti, coevi, successivi, collegati e connessi;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Viterbo;
Vista la memoria prodotta dalla parte resistente a sostegno delle proprie difese;
Vista la propria ordinanza 20 novembre 1997, n. 2545;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 21.6.2004, con designazione del Consigliere Antonio Amicuzzi relatore della causa, i procuratori delle parti comparsi come da verbale d’udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato il 2.8.1997, depositato il 22.8.1997 il sig. Nicola Corsi, premesso di essere iscritto nel registro commercianti della Camera di Commercio di Viterbo, con autorizzazione al commercio a posto fisso, e titolare di una rivendita di generi di Monopolio sita in Viterbo, alla Via della Grotticella nn. 6 e 6/A, afferma di aver richiesto con atto in data 6.9.1988, prot. n. 16009, autorizzazione alla vendita di giornali, che gli veniva rilasciata a seguito di detta richiesta e di numerose sollecitazioni, con atto del 16.1.1991, con validità di un anno (al fine di verificare la validità della autorizzazione nell’ottica dei nuovi piani per il commercio); aggiunge che, essendo stati approvati, dopo circa sei mesi da detta data, i piani di commercio anche in materia di rivendite di giornali e riviste, ha presentato, in data 19.12.1991, con atto prot. n. 023042, domanda di rinnovo di detta autorizzazione e che, nulla avendo eccepito in proposito l’Amministrazione, riteneva essersi formato su di essa silenzio assenso, confermato da nota n. 10992 del 22.12.1994 (e da nota n. 023585 del 27.12.1994) con cui il Comune di Viterbo comunicava all’interessato la possibilità di inoltrare istanza di trasferimento del punto vendita di giornali e riviste.
Con l’atto introduttivo del giudizio, evidenziato che con nota n. 615 del 13.1.1995 il Comune invitava a considerare nulla la nota da ultimo indicata e che ha nel frattempo continuato a pagare la tassa di concessione ed ad esercitare per oltre sette anni l’attività di rivendita di giornali, il suddetto interessato ha anche affermato di aver presentato in data 25.10.1995 istanza di regolarizzazione, a seguito della quale, in data 3.11.1995, gli è stato contestato l’esercizio di vendita di prodotti della tabella XIV, giornali e riviste, senza autorizzazione, e che, avverso la reiterazione della contestazione stessa in data 27.3.1997, ha proposto opposizione in data 2.5.1997, nonostante la quale è stata adottata l’impugnata l’ordinanza n. 176, prot. n. 009379 del 29.5.1997, di chiusura dell’esercizio ubicato in Via S. Maria della Grotticella n. 6 e 6/A, limitatamente ai prodotti ricompresi nella Tab. XIV, giornali e riviste.
A sostegno dell’impugnazione del provvedimento da ultimo citato sono stati dedotti i seguenti motivi:

1.- Eccesso di potere per presupposti erronei, falsa causa e travisamento, difetto di motivazione, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, illogicità, difetto di istruttoria e di motivazione, inopportunità, contrasto con il pubblico interesse e per contraddittorietà con atti coevi e successivi. Violazione e falsa applicazione delle leggi che regolano la materia. Violazione dei principi sulla conservazione dei valori giuridici e sull’economicità ed efficacia dell’azione amministrativa. Violazione degli artt. 11 e 12 della L. 11 giugno 1971, n. 426, in relazione al principio della libertà della iniziativa economica di cui all’art. 41 della Costituzione.
In capo al ricorrente si è formato (in relazione ai piani di commercio, alle imposte pagate ed alla attività svolta manifestamente) affidamento sulla circostanza che l’attività di vendita di giornali e riviste costituisse esercizio di un diritto giuridicamente spettategli, con illegittimità del provvedimento impugnato, emanato in base ad errata interpretazione delle norme in materia e con intenti punitivi.
La motivazione del provvedimento sopra citato è estremamente sintetica ed omette di considerare che il ricorrente era comunque in possesso di autorizzazione con validità temporale sub iudice, nonché la verifica della compatibilità di questa con il piano di commercio.
La scadenza della citata autorizzazione non è mai stata contestata, a seguito delle reiterate richieste a suo tempo presentate dal ricorrente, pur essendo stati riscossi i versamenti annuali per il rinnovo della stessa; non risultano, inoltre, essere stati comparati tutti gli altri elementi rilevanti in materia prima di addivenire alla affermazione di non possesso della autorizzazione a suo tempo rilasciata.
Contraddittoriamente l’Amministrazione ha, in un primo tempo, rilasciato al ricorrente l’autorizzazione amministrativa e poi, in assenza di mutamenti normativi e di fatto, ne ha contestato il possesso; ancora dopo ha rilasciato una autorizzazione amministrativa stagionale.
Ogni provvedimento restrittivo del commercio, ponendosi in contrasto con il disposto dell’art. 41 della Costituzione, deve trovare giustificazione in inequivoche disposizioni di legge concretamente applicabili ai casi concreti; è quindi insufficiente il mero riferimento, come nel caso che occupa, alla sussistenza di limiti temporali per affermare la insussistenza della autorizzazione amministrativa de qua.
Con atto depositato il 16.9.1887 si è costituito in giudizio il Comune di Viterbo, che -premesso, tra l’altro che con nota prot. n. 011418 del 7.7.1997 il Sindaco aveva confermato la impossibilità di procedere al rilascio della richiesta di autorizzazione per la vendita di giornali e riviste in via definitiva (a tanto ostando i vigenti piani di commercio) e comunicato la possibilità di concessione di autorizzazione stagionale (poi effettivamente rilasciata con atto del 25.6.1997, fino al 25.11.1997)- ha eccepito la inammissibilità per carenza di interesse diretto ed attuale della domanda di sospensiva ed ha dedotto la infondatezza del ricorso, concludendo per la reiezione.
Con ordinanza 20 novembre 1997, n. 2545 il Tribunale ha respinto la istanza di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato.
Con memoria depositata il 7.6.2004 l’Amministrazione resistente, premesso che il ricorrente non ha nemmeno partecipato all’avviso pubblico emanato con provvedimento dell’1.2.1988 per la assegnazione di autorizzazioni relative a nuove ubicazioni di edicole a seguito del quale sono stati assegnati tre posti fissi, ha ribadito tesi e richieste, insistendo per la reiezione.
Alla pubblica udienza del 21.6.2004 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- Con il ricorso in esame un titolare di una rivendita di generi di Monopolio sita in Viterbo, alla Via della Grotticella nn. 6 e 6/A, afferma di aver richiesto con atto in data 6.9.1988, prot. n. 16009, autorizzazione alla vendita di giornali, che gli veniva rilasciata, a seguito di detta richiesta e di numerose sollecitazioni, con atto del 16.1.1991 con validità di un anno (al fine di verificare la validità della autorizzazione nell’ottica dei nuovi piani per il commercio); aggiunge che, essendo stati approvati, dopo circa sei mesi da detta data, i piani di commercio anche in materia di rivendite di giornali e riviste, ha presentato, in data 19.12.1991, con atto prot. n. 023042, domanda di rinnovo di detta autorizzazione e che, nulla avendo eccepito in proposito l’Amministrazione, riteneva essersi formato su di essa silenzio assenso, confermato da nota n. 10992 del 22.12.1994 (e nota n. 023585 del 27.12.1994) con cui il Comune di Viterbo comunicava all’interessato la possibilità di inoltrare istanza di trasferimento del punto vendita di giornali e riviste. Con l’atto introduttivo del giudizio, evidenziato che con nota n. 615 del 13.1.1995 il Comune invitava a considerare nulla la nota da ultimo indicata e che ha nel frattempo continuato a pagare la tassa di concessione ed ad esercitare per oltre sette anni l’attività di rivendita di giornali, il suddetto interessato ha aggiunto di aver presentato in data 25.10.1995 istanza di regolarizzazione, a seguito della quale, in data 3.11.1995, è stato contestato l’esercizio di vendita di prodotti della tabella XIV, giornali e riviste, senza autorizzazione, e che, avverso la reiterazione della contestazione stessa in data 27.3.1997, ha proposto opposizione in data 2.5.1997, nonostante la quale è stata adottata l’ordinanza n. 176, prot. n. 009379 del 29.5.1997, di chiusura dell’esercizio ubicato in Via S. Maria della Grotticella n. 6 e 6/A, limitatamente ai prodotti ricompresi nella Tab. XIV, giornali e riviste, impugnata con il ricorso di cui trattasi.

2.- Con l’unico, complesso, motivo di ricorso è stato dedotto il vizio di eccesso di potere per presupposti erronei, falsa causa e travisamento, difetto di motivazione, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, illogicità, difetto di istruttoria e di motivazione, inopportunità, contrasto con il pubblico interesse e per contraddittorietà con atti coevi e successivi. Inoltre sono stati dedotti violazione e falsa applicazione delle leggi che regolano la materia, violazione dei principi sulla conservazione dei valori giuridici e sull’economicità ed efficacia dell’azione amministrativa, nonché degli artt. 11 e 12 della L. 11 giugno 1971, n. 426, in relazione al principio della libertà della iniziativa economica di cui all’art. 41 della Costituzione.
2.1.- Ciò innanzi tutto in quanto in capo al ricorrente si sarebbe formato (in relazione ai piani di commercio, alle imposte pagate ed alla attività svolta manifestamente) affidamento sulla circostanza che l’attività di vendita di giornali e riviste costituisse esercizio di un diritto giuridicamente spettantegli, con illegittimità del provvedimento impugnato, emanato in base ad errata interpretazione delle norme in materia e con intenti punitivi.
Osserva in proposito il Collegio che, in genere, il comportamento successivo dell’ufficio contrario al precedente, che ha ingenerato un affidamento del privato, viola il principio di buona fede, sancito dall’art. 1175 c.c.; è da considerare, conseguentemente, illegittima per eccesso di potere la persecuzione di un fatto ben noto e tollerato dall’autorità competente per un lunghissimo intervallo di tempo, considerato che tale intervento sanzionatorio è ammissibile solo mediante congrua motivazione che dia ragione del mutato atteggiamento e giustifichi il sacrificio dell’ affidamento ingenerato nell’interessato (T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 24 febbraio 1997, n. 107).
E’ però da precisare che il legittimo affidamento sul bene della vita deve essere stato a suo tempo legittimamente conferito nella sfera giuridica dell’amministrato e solo in tal caso può essere considerato illegittimo l’annullamento d’ufficio disposto dall’amministrazione senza aver prima comparato l’interesse pubblico al ripristino della legalità violata con quello del privato alla permanenza della situazione presunta illegittima in virtù dell’affidamento ingenerato da pregresse disposizioni (T.A.R. Calabria Reggio Calabria, 10 giugno 2000, n. 961), non essendo sufficiente la semplice volontà di ripristinare la legalità violata a sorreggere l’atto di annullamento d’ufficio (T.A.R. Sardegna, 24 gennaio 1998, n. 46).
Nel caso che occupa il ricorrente aveva a suo tempo ottenuto, a seguito di domanda del 6.9.1988, prot. n. 16009, di autorizzazione alla vendita di giornali, solo una autorizzazione temporanea, n. 16 in data 16.1.1991, con validità di un anno (al fine di verificare la validità della autorizzazione nell’ottica dei nuovi piani per il commercio).
Tale atto, per la sua limitata durata temporale, non può ritenersi idoneo ad aver ingenerato nel deducente legittimo affidamento a godere di una autorizzazione definitiva, a prescindere dalle sue personali opinioni in materia, anche perché non è stato impugnato detto atto di rilascio di autorizzazione nella parte in cui assegnava un limite temporale alla validità della stessa, né sono state impugnate le delibere del Consiglio comunale di Viterbo n. 207 del 21.6.1991, n. 104 del 22.5.1992 e n. 235 del 18.10.1994, di approvazione di piani di commercio non prevedenti rivendita di giornali e riviste nel luogo ove il ricorrente esercita la propria attività, né è stata attivata la procedura del silenzio rifiuto al fine di ottenere, in assunta sussistenza delle condizioni di cui all’art. 7, commi VII e VIII della L. n. 67 del 1987 (peraltro contestata dalla difesa del Comune resistente), il rilascio di autorizzazione definitiva.
Ciò esclude anche la illegittimità e la sussistenza di intenti punitivi genericamente lamentate dal ricorrente con riguardo all’atto impugnato che giustamente non ha tenuto conto di un affidamento non giuridicamente venuto in essere.
2.2.- Secondo il ricorso la motivazione del provvedimento sopra citato è estremamente sintetica ed omette di considerare che il ricorrente era comunque in possesso di autorizzazione con validità temporale sub iudice, nonché la verifica della compatibilità di questa con il piano di commercio.
Osserva il Collegio che il provvedimento impugnato è motivato con riferimento alla riscontrata circostanza della vendita di giornali e riviste in assenza della dovuta autorizzazione.
La validità temporale della autorizzazione n. 60 del 16.1.1991 per la vendita di detti articoli era scaduta, come in precedenza evidenziato, dopo un anno dal rilascio, a nulla valendo la circostanza che, essendo stati approvati dopo circa sei mesi da detta data i piani di commercio anche in materia di rivendite di giornali e riviste, il ricorrente avesse presentato, in data 19.12.1991, con atto prot. n. 023042, domanda di rinnovo di detta autorizzazione e che, nulla avendo eccepito in proposito l’Amministrazione, si sarebbe formato su di essa silenzio assenso.
In materia di apertura di strutture di vendita non può, invero, trovare applicazione il modulo procedimentale delineato dall’art. 20 della L. 7 agosto 1990 n. 241, la cui operatività è esclusa dalla presenza di una specifica disciplina di settore che subordina il rilascio delle relative autorizzazioni, anche nella forma del silenzio assenso, alla preventiva fissazione di criteri generali per l’insediamento e la localizzazione delle medie strutture commerciali (T.A.R. Lombardia Milano, sez. III, 14 maggio 2003, n. 1781).
L’art. 20 della citata L. n. 241 del 1990, per il suo carattere di norma in bianco, può, infatti, trovare attuazione solo in base a disposizioni regolamentari che stabiliscano in quali casi e termini possano assentirsi autorizzazioni, licenze ecc. per silenzio assenso e l’attività prevista nella tabella c), punto 50 del regolamento 20 aprile 1992, n. 300 -come integrato e modificato dal D.P.R. 9 maggio 1994, n. 407 (valido fino alla data del 24.4.1999 ex art. 6, VI c., del D.Leg.vo 31 marzo 1998, n. 114)- non riguarda l’autorizzazione alla vendita di giornali e periodici in aggiunta ad altre merci, ma solo rivendite di giornali e riviste.
Ai sensi dell’art. 7 della L. 25 febbraio 1987 n. 67, il comune, accertata la sussistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi in capo all’istante, è tenuto a rilasciare l’ autorizzazione alla rivendita di giornali e riviste – qualora nelle aree urbane non esistano altri punti fissi di vendita ad una distanza stradale calcolata nel percorso più breve di 400 m -, per cui costituisce non silenzio assenso ma solo un comportamento silenzioso elusivo dell’obbligo di provvedere, una volta proposta l’istanza da parte dell’interessato, il comportamento inerte del Comune al riguardo(Consiglio Stato, sez. V, 13 novembre 1995, n. 1560).
Ai sensi dell’art. 17 della L. reg. Lazio 4 gennaio 1985 n. 3, la domanda volta ad ottenere l’ autorizzazione alla rivendita di giornali s’intende respinta qualora il sindaco non provveda nel termine di 90 giorni.Peraltro nella disciplina del D. Leg.vo n. 170 del 2001, in tema di autorizzazione alla vendita, in aggiunta ad altre merci, di quotidiani o periodici, non sono poi state previste configurabili ipotesi di silenzio assenso, dato che i provvedimenti autorizzatori taciti deve essere previsti espressamente dall’ordinamento (T.A.R. Piemonte, sez. I, 26 novembre 2003, n. 1681).
Detta disposizione regionale configura un’ipotesi di silenzio-rigetto (Consiglio Stato, sez. V, 27 novembre 1989, n. 779) e non di silenzio assenso, sicché sulla domanda di autorizzazione presentata dal ricorrente il 19.12.1991 non si era formato silenzio assenso, ma un tacito provvedimento di diniego, non impugnato.
Tanto comporta pure che non doveva essere verificata la compatibilità di alcuna autorizzazione con il piano comunale all’epoca di adozione del provvedimento impugnato.
2.3.- Aggiunge il ricorrente che la scadenza della citata autorizzazione non è mai stata contestata, a seguito delle reiterate richieste a suo tempo presentate dal ricorrente, pur essendo stati riscossi i versamenti annuali per il rinnovo della stessa; non risultano, inoltre, essere stati comparati tutti gli altri elementi rilevanti in materia prima di addivenire alla affermazione di non possesso della autorizzazione a suo tempo rilasciata.
Il Collegio ritiene di non poter condividere le osservazioni sopra riportate per le medesime ragioni in precedenza esplicitate, tenuto altresì conto che l’indebito pagamento di versamenti annuali per il rinnovo di una autorizzazione non esistente può al più far insorgere il diritto alla ripetizione di quanto versato, ma non al rilascio della autorizzazione stessa.
2.4.- Secondo il ricorso contraddittoriamente l’Amministrazione ha, in un primo tempo, rilasciato al ricorrente l’autorizzazione amministrativa e poi, in assenza di mutamenti normativi e di fatto, ne ha contestato il possesso; ancora dopo ha rilasciato una autorizzazione amministrativa stagionale.
Non ritiene il Collegio che detti comportamenti possano denotare contraddittorietà, tenuto conto che entrambe le autorizzazioni di cui trattasi hanno carattere temporaneo.
2.5.- Conclude il ricorrente affermando che ogni provvedimento restrittivo del commercio, ponendosi in contrasto con il disposto dell’art. 41 della Costituzione, deve trovare giustificazione in inequivoche disposizioni di legge concretamente applicabili ai casi concreti; è quindi insufficiente il mero riferimento, come nel caso che occupa, alla sussistenza di limiti temporali per affermare la insussistenza della autorizzazione amministrativa de qua.
Osserva in proposito il Collegio che il regime autorizzatorio in materia di commercio non costituisce violazione del principio di libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 della Costituzione, atteso che la stessa disposizione costituzionale attribuisce alla legge la determinazione dei programmi e dei controlli opportuni affinché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali (Consiglio Stato, sez. V, 21 ottobre 2003, n. 6522).
Solo in mancanza del piano di sviluppo e di adeguamento e, quindi, in carenza di prescrizioni limitative all’esercizio del commercio, i dinieghi di autorizzazione commerciale devono essere debitamente motivati in considerazione della libertà costituzionalmente protetta alla iniziativa economica privata.
Nel caso che occupa non si verte tuttavia in materia di diniego di rilascio di autorizzazione, ma di chiusura di una rivendita di giornali e riviste, all’epoca, priva di autorizzazione; il relativo provvedimento è quindi legittimamente e sufficientemente motivato con il richiamo alla assenza della autorizzazione stessa. Il sindaco può, invero, disporre con provvedimento non specificatamente motivato la chiusura di una attività commerciale trasferitasi senza previa autorizzazione, essendo tale atto vincolato (T.A.R. Trentino Alto Adige Bolzano, 16 febbraio 1999, n. 48).
2.5.- Le considerazioni tutte sopra evidenziate ostano all’accoglimento del gravame in esame.

3.- Il ricorso deve essere, pertanto, respinto.

4.- Le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione seconda ter – respinge il ricorso in epigrafe indicato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla pubblica amministrazione.

Così deciso in Roma, dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione II ter -, nella camera di consiglio del 21.6.2004, con l’intervento dei signori Magistrati elencati in epigrafe.

Consigliere Roberto SCOGNAMIGLIO, Presidente
Consigliere Antonio AMICUZZI, Estensore
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