Orazio Ciliberti, Presidente, Estensore PARTI: (E. A. A., rappresentato e difeso dall’avvocato Carmine Rucireta c. Comune Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Augusto Farnelli e Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Anna Bucci)

La disposizione sulla partecipazione del rappresentante unico o “soggetto unico abilitato” alla c.d. conferenza simultanea, di cui all’art. 14-ter, commi 3 e 5, della legge n. 241/1990 (nella vigente versione introdotta dal D.Lgs. n. 127/2016, art. 7) è normativa che può essere applicata alle Regioni subordinatamente alle statuizioni regionali di attuazione .

1.- Edilizia ed Urbanistica – disciplina conferenziale – procedimento SUAP – assenso regionale – portata.

2.- Edilizia ed Urbanistica – insediamento di attività  produttive – strumento urbanistico – contrasto – D.P.R. n. 447/1998 – procedura di approvazione di varianti – carattere derogatorio.

3.- Procedimento amministrativo – disciplina conferenziale – rappresentante unico o “soggetto unico abilitato” alla c.d. conferenza simultanea – art. 14-ter, commi 3 e 5, della legge n. 241/1990 – applicabilità  alle Regioni – condizioni.

1.  Dall’art. 8, comma 1, del D.P.R. n. 160/2010 (che richiama la disciplina del procedimento conferenziale, di cui agli articoli 14 – 14-quinquies della legge n. 241/1990) consegue che l’assenso regionale è presupposto necessario e indefettibile per l’utile prosecuzione del procedimento SUAP e per la presentazione della proposta di variante urbanistica al Consiglio comunale, effetto, al contrario, precluso dal parere negativo regionale, senza che possa darsi luogo a meccanismi alternativi di valutazione della prevalenza dei pareri o di risoluzione del dissenso. E’ pacifica peraltro l’interpretazione giurisprudenziale, secondo cui la Regione è titolare di un potere ostativo alla prosecuzione della procedura de qua potendo col proprio parere sfavorevole produrre il definitivo arresto procedimentale.

2. Le disposizioni contenute nel D.P.R. n. 447/1998, come modificato dal D.P.R. n. 440/2000, hanno introdotto, con riferimento alle richieste di insediamento di attività  produttive in contrasto con lo strumento urbanistico, una procedura di approvazione di varianti di tipo derogatorio rispetto a quella contemplata nella normativa vigente, allo scopo di agevolare la concretizzazione delle iniziative economiche presenti in una determinata area e, nondimeno, tale finalità  non può comportare lo stravolgimento dei principi e delle regole essenziali per la corretta e razionale gestione del territorio comunale nè, soprattutto, può causare l’esautoramento dei poteri pianificatori che l’ordinamento urbanistico demanda, in via concorrente, alla Regione.

Ne consegue che, ove la Regione esprima il proprio motivato dissenso rispetto al progetto di insediamento contrastante con le previsioni dello strumento urbanistico (e ciù² in sede di conferenza di servizi, ovvero mediante manifestazione di volontà  successiva alla determinazione conclusiva del procedimento adottata dalla conferenza stessa), essa è in grado di produrre l’arresto del procedimento, impedendo che l’eventuale determinazione adottata dalla conferenza di servizi assuma il valore di proposta di variante allo strumento urbanistico e precludendo ogni ulteriore esame del progetto da parte del Consiglio comunale: emerge chiaramente come non possa applicarsi al modulo procedimentale della conferenza di servizi ex art. 8 del D.P.R. n. 160/2010 la disciplina generale in tema di conferenza di servizi, nella parte in cui si prevede che, in caso di dissenso di un’Autorità  sulla proposta dell’Amministrazione procedente, quest’ultima possa assumere la determinazione di conclusione del procedimento sulla base delle posizioni prevalenti, ovvero che possa darsi luogo a un meccanismo di silenzio-assenso o che si possa considerare tamquam non esset il dissenso regionale.

3.La disposizione sulla partecipazione del rappresentante unico o “soggetto unico abilitato” alla c.d. conferenza simultanea, di cui all’art. 14-ter, commi 3 e 5, della legge n. 241/1990 (nella vigente versione introdotta dal D.Lgs. n. 127/2016, art. 7) è normativa che può essere applicata alle Regioni subordinatamente alle statuizioni regionali di attuazione. Tale normativa, peraltro, non è stata ancora attuata dalla Regione Puglia, sicchè il rappresentante unico regionale o “soggetto unico abilitato”, allo stato, manca e, tuttavia, ciù² non può riverberarsi in un vizio di legittimità  del procedimento, poichè il citato comma 5 dell’art. 14-ter riconosce la sfera di autonomia decisionale della Regione nello stabilire le modalità  di scelta del proprio rappresentante unico in seno alle conferenze di servizi e addirittura sembra demandare all’autonomia regionale persino la scelta della “eventuale partecipazione& ai lavori della conferenza”.

N. 01057/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00050/2019 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 50 del 2019, proposto da E. A. A., rappresentato e difeso dall’avvocato Carmine Rucireta, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

contro

Comune Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Augusto Farnelli, con domicilio digitale come da p.e.c. e domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Principe Amedeo, n. 26;

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Anna Bucci, con domicilio digitale come da p.e.c. e domicilio eletto presso il suo studio in Bari, Lungomare Nazario Sauro nn. 31-33;

per l’annullamento

previa sospensione cautelare

dei seguenti atti: 1) la determinazione 2018/12418 – 2018/263/00518, con cui il Comune di Bari ha espresso diniego in relazione alla realizzazione di un ospedale veterinario con annesso parco attrezzato, da assentire in variante al Piano Regolatore Generale di Bari; 2) ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, in particolare, ove occorra, la nota della Regione Puglia prot. n. AOO_079/23/1/2018-507, con cui la Sezione “Urbanistica” della Regione Puglia ha ritenuto insussistenti le condizioni per l’attivazione della conferenza di servizi, ai sensi dell’art. 8 del D.P.R. n. 160/2010, nonchè le successive note di conferma della Sezione “Urbanistica” della Regione Puglia prot. n. AOO_079 – 2312 del 14.3.2018 e prot. n. AOO_079/8215 del 20.9.2018;

Visti il ricorso e i relativi allegati, nonchè la memoria di replica del ricorrente;

Visti gli atti di costituzione in giudizio e le memorie difensive di Comune Bari e di Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 10 luglio 2019, il dott. Orazio Ciliberti e uditi, per le parti, i difensori come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I – Il ricorrente, medico veterinario e titolare di una clinica veterinaria, intendendo realizzare nella città  di Bari un ospedale veterinario specialistico, a carattere interregionale, circondato da un’ampia area a verde attrezzata, con parco per cani, punto-ristoro, parcheggio, bunker e deposito (un progetto di circa 1.200 mq di superficie coperta e 12.000 mq tra spazi a verde ed aree-parcheggio), stante la rilevata assenza di zone urbanisticamente idonee all’intervento edilizio, a seguito di colloqui informali con l’Amministrazione comunale, con istanza del 20.12.2016, chiedeva al Comune una variante puntuale al P.R.G., mediante procedura in conferenza di servizi, ex art. 8 del D.P.R. n. 160/2010, indicando come prescelta una vasta area alla periferia est della città , in prossimità  del quartiere Japigia, a ridosso dell’uscita 15 della Tangenziale di Bari, suolo tipizzato, per la gran parte, come area a verde pubblico e, in minima parte, destinato ad attrezzature sanitarie, posto a confine con una delle aree di espansione “C” dell’abitato individuate dal P.R.G. (“Maglia 21”). Il Comune di Bari, con la nota n. 2640/2017, avviava il relativo procedimento, ex art. 8 D.P.R. n. 160/2010, trasmettendo la documentazione allo Sportello unico per l’edilizia (S.U.E.), ai fini della verifica della sussistenza dei requisiti per l’adozione di una variante semplificata. Il S.U.E. riscontrava la nota comunale, con comunicazione prot. n. 224650/2017, in cui veniva riportata la puntuale istruttoria svolta riguardo all’effettiva inesistenza di aree idonee all’allocazione del progetto, escludendo la possibilità  di realizzare l’intervento nelle zone per servizi a carattere urbano e regionale (sovradimensionate e soggette a piano attuativo), nelle zone produttive per attività  primarie di tipo A e B (essenzialmente zone agricole, artt. 36 e 37 NTA) e nelle zone produttive per attività  terziare di tipo C (art. 38 NTA), la cui inidoneità  dipende soprattutto dal basso indice di fabbricabilità  consentito, nonchè nelle zone per attrezzature sanitarie (art. 32 lett. d NTA), incompatibili con l’intervento per la contiguità  a strutture ospedaliere. Venivano, altresì, escluse le aree destinate a servizi di carattere regionale o urbano di cui all’art. 32 lett. h) NTA e le zone produttive per attività  primarie di tipo A) e B), sebbene “assimilabili” a quelle idonee a ospitare l’opera, tuttavia ritenute incompatibili con l’intervento, per diversi motivi specificamente indicati nel parere comunale (maglie giù  occupate, di dimensione eccessiva o insufficiente o, ancora, assoggettate a parametri, limitazioni, indici che producono un “effetto impeditivo di carattere equivalente“, secondo l’espressione utilizzata dalla delibera G.R. n. 2581/2011, recante gli indirizzi applicativi in relazione alle procedure di cui al D.P.R. n. 160/2010. A conclusione dell’istruttoria, il Comune riteneva ricorrenti le condizioni per l’attivazione della procedura di variazione dello strumento urbanistico. Accertata l’esistenza dei presupposti di cui all’art. 8 del D.P.R. n. 160/2010, l’Amministrazione comunale convocava la conferenza di servizi per il 6.2.2018, al fine di acquisire gli atti di assenso delle Amministrazioni competenti. Sennonchè, la Sezione Urbanistica della Regione Puglia, con nota prot. n. AOO_079/23/1/2018 – 507, interveniva nel procedimento dichiarando di “non dovere esprimere alcun parere di merito per i profili di competenza, non sussistendo le condizioni per l’attivazione della conferenza di servizi“, poichè rilevava “una manifesta contraddizione espressa dalla Ripartizione Urbanistica ed edilizia privata del Comune di Bari, circa la sussistenza delle condizioni di ammissibilità  della procedura ex art. 8“. La contraddizione sarebbe consistita nel fatto che il Comune di Bari, pur ritenendo sussistenti i presupposti di cui all’art. 8 D.P.R. n. 160/2010, sembrasse voler apprezzare l’opportunità  di insediare la struttura all’interno di zona produttive per attività  primarie di tipo A) e B). Con nota prot. n. 33209/2018, il Comune di Bari riscontrava la nota regionale, osservando che le zone produttive per attività  primarie di tipo A e B “non sono state oggetto di valutazione in quanto la eventuale localizzazione dell’intervento andrebbe comunque in variante al PRG per difformi indici di fabbricabilità  e difformi altezze massime in quanto inferiori a quelli della proposta, che costituiscono effetto impeditivo equivalente“, sicchè, in data 13.2.2018, il Comune trasmetteva i verbali di conferenza dei servizi alla Regione Puglia, chiedendo, al Servizio Urbanistica regionale di riesaminare la questione. Nondimeno, la Regione Puglia, con propria nota di riscontro prot. n. 2312/2018, ribadiva l’asserita sussistenza di “posizioni contrastanti sul punto” da parte del Comune, confermando la propria precedente determinazione in ordine all’insussistenza dei presupposti per l’attivazione della procedura, ai sensi dell’art. 8 del D.P.R. n. 160/2010 ed auspicando il ricorso a “procedure più¹ idonee alla fattispecie concreta“. Il Comune procedeva a una nuova convocazione della conferenza di servizi per la data del 29.6.2018 ma, con ulteriore nota prot. n. 8215/2018, resa al di fuori della conferenza di servizi, l’Amministrazione regionale ribadiva che “dai lavori della predetta Conferenza, per i profili di competenza regionale, non sono emersi elementi innovativi” rispetto alle precedenti determinazioni, con conseguente conferma dei pareri negativi giù  resi. Sulla scorta della posizione regionale, ritenuta vincolante, il Comune di Bari concludeva con esito sfavorevole il procedimento ex art. 8 del D.P.R. n. 160/2010.

Insorge il ricorrente, con il ricorso notificato il 4.1.2019 e depositato l’11.1.2019, per impugnare i seguenti atti: 1) la determinazione 2018/12418 – 2018/263/00518, con cui il Comune di Bari ha espresso diniego in relazione alla realizzazione di un ospedale veterinario con annesso parco attrezzato, da assentire in variante al Piano Regolatore Generale di Bari; 2) ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, in particolare, ove occorra, la nota della Regione Puglia prot. n. AOO_079/23/1/2018-507, con cui la Sezione “Urbanistica” della Regione Puglia ha ritenuto insussistenti le condizioni per l’attivazione della conferenza di servizi, ai sensi dell’art. 8 del D.P.R. n. 160/2010, nonchè le successive note di conferma della Sezione “Urbanistica” della Regione Puglia prot. n. AOO_079 – 2312 del 14.3.2018 e prot. n. AOO_079/8215 del 20.9.2018. Deduce i seguenti motivi di diritto: 1) violazione degli artt. 14 e ss. legge n. 241/1990, violazione dell’art. 8 del D.P.R. n. 160/2010, violazione della delibera di G.R. n. 2581/2018, violazione del principio di imparzialità  e trasparenza dell’azione amministrativa, violazione del principio di leale collaborazione tra le Amministrazioni, eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei presupposti in fatto ed in diritto, intrinseca contraddittorietà , illogicità .

Con due successive memorie, il ricorrente ribadisce e precisa le proprie deduzioni e conclusioni.

Si costituisce il Comune di Bari per resistere nel giudizio.

Si costituisce la Regione Puglia, deducendo, anche con tre successive memorie, l’inammissibilità  e l’infondatezza del ricorso e chiedendone la reiezione.

Nella camera di consiglio del 27.3.2019, l’istanza cautelare è abbinata alla decisione merito.

All’udienza pubblica del 10 luglio 2019, il ricorso è introitato per la decisione.

II – Alcuni dei motivi dei ricorso sono fondati e, tuttavia, la disamina va condotta su tutte le censure, a cominciare da quelle giudicate inattendibili.

III – Il ricorrente sostiene che, essendo stati resi i due pareri regionali con note pervenute dopo le sedute di conferenza di servizi, il Comune di Bari avrebbe dovuto considerarle tamquam non esset e chiudere i lavori in senso positivo, tenendo conto delle altre posizione espresse. Tale prospettazione è inattendibile, poichè il parere regionale è stato reso nell’ambito della conferenza di servizi, alla quale i responsabili regionali hanno partecipato, in occasione della seduta del 29.6.2018, dove si è convenuto di attendere la formalizzazione della posizione regionale, avvenuta con la nota prot. n. 8215 del 20.9.2018. L’art. 8, comma 1, del D.P.R. n. 160/2010, richiamando la disciplina del procedimento conferenziale, di cui agli articoli 14 – 14-quinquies della legge n. 241/1990, stabilisce quanto segue: “Qualora l’esito della conferenza di servizi comporti la variazione dello strumento urbanistico, ove sussista l’assenso della Regione espresso in quella sede, il verbale è trasmesso al Sindaco, ovvero al Presidente del Consiglio comunale, ove esistente, che lo sottopone alla votazione del Consiglio nella prima seduta utile“. Ne consegue che l’assenso regionale è presupposto necessario e indefettibile per l’utile prosecuzione del procedimento SUAP e per la presentazione della proposta di variante urbanistica al Consiglio comunale, effetto, al contrario, precluso dal parere negativo regionale, senza che possa darsi luogo a meccanismi alternativi di valutazione della prevalenza dei pareri o di risoluzione del dissenso. E’ pacifica l’interpretazione giurisprudenziale, secondo cui la Regione è titolare di un potere ostativo alla prosecuzione della procedura in argomento, potendo col proprio parere sfavorevole produrre il definitivo arresto procedimentale (cfr.: Cons. Stato n. 449/2011; T.A.R. Campania Salerno II n. 1315/2013; TAR Puglia Lecce I n. 1096/2014). Tale assetto è il risultato di un orientamento formatosi sulla scorta di una pronuncia della Corte costituzionale (sent. 26.6.2001 n. 206) che ebbe a dichiarare l’illegittimità  costituzionale dell’art. 25, comma 2 lett. g), del D.Lgs. n. 112/1998, nella parte in cui prevedeva che, ove il progetto di insediamento di attività  produttive contrasti con le previsioni dello strumento urbanistico, la determinazione della conferenza di servizi costituisca, anche nell’ipotesi di dissenso della Regione, proposta di variante sulla quale debba pronunciarsi definitivamente il Consiglio comunale, essendo tale disposizione lesiva della competenza regionale in materia di urbanistica, dal momento che lo strumento urbanistico non può essere modificato senza il consenso della Regione, privando la Regione del potere di concorrere a definire l’assetto urbanistico del territorio. Su tale linea si è attestata la successiva giurisprudenza amministrativa nel ritenere che le disposizioni contenute nel D.P.R. n. 447/1998, come modificato dal D.P.R. n. 440/2000, hanno introdotto, con riferimento alle richieste di insediamento di attività  produttive in contrasto con lo strumento urbanistico, una procedura di approvazione di varianti di tipo derogatorio rispetto a quella contemplata nella normativa vigente, allo scopo di agevolare la concretizzazione delle iniziative economiche presenti in una determinata area e, nondimeno, tale finalità  non possa comportare lo stravolgimento dei principi e delle regole essenziali per la corretta e razionale gestione del territorio comunale nè, soprattutto, possa causare l’esautoramento dei poteri pianificatori che l’ordinamento urbanistico demanda, in via concorrente, alla Regione.

In conseguenza di ciù², ove la Regione esprima il proprio motivato dissenso rispetto al progetto di insediamento contrastante con le previsioni dello strumento urbanistico (e ciù² in sede di conferenza di servizi, ovvero mediante manifestazione di volontà  successiva alla determinazione conclusiva del procedimento adottata dalla conferenza stessa), essa è in grado di produrre l’arresto del procedimento, impedendo che l’eventuale determinazione adottata dalla conferenza di servizi assuma il valore di proposta di variante allo strumento urbanistico e precludendo ogni ulteriore esame del progetto da parte del Consiglio comunale.

Alla stregua di ciù², emerge chiaro che non possa applicarsi al modulo procedimentale della conferenza di servizi ex art. 8 del D.P.R. n. 160/2010 la disciplina generale in tema di conferenza di servizi, nella parte in cui si prevede che, in caso di dissenso di un’Autorità  sulla proposta dell’Amministrazione procedente, quest’ultima possa assumere la determinazione di conclusione del procedimento sulla base delle posizioni prevalenti, ovvero che possa darsi luogo a un meccanismo di silenzio-assenso o che si possa considerare tamquam non esset il dissenso regionale (cfr.: Cons. Stato IV n. 3243/2005; idem n. 2170/2006).

Correttamente, allora, il responsabile del SUAP ha fatto proprio e recepito il parere regionale, secondo il meccanismo dell’art. 14-bis della legge n. 241/1990.

IV – In merito alla questione della partecipazione fisica alle sedute della conferenza di servizi (fermo restando che, nella specie, vi è stata la partecipazione ad una delle due sedute da parte dei rappresentanti della Regione), è noto l’orientamento di giurisprudenza che ha ammesso la possibilità  di esprimere valutazioni anche attraverso la trasmissione di note scritte (cfr.: Cons. Stato V, 21.5.2019, n. 3251; idem IV n. 34/2002; idem, n. 3917/2002). Ciù², in quanto la conferenza di servizi non è un organo collegiale, bensì un modello di semplificazione amministrativa. La doglianza, pertanto, è infondata.

V – Parimenti infondata è la censura relativa alla violazione della disposizione sulla partecipazione del rappresentante unico o “soggetto unico abilitato” alla c.d. conferenza simultanea, di cui all’art. 14-ter, commi 3 e 5, della legge n. 241/1990 (nella vigente versione introdotta dal D.Lgs. n. 127/2016, art. 7), normativa che, a quanto consta, può essere applicata alle Regioni subordinatamente alle statuizioni regionali di attuazione. Infatti, il citato comma 5 dell’art. 14-ter prevede che “Ciascuna Regione e ciascun Ente locale definisce autonomamente le modalità  di designazione del rappresentante unico di tutte le Amministrazioni riconducibili alla stessa Regione o allo stesso Ente locale, nonchè l’eventuale partecipazione delle suddette Amministrazioni ai lavori della conferenza“. Invero, a quanto consta, tale normativa non è stata ancora attuata dalla Regione Puglia, sicchè il rappresentante unico regionale o “soggetto unico abilitato”, allo stato, manca e, tuttavia, ciù² non può riverberarsi in un vizio di legittimità  del procedimento, poichè il citato comma 5 dell’art. 14-ter riconosce la sfera di autonomia decisionale della Regione nello stabilire le modalità  di scelta del proprio rappresentante unico in seno alle conferenze di servizi e addirittura sembra ver demandare all’autonomia regionale persino la scelta della “eventuale partecipazione& ai lavori della conferenza“.

VI – Va disattesa anche la critica secondo cui la Regione Puglia non avrebbe potuto esprimersi in punto di inesistenza o insufficienza delle aree con destinazione idonea all’intervento, competendo tale accertamento al Comune. E’ vero che spetta al responsabile comunale di verificare la sussistenza del presupposto preliminare all’avvio del procedimento SUAP e alla convocazione della conferenza di servizi, atteso che tale accertamento implica una preventiva ricognizione della situazione di fatto e di diritto del territorio comunale e dello stato di attuazione della strumentazione vigente che l’Amministrazione di prossimità  è in grado di compiere. Ma è, altresì, vero che non è precluso alla Regione di esprimersi a tale riguardo, anche solo per controllare e verificare in fatto la correttezza di tale accertamento. A tal proposito, si richiama l’insegnamento della giurisprudenza, secondo cui la Regione ha, nel procedimento previsto dall’art. 8 del D.P.R. n. 160/2010, un potere di controllo sulla conformità  della proposta di variante, e la carenza del presupposto di legge della inesistenza o insufficienza delle aree con destinazione idonea integra un vizio di legittimità  del procedimento, “in ordine al quale la Regione avrebbe potuto, se non dovuto, negare il proprio visto di conformità ” (cfr.: TAR Salerno II n. 1315/2013). Al riguardo, è ancora valido quell’orientamento della giurisprudenza, formatosi con riferimento al previgente art. 5 del D.P.R. n. 447/1998 e mantenutosi costante, secondo cui è imprescindibile per l’avvio del procedimento in argomento il presupposto dell’impossibilità  di reperire aree idonee all’iniziativa produttiva, con la conseguenza che qualora risultino disponibili nel P.R.G. altre aree con destinazione idonea per l’allocazione dell’intervento produttivo vengono meno le esigenze promozionali alla base della disciplina derogatoria, in quanto il detto procedimento “ha natura eccezionale e non costituisce in alcun modo strumento ordinario di modifica dell’assetto urbanistico, azionabile in base alle soggettive preferenze e convenienze dell’imprenditore” (cfr.: Cons. Stato IV, n. 1038/2006). La conseguenza è che la portata derogatoria dell’istituto rende i presupposti di esso non dilatabili nè applicabili analogicamente, essendo la norma di stretta interpretazione (cfr.: Cons. Stato IV, n. 4308/2011; idem n. 3593/2007).

VII – Ciù² posto, va rilevato che il parere espresso dalla Regione, in occasione della conferenza di servizi, appare viziato da erroneità  in fatto, difetto di istruttoria e carenza di motivazione.

Esso sembrerebbe, almeno all’inizio, originarsi da un travisamento da parte della Regione Puglia del contenuto della nota del Comune di Bari prot. n. 2640/2017, con particolare riferimento all’inidoneità  delle aree produttive per attività  primarie di tipo A) e B) del P.R.G. vigente, in relazione all’intervento proposto. La Regione, invero, nel suo parere, afferma che “in merito alla fattispecie giuridica ricorrente per l’attivazione delle disposizioni dell’art. 8 co. 1 DPR 160/2010, codesta Amministrazione procedente& rileva la sussistenza nell’ambito delle previsioni del PRG del Comune di Bari, di aree produttive destinate per attività  primarie di tipo A e di tipo B, laddove l’impianto di che trattasi può essere allocato“. La Regione, a quanto consta, interpreta un’indicazione perplessa e ipotetica del Comune circa la possibilità  (alla fine esclusa) di una differente localizzazione del progetto in aree che, comunque, determinerebbero la necessità  di ricorrere alla procedura di variante del P.R.G., come se tale indicazione fosse una sorta di accertamento della compatibilità  urbanistica dell’intervento all’interno delle zone produttive per attività  primarie di tipo A e B. Viceversa, dall’istruttoria comunale emerge con chiarezza che dette zone alternative non sono urbanisticamente compatibili con l’intervento, soprattutto a causa dell’indice volumetrico insufficiente.

Partendo da questo piccolo equivoco, la Regione ha poi assunto nel prosieguo un atteggiamento rigido, quasi a voler perseverare nella propria posizione iniziale, ed ha frapposto un veto all’intervento con argomentazioni rarefatte e, soprattutto, apodittiche. Non è inopportuno ripercorrere le quattro fasi del procedimento, per evidenziare tale profilo di carenza motivazionale.

1) Il S.U.E., con comunicazione prot. n. 224650/2017, riporta la propria puntuale istruttoria, svolta con riguardo all’effettiva inesistenza di aree idonee all’allocazione del progetto, escludendo la possibilità  di realizzare l’intervento nelle zone per servizi a carattere urbano e regionale (sovradimensionate e soggette a piano attuativo), nelle zone produttive per attività  primarie di tipo A e B (essenzialmente zone agricole, artt. 36 e 37 NTA) e nelle zone produttive per attività  terziare di tipo C (art. 38 NTA), la cui inidoneità  dipende soprattutto dal basso indice di fabbricabilità  consentito, nonchè nelle zone per attrezzature sanitarie (art. 32 lett. d NTA), incompatibili con l’intervento per la contiguità  a strutture ospedaliere. Il SUE esclude anche le aree destinate a servizi di carattere regionale o urbano di cui all’art. 32 lett. h) NTA e le zone produttive per attività  primarie di tipo A) e B), sebbene “assimilabili” a quelle idonee a ospitare l’opera, tuttavia ritenute incompatibili con l’intervento, per diversi motivi specificamente indicati nel parere (maglie giù  occupate, di dimensione eccessiva o insufficiente o, ancora, assoggettate a parametri, limitazioni, indici che producono un “effetto impeditivo di carattere equivalente“).

2) Accertata l’esistenza dei presupposti di cui all’art. 8 del D.P.R. n. 160/2010, l’Amministrazione comunale convoca la conferenza di servizi per il giorno 6.2.2018, al fine di acquisire gli atti di assenso delle Amministrazioni competenti; allora, la Sezione Urbanistica della Regione Puglia, con nota prot. n. AOO_079/23/1/2018 – 507, interviene nel procedimento dichiarando di “non dovere esprimere alcun parere di merito per i profili di competenza, non sussistendo le condizioni per l’attivazione della conferenza di servizi“, avendo rilevato nel parere comunale “una manifesta contraddizione espressa dalla Ripartizione Urbanistica ed edilizia privata del Comune di Bari, circa la sussistenza delle condizioni di ammissibilità  della procedura ex art. 8“. Questa prima risposta denota se stessa come rifiuto ad esprimere il parere (“non dovere esprimere alcun parere di merito per i profili di competenza”), giustificando tale renitenza con l’irricevibilità , per così dire, di risultanze istruttorie asseritamente contraddittorie. Le dichiarazioni del rappresentante regionale alla conferenza di servizi del 6.2.2018 si attengono alla medesima linea di rifiuto a trattare la questione.

3) Con la nota prot. n. 33209/2018, il Comune di Bari riscontra la nota regionale, osservando che le zone produttive per attività  primarie di tipo A e B “non sono state oggetto di valutazione in quanto la eventuale localizzazione dell’intervento andrebbe comunque in variante al PRG per difformi indici di fabbricabilità  e difformi altezze massime in quanto inferiori a quelli della proposta, che costituiscono effetto impeditivo equivalente“, sicchè, in data 13.2.2018, il Comune trasmette i verbali di conferenza dei servizi alla Regione, chiedendo, al Servizio Urbanistica regionale di riesaminare la questione. L’equivoco, a questo punto, sembrerebbe chiarito, anche perchè la Regione, nei successivi quattro mesi, non risponde all’invito comunale a riesaminare la questione.

4) Il Comune procede a una nuova convocazione della conferenza di servizi per la data del 29.6.2018 sennonchè la Regione, con la nota prot. n. 8215/2018, resa al di fuori della conferenza di servizi, ribadisce che “dai lavori della predetta Conferenza, per i profili di competenza regionale, non sono emersi elementi innovativi” rispetto alle precedenti determinazioni. In sostanza, la Regione conferma il proprio precedente parere ma quel precedente parere, a quanto consta, era un rifiuto ad esprimere un parere (“non dovere esprimere alcun parere di merito per i profili di competenza”). Quindi, il parere regionale manca o, se c’è, è un parere del tutto immotivato.

VIII – Così narrata, la vicenda sembrerebbe un po’ troppo semplificata ma – a voler entrare nello specifico dei dettagli di essa – la percezione del difetto motivazionale non cambia.

L’Amministrazione comunale ha precisamente argomentato circa l’inidoneità  di ciascuna delle tipizzazioni di P.R.G. a ospitare l’intervento, osservando che “la proposta risulta non conforme al P.R.G. vigente ma non incompatibile con le previsioni dello stesso, attraverso il ricorso alla variante urbanistica ex art. 8 del DPR n. 160/2010 e s.m.i.“.

La Regione rileva una “manifesta contraddizione espressa dalla Ripartizione Urbanistica ed Edilizia Privata del Comune di Bari, circa la sussistenza delle condizioni di ammissibilità  della procedura ex art. 8, comma 1 D.P.R. 160/2010“, nella parte in cui la nota comunale prot. n. 224605 del 15.9.2017 testualmente afferma che “il vigente PRG, approvato con D.P.G.R. n. l475 dell’8.7.1976, non individua fra le aree produttive la destinazione specifica a sedi di ospedali veterinari a carattere regionale ed urbano“. Ciù² in quanto, a dire della Regione, le aree tipizzate dal P.R.G. ad "Aree ad uso delle attrezzature di servizio pubblico a carattere regionale o urbano – aree riservate all’intervento pubblico per le sedi e le attrezzature” non sono assimilabili a quelle indicate nell’istanza, in quanto "presumibilmente concepite all’epoca ad esclusivo appannaggio di ospedali per umani“.

Questo argomento è sviluppato nelle memorie difensive della Regione, quasi a dar corpo, in via postuma, ad una più¹ consistente motivazione dei due scarni pareri resi in occasione delle conferenze di servizi.

Per la Regione si può ritenere assimilabile la tipizzazione indicata all’art. 32 lettera h) delle NTA recante "aree destinate alla espansione e allo sviluppo dei servizi a carattere regionale o urbano", in ragione della quale le verifiche hanno avuto esito negativo, per diversi motivi (trattasi di aree o maglie giù  occupate; di dimensione eccessiva o insufficiente; regolate dalla presenza di parametri, limitazioni, indici, che producono un effetto impeditivo di carattere equivalente, interessate da vincoli rivenienti dalla pianificazione sovraordinata). Le uniche destinazioni dello strumento urbanistico generale vigente assimilabili sono, per la Regione, le "zone produttive per attività  primarie di tipo A e B", anche se con indici di fabbricabilità  inferiori a quelli della proposta, ed, a conferma di ciù², la difesa regionale segnala che in tali zone sono state giù  insediate strutture di ricovero per cani. In sintesi per la verifica dei prerequisiti della proposta formulata, relativamente agli aspetti di competenza della Ripartizione scrivente, la Regione ritiene che vada valutata l’opportunità  di insediare la struttura in aree produttive con destinazione maggiormente assimilabile, quali le aree per "attività  primarie di tipo A e di tipo B" la cui dotazione nel territorio comunale è diffusa, ancorchè con la previsione di un incremento dell’indice di fabbricabilità  corrispondente.

In buona sostanza, la Regione prende atto che il datato P.R.G. di Bari non prevede zone per ospedali veterinari e ritiene che queste strutture non siano affatto paragonabili agli ospedali umani e vadano, piuttosto, assimilati alle "attività  primarie di tipo A e di tipo B". Per l’art. 34 NTA, le zone per attività  primarie di tipo A sono quelle “destinate in prevalenza all’agricoltura, alle foreste, alla caccia ed alla pesca; in esse sono ammesse attività  industriali connesse con l’agricoltura, con l’allevamento del bestiame&”. Per l’art. 35 NTA, le zone per attività  primarie di tipo B comprendono “le aree che determinano con la loro altimetria gli avvallamenti naturali o le depressioni atte al deflusso delle acque meteoriche: in esse sono consentite costruzioni connesse con l’agricoltura“. Questa “assimilazione” tra l’ospedale veterinario e la fattoria degli animali è apoditticamente affermata dalla Regione ma non è spiegata e appare, invero, alquanto inspiegabile se si considera la sostanziale differenza tra gli animali domestici (destinati ai trattamenti dell’ospedale veterinario) e gli animali da allevamento (destinati a ben altri trattamenti). Inoltre, si consideri, ma solo per inciso, che la recente L.R. 30 aprile 2019, n. 18 ha introdotto nuove norme in materia di perequazione, compensazione urbanistica e riduzione del consumo di suolo e che, alla luce di tale sopravvenienza normativa, le superfici coperte del proposto ospedale veterinario costituirebbero un inaccettabile “consumo di suolo”, se ubicate in una zona agricola, dove vorrebbe dislocarlo la Regione.

IX – Vi è un ulteriore aspetto della carenza di argomenti nei due pareri regionali.

La Regione, nelle sue memorie difensive, sempre in via postuma e ad integrazione delle motivazioni dei suoi pareri, osserva che la proposta progettuale del ricorrente si qualifica come variante urbanistica sia con riferimento alla destinazione, sia con riferimento alla parzializzazione delle maglie di P.R.G. interessate, sia con riguardo agli indici di fabbricabilità . Ne consegue che, se gli indici o i parametri non sono adeguati al progetto proposto, in via normale e generale, è quest’ultimo che deve adeguarsi al P.R.G. e non il contrario. Se è vero che il concetto di sufficienza o insufficienza delle aree esistenti va verificato in relazione al progetto presentato, il che certamente significa che esiste un margine di flessibilità  e adattabilità  di quest’ultimo, per inserirlo nel contesto risultante dallo strumento urbanistico, resta fermo, perಠ– ad avviso della resistente Regione – che il parametro di riferimento è costituito dallo strumento vigente, il quale non può essere esso oggetto di modifiche per adeguarlo alle esigenze del proponente (la difesa regionale cita, al riguardo, Cons. Stato IV n. 3593/2007).

Si può trarre dagli argomenti difensivi della Regione il senso di una vera e propria rivendicazione della prerogativa regionale sulle scelte urbanistiche (che, come noto, sono sempre ampiamente discrezionali), di guisa che si potrebbe dire che – a giudizio della Regione – un ospedale veterinario di 1.200 mq di superficie coperta, dotato di parcheggi e verde attrezzato (per 12.000 mq) non possa essere ubicato in un’area della periferia a est della città , perchè il suolo li è tipizzato come area a verde pubblico ed, in parte, destinato ad attrezzature sanitarie, essendo peraltro posto a confine con una delle aree di espansione “C” dell’abitato individuate dal P.R.G. (“Maglia 21”). La Regione, in sostanza, sembra voler affermare (anche se non lo dice mai esplicitamente) che sarebbe preferibile conservare l’originaria destinazione a quell’area, pur prendendo atto che tutte le altre soluzioni alternative da offrire al ricorrente passano comunque attraverso una variante urbanistica alla stregua della proposta progettuale.

L’intento sarebbe, dunque, quello di conservare il verde pubblico nonchè la destinazione ad attrezzature sanitarie e quello di non sottrarre tali servizi (il verde e le strutture sanitarie) a coloro che vivono o vivranno nell’abitato contiguo della “Maglia 21” della zona “C”. Questo sarebbe, senza dubbio, un interesse pubblico meritevole di tutela tale da giustificare il diniego della variante urbanistica proposta dal ricorrente.

Il punto è che nè il Comune nè la Regione hanno mai esplicitato le ragioni del diniego. La Regione, in particolare, dimostra di tenere un atteggiamento di chiusura, sicchè la preclusione verso varianti urbanistiche che non aumentino la densità  abitativa in una zona periferica della città , se non giustificata da motivi di tutela ambientale o paesaggistica o idrogeologica o da altre ragioni valide ed esplicitate, appare irragionevole: in realtà  – contrariamente a quel che afferma la Regione – le modifiche allo strumento urbanistico sono previste proprio per adeguarlo alle sopravvenute esigenze della città  ed ai cambiamenti imposti da progetti innovativi e significativi, come quello del ricorrente.

La funzione della Regione nella pianificazione urbanistica non è quella di “scegliere”, bensì di controllare la conformità  a legge, il rispetto dei vincoli, la razionalità  tecnico-urbanistica delle scelte operate dal Comune. Gli atti di pianificazione urbanistica generali, quali il piano regolatore generale o una sua variante generale, in quanto atti a contenuto generale, non richiedono motivazione particolare. Invero, la funzione perseguita dallo strumento di pianificazione generale (piano regolatore o variante generale) è quella di garantire un ordinato assetto del territorio, prescindendo dalle posizioni dei titolari di diritti reali e dai vantaggi o svantaggi che ad essi possono derivare dalla pianificazione medesima. Sennonchè, tale regola generale subisce una deroga proprio nel caso di variante "specifica" che abbia per oggetto un’area limitata del territorio e per scopo la realizzazione di un singolo intervento (opera pubblica o insediamento produttivo), ipotesi in cui il Comune è obbligato ad effettuare una ponderazione comparativa in ordine alla destinazione di zona delle singole aree e la Regione è tenuta a controllare la congruità  della scelta (cfr.: T.A.R. Veneto Venezia I, 8.4.2019, n. 421). La Regione, per meglio dire, è chiamata a controllare la congruità , la coerenza e la legittimità  delle scelte operate dal Comune. In sede di formazione degli strumenti di pianificazione, i poteri assegnati alla Regione non possono interferire nell’ambito decisionale dell’Ente locale più¹ prossimo alla comunità  per la quale s’intende approntare la disciplina dell’assetto urbanistico, ciù² in quanto gli stessi non sono funzionali alla cura degli interessi propri del livello di governo locale, bensì al controllo del corretto esercizio del potere di pianificazione locale (cfr.: Cons. Stato IV, 13.11.2018, n. 6392).

Ne consegue che l’obbligo della Regione di motivare le sue decisioni è più¹ stringente dell’obbligo del Comune di giustificare le proprie scelte urbanistiche in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del territorio (cfr.: Cons. Stato IV, 4.12.2017, n. 5711).

Nel caso di specie, come giù  rilevato, la puntuale motivazione del parere negativo regionale è del tutto mancata.

X – Con riguardo all’impugnata determinazione 2018/12418 – 2018/263/00518, con cui il Comune di Bari ha espresso diniego in relazione alla realizzazione di un ospedale veterinario, ovviamente essa risente, in via derivata, del vizio motivazionale del presupposto parere regionale.

XI – In conclusione, il ricorso deve essere accolto, fermo restando il potere delle Amministrazioni resistenti di rideterminarsi, ciascuna per quanto le compete, in ordine alla proposta progettuale del ricorrente. Stante la complessità  delle questioni esaminate, le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità  amministrativa.

L'articolo T.A.R. Puglia – Bari – Sezione III – Sentenza – 22/7/2019 n.1057 proviene da Giustamm.

Pres. Santino Scudeller, Est. Paolo Marotta

Sull’annullamento della deliberazione con la quale il Commissario straordinario della Asl Napoli 3 sud ha approvato il disciplinare tecnico per l’affidamento di prestazioni sanitarie.

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione V – Sentenza – 22/2/2017 n.1057 proviene da Giustamm.