Nota a sentenza T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI – SEZIONE III – Sentenza 2 gennaio 2020, n. 3  a cura di Manuela Cundari

L’AUTOMATISMO DELLA PIATTAFORMA MEPA E I LIMITI DEL SOFTWARE APPLICATIVO NON GIUSTIFICANO L’OPERATO ILLEGITTIMO DELLA PA

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nota a sentenza a T.A.R. LAZIO – ROMA – SEZIONE II BIS – Sentenza 4 novembre 2019, n. 12614   a cura di Giorgio Molino

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Pres. Caruso, Est. Nappi

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Presidente Silvestri, Redattore Lattanzi

Processo – Processo penale – Art. 69, comma 4, c.p. – Circostanze di reato – Concorso di circostanze – Divieto di prevalenza della circostanza attenuante del fatto di lieve entità, di cui all’art. 648, comma 2, c.p. sull’aggravante della recidiva reiterata di cui all’art. 99, comma 4, c.p. – Q.l.c. sollevata dalla Corte d’appello di Ancona – Asserita violazione degli artt. 3, 25, comma 2, e 27, comma 3, della Costituzione – Illegittimità costituzionale parziale

È costituzionalmente illegittimo l’art. 69, quarto comma, del codice penale, come sostituito dall’art. 3 della legge 5 dicembre 2005, n. 251 (Modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione), nella parte in cui prevede il divieto di prevalenza della circostanza attenuante di cui all’art. 648, secondo comma, cod. pen., sulla recidiva di cui all’art. 99, quarto comma, cod. pen.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori: Presidente: Gaetano SILVESTRI; Giudici : Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 69, quarto comma, del codice penale, promosso dalla Corte d’appello di Ancona nel procedimento penale a carico di W.M., con ordinanza del 18 febbraio 2013, iscritta al n. 114 del registro ordinanze 2013 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell’anno 2013.

Udito nella camera di consiglio del 26 febbraio 2014 il Giudice relatore Giorgio Lattanzi.

1.– La Corte d’appello di Ancona, con ordinanza del 18 febbraio 2013 (r.o. n. 114 del 2013), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 25, secondo comma, e 27, terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 69, quarto comma, del codice penale, come sostituito dall’art. 3 della legge 5 dicembre 2005, n. 251 (Modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione), nella parte in cui prevede il divieto di prevalenza della circostanza attenuante dell’art. 648, secondo comma, cod. pen., sulla recidiva dell’art. 99, quarto comma, cod. pen.
La Corte rimettente riferisce che il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Pesaro aveva citato a giudizio l’imputato, per rispondere del reato di ricettazione di alcuni capi di abbigliamento recanti marchi contraffatti e del reato di detenzione per la vendita di tali prodotti, con «la recidiva reiterata, specifica ed infraquinquennale».
Il Tribunale ordinario di Pesaro, il 4 giugno 2009, all’esito di un giudizio abbreviato, aveva ritenuto l’imputato colpevole dei reati ascrittigli, «unificati ex art. 81 cpv c.p. e ritenuta, quanto al reato di ricettazione, l’ipotesi attenuata di cui al secondo comma» dell’art. 648 cod. pen., lo aveva condannato, «con l’aumento per la recidiva “specifica e recente” e per la continuazione e la riduzione per il rito, alla pena di mesi tre di reclusione ed euro 300 di multa».
Contro la sentenza l’imputato aveva proposto appello, limitandosi a censurare il diniego delle attenuanti generiche e l’eccessività della pena, mentre il Procuratore generale della Repubblica presso la Corte d’appello di Ancona aveva proposto ricorso per cassazione «lamentando la erronea qualificazione della recidiva (correttamente contestata come reiterata specifica infraquinquennale), come “specifica e recente”; la elusione del prescritto criterio di comparazione tra la contestata recidiva reiterata pluriaggravata e l’attenuante del fatto di particolare tenuità di cui all’art. 648, co. 2 c.p. e, soprattutto, la violazione del principio, stabilito nell’art. 69 co. 4 c.p., del divieto di sub-valenza della recidiva reiterata». Secondo il Procuratore generale, la pena irrogata sarebbe stata «illegale per difetto», non potendosi in alcun modo ad essa pervenire, anche «a voler muovere dal minimo edittale» del delitto di ricettazione, pari a due anni di reclusione e 516 euro di multa.
Il ricorso del Procuratore generale era stato convertito in appello, ai sensi dell’art. 580 cod. proc. pen., e la Corte d’appello di Ancona ha sollevato d’ufficio la questione di legittimità costituzionale dell’art. 69, quarto comma, cod. pen., nei termini sopra riportati.
In punto di rilevanza, il giudice a quo rileva che, in caso di accoglimento della questione, si dovrebbe irrogare una pena identica o persino inferiore a quella inflitta dal primo giudice, perché la modesta gravità del fatto indurrebbe a ritenere l’attenuante prevista dall’art. 648, secondo comma, cod. pen., prevalente sulla recidiva. In caso contrario, si dovrebbe invece accogliere l’impugnazione del Procuratore generale, irrogando una pena di gran lunga superiore a quella inflitta dal giudice di primo grado.
Aggiunge la Corte rimettente che la recidiva, sulla quale non c’era stata impugnazione da parte dell’imputato, era reiterata (specifica ed infraquinquennale), dato che l’imputato era stato condannato dal Tribunale ordinario di Milano (con sentenza divenuta irrevocabile il 4 marzo 2006) alla pena di tre anni di reclusione e 300 euro di multa, per il delitto di commercio di prodotti con segni falsi, e dal Tribunale ordinario di Rimini (con sentenza divenuta irrevocabile il 15 marzo 2007) alla pena di quattro mesi di reclusione e 180 euro di multa, per i reati di ricettazione e commercio di prodotti con segni falsi.
Secondo la Corte d’appello, nel caso in esame non sarebbe possibile escludere la recidiva, seppure facoltativa, sia perché la relativa statuizione non è stata oggetto di specifico motivo di appello, sia perché le condanne riguardano violazioni della stessa specie, commesse in un arco temporale limitato, sicché il reato sub iudice costituirebbe ulteriore espressione della medesima devianza denotata dai precedenti reati, e dunque manifestazione di maggior colpevolezza e pericolosità dell’imputato.
Ciò precisato, la Corte rimettente ritiene che la norma impugnata sarebbe in contrasto con il principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., perché condurrebbe, in determinati casi, ad applicare pene identiche per violazioni di rilievo penale enormemente diverso. Il recidivo reiterato implicato in ricettazioni di normale o anche rilevante gravità, al quale siano applicate le circostanze attenuanti generiche, verrebbe punito con la stessa pena prevista per il recidivo reiterato autore di fatti di modesto disvalore (come l’acquisito di alcuni capi di abbigliamento con marchi falsi per «la piccola vendita “di sopravvivenza”»), al quale siano riconosciute le circostanze attenuanti generiche e quella prevista dall’art. 648, secondo comma, cod. pen.
Secondo il giudice a quo, «la rilevantissima differenza oggettiva, naturalistica, criminologica delle due condotte» verrebbe completamente annullata «in virtù di una esclusiva considerazione dei precedenti penali del loro autore».
Le disposizioni del primo e del secondo comma dell’art. 648 cod. pen. rispecchierebbero due situazioni molto diverse dal punto di vista criminologico, in quanto al secondo comma sarebbero riconducibili essenzialmente le condotte del piccolo ricettatore, per lo più straniero e disoccupato, che si procura qualcosa per vivere svolgendo «sulla strada» l’attività di vendita al minuto di beni di provenienza delittuosa. Sulla base di queste rilevantissime peculiarità, il legislatore avrebbe sanzionato la seconda condotta con una pena detentiva che, nel minimo edittale, sarebbe «pari ad appena un quarantottesimo della pena prevista per la prima (15 giorni di reclusione a fronte dei due anni di reclusione di cui al primo comma)». Questo assetto normativo sarebbe irrazionale.
L’ordinamento penale, per alcune fattispecie di reato, prevederebbe la pena per le ipotesi meno gravi, aggiungendo una serie di circostanze aggravanti per i casi di maggiore allarme sociale. La ricettazione sarebbe disciplinata, invece, in modo diverso, perché la legge fissa la pena base per le ipotesi più gravi, prevedendo poi una circostanza attenuante per adeguare la sanzione quando si tratta di casi di particolare tenuità, nei quali il divieto di prevalenza delle attenuanti sulla recidiva reiterata produrrebbe conseguenze sanzionatorie irragionevoli, determinando l’equiparazione, ai fini sanzionatori, di casi oggettivamente lievi a casi di particolare allarme sociale.
Inoltre, la norma censurata sarebbe in contrasto con il «principio di offensività di cui all’art. 25, secondo comma, Cost., che, con il suo espresso richiamo al “fatto commesso”», attribuirebbe una rilevanza fondamentale all’azione delittuosa per il suo obiettivo disvalore e non solo in quanto manifestazione sintomatica di pericolosità sociale, implicando conseguentemente «la necessità di un trattamento penale differenziato per fatti diversi, senza che la considerazione della mera pericolosità dell’agente possa legittimamente avere rilievo esclusivo».
Infine, la norma censurata violerebbe il «principio di proporzionalità della pena (nelle sue due funzioni retributiva e rieducativa)», previsto dall’art. 27, terzo comma, Cost., «perché una pena sproporzionata alla gravità del reato commesso da un lato non può correttamente assolvere alla funzione di ristabilimento della legalità violata, dall’altro non potrà mai essere sentita dal condannato come rieducatrice»: la condanna a due anni di reclusione per la ricettazione di un solo bene, di modestissimo valore, non potrebbe essere considerata, chiunque ne sia l’autore, una risposta sanzionatoria proporzionata.
La Corte rimettente conclude affermando che, rispetto alla norma impugnata, dovrebbero trovare applicazione i principi enunciati dalla sentenza della Corte costituzionale n. 251 del 2012, che ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 69, quarto comma, cod. pen., nella parte in cui prevedeva il divieto di prevalenza della circostanza attenuante di cui all’art. 73, comma 5, del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza), sulla recidiva di cui all’art. 99, quarto comma, cod. pen.

1.– La Corte d’appello di Ancona ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 25, secondo comma, e 27, terzo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 69, quarto comma, del codice penale, come sostituito dall’art. 3 della legge 5 dicembre 2005, n. 251 (Modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione), nella parte in cui prevede il divieto di prevalenza della circostanza attenuante dell’art. 648, secondo comma, cod. pen., sulla recidiva dell’art. 99, quarto comma, cod. pen.
La norma censurata, oltre che irragionevole, sarebbe in contrasto con il principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., perché condurrebbe, in determinati casi, ad applicare pene identiche a violazioni di rilievo penale molto diverso: il recidivo reiterato implicato in ricettazioni di normale o anche di rilevante gravità, al quale siano concesse le circostanze attenuanti generiche, verrebbe punito con la stessa pena prevista per il recidivo reiterato autore di episodi di modesto disvalore, a cui siano riconosciute le circostanze attenuanti generiche e quella prevista dall’art. 648, secondo comma, cod. pen., con la conseguenza che la «rilevantissima differenza oggettiva, naturalistica, criminologica delle due condotte» verrebbe «completamente annullata in virtù di una esclusiva considerazione dei precedenti penali del loro autore».
Inoltre, la norma censurata sarebbe in contrasto con il «principio di offensività, di cui all’art. 25, secondo comma, Cost., che, con il suo espresso richiamo al “fatto commesso”», attribuirebbe una rilevanza fondamentale all’azione delittuosa «per il suo obiettivo disvalore e non solo in quanto manifestazione di pericolosità sociale», implicando «la necessità di un trattamento penale differenziato per fatti diversi, senza che la considerazione della mera pericolosità dell’agente possa legittimamente avere rilievo esclusivo».
Infine, la norma censurata violerebbe il «principio di proporzionalità della pena (nelle sue due funzioni retributiva e rieducativa)», previsto dall’art. 27, terzo comma, Cost., «perché una pena sproporzionata alla gravità del reato commesso da un lato non può correttamente assolvere alla funzione di ristabilimento della legalità violata, dall’altro non potrà mai essere sentita dal condannato come rieducatrice»: la condanna a due anni di reclusione per la ricettazione di un solo bene, di modestissimo valore, non potrebbe essere considerata, chiunque ne sia l’autore, una risposta sanzionatoria proporzionata.
2.– La questione è fondata.
3.– L’art. 3 della legge n. 251 del 2005 ha sostituito il quarto comma dell’art. 69 cod. pen., sul giudizio di bilanciamento delle circostanze, stabilendo, tra l’altro, un divieto di prevalenza delle circostanze attenuanti su quella prevista dall’art. 99, quarto comma, cod. pen., e il giudice a quo prospetta l’illegittimità costituzionale di tale norma, nella parte in cui prevede il divieto di prevalenza della circostanza attenuante dell’art. 648, secondo comma, cod. pen., sulla recidiva dell’art. 99, quarto comma, cod. pen.
Per effetto della norma impugnata, nei casi in cui, secondo la valutazione del giudice, debba riconoscersi rilevanza alla recidiva reiterata, le ricettazioni «di particolare tenuità», per le quali l’art. 648, secondo comma, cod. pen., prevede la pena della reclusione da quindici giorni a sei anni e la multa sino a 516 euro, devono invece essere punite con la reclusione da due ad otto anni e con la multa da 516 a 10.329 euro.
Come questa Corte ha già rilevato (sentenza n. 251 del 2012), l’attuale formulazione dell’art. 69, quarto comma, cod. pen., costituisce il punto di arrivo di un’evoluzione legislativa dei criteri di bilanciamento, iniziata con l’art. 6 del decreto-legge 11 aprile 1974, n. 99 (Provvedimenti urgenti sulla giustizia penale), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 7 giugno 1974, n. 220, che ha esteso il giudizio di comparazione alle circostanze autonome o indipendenti e a quelle inerenti alla persona del colpevole. «L’effetto è stato quello di consentire il riequilibrio di alcuni eccessi di penalizzazione, ma anche quello di rendere modificabili, attraverso il giudizio di comparazione, le cornici edittali di alcune ipotesi circostanziali, di aggravamento o di attenuazione, sostanzialmente diverse dai reati base; ipotesi che solitamente vengono individuate dal legislatore attraverso la previsione di pene di specie diversa o di pene della stessa specie, ma con limiti edittali indipendenti da quelli stabiliti per il reato base», come nel caso regolato dall’art. 648, secondo comma, cod. pen.
È rispetto a questo tipo di circostanze che il criterio generalizzato, introdotto con la modificazione dell’art. 69, quarto comma, cod. pen., ha mostrato delle incongruenze, inducendo il legislatore a intervenire con regole derogatorie, come è avvenuto con l’aggravante della «finalità di terrorismo o di eversione dell’ordine democratico», prevista dall’art. 1 del decreto-legge 15 dicembre 1979, n. 625 (Misure urgenti per la tutela dell’ordine democratico e della sicurezza pubblica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 febbraio 1980, n. 15, e, «in seguito, con varie altre disposizioni, generalmente adottate per impedire il bilanciamento della circostanza c.d. privilegiata, di regola un’aggravante, o per limitarlo, in modo da escludere la soccombenza di tale circostanza nella comparazione con le attenuanti; ed è appunto questo il risultato che si è voluto perseguire con la norma impugnata» (sentenza n. 251 del 2012).
Il giudizio di bilanciamento tra circostanze eterogenee consente al giudice di «valutare il fatto in tutta la sua ampiezza circostanziale, sia eliminando dagli effetti sanzionatori tutte le circostanze (equivalenza), sia tenendo conto di quelle che aggravano la quantitas delicti, oppure soltanto di quelle che la diminuiscono» (sentenza n. 38 del 1985). Deroghe al bilanciamento però sono possibili e rientrano nell’ambito delle scelte del legislatore, che sono sindacabili da questa Corte «soltanto ove trasmodino nella manifesta irragionevolezza o nell’arbitrio» (sentenza n. 68 del 2012), ma in ogni caso «non possono giungere a determinare un’alterazione degli equilibri costituzionalmente imposti nella strutturazione della responsabilità penale» (sentenza n. 251 del 2012); alterazione che, come si vedrà, emerge per più aspetti nella situazione normativa in questione.
4.– Anche nel caso in esame, infatti, come in quello concernente l’art. 73, comma 5, del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza), le conseguenze del divieto di prevalenza dell’attenuante di cui al secondo comma dell’art. 648 cod. pen. sulla recidiva risultano manifestamente irragionevoli, per l’annullamento delle differenze tra le due diverse cornici edittali delineate dal primo e dal secondo comma dell’art. 648 cod. pen. Nel caso in esame assume particolare rilievo non tanto la divaricazione tra i livelli massimi della pena detentiva prevista nei due commi, quanto, come ha rilevato la Corte rimettente, quella tra i livelli minimi, perché, per effetto della recidiva reiterata, il minimo della pena detentiva previsto per il fatto di particolare tenuità (15 giorni di reclusione) viene moltiplicato per 48, determinando un aumento incomparabilmente superiore a quello specificamente previsto per tale recidiva dall’art. 99, quarto comma, cod. pen., che, a seconda dei casi, è della metà o di due terzi.
L’incongruità di questo risultato appare evidente se si considerano i criteri stabiliti dall’art. 69, quarto comma, cod. pen., prima della modificazione (in genere diretta a favorire l’imputato) operata dall’art. 6 del d.l. n. 99 del 1974, quando l’aumento della recidiva veniva effettuato sulla pena prevista per la fattispecie attenuata. In un caso come quello in esame, infatti, la pena minima da irrogare sarebbe stata, a seconda del tipo di recidiva, di 22 giorni o di 25 giorni, vale a dire di 15 giorni per il reato attenuato previsto dall’art. 648, secondo comma, cod. pen., aumentato per la recidiva, a seconda dei casi, della metà o di due terzi (in base alla disposizione attualmente vigente, dato che prima era previsto un aumento minore), mentre il giudizio di equivalenza, imposto dalla norma impugnata, determina un aumento di un anno, 11 mesi e 15 giorni.
Le differenti comminatorie edittali del primo e del secondo comma dell’art. 648 cod. pen. rispecchiano le diverse caratteristiche oggettive delle due fattispecie, sul piano dell’offensività e alla luce delle stesse valutazioni del legislatore: il trattamento sanzionatorio, significativamente più mite nel minimo edittale, assicurato al fatto di «particolare tenuità» (la cui configurabilità è riconosciuta dalla giurisprudenza comune solo per le ipotesi di rilevanza criminosa assolutamente modesta, talvolta al limite della contravvenzione di acquisto di cose di sospetta provenienza), «esprime una dimensione offensiva la cui effettiva portata è disconosciuta dalla norma censurata, che indirizza l’individuazione della pena concreta verso un’abnorme enfatizzazione delle componenti soggettive riconducibili alla recidiva reiterata, a detrimento delle componenti oggettive del reato» (sentenza n. 251 del 2012). In altri termini due fatti, quelli previsti dal primo e dal secondo comma dell’art. 648 cod. pen., che lo stesso assetto legislativo riconosce come profondamente diversi sul piano dell’offesa, vengono ricondotti alla medesima cornice edittale, determinando la violazione dell’art. 25, secondo comma, Cost., «che pone il fatto alla base della responsabilità penale» (sentenze n. 251 del 2012 e n. 249 del 2010).
La recidiva reiterata «riflette i due aspetti della colpevolezza e della pericolosità, ed è da ritenere che questi, pur essendo pertinenti al reato, non possano assumere, nel processo di individualizzazione della pena, una rilevanza tale da renderli comparativamente prevalenti rispetto al fatto oggettivo: il principio di offensività è chiamato ad operare non solo rispetto alla fattispecie base e alle circostanze, ma anche rispetto a tutti gli istituti che incidono sulla individualizzazione della pena e sulla sua determinazione finale. Se così non fosse, la rilevanza dell’offensività della fattispecie base potrebbe risultare “neutralizzata” da un processo di individualizzazione prevalentemente orientato sulla colpevolezza e sulla pericolosità» (sentenza n. 251 del 2012).
Inoltre, come ha rilevato la Corte rimettente, la norma censurata dà luogo ad una violazione del principio di uguaglianza, perché il recidivo reiterato autore di una ricettazione di normale o anche di rilevante gravità, da punire, in presenza delle attenuanti generiche, con il minimo edittale della pena stabilita dall’art. 648, primo comma, cod. pen., riceverebbe lo stesso trattamento sanzionatorio – quest’ultimo irragionevolmente severo – spettante al recidivo reiterato, cui pure siano riconosciute le attenuanti generiche, ma autore di un fatto di «particolare tenuità».
5.– È fondata anche la censura relativa al principio di proporzionalità della pena (art. 27, terzo comma, Cost.).
L’art. 69, comma quarto, cod. pen., nel precludere la prevalenza delle circostanze attenuanti sulla recidiva reiterata, realizza una «deroga rispetto a un principio generale che governa la complessa attività commisurativa della pena da parte del giudice, saldando i criteri di determinazione della pena base con quelli mediante i quali essa, secondo un processo finalisticamente indirizzato dall’art. 27, terzo comma, Cost., diviene adeguata al caso di specie anche per mezzo dell’applicazione delle circostanze» (sentenze n. 251 del 2012 e n. 183 del 2011); nel caso in esame, infatti, il divieto legislativo di soccombenza della recidiva reiterata rispetto all’attenuante dell’art. 648, secondo comma, cod. pen., impedisce il necessario adeguamento, che dovrebbe avvenire attraverso l’applicazione della pena stabilita dal legislatore per il fatto di «particolare tenuità».
Come è stato già affermato da questa Corte (sentenza n. 251 del 2012), «la legittimità, in via generale, di trattamenti differenziati per il recidivo, ossia per “un soggetto che delinque volontariamente pur dopo aver subito un processo ed una condanna per un delitto doloso, manifestando l’insufficienza, in chiave dissuasiva, dell’esperienza diretta e concreta del sistema sanzionatorio penale” (sentenza n. 249 del 2010), non sottrae allo scrutinio di legittimità costituzionale le singole previsioni», e questo scrutinio nel caso in esame rivela il carattere palesemente sproporzionato del trattamento sanzionatorio determinato dall’innesto della deroga al giudizio di bilanciamento sull’assetto delineato dall’art. 648 cod. pen. Perciò deve concludersi che «la norma censurata è in contrasto anche con la finalità rieducativa della pena, che implica un costante “principio di proporzione” tra qualità e quantità della sanzione, da una parte, e offesa, dall’altra (sentenza n. 341 del 1994)».
6.– Deve pertanto dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 69, quarto comma, cod. pen., come sostituito dall’art. 3 della legge n. 251 del 2005, nella parte in cui prevede il divieto di prevalenza della circostanza attenuante di cui all’art. 648, secondo comma, cod. pen., sulla recidiva di cui all’art. 99, quarto comma, cod. pen.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità costituzionale del l’art. 69, quarto comma, del codice penale, come sostituito dall’art. 3 della legge 5 dicembre 2005, n. 251 (Modifiche al codice penale e alla legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di attenuanti generiche, di recidiva, di giudizio di comparazione delle circostanze di reato per i recidivi, di usura e di prescrizione), nella parte in cui prevede il divieto di prevalenza della circostanza attenuante di cui all’art. 648, secondo comma, cod. pen., sulla recidiva di cui all’art. 99, quarto comma, cod. pen.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14 aprile 2014.

Depositata in Cancelleria il 18 aprile 2014.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 18/4/2014 n.105 proviene da Giustamm.

L. Papiano Pres. I. Caso Est.
Telecom Italia S.p.A. (Avv. G. De Vergottini) contro il Comune di Albinea (Avv. P. Coli)

la pianificazione per l’installazione degli impianti di telefonia mobile nei piccoli comuni incontra vincoli meno stringenti ed il sindacato del g.a. risulta conseguentemente limitato

Edilizia ed urbanistica – Atti regolamentari con cui assicurare il corretto insediamento territoriale degli impianti di telefonia mobile – Comuni di ridotte dimensioni – Potere di pianificazione urbanistica – Incontra vincoli meno stringenti – Sindacato giurisdizionale – E’ limitato

Nei comuni di ridotte dimensioni, attesa la minore estensione delle aree in cui va garantita la capillare ed effettiva erogazione del servizio, il potere di pianificazione urbanistica incontra vincoli meno stringenti quanto alla determinazione degli ambiti territoriali abilitati ad ospitare gli impianti di telefonia mobile; pertanto, se le scelte operate non pregiudicano in concreto l’interesse dei gestori a che venga realizzata una rete completa, si riducono significativamente i margini di sindacato giurisdizionale in ordine alle misure di governo del territorio adottate dalle Amministrazioni locali

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso n. 96 del 2008 proposto da

Telecom Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante Nadia Francesca Cipriano, difesa e rappresentata dall’avv. Giuseppe De Vergottini ed elettivamente domiciliata in Parma, via Padre Onorio n. 1, presso lo studio dell’avv. Elena Tedeschi;

il Comune di Albinea, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Paolo Coli ed elettivamente domiciliato in Parma, borgo Giacomo Tommasini n. 20, presso lo studio dell’avv. Mario Ramis;

del provvedimento prot. n. 0000387 del 16 gennaio 2008, a firma del Responsabile dell’Area “Lavori pubblici Patrimonio e Ambiente”, con cui il Comune di Albinea ha rigettato la richiesta di autorizzazione alla installazione di un impianto di telefonia mobile denominato “Albinea Paese”;

del «regolamento comunale per l’installazione e l’esercizio degli impianti di telecomunicazione per telefonia mobile» approvato con deliberazione consiliare n. 64 del 26 novembre 2007, ed in particolare dell’art. 8, comma 5;

di ogni altro atto, anche non cognito alla ricorrente, presupposto o comunque connesso al provvedimento in questione, ed in particolare del parere espresso in data 13 dicembre 2007 dal Responsabile dell’Area “Urbanistica – Edilizia privata – Attività produttive”.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Albinea;

Visti gli atti tutti della causa;

Nominato relatore il dott. Italo Caso;

Uditi, per le parti, alla pubblica udienza del 24 marzo 2009 i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

Presentata dalla società ricorrente la rituale richiesta di autorizzazione alla installazione di un impianto di telefonia mobile denominato “Albinea Paese”, il Comune di Albinea rigettava l’istanza con provvedimento prot. n. 0000387 del 16 gennaio 2008, a firma del Responsabile dell’Area “Lavori pubblici Patrimonio e Ambiente”. In particolare, il diniego era motivato con la circostanza che il sito prescelto rientrava nel «perimetro del territorio urbanizzato», e quindi in un ambito per il quale l’art. 8, comma 5, dell’apposito regolamento comunale vieta la localizzazione di simili attrezzature.

Avverso il provvedimento di diniego, il regolamento comunale e il parere negativo del Responsabile dell’Area “Urbanistica – Edilizia privata – Attività produttive” (in data 13 dicembre 2007) ha proposto impugnativa la società ricorrente, deducendo l’illegittimità dei divieti generalizzati di installazione degli impianti di telefonia – dalla legge assimilati alle opere di urbanizzazione primaria –, la sostanziale indebita introduzione di limiti che si risolvono nella sostituzione di quelli di esclusiva pertinenza statale, la previsione di vincoli che impediscono ai gestori la doverosa copertura territoriale del servizio in ambito comunale, l’inammissibile fissazione di criteri di localizzazione preordinati a finalità estranee alla normativa in materia. Di qui la richiesta di annullamento degli atti impugnati.

Si è costituito in giudizio il Comune di Albinea, resistendo al gravame.

L’istanza cautelare della società ricorrente veniva respinta dalla Sezione alla Camera di Consiglio del 15 aprile 2008 (ord. n. 64/08), ma poi accolta dal giudice d’appello (v. Cons. Stato, Sez. VI, ord. 26 agosto 2008 n. 4692).

All’udienza del 24 marzo 2009, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione.

Il ricorso è infondato.

Come è stato rilevato in giurisprudenza (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. VI, 5 giugno 2006 n. 3332), l’assimilazione in via normativa delle infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione alle opere di urbanizzazione primaria, ai sensi dell’art. 86, comma terzo, del d.lgs. n. 259 del 2003, comporta che le stesse debbano collegarsi ed essere poste al servizio dell’insediamento abitativo, non da questo avulse con localizzazione lontana dai centri di utenza, onde la potestà assegnata alle amministrazioni comunali dall’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001 (“i comuni possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnatici”) può tradursi, ad esempio, nell’introduzione, sotto il profilo urbanistico, di regole a tutela di zone e beni di particolare pregio paesaggistico/ambientale o storico/artistico, ma non può trasformarsi in “limitazioni alla localizzazione” degli impianti di telefonia mobile per intere ed estese porzioni del territorio comunale, in assenza di una plausibile ragione giustificativa; in definitiva, tale disciplina non deve risolversi in un impedimento che rende in concreto impossibile, o comunque estremamente difficoltosa, la realizzazione di una rete completa di infrastrutture di telecomunicazioni. Con la conseguente illegittimità dei regolamenti locali che prevedano una “zonizzazione” indipendente dalle esigenze dei gestori del servizio di telefonia mobile, e che cioè circoscrivano gli impianti a specifiche aree, appositamente individuate, senza subordinare le relative scelte alla previa e puntuale verifica della coerenza della disciplina pianificatoria con la necessità che venga assicurata, nell’intero territorio comunale, l’uniforme copertura del servizio (v. Cons. Stato, Sez. VI, 28 marzo 2007 n. 1431).

Ora, e venendo al caso di specie, a fronte di una norma del «regolamento comunale per l’installazione e l’esercizio degli impianti di telecomunicazione per telefonia mobile» secondo cui “ … è vietata la previsione e l’installazione di impianti fissi per la telefonia mobile sulle aree comprese entro il perimetro del territorio urbanizzato, come individuato nella tav. n. 14” del PRG …” (art. 8, comma 5), la società ricorrente non ha fornito un principio di prova in ordine all’asserita inidoneità di tale disciplina ad assicurare in concreto la necessaria copertura del servizio in ambito locale (circa la sussistenza di un simile onere probatorio in capo al gestore v. Cons. Stato, Sez. VI, 19 maggio 2008 n. 2287); in realtà, la relazione tecnica esibita in giudizio (v. doc. n. 9) dà conto dell’esigenza di installazione di un nuovo impianto per conseguire l’adeguatezza del servizio nella zona sud dell’abitato di Albinea, ma lascia indimostrata la circostanza – niente affatto scontata – che l’ubicazione del medesimo impianto all’esterno del comparto vietato, in una collocazione diversa da quella degli impianti già in uso e più prossima all’area priva di copertura, non consentirebbe il raggiungimento del medesimo risultato (il Collegio non può evidentemente tenere conto di eventuali prove documentali introdotte nel solo giudizio cautelare d’appello). Occorre considerare che nei comuni di ridotte dimensioni, attesa la minore estensione delle aree in cui va garantita la capillare ed effettiva erogazione del servizio, il potere di pianificazione urbanistica incontra vincoli meno stringenti quanto alla determinazione degli ambiti territoriali abilitati ad ospitare gli impianti di telefonia mobile; pertanto, se le scelte operate non pregiudicano in concreto l’interesse dei gestori a che venga realizzata una rete completa, si riducono significativamente i margini di sindacato giurisdizionale in ordine alle misure di governo del territorio adottate dalle Amministrazioni locali. Nella fattispecie, in particolare, la norma regolamentare censurata pone a suo fondamento obiettivi di carattere tipicamente urbanistico (“Nell’ambito di una razionale pianificazione urbanistica che consenta in futuro, in previsione di una crescita del fabbisogno di servizi sanitari, assistenziali e scolastici, la diversa allocazione e/o il nuovo insediamento sul territorio urbanizzato degli edifici …, in considerazione delle difficoltà di ampliare l’area urbanizzata esistente, già estremamente ridotta, in relazione alle caratteristiche morfologiche del territorio, nonché della presenza di numerose aree potenzialmente idonee al soddisfacimento delle esigenze di installazione degli impianti in prossimità e/o adiacenza del territorio urbanizzato …”), in quanto, stante l’incompatibilità con gli impianti di telefonia mobile delle aree destinate ad attrezzature sanitarie, assistenziali e scolastiche (v. art. 9 della legge reg. n. 30/2000), si è inteso preservare un determinato ambito territoriale, in ragione delle sue peculiarità, dalla presenza di strutture che avrebbero poi potuto interferire con il corretto sviluppo dell’aggregato urbano; e tanto nell’esercizio, non manifestamente illogico, di funzioni di governo del territorio.

In conclusione, dagli atti di causa non risulta in concreto sacrificata l’esigenza di copertura territoriale del servizio di telefonia mobile, né emerge sia stata posta in essere una competenza estranea alle attribuzioni dell’Amministrazione resistente. Donde il rigetto del ricorso.

Le spese di lite seguono la soccombenza della società ricorrente, e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione di Parma, pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.

Condanna la società ricorrente al pagamento delle spese di lite, nella misura complessiva di € 3.500,00 (tremilacinquecento/00), oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Parma, nella Camera di Consiglio del 24 marzo 2009, con l’intervento dei Magistrati:

Luigi Papiano, Presidente

Italo Caso, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 07/04/2009

L'articolo T.A.R. Emilia Romagna – Parma – Sentenza – 7/4/2009 n.105 proviene da Giustamm.

Presidente Amirante, Redattore Saulle

non è dato rinvenire alcuna motivazione né in ordine alla riconducibilità del contenuto dell’ordinanza impugnata alle suddette materie, né in ordine alle ragioni che si porrebbero a sostegno di tale riconduzione

Igiene e Sanità – Servizio Sanitario Nazionale – Ordinanza contingibile ed urgente in data 6 agosto 2008 del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche occupazionali concernente misure per l’identificazione e la registrazione della popolazione canina – Previsione dell’obbligo per il proprietario o detentore di un cane di provvedere all’identificazione e alla registrazione dello stesso mediante applicazione di microchip da parte dei veterinari pubblici competenti per territoro o dei veterinari liberi professionisti autorizzati ad accedere all’anagrafe canina regionale – Obblighi per i comuni di identificare e registrare in anagrafe canina i cani rinvenuti o catturati sul territorio e quelli ospitati nei rifugi e nelle strutture di ricovero autorizzate – Disciplina relativa alla produzione e commercializzazione di microchip – Obbligo delle Regioni e delle Province di Trento e Bolzano di assegnare ai direttori generali delle ASL il compito di provvedere all’attuazione della ordinanza – Conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri promosso dalla Provincia autonoma di Trento – Asserita violazione degli artt. 8, n. 1), 9, n. 10), e 16 dello statuto di autonomia di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670; del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 e del d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197, nonché degli artt. 2, 3 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; degli artt. 117, commi terzo, quarto e sesto, e 118 della Costituzione, in relazione all’articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; dell’art. 120 della Costituzione; della legge 4 agosto 1991, n. 281, con particolare riferimento all’art. 3; del principio di leale collaborazione e del principio di legalità – Inammissibilità.

Il conflitto di attribuzione tra enti promosso dalla Provincia autonoma di Trento è inammissibile.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

#NOME? AMIRANTE Presidente

#NOME? DE SIERVO Giudice

#NOME? MADDALENA

#NOME? FINOCCHIARO

#NOME? QUARANTA

#NOME? GALLO

#NOME? MAZZELLA

#NOME? SILVESTRI

#NOME? CASSESE

#NOME? SAULLE

#NOME? TESAURO

#NOME? NAPOLITANO

#NOME? FRIGO

#NOME? CRISCUOLO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito della ordinanza del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali del 6 agosto 2008 intitolata «Ordinanza contingibile ed urgente concernente misure per l’identificazione e la registrazione della popolazione canina», promosso dalla Provincia autonoma di Trento con ricorso notificato il 20 ottobre 2008, depositato in cancelleria il 22 ottobre 2008 ed iscritto al n. 16 del registro conflitti tra enti 2008.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 24 febbraio 2009 il Giudice relatore Maria Rita Saulle;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la Provincia autonoma di Trento e l’avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1. – Con ricorso notificato il 20 ottobre 2008 e depositato il successivo 22 ottobre, la Provincia autonoma di Trento ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri avverso l’ordinanza 6 agosto 2008 del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, intitolata «Ordinanza contingibile ed urgente concernente misure per l’identificazione e la registrazione della popolazione canina», per violazione:

a) degli artt. 8, n. 1), 9, n. 10), e 16 dello statuto di autonomia di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige);

b) del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità) e del d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità approvate con d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474), nonché degli artt. 2, 3 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento);

c) degli artt. 117, commi terzo, quarto e sesto, e 118 della Costituzione, in relazione all’articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione);

d) dell’art. 120 della Costituzione;

e) della legge 4 agosto 1991, n. 281 (Legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo), con particolare riferimento all’art. 3;

f) del principio di leale collaborazione e del principio di legalità.

1.1. – La Provincia autonoma di Trento premette di avere competenza legislativa concorrente nelle materie «igiene e sanità, ivi compresa l’assistenza sanitaria e ospedaliera», e «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto», ai sensi, rispettivamente, degli artt. 9, comma 1, n. 10), e 8, comma 1, n. 1), dello statuto speciale di autonomia di cui al d.P.R. n. 670 del 1972, precisando di essere dotata, altresì, delle corrispondenti funzioni amministrative (art. 16).

La ricorrente, inoltre, afferma di essere dotata di potestà legislativa concorrente nella materia «tutela della salute», «applicabile per effetto dell’articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, in quanto tale competenza possa risultare più ampia di quella statutaria», aggiungendo che, ai sensi di tale ultima disposizione, godrebbe altresì della potestà legislativa residuale di cui all’art. 117, comma quarto, Cost.

Le competenze in materia sanitaria, precisa ancora la ricorrente, sarebbero state «concretizzate in capo alla Provincia dalle relative norme d’attuazione, ed in particolare da quelle in materia di igiene e sanità», cioè dal d.P.R. n. 474 del 1975 e dal d.P.R. n. 197 del 1980.

1.2. – Nel ricorso si osserva che, già nel quadro del riparto costituzionale di competenze previsto dall’originario titolo V della parte seconda della Costituzione, lo Stato ha adottato la legge 14 agosto 1991, n. 281 (Legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo), con la quale ha disciplinato le competenze delle Regioni nella materia regolata dall’atto impugnato, disponendo in particolare, all’art. 3, che «le Regioni disciplinano con propria legge, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, l’istituzione dell’anagrafe canina presso i Comuni o le Unità sanitarie locali, nonché le modalità per l’iscrizione a tale anagrafe e per il rilascio al proprietario o al detentore della sigla di riconoscimento del cane, da imprimersi mediante tatuaggio indolore».

Inoltre, osserva sempre la ricorrente, il comma 7 dello stesso art. 3 dispone che «le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria legislazione ai princìpi contenuti nella presente legge e adottano un programma regionale per la prevenzione del randagismo, nel rispetto dei criteri di cui al presente articolo».

1.3. – La Provincia autonoma di Trento evidenzia che, in attuazione di quanto disposto dall’art. 3 della legge n. 281 del 1991, ha emanato la legge provinciale 1° agosto 2003, n. 5 (Disposizioni per la formazione dell’assestamento del bilancio annuale 2003 e pluriennale 2003-2005, nonché per il bilancio annuale 2004 e pluriennale 2004-2006 della Provincia Autonoma di Trento – legge finanziaria). Detta legge, all’art. 10, disciplina la materia dell’istituzione dell’anagrafe ed è stata completata in via regolamentare con il d.P.P. 2 aprile 2007, n. 4-84/Leg (Disposizioni regolamentari per l’applicazione dell’articolo 10 della legge provinciale 1° agosto 2003, n. 5, relativo all’istituzione dell’anagrafe canina e all’attuazione della legge 14 agosto 1991, n. 281, legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo).

2. – Ciò premesso, la ricorrente ritiene che l’ordinanza ministeriale impugnata, dettando disposizioni nella stessa materia da lei già regolata sia a livello primario che secondario, si sarebbe sovrapposta illegittimamente alla citata normativa, invadendo le competenze costituzionali ad essa riservate.

La Provincia autonoma dà conto del contenuto asseritamente lesivo dell’ordinanza impugnata affermando che essa:

a) all’art. 1 definirebbe «termini, modalità e competenze nel processo di identificazione e registrazione» della popolazione canina «in contrasto con la normativa provinciale»;

b) all’art. 3 attribuirebbe «allo Stato, con provvedimento da sancire in Conferenza Stato-Regioni», ma di cui risulterebbe «titolare esclusivamente il Ministro competente, il potere di definire le modalità tecniche e operative per assicurare la interoperabilità delle banche-dati nazionali e regionali nonché per l’individuazione di un unico documento di identificazione e registrazione del cane, in sostituzione dell’attuale certificazione»;

c) all’art. 4 attribuirebbe «funzioni di prevenzione del randagismo agli enti locali, allocando le relative funzioni di lotta al randagismo»;

d) all’art. 6 imporrebbe alle Regioni e alle Province autonome «di individuare e assegnare uno specifico obiettivo di provvedere ai direttori generali delle aziende sanitarie locali, anche con riferimento a quelle istituzioni» che, come la ricorrente, «hanno già definito normativamente l’assetto delle competenze all’esercizio delle funzioni nel proprio ordinamento».

2.1. – Tenuto conto del contenuto dell’atto impugnato e delle conseguenti aree di sovrapposizione con la normativa provinciale, la ricorrente lamenta, in primo luogo, che l’ordinanza ministeriale sia stata adottata «in assenza di idonea base giuridica ed in una situazione del tutto priva del carattere della straordinarietà», con conseguente violazione del «principio di legalità» e delle «regole costituzionali sulla competenza regolamentare».

La difesa provinciale osserva al riguardo che, nonostante il richiamo contenuto nelle premesse dell’atto impugnato agli artt. 32 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale), e 117 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), concernenti i «poteri di ordinanza dati a salvaguardia della salute pubblica, di fronte ad eventi straordinari che non possano essere fronteggiati con i corrispondenti poteri attribuiti a ciascuna Regione e Provincia autonoma», le successive esplicitazioni delle finalità perseguite – contenute nelle medesime premesse – dimostrerebbero l’estraneità dell’ordinanza impugnata ai poteri di emergenza conferiti dalle citate disposizioni.

Dette finalità, osserva la difesa provinciale – riguardando ad esempio la «necessità di assicurare una compiuta ed uniforme applicazione, sull’intero territorio nazionale, della normativa concernente l’identificazione dei cani e la gestione dell’anagrafe canina, al fine di poter svolgere un efficace controllo della popolazione canina», ovvero la «necessità di far fronte ai problemi di salute pubblica derivanti dal fenomeno del randagismo dei cani, quali il possibile diffondersi di malattie infettive, l’incremento degli incidenti stradali, i casi di aggressione dei cani rinselvatichiti e l’incremento dello stesso randagismo» – non potrebbero validamente giustificare l’adozione, con ordinanza contingibile ed urgente, di una normativa corrispondente «a quella che lo statuto di autonomia e la stessa legge statale attribuiscono alla competenza della Provincia di Trento».

I «poteri di necessità», infatti, prosegue la difesa provinciale, si configurerebbero come extrema ratio del sistema, per far fronte a «situazioni eccezionali e transitorie» e in relazione alle quali manchi «una disciplina stabile ed ordinaria», diversamente dal caso di specie in cui detta disciplina sarebbe stata già dettata sia a livello statale (legge quadro n. 281 del 1991) sia a livello provinciale, in attuazione della legge quadro e degli accordi Stato-Regioni intervenuti nella materia.

Pertanto, secondo la Provincia di Trento, l’ordinanza impugnata avrebbe «natura sostanzialmente regolamentare» in violazione, oltre che del principio di legalità, anche dell’art. 117, sesto comma, Cost., che attribuisce allo Stato potestà regolamentare solo nelle materie di competenza esclusiva.

2.2. – Con il secondo motivo, la ricorrente deduce che anche un’eventuale qualificazione dell’ordinanza impugnata come atto di indirizzo e coordinamento non condurrebbe a conclusioni diverse, posto che, da un lato, essa difetterebbe comunque di un valido fondamento giuridico in violazione del principio di legalità, dall’altro, sarebbe stata adottata in violazione dell’obbligo di consultazione stabilito per la funzione di indirizzo e coordinamento dall’art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992.

2.3. – Con il terzo motivo del ricorso si contesta la legittimità e lesività dell’ordinanza anche nell’ipotesi in cui dovesse essere qualificata «come atto funzionalmente equivalente all’esercizio di un potere sostitutivo».

Ad avviso della difesa provinciale, pur prescindendo dall’assenza nelle premesse di un qualunque riferimento espresso a tale potere, l’illegittimità dell’atto discenderebbe comunque dal fatto di essersi rivolto nei confronti «di istituzioni che – come la Provincia di Trento – dispongono di una disciplina completa, aggiornata e perfettamente vigente ed efficace», e dunque in assenza di un eventuale ritardo nella attuazione della legge quadro statale e degli accordi Stato-Regioni esistenti in materia, nonché di qualunque contestazione sul punto.

2.4. − Con il quarto motivo, la ricorrente lamenta l’illegittimità ed invasività dell’ordinanza in quanto, «sovvertendo l’ordine costituzionale delle fonti», detterebbe «con atto ministeriale una disciplina dettagliata e direttamente operativa della materia, in violazione delle regole costituzionali e statutarie, nonché dell’art. 2 delle norme di attuazione di cui al d.lgs. n. 266 del 1992».

La difesa provinciale osserva, al riguardo, che il contenuto dell’ordinanza impugnata pone innanzitutto «obblighi concreti ed operativi», con precisazioni di dettaglio, come quando stabilisce che «il proprietario o il detentore di un cane deve provvedere a far identificare e registrare l’animale, nel secondo mese di vita, mediante l’applicazione del microchip» e che «il proprietario o il detentore di cani di età superiore ai due mesi è tenuto a identificare e registrare il cane ai fini di anagrafe canina, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente ordinanza» (art. 1, comma 2); ovvero, ancora, quando stabilisce che «il proprietario o detentore di cani già identificati ma non ancora registrati è tenuto a provvedere alla registrazione all’anagrafe canina entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente ordinanza» (art. 1, comma 5).

In secondo luogo, evidenzia sempre la Provincia ricorrente, l’ordinanza impugnata determinerebbe «con precisione le competenze», specificando ad esempio che la registrazione dell’animale deve essere effettuata «dai veterinari pubblici competenti per territorio» o «da veterinari libero professionisti, abilitati ad accedere all’anagrafe canina regionale» (art. 1, comma 3); ovvero che le Regioni e le Province autonome assegnano «ai direttori generali delle aziende sanitarie locali l’obiettivo di provvedere, nell’ambito delle rispettive competenze, alla attuazione della legge 14 agosto 1991, n. 281, dell’Accordo Stato-regioni del 16 febbraio 2003 e della presente ordinanza» (art. 6, comma 1).

In terzo luogo, rileva ancora la difesa provinciale, l’atto impugnato prevederebbe «altri poteri ministeriali, sia normativi che provvedimentali», disponendo, ad esempio, che, con proprio atto (seppur «da sancire in sede di Conferenza Stato-regioni»), il Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali «definisce le modalità tecniche ed operative per assicurare l’interoperatività della banca dati canina nazionale con le anagrafi canine regionali» e che «con il medesimo provvedimento individuerà un unico documento di identificazione e registrazione del cane, che dovrà essere adottato in sostituzione dell’attuale certificazione» (art. 3). Sarebbe altresì previsto il potere del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali di registrare i soggetti abilitati alla produzione dei microchip (art. 5, comma 1), nonché di registrare «i produttori e i distributori di microchip», assegnando loro «una serie numerica di codici identificativi elettronici» (art. 5, comma 3).

Infine, l’ordinanza detterebbe «una compiuta disciplina della produzione e del commercio dei microchip, creando un mercato chiuso e ponendo regole limitative della concorrenza».

Ad avviso della Provincia di Trento, pertanto, l’ordinanza ministeriale impugnata, dettando un siffatto «sistema di regole» in assenza di alcun conferimento di potere» e senza rispettare il «riparto di competenze tra Stato e Regioni» nonché i principi che regolano i rapporti tra fonti statali e fonti della Regione Trentino-Alto Adige/SüdTirol e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, risulterebbe radicalmente illegittimo e lesivo delle proprie competenze.

2.5. – Con il quinto motivo, la Provincia ricorrente deduce l’illegittimità e la lesività della disciplina impugnata anche per violazione del principio di leale collaborazione, posto che l’esercizio dei poteri di emergenza «avrebbe dovuto formare oggetto di coordinamento con le Regioni e Province autonome competenti, attraverso sia una consultazione con le singole realtà territoriali per verificare la situazione locale, sia in sede di Conferenza Stato-Regioni».

2.6. – Alla luce di tali motivazioni, la Provincia autonoma di Trento chiede a questa Corte di dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, di emanare con effetto nella Provincia di Trento l’ordinanza 6 agosto 2008, recante «Ordinanza contingibile ed urgente concernente misure per l’identificazione e la registrazione della popolazione canina» e, conseguentemente, di voler annullare l’impugnata ordinanza con riguardo alla Provincia di Trento.

3. – Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Trento sia rigettato.

3.1. – In primo luogo, risulterebbe privo di fondamento il rilievo secondo il quale l’ordinanza impugnata sarebbe stata adottata in assenza di idonea base giuridica. Ad avviso della difesa erariale, infatti, il fondamento giuridico dell’atto in questione andrebbe rinvenuto negli artt. 32 della legge n. 833 del 1978 e 117 del d.lgs. n. 112 del 1998, espressamente richiamati nelle premesse, che consentirebbero di intervenire con ordinanze contingibili ed urgenti «in caso di emergenze di carattere sanitario o di igiene pubblica afferenti più ambiti territoriali regionali».

In particolare, le motivazioni di carattere sanitario poste a fondamento del provvedimento, quali «l’incremento del randagismo», il «possibile diffondersi di malattie infettive», «l’aumento degli incidenti stradali», nonché «i recenti e numerosi casi di aggressione di cani rinselvatichiti», rappresenterebbero i validi presupposti in base ai quali il Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali avrebbe esercitato detto potere di ordinanza.

Tali ragioni infatti, secondo la difesa erariale, avrebbero un’indubbia rilevanza generale, posto che il fenomeno del randagismo investirebbe oggettivamente non soltanto l’originario territorio in cui si manifesta, ma anche ambiti territoriali limitrofi, giustificando un intervento che disponga misure uniformi per tutto il territorio nazionale.

Pertanto, secondo la difesa erariale, l’evidenziato fondamento giuridico del potere esercitato con l’atto impugnato escluderebbe la possibilità di qualificare l’ordinanza ministeriale in questione – così come, invece, ipotizzato dalla Provincia ricorrente – in termini di atto avente natura regolamentare, ovvero di atto di indirizzo e coordinamento, ovvero, ancora, come «atto di esercizio di un potere sostitutivo».

3.2. – Quanto all’asserita violazione dell’art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, l’Avvocatura generale dello Stato eccepisce che l’atto impugnato risulterebbe adottato nel rispetto del riparto di competenze tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, in quanto introdurrebbe obblighi a cui attenersi «in conformità alle disposizioni adottate dalle Regioni e dalle Province autonome di Trento e Bolzano» (art. 1, comma 1, dell’ordinanza impugnata). Sotto altro profilo, sempre la difesa erariale osserva che lo stesso art. 2, comma 5, del citato d.lgs. n. 266 del 1992 «fa salvi i poteri di ordinanza diretti a provvedere a situazioni eccezionali di necessità e urgenza nei casi e nei modi previsti dall’ordinamento».

3.3. – Con riferimento alla lamentata violazione del principio di leale collaborazione, la difesa erariale osserva che il potere del ministro di emanare ordinanze contingibili ed urgenti costituirebbe un’eccezione al principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi, in ragione dei presupposti che ne legittimano l’esercizio, non potendo, pertanto, «ritenersi ex se lesivo del principio di leale collaborazione».

3.4. – L’Avvocatura generale dello Stato osserva inoltre che, con riferimento alla «necessità di impedire l’aumento degli incidenti stradali» e «di impedire il reiterarsi di fenomeni di aggressione di cani rinselvatichiti nei confronti delle persone», il provvedimento de quo opererebbe nell’ambito della competenza esclusiva statale di cui all’art. 117, comma 2, lettera h), Cost., in materia di ordine pubblico e sicurezza.

In particolare, la difesa erariale deduce, al riguardo, che la competenza legislativa esclusiva dello Stato in ordine alla sicurezza della circolazione stradale sarebbe stata riconosciuta già con la decisione di questa Corte n. 428 del 2004.

Peraltro, l’Avvocatura generale dello Stato evidenzia che, con la sentenza n. 222 del 2006, «in una fattispecie analoga, in tema di fenomeno di aggressività di alcune razze canine», questa Corte avrebbe «preliminarmente rilevato» che «il provvedimento impugnato regolava fattispecie eterogenee, insistendo su una pluralità di materie, ascrivibili non solo alla potestà legislativa concorrente (“tutela della salute”, compresa la polizia veterinaria), ma anche e soprattutto a quella esclusiva dello Stato (“ordine pubblico e sicurezza”)». In tale caso, rileva la difesa erariale, la Corte avrebbe riconosciuto sussistente la competenza statale, «rilevando come le prescrizioni contenute nell’ordinanza impugnata avessero un comune denominatore costituito dall’identica ratio afferente al miglioramento delle condizioni di sicurezza dei cittadini dinanzi al rischio di attacco da parte di cani di razze con un particolare potenziale di aggressività».

Orbene, ad avviso dell’Avvocatura generale dello Stato, i principi sopra richiamati sarebbero applicabili anche all’odierno conflitto, posto che l’ordinanza de qua mirerebbe a prevenire «non solo aggressioni dirette alle persone, ma anche incidenti stradali potenzialmente atti a cagionare lesioni alle persone», cosicché si dovrebbero ritenere anche in tal caso prevalenti le esigenze di sicurezza pubblica, con conseguente legittimità del provvedimento impugnato.

4. – In prossimità dell’udienza, con memoria depositata in data 11 febbraio 2009, la Provincia autonoma di Trento ha svolto ulteriori deduzioni in replica a quanto esposto dall’Avvocatura generale dello Stato nell’atto di costituzione in giudizio.

In particolare, ad avviso della ricorrente, «l’applicazione dell’ordinanza in provincia di Trento, lungi dal risolvere un problema non regolato e urgente, si traduce nella sovrapposizione della disciplina dettagliata statale a quella provinciale, in violazione dei parametri indicati nel ricorso», posto che, applicando il criterio della prevalenza, il contenuto dell’atto impugnato andrebbe «ricondotto alla materia della sanità pubblica […] e non a quella della pubblica sicurezza». Tale inquadramento risulterebbe confermato, a detta della ricorrente, anche da altri elementi quali il tenore stesso dell’art. 3 della legge n. 281 del 1991, che attesterebbe la ricorrenza in tale ambito di una ripartizione di competenze di tipo concorrente fra Stato e Regioni, nonché, soprattutto, l’inquadramento della legge da ultimo citata, effettuato da questa Corte nella sentenza n. 123 del 1992, ove si afferma che essa ricade, «nel suo complesso, […] nella materia della sanità, ivi compresa l’assistenza e la polizia veterinaria».

4.1. – Peraltro, osserva sempre la ricorrente, se anche si assegnasse prevalenza alla «finalità di prevenzione dei danni alle persone», si dovrebbe comunque ricondurre il contenuto dell’atto non alla materia dell’ordine e della sicurezza pubblica, ma a quella della «polizia amministrativa», di competenza provinciale ai sensi dell’art. 9, n. 1), dello statuto di autonomia. Proprio questa Corte, infatti, rileva la ricorrente, avrebbe precisato che la funzione di polizia amministrativa «riguarda […] l’attività di prevenzione e repressione diretta ad evitare danni o pregiudizi a persone o cose nello svolgimento di attività rientranti nelle materie affidate alla competenza regionale» (sentenza n. 290 del 2001).

Né a conclusioni diverse si potrebbe pervenire sulla base della sentenza n. 222 del 2006, citata dall’Avvocatura generale dello Stato, con la quale, sottolinea ancora la ricorrente, la Corte ha deciso il conflitto allora promosso dalla Provincia di Bolzano contro l’ordinanza del Ministro della salute 9 settembre 2003, intitolata «Tutela dell’incolumità pubblica dal rischio di aggressioni da parte di cani potenzialmente pericolosi», riconducendo il provvedimento impugnato alla materia «ordine pubblico e sicurezza», ma solo in quanto il contenuto ineriva «evidentemente alla repressione di contegni suscettibili di rilevanza penale, dati dall’impiego di tecniche di addestramento particolari e dalla somministrazione di sostanze eccitanti, le une e l’altra finalizzate ad accentuare il potenziale di aggressività di taluni cani». Resterebbe, pertanto, «confermata l’estraneità dell’ordinanza impugnata alla materia della “pubblica sicurezza”», posto che «la finalità di prevenzione dei danni alle persone» avrebbe un peso chiaramente ridotto, non essendo finalizzata alla prevenzione della commissione di reati.

5. – Con memoria depositata in pari data, anche il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha svolto ulteriori deduzioni, insistendo nel rigetto del ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Trento.

La difesa erariale, nel ribadire le argomentazioni già svolte nell’atto di costituzione in giudizio, sottolinea nuovamente che l’ordinanza impugnata è stata adottata nel rispetto dei limiti e delle procedure espressamente previsti dalle norme attributive del relativo potere.

In particolare, l’Avvocatura generale dello Stato, richiamando i principi affermati da questa Corte con la sentenza n. 222 del 2006, sottolinea che il provvedimento in oggetto, essendo giustificato dalla necessità di «impedire l’aumento degli incidenti stradali», nonché «il reiterarsi di fenomeni di aggressione di cani rinselvatichiti nei confronti delle persone», risulterebbe ascrivibile all’ambito materiale dell’ordine pubblico e sicurezza, di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.

1. – La Provincia autonoma di Trento ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione all’ordinanza 6 agosto 2008 del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, intitolata «Ordinanza contingibile ed urgente concernente misure per l’identificazione e la registrazione della popolazione canina», deducendo la lesione delle proprie competenze normative e amministrative riconosciute dallo statuto speciale di autonomia e dalle relative norme di attuazione in materia di «igiene e sanità, ivi compresa l’assistenza sanitaria e ospedaliera» e in materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto», nonché delle competenze riconosciute degli artt. 117, commi terzo, quarto e sesto, e 118 della Costituzione, applicabili per effetto dell’articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, in quanto tali competenze possano risultare più ampie di quelle statutarie, particolarmente in relazione alla materia «tutela della salute».

1.1. – Ad avviso della Provincia autonoma, l’ordinanza ministeriale in questione sarebbe stata adottata in assenza di idonea base giuridica ed in una situazione del tutto priva del carattere della straordinarietà, con conseguente violazione del principio di legalità e delle regole costituzionali sulla competenza regolamentare, senza peraltro che l’atto medesimo possa legittimamente essere qualificato né come atto di indirizzo e coordinamento né come atto funzionalmente equivalente all’esercizio di un potere sostitutivo. L’ordinanza impugnata, inoltre, detterebbe «con atto ministeriale una disciplina dettagliata e direttamente operativa della materia, in violazione delle regole costituzionali e statutarie, nonché dell’art. 2 delle norme di attuazione di cui al d.lgs. n. 266 del 1992», ponendosi, altresì, in contrasto con il principio di leale collaborazione.

2. – Il ricorso è inammissibile.

2.1. – Tutte le censure prospettate dalla ricorrente si fondano sul presupposto della asserita lesione delle competenze normative e amministrative spettanti alla Provincia autonoma nelle materie «igiene e sanità, ivi compresa l’assistenza sanitaria e ospedaliera», «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto», «tutela della salute», nonché in non meglio precisati ambiti materiali riconducibili alla potestà legislativa residuale riconosciuta dall’art. 117, quarto comma, Cost.

Senza considerare la palese inammissibilità del richiamo a quest’ultimo parametro, che si presenta del tutto indefinito e quindi generico, nel ricorso non è dato rinvenire alcuna motivazione né in ordine alla riconducibilità del contenuto dell’ordinanza impugnata alle suddette materie, né in ordine alle ragioni che si porrebbero a sostegno di tale riconduzione.

La ricorrente, infatti, si è limitata a evidenziare, in via esemplificativa, alcune aree di sovrapposizione normativa tra la disciplina introdotta con l’ordinanza ministeriale e quella provinciale preesistente, senza tuttavia esplicitare il presupposto logico della lamentata lesione, concernente appunto la ascrivibilità o meno del contenuto del provvedimento censurato alle materie di attribuzione provinciale evocate; motivazione tanto più necessaria posto che le singole prescrizioni dell’ordinanza in questione non presentano contenuto omogeneo.

Soltanto nella memoria depositata in prossimità dell’udienza la Provincia ricorrente, replicando alle deduzioni dell’Avvocatura dello Stato, che aveva prospettato la riconduzione dell’ordinanza alla competenza esclusiva statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., in materia di ordine pubblico e sicurezza, ha fatto esplicito riferimento alla applicabilità del «criterio della prevalenza», in base al quale il contenuto dell’atto impugnato dovrebbe essere ricondotto «alla materia della sanità pubblica».

La riscontrata lacuna – da ritenersi, secondo la giurisprudenza di questa Corte, non sanabile negli atti successivi all’introduzione del giudizio – si traduce in una palese carenza di motivazione del ricorso, determinandone l’inammissibilità.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione tra enti promosso dalla Provincia autonoma di Trento con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’1 aprile 2009.



F.to:

Francesco AMIRANTE, Presidente

Maria Rita SAULLE, Redattore

Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere



Depositata in Cancelleria il 2 aprile 2009

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 2/4/2009 n.105 proviene da Giustamm.

Pres. E. Speranza, est. S. Scudeller
Fera Pietro (Avv. Angela Fera) c. Commissario Straordinario Albo Psicologi, Ministero di Grazia e Giustizia (Avvocatura distrettuale Stato)

sulla giurisdizione dell’AGO avverso i ricorsi contro provvedimenti del Commissario Straordinario nominato per la formazione dell’albo professionale degli psicologi

1. Giurisdizione e competenza – Professioni – Psicologi – Ricorsi avverso atti adottati dal Commissario straordinario in sede di iscrizione all’albo – Controversie – Giurisdizione dell’A.G.O. – Sussiste

2. Giustizia amministrativa – Traslatio iudicii – Dal g.a. al g.o. – Pronuncia che declina la giurisdizione – Contenuto – Determinazione

1. La giurisdizione ordinaria, espressamente prevista dall’art. 19 L. 18 febbraio 1989 n. 56, per i ricorsi avverso le deliberazioni del Consiglio dell’ordine degli psicologi, sussiste anche per i ricorsi contro i provvedimenti adottati in via transitoria dal Commissario straordinario per la formazione dell’albo degli psicologi ai sensi dell’art. 32 della stessa legge (1).

2. Per dare attuazione al principio della traslatio iudicii anche tra diverse giurisdizioni, affermato tanto dalle S.U della Cassazione con decisione 4109/2007, tanto dalla Corte Costituzionale n. 77/2007, il g.a., ove declini la propria giurisdizione in favore di quella del g.o. a) rimette le parti davanti al g.o. affinchè dia luogo al processo di merito; b) precisa lui stesso la salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda; c) fissa, in applicazione analogica dell’art. 50 c.p.c., un termine per la riassunzione davanti al g.o., entro cui tale salvezza opera (2)

— *** —

1. cfr. Cassazione civile, SS.UU., 05 luglio 2004 , n. 12267; id. nn. 2994/1991, 682/1992, 2096/1992, 136/1993, 4182/1994;

2. cfr. Consiglio Stato sez. VI, 13 maggio 2008, n. 2231, Consiglio Stato sez. VI, 28 giugno 2007, n. 3801, Consiglio di Stato sez. V, 14 aprile 2008, n. 1605; Consiglio di Stato sez. V, 20 agosto 2008, n. 3969.

ha pronunciato la presente

Sul ricorso numero di registro generale 2056 del 1990, proposto da

Fera Pietro, rappresentato e difeso dall’avvocato, Angela Fera, con domicilio eletto in Napoli, via G. Melisurgo n. 4;

Commissario Straordinario Albo Psicologi, Ministero di Grazia e Giustizia, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale Stato, domiciliata per legge in Napoli, via Diaz, 11;

del provvedimento 24/1/90 del Commissario nominato ai sensi dell’articolo 31 della L. 56/1989 per la formazione e l’iscrizione nell’albo professionale degli Psicologi per la Regione Campania, con il quale si dichiara che “non può essere consentito l’accoglimento” della sua domanda di iscrizione;

di tutti gli atti preordinati, connessi e conseguenti;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Commissario Straordinario Albo Psicologi;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero di Grazia e Giustizia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15/12/2008 il dott. Santino Scudeller e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

Premesso che: [1] con atto notificato il 28 marzo 1990 – depositato il 4 aprile 1990 -, il ricorrente agisce per l’annullamento del provvedimento con il quale il Commissario Straordinario dell’Albo degli Psicologi ha respinto l’istanza presentata ai sensi dell’articolo 32, comma 1), lettera c) della legge 18 febbraio 1989, n. 56; [2] con istanza depositata il 5 luglio 2008, sottoscritta dal procuratore e dall’interessato, deve ritenersi esser stato partecipato il persistente interesse alla definizione del giudizio;

Considerato che sulla controversia va dichiarato il difetto di giurisdizione dell’adìto Tribunale, secondo quanto rappresentato dalla difesa erariale con memoria depositata il 15 maggio 1990;

Considerato che, in adesione ad un orientamento ormai risalente (SS.UU. nn. 2994/1991, 682/1992, 2096/1992, 136/1993, 4182/1994), va rilevato che “In tema di iscrizione all’albo professionale degli psicologi, secondo le previsioni della l. 18 febbraio 1989 n. 56, la giurisdizione del giudice ordinario (con pienezza di poteri, inclusa quindi la pronuncia di condanna ad eseguire l’ iscrizione medesima), la quale è espressamente prevista, nella disciplina definitiva, in sede di ricorso contro i provvedimenti degli istituendi consigli regionali o provinciali, deve essere affermata, nella disciplina transitoria, anche in sede di ricorso contro i provvedimenti del commissario straordinario nominato per la formazione di detto albo, atteso che pure in tale ipotesi l’ iscrizione stessa si correla al riscontro di requisiti predeterminati dalla citata legge, con margini di discrezionalità meramente tecnica e non amministrativa, di modo che le posizioni soggettive degli aspiranti hanno natura e consistenza di diritti soggettivi.” (Cassazione civile, sez. un., 05 luglio 2004 , n. 12267);

Viste: [a] la sentenza della Corte costituzionale n. 77 del 12 marzo 2007 che, nel dichiarare l’illegittimità dell’articolo 30 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 ha introdotto l’istituto della translatio judicii, quindi la possibilità di proseguire il giudizio innanzi al giudice fornito di giurisdizione, con conservazione degli effetti processuali e sostanziali della domanda; [b] le decisioni del Consiglio Stato sez. VI, 13 maggio 2008, n. 2231, Consiglio Stato sez. VI, 28 giugno 2007, n. 3801, Consiglio di Stato sez. V, 14 aprile 2008, n. 1605; Consiglio di Stato sez. V, 20 agosto 2008, n. 3969;

Considerato che, in ragione di quanto su indicato, deve essere:

[1] dichiarato il difetto di giurisdizione dell’adìta Sezione;

[2] dichiarata la salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda che dovrà essere riassunta, ai sensi dell’articolo 50 c.p.c., innanzi al giudice i competente nel termine perentorio di giorni 90 (novanta), decorrente dalla comunicazione a cura della Segreteria o dalla notificazione, se anteriore, della presente sentenza;

Considerato che sussistono sufficienti ragioni per compensare le spese di giudizio;

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania Napoli – Sezione Ottava -:

dichiara il difetto di giurisdizione in esito al ricorso in epigrafe;

dichiara la salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda subordinatamente alla riassunzione del giudizio, pena l’estinzione, nel rispetto dei termini di cui in motivazione.

Spese di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2008 con l’intervento dei Magistrati:

Evasio Speranza, Presidente

Santino Scudeller, Consigliere, Estensore

Renata Emma Ianigro, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 14/01/2009

(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione VIII – Sentenza – 14/1/2009 n.105 proviene da Giustamm.

Pres. La Medica, Est. Giambartolomei
S. Quarantini (Avv. G. Tarantini) c/ S. Bartollini (Avv. A. Bartollini), Comune di Terni (Avv. A. Alessandro)

sull’insussistenza dell’obbligo di motivare la delibera consiliare di nomina del difensore civico comunale

Enti locali – Difensore civico comunale – Nomina – Delibera consiliare – Procedura comparativa – Motivazione – Necessità – Non sussiste

La nomina a difensore civico comunale da parte dell’organo consiliare competente, non presuppone una procedura comparativa tra i candidati né, all’atto dell’adozione della delibera del consiglio, è necessario indicare le ragioni della scelta, considerato che siffatta nomina consegue ad una vera e propria elezione ed altresì che il conferimento di detto mandato si pone in stretta correlazione con la fiducia espressa dal Consiglio.

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

A)sul ricorso in appello n. 887 del 2008 proposto

dall’avv. Sara Quarantini, rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Tarantini, ed elettivamente domiciliata in Roma, via Dora n. 1 (presso lo studio legale Curia, Cuomo de Marco & Associati);

contro

l’avv. Silvia Bartollini, rappresentata e difesa dal’avv.Alvaro Bartollini ed elettivamente domiciliata in Roma, via Circonvallazione Trionfale n. 145 (presso l’ avv. Fabrizio Petrarchini);

e nei confronti

del Comune di Terni, in persona del sindaco pro-tempore, rappresentanto e difeso dall’avv. Alessandro Alessandro ed elettivamente domiciliato in Roma p.zza Capo di Ferro n. 13 (presso la segreteria del Consiglio di Stato);

B) sul ricorso in appello n. 888 del 2008, proposto dal

Comune di Terni, in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’ avv. Alessandro Alessandro ed elettivamente domiciliato in Roma, p.zza Capo di Ferro n. 13 (presso la segreteria del Consiglio di Stato);

contro

l’ avv. Silvia Bartollini, non costituitasi;

e nei confronti

dell’ avv. Sara Quarantini, non costituitasi;

per la riforma

della sentenza 3 dicembre 2007 n. 902 resa dal Tribunale amministrativo regionale per l’ Umbria;

Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio (nel ric. n. 887 del 2008)

dell’ avv. Bartollini e del Comune di Terni;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore, alla pubblica udienza del 15 luglio 2008, il Cons. Giancarlo Giambartolomei;

Uditi gli avvocati Tarantini, Bartollini e Alessandro;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

1.- Dopo che era stato emanato in data 19 gennaio 2006 avviso pubblico per la presentazione delle candidature all’ elezione alla carica di difensore civico del Comune di Terni, nella seduta del 19 maggio 2006 la Conferenza dei presidenti dei gruppi consiliari, congiuntamente ai presidenti delle quattro commissioni consiliari permanenti, determinava i criteri ed individuava alcuni requisiti minimi (quali il possesso di una laurea in giurisprudenza e l’ acquisita esperienza maturata in campo giuridico-amministrativo). Sentita la Conferenza dei capigruppo, con nota 27 febbraio 2007 n. 35007, il Presidente del Consiglio Comunale dichiarava ammissibili parte delle candidature e si determina di proporre al Consiglio comunale la rosa composta dai nominativi di tutti i soggetti ammessi.

Inserita l’ elezione all’ ordine del giorno del Consiglio comunale, le prime votazioni (segrete) non andavano a buon fine per mancanza del quorum richiesto. Nella seduta del 19 marzo 2007 (del. n. 90) l’ avv. Sara Quarantini era eletta difensore civico con 26 preferenze su 37 votanti.

Con sentenza 3 dicembre 2007 n. 902 il ricorso proposto dall’ avv. Silvia Bartollini, pur essa candidata alla carica, era accolto e, conseguentemente, era annullata la delibera consiliare 19 marzo 2007 n. 90

Con ricorsi n. 887 e n. 888 del 2008, rispettivamente l’ avv. Quarantini ed il Comune di Terni hanno proposto appello avverso la sentenza n. 902 del 2007

Nel ricorso n. 887 del 2008 si sono costituiti l’ avv.Silvia Bartollini ed il Comune di Terni. La prima ha depositato scritti difensivi, ribadendo la tesi della necessità che la deliberazione consiliare contenga “un abbozzo di discussione o di valutazione comparativa”.

Anche l’ appellante ha depositato memoria.

Nel ricorso n. 888 del 2008, in data 14 luglio 2008, il Comune di Terni ha depositato, tardivamente, brevi scritti difensivi

Nella Camera di consiglio del 18 marzo 2008 (ord. n. 1467/08 ed ord. n. 1468/08) sono state accolte entrambe le domande cautelari di sospensione della sentenza impugnata.

2.- I due ricorsi vanno riuniti per avere ad oggetto la medesima sentenza.

3.- L’ appello è fondato.

Il difensore civico è un funzionario onorario chiamato a svolgere, tra l’ altro, il compito di segnalare gli abusi e le disfunzioni, le carenze ed i ritardi dell’ Amministrazione nei confronti dei cittadini e quella di controllo eventuale sulle delibere (artt.11 e 127 TUEL) Da qui l’ esigenza di una sua imparzialità e di una sua indipendenza, anche dalla maggioranza, e, conseguentemente, di una sua investitura che non lo renda condizionabile.

Anche a tal fine l’ art. 8 della legge regionale della Regione Umbria n. 45 del 1995 richiede la maggioranza dei due terzi “dei consiglieri assegnati” al Comune per rendere necessaria la convergenza di forze politiche contrapposte e per permettere di giungere ad una scelta condivisa su un soggetto le cui competenze tecnico-giuridiche sono già attestate dal possesso degli imprescindibili requisiti di eleggibilità.

Dopo tre riunioni infruttuose, per lo Statuto del Comune di Terni, è sufficiente la maggioranza assoluta dei componenti il Consiglio. E’previamente richiesto, però, il parere della Conferenza dei capigruppo ed è previsto che sia il presidente del Consiglio e non il sindaco ha effettuare una “proposta” all’ assemblea.

E’ quanto analiticamente osservato dal giudice di prime cure che andando poi ad esaminare la singola fattispecie giunge a conclusioni non condivisibili e contestate da entrambi gli appellanti.

Si afferma nella sentenza che, non essendo stato correttamente seguito l’ iter procedimentale dettato dalla statuto comunale che, previo parere della Conferenza dei capi gruppo, prevede una proposta del presidente del Consiglio, intesa non solo come momento d’ impulso ma di definizione del contenuto della delibera da adottare, sarebbero fondate le dedotte censure di difetto di motivazione, mancando in detta delibera ogni indicazione delle ragioni della scelta, e di omessa valutazione comparativa.

Deducono di contro (fondatamente) l’ avv. Quarantini ed il Comune di Terni che, resa incontrovertibile la sentenza (in mancanza di un appello incidentale) nella parte in cui ha respinto il primo ed il terzo motivo, la nomina a difensore civico conseguirebbe ad una vera e propria elezione ed il conferimento del mandato sarebbe in stretta correlazione con la fiducia espressa dal Consiglio Comunale con conseguente non necessità di una comparazione tra i candidati e di motivare la nomina all’ atto dell’ adozione della delibera consiliare.

Invero, in mancanza di una censura sull’ assenza di un parere della conferenza dei capigruppo e di una proposta del presidente del Consiglio comunale, anche ammesso che per ciò il procedimento non si era svolto correttamente, non poteva il giudice di prime cure traslare il vizio di una fase incensurata del procedimento stesso a quella della votazione in cui la motivazione non era formalmente richiesta.

Conformemente ad un prevalente indirizzo giurisprudenziale (cfr. Cons. giust. amm., 12/4/2007 n. 300; Sez. V, 26 aprile 2005, n. 1910), le disposizioni di cui all’ art. 22 dello statuto e dell’art. 62, co. 4, del regolamento sul funzionamento del Consiglio comunale non prevedono una procedura comparativa per la scelta del difensore civico, essendo “nell’ espressione del voto la ragione stessa della nomina”.

Trattandosi di votazione segreta, non era neanche prevista una dichiarazione di voto dalla quale potesse risultare una valutazione del singolo consigliere .

4.-Per quanto sopra considerato e dedotto, previa la loro riunione, i due appelli devono essere accolti ed in riforma della senza impugnata deve essere respinto il ricorso in primo grado.

Si ritiene equo compensare tra le parti le spese e gli onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione Quinta, previa loro riunione, ACCOGLIE i ricorsi in appello n. 887 e n. 888 del 2008, ed in riforma della sentenza impugnata respinge il ricorso n. 202 del 2007.
Compensa le spese.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 15 luglio 2008, con l’intervento dei Magistrati:
-Domenico La Medica- Presidente

-Claudio Marchitiello- Consigliere

-Marzio Branca- Consigliere

-Giancarlo Giambartolomei – Consigliere,est.

-Angelica dell’ Utri Costagniola- Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

il……………14/01/09……………..

(Art. 55. L. 27/4/1982, n. 186)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 14/1/2009 n.105 proviene da Giustamm.

Pres. Bile; Relatore Maddalena

la competenza regionale residuale in materia di boschi e foreste, la quale si riferisce certamente alla sola funzione economico-produttiva, incontra i limiti invalicabili posti dallo Stato a tutela dell’ambiente, e che, pertanto, tale funzione può essere esercitata soltanto nel rispetto della “sostenibilità degli ecosistemi forestali”

Ambiente e territorio – Tutela del territorio – Art. 1, comma 1082, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007)- Interventi in materia forestale – competenza legislativa residuale delle regioni – Ricorso promosso dalla regione Veneto – Asserita violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione – Non fondatezza.

Non è fondata la questione di legittimità costituzione dell’art. 1, comma 1082, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007) sollevata, in riferimento agli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione, dalla Regione Veneto

la competenza regionale residuale in materia di boschi e foreste, la quale si riferisce certamente alla sola funzione economico-produttiva, incontra i limiti invalicabili posti dallo Stato a tutela dell’ambiente, e che, pertanto, tale funzione può essere esercitata soltanto nel rispetto della «sostenibilità degli ecosistemi forestali»

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: – Franco BILE Presidente; – Giovanni Maria FLICK Giudice; – Francesco AMIRANTE Giudice; – Ugo DE SIERVO Giudice; – Paolo MADDALENA Giudice; – Alfonso QUARANTA Giudice; – Franco GALLO Giudice; – Luigi MAZZELLA Giudice; – Gaetano SILVESTRI Giudice; – Sabino CASSESE Giudice; – Maria Rita SAULLE Giudice;- Giuseppe TESAURO Giudice;
#NOME?

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1082, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), promosso con ricorso della Regione Veneto, notificato il 23 febbraio 2007, depositato in cancelleria il 1° marzo 2007 ed iscritto al n. 10 del registro ricorsi 2007.

Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica dell’11 marzo 2008 il Giudice relatore Paolo Maddalena;
uditi l’avvocato Mario Bertolissi per la Regione Veneto, e gli avvocati dello Stato Giuseppe Fiengo, Massimo Salvatorelli e Michele Dipace per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. Con ricorso notificato il 23 febbraio 2007, depositato il successivo 1° marzo ed iscritto al n. 10 del registro ricorsi del 2007, la Regione Veneto ha promosso questioni di legittimità costituzionale di numerosi commi dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), e, tra questi, del comma 1082, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120, secondo comma, della Costituzione e all’art. 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
1.1. L’impugnato comma 1082 prevede che: “Al fine di armonizzare l’attuazione delle disposizioni sovranazionali in materia forestale, in aderenza al Piano d’azione per le foreste dell’Unione europea e nel rispetto delle competenze istituzionali, il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali e il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, sulla base degli strumenti di pianificazione regionale esistenti e delle linee guida definite ai sensi dell’articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227, propongono alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, ai fini di un accordo ai sensi dell’articolo 4 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, un programma quadro per il settore forestale finalizzato a favorire la gestione forestale sostenibile e a valorizzare la multifunzionalità degli ecosistemi forestali. Le azioni previste dal programma quadro possono accedere alle risorse di cui all’articolo 61 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, nei limiti definiti dal CIPE nella deliberazione di cui allo stesso articolo 61, comma 3, della citata legge n. 289 del 2002”.
2. La ricorrente Regione Veneto sostiene, anzitutto, che tale disposizione sia da ricondurre alla materia “delle foreste”, non espressamente prevista nell’articolo 117, commi secondo e terzo, della Costituzione e, pertanto, da ascriversi alla propria competenza “residuale-esclusiva”, di cui all’art. 117, quarto comma, della Costituzione.
La ricorrente rileva, peraltro, la possibile intersezione tra la propria competenza in materia di “foreste” e quella statale in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema (art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione), là dove, come nel caso di specie, la previsione impugnata finalizza il programma quadro per il settore forestale alla “gestione forestale sostenibile” e alla valorizzazione “della multifunzionalità degli ecosistemi forestali”.
La ricorrente richiama la giurisprudenza della Corte costituzionale, per la quale in ipotesi di interferenze tra materie di competenza esclusiva statale e regionale il principio regolatore è quello della leale collaborazione (sentenze numeri 370 del 2003 e 50 del 2005 e, in riferimento alla materia ambientale, sentenze numeri 407 e 536 del 2002 e n. 222 del 2003).
La Regione Veneto ritiene, pertanto, che la disposizione impugnata sia illegittima, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione ed al principio di leale collaborazione, nella parte in cui non ha previsto alcuna forma di collaborazione con le Regioni per la definizione del programma quadro in materia forestale.

2.1. La Regione Veneto censura, altresì, la medesima disposizione, nella parte in cui, rendendo possibile per le azioni previste dal suddetto programma quadro l’accesso al fondo di cui all’art. 61 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), avrebbe “in sostanza previsto un finanziamento a destinazione vincolata in materia di competenza regionale”.
La ricorrente richiama, in proposito, la giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di fondi statali in materie di competenza legislativa concorrente o esclusiva delle Regioni, sia che questi fondi prevedano la diretta attribuzione di risorse a Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni (sentenze numeri 370 del 2003 e 16 e 49 del 2004), sia che prevedano la diretta attribuzione di risorse a soggetti privati, persone fisiche o giuridiche (sentenze numeri 423 del 2004, 77 e 107 del 2005 e 118 del 2006). Ed esclude, pure, la riconducibilità della prevista forma di finanziamento all’ipotesi di fondi speciali prevista dall’art. 119, quinto comma, della Costituzione, sostenendo che non sussisterebbero comunque tutti i requisiti richiesti dalla giurisprudenza costituzionale al riguardo (sentenza n. 16 del 2004).
La disposizione impugnata sarebbe, sotto questo profilo, lesiva degli artt. 117 e 119 della Costituzione.

2.2. Il comma 1082 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006 violerebbe, infine, gli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione ed il principio di leale collaborazione, anche là dove dispone che i limiti di accesso alle ricorse finanziarie siano definiti dal solo Comitato interministeriale per la programmazione economica, con propria delibera, senza la previsione di un coinvolgimento delle Regioni in merito.
3. Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito, sostenendo l’infondatezza del ricorso.

3.1. La difesa erariale contesta, anzitutto, come artificioso l’inquadramento della disposizione impugnata nella materia delle “foreste” prospettato dalla ricorrente, sostenendo che non sia “francamente contestabile” che la disposizione impugnata “pertenga alla materia dell’ambiente”, di esclusiva competenza statale (art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione).
L’Avvocatura generale rileva, poi, che la previsione del comma 1082 si inserisce nella attuazione degli impegni derivanti dal così detto Protocollo di Kyoto dell’11 dicembre 1997, reso esecutivo con la legge 1° giugno 2002, n. 120, e dalla “Quarta Conferenza Ministeriale sulla Protezione delle Foreste in Europa (Vienna 28-30 aprile 2003)” ed avrebbe, pertanto, “preciso rapporto con la competenza esclusiva menzionata” dalla lettera a) del secondo comma dell’articolo 117 della Costituzione. E sostiene, infine, che la disposizione impugnata realizzerebbe “pienamente” la leale collaborazione “tra Stato ed Enti territoriali”, in quanto prevede che il programma debba formare oggetto di accordo in sede di Conferenza Stato-Regioni.

3.2. La difesa erariale sostiene, inoltre, che “vertendosi in materia (almeno) prevalentemente statale (sottratta ai vincoli posti dall’art. 119 Cost.), è pienamente coerente che il finanziamento del programma sia deliberato dal CIPE, a cui peraltro partecipa, con diritto di voto, il Presidente della Conferenza dei Presidenti delle regioni e province autonome”.
L’Avvocatura generale afferma, infine, che trattandosi di interventi speciali a favore di aree agevolmente determinabili, troverebbe comunque applicazione la previsione derogatoria di cui all’articolo 119, quinto comma, della Costituzione, che consente allo Stato di destinare risorse aggiuntive “al di là dal normale esercizio di funzioni (in ipotesi) di pertinenza degli enti locali”.

4. In prossimità dell’udienza pubblica dell’11 marzo 2008, la Regione Veneto ha depositato una memoria, nella quale ribadisce gli argomenti già sviluppati nel ricorso e replica a quelli svolti dall’Avvocatura generale dello Stato.

4.1. La difesa regionale insiste, in particolare, sulla riconducibilità dell’intervento normativo censurato, nell’àmbito non solo della competenza statale in materia di tutela dell’ambiente, ma anche della propria competenza in materia di foreste, nonché sulla necessità che ogni intervento statale in materia ambientale, “ove anche giustificato dalla necessità di rispondere ad esigenze unitarie”, sia “improntato al più rigoroso rispetto del principio di leale collaborazione tra i livelli di governance competenti in materia”.

4.2. La Regione Veneto contesta, poi, la tesi dell’Avvocatura dello Stato, per la quale la disposizione censurata, inserendosi nell’attuazione degli impegni derivanti dal così detto Protocollo di Kyoto dell’11 dicembre 1997, reso esecutivo con la legge 1° giugno 2002, n. 120, e dalla “Quarta Conferenza Ministeriale sulla Protezione delle Foreste in Europa (Vienna 28-30 aprile 2003)”, dovrebbe essere ricondotta pure alla competenza esclusiva statale in materia di politica estera e rapporti internazionali dello Stato e di rapporti dello Stato con l’Unione europea (articolo 117, secondo comma, lettera a, della Costituzione).
La difesa regionale sostiene la “palese erroneità” di questa tesi, rilevando che la disposizione impugnata “non regola affatto i rapporti dello Stato con l’Unione o la comunità internazionale” e sottolineando che l’adesione alla prospettiva interpretativa della difesa statale svuoterebbe del tutto la competenza legislativa regionale.

4.3. La Regione Veneto contesta, infine, che i finanziamenti previsti dall’impugnato comma 1082 possano qualificarsi quali fondi speciali, di cui all’articolo 119, quinto comma, della Costituzione, sia perché non si tratterebbe di finanziamenti diretti a soddisfare le finalità previste da questa disposizione costituzionale, sia perché essi non sarebbero aggiuntivi a favore di Regioni individuate.

Considerato in diritto

1. La Regione Veneto promuove questioni di legittimità costituzionale di numerosi commi dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), e, tra questi, del comma 1082.
Il presente giudizio attiene unicamente all’impugnazione di quest’ultimo comma, essendo le altre questioni oggetto di separate pronunce.

1.1. L’impugnato comma 1082 prevede che: “Al fine di armonizzare l’attuazione delle disposizioni sovranazionali in materia forestale, in aderenza al Piano d’azione per le foreste dell’Unione europea e nel rispetto delle competenze istituzionali, il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali e il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, sulla base degli strumenti di pianificazione regionale esistenti e delle linee guida definite ai sensi dell’articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227, propongono alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, ai fini di un accordo ai sensi dell’articolo 4 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, un programma quadro per il settore forestale finalizzato a favorire la gestione forestale sostenibile e a valorizzare la multifunzionalità degli ecosistemi forestali. Le azioni previste dal programma quadro possono accedere alle risorse di cui all’articolo 61 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, nei limiti definiti dal CIPE nella deliberazione di cui allo stesso articolo 61, comma 3, della citata legge n. 289 del 2002.”

2. La Regione Veneto ritiene che tale disposizione interverrebbe in un àmbito materiale nel quale si intersecherebbero la propria competenza residuale in materia di “foreste” e quella statale in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema. E sostiene che, in tale ipotesi, non potendosi considerare, secondo la giurisprudenza costituzionale, la “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema” una “materia in senso tecnico”, sarebbe necessario prevedere forme di leale collaborazione tra Stato e Regione.

2.1. In questa prospettiva, la Regione Veneto censura il comma 1082 in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione ed al principio di leale collaborazione, nella parte in cui non ha previsto alcuna forma di collaborazione con le Regioni per la definizione, da parte dello Stato, del programma quadro in materia forestale.

2.2. La Regione Veneto censura, poi, la predetta disposizione, in riferimento agli artt. 117 e 119 della Costituzione, nella parte in cui, rendendo possibile, per le attività previste dal programma quadro, l’accesso all’apposito fondo costituito dallo Stato, ai sensi dell’art. 61 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), avrebbe in sostanza previsto un “finanziamento a destinazione vincolata”, anche questo in contrasto con la ben nota giurisprudenza costituzionale al riguardo.

2.3. La Regione Veneto censura, infine, il comma 1082 in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione ed il principio di leale collaborazione, là dove esso dispone che i limiti di accesso alle risorse finanziarie siano definite dal solo Comitato interministeriale per la programmazione economica, con propria delibera, senza prevedere un coinvolgimento delle Regioni.

3. La questione non è fondata.

4. Caratteristica propria dei boschi e delle foreste è quella di esprimere una multifunzionalità ambientale, oltre ad una funzione economico produttiva. Si può dunque affermare che sullo stesso bene della vita, boschi e foreste, insistono due beni giuridici: un bene giuridico ambientale in riferimento alla multifunzionalità ambientale del bosco, ed un bene giuridico patrimoniale, in riferimento alla funzione economico produttiva del bosco stesso (sulla esistenza di più beni giuridici tutelati sull’unitario bene ambientale, vedi sentenza n. 378 del 2007).
Sotto l’aspetto ambientale, i boschi e le foreste costituiscono un bene giuridico di valore “primario” (sentenza n. 151 del 1986), ed “assoluto” (sentenza n. 641 del 1987), nel senso che la tutela ad essi apprestata dallo Stato, nell’esercizio della sua competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente, viene a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano nelle materie di loro competenza (sentenza n. 378 del 2007). Ciò peraltro non toglie, come è stato ribadito anche nell’ultima sentenza citata, che le Regioni, nell’esercizio delle specifiche competenze, loro garantite dalla Costituzione, possano stabilire anche forme di tutela ambientale più elevate.
Ne consegue che la competenza regionale in materia di boschi e foreste, la quale si riferisce certamente, come peraltro sembra riconoscere la stessa Regione Veneto, alla sola funzione economico-produttiva, incontra i limiti invalicabili posti dallo Stato a tutela dell’ambiente, e che, pertanto, tale funzione può essere esercitata soltanto nel rispetto della “sostenibilità degli ecosistemi forestali”.
I distinti concetti di multifunzionalità ambientale del bosco e di funzione economico produttiva sottoposta ai limiti della ecosostenibilità forestale sono del resto ribaditi a livello internazionale, comunitario e nazionale.
Sul piano internazionale, sono da ricordare: la Convenzione di Rio de Janeiro sulla biodiversità, adottata il 5 giugno 1992, ratificata e resa esecutiva con la legge 14 febbraio 1994, n. 124; la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, adottata a New York il 9 maggio 1992, ratificata e resa esecutiva con la legge 15 gennaio 1994, n. 65 e il Protocollo di Kyoto dell’11 dicembre 1997, sui mutamenti climatici, ratificata e resa esecutiva con la legge 1° giugno 2002, n. 120, nonché la “Dichiarazione autorevole di principi giuridicamente non vincolante per un consenso globale sulla gestione, la conservazione e lo sviluppo sostenibile di ogni tipo di foresta”, adottata nell’ambito della Conferenza di Rio.
Sul piano comunitario, è da far riferimento alla puntuale normativa di cui alla Direttiva 92/43/CEE ed alla Direttiva 79/409/CEE, in materia di habitat naturali e di costituzione di una “rete ecologica europea coerente”, denominata “Natura 2000”; nonché al Piano d’azione per le foreste dell’Unione Europea per il quinquennio 2007-2011.
Sul piano interno, è da sottolineare il decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227 (Orientamento e modernizzazione del settore forestale, a norma dell’articolo 7 della legge 5 marzo 2001, n. 57), che pone come strumento fondamentale per la conservazione e l’incremento dei boschi e delle foreste la “selvicoltura” (art. 1), attribuendo al Ministero delle politiche agricole e forestali ed al Ministero dell’ambiente il compito di emanare al riguardo apposite “linee guida” ed alle Regioni quello di definire le “linee di tutela, conservazione, valorizzazione e sviluppo del settore forestale nel territorio di loro competenza attraverso la redazione e la revisione dei propri piani forestali”.
Attraverso questo coordinamento lo Stato ha inteso assicurare, per un verso, la conservazione e l’incremento del bosco considerato come bene ambientale e, per altro verso, la conservazione e l’incremento del bosco stesso, considerato come bene economico produttivo, nei limiti, tuttavia, della sostenibilità degli ecosistemi forestali.
In questo quadro si inserisce il comma 1082, del quale la Regione Veneto lamenta la previsione di un “programma quadro per il settore forestale finalizzato a favorire la gestione forestale sostenibile e a valorizzare la multifunzionalità degli ecosistemi forestali”, senza essere stata coinvolta nella redazione del programma stesso.
Sennonché, a parte la considerazione che il perseguimento delle finalità ambientali è imposto da obblighi internazionali e comunitari, oltre che dalle norme statali emesse nell’esercizio della competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente e degli ecosistemi, sta di fatto che il programma quadro di cui si discute non è imposto alle Regioni, ma costituisce una semplice proposta di accordo presentata dal Ministero per le politiche agricole e forestali e dal Ministero dell’ambiente alla Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni e Province di Trento e Bolzano, ai sensi dell’art. 4 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni, e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle Regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali), secondo il quale il Governo, le Regioni e le Province autonome, in attuazione del principio di leale collaborazione, “possono concludere in sede di Conferenza Stato-Regioni, accordi, al fine di coordinare l’esercizio delle rispettive competenze e svolgere attività di interesse comune”.
Si tratta, dunque, di una mera “proposta”, per sua natura inidonea a violare competenze regionali, e tanto meno il principio di leale collaborazione, in quanto essa può essere accettata in tutto o in parte, o non essere accettata dalle Regioni e dalle Province autonome, come del resto espressamente prevede il secondo comma del citato art. 4 del d.lgs. n. 281 del 1997, il quale inequivocabilmente stabilisce che “Gli accordi si perfezionano con l’espressione dell’assenso del Governo e dei Presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano”.
La censura della Regione Veneto appare pertanto non fondata, poiché risulta chiaro che non sono violate le sue competenze in materia di funzione economico produttiva dei boschi e delle foreste e che risulta rispettato il principio di leale collaborazione.

5. Alla luce di quanto appena osservato, risulta non fondata l’ulteriore censura regionale, secondo la quale il comma in questione avrebbe previsto un fondo vincolato, violando i principi costituzionali. E’ evidente, infatti, che l’accordo di cui si discute riguarda anche l’accesso a detto fondo e che, di conseguenza, la sua utilizzazione dipende dall’accordo stesso, e quindi anche dalla volontà delle Regioni. Non è ipotizzabile, dunque, una violazione delle competenze regionali e tanto meno una violazione del principio di leale collaborazione.

6. Non fondata risulta, infine, anche l’ultima censura della Regione Veneto, secondo la quale le competenze regionali verrebbero lese dal fatto che i limiti di utilizzabilità di detto fondo sono stabiliti con delibera del CIPE. Infatti anche detti limiti sono stabiliti con un pieno coinvolgimento delle Regioni, le quali, per un verso, accettando l’accordo di cui sopra si è parlato, accettano anche che i limiti di utilizzabilità del fondo in questione siano stabiliti con delibera del CIPE. Per altro verso il comma 7 del citato art. 61 della legge n. 289 del 2002, sancisce che “Partecipano in via ordinaria alle riunioni del CIPE, con diritto di voto, il Ministro per gli affari regionali in qualità di presidente della Conferenza per i rapporti fra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, ed il presidente della Conferenza dei presidenti delle Regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano, o un suo delegato, in rappresentanza della Conferenza stessa”.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori questioni di legittimità costituzionale della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), promosse dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzione dell’art. 1, comma 1082, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007) sollevata, in riferimento agli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione, dalla Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14 aprile 2008.

Depositata in Cancelleria il 18 aprile 2008.

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