Pres. Pugliese – Est. Vinciguerra
Comune di Colfelice (Avv. D. R. De Santis) c/ Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Avv. Stato), Roma Capitale (Avv. A. Raimondo), Provincia di Roma (Avv. G. De Maio)

sull’illegittimità di un decreto ministeriale che estende i poteri emergenziali del commissario a fattispecie non previste dalla l. n. 228/2012

Ambiente e territorio – Rifiuti – Provvedimento emergenziale – Decreto ministeriale – Commissario per il superamento delle criticità – Poteri – Art. 1, commi 358, 359, 360 l. 228/2012 – Tassatività

E’ illegittimo il decreto ministeriale (e i conseguenti provvedimenti commissariali) che realizza un’estensione dei poteri emergenziali e in deroga, fissati dalla l. n. 228 del 2012 e conferiti al commissario per il superamento della situazione di grave criticità della gestione dei rifiuti urbani, a fattispecie ulteriori che non trovano giustificazioni nella fonte primaria. Infatti, i poteri di cui all’art. 1, commi 358, 359 e 360, devono trovare i propri confini entro quanto stabilito dalla finalità della legge medesima essendo necessario che la deroga alle ordinarie competenze sia fondata su un dato legalmente chiaro, determinato temporalmente e definito con riguardo alla specifica esigenza (la realizzazione di un nuovo impianto o l’ampliamento dei preesistenti).

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1752 del 2013, proposto da:
Comune di Colfelice, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Dario R. De Santis, con domicilio eletto presso Ettore Grimaldi in Roma, via F. Massimo, 107;

Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Angela Raimondo, domiciliata in Roma, via del Tempio di Giove, 21;
Provincia di Roma, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Giovanna De Maio, con domicilio eletto presso Giovanna De Maio in Roma, via IV Novembre, 119/A;
Comune di Fiumicino e Comune di Ciampino, in persona dei Sindaci pro tempore, non costituiti in giudizio;

d.m. del 03.01.13 e del successivo provvedimento del commissario per il superamento della situazione di grave criticità nella gestione dei rifiuti urbani nel territorio della provincia di Roma relativi allo smaltimento di rifiuti della città di Roma nella Ciociaria;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, di Roma Capitale e della Provincia di Roma;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2013 il dott. Antonio Vinciguerra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il presente ricorso il Comune di Colfelice espone i fatti che hanno condotto all’emanazione del c.d. decreto Clini 3 gennaio 2013, con cui era nominato il Prefetto Sottile Commissario, ai sensi del comma 358 dell’art. 1 della l. n. 228 del 2012, in qualità di commissario per il superamento della situazione di grave criticità della gestione dei rifiuti urbani nel territorio della Provincia di Roma di cui al D.P.C.M. 22 luglio 2011 e successive modificazioni, ed al conseguente provvedimento commissariale con cui erano individuati quattro impianti t.m.b. per il trattamento meccanico e biologico dei rifiuti indifferenziati di Roma, Fiumicino, Ciampino e Stato della Città del Vaticano, tra cui quello sito nel territorio del Comune ricorrente.

Pertanto, parte ricorrente deduce i seguenti motivi di illegittimità:

1 – violazione e/o falsa applicazione dei commi 358, 359, 360 dell’articolo 1 della legge n. 228 del 2012, anche in relazione agli artt. 182 bis e 200 del decreto legislativo n. 152 del 2006 e ai principi generali, nazionali e comunitari di autosufficienza nella gestione dei rifiuti e di prossimità degli impianti rispetto al luogo di produzione e di raccolta dei rifiuti, eccesso di potere sotto i profili del difetto di potere, del difetto dei presupposti e della ingiustizia manifesta;

2 – violazione del comma 359 dell’articolo 1 della legge n. 228 del 2012;

3 – violazione e/o falsa applicazione del comma 359 dell’articolo 1 della legge n. 228 del 2012, anche in relazione ai commi 360 e 361 dello stesso articolo 1, e agli articoli 1, commi 2, 3 e 4, dell’O.P.C.M. 6.9.2011 n. 3963 e all’art. 41, comma 1°, della Costituzione, eccesso di potere sotto i profili del difetto di potere, del difetto di istruttoria e di motivazione, della ingiustizia manifesta e della inesigibilità;

4 – violazione e/o falsa applicazione dei principi generali, nazionali e comunitari, di precauzione e di prossimità degli impianti e di minimizzazione dei tragitti di trasporto, violazione e/o falsa applicazione delle direttive comunitarie CE 2008/98, 2006/12, 91/689, 91/156, nonché degli artt. 177, comma 4, 178 e 182 bis, comma 1°, del decreto legislativo 3.4.2006 n. 152;

5 – violazione e/o falsa applicazione dei principi generali, nazionali e comunitari, di responsabilità nella produzione e gestione dei rifiuti e di autosufficienza nella stessa gestione e di prossimità degli impianti rispetto al luogo di produzione e raccolta dei rifiuti, violazione e/o falsa applicazione degli artt. 177, comma 4, 178 e 182 bis, comma 1°, del decreto legislativo 3.4.2006 n. 152 e delle direttive comunitarie CE 2008/98 e 2006/12, eccesso di potere sotto i profili della ingiustizia manifesta, della illogicità, della confusione e perplessità dell’azione amministrativa e dello sviamento;

6 – eccesso di potere sotto i profili della illogicità, della perplessità e confusione dell’azione amministrativa, del difetto di istruttoria e dei vizi del procedimento;

7 – eccesso di potere sotto i profili del difetto dei presupposti, dell’errore, del travisamento dei fatti, del difetto di istruttoria, dei vizi del procedimento;

8 – eccesso di potere sotto i profili del difetto dei presupposti, del difetto di istruttoria e dei vizi del procedimento, della contraddittorietà e della perplessità e confusione dell’azione amministrativa;

9 – eccesso di potere sotto i profili del difetto di , di motivazione e dei vizi del procedimento.

Pertanto, il Comune ricorrente chiedeva l’annullamento dei provvedimenti impugnati previa sospensione degli effetti.

Si costituivano per resistere al ricorso il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Roma Capitale e la Provincia di Roma..

L’Amministrazione centrale insiste sulla legittimità dei provvedimenti e ne ribadisce la necessità per rispettare precisi vincoli comunitari.

Per quanto concerne l’istruttoria, richiama le indagini commissionate al NOE e le valutazioni dell’idoneità e della vicinanza degli impianti individuati.

Anche Roma Capitale ha controdedotto in ordine alla capacità dei medesimi impianti.

Con le ordinanze 22.3.2013 n. 1342 e 24.5.2013 n. 2096 il Tribunale ha disposto accertamenti tecnici in ordine alle effettive capacità di gestione da parte dell’impianto t.m.b. di Colfelice dei rifiuti provenienti da fuori provincia e ad esso assegnati con il provvedimento commissariale; l’onere degli accertamenti è stato posto a carico dell’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (I.S.P.R.A.) e dell’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale (A.R.P.A.). Gli enti incaricati hanno esibito le relazioni riassuntive delle attività svolte e dei relativi esiti, depositandole al fascicolo di causa il 15.7.2013.

Le parti hanno presentato memorie riepilogative e conclusionali.

La causa è passata in decisione all’udienza del 10 ottobre 2013.

DIRITTO

Il ricorso in esame muove dalla primaria esigenza dell’ente proponente di garanzia di interessi che attengono alla tutela di profili igienici e sanitari, che sarebbero compromessi dal sovraccarico dell’impianto sito nel territorio di competenza a causa dei provvedimenti del Commissario per il superamento della situazione di grave criticità nella gestione dei rifiuti urbani nel territorio della Provincia di Roma.

In particolare, infatti, con atto del Commissario del 15 gennaio 2013 erano diffidate “le Autorità competenti ed i soggetti interessati al conferimento e le società coinvolte nonché le imprese titolari degli impianti t.m.b.”, come individuati nella tabella, “a trattare nei predetti impianti, nei limiti della capacità residua autorizzata degli stessi, i rifiuti urbani indifferenziati prodotti dai Comuni di Roma Capitale, Fiumicino, Ciampino, e dello Stato della Città del Vaticano, entro il 25 gennaio 2013”.

Tra gli impianti interessati era indicato quello di Colfelice – Comune odierno ricorrente – ubicato nel territorio della Provincia di Frosinone e gestito da Società Ambiente Frosinone s.p.a. (S.A.F.).

Tale provvedimento era assunto sulla base di quanto previsto dalla L. n. 228/2012 e del conseguente D.M. Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare del 3 gennaio 2013 e preso atto delle risposte pervenute dagli enti e dalle società a seguito delle richieste formulate con le note commissariali dell’8 gennaio 2013 02/U-C.C.R.U., 09/C.C.R.U., 14/U-C.C.R.U. circa l’effettiva capacità residua di trattamento dei singoli impianti.

Per quanto riguarda la fattispecie che occupa, si prendeva atto che la società gerente, S.A.F. s.p.a., non aveva fatto pervenite indicazioni in ordine alle disponibilità residue dell’impianto di Colfelice e, pertanto, erano convalidate le indicazioni contenute nell’allegato D.M. del 3 gennaio 2013, le quali definivano una potenzialità residua di 139.597 tonnellate annue, alla stregua della differenza tra la quantità autorizzata (373.273 t/a)e la quantità normalmente trattata (187.676 t/a).

La tesi di parte ricorrente è finalizzata a contestare, dal punto di vista fattuale, per un verso l’insufficienza della capacità residua degli impianti romani che in via del tutto preliminare legittimerebbe l’intervento extra ordinem, su cui si verte, e, per l’altro, la fruibilità dell’impianto di Colfelice, in particolare in ragione di carenze strutturali e di personale.

Così brevemente devono essere riassunte le questioni circa l’interesse fatto valere in giudizio e la connessa dedotta illegittimità dei provvedimenti commissariali contestati per quanto concerne le carenze istruttorie e motivazionali.

Del resto questa Sezione ha riscontrato l’insufficienza degli accertamenti compiuti dall’Autorità commissariale e dal Ministero, giacché ha ritenuto necessario far precedere la valutazione del merito delle censure dalla complessa verifica disposta con le proprie ordinanze 22.3.2013 n. 1342 e 24.5.2013 n. 2096, sia in ordine alla capacità reale di trattamento meccanico biologico dell’impianto S.A.F. di Colfelice (allo scopo di verificare se detta capacità coincida o meno con quella autorizzata), sia in ordine alla situazione attuale degli impianti di identica funzione di Roma Capitale.

Peraltro dagli stessi atti di causa risulta una discrepanza tra i dati emergenti dalla relazione del NOE, in cui si evince che la capacità residua degli impianti della capitale (Malagrotta 1, Malagrotta 2, via Salaria 981 e via Rocca Cencia 301) per l’anno 2012 è di 378.945,119 tonnellate annue, potendo trattare tali impianti dunque circa 400.000 t/a che, invece, l’Amministrazione commissariale destinava agli altri impianti.

Le censure sono rivolte in primo luogo avverso i provvedimenti commissariali direttamente lesivi della posizione del Comune ricorrente, nonché il presupposto provvedimento ministeriale che nomina il Commissario e ne indica i compiti. Dette censure si articolano in vizi di violazione di legge e di eccesso di potere nelle varie figure sintomatiche.

Con i primi tre motivi parte ricorrente introduce, in via assolutamente prioritaria per l’esame della legittimità dei provvedimenti gravati, i vizi di violazione delle norme sull’emergenza e di conseguente incompetenza e straripamento dei poteri del Commissario. Tale motivo si articola, poi, anche attraverso censure in termini di eccesso di potere, altresì con riferimento alla finalità di ottemperare al dettato della Comunità europea, di proporzionalità e adeguatezza delle scelte.

Pertanto, è riguardo a tali profili di illegittimità – che si ripercuotono in via derivata sui provvedimenti commissariali, e che direttamente investono i decreti ministeriali di nomina del Commissario e di attribuzione dei poteri – che è necessario procedere all’esame ante omnia.

Il D.P.C.M. 22 luglio 2011, intitolato “Dichiarazione dello stato di emergenza ambientale nel territorio della provincia di Roma in relazione all’imminente chiusura della discarica di Malagrotta ed alla conseguente necessità di realizzare un sito alternativo per lo smaltimento dei rifiuti”, ai sensi dell’art. 5, l. 24 febbraio 1992 n. 225 – considerata la grave situazione determinatasi nella gestione dei rifiuti prodotti dai comuni di Roma, Fiumicino, Ciampino e nello Stato della Città del Vaticano, e la notifica al Governo italiano di una lettera di costituzione in mora per l’infrazione 2011/4021, nonché la necessità di circa trentasei mesi – decretava lo stato di emergenza “fino al 31 dicembre 2012”.

Con O.P.C.M. 6 settembre 2011 n. 393 il Prefetto di Roma era nominato Commissario delegato per il superamento dell’emergenza “per la realizzazione di una o più discariche e/o per l’ampliamento di discariche esistenti indicate dalla medesima Regione, nonché di un impianto di trattamento meccanico-biologico dei rifiuti urbani necessarie a garantire la piena copertura del fabbisogno dell’area interessata dallo stato di emergenza” di cui all’ordinanza medesima.

Vale ribadire che, con riguardo ai poteri conferiti ai sensi dell’art. 5, l. n. 225 del 1992, questo Tribunale ha avuto già modo di pronunziarsi (TAR Lazio, I, n. 5608/2012), evidenziando che “la latitudine del potere emergenziale va individuata con riferimento all’apprezzamento dei relativi presupposti”.

Merita, dunque, nuovamente richiamare l’art. 5 comma 1, della L. n. 225/1992 che prevede che “Al verificarsi degli eventi di cui all’articolo 2, comma 1, lettera c), ovvero nella loro imminenza, il Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, ovvero, per sua delega, del Ministro dell’interno o del Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri segretario del Consiglio, acquisita l’intesa delle regioni territorialmente interessate, delibera lo stato di emergenza”.

Si sottolinea, altresì, che la disposizione prosegue indicando la necessità di determinare contestualmente “durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi, nonché indicando l’amministrazione pubblica competente in via ordinaria a coordinare gli interventi conseguenti all’evento successivamente alla scadenza del termine di durata dello stato di emergenza. Con le medesime modalità si procede alla eventuale revoca dello stato di emergenza al venire meno dei relativi presupposti”.

Peraltro, questo TAR (Sez. I, sent. n. 1140 del 2012) aveva ribadito l’orientamento in ordine al “carattere tassativo del potere derogatorio scaturente dall’esercizio della attribuzioni di cui alla L. n. 225 del 1992: e, con esso, della insuscettibilità della potestà di che trattasi a formare oggetto di letture estensive e/o variamente espansive suscettibili di veicolare una (ex ante) indeterminabile delimitazione del corpo normativo sul quale sono destinate ad incidere le ricadute della (pur) consentita derogabilità alle fonti primarie dell’ordinamento”. Come ricordato nella sentenza ora menzionata, “Tale affermazione è stata resa, nella consapevolezza dell’interpretazione effettuata dal Consiglio di Stato nella sentenza 28 ottobre 2011 n. 5799, con cui si è affermato che se il contenuto prescrittivo delle ordinanze commissariali in deroga, in quanto autorizzate da norma primaria “eccezionale”, è di “stretta interpretazione” (ex art. 14 disp. prel. cod. civ.), non potendosene consentire (interpretazioni e quindi) applicazioni, al di là dei casi strettamente contemplati, ciò non comporta l’obbligo di “interpretazione letterale” in quanto la legge, nell’autorizzare il potere in deroga alla normativa primaria, proprio per la non preventivabile definizione dei presupposti che potranno rendere necessario il potere di ordinanza in deroga, non pone alcuna limitazione, per materia o contenuto, alle disposizioni derogabili, limitandosi ad affermare il rispetto “dei principi dell’ordinamento giuridico”.

La sentenza 29 luglio 2008 n. 3726 della Quarta Sezione del Consiglio di Stato aveva considerato, coerentemente con la consolidata giurisprudenza, anche costituzionale, la necessità di circoscrivere al massimo l’operatività della deroga, concludendo che i provvedimenti, che attuano la dichiarazione d’emergenza “oltre a dover trovare fondamento in una espressa disposizione di legge e a dover essere necessariamente limitati quanto a efficacia temporale, debbano anche essere puntualmente motivati sotto il profilo della proporzione tra la deroga attuata e la situazione di fatto che la impone (in altri termini, occorre dimostrare che la deroga sia effettivamente limitata, nel tempo e nello spazio, allo stretto indispensabile a far fronte alla situazione di necessità e urgenza da cui scaturisce)”, “Non può infatti dubitarsi che le ordinanze contemplate dall’art. 5 l. nr. 225 del 1992, pur ricevendo un’analitica e puntuale disciplina da parte del legislatore, rientrino nel più ampio genus delle ordinanze di necessità e urgenza, e debbano pertanto rispettarne i parametri di legittimità (in tal senso, cfr. Corte cost., 14 aprile 1995, n. 127)”.

Nella suddetta sentenza della Corte Costituzionale, richiamata anche da questo TAR con la pronunce della Prima Sezione nn. 33034/2011 e 1140/2012, erano espressi i caratteri del potere di deroga:

“- “il carattere eccezionale del potere di deroga della normativa primaria, conferito ad autorità amministrative munite di poteri di ordinanza, sulla base di specifica autorizzazione legislativa”;

– il carattere temporalmente delimitato della deroga stessa, insuscettibile di essere assimilato ad “abrogazione o modifica di norme vigenti” (cfr. sentenze Corte Costituzionale nn. 201 del 1987, 4 del 1977, 26 del 1961 e 8 del 1956);

– il corollario per cui “proprio il carattere eccezionale dell’autorizzazione legislativa implica, invero, che i poteri degli organi amministrativi siano ben definiti nel contenuto, nei tempi, nelle modalità di esercizio (sent. n. 418 del 1992)”;

– l’esclusa incidenza, a livello di impatto derogatorio, del potere di ordinanza relativamente a “settori dell’ordinamento menzionati con approssimatività, senza che sia specificato il nesso di strumentalità tra lo stato di emergenza e le norme di cui si
Ritiene il Collegio – per quanto di seguito si dirà – di non doversi discostare da tale interpretazione.

Per i profili d’interesse, tornando alla fattispecie in esame, va osservato, preliminarmente – come del resto ricordato dal Comune ricorrente – che gli effetti del decreto dichiarativo dell’emergenza 22 luglio 2011 sono cessati in data 31 dicembre 2012.

Orbene, con il D.M. 3 gennaio 2013, primo atto impugnato impugnato, era nominato “Il Prefetto a riposo Goffredo Sottile” quale “Commissario ai sensi del comma 358 dell’art. 1 della legge n. 228 del 2012 per provvedere, in via sostitutiva degli Enti competenti in via ordinaria e senza determinare soluzioni di continuità nelle azioni in corso, al superamento della situazione di grave criticità nella gestione dei rifiuti urbani nel territorio della provincia di Roma di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 22 luglio 2011 e successive modificazioni” (art. 1).

La medesima norma disponeva la durata limitata della carica di sei mesi, ammettendo tuttavia la proroga.

I commi 358 e 359 dell’art. 1, l. n. 228 del 2012 così dispongono:

“358. In considerazione della situazione di grave criticità nella gestione dei rifiuti urbani nel territorio della provincia di Roma di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 22 luglio 2011 e successive modificazioni, al fine di non determinare soluzioni di continuità nelle azioni in corso per il superamento di tale criticità con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, viene nominato un commissario che provveda in via sostitutiva degli Enti competenti in via ordinaria.

359. Il commissario, per l’attuazione dei necessari interventi, è autorizzato a procedere con i poteri di cui agli articoli 1, comma 2, 3 e 4 dell’O.P.C.M. 6 settembre 2011, n. 3963, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 213 del 13 settembre 2011, salvo diversa previsione da parte del presente comma e dei commi 360 e 361. Con il medesimo decreto sono determinati i compiti e la durata della nomina, per un periodo di sei mesi, salvo proroga o revoca”.

In questa sede non è posta in discussione, la possibilità o meno, nel caso in esame, da parte del legislatore, di dettare una siffatta disposizione per fronteggiare una situazione di particolare “criticità”, sebbene non si nascondono le perplessità in ordine alla qualificazione di siffatta situazione come divergente da quella di “emergenza” di cui al precedente decreto ex art. 5, l. n. 225 del 1992 (trascorsi i termini ivi stabiliti e assai contenuti alla luce di quanto disposto dalla generale previsione sui poteri emergenziali). Dispone, infatti, il comma 1-bis – aggiunto dal numero 2) della lettera c) del comma 1 dell’art. 1, D.L. 15 maggio 2012, n. 59, come modificato dalla legge di conversione 12 luglio 2012, n. 100 – del cit. art. 5 che “ La durata della dichiarazione dello stato di emergenza non può, di regola, superare i novanta giorni” e “ può essere prorogato ovvero rinnovato, di regola, per non più di sessanta giorni”.

Ciò che merita di essere oggetto di una più attenta riflessione, alla luce dei primi due motivi di ricorso, è, però, la circostanza che il decreto impugnato non si è limitato a conferire al Commissario nominato i poteri di cui ai richiamati commi 358 e 359, ovvero quelli – pur ampi e derogatori – di cui alla ivi richiamata O.P.C.M. 6 settembre 2011 (emessa a seguito del decreto dichiarativo dell’emergenza) in forza della quale “Il Commissario delegato si avvale, in qualità di Soggetto attuatore, nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, della Direzione attività produttive e rifiuti della regione Lazio per lo svolgimento della funzione di stazione appaltante per la realizzazione di una o più discariche e/o per l’ampliamento di discariche esistenti indicate dalla medesima Regione, nonché di un impianto di trattamento meccanico – biologico dei rifiuti urbani necessarie a garantire la piena copertura del fabbisogno dell’area interessata dallo stato di emergenza di cui alla presente ordinanza” (art. 1, comma 2), né solo quelli di cui al successivo comma 360 dell’art. 1 della l. n. 228 – che dispone che il Commissario, nell’ambito dei compiti regionali, provveda all’ “autorizzazione alla realizzazione e gestione delle discariche per lo smaltimento dei rifiuti urbani nonché di impianti per il trattamento di rifiuto urbano indifferenziato e differenziato, nel rispetto della normativa comunitaria tecnica di settore”, al “supporto alla Regione Lazio nelle iniziative necessarie al rientro nella gestione ordinaria” e all’ “adozione, a fronte dell’accertata inerzia dei soggetti preposti alla gestione, manutenzione, od implementazione degli impianti per il recupero e lo smaltimento dei rifiuti urbani prodotti nei comuni di Roma capitale, Fiumicino, Ciampino e nello Stato della Città del Vaticano, previa diffida ad adempiere entro termini perentori non inferiori a giorni trenta, dei necessari provvedimenti di natura sostitutiva in danno dei soggetti inadempienti”.

E’ evidente che i poteri previsti dal comma 360 non possono che essere utilizzati per la realizzazione dei compiti come individuati nei due commi precedenti. Ed in particolare, l’eventuale potere di diffida del Commissario deve, dunque, essere letto come finalizzato alla realizzazione e/o all’ampliamento delle discariche, in continuità con i compiti assegnati dalla normativa emergenziale.

Il D.M. ha, altresì, disposto – per quanto qui d’interesse – che il Commissario svolga i seguenti compiti:

“a) … individua gli impianti di trattamento meccanico biologico dei rifiuti urbani esistenti nella regione Lazio che hanno una capacità autorizzata residua di trattamento, secondo quanto indicato dalla nota della regione Lazio in data 21 dicembre 2012 richiamata in premessa;

contestualmente, entro il medesimo termine di 8 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, diffida le Autorità competenti e le imprese titolari degli impianti di cui al precedente punto, a trattare in detti impianti, nei limiti della capacità residua autorizzata degli stessi, i rifiuti urbani prodotti dai comuni di Roma, Fiumicino, Ciampino e dallo Stato della Città del Vaticano a partire dal 25 gennaio 2013; decorso inutilmente tale termine il Commissario provvede entro i trenta giorni successivi alla adozione dei necessari provvedimenti sostitutivi;

entro 15 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto diffida le Autorità competenti a provvedere entro il 15 febbraio 2013 al completamento delle procedure di autorizzazione degli impianti di trattamento meccanico biologico e di compostaggio di cui agli allegati «3» e «2»”- (Lettera così modificata dall’ art. 1, comma 1, D.M. 9 gennaio 2013) –

“Decorso inutilmente tale termine il Commissario provvede entro i trenta giorni successivi alla adozione dei necessari provvedimenti sostitutivi;

b) al fine di conseguire gli obiettivi di legge, diffida, entro 15 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, le Autorità competenti e le imprese titolari degli impianti e/o interventi, ad adottare entro il 30 gennaio 2013 le iniziative indispensabili per rendere operativo il piano per la raccolta differenziata nel comune di Roma predisposto da AMA e CONAI richiamato in premessa. Decorso inutilmente tale termine provvede entro i trenta giorni successivi alla adozione dei necessari provvedimenti sostitutivi;

c) al fine di favorire il recupero energetico dei rifiuti urbani e ridurre il quantitativo dei rifiuti urbani avviato a smaltimento, secondo quanto stabilito dalle leggi vigenti in materia, entro 15 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto diffida le Autorità competenti e le imprese titolari degli interventi e/o impianti ad adottare entro il 30 gennaio 2013 le misure necessarie allo scopo, secondo quanto stabilito dalle leggi vigenti in materia. Decorso inutilmente tale termine il Commissario provvede entro i trenta giorni successivi alla adozione dei necessari provvedimenti sostitutivi;

d) qualora necessario, e nei limiti quantitativi risultanti dalle iniziative di cui ai precedenti punti a), b) e c) individua aree idonee alla localizzazione e autorizzazione di impianti di trattamento e discariche per rifiuti urbani” (art. 2).

Per tutti questi compiti, sono conferiti al Commissario i poteri di cui all’O.P.C.M. 6 settembre 2011, n. 3963.

Dal confronto delle disposizioni – tra quanto contenuto nella legge istitutiva del Commissario per fronteggiare la situazione di grave criticità di cui si discute e il provvedimento ministeriale – si evince un chiaro divario: mentre la prima, infatti, limita i compiti commissariali alla “continuità nelle azioni in corso per il superamento di tale criticità” ovvero tese primariamente “alla realizzazione di una o più discariche” per fronteggiare l’imminente chiusura del sito di Malagrotta “e/o”, in secondo luogo, “per l’ampliamento di discariche esistenti indicate dalla medesima Regione” come soluzione al medesimo problema, la seconda fonte – di carattere provvedimentale – invece, amplia i poteri assegnando la possibilità di individuare siti in cui conferire in trattamento – con i poteri di diffida e sostitutivi – i rifiuti della Capitale.

In tale modo il decreto ministeriale gravato (ed il successivo del 9 gennaio 2013, che richiama le tabelle in cui sono inseriti gli impianti individuati per convogliare i rifiuti della Capitale) realizza un’illegittima estensione dei poteri emergenziali ed in deroga – fissati dalla l. n. 228 del 2012 – con riferimento, peraltro, a quanto stabilito per una situazione di emergenza – già esauritasi temporalmente al 31 dicembre dell’anno precedente – a fattispecie ulteriori che non trovano giustificazione della fonte primaria.

Sicché, se deve darsi una lettura costituzionalmente orientata e di tutela dei principi ordinamentali della norma contenuta nella l. n. 228 – sia pur con le svolte considerazione in ordine ai dubbi confini tra “criticità” ed “emergenza” – non può che ritenersi che i poteri di cui ai richiamati commi 358, 359 e 360 debbano trovare i propri confini entro quanto stabilito dalla finalità espressa dalla legge medesima, ovvero la menzionata “continuità” con quanto disposto nel provvedimento emergenziale richiamato, essendo necessario che la deroga alle ordinarie competenze sia fondata su un dato legalmente chiaro, determinato temporalmente e definito con riguardo alla specifica esigenza (la realizzazione di un nuovo impianto o l’ampliamento dei preesistenti).

Nessuna disposizione autorizza, invero, a ritenere tra le competenze il conferimento per il trattamento meccanico-biologico in impianti di differenti ambiti territoriali ed adibiti, nonché dimensionati, a diverse esigenze in sede locale. Del resto, una differente ed estensiva lettura si porrebbe in contrasto con i principi – di rilievo comunitario – di autosufficienza e prossimità, fissati dall’art. 182 bis, d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, come integrato dall’art. 9, d.lgs. 3 dicembre 2010 n. 205.

Del resto siffatti principi, da ultimo menzionati, sono strettamente complementari all’ulteriore principio di sussidiarietà – anch’esso di rilevanza comunitaria e ormai di rango costituzionale a seguito della riforma del Titolo V, parte II, Cost. – che verrebbe compromesso ove si ritenesse che la norma di legge abbia consentito una non tassativa e puntuale espansione dei compiti commissariali.

A maggior ragione il provvedimento attuativo impugnato per primo non può presupporre una interpretazione estensiva delle competenze “derogatorie” di quelle ordinamentali previste per quanto già sopra osservato – in coerenza con il principio di legalità – con riguardo alla necessità che le norme “eccezionali” siano – secondo quanto anche messo in luce nella citata sentenza della Corte costituzionale – di stretta interpretazione.

Quanto sin qui considerato è sufficiente ad inficiare la legittimità dei decreti ministeriali impugnati con il ricorso introduttivo. Ciò, in disparte gli ulteriori evidenziati profili di carenza con riferimento all’istruttoria ed alla motivazione e alle necessarie ricadute in termini di eccesso di potere, che derivano dall’utilizzo dei decreti gravati e dei conseguenti provvedimenti commissariali per finalità ulteriori rispetto a quelle legalmente individuate, nonché di mezzi inficiati sotto il profilo della proporzionalità dell’azione amministrativa in relazione alla compromissione dei territori coinvolti, anche con riguardo alla prevenzione dei rischi, alla cui protezione è finalizzata la Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 19 novembre 2008 n. 2008/98/CE (art. 13).

Ne deriva che i provvedimenti commissariali conseguenti risultano inficiati da illegittimità derivata, nonché da incompetenza e straripamento di potere con riferimento ai limiti che risultano previsti dalla legge istitutiva e all’O.P.C.M. n. 3963 ivi richiamata.

Ne consegue, ancora, che il ricorso deve essere accolto e per l’effetto, è annullato il D.M. 3 gennaio 2013 impugnato, nella parte e per i profili sopra specificati, con riguardo all’ampliamento dei poteri commissariali ed alla connessa individuazione degli impianti di trattamento, nonché sono annullati i conseguenti decreti integrativi ed i successivi e connessi provvedimenti commissariali gravati.

La complessità delle questioni affrontate giustifica la compensazione delle spese processuali tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis) accoglie il ricorso in epigrafe nei termini di cui a parte motiva e, per l’effetto, annulla, per quanto di ragione, i provvedimenti impugnati.

Compensa le spese del giudizio tra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2013 con l’intervento dei magistrati:

Eduardo Pugliese, Presidente

Antonio Vinciguerra, Consigliere, Estensore

Mariangela Caminiti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 04/12/2013

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II bis – Sentenza – 4/12/2013 n.10471 proviene da Giustamm.

Pres. Giovannini, Est. di Nezza
European City Guide S.L. (Avv.ti P.Fattori, A.Lirosi e E.Crullas Sada) c/ Autorità garante della concorrenza e del mercato (Avv. Stato) e RA.FO. di Lombardi Filippo e C. s.a.s.

Pubblicità ingannevole – AGCM – Potenziale idoneità a ledere autodeterminazione del consumatore – Accertamento – Fattispecie – Ordine abbonamento a carattere oneroso – Reali condizioni contrattuali – Parte terminale del testo – Illegittimità

In tema di informazione pubblicitaria, la violazione del dovere di rispettare i parametri di correttezza fissati dalla normativa vigente sussiste anche quando la carenza di uno dei requisiti voluti dalla legge sia solo potenzialmente idonea a ledere la libertà di autodeterminazione del consumatore. Ne consegue che nel caso in cui la natura di ordine di abbonamento a carattere oneroso si palesi soltanto dalle condizioni contrattuali riportate nella parte terminale del messaggio pubblicitario, si configura un’ipotesi di pubblicità ingannevole, in quanto una parte dei destinatari potrebbe essere indotta a sottoscrivere il relativo modulo senza la consapevolezza all’uopo necessaria. (1)

— *** —

-1 T.a.r. Lazio, RM, Sez. I, 19 giugno 2003, n. 5424.

composto dai signori:
Giorgio Giovannini – Presidente

Antonino Savo Amodio – Consigliere

Mario Alberto di Nezza – Primo referendario, rel.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 4319/2008 R.g. proposto da

European City Guide S.L., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Piero Fattori, Antonio Lirosi ed Eva Cruellas Sada, elettivamente domiciliata presso lo studio Gianni, Origoni, Grippo & Partners, in Roma, Via delle Quattro Fontane n. 20

contro

l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, è domiciliata

e nei confronti di

RA.FO. di Lombardi Filippo e C. s.a.s., in persona del legale rappresentante p.t., n.c.

per l’annullamento

del provvedimento del 13 febbraio 2008, notificato il 4 marzo 2008, con il quale l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha ritenuto che la ricorrente si sarebbe resa inottemperante alla deliberazione n. 12593 del 6 novembre 2003, irrogandole conseguentemente una sanzione pecuniaria di euro 40.000,00.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente;
visti gli atti tutti della causa;
sentiti per le parti alla pubblica udienza del 22 ottobre 2008, relatore il dott. Mario Alberto di Nezza, l’avv. Lirosi e l’avv. dello Stato F. Arena;
ritenuto e considerato quanto segue in

FATTO E DIRITTO

1. Con ricorso ritualmente instaurato la società European City Guide ha chiesto l’annullamento della deliberazione, meglio specificata in epigrafe, con cui l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, aperta un’istruttoria a carico dell’istante a seguito di alcune segnalazioni di consumatori, ha accertato l’inottemperanza al proprio precedente provvedimento del 6 novembre 2003, in merito ad alcuni messaggi pubblicitari (volantini), diffusi dalla ricorrente a mezzo del servizio postale, concernenti l’inserimento delle attività dei destinatari in una pubblicazione denominata “Guida europea per Città”.
Costituitasi in resistenza l’intimata Autorità, all’udienza del 22 ottobre 2008 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso è infondato.
Come si evince dalle premesse dell’atto impugnato (v. punto 2), l’accertamento del 2003 concerneva un messaggio reputato idoneo – “per le stesse oggettive e strutturali modalità di presentazione dell’offerta (prima con ‘l’invito a verificare il vostro indirizzo’ in quanto ‘l’aggiornamento è gratis’ e, successivamente, [con l’invito] a far sottoscrivere il modulo attraverso l’indicazione ‘ordine’, collocata in calce al modulo stesso)”- a indurre in errore i destinatari in ordine alla sua natura nonché in relazione alle caratteristiche ed alle condizioni economiche del servizio offerto. Si trattava, in particolare, di un volantino presentato con modalità “tali da non far comprendere in pieno l’esistenza di due distinte offerte, una gratuita ed una a pagamento”, e pertanto idoneo a “indurre il lettore a riempire gli spazi relativi alla propria impresa, senza leggere con attenzione l’ultima parte del messaggio che, invece, viene riportata con caratteri e spazi più ristretti rispetto alla rimanente parte”.
Con deliberazione del 16 maggio 2006 l’Autorità aveva inoltre accertato l’ingannevolezza di un nuovo volantino diffuso dalla ricorrente, riscontrando in particolare l’inottemperanza al provvedimento del 2003 alla luce della natura meramente formale delle modifiche apportate dall’operatore al messaggio originario.
La deliberazione oggi in esame concerne una nuova ipotesi di inottemperanza al medesimo provvedimento del 2003, rilevata a seguito della diffusione di ulteriori volantini recanti la stessa proposta dei precedenti.
Anche in questo procedimento, come in quello del 2006, l’Autorità ha constatato la “reiterata inottemperanza” al provvedimento n. 12593/03, stante la perdurante attitudine decettiva dei nuovi messaggi: “nonostante i piccoli accorgimenti utilizzati […] permangono sempre elementi contraddittori e confusori tra la prima e la seconda parte del modulo, poiché idonei a mantenere scarsa chiarezza tra l’offerta promozionale e quella a titolo oneroso”, restando “inalterata la reale finalità dei moduli prestampati, che dissimulano una proposta contrattuale di vendita di spazi pubblicitari in un’apposita guida attraverso un volantino pubblicitario”. E come in passato, anche nella fattispecie in esame è stata riscontrata l’assenza di “separazione strutturale” tra le parti dell’offerta e di una “chiara indicazione circa la natura di ‘proposta contrattuale a pagamento’, a cui mira in realtà l’operatore pubblicitario”.
2.1. Tanto premesso, deduce anzitutto la ricorrente (nel primo articolato motivo di gravame) che il nuovo messaggio sarebbe indirizzato non già alla categoria indistinta dei consumatori, sibbene esclusivamente a soggetti che rivestono la qualità di “professionisti”, circostanza che non sarebbe dovuta rimanere senza rilievo nella considerazione della relativa portata ingannatoria.
Il rinnovato volantino presenterebbe inoltre numerose differenze formali rispetto a quello sanzionato nel 2003, tali da escludere qualsivoglia profilo confusorio. Segnatamente: dal punto di vista grafico, esso sarebbe diviso in parti distinte, due delle quali intitolate rispettivamente “aggiornamento dati”, relativa al servizio offerto gratuitamente, e “ordine”, relativa al servizio a pagamento; a tali due sezioni sarebbe stata dedicata la medesima importanza, quanto a spazio e a carattere utilizzato; il prezzo dell’offerta sarebbe stato inoltre riportato con enfasi (in grassetto); il riquadro per la sottoscrizione del cliente sarebbe contenuto nella medesima area dedicata all’“ordine”. Dal punto di vista contenutistico, poi, il messaggio sarebbe privo dell’invito a firmare, che aveva costituito oggetto di rilievi nel 2003, e recherebbe indicazioni in merito alla necessità della lettura del disciplinare.
Entrambi profili di doglianza vanno disattesi.
Come già rilevato dalla Sezione, con il decreto legislativo n. 74 del 1992 (v. oggi il d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206, c.d. Codice del consumo) il legislatore ha voluto garantire la libertà del destinatario di un messaggio pubblicitario di autodeterminarsi al riparo da ogni possibile influenza, anche indiretta, che possa anche solo teoricamente incidere sulle sue scelte economiche. È stato in particolare affermato che tale normativa non ha la mera funzione di assicurare una reazione alle lesioni arrecate dalla pubblicità ingannevole agli interessi del consumatore, ma si colloca su di un più avanzato fronte di prevenzione, essendo tesa ad evitare effetti dannosi anche soltanto ipotetici. Ciò che ha portato a escludere la necessità, rispetto a un dato comunicato, che venga accertata la condizione soggettiva media di intelligenza del consumatore – con conseguente reiezione del primo profilo di critica – e che risulti un pregiudizio economico derivante dalla pubblicità ingannevole. In altri termini, la violazione, nell’informazione pubblicitaria, del dovere di rispettare i parametri di correttezza fissati dalla normativa vigente sussiste anche quando la carenza di uno dei requisiti voluti dalla legge sia solo potenzialmente idonea a ledere la libertà di autodeterminazione del consumatore (per tali punti cfr., di questa Sezione, le sentenze 7 luglio 2006, n. 5512, 19 giugno 2003, n. 5424, e 19 dicembre 2002, n. 13154).
Analizzando il messaggio per cui è questione alla luce di tali coordinate interpretative, si trae il convincimento della portata confusoria del messaggio diffuso nuovamente dalla ricorrente.
Anche nel volantino in esame (in realtà non radicalmente emendato rispetto alla precedente versione) si continua a dare eccessivo risalto alla parte meramente informativa, contenente la richiesta dei dati del destinatario, come se il fine della comunicazione fosse stato essenzialmente conoscitivo e correlato ad una prestazione gratuita (non ben definita, ma verosimilmente di inserzione una tantum in un elenco-guida), con l’effetto di suscitare nel lettore l’impressione di trovarsi dinanzi a un veicolo pubblicitario per far conoscere senza particolari oneri economici la propria attività.
E pure in questo caso si può osservare come la reale finalità del messaggio trasparisse soltanto dalle condizioni contrattuali riportate nella parte terminale del testo, “con il rischio, perciò, che, elusa ormai la soglia della naturale attenzione, al lettore potesse essere carpita una sottoscrizione apposta senza un’adeguata consapevolezza delle sue reali implicazioni”, assumendo pertanto “rilievo la circostanza che, proprio in conseguenza delle modalità di presentazione del messaggio delle quali si è avvalsa la ricorrente, una parte dei suoi destinatari (pur mediamente avveduti, come può esserlo un imprenditore commerciale) potrebbe avere firmato il relativo modulo o ancora sottoscriverlo senza la consapevolezza all’uopo necessaria, per essere stati aggirati, attraverso la tecnica espositiva descritta, i suoi naturali meccanismi di vigilanza” (v. sent. n. 5424/2003 cit.).
Si può ulteriormente sottolineare in proposito che se, per un verso, la differenziazione tra “aggiornamento” e “ordine” non è immediatamente percepibile, appare per altro verso del tutto artificiosa la pretesa “scomponibilità” del messaggio in due parti, una meramente informativa e l’altra contrattuale, dal momento che nel modulo è contemplato lo spazio per un’unica firma richiesta (in calce al volantino).
Di qui, l’inconsistenza delle censure in disamina.
2.2. È parimenti infondato il secondo motivo di ricorso, col quale viene contestata l’entità della sanzione pecuniaria.
La gravità della condotta risulta, invero, correttamente apprezzata: se, per un verso, non è seriamente revocabile in dubbio la piena consapevolezza della ricorrente circa l’attitudine del suo contegno a integrare una fattispecie di inottemperanza all’ordine inibitorio del 2003 (punto 15 provv.), per altro verso non rileva né la qualità dei destinatari (per quanto in precedenza osservato) né la previsione, nel disciplinare, di strumenti a difesa del consumatore (“codice di condotta” e “difensore del cliente”), dei quali non è stata tuttavia dimostrata in concreto l’efficacia, con conseguente impossibilità di valorizzarne la portata in sede di determinazione del trattamento sanzionatorio.

3. In conclusione, il ricorso è infondato e va pertanto respinto.
Sembra equo compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione prima, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso.
Spese compensate.
La presente sentenza sarà eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 22 ottobre 2008.

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione I – Sentenza – 20/11/2008 n.10471 proviene da Giustamm.