Per la proposizione di un’azione avverso il silenzio della p.a. il Codice di rito, all’art. 117, non opera alcuna distinzione tra attività  discrezionale e vincolata, posto che tale distinzione rileva unicamente, ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a., ove al Giudice sia richiesto di pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa interessata dall’inerzia.
Il presidio previsto dall’art. 117 c.p.a., pertanto, assicura un ben pìù ampio raggio di tutela, che può essere attivato ogni qualvolta sussista in capo all’Amministrazione l’obbligo di provvedere con riguardo ad una determinata istanza o fattispecie di competenza.
In altri termini, se la discrezionalità  non ricade sull’an (e sussiste quindi la doverosità  dell’azione amministrativa) l’impugnativa al Giudice avverso l’inerzia è certamente possibile, sebbene possa essere preclusa una pronuncia sulla fondatezza della pretesa, salvi i casi previsti dal Codice.
 
 

 
Pubblicato il 14/10/2020
N. 10468/2020 REG.PROV.COLL.
N. 03568/2020 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3568 del 2020, proposto da Istituto di Ortofonologia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Frateiacci, Graziano Pungi’, Francesco Antonio Romito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Daniela Dell’Oro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
S.I.V.A.M. Società  Imbottigliamento e Vendita Acque Minerali S.r.l. Unipersonale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Campagnola, Francesco Corda, Giuseppe Fiengo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento dell’inerzia serbata da Roma Capitale alle seguenti diffide 1) Diffida del 05/12/2019 finalizzata alla cessazione dell’attività  di vendita di vicinato alimentare di acqua minerale di SIVAM, inviata a mezzo pec e acquisita al protocollo di Roma Capitale al n. CD/2019/0173623; 2) Diffida del 18/12/2019 finalizzata alla cessazione dell’attività  di vendita di vicinato alimentare di acqua minerale di SIVAM, inviata a mezzo pec e acquisita al protocollo di Roma Capitale al n. CD/2019/0179346; 3) Diffida del 18/12/2019 finalizzata alla cessazione dell’attività  industriale di imbottigliamento di acqua minerale di SIVAM, inviata a mezzo pec e acquisita al protocollo di Roma Capitale al n. CD/2019/0179353; 4) Diffida del 19/02/2020 finalizzata alla cessazione dell’attività  di vendita di vicinato di acqua minerale di SIVAM, inviata a mezzo pec e acquisita al protocollo di Roma Capitale al n. CD/2020/0020984;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e di S.I.V.A.M. Società  Imbottigliamento e Vendita Acque Minerali S.r.l. Unipersonale;
Visti tutti gli atti della causa;
Considerato che l’udienza è soggetta alla disciplina dell’art. 84 commi 5 e 6, del D.L.n.18 del 17 marzo 2020, e si svolge attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams” come previsto dalla circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario Generale della Giustizia Amministrativa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2020 la dott.ssa Francesca Mariani;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
La ricorrente è proprietaria di un complesso immobiliare sito in Roma, alla Via Passo del Furlo 53-55-57 e Via Monte Nevoso 36-38, in cui da anni opera – in virt๠di un contratto di locazione stipulato con i precedenti proprietari – la controinteressata SIVAM S.r.l., che è titolare di una concessione mineraria, di competenza regionale, per la coltivazione della sorgente d’acqua sita in loco (“Acqua Sacra”), che imbottiglia e rivende al pubblico.
La ricorrente, ritenendo che tale attività  di imbottigliamento e vendita sia svolta illegittimamente sotto molteplici profili, ha compulsato Roma Capitale alle opportune verifiche e poi ha agito dinanzi a questo Tribunale avverso il silenzio serbato dall’Amministrazione sulle diffide indicate in epigrafe.
La ricorrente, in sintesi, allegando corposa documentazione, ha dedotto che le attività  suddette sono svolte in assenza di titoli autorizzativi, che dovrebbero essere rilasciati da Roma Capitale (Municipio Roma III).
In particolare, secondo la tesi esposta nel ricorso, la SIVAM opera l’imbottigliamento dell’acqua sulla base di un decreto A.C.I.S. intestato ad altra ditta e risalente al 1948, relativo ad imbottigliamento artigianale (mentre oggi è industriale), in un locale senza agibilità , oggetto di abusi edilizi e in zona (Città  Storica), ove non è consentita attività  industriale in base al PRG.
Anche la vendita di vicinato di acqua minerale sarebbe illegittimamente effettuata nel complesso immobiliare di proprietà  della ricorrente, ove non vi sono locali commerciali, come peraltro comprovato dalla Determinazione Dirigenziale Prot. CD/134462 del 25.09.2019, versata in atti, adottata da Roma Capitale, con la quale l’Amministrazione ha determinato nei confronti della Sivam la cessazione dell’attività  poichè “esercitava attività  di vicinato alimentare senza aver presentato alcuna S.C.I.A.“. Tale determinazione, richiamata anche nelle diffide sopra indicate, è tuttavia rimasta inattuata.
Per questi motivi l’Istituto di Ortofonologia ha richiesto al Tribunale di accertare e dichiarare la formazione del silenzio inadempimento sulle predette diffide e di dichiarare l’obbligo della amministrazione intimata di adottare con urgenza i dovuti relativi provvedimenti.
Sivam S.r.l. Unipersonale si è costituita in data 8.06.2020, resistendo al ricorso ed eccependone l’inammissibilità , nonchè depositando a sua volta documentazione, per dimostrare la legittimità  delle proprie attività .
Roma Capitale si è costituita in data 16.06.2020, resistendo al ricorso ed eccependone l’inammissibilità .
In vista della discussione, Sivam ha depositato memoria in data 1.07.2020, cui la ricorrente ha replicato in data 6.07.2020. Sivam ha depositato una “seconda memoria” in data 6.07.2020.
All’udienza del 17.07.2020 la causa è stata trattenuta in decisione sulla base degli scritti, su richiesta di tutte le parti ai sensi del d.l. n. 28/2020.
Il ricorso è fondato e merita accoglimento nei termini che seguono.
Preliminarmente, deve essere disposto lo stralcio della “seconda memoria” depositata il 6.07.2020 dalla controinteressata Sivam. Tale scritto tardivo, invero, giusto il disposto dell’art. 73, comma 1, c.p.a., non può neanche integrare una “replica”, non avendo la ricorrente presentato alcuna nuova memoria in vista dell’udienza.
Ancora in via preliminare, deve pure disattendersi l’eccezione sollevata dalla stessa Sivam sulla inammissibilità  del ricorso, perchè la ricorrente avrebbe cumulato oggettivamente in questo giudizio istanze relative a procedimenti amministrativi diversi, azionati in tempi diversi, di uno dei quali (vale a dire quello avviato con diffida del 19.02.2020), peraltro, non sarebbe ancora decorso il termine per provvedere, a seguito della sospensione dei termini dei procedimenti amministrativi disposta dalla normativa emergenziale dovuta alla diffusione del virus Covid-19.
A riguardo va innanzitutto rilevato che, come si ricava agevolmente dalle carte depositate, le diffide inviate all’Amministrazione – sulle quali si è formato il gravato silenzio, allo scadere dei 30 giorni previsti in via ordinaria dall’art. 2 della Legge n. 241/1990, o anche dei 60 giorni ove la fattispecie, in difetto di previsione ad hoc, sia ricondotta alle verifiche di cui all’art. 19 della stessa Legge – risalgono al 5.12.2019 (per richiedere la cessazione dell’attività  di vendita di vicinato alimentare svolta da Sivam e l’attuazione della citata D.D. Prot. CD/134462 del 25.09.2019) e al 18.12.2019 (per la cessazione dell’attività  di imbottigliamento), mentre la successiva diffida del 19.02.2020 costituisce soltanto un ulteriore sollecito.
Ne consegue che il ricorso, notificato in data 13.05.2020, è stato ritualmente proposto ai sensi del combinato disposto degli articoli 117 e 31 c.p.a..
Le dette diffide, inoltre, hanno ad oggetto la richiesta di cessazione di attività  entrambe svolte direttamente da Sivam, intimamente connesse in rapporto di consequenzialità  tra loro (nella fattispecie l’imbottigliamento è il presupposto della vendita), oltre che legate alla concessione mineraria per la coltivazione della fonte “Acqua Sacra”, svolta nell’ambito del complesso immobiliare di cui si discute, cui si riferiscono molte delle criticità  evidenziate in via amministrativa.
In altre parole, quindi, le diffide incidono su due profili di un’unica, complessa vicenda giuridica che la ricorrente ha sottoposto all’attenzione di Roma Capitale e ha poi correttamente azionato, con un unico ricorso, dinanzi al Tribunale.
Sotto diverso profilo, inoltre, sia l’Amministrazione intimata che la controinteressata hanno eccepito che il ricorso avverso il silenzio non sarebbe esperibile poichè, nella fattispecie, l’azione amministrativa è connotata da discrezionalità  e pertanto il Giudice non potrebbe pronunciarsi (la Sivam ha richiamato l’art. 31, comma 3, c.p.a., mentre Roma Capitale si è limitata ad affermare che non è possibile ottenere l’adozione di atti discrezionali attraverso l’azione avverso il silenzio).
Le eccezioni sono infondate e il ricorso va per contro accolto, nei limiti dell’accertamento dell’obbligo generico di provvedere sulle diffide sopra indicate, entro il termine qui all’uopo fissato.
Invero, innanzitutto va chiarito che per la proposizione di un’azione avverso il silenzio della p.a. il Codice di rito, all’art. 117, non opera alcuna distinzione tra attività  discrezionale e vincolata, posto che tale distinzione rileva unicamente, ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a., ove al Giudice sia richiesto di pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa interessata dall’inerzia.
Il presidio assicurato dall’art. 117 c.p.a., pertanto, assicura un ben pìù ampio raggio di tutela, che può essere attivato ogni qualvolta sussista in capo all’Amministrazione l’obbligo di provvedere con riguardo ad una determinata istanza o fattispecie di competenza.
In altre parole, se la discrezionalità  non ricade sull’an (e sussiste quindi la doverosità  dell’azione amministrativa) l’impugnativa al Giudice avverso l’inerzia è certamente possibile, sebbene possa essere preclusa una pronuncia sulla fondatezza della pretesa, salvi i casi previsti dal Codice.
Va ricordato, al riguardo, che per giurisprudenza ormai granitica e in base ad un elementare principio di civiltà  giuridica – che pretende dall’Amministrazione, nella società , un comportamento sempre improntato ai pìù moderni canoni di trasparenza e collaborazione – l’obbligo di provvedere scaturisce non soltanto da specifiche previsioni di legge, attributive del potere amministrativo in capo alla p.a. (da esercitare entro il termine ordinario di cui all’art. 2 citato ovvero entro termini ad hoc fissati nella medesima fonte normativa attributiva del potere), bensì¬ anche dai doveri solidaristici di correttezza e buona fede, che obbligano la p.a. a dare, comunque, riscontro alle istanze quando esigenze di giustizia sostanziale e di certezza dei rapporti impongano l’adozione di un provvedimento espresso, in ossequio al dovere di correttezza e buona amministrazione di cui all’art. 97 Cost., in rapporto al quale il privato vanti una legittima aspettativa a conoscere il contenuto e le ragioni delle determinazioni (qualunque esse siano) dell’Amministrazione (cfr. ex plurimis, Cons. Stato, n. 183/2020, n. 3118/2020; Tar Lazio, Roma, n. 4739/2020 e n. 4604/2020).
Sul punto la giurisprudenza è persino pervenuta ad affermare che "In presenza di una formale istanza l’amministrazione è tenuta a concludere il procedimento anche se ritiene che la domanda sia irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata, non potendo rimanere inerte: il legislatore, infatti, ha imposto alla P.A. di rispondere in ogni caso (tranne i casi limite di palese pretestuosità ) alle istanze dei privati nel rispetto dei principi di correttezza, buon andamento, trasparenza, consentendo alle parti di difendersi in giudizio in caso di provvedimenti lesivi dei loro interessi giuridici" (cfr. Cons. St. n. 3118/2020 e n. 2370 del 2018).
Una condotta inerte, in definitiva, si pone in contrasto con i principi di buon andamento della P.A., perchè il legislatore ha da tempo intrapreso la strada diretta a porre fine alla prassi negativa degli uffici di non rispondere alle istanze dei privati, obbligando i richiedenti ad agire in giudizio per il solo fine di ottenere una risposta, pur sussistendo un preciso obbligo di legge (il ricordato art. 2, comma 1, Legge n. 241/90) che impone di concludere il procedimento con l’adozione di un provvedimento espresso.
Alla luce dei descritti criteri ermeneutici, non vi è dubbio che, nella fattispecie, sussista per Roma Capitale l’obbligo di provvedere – con provvedimento espresso – sulle diffide dell’Istituto di Ortofonologia (non essendo per contro sufficiente che l’Amministrazione abbia “in corso l’attività  istruttoria inerente all’oggetto degli atti di diffida” come genericamente affermato da Sivam nella memoria dell’1.07.2020).
Da un lato, infatti, la ricorrente, proprietaria del complesso immobiliare ove sono svolte le attività  industriali/commerciali di cui si discute, vanta una posizione pìù che qualificata rispetto alla vicenda giuridica che interessa la Sivam.
Pertanto la stessa legittimamente ha compulsato l’Amministrazione (secondo uno schema noto all’ordinamento e riconducibile – perlomeno come strumento generale di tutela – a quello dettato dall’art. 19, comma 6 ter, della Legge n. 241/1990) all’esercizio dei poteri di verifica e inibitori e altrettanto legittimamente ha contestato il silenzio dalla medesima serbato, avendo interesse ad un provvedimento di riscontro, quand’anche negativo.
Dall’altro lato, le autorizzazioni per le attività  di cui trattasi, e la verifica dei loro presupposti fattuali e giuridici, rientrano pacificamente nelle competenze di Roma Capitale e, peraltro, la stessa ha anche già adottato un provvedimento inibitorio al riguardo (D.D. Prot. CD/134462 del 25.09.2019), cui avrebbe dovuto necessariamente dare esecuzione.
Sotto questo profilo, di conseguenza, l’azione amministrativa risulta anche vincolata, mentre per il resto si condivide la prospettazione di Roma Capitale, secondo cui le verifiche richieste dalla Società  ricorrente rientrano nell’ambito dell’attività  discrezionale e involgono profili anche tecnici.
In conclusione, deve affermarsi che Roma Capitale ha illegittimamente abdicato ai suoi poteri/doveri di verifica sulla fattispecie oggetto delle diffide indicate in epigrafe, così¬ omettendo di esercitare la pubblica funzione ad essa normativamente attribuita, nonostante sia stata opportunamente diffidata, sulla base di puntuali motivazioni che, peraltro, trovano ampio riscontro nella D.D. già adottata e nella documentazione depositata in giudizio (sia sufficiente osservare che l’agibilità  per i locali è stata presentata da Sivam nel mese di giugno del corrente anno).
Alla luce di quanto fin qui osservato, il ricorso va accolto e, per l’effetto, va dichiarato l’obbligo di Roma Capitale di pronunciarsi in modo espresso sulle diffide inviate dalla ricorrente ed indicate in epigrafe, con la fissazione del termine di 30 (trenta) giorni per provvedere, decorrente dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, reputato congruo alla luce del tempo trascorso, della determinazione già assunta e della ampia disponibilità  di documentazione per l’Amministrazione.
Sussistono inoltre i presupposti per nominare sin d’ora, per il caso di infruttuoso decorso di detto termine, un Commissario ad acta, nella persona del Prefetto di Roma, con facoltà  di delega a un dirigente della Prefettura di Roma, affinchè provveda in via sostitutiva, nell’ulteriore termine di 30 (trenta) giorni dalla notifica di apposita richiesta di parte interessata.
Il compenso per l’attività  eventualmente svolta dal Commissario, comprensivo delle spese, ad incarico espletato, sarà  liquidato a sua richiesta con separata ordinanza e posto a carico dell’amministrazione inadempiente.
Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini indicati in motivazione e, per l’effetto:
– dichiara illegittimo il silenzio-inadempimento serbato da Roma Capitale in ordine alle diffide presentate in data 5.12.2019, 18.12.2019 (con sollecito al 19.02.2020) finalizzate alla cessazione dell’attività  di vendita di vicinato alimentare di acqua minerale e di imbottigliamento poste in essere da SIVAM S.r.l. Unipersonale;
– ordina a Roma Capitale di provvedere in relazione a tali diffide entro il termine di giorni 30 a decorrere dalla comunicazione in via amministrativa della presente pronuncia;
– per il caso di ulteriore inottemperanza dell’Amministrazione, nomina Commissario ad acta il Prefetto di Roma, con facoltà  di delega a un dirigente della Prefettura di Roma, affinchè provveda nell’ulteriore termine di 30 giorni;
– condanna Roma Capitale al pagamento delle spese di giudizio, liquidate a favore della parte ricorrente in € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre agli accessori di legge;
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 17 luglio 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, d.l. 17 marzo 2020, n. 18, con l’intervento dei Magistrati:
Pietro Morabito, Presidente
Roberta Cicchese, Consigliere
Francesca Mariani, Referendario, Estensore