Pres. Corsaro, Est. Dell’Utri
Avv. I. Abrignani ( Avv.ti G.M. Esposito, G.A. Pugliese) c/ Ministero dello sviluppo economico, Direzione generale per lo sviluppo produttivo e la com-petitività ( Avv. dello Stato), Avv. A. Nuzzo (n.c.)

sull’inapplicabilità dell’istituto dello spoil system di cui all’art. 6 l. 145/2002 alla revoca della nomina del commissario straordinario di un’impresa in crisi e sull’applicazione a tale fattispecie dell’art. 43 d.l.vo 270/1999

1. Atto amministrativo – Spoil System – Art. 6 l. 145/2002 – Finalità – Determinazione – Conseguenze – Inapplicabilità alla revoca della nomina di commissario straordinario.

2. Procedimento di revoca della nomina di commissario straordinario – Art. 43 d. l.vo 270/1999 –.Previa contestazione degli addebiti – Ne-cessità – Comunicazione di avvio del procedimento – Insufficienza.

1. L’istituto dello spoil system, di cui all’art. 6, l. 145/2002 (recante disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l’interazione tra pubblico e privato) mira a consentire la conferma, la revoca, la modifica o il rinnovo degli incarichi dirigenziali, per i quali è venuto meno il rapporto di fiducia, compresa quella tecnica, con l’organo politico; oggetto della valutazione è pertanto l’idoneità tecnica del dirigente a fornire leale e fattiva collaborazione al perseguimento degli obiettivi del potere esecutivo. Ne deriva l’inapplicabilità di tale disposizione all’ipotesi, come quella di specie, di revoca della nomina di un commissario dell’amministrazione straordinaria, non essendo tale figura preposta all’attuazione dell’indirizzo politico.

2. Ai sensi dell’art. 43 d.l.vo 270/1999 (Nuova disciplina dell’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza), “il Ministro dell’Industria (oggi dello Sviluppo Economico) può procedere alla revoca del Commissario straordinario solo previa comunicazione dei motivi di revoca o contestazione degli eventuali addebiti e dopo averlo invitato ad esporre le proprie deduzioni. Nella specie, pertanto, è illegittima la revoca disposta senza aver osservato tali oneri procedimentali, non essendo sufficiente a tal fine la mera comunicazione di avvio del procedimento, in difetto di una puntuale contestazione degli addebiti contestati. (Perdipiù, nella specie, tale comunicazione richiama, a supporto della decisione, l’art. 6 l. 145/2002, in luogo del predetto art. 43, viceversa invocato solo nel decreto di revoca).

N. Reg.Sent.
Anno 2006
N. 8945
Reg.Ric.
Anno 2006

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL LAZIO – SEZIONE TERZA TER –

Francesco Corsaro Presidente

Angelica Dell’Utri Componente
Giulia Ferrari Componente – Estensoreù

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 8945/06 proposto
dall’avv. Ignazio Abrignani, rappresentato e difeso dagli avv.ti Gianluca M. Esposito e Guido Anastasio Pugliese presso il cui studio in Roma, via G. Antonelli n. 47, è elettivamente domiciliato,

contro

il Ministero dello sviluppo economico, in persona del Ministro pro tempore, e la Direzione generale per lo sviluppo produttivo e la competitività, entrambi rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato presso i cui Uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, sono per legge domiciliati, nonché

nei confronti
dell’avv. Antonio Nuzzo, non costituito in giudizio,

per l’annullamento, previa sospensiva,
del provvedimento n. 46158 del 2 agosto 2006, con il quale è stato avviata la procedura di revoca dell’incarico di Commissario Straordinario della Compagnia Italiana Turismo s.p.a. e delle società del gruppo ai sensi dell’art. 6 L. n. 145 del 2002; del decreto del 22 settembre 2006, con il quale il Ministro dello sviluppo economico lo ha rimosso dall’incarico di Commissario straordinario della CIT e delle imprese collegate CIT Viaggi s.p.a., Vacanze Italiane s.p.a., Vacanze Italiane Tour Operator s.r.l., International Transport s.r.l., Progetto Venezia s.p.a., Progetto Italiano s.p.a., Cit Hotels s.r.l., CIT Invest s.r.l., Meditteraneo Tor & Travel s.r.l., La Compagnia delle Vacanze s.p.a., Electra s.p.a., Synergit Communication s.r.l., CIT Travel Net s.r.l., CIT Travel Cafe s.r.l., CIT On line s.r.l., Engeco Genral Contractor s.p.a.; della nota di trasmissione del predetto decreto, con la quale è stata tra l’altro data notizia della nomina del nuovo Commissario straordinario; del provvedimento di sua sostituzione nella persona dell’avv. Antonio Nuzzo, non comunicato al ricorrente; dei verbali adottati dal Comitato di sorveglianza preposto alla procedura di amministrazione straordinaria del Gruppo CIT nelle date 28 luglio 2006, 8 agosto 2006 e 11 settembre 2006, richiamati nel suddetto decreto di revoca e mai comunicati; di tutti gli atti connessi, presupposti e consequenziali, nonché

per il risarcimento
del danno non solo economico – professionale quanto all’immagine, alla dignità ed onorabilità professionale del ricorrente.

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dello sviluppo economico;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla camera di consiglio del 12 ottobre 2006 il magistrato dott.ssa Giulia Ferrari; uditi altresì i difensori presenti delle parti in causa, come da verbale;
Rilevato che nella suddetta camera di consiglio il Collegio, chiamato a pronunciare sulla domanda cautelare di sospensiva dell’atto impugnato, ha deciso di definire immediatamente il giudizio nel merito con sentenza resa ai sensi dell’art. 9 L. 21 luglio 2000 n. 205, e ne ha dato comunicazione ai difensori presenti delle parti in causa.
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 4 ottobre 2006 e depositato il successivo 6 ottobre, l’avv. Ignazio Abrignani impugna gli atti in epigrafe indicati e ne chiede l’annullamento.
Espone, in fatto, di essere stato nominato, in data 8 marzo 2006, Commissario straordinario della procedura di amministrazione straordinaria, prevista dall’art. 3, terzo comma, L. n. 39 del 2004, della Compagnia Italiana Turismo (CIT) s.p.a.. Successivamente, l’attuale Ministro del Ministero dello sviluppo economico ha esteso tale procedura alle altre undici società del gruppo. Inopinatamente però, con nota del 2 agosto 2006, gli è stato comunicato l’inizio del procedimento finalizzato alla sua rimozione ex art. 6 L. 15 luglio 2002 n. 145. Nonostante abbia relazionato tutta l’attività medio tempore espletata, con l’impugnato provvedimento è stato rimosso dall’incarico, che è stato poi affidato, con decreto del 22 settembre 2006, al prof. Antonio Nuzzo.
2. Avverso i predetti provvedimenti il ricorrente è insorto deducendo:
a) Erronea e falsa applicazione art. 6 L. n. 145 del 2002 e suo malgoverno – Contraddittorietà di azione amministrativa e violazione dei principi che presiedono l’azione amministrativa – Sviamento di potere – Inapplicabilità della L. n. 145 all’Amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi. L’art. 6 L. n. 145 del 2002 – che disciplina l’istituto dello spoil system, e cioè la possibilità per il Ministro di un nuovo Governo di revocare le nomine di organi di vertice effettuate dal Governo o dai Ministri nei sei mesi precedenti la scadenza naturale della legislatura – non si applica alla nomina del Commissario straordinario di un impresa in crisi, atteso che detta figura non è preposta in alcun modo all’attuazione di indirizzo politico.
b) Eccesso di potere per erronea valutazione di presupposti di fatto – Violazione art. 21 octies L. n. 241 del 1990 – Sviamento di potere – Omessa comunicazione avviso procedimento – Violazione art. 7 ss L. n. 241 del 1990 – Violazione del principio del contraddittorio. Dal provvedimento impugnato si evince che il Ministro ha proceduto alla revoca per pretesi motivi di invalidità originaria, prima ancora che per motivi attinenti al merito dell’azione commissariale. Ha quindi dichiarato di adottare un atto di revoca ma, in realtà, ha agito in autotutela annullando d’ufficio un provvedimento a suo avviso viziato sin dall’origine. Ma prima di fare ciò avrebbe dovuto comunicare al ricorrente, ai sensi dell’art. 21 nonies L. n. 241 del 1990, le ragioni dell’annullamento, per dargli modo di controdedurre sul punto.
c) Eccesso di potere per difetto di motivazione sotto il profilo del presunto conflitto di interesse – Violazione ed erronea interpretazione art. 38 D.L.vo n. 270 del 1999. Non è vero che all’atto della nomina il ricorrente versava in conflitto di interesse.
d) Eccesso di potere per erronea valutazione dei requisiti di nomina dei commissari – Violazione D.M. 24 dicembre 2003 – Vizio della motivazione. Erroneamente nel provvedimento impugnato si afferma che il ricorrente, già all’atto della nomina, non era in possesso dei requisiti richiesti dal D.M. 24 dicembre 2003 dal Ministro dello sviluppo economico. Ove gli fosse stato possibile controdedurre ai rilievi mossigli avrebbe dimostrato di aver già svolto in passato attività commissariali analoghe in procedure concorsuali. Del resto proprio l’attuale Ministro lo ha confermato nella procedura con decreto adottati nel maggio e giugno 2006.
e) Violazione art. 21 nonies L. n. 241 del 1990 – Eccesso di potere per omessa valutazione dell’interesse pubblico alla rimozione della nomina per motivi di illegittimità. L’Amministrazione, che intendeva eliminare l’atto di nomina per pretesi motivi di illegittimità originaria, aveva l’obbligo di valutare concretamente l’eventuale sussistenza di ragioni di interesse pubblico tali da giustificare il ritiro dell’atto per motivi di invalidità originaria e di osservare pedissequamente la disciplina che presiede all’esercizio del potere di annullamento.
f) Eccesso di potere per contraddittorietà con precedente comportamento e con precedenti decisioni – Manifesta perplessità ed incongruenza. L’attuale Ministro, prima di conferire al ricorrente l’incarico di commissario per altre 11 società in procedura di amministrazione straordinaria, ha accertato il possesso di tutti i requisiti necessari per la nomina.
g) Erronea e falsa applicazione art. 43 D.L.vo n. 270 del 1999 – Omessa indicazione avvio e oggetto del procedimento – Violazione artt. 7 e 8 L. n. 241 del 1990. L’art. 43 D.L.vo 8 luglio 1999 n. 270 prevede che, prima di revocare la nomina di un Commissario straordinario, il Ministro deve comunicargli i motivi della revoca, contestandogli gli eventuali addebiti ed invitandolo ad esporre le proprie deduzioni, fasi, queste, che sono mancate nel caso in esame.
h) Violazione e falsa applicazione artt. 6, 9 e 10 L. n. 241 del 1990 e 43 D.L.vo n. 270 del 1990 – Omessa contestazione degli addebiti – Violazione dei diritto di partecipazione – Violazione del contraddittorio e del diritto di difesa – Carenza assoluta di istruttoria. Il ricorrente non è stato messo in grado di difendersi perché non gli sono state previamente comunicate le ragioni per cui si intendeva procedere alla revoca della nomina.
i) Vizio di incompetenza – Straripamento di potere ed eccesso di potere per totale carenza di istruttoria della revoca. Il Ministro, prima di disporre la revoca della nomina, avrebbe dovuto far svolgere agli uffici competenti una puntuale istruttoria per l’accertamento degli elementi tecnici, dei dati di fatto e di ogni circostanza utile ai fini della decisione.
l) Violazione art. 3 L. n. 241 del 1990 per difetto assoluto di motivazione – Eccesso di potere per grave contraddittorietà con atti istruttori (pareri) – Totale travisamento dei fatti. L’attività svolta dal ricorrente è stata condotta in modo esemplare ed è stata concordata con gli uffici ministeriali. Non rileva, a fronte di numerosi pareri favorevoli, quello negativo del Comitato di Sorveglianza, che è stato espresso a procedimento di revoca in corso.
m) Violazione, falsa ed erronea applicazione e interpretazione della L. n. 39 del 2004 e del D.L:vo n. 270 del 1999 – Eccesso di potere per travisamento dei fatti e per abnormità provvedimentale. Il provvedimento di revoca si basa su un’asserita inadeguatezza ed inefficacia dell’azione commissariale, senza però enunciare alcuna valida giustificazione a supporto ed in contrasto con le autorizzazioni in precedenza date dallo stesso Ministro ed approvate anche dalla Commissione europea. Aggiungasi che né la L. n. 39 del 2004 né quella fallimentare prevedono la revoca di un Commissario straordinario per la mancata autorizzazione di una sua operazione e meno che mai per una valutazione in relazione ad un’attività o atto ancora da compiere, quale è il programma di ristrutturazione.
n) Violazione art. 97 Cost. – Violazione del principio di buon andamento della Pubblica amministrazione .- Violazione art. 1 L. n. 241 del 1990 e dei principi di efficacia e di economicità – Irragionevolezza dell’azione amministrativa. Illegittimamente il Ministro ha attivato la procedura di revoca dell’incarico nella fase cruciale della procedura, quando ormai era quasi conclusa, determinandone la sospensione proprio in prossimità dei termini finali.
3. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione per resistere al ricorso.
4. Il controinteressato prof. Antonio Nuzzo non si è costituito in giudizio.
5. Alla camera di consiglio del 12 ottobre 2006 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Come esposto in narrativa al ricorrente è stato comunicato, con nota del 2 agosto 2006, l’avvio del procedimento volto alla revoca dell’incarico di Commissario straordinario della Compagnia Italiana Turismo s.p.a. (CIT) e delle imprese collegate, in applicazione dell’art. 6 L. 15 luglio 2002 n. 145. Con decreto del 22 settembre 2006 il Ministro dello sviluppo economico ha disposto detta revoca, richiamando non solo l’art 6 L. n. 145 del 2002 ma anche l’art. 43 D.L.vo 8 luglio 1999 n. 270.
Con il primo ed il settimo motivo, che per ragioni di ordine logico possono essere esaminati congiuntamente, il ricorrente afferma l’erronea applicazione dell’art. 6 L. n. 145 del 2002, non invocabile nel caso di revoca della nomina di un Commissario di un’amministrazione straordinaria; in ogni caso, seppure volesse ritenersi che il provvedimento è stato adottato anche ai sensi dell’art. 43 D.L.vo 8 luglio 1999 n. 270, lo stesso sarebbe viziato per non essere stata puntualmente seguita la procedura dettata dalla stessa norma.
Il primo motivo è privo di pregio.
Ed invero, da un’attenta lettura del decreto del 22 settembre 2006 risulta con evidenza che la revoca è stata disposta non solo ai sensi dell’art. 6 L. n. 145 del 2002, ma anche in applicazione dell’art. 43 D.L.vo n. 270 del 1999.
E’ ben vero, come afferma il ricorrente, che l’art. 6 L. n. 145 del 2002 – che disciplina l’istituto dello spoil system – non è applicabile all’ipotesi, che ricorre nel caso di specie, della revoca della nomina di un Commissario di amministrazione straordinaria. E’ altresì vero, però, che il decreto di revoca richiama anche l’art. 43 D.L.vo n. 270 del 1999. Aggiungasi che le puntuali motivazioni addotte a supporto della decisione di revocare l’incarico mirano principalmente a dimostrare l’insoddisfazione per l’operato del Commissario piuttosto che il venir meno di un rapporto di fiducia, che è alla base dello spoil system.
Non poteva, del resto, essere altrimenti. La L. 15 luglio 2002 n. 145, che reca disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l’interazione tra pubblico e privato, riguarda infatti gli incarichi di funzione dirigenziale delle amministrazioni dello Stato, anche a ordinamento autonomo, e gli incarichi conferiti dal Governo o dai Ministri agli organi di vertice e ai componenti dei Consigli di amministrazione o agli organi equiparati degli Enti pubblici, delle società controllate o partecipate dallo Stato, delle agenzie o di altri organismi comunque denominati (art. 6 L. n. 145 del 2002, che nell’ultima parte del primo comma estende le stesse disposizioni ai rappresentanti del Governo e dei Ministri in ogni organismo e a qualsiasi livello, nonché ai componenti di comitati, commissioni e organismi ministeriali e interministeriali nominati dal Governo o dai Ministri). In particolare, l’art. 6 L. n. 145 del 2002 statuisce al primo comma che, a regime, le nomine degli organi di vertice e delle altre posizioni analoghe conferite dal Governo o dai Ministri nei sei mesi antecedenti la scadenza naturale della legislatura, computata con decorrenza dalla data della prima riunione delle Camere, o nel mese antecedente lo scioglimento anticipato di entrambe le Camere, possono essere confermate, revocate, modificate o rinnovate entro sei mesi dal voto di fiducia al Governo. Decorso tale termine gli incarichi per i quali non si sia provveduto si intendono confermati fino alla loro naturale scadenza. Al secondo comma del cit. art. 6 della L. n. 145 del 2002 è inoltre previsto, in via transitoria, che le nomine di cui allo stesso articolo, conferite o, comunque, rese operative negli ultimi sei mesi antecedenti la fine naturale della tredicesima legislatura, nonché quelle conferite o comunque rese operative nel corso della quattordicesima legislatura fino alla data di insediamento del nuovo Governo, possono essere confermate, revocate, modificate o rinnovate entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge stessa.
La ratio della L. n. 145 del 2002 è di consentire la conferma, la revoca, la modifica o il rinnovo degli incarichi, per i quali è venuto meno il rapporto fiduciario con l’organo politico, anche volendo intendere tale rapporto come di fiducia tecnica. E’ stato puntualmente chiarito (T.A.R. Lazio, III Sez., 8 aprile 2003 n. 3286) che detta legge mira infatti ad impedire, per quanto possibile, che il nuovo Governo si trovi ad operare in un rapporto istituzionale non sereno con l’apparato burocratico e che nella realizzazione del suo programma politico in conformità agli impegni presi con gli elettori incontri difficoltà e ostacoli frapposti dall’azione contraria di funzionari « infedelmente » fedeli alla parte politica che a suo tempo li espressero. La legge mira, dunque, a tenere a freno le situazioni di contrasto che potrebbero emergere dal cambio di Governo proprio al fine di assicurare l’efficienza della Pubblica amministrazione, nonché di garantire una gestione amministrativa in piena assonanza con le regole costituzionali del buon andamento. La continuità della Pubblica amministrazione risulterebbe infatti indebolita se gli organi di vertice conducessero una azione contraria al Governo. Oggetto della valutazione è, pertanto, l’idoneità tecnica del dirigente a fornire leale e fattiva collaborazione al perseguimento degli obiettivi del potere esecutivo. Nella sostanza la L. n. 145 del 2002 attribuisce al nuovo Governo un potere di verifica della fedeltà del funzionario e della sua capacità di godere di piena fiducia.
2. Esclusa dunque l’applicabilità dello spoil system alla vicenda in esame, occorre verificare se il Ministro ha fatto corretta applicazione del potere attribuitogli dall’art. 43 D.L.vo n. 270 del 1999, circostanza, questa, contestata dal ricorrente nel settimo motivo.
Ai sensi del cit. art. 43 il Ministro dell’industria (oggi dello sviluppo economico) può, su proposta del Comitato di sorveglianza o d’ufficio, revocare il Commissario straordinario, previa comunicazione dei motivi di revoca o contestazione degli eventuali addebiti e dopo aver invitato il Commissario ad esporre le proprie deduzioni.
Nella specie questa procedura, prevista dalla norma a garanzia del Commissario, è stata del tutto trascurata. Ciò ha impedito all’avv. Abrignani di poter esporre le proprie ragioni sui motivi che hanno determinato la revoca dell’incarico, necessità tanto più avvertita ove si consideri che il decreto impugnato, in tutta la sua articolazione, contiene una puntuale e minuziosa esposizione dei profili di criticità dell’attività svolta dal Commissario, e ciò senza considerare anche la profilata posizione di incompatibilità, esistente quanto meno al momento della nomina, e la mancanza dei requisiti per lo svolgimento dell’incarico, evincibili dal curriculum dell’interessato.
Né sarebbe possibile ritenere comunque assolto detto onere procedimentale con la comunicazione di avvio del procedimento del 2 agosto 2006. A prescindere dalla circostanza che questa richiama, a supporto della decisione del Ministro, il solo art. 6 L. n. 145 del 2002 – che, come già detto, ha a suo fondamento ragioni del tutto diverse da quelle che sottendono la revoca ex art. 43 D.L.vo n. 270 del 1999 – è assorbente la considerazione che essa non contiene affatto una puntuale contestazione degli addebiti ma si limita a riportare il testo del cit. art. 6. Ciò ha comportato che la memoria inviata “al buio” dal Commissario in data 21 agosto 2006 si limitasse ad una sterile relazione dell’attività svolta dal momento in cui ha assunto l’incarico e fosse quindi inidonea a comprovare l’infondatezza delle imputazioni che gli erano state mosse.
La fondatezza del settimo motivo porta all’annullamento del provvedimento di revoca.
Peraltro, in virtù del nesso di presupposizione necessaria l’annullamento dell’atto presupposto (revoca dell’incarico di Commissario straordinario) riverbera i suoi effetti sull’atto consequenziale (nomina del prof. Antonio Nuzzo quale Commissario straordinario) che dunque viene anch’esso annullato.
3. Deve essere invece respinta l’istanza di risarcimento danni, atteso che l’immediata definizione nel merito della causa ha eliso la possibilità che dal provvedimento di revoca dell’incarico scaturissero danni economici e professionali per il ricorrente.
4. Quanto alle spese di giudizio, può disporsene l’integrale compensazione fra le parti costituite in giudizio.

P.Q.M.
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO – SEZIONE TERZA TER

definitivamente pronunciando sul ricorso proposto, come in epigrafe, dall’avv. Ignazio Abrignani, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Respinge l’istanza di risarcimento danni.
Compensa integralmente tra le parti in causa le spese e gli onorari del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, addì 12 ottobre 2006, dal

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO, SEZIONE TERZA TER

in Camera di Consiglio con l’intervento dei Signori:
Francesco Corsaro Presidente

Giulia Ferrari Componente – Estensore

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