Pres. Sapone, Est. Storto.

Pubblicato il 12/10/2017

sul ricorso numero di registro generale 2724 del 2015, proposto da: 
Associazione Agatos Onlus, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Domenico Tomassetti e Maria Cristina Manni, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via G. Pierluigi da Palestrina, 19 

– Commissario ad acta per il rientro del debito sanitario della Regione Lazio e Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ope legis in Roma, via dei Portoghesi, 12;
– Regione Lazio, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Rosa Maria Privitera, con domicilio eletto presso l’Avvocatura regionale in Roma, via Marcantonio Colonna, 27;
– Ministero della Salute, Ausl Roma C, Ausl Roma D, non costituiti in giudizio; 

– del d.P.R.L., quale Commissario ad acta governativo, n. U00424/2014 del 16 dicembre 2014, notificato il 23 dicembre 2014, con il quale è stato concesso alla ricorrente l’accreditamento definitivo previsto dalla normativa vigente in materia di strutture sanitarie solo per la struttura terapeutica psichiatrica residenziale (n. 10 posti) e non anche per quella diurna semiresidenziale (n. 5 posti), site entrambe all’interno della comunità terapeutica riabilitativa gestita dalla ricorrente in Viterbo, via U. Richiello n. 4, già autorizzata dalla Regione per entrambe le strutture;
– degli altri atti presupposti, connessi e consequenziali tra i quali la deliberazione della G.R.L. n. 146 del 14 febbraio 2005.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario ad acta per il rientro del debito sanitario della Regione Lazio, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e della Regione Lazio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 ottobre 2017 il dott. Alfredo Storto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Col ricorso in esame, notificato il 20-24/25 febbraio 2015 e depositato il 25 febbraio 2015, l’associazione Agatos onlus, la quale si occupa della cura e dell’assistenza sanitaria di persone disabili o in cura psichiatrica e a tal fine gestisce un centro terapeutico per malattie psichiatriche a Viterbo, in via Richiello n. 4, premesso che:
– detto centro comprende una struttura residenziale psichiatrica di 10 posti (anche letto) e un centro diurno psichiatrico semiresidenziale di 5 posti (senza ricovero notturno), entrambe autorizzate all’esercizio dell’attività sanitaria di assistenza e cura psichiatrica;
– tuttavia, con D.G.R. n. 146 del 14 febbraio 2005 la Regione Lazio, per mero errore materiale, aveva concesso l’accreditamento soltanto per la struttura residenziale psichiatrica di 10 posti, omettendo ogni riferimento al centro diurno psichiatrico semiresidenziale di 5 posti, pur nulla obiettando al rilievo effettuato sul punto dalla ricorrente, ma continuando a rimborsare i costi di gestione anche di quest’ultimo centro, accettando le cessioni pro soluto da parte della ricorrente anche con riferimento ad esso, inviando a tutt’oggi presso il centro diurno 5 pazienti;
– essendo la struttura gestita dalla Agatos in possesso dei requisiti di legge e pur avendo quest’ultima formulato, in data 7 dicembre 2007, istanza per entrambe le strutture, con D.C.A. n. U00424 del 16 dicembre 2014, notificato il 23 dicembre successivo, veniva concesso l’accreditamento definitivo soltanto per la struttura terapeutica psichiatrica residenziale (10 posti) e non anche per quella diurna semiresidenziale (5 posti);
– non avendo ricevuto alcuna risposta ad una nota di contestazione del 9 febbraio 2015,
impugna oggi, in uno alla D.G.R. n. 146/2015, quest’ultimo decreto commissariale.
In particolare, la ricorrente deduce la violazione e la falsa applicazione del d.lgs. n. 502/1992, della legge n. 296/1996, della legge n. 241/1990, nonché di tutti i principi generali vigenti in materia anche in relazione gli artt. 3 e 97 Cost. e, ancora, della l.r. n. 4/2003, l’eccesso di potere per disparità di trattamento, illogicità, perplessità, carenza di istruttoria, difetto assoluto di motivazione, irragionevolezza, contraddittorietà, errata valutazione dei presupposti, travisamento, sintomi di sviamento di potere, in quanto: 1) l’errore in parola sarebbe stato di fatto riconosciuto dall’Amministrazione col comportamento concludente serbato nel tempo e che avrebbe generato un affidamento nell’odierna ricorrente in ordine al fatto che il centro diurno semiresidenziale fosse anch’esso accreditato; 2) la mancata inclusione anche di quest’ultimo centro nell’elenco delle strutture accreditate definitivamente sarebbe immotivato, perché privo di ogni esternazione delle ragioni fondanti la decisione, ed ingiusto, nonché frutto di travisamento e di istruttoria superficiale per non avere l’Amministrazione tenuto conto dell’errore materiale contenuto della D.G.R. n. 146/2005 e di fatto reso palese dalla successiva condotta regionale ; 3) in ogni caso, l’art. 8-quater del d.lgs. n. 502/1992 imporrebbe l’esame, ai fini dell’accreditamento istituzionale, di tutte le strutture già autorizzate, ciò che, peraltro, sarebbe reso palese proprio dal contenuto della D.G.R. n. 146/2005 che, al punto 2 del dispositivo, prevedeva l’accreditamento provvisorio anche delle strutture socio-riabilitative e dei centri diurni autorizzati; 4) si sarebbe pertanto determinato un vulnus all’affidamento ingeneratosi in capo alla ricorrente e frutto anche di un comportamento sempre contrassegnato da buona fede, determinandosi altresì una sostanziale violazione del divieto per la p.a. di venire contra factum proprium.
Si sono costituiti in giudizio sia il Commissario ad acta per la sanità regionale, sia la Regione Lazio.
Quest’ultima, in particolare, deduce l’infondatezza dell’impugnativa, tra le altre cose, per non avere la Agatos gravato per tempo la D.G.R. n. 146/2005, nell’impossibilità di superare la mancata adozione di un provvedimento formale mediante eventuali ed erronei comportamenti fattuali dell’Amministrazione e, quindi, di provvedere col successivo D.C.A. n. 424/2014 alla concessione dell’accreditamento definitivo anche per i 5 posti in parola a conclusione della specifica procedura sancita dal D.C.A. 90/2010.
La domanda cautelare successivamente articolata dalla ricorrente è stata respinta dalla Sezione con ordinanza n. 103 del 13 gennaio 2016 per difetto sia del fumus boni iuris sia del periculum in mora.
Quest’ultimo provvedimento interinale è stato riformato dal giudice d’appello (ord. n. 2104 del 9 giugno 2016) il quale, ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., ha indicato la necessità di un approfondimento nella sede di merito delle questioni sollevate col ricorso.
La ricorrente ha depositato documenti e ha interloquito con una memoria in prossimità dell’udienza pubblica, all’esito della quale la causa è stata trattenuta in decisione.

Le censure articolate dalla ricorrente possono essere trattate congiuntamente, gravitando la soluzione di esse intorno alla medesima questione giuridica.
Venendo alla vicenda procedimentale in esame, occorre richiamare in premessa il dato di fatto per cui delle due strutture gestite dalla Agatos onlus dietro autorizzazione istituzionale della Regione Lazio, e cioè un centro residenziale psichiatrico di 10 posti (anche letto) e un centro diurno psichiatrico semiresidenziale di 5 posti (senza ricovero notturno), soltanto il primo aveva ottenuto, con D.G.R. n. 146/2005, l’accreditamento provvisorio e, successivamente, quello definitivo col D.C.A. 424/2014, provvedimenti entrambi oggi impugnati per aver omesso di considerare anche i cinque posti del centro diurno psichiatrico.
Ciò posto, il D.C.A. n. 424/2014, secondo quanto si evince dall’oggetto e dalle premesse, integra la fase attuativa di un percorso delineato dalle ll.rr. n. 4/2003 e n. 3/2010, nonché dal D.C.A. n. 90/2010 e dispone la conferma del titolo autorizzativo e l’accreditamento istituzionale definitivo in favore della onlus oggi ricorrente per il solo centro già accreditato in via provvisoria, secondo quanto previsto dalle evocate fonti normative.
Più nel dettaglio, l’art. 1, comma 18, della legge regionale del Lazio 10 agosto 2010, n. 3 aveva previsto uno speciale e dedicato procedimento per porre mano agli accreditamenti provvisori ai fini della loro conversione in accreditamenti definitivi.
Per quanto qui interessa, disponeva questa norma che, «ferma restando la disciplina recata in materia di autorizzazione e accreditamento delle strutture sanitarie e socio-sanitarie private dalla legge regionale 3 marzo 2003, n. 4 (Norme in materia di autorizzazione alla realizzazione di strutture e all’esercizio di attività sanitarie e socio-sanitarie, di accreditamento istituzionale e di accordi contrattuali) e dal Reg. reg. 26 gennaio 2007, n. 2 (Disposizioni relative alla verifica di compatibilità e al rilascio dell’autorizzazione all’esercizio, in attuazione dell’articolo 5, comma 1, lettera b), della legge regionale 3 marzo 2003, n. 4 "Norme in materia di autorizzazione alla realizzazione di strutture e all’esercizio di attività sanitarie e socio-sanitarie, di accreditamento istituzionale e di accordi contrattuali" e successive modificazioni) al fine di completare i procedimenti di accreditamento istituzionale definitivo ai sensi dell’articolo 1, comma 796, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato) e successive modifiche, si applicano le disposizioni previste dal presente comma e dai commi da 19 a 24 del presente articolo. Le strutture sanitarie e sociosanitarie private provvisoriamente accreditate alla data del 10 agosto 2010, entro il termine del 24 dicembre 2010, presentano alla Regione nuova domanda di conferma dell’autorizzazione all’esercizio nonché la domanda di accreditamento istituzionale definitivo, esclusivamente attraverso l’utilizzo di una piattaforma applicativa informatica messa a disposizione da LAit S.p.A., secondo modalità stabilite con apposito provvedimento amministrativo, da pubblicarsi sul BUR».
Col D.C.A. n. 90 del 2010 venivano quindi regolati la «Adozione dei provvedimenti finalizzati alla cessazione degli accreditamenti provvisori e avvio del procedimento di accreditamento definitivo ai sensi dell’art. 1, commi da 18 a 26 (…), legge Regionale 10 Agosto 2010, n. 3».
Nelle premesse del D.C.A. n. 90/2010, in coerenza con l’origine e le finalità dettate dalla l.r. n. 3/2010, era infatti testualmente indicato che «considerata la natura eccezionale del procedimento di cui all’art. 1, commi 18 e ss., della L.R. n. 3/2010, finalizzato a consentire l’attuazione di quanto disposto dall’art. 1, co. 796, lett. s) della L. n. 296/2006, in tema di provvedimenti destinati alla cessazione degli accreditamenti provvisori nella Regione Lazio, le istanze in questione devono intendersi riferite esclusivamente alle strutture nelle quali viene esercitata almeno un’attività accreditata. Gli effetti della presente procedura non si estendono ad eventuali ulteriori sedi, in cui vengano svolte attività meramente autorizzate, anche se appartenenti al medesimo soggetto. In ogni caso, per le strutture nelle quali si eserciti almeno un’attività accreditata sono rilasciati provvedimenti autorizzativi riguardanti l’intera struttura, fermo restando che il titolo di accreditamento è rilasciato esclusivamente nei confronti delle attività già accreditate alla data di entrata in vigore del presente decreto».
Tale testuale premessa risulta infine versata nel primo «considerato» del D.C.A. n. 424/2014 dal quale si ricava indubitabilmente come esso, intervenendo nella parte terminale dello specialissimo percorso tracciato dalle fonti fin qui richiamate, fosse legittimamente diretto alla esclusiva conferma dell’autorizzazione e al rilascio dell’accreditamento istituzionale definitivo per i 10 posti in regime residenziale precedentemente accreditati in via provvisoria con provvedimento formale.
Sostiene la ricorrente che l’Amministrazione, nell’assumere tale ultima determinazione avrebbe dovuto considerare anche i 5 posti del centro diurno psichiatrico, avendo la stessa Regione trattato nei fatti quest’ultimo come una struttura già provvisoriamente accreditata, ancorché per mero errore non inclusa a suo tempo negli elenchi di cui alla D.G.R. n. 146/2005.
In particolare la Agatos, fondando sulla propria buone fede, ha invocato la possibilità per la pubblica amministrazione, in base al criterio della ragionevolezza, di far prevalere la sostanza sulla forma qualora si sia in presenza di vizi formali e procedurali – e a maggior ragione di un mero errore materiale – che possono essere superati nel senso che la situazione in concreto fatta valere è di una consistenza tale da ingenerare un legittimo affidamento circa la regolarità della posizione complessivamente valutata.
Ritiene in proposito il Collegio che, nella specie, non possano operare i predetti principi di derivazione anche europea.
Depongono infatti in senso contrario rispetto alle conclusioni prese da parte ricorrente una serie di circostanze, tra le quali assume speciale rilievo quella per cui la Agatos era ben consapevole, al momento dell’adozione della D.G.R. n. 146/2005, di aver conseguito l’accreditamento provvisorio soltanto per uno dei due centri e non anche per l’altro oggi in contestazione, per il quale ultimo, per questo solo fatto, non si può dire che si sia mai radicata, fin dall’origine, una situazione connotata dall’inconsapevolezza ovvero dalla buone fede che valgono a integrare il legittimo affidamento oggi invocato.
Anzi, proprio dalla missiva del 22 ottobre 2010 diretta alla Regione Lazio (e affoliata col n. 7 alla produzione documentale ricorsuale) emerge che l’odierna ricorrente – la quale neppure risulta aver mai gravato (prima dell’odierna ormai tardiva impugnativa sul punto) il provvedimento del 2005 o aver avuto contezza dell’avvio delle verifiche previste dall’art. 8-quater, comma 7, d.lgs. n. 502/1992 come necessario seguito della concessione dell’accreditamento provvisorio – fosse pienamente consapevole della carenza del titolo di accreditamento provvisorio, laddove questa ha testualmente considerato che «nella delibera n. 146 sopra citata si è omesso di citare i 5 posti in regime semiresidenziale».
Pertanto, l’anomala condotta serbata dalla Regione nei fatti (invio di pazienti, rimborso delle spese di gestione, accettazione delle cessioni pro soluto da parte della ricorrente) non può assumere ex post il rilievo di una circostanza idonea a ingenerare, in capo all’interessata, un affidamento legittimo ai fini di una rappresentazione della realtà radicalmente smentita dall’esatta percezione della situazione giuridica reale.
Alla luce della legittimità del provvedimento amministrativo gravato, il ricorso appare dunque infondato e va pertanto respinto.
Le spese di lite, tuttavia, in ragione della peculiarità e della complessità delle questioni esaminate, possono essere interamente compensate tra le parti costituite.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 ottobre 2017 con l’intervento dei magistrati:

            L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE Alfredo Storto   Giuseppe Sapone                              

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Pres. Ianniruberto – Rel. Finocchiaro
Lucia Guizzardi (avv. Terranova) c. Procuratore Generale presso la Corte dei Conti per la Regione Siciliana, Assessorato Agricoltura e Foreste della Regione Siciliana (avv. Stato)

limiti del ricorso per cassazione avanti le Sezioni Unite della sentenza del giudice contabile

Giudizio contabile – Ricorso per cassazione – Limiti – Motivi inerenti la giurisdizione – Errores in iudicando e procedendo – Estraneità – Conseguenze – Inammissibilità – Fattispecie

E’ inammissibile il ricorso proposto avanti le Sezioni Unite della Corte di Cassazione avverso sentenza del giudice contabile deducendo errores in iudicando o procedendo, visti i limiti dello stesso da individuarsi nei motivi inerenti la giurisdizione (nel caso di specie era stato impugnata la sentenza del giudice contabile che aveva dichiarato inammissibile l’appello non notificato al procuratore generale).

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