Pres. Tosti, Rel. Russo
Sigg. LIVI (Avv.ti L. Mancini e G. Micché) c. INPS (Avv.ti G. De Ruvo, L. Carcavallo e F. Ferrazzoli); Ministero dell’Economia e delle Finanze (Avv. St.)

sulla legittimità dell’annullamento della procedura di gara in una fase antecedente alla stipula del contratto e successiva all’aggiudicazione e sulla impossibilità di configurare la violazione dell’art. 7 della l. 241/1990 nell’ipotesi di omesso avviso dell’annullamento dell’aggiudicazione

1) Contratti della PA – Gara – Aggiudicazione – Contratto – Non stipulato – Annullamento – Legittimità – Ragioni

2) Avvio del procedimento – Avviso – Gara – Annullamento – Omissione – Non sussiste – Ragioni

1) E’ legittimo l’annullamento dell’aggiudicazione in sede di controllo ed approvazione degli atti di gara, in un momento anteriore alla stipulazione del contratto con l’aggiudicatario. Infatti, non è precluso alla P.A. aggiudicatrice di procedere, con atto successivo a detta aggiudicazione, purché adeguatamente motivato con richiamo ad un preciso e concreto interesse pubblico, all’annullamento dell’aggiudicazione, in base all’ovvio e noto principio costituzionale di buon andamento, che l’impegna ad adottare atti il più possibile rispondenti ai fini da conseguire, non potendosi a ciò opporre l’affidamento attoreo verso le regole di gara (v. Cons. St., IV, 31 ottobre 2006 n. 6456).
2) Non sussiste la violazione dell’art. 7 della l. 241/1990 nell’ipotesi di omesso avviso dell’annullamento dell’aggiudicazione intervenuto in un momento successivo all’individuazione della migliore offerta, ma precedente alla stipulazione del contratto. Infatti, fino alla stipula, il procedimento d’evidenza pubblica ha carattere unitario, di talché l’eventuale annullamento dell’aggiudicazione non richiede l’avviso ex art. 7 della l. 241/1990, trattandosi dell’atto conclusivo della procedura di gara, che già di suo garantisce la partecipazione dei soggetti interessati e peraltro, la comunicazione appare in questo caso superflua,stante il principio d’economicità e di speditezza dell’azione amministrativa, in quanto non vi sono margini di margini di discrezionalità su cui possa utilmente intervenire il privato (v. Cons. St., VI, 26 aprile 2005 n. 1885; id., 23 giugno 2006 n. 3989).

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 3589/2008, proposto dai

sigg. Luigi e Martina LIVI, rappresentati e difesi dagli avvocati Luigi MANCINI e Gaetano MICCICHÉ ed elettivamente domiciliati in Roma, alla via di S. Costanza n. 46;

CONTRO

– l’Istituto nazionale della previdenza sociale – INPS, in persona del Presidente pro tempore, in proprio e n.q. di mandatario della SCIP s.r.l., corrente in Roma, rappresentato e difeso dagli avvocati Gaetano DE RUVO, Lidia CARCAVALLO e Fra

– il MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del sig. Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici si domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
PER L’ANNULLAMENTO
della nota di cui alla lettera raccomandata del 29 febbraio 2008, recapitata il successivo 3 marzo, con cui l’INPS, n.q. di mandatario generale della SCIP s.r.l., ha deciso di non dar corso alla stipulazione del contratto nei riguardi dei ricorrenti, a seguito della loro aggiudicazione, in data 14 novembre 2007, del lotto singolo n. 78020 costituito dell’immobile sito in Roma, alla via U. Betti n. 12, scala B, p.t., int. 3).

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle parti intimate;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore all’udienza pubblica del 22 ottobre 2008 il Cons. dott. Silvestro Maria RUSSO e uditi altresì, per le parti, gli avvocati MARIELLA (per delega dell’avv. MANCINI), MICCICHÉ, e CARCAVALLO e l’Avvocato dello Stato FEDELI;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

1. – Con avviso di gara pubblicato su alcuni giornali quotidiani a diffusione nazionale l’11 ottobre 2007, la SCIP s.r.l. ha indetto un’asta pubblica per la vendita, quale lotto singolo n. 78020, dell’appartamento, già di proprietà dell’INPS e poi trasferito a detta Società, sito in Roma, alla via U. Betti n. 12, scala B, p.t., int. 3).
A detta procedura dichiara d’aver partecipato, tra gli altri soggetti, pure il sig. Luigi LIVI, il quale ha proposto rituale offerta, poi risultata la più alta rispetto all’importo a base d’asta. A seguito dell’aggiudicazione in esito alla gara, effettuata dal Notaio dott. GILARDONI in Roma, il sig. LIVI fa presente d’aver sciolto, in data 14 novembre 2007, la riserva ex art. 1401 c.c. della nomina dell’effettivo aggiudicatario, nella persona della figlia Martina LIVI, che ha accettato. Sennonché il sig. LIVI fa presente d’ aver ricevuto il 17 dicembre 2007, da parte dell’INPS (n.q. di mandatario generale della SCIP s.r.l.), un provvedimento di sospensione dell’aggiudicazione in parola, a causa del decesso, in data anteriore all’esperimento della predetta gara, della conduttrice dell’appartamento aggiudicando e della conseguente necessità di valutare se mantenerne la vendita quale lotto c.d. “inoptato”.
Con la nota n. 3077 del 29 febbraio 2008, inviata con la coeva lettera raccomandata recapitata il successivo 3 marzo, l’INPS ha sciolto la riserva apposta all’aggiudicazione de qua con l’atto testé citato e ha deciso di non dar corso alla stipulazione del contratto nei confronti dei sigg. LIVI.

2. – Avverso tal provvedimento, i sigg. LIVI si gravano allora, con il ricorso in epigrafe, innanzi a questo Giudice. I ricorrenti deducono in punto di diritto: A) – la violazione degli artt. 7, 8 e 10 della l. 7 agosto 1990 n. 241; B) – la violazione dell’art. 3 della l. 241/1990, sotto il profilo del difetto, dell’insufficienza o della perplessità della motivazione; C) – la violazione del DL 25 settembre 2001 n. 351 (convertito, con modificazioni, dalla l. 23 novembre 2001 n. 410), delle norme dell’avviso d’asta e degli impegni assunti in sede d’aggiudicazione, nonché il difetto di motivazione sotto molteplici profili; D) – la violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, del disciplinare d’asta e l’eccesso di potere per varie ragioni.
Resiste in giudizio l’intimato INPS, anche quale mandatario della SCIP s.r.l., che conclude per l’infondatezza della pretesa attorea. Anche l’intimato Ministero dell’economia e delle finanze s’è costituito nel presente giudizio, eccependo l’infondatezza della domanda qui azionata.
Alla pubblica udienza del 22 ottobre 2008, su conforme richiesta delle parti, il ricorso in epigrafe è assunto in decisione dal Collegio.

3. – Ai fini d’una più agevole comprensione delle vicende di causa, reputa opportuno il Collegio rammentare, come consta in atti, che l’appartamento per cui è causa, già dell’INPS e passato in proprietà alla SCIP s.r.l., fu posto in vendita, a seguito della mancata opzione da parte della conduttrice, appunto come lotto c.d. “inoptato” e secondo le regole del disciplinare d’asta dell’11 ottobre 2007, accettate dai ricorrenti al momento della sottoscrizione dell’offerta (e, peraltro, mai qui impugnate).
Ora, la relativa gara è stata esperita il 14 novembre 2007, ma il precedente giorno 8 morì la conduttrice dell’appartamento, sicché, alla data della gara stessa ed anteriormente all’aggiudicazione, il lotto era ipso facto cessato d’esser inoptato, divenendo a tutti gli effetti libero.
Di tale evento, occorso nelle more della gara e quindi ben prima della stipulazione del contratto di compravendita, l’INPS ha dato contezza ai ricorrenti, con la nota prot. n. 16608 del 12 dicembre 2007. Dal che la contestuale sospensione dell’aggiudicazione, atto, questo, d’evidente natura cautelare e preordinato expressis verbis alla verifica dell’«… esistenza dei presupposti per il mantenimento della suddetta unità immobiliare tra quelle inoptate…, ovvero per il suoinserimento tra quelle libere da pubblicarsi con un successivo bando da parte della SCIP…». E che tal sospensione fosse, per un verso, quanto mai opportuna non par dubbio, sol che si pensi al diverso regime giuridico d’alienazione dei lotti inoptati rispetto a quelli liberi . Per altro verso, tale nota s’appalesa del tutto conforme al disciplinare di gara e, in particolare, al potere delineato dal § 5.9) di questo in capo agli enti aggiudicatori, in ordine alla possibilità, per motivate ragioni (e tali ictu oculi appaiono al Collegio quelle dianzi esposte dall’INPS), «…in ogni momento della procedura e fino alla stipula del contratto… di sospendere e/o non dare ulteriore corso agli atti della procedura d’Asta e all’aggiudicazionesenza che gli offerenti o gli aggiudicatari possano avanzare alcuna pretesa…».
A tale nota, il legale degli odierni ricorrenti ha risposto con la missiva dell’11 gennaio 2008, contestando la legittimità della sospensione e la rilevanza dell’intervenuto decesso della conduttrice sulla validità del bando e della procedura di gara, per un appartamento, quale quello in esame, a suo dire tuttora occupato. Dal canto suo, l’INPS, con la nota prot. n. 1697 del 6 febbraio 2008, ha fatto seguito alla citata missiva, richiamando il § 5. 9) del disciplinare d’asta e chiarendo sia la natura libera del lotto fin da prima dell’esperimento di gara, sia la liberazione di questo, d’ogni mobile o masserizia, da parte degli eredi della conduttrice. Inoltre, l’INPS ha invitato il legale dei ricorrenti «… a far pervenire eventuali, ulteriori, osservazioni entro il termine di dieci giorni dalla ricezione della presente (nota), decorso il quale l’Amministrazione assumerà le sue determinazioni…».
Ebbene, già agli occhi del Collegio scolorano tutte le questioni attoree, inerenti alla pretesa assenza delle formalità di partecipazione al procedimento conclusosi con l’atto qui impugnato.
Nella specie, giova anzitutto precisare che quest’ultimo non è che l’ annullamento dell’aggiudicazione in sede di controllo ed approvazione degli atti di gara, in un momento anteriore alla stipulazione e pendente il termine per effettuarla. È per vero jus receptum che non è precluso alla P.A. aggiudicatrice di procedere, con atto successivo a detta aggiudicazione, purché adeguatamente motivato con richiamo ad un preciso e concreto interesse pubblico, all’annullamento dell’aggiudicazione, in base all’ovvio e noto principio costituzionale di buon andamento, che l’impegna ad adottare atti il più possibile rispondenti ai fini da conseguire (cfr. Cons. St., IV, 31 ottobre 2006 n. 6456). Parimenti fermo in giurisprudenza (arg. ex Cons. St., VI, 26 aprile 2005 n. 1885; id., 23 giugno 2006 n. 3989) è l’avviso per cui, essendo l’aggiudicazione sì un atto unilaterale della P.A., ma che non perfeziona il contratto —nella misura in cui solo la stipulazione del contratto è il momento costitutivo delle obbligazioni colà dedotte, in cui le volontà delle parti si incontrano—, fino alla stipula il procedimento d’evidenza pubblica ha carattere unitario, di talché l’eventuale annullamento dell’aggiudicazione non richiede l’avviso ex art. 7 della l. 241/1990, trattandosi dell’atto conclusivo della procedura di gara (che già di suo garantisce la partecipazione dei soggetti interessati, e non di provvedimento “di secondo grado”. Tanto non volendo considerare come, in concreto e ben lungi dal riscontrarvi qualsivoglia pretermissione degli interessi partecipativi dei ricorrenti, tutta la citata corrispondenza tra l’ente aggiudicatore ed il legale di costoro dimostra non solo la piena consapevolezza di tutte le parti in ordine all’esatta natura ed alla portata della questione, ma soprattutto l’ampia facoltà effettivamente accordata ai ricorrenti d’interloquire sulla vicenda e di proporre il proprio avviso.
È appena da osservare che le norme in materia di partecipazione al procedimento amministrativo non vanno applicate meccanicamente ed in modo formalistico, dovendosi queste interpretare nel senso che la comunicazione ex art. 7 della l. 241/1990 è superflua, onde riprendono espressione i principi d’economicità e di speditezza dell’azione amministrativa, quando quest’ultima sia priva di margini di discrezionalità su cui possa utilmente intervenire il privato (cfr. Cons. St., VI, 18 settembre 2006 n. 5419), oppure quando il raggiungimento della finalità partecipativa, sottesa alla norma citata, sia comunque conseguito (cfr. Cons. St., V, 29 maggio 2006 n. 3220).

4. – Non maggior pregio ha la tesi attorea in ordine al difetto o all’insufficienza della motivazione sull’interesse pubblico alla mancata stipulazione del contratto. Per un verso, infatti, l’INPS ha annullato l’aggiudicazione in sede tutoria, prima, quindi, che si consolidasse qualsivoglia affidamento incolpevole in capo ai ricorrenti —stante la clausola, rispondente ad un principio generale dell’evidenza pubblica, ex § 8), u.c. del disciplinare d’asta sul potere di non procedere alla stipulazione—, in relazione al fatto che la qualità del lotto alienando è cambiato prima dell’esperimento della gara. Per altro verso, tal diversa qualità non è irrilevante ai fini della formazione del prezzo di vendita, in quanto, in base al DM 21 novembre 2001 —la cui disciplina non è derogabile da parte dei soggetti aggiudicatori—, il prezzo per gli immobili liberi, di cui s’alieni la piena proprietà, è pari al valore di quest’ultima come determinato dall’Agenzia del territorio, mentre scende al 70% nel caso d’alienazione di immobili inoptati ed al valore della nuda proprietà per quelli inoptati per i quali vi sia riserva d’ usufrutto. Sicché entrambe queste vicende non abbisognano di diffuse e ridondanti spiegazioni.
Invero, l’una interviene nel corso del procedimento di gara e non implica giustificazioni di sorta, perché, in corretta applicazione dell’art. 2-octies della l. 241/1990, non v’è spazio per risultati diversi o più accomodanti a favore dei ricorrenti, onde non ha senso chiedere la rimozione d’ un atto che, in sede di riemanazione, avrà nulla più che il medesimo contenuto. L’altra implica, per l’evidente ed inderogabile tutela delle ragioni finanziarie erariali da cui essenzialmente muove l’alienazione del patrimonio immobiliare degli enti previdenziali passato alla SCIP s.r.l., la necessità di vendere il lotto al prezzo confacente alla sua effettiva natura. Non è chi non veda come, in base alle norme del DM 21 novembre 2001, l’ alienazione d’un appartamento libero, a valor pieno, meglio garantisca le predette ragioni, sia per il più alto prezzo a base d’asta, sia per la possibilità di spuntare più forti offerte in aumento, grazie alla maggior appetibilità rispetto ad un lotto occupato da un conduttore.
Né va sottaciuto che il brevissimo lasso di tempo in concreto intercorso tra il verbale d’aggiudicazione, il controllo su questa e la sua rapida sospensione non riesce a fondare alcun serio affidamento in capo ai ricorrenti. Tanto non volendo considerare che, ove mai ve ne fosse uno, siffatto affidamento è comunque e definitivamente venuto meno nell’istante nel quale i ricorrenti stessi sono stati resi edotti degli ostacoli alla stipulazione e hanno, di conseguenza, potuto replicare alla tesi dell’INPS.
Errano inoltre i ricorrenti a confondere l’immutabilità delle regole di gara con la definitività dell’aggiudicazione. Le une costituiscono sì la lex specialis della gara stessa, ma vanno pur sempre interpretate secondo buona fede e diritto, onde non potrebbero mai i ricorrenti apprendere un bene grazie ad un prezzo formatosi erroneamente o contra jus. L’altra in tanto può dirsi definitiva, solo se è conforme a legge, nell’avvertenza che essa al più vincola l’offerente, non l’ente aggiudicatore e che solo la stipulazione, la quale deve intervenire soltanto dopo l’esperimento positivo di tutti i controlli sulla gara, per espressa volizione del disciplinare di gara ha effetto costitutivo del rapporto negoziale.
Né giova ai ricorrenti la tesi per cui che gli enti aggiudicatori avrebbero dovuto revocare la gara prima dell’aggiudicazione. Ciò non è prescritto da norme imperative e non è inibito dall’affidamento attoreo alle regole di gara (che permane solo rebus sic stantibus), né v’osta, a cagione del troppo ravvicinato accadimento dell’evento presupposto (la morte della conduttrice) al mutamento della gara, un mancato previo controllo di quest’ultimo. Insomma, ogni definitivo accertamento di tutti i requisiti e di tutti i presupposti dell’aggiudicazione trova la sua naturale risoluzione nella fase di controllo della procedura.

5. – Le spese del presente giudizio seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. 2°, respinge il ricorso n. 3589/2008 in epigrafe.
Condanna i ricorrenti, in solido tra loro, al pagamento, a favore delle parti resistenti e costituite, delle spese del presente giudizio, che sono complessivamente liquidate in € 2.000,00 (Euro duemila/00).
Ordina all’Autorità amministrativa d’eseguire la presente sentenza.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 22 ottobre 2008, con l’intervento dei sigg. Magistrati:

Luigi TOSTI, PRESIDENTE.,
Silvestro Maria RUSSO, CONSIGLIERE, ESTENSORE,
Anna BOTTIGLIERI, PRIMO REFERENDARIO.

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