A. Pappalardo Pres.; L. Cestaro Est.

Nel territorio del Comune di Napoli sussiste l obbligo di dotarsi del titolo edilizio per procedere a nuove edificazioni in vigore sin dal 1935.

1. Edilizia ed Urbanistica territorio del Comune di Napoli nuove costruzioni necessità di idoneo titolo dal 1935 sussiste.

2. Processo amministrativo onere della prova principio della vicinanza della prova operatività.

3. Edilizia ed Urbanistica demolizione sostituibilità con una sanzione pecuniaria possibilità -solo nella fase dell esecuzione dell’ordine di ripristino.

4. Edilizia ed Urbanistica fase della ingiunzione alla demolizione e fase relativa alla sostituibilità della demolizione con la sanzione demolitoria differenze.

5. Edilizia ed Urbanistica immobili vincolati stato di degrado incidenza sul vincolo non sussiste.

Nel territorio del Comune di Napoli, l obbligo di dotarsi del titolo edilizio per procedere a nuove edificazioni è in vigore sin dal 1935 trovando la propria fonte nel regolamento edilizio adottato in quell anno.

La possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria attiene alla fase dell’esecuzione dell’ordine di ripristino e presuppone, da parte del destinatario, la prova dell impossibilità di demolire senza nocumento per la restante parte legittima dell immobile. 

Mentre l ingiunzione di demolizione costituisce la prima ed obbligatoria fase del procedimento repressivo, in quanto ha natura di diffida e presuppone solo un giudizio di tipo analitico-ricognitivo dell abuso commesso, il giudizio sintetico-valutativo, di natura discrezionale, circa la rilevanza dell abuso e la possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria (art. 33 co. 2 d.p.r. 380/01) può essere effettuato soltanto in un secondo momento, cioè quando il soggetto privato non ha ottemperato spontaneamente alla demolizione e l’organo competente emana l’ordine (indirizzato ai competenti uffici dell Amministrazione) di esecuzione in danno delle ristrutturazioni realizzate in assenza o in totale difformità dal permesso di costruire o delle opere edili costruite in parziale difformità dallo stesso: soltanto nella predetta seconda fase non può ritenersi legittima l ingiunzione a demolire sprovvista di qualsiasi valutazione intorno all’entità degli abusi commessi e alla possibile sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria, sempre se vi sia stata la richiesta dell’interessato in tal senso.

N. 07392/2018 REG.PROV.COLL.

N. 02015/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2015 del 2010, proposto da 

(omissis)., subentrata quale erede alla madre (omissis) , rappresentata e difesa dall’avvocato Riccardo Satta Flores, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Generale Orsini n. 5; 

contro

Comune di Napoli in Persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati comunali Barbara Accattatis Chalons D’Oranges, Antonio Andreottola, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Anna Ivana Furnari, Giacomo Pizza, Anna Pulcini, Bruno Ricci, Gabriele Romano, Eleonora Carpentieri, domiciliato presso la sede dell avvocatura comunale sita in Napoli, piazza Municipio, pal. San Giacomo; 

per l’annullamento

dell ordinanza n. 545 del 06.08.2009 con cui il Comune di Napoli ha ingiunto, ai sensi dell art. 33 dpr 380/2001 (T.U. edilizia) la demolizione di taluni interventi edilizi effettuati abusivamente in Napoli alla via Pignatelli n. 29 irrogando, altresì, la sanzione pecuniaria nella misura massima;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli in persona del Sindaco pro tempore;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 novembre 2018 il dott. Luca Cestaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Fatto: 1 Il presente ricorso consegue alla richiesta di trasposizione presentata dal Comune di Napoli rispetto al ricorso straordinario al Capo dello Stato presentato dalla ricorrente (omissis), poi, sostituita dalla propria erede (omissis)  (v. atto di costituzione volontaria del 20.02.2017).

Il gravame è mosso avverso l ordinanza n. 545 del 06.08.2009 con cui il Comune di Napoli ha ingiunto, ai sensi dell art. 33 dpr 380/2001 (T.U. edilizia) la demolizione dei seguenti interventi effettuati in Napoli alla via Pignatelli n. 29 in uno stabile storico (del sec. XVI) sottoposto a vincolo individuo con D.M. 29.03.1925 e, poi, con D.M. 24.01.1953:

a) fabbricato composto da:

a1) un manufatto in muratura di circa mq 40 x 3/2,50 m. di altezza;

a2) un antistante tettoia sorretta da struttura in ferro di mq 15 x m. 2,5/2,3 di altezza;

b) la trasformazione di un lastrico solare di copertura in terrazzo praticabile mediante muretto perimetrale di protezione pari a circa mq 26,00 di lunghezza complessiva.

Con il medesimo provvedimento, il Comune irrogava, altresì, la sanzione pecuniaria di euro 5.164,57.

La parte ricorrente censura:

I) la violazione di legge e il difetto istruttorio per non essersi considerato che gli interventi costituiscono la mera manutenzione di un fabbricato preesistente di 22 e non di 40 mq (il fabbricato sub a è raffigurato in foto aeree del 1943) e dei muretti (oltre che della copertura) del lastrico solare presenti almeno dal 1994 (come dimostrato con foto in atti); la risalenza delle opere è dimostrata anche da una perizia allegata;

II-III) la violazione di legge e l eccesso di potere per non essersi considerato che il ripristino è impossibile e, comunque, per aver irrogato senza specifiche motivazioni la sanzione nella misura massima;

IV) l eccesso di potere per essersi richiamato un interesse storico-artistico in realtà insussistente in rapporto al concreto stato dell immobile e alla collocazione (al quarto piano) delle opere.

Con memoria del 21.02.2018, la ricorrente fa presente di aver demolito il manufatto sub a e rileva come la Soprintendenza abbia autorizzato tale intervento di demolizione nonché la posa in opera della pavimentazione sul terrazzo prima occupato da tale superfetazione.

2 Il Comune di Napoli insiste nella bontà del proprio operato e per la conferma del provvedimento anche in ragione della progressione dell abuso, consistito nel progressivo ampiamento dell originario manufatto.

3 Con ordinanza del 05.04.2018, n. 2235/2018, il Collegio ha rilevato la necessità di accertare:

-1) in che misura le opere descritte sub a) e b) coincidano con quelle attinte da pregressi provvedimenti sanzionatori e, in particolare, dall ordinanza di demolizione n. 1675 del 22.07.1988;

-2) quale sia lo stato dei luoghi, a quale piano si collocano le opere sub a) e sub b) e se le stesse siano o meno anche parzialmente sovrapposte;

-3) se il manufatto demolito dalla ricorrente – come attestato nella documentazione depositata il 06.02.2018 (v. rel. Arch. Fucito) coincida o meno, anche parzialmente, con quelli sopra indicati sub a) e sub b);

-4) quale sia la data di realizzazione delle opere sub a) e b) quale è possibile evincere dai documenti di causa e dall eventuale documentazione pubblica disponibile (ivi incluse le aerofotogrammetrie ove esistenti) .

Conseguentemente si è disposta una verificazione da effettuarsi a cura della Direzione generale per l ambiente, la difesa del suolo e l ecosistema della Regione Campania e, in particolare, nel suo dirigente, ove dotato delle necessarie competenze tecniche, con possibilità di delega ad altro dirigente, o funzionario tecnico, della propria amministrazione.

4 Il verificatore, dr. geol. De Matteis, sulla base di un ampia disamina grafica e documentale, concludeva:

-1) che non ci fosse una sostanziale coincidenza tra le opere oggetto del provvedimento qui impugnato e quelle di cui all ordinanza n. 1675 del 1988: quest ultima, infatti, si riferisce a una tettoia edificata sul terrazzo e non a un vano edificato in adiacenza dell edificio;

-2) che le opere sub a) e sub b) sono situate a piani diversi;

-3) che è stata effettivamente demolita una tettoia, identificabile con il manufatto indicato sub a2)

-4) che è possibile risalire sino al 1974 come anno in cui le opere erano senz altro già presenti alla luce delle aerofotogrammetrie esistenti.

Le parti si sono confrontate mediante il deposito di ulteriori memorie e la causa è stata trattenuta in decisione all esito dell udienza pubblica del 07.11.2018.

Diritto: 
5 È bene rammentare nuovamente la consistenza delle opere attinte dal provvedimento di demolizione impugnato. Si tratta di:

a) un fabbricato composto da:

a1) un manufatto in muratura di circa mq 40 x 3/2,50 m. di altezza;

a2) un antistante tettoia sorretta da struttura in ferro di mq 15 x m. 2,5/2,3 di altezza;

b) la trasformazione di un lastrico solare di copertura in terrazzo praticabile mediante muretto perimetrale di protezione pari a circa mq 26,00 di lunghezza complessiva.

6 In punto di fatto, deve ritenersi acquisita la prova dell avvenuta demolizione della struttura in ferro di cui al punto sub a2. In tal senso depongono, come si è detto, la documentata prospettazione della parte ricorrente nonché le conclusioni del verificatore.

Può quindi ritenersi che non sussista più alcun interesse a coltivare il gravame per ciò che concerne la tettoia in questione.

7 a In merito alle altre opere (sub a1 e sub b), va precisato che, nel territorio del Comune di Napoli, l obbligo di dotarsi del titolo edilizio per procedere a nuove edificazioni è in vigore sin dal 1935 trovando la propria fonte nel regolamento edilizio adottato in quell anno (v., ex multis, Sent. T.A.R. Napoli n. 1125/2018, n. 4805/2017, n. 2051/2010, n. 11362/2010).

Anche se le opere fossero, quindi, state realizzate in epoca risalente, ma successiva al 1935, esse sarebbero state bisognevoli del titolo edilizio in quanto introducono una modifica dei volumi e del prospetto del fabbricato.

7 b Ebbene, la prova della realizzazione antecedente al 1935 delle opere in questione è mancata del tutto, dovendosi ribadire che, per un elementare principio di vicinanza della prova, grava sull interessato dimostrare l epoca di realizzazione dell opera (v., tra le altre, T.A.R. Campania, sez. IV, n. 05079/2017, n. 2236/2018, n. 6106/2018).

7 c Acclarata l infondatezza dell argomento relativo alla pretesa risalenza delle opere, va detto che la qualificazione operata del Comune di Napoli è corretta e, al più, potrebbe incorrere in un difetto e non certo in un eccesso di contestazione.

Le opere, infatti, realizzano: un aumento volumetrico (sub a1), una modifica della sagoma del fabbricato (tutte le opere), la modifica della destinazione d uso del lastrico, reso calpestabile come terrazzo (opera sub b).

Non può dubitarsi, quindi, che il complesso degli interventi rientri, quanto meno, nella nozione di ristrutturazione edilizia (art. 3 lett. d) D.P.R. 380/2001 poiché essi rientrano tra quelli rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente .

Anzi, il manufatto sub a1 potrebbe essere qualificato come nuova costruzione ai sensi della lettera e.1 del medesimo art. 3 del D.P.R. 380/2001, ma la questione, non sollevata dalla parte ricorrente, resta ininfluente ai fini dell applicazione del trattamento sanzionatorio che è il medesimo.

7 d La censura sub I è, quindi, infondata.

8 a Parimenti infondate sono le censure sub II e III relative anche all impossibilità di procedere alla demolizione senza pregiudicare le parti legittimamente edificate.

La possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria, infatti, attiene alla fase dell’esecuzione dell’ordine di ripristino e presuppone, da parte del destinatario, la prova dell impossibilità di demolire senza nocumento per la restante parte (legittima) dell immobile (v. T.A.R. Campania, Napoli, IV sezione, n. 1124/2018).

Sul punto, va ribadito che, mentre l ingiunzione di demolizione costituisce la prima ed obbligatoria fase del procedimento repressivo, in quanto ha natura di diffida e presuppone solo un giudizio di tipo analitico- ricognitivo dell abuso commesso, il giudizio sintetico-valutativo, di natura discrezionale, circa la rilevanza dell abuso e la possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria (art. 33 co. 2 d.p.r. 380/01) può essere effettuato soltanto in un secondo momento, cioè quando il soggetto privato non ha ottemperato spontaneamente alla demolizione e l’organo competente emana l’ordine (indirizzato ai competenti uffici dell Amministrazione) di esecuzione in danno delle ristrutturazioni realizzate in assenza o in totale difformità dal permesso di costruire o delle opere edili costruite in parziale difformità dallo stesso; soltanto nella predetta seconda fase non può ritenersi legittima l ingiunzione a demolire sprovvista di qualsiasi valutazione intorno all’entità degli abusi commessi e alla possibile sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria, sempre se vi sia stata la richiesta dell’interessato in tal senso (ex multis, v. Sent. T.A.R. Napoli, sez. IV, n. 03120/2015, cit., nonché T.A.R. Napoli, sez. VII, 14 giugno 2010 n. 14156).

Per altro verso, l affermazione sul pregiudizio del preesistente non è supportata da elementi tecnici atti a dimostrare la sussistenza del pregiudizio di cui l amministrazione si sarebbe dovuta far carico: il che preclude l ingresso all accoglimento di tale profilo di denuncia alla stregua del condiviso orientamento giurisprudenziale secondo cui la sanzione pecuniaria va disposta, in via alternativa, soltanto nel caso in cui sia oggettivamente impossibile procedere alla demolizione e, quindi, soltanto nel caso in cui risulti in maniera inequivoca che la demolizione, per le sue conseguenze materiali, inciderebbe sulla stabilità dell edificio nel suo complesso senza che, pertanto, possano venire in rilievo aspetti relativi all eccessiva onerosità dell intervento (cfr., Cons. Stato, sezione quinta, sentenze 9 aprile 2013, n. 1912, 29 novembre 2012, n. 6071 e 5 settembre 2011, n. 4982, T.A.R. Campania, sez. IV, n. 00770/2015).

Tale argomentazione, peraltro, appare vieppiù adeguata al caso di specie in considerazione della circostanza che le opere costituiscono una superfetazione rispetto all originaria consistenza del fabbricato e non si vede come la loro rimozione possa danneggiare elementi strutturali del fabbricato.

8 b L applicazione della sanzione si cui all art. 33 co. 3 D.P.R. 380/2001 nella misura massima, poi, non appare irragionevole in considerazione dell entità degli interventi operati su un immobile del XVI secolo, sottoposto a vincolo individuo sin dal 1925 (il vincolo è stato poi ribadito con provvedimento del 1953; v. produzione del Comune depositata l 11.05.2010). La stessa parte ricorrente, del resto, non ha offerto elementi tali da dimostrare che la valutazione dell amministrazione in merito all entità della sanzione – i cui limiti edittali, risalenti al 1985 (art. 9), risentono chiaramente del mancato aggiornamento all attuale costo della vita – presenti elementi di irragionevolezza tali da farla ritenere non adeguata alla entità della violazione come sopra descritta.

9 Quanto al preteso difetto di motivazione, va detto che l eventuale degrado in cui verserebbe l immobile, da un lato, non attenua il vincolo posto con i menzionati provvedimenti del 1925 e del 1953 e, dall altro, è, semmai, acuito da interventi, quali quelli di cui si discute, posti in essere al di fuori del prescritto controllo dell autorità tutoria.

Non v è alcuno spazio, quindi, per l accoglimento delle argomentazioni spese in tal senso dalla parte ricorrente (censura sub IV).

10 Il ricorso, quindi:

-) va dichiarato improcedibile per quanto riguarda la parte del provvedimento riferibile al manufatto sub a2);

-) va respinto per il resto.

Le spese di lite – liquidate in dispositivo tenendo conto dei parametri di cui al D.M. 10/03/2014, n. 55 in rapporto al valore della lite – vanno poste a carico della parte ricorrente risultata soccombente sulla quasi totalità della materia del contendere.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

-) lo dichiara improcedibile per quel che riguarda la parte del provvedimento relativa alla tettoia sorretta da struttura in ferro di mq 15 x m. 2,5/2,3 di altezza (opera sub a2);

-) lo respinge per il resto;

-) condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore del Comune di Napoli che si liquidano in euro 3.000,00 (tremila) oltre agli accessori di legge e alle spese di verificazione;

-) ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2018 con l’intervento dei magistrati:
Anna Pappalardo, Presidente
Ida Raiola, Consigliere
Luca Cestaro, Consigliere, Estensore

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