n. 9 - 2015 Archivi - Giustamm

Sommario: 1. I “beni comuni”. Cenni. – 2. L’ambiente, gli obblighi comuni ed il loro problematico adempimento. – 3. Obblighi comuni ed utilità nel rapporto persona-bene materiale ed immateriale. – 4. Tutela e conservazione, percorsi di antica civiltà. – 5. Il patrimonio culturale e le ragioni della sua tutela. – 6. Tutela e conservazione. – 6. Il procedimento amministrativo di verifica dell’interesse culturale. – 8. La tutela pubblica dei beni culturali privati. – 9. L’istruttoria della funzione di tutela. – 10. La protezione e il regime autorizzatorio. – 11. Le misure di conservazione. – 12. Conservazione volontaria ed imposta. – 13. Il vincolo indiretto. – 14. Spunti sul coordinamento di usi e problemi del territorio per tutelare i beni culturali.

1. I “beni comuni”. Cenni.

Sono frequenti in questi ultimi tempi -da circa tre anni anche tra alcuni giuristi del diritto amministrativo- le manifestazioni di interesse verso una nuova categoria di beni che, con le utilità che essi possono assicurare, interessano tutta la comunità, perciò definiti assai semplicemente “beni comuni”.
Essi dovrebbero andare da quelli, oggi demaniali, aperti alla fruizione pubblica, come ad esempio le strade, ai beni culturali, ai farmaci come strumenti della salute, al lavoro come bene-diritto di base dell’uomo nella comunità, ecc.
Impostazioni ancor più radicali e vistose tendono ad identificare nei beni comuni (“beni comunismo”) lo strumento di contestazione delle stesse garanzie apprestate dallo Stato e dagli enti territoriali sull’accessibilità dei beni pubblici; esse proteggerebbero la società capitalistica e, viceversa, devono essere sostituite proprio per l’insufficienza dello Stato (si accenna alla “tragedia” dei commons, cioè al fallimento dei beni comuni gestiti dall’ente pubblico) da quelle offerte da un gruppo di cittadini appositamente individuato dalla spinta stessa dell’idea dei beni comuni, all’interno della società, della comunità contemporanea.
Tre anni di sciopero del personale del Teatro Valle di Roma costituirebbero un bene comune, essendo stati spesi per la difesa della cultura e della dignità degli attori ed operatori teatrali.
Ancor più frequente in dottrina è l’affermazione dell’ambiente come bene comune e qui, almeno a tutta prima, è difficile negare l’opportunità di una prospettiva che dalla natura giuridica del bene derivi la caratteristica sua propria di suscitare l’interesse di tutti: ma se l’ambiente è comune a tutte le persone viventi, alla fauna, alla flora, alle formazioni del terreno, alle acque interne, ai mari, agli oceani, all’atmosfera, ecc., è però certamente qualificabile come bene?
Una domanda del genere pone forse in crisi tutto il sistema dei beni comuni; anche se non è soltanto l’ambiente invero a rifiutare la qualità di bene che, nell’insoddisfacente ma pur vigente formula normativa dell’art. 810, è ogni cosa che possa formare oggetto di diritti.
Se lo si riducesse ad un diritto -a chiunque spettante, ad es. allo Stato- l’ambiente sarebbe finito per sempre, con la conclusione rapida delle varie esperienze di vita umana, animale, vegetale, minerale, atmosferica, sotterranea, oceanica, marittima, delle acque interne, vulcanica.
Né si trascuri che la normativa organica in materia di ambiente è nel d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152 (Norme in materia ambientale) che, all’art. 2, espone come suo «obiettivo primario la promozione dei livelli di qualità della vita umana, da realizzare attraverso la salvaguardia ed il miglioramento dell’ambiente e l’utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali».
Queste ultime, pertanto, rispetto all’ambiente rappresentano non già beni comuni, ma beni preziosi da salvaguardare nel loro stesso environment per consentire la vita migliore possibile a tutti gli esseri viventi e per tutte le materie che compongono la base, prossima o remota non rileva, delle vite stesse.
Oggetto di continua salvaguardia, questo è il compito -non certo un bene o, molto peggio, una serie di beni- il cui adempimento l’ambiente seriamente e concretamente esige da tutti i popoli della terra.

2. L’ambiente, gli obblighi comuni ed il loro problematico adempimento.

Certo, se non nel pregiudiziale tentativo di elusione, non c’è omogeneità ad es. nella comunità italiana sull’interpretazione corretta da attribuire alle varie normative contro l’inquinamento ed il disastro ambientale con le “restrizioni” dell’attività industriale, o anche agricola quanto ai concimi ed agli interventi antiparassitari sulle fonti del cibo “naturale” che si acquisterà nei negozi con il contributo della chimica, che dovrebbe viceversa escluderne l’ingestione.
Uno dei primi politici italiani ambientalisti, Gianfranco Merli, riuscì a far approvare in Parlamento la legge sulla tutela delle acque dall’inquinamento …ma per punizione non fu rieletto.
Anche l’opposizione assai vivace da parte degli operatori industriali alla norma, contenuta nel codice dell’ambiente, che limita nettamente le emissioni nell’atmosfera è stata superata dai proponenti la nuova legge con difficoltà e con molta pazienza, illustrando ad assemblee infuocate degli “operatori” il principio che l’assenza di norme specifiche in proposito nella direttiva comunitaria 35/2004 non influiva punto sull’esercizio del potere, spettante ad ogni Stato membro, di rendere più rigoroso -rispetto alla direttiva- il regime giuridico contro l’inquinamento, anche dell’atmosfera.
Ma sono tendenze comuni a tutti i popoli europei -queste sì comuni, mali comuni- con eccezioni soltanto parziali e certamente di scarso rilievo.
La maturazione -se pur non completa ed assai lenta e, dunque, socialmente “costosa”- di una coscienza ambientale, non può negarsi: essa è, peraltro, un atto con una progressione assai inadeguata rispetto al ritorno proprio dello sviluppo della “civiltà” postindustriale.
Anzi, i periodi di recessione economica globale, come quelli che si manifestano con clamore negli ultimi tempi, provocano un vero e proprio incremento di necessari “tagli” alle spese di esercizio che ogni imprenditore, in quanto operatore economico, si sente autorizzato a fare per non chiudere l’azienda con il licenziamento di tutti i dipendenti, affermandosi ben presto la riduzione o la soppressione degli oneri economici derivanti dalle prescrizioni previste nel vigente codice dell’ambiente solo perché esse sono di non immediata rilevabilità.
Ciò accade anche in materia d’inadempimento dell’impresa agli obblighi fiscali, con riferimento principale alle imposte in quanto evidenziata soltanto con la pubblicazione dei ruoli d’imposta, cioè dopo alcun mesi dal sorgere del debito, periodo nel quale l’imprenditore spera di trovare rimedio alla crisi, attivandosi in più direzioni.
Ma anche a voler trascurare quest’ultimo scenario, che presenta gli effetti della disarmonia tra gli Stati europei, tra economie pubbliche solide ed economie gravate da debiti pubblici crescenti e debolezze strutturali, ad esempio nel costo della produzione dell’energia, dei trasporti dei prodotti interni verso le localizzazioni più convenienti del mercato europeo (che è ancor lontano da quell’unicità integrale, se pur dinamica, nell’applicazione delle regole sue proprie, per la quale era stato costituito nel 1957), è un dato certo il collegamento della crisi economica e finanziaria all’incremento delle fratture ambientali.
L’industria a capitale pubblico o il servizio pubblico locale, dal canto loro, con la rispettiva posizione giuridico-economica privilegiata rispetto a quella degli operatori privati, industriali, agricoltori, trasportatori, negozianti, ecc., è la prima ad inquinare, spesso pesantemente, l’ambiente: assai poco le interessano le regole sulla concorrenza, anzi la si batte nel non sostituire un filtro ormai consumato in una ciminiera altissima, nel non prevenire un disastro ambientale[1].
Dunque, la prima vittima della crisi globale è proprio il principio di concorrenza leale (competition) violato dagli inadempimenti degli operatori nell’ambiente e dalle frequenti connivenze -senza escludere talune ineffabili iniziative dirette- degli Stati membri.

3. Obblighi comuni ed utilità nel rapporto persona-bene materiale ed immateriale.

Non si pensi ad una digressione gratuita ed impropria a proposito delle considerazioni appena cennate sull’effettività della tutela ambientale nel nostro sistema rispetto al tema della tutela dei beni culturali al quale è intitolato il presente studio.
Infatti, la tematica ambientale, se versata interamente nella categoria sociologica e descrittiva dei beni comuni, può offrire un punto di osservazione assai utile per distinguere, da una parte, il bene come cosa che può formare oggetto di diritti, ed è il caso del patrimonio culturale che pur comprende immaterialità come l’arte, la storia, il valore archeologico, quello etnoantropologico, materialità costituite dai singoli beni che tali immaterialità esprimono e cose nelle quali l’elemento materiale può forse definirsi più marcato, come le biblioteche, gli archivi, i beni di cui all’art. 11, dall’affresco allo studio d’artista, alle vestigia della prima guerra mondiale; e, dall’altra, il bene come valore -dunque bene comune, non beni comuni- che supera ogni classificazione di diritto positivo e s’impone volta a volta nella vita delle generazioni tanto come fonte di utilità, quanto come di obblighi immediati, talora più duri da sopportare rispetto a quelli della manutenzione e salvaguardia di un bene culturale privato.
Sta di fatto che non è certo questa la sede per affrontare compiutamente la nuova tematica dei beni comuni nelle sue varie sfaccettature, ma può forse convenirsi che le norme del codice dei beni culturali e del paesaggio possono applicarsi anche a beni culturali immateriali, alla precisa condizione che questi siano dotati di un supporto testimoniale materiale (art. 7-bis), così da non dover denunciare le due convenzioni Unesco di Parigi (del 3 novembre 2003 per la salvaguardia del patrimonio culturale immateriale e del 30 ottobre 2005 per la protezione e la promozione delle diversità culturali), senza tuttavia predisporre una tutela speciale per i beni culturali privi di supporto materiale: la lingua italiana in Slovenia e Croazia del nord, in Alto Adige ed in Val d’Aosta è protetta come bene culturale immateriale da leggi formali, norme di statuti speciali, regolamenti vari, per le segnalazioni stradali, le scuole, gli uffici pubblici dell’amministrazione, giudiziari, ecc.; ancora, le processioni religiose, gli spettacoli popolari con i “pupi” siciliani, il teatro di Pulcinella a Napoli sono beni protetti da un codice riassuntivo in Sicilia ed in altri casi dalle tradizioni popolari, talvolta antichissime, dovunque in Italia.
Sono, dunque, vigenti le norme contenute nel codice dei beni culturali, concernenti cioè cose materiali costituenti testimonianza di civiltà, beni immateriali protetti nel nostro ordinamento da leggi e regolamenti speciali; beni comuni come -si vorrebbe- l’ambiente, l’ecosistema non è un bene, né un complesso di beni materiali, né immateriali, ma solo una grande realtà, prevalentemente fisica, che garantisce le utilità comuni più rilevanti per tutte le vite presenti nell’unico ecosistema, l’utilità della vita di qualità per ciascuna persona e per ciascuna componente del mondo che la circonda, dunque le maggiori utilità, quelle di base e nella loro preziosissima essenza necessitanti sempre di un’umanità che lavori per le vite animali, vegetali, il sottosuolo, le acque, ecc.
Obblighi per la sopravvivenza del pianeta cui sono tenute (obligatio est juris vinculum) tutte le persone del mondo.
Ogni Stato, tutte le organizzazioni politiche e tecniche internazionali devono agire per salvare il bene comune, garantire l’uniformazione del comportamento delle rispettive comunità al rispetto dell’obbligo assoluto di tutelarlo con mezzi analoghi se non identici in tutto il mondo conosciuto.
Ecco, dunque, per cenni tropo scarni, le differenze di base tra beni comuni, bene comune e beni, come il patrimonio culturale nell’ordinamento italiano soggetto, a differenza delle precedenti due categorie, a norme di tutela obbligatoria specifiche e disegnate tanto in ragione della natura giuridica particolare della categoria, quanto per i singoli beni culturali in proprietà pubblica ed in proprietà privata.
Codice, norme precise sulla tutela, la valorizzazione e la fruizione comune dei beni culturali, impensabili per un bene comune ed universale come l’ambiente, che versa materialmente nella doverosa obbligazione di conservazione e protezione in tutto il mondo conosciuto da parte degli Stati e degli operatori che più direttamente sono ogni giorno in contatto con l’ecosistema per ragioni di lavoro e che non possono abusarne senza produrre un danno globale, un attentato alle vite presenti sulla terra.
I beni, nel diritto positivo non meno che nel diritto vivente, si trovano altrove.

4. Tutela e conservazione, percorsi di antica civiltà.

Nell’analizzare l’ordinamento di settore si avverte che le testimonianze materiali di civiltà sono meritevoli del titolo di beni della cultura, perché è questa che rivela il grado di civiltà di un popolo e la sua evoluzione, anche mediante i suoi segni di maggiore significazione, come le pitture, le sculture, le architetture, gli immobili, le vestigia storiche, l’archeologia, ecc.
E si avverte pure che se dal secolo XIX nelle leggi degli Stati europei sono sempre state dedicate norme di protezione per quelli che dopo la Commissione Franceschini definiamo beni culturali in proprietà pubblica e privata, una ragione di fondo ha sempre motivato siffatte scelte, quella stessa in forza della quale la scoperta di un bene che emana fascino ed interessa più persone non lascia indifferenti: se apparentemente non è nostro potrebbe anche diventarlo …ma in ogni caso è certo che la sua salvezza integrale giova a tutti, anche a ciascuno di coloro che conosciamo.
È il bene comune della cultura che viene protetto con la rigida disciplina e l’ampia trattazione (cento articoli del codice dei beni culturali su centrotrenta) degli istituti della conservazione, che nella Costituzione repubblicana diventa oggetto di tutela della repubblica nel 1947 -art. 9, co. 2- e sempre in un co. 2, qui all’art. 117, lett. s, ottiene tutela nella riforma del 2001 (con la l. 18 ottobre 2001, n. 3) anzitutto dalla legislazione esclusiva dello Stato.
La tutela dei beni culturali, dunque, si presenta come un compito impegnativo in grado massimo per lo Stato legislatore e di grande rilievo per lo Stato amministratore (con le regioni, i comuni, le città metropolitane, le Università, le onlus, gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti).
Dietro il legislatore c’è tutta la comunità italiana, salvo i privati, che pure possono entrare nella conservazione dei beni pubblici con la sponsorizzazione di lavori significativi di riattamento o restauro oppure come esecutori -imprese, consorzi stabili, ecc.- destinatari di aggiudicazioni per ricostruzioni architettoniche, artistiche.
Tutti impegnati per il bene comune in favore proprio e di tutte quelle persone “racchiuse” o no in altri enti incompetenti, che non possono direttamente occuparsi della tutela del bene culturale pubblico, ma che in realtà nutrono forte interesse alla sua salvaguardia.
Quando, viceversa, il bene culturale sia rimasto legittimamente in proprietà privata, la situazione non muta quanto al grado d’interesse dello Stato nel sovraintendere alla sua tutela e conservazione, ma evolve favorevolmente quanto al grado d’interesse del cittadino italiano destinatario delle norme di cui al d.lgs. n. 42/2004 s.m.i., che direttamente si dovrà/potrà impegnare nel restauro del bene in precedenza notificatogli come culturale ad iniziativa del Soprintendente.
Risalta, dunque, con nettezza l’immagine della tutela -ed ancor più chiaramente della conservazione (ché la tutela presenta tratti condizionanti tutta la vita del bene, il suo spostamento verso una mostra pubblica, la sua apertura all’uso comune, ecc., e nel regime autorizzatorio essa finisce per costituire la precondizione della valorazione e della prestazione della garanzia della fruizione collettiva)- del patrimonio storico-artistico come interessante fattispecie che concerne i poteri-doveri dell’ente pubblico e -non dissimilmente- del privato, rispettivi intestatari di beni culturali.
Circostanza quest’ultima che fa muovere la civiltà verso forme comuni di consapevolezza della propria ricchezza e dei propri obblighi, tra cittadini tout court e cittadini che sono e vogliono essere lo Stato, nello stesso modo e lungo la stessa strada di civiltà.

5. Il patrimonio culturale e le ragioni della sua tutela.

La nozione di bene culturale è, com’è noto, relativamente recente negli studi sociali e umanistici, essendo tuttora legata a quella di patrimonio culturale della nazione la formula normativa di cui all’art. 9 Cost. e quella di cui all’art. 1 del d.lgs. 22 maggio 2004, n. 42 s.m.i.
Patrimonio (complesso dei beni tipici del pater, di chi sostiene la famiglia) è, del resto, nome antico di una realtà giuridica oggettiva di risorse e di passività -ricchezze, crediti, debiti- che può essere anche oggetto di considerazione atomistica concernente singoli beni volta a volta rilevanti in un rapporto giuridico, ma che è anzitutto termine concettuale riferito ad un’universalità di beni-interessi in gran parte condensati in forme ormai definite come res in patrimonio, in altra parte ancora immateriali, come un diritto di credito, una promessa di matrimonio.
Come patrimonio della nazione esso costituisce, con uso estensivo e figurato[2], l’insieme delle ricchezze, dei valori materiali e non materiali che appartengono, per eredità, tradizione et similia ad una comunità.
I costituenti hanno riposto le ricchezze culturali italiane nell’antico involucro del patrimonio, la parte più propria e sua del proprium delle persone fisiche o giuridiche, alla ribalta dai rapporti di dovere della Repubblica, inserendo all’art. 9 nei principi fondamentali il compito di promozione dello sviluppo della cultura e quello di tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della nazione.
Questa è composta di persone legate, anche solo per vincolo familiare o genetico, alla cittadinanza e costituisce il contenitore più ampio -per ciascun popolo- delle realtà materiali e delle evocazioni immateriali di una memoria collettiva connessa ai (e vivificata dai) beni della cultura.
Si spiega, in questo sommario quadro etimologico, il fenomeno secondo il quale i beni in proprietà privata, oggetto della notifica dell’interesse culturale (art. 13) vengono funzionalizzati per gli stessi motivi per i quali è attribuita allo Stato la responsabilità diretta della tutela di tutti i beni culturali in proprietà di pubbliche amministrazioni.
Né i rapporti con i privati, con gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, o con le associazioni non riconosciute prive di scopo di lucro, proprietari di beni d’interesse storico e artistico oggetto di notificazione, altri soggetti diversi dallo Stato potrebbero esercitare i poteri tipici del proprietario evidente; o del proprietario latente, alla condizione che della nozione di proprietà si accetti un’interpretazione aperta a queste estensioni. Tanto aperta da ammettere la categoria della proprietà soggettivamente pubblica come proprietà-dovere, intesa cioè come compito rivolto alla cura dell’interesse pubblico specifico, che è quello proprio dell’intera comunità nazionale, di conservare gli oggetti principali che realizzano, nella parte indubbiamente migliore, la sua memoria storica.
In realtà, i beni della cultura, per il loro profilo di maggior evidenza pubblica, riflettono tutti nelle opere dei grandi artisti le ispirazioni e le conquiste concrete offerte dalla storia, dalla capacità di esprimere valori densi di spiritualità, valori morali, dal pensiero filosofico e dalla religione, alle tradizioni di un popolo che a metà del secolo diciannovesimo conclude con l’unità politica una lunga fase di avvicinamento vissuta soprattutto nella rivolta contro le famiglie asburgiche e borboniche che lo dominavano.
La pittura, l’architettura, la scultura, l’arte ceramica, la poesia, la musica, la lingua, la storiografia popolare, la cura della conservazione del paesaggio hanno a lungo caratterizzato l’unità del popolo italiano ben prima della sua celebrazione politica: lo stesso ambiente culturale univa a livelli diversi una borghesia certamente viva e attiva nella consapevolezza della sua dominanza economica e numerica ed un’aristocrazia che ha saputo, come dovunque in Europa, conservare paesaggio e antiche architetture preservando tesori artistici e paesaggistici tramandati nella loro integrità almeno fino alla generazione del secondo dopoguerra.
La struttura giuridica della proprietà privata e l’affectio verso la particolare proprietà artistica sono servite, dunque, a conservare per le generazioni successive beni immobili e mobili di incomparabile bellezza, oggi assai spesso aperti alla fruizione pubblica o all’uso governativo (che è una forma di fruizione): si pensi alle ville romane (ad es., Villa Armerina), alle residenze ed alle collezioni nelle corti, agli splendidi palazzi reali, principeschi, pontifici, alle infinite presenze archeologiche in Italia, a Pompei, a Paestum, Ercolano, Segesta e Selinunte, alla Valle dei templi, ai bronzi di Riace, ad Aquileia, al Teatro di Siracusa, beni oggi pienamente pubblici dei quali il popolo italiano era e dovrebbe ancor oggi ritenersi ricchissimo.
Autori di arte e di storia, gli artisti e gli archeologi italiani parlano all’umanità intera, senza lasciar spazio a personalismi né a localismi nocivi all’universalità del loro messaggio.
Arte e storia senza confronti, dunque, e impostazioni del rapporto tra i vari interessi in gioco tipicamente italiana, nonostante la vita preunitaria di gran parte dei protagonisti.
È, dunque, vero che il patrimonio culturale[3] segna, come una pietra miliare, il percorso civile di un popolo: e se il popolo italiano comincia a formarsi nel ricordo ancora vivo dell’impero romano, con Federico II, tra i castelli normanno-svevi che uniscono il nord al sud del continente europeo, le prime grandi architetture papali, fiorentine, spagnole, francesi, le sculture arabe e longobarde, le cattedrali romanico-pugliesi disegnate dai maestri comacini, le chiese gotiche e poi barocche interpretate sul palcoscenico paesaggistico italiano, non c’è alcuna ragione per stupirsi se il teatro di Goldoni e quello di Eduardo Scarpetta si pongono in ideale prosecuzione (e se “La serva padrona” sia stata tradotta in musica da Niccolò Piccinni in “Cecchina la buona figliola”).
Nasce una scienza sociale vera e propria, dunque, profondamente innescata in quella zona di confine tra le attività direttamente esercitate in condizioni di relativa libertà dal popolo e l’organizzazione amministrativa di un servizio pubblico offerta dallo Stato.
Per mettere a fuoco questo tratto dell’attività dell’uomo contemporaneo che si svolge tra libertà collettiva e servizio pubblico basti pensare alla riva del mare, alle sponde dei fiumi e dei laghi dove si rendono manifesti interessi protetti spettanti a chiunque, mentre nessuna particolare prestazione è prevista dall’ordinamento a carico dell’ente pubblico proprietario formale (lo Stato, tuttora) o gestore (lo Stato o le Regioni) che possa direttamente condizionare l’esercizio dei diritti d’uso pubblico suddetti. Nondimeno spetterà soltanto all’ente pubblico disporre le misure di conservazione di quegli immobili, ad es. per proteggerli dagli agenti atmosferici più distruttivi.
Non diversamente, i beni della cultura sono oggetto di interessi diretti alla loro fruizione, talora intensa, da parte di chiunque: essi, per giunta, esprimono un contenuto, trascendente la res, che ne assicura l’appartenenza alla categoria e, nello stesso tempo, costituisce patrimonio comune a tutti gli uomini.
Infatti, nessun popolo -né un solo uomo in quel popolo- può dirsi estraneo al segno, lasciato nel tempo e nello spazio durante il suo cammino da un altro uomo, che valga ad indurre gioia, incanto, speranza, amore, come può accadere per un’opera d’arte, o a far riflettere sulle testimonianze più rilevanti della sua storia: fatti individuali e conquiste collettive, feste e tragedie, guerre e paci, scoperte, invenzioni e distruzioni proiettate in un infinito futuro popolato di nuovi fruitori di quegli stessi beni della cultura e degli altri che nel frattempo saranno riaffiorati all’esperienza comune (ed alla memoria) dell’intera generazione.

6. Tutela e conservazione.

Per trattare in breve, dunque in apicibus, della tutela dei beni culturali -la più rilevante delle tre funzioni (tutela, valorizzazione e garanzia della fruizione collettiva) attribuita dall’ordinamento generale allo Stato, salvo che con apposita legge, sempre dello Stato, si disciplinino «forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali» con le regioni (art. 118, co. 3, ultima parte)- è opportuno prendere le mosse dal procedimento di verifica che era stato introdotto nell’ordinamento di settore inizialmente in termini inaccettabili (perché la loro scadenza implicava la revoca automatica della qualifica culturale di qualsiasi bene così classificato sino a quel momento), termini poco dopo corretti legislativamente con la previsione meramente ordinatoria di una conclusione entro centoventi giorni del procedimento attinente all’effettiva permanenza dell’interesse culturale nei beni pubblici già classificati come beni culturali per la presenza, in essi riconosciuta, di collegamenti con una delle quattro categorie considerate scolasticamente nel codice Urbani.
Non senza aver premesso, tuttavia, che è l’art. 9 Cost. che affida la tutela del patrimonio culturale alla Repubblica, collocandola tra i suoi compiti principali, così come la valorizzazione è affidata in parte cospicua alla competenza regionale.
Tutti i soggetti pubblici, vuole l’art. 1 del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 s.m.i., nello svolgimento delle loro attività assicurano la conservazione e la pubblica fruizione del “rispettivo” patrimonio culturale.
Né, sul piano degli obblighi di conservazione questi sono diversi a seconda che il bene appartenga ad un ente pubblico o al singolo proprietario, possessore o detentore.
Valore sistematico di grande rilievo assume, all’ultimo comma dell’art. 1 del codice, il predicato esplicito secondo cui la normativa sulla tutela condiziona le attività di conservazione, fruizione e valorizzazione del patrimonio culturale, perché ciascuna di esse deve svolgersi in conformità alla normativa di tutela.

7. Il procedimento amministrativo di verifica dell’interesse culturale.

In realtà, se c’è un procedimento rilevante nel variegato mondo della tutela dei beni culturali è proprio quello della verifica dell’interesse culturale: organi del Mibact verificano la (attualità della) sussistenza dell’interesse culturale nei beni culturali di cui all’art. 10, co. 1 di autore non più vivente o risalenti ad oltre 50 anni se mobili e oltre 70 anni se immobili, ai sensi delle norme contenute nell’art. 12 del codice dei beni culturali.
Si tratta dell’interesse che l’ordinamento generale presenta in una quadripartizione generale ed essenziale, a seconda che esso possa definirsi artistico, o storico, o archeologico, o etnoantropologico.
Sulla base di indirizzi di carattere generale regolati dal comma secondo dell’art. 12 e che consistono in scelte del tutto discrezionali del Ministro, che in diritto positivo incontrano soltanto la norma dell’uniformità di valutazione, si compilano schede concernenti il singolo bene, composte secondo previsioni concertate con l’Agenzia del demanio e, per i beni culturali in uso all’amministrazione della difesa, anche con la direzione generale dei lavori e del demanio di quel Ministero.
Or, la verifica può avere esito negativo sui beni demaniali appartenenti allo Stato ed agli enti pubblici territoriali, con la conseguenza della sdemanializzazione e dell’immediata alienabilità; e questa circostanza merita una riflessione sul potere di disposizione del demanio culturale attribuito allo Stato anche con riferimento alle proprietà pubbliche degli enti territoriali, regione, provincia, città metropolitana, comune.
I beni culturali non sono mai entrati in un demanio specifico di ente territoriale, come i mercati e i cimiteri (demanio comunale), dunque sono demaniali a seguito di una scelta normativa che, per le regioni, riceveva anche una copertura costituzionale, ma che con l’approvazione dell’art. 5 della l. cost. n. 3 del 18 ottobre 2001 è stata soppressa (art. 119, nel testo precedente: «la Regione ha un proprio demanio e patrimonio, secondo le modalità stabilite con legge della Repubblica») e sostituita da una generica attribuzione a tutti gli enti pubblici territoriali di un «proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato».
Resta, dunque, soltanto la normativa del codice civile ad assicurare la demanialità dei beni culturali qualora appartengano agli enti pubblici territoriali, così come accade per quelli di demanialità statale: infatti, secondo l’art. 822, co. 2, cod. civ. «fanno parimenti parte del demanio pubblico se appartengono allo Stato». E, secondo l’art. 824 cod. civ., «i beni della specie di quelli indicati dal secondo comma dell’art. 822 se appartengono alle province o ai comuni» (leggi oggi anche alle regioni o alle città metropolitane) «sono soggetti al regime del demanio pubblico».
Si tratta, nella definizione codicistica, degli «immobili riconosciuti» (ecco una delle funzioni del procedimento di verifica) «di interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia» e delle «raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi e delle biblioteche»: da queste ultime species di beni culturali coperti da demanialità deriverebbe l’esplicitazione di altri due casi d’interesse culturale da tutelare, l’interesse archivistico e l’interesse bibliotecario, entrambi anche riconducibili, sia pur con assai scarsa precisione concettuale, all’interesse culturale storico, ma indubbiamente meritevoli di una più opportuna considerazione distinta (la biblioteca marciana potrebbe acquisire oggi l’Enciclopedia generale cinese nell’ultima sua edizione, la nazionale di Firenze la pubblicazione principale di un Nobel per la medicina premiato nel 2015).

8. La tutela pubblica dei beni culturali privati.

Nella disciplina della tutela -che occupa i primi 100 articoli, cioè l’intero Titolo I della Parte seconda del Codice (ma solo i primi 52 sono quelli di interesse in questa sede)- sono comprese anche le disposizioni che individuano d’autorità la presenza di un bene culturale in una cosa in proprietà, possesso o detenzione privata, procedura dichiarativa affidata nella fase istruttoria e preparatoria alla Soprintendenza competente per territorio e per materia, che, oltre che d’ufficio, potrebbe essere mossa da una “motivata richiesta” di un ente territoriale.
Come nella migliore tradizione garantista del procedimento amministrativo, la comunicazione di avvio del procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale abilita il destinatario alla presentazione di eventuali osservazioni in senso contrario alla qualificazione di bene culturale.
Per converso, nella più discutibile tradizione dello Stato patrimoniale, la legge prevede che la sola “comunicazione” di avvio del procedimento (che, beninteso, cade in uno stadio immaturo di un procedimento di riconoscimento costitutivo dell’interesse culturale in quanto essa «contiene gli elementi di identificazione e di valutazione della cosa risultanti dalle prime indagini»: art. 14, co. 2) tuttavia «comporta l’applicazione, in via cautelare, delle disposizioni previste dal Capo II» (con riferimento, cioè, al potere di vigilanza, con la connessa facoltà di ispezione, spettante ai Soprintendenti sui beni culturali di qualsiasi apparenza per «accertare l’esistenza e lo stato di conservazione e custodia») «della Sezione I del Capo III» (cioè a tutte le misure strettamente definibili “di protezione”, come il regime dell’autorizzazione previa per ogni spostamento del (o intervento sul) bene, i poteri sospensivi di lavori pericolosi per l’incolumità del bene o contrari ai termini dell’autorizzazione, ecc.) e «dalla Sezione I del Capo V del presente Titolo» (della tutela: cioè il regime dell’inalienabilità, la disciplina dell’autorizzazione alla vendita di beni culturali appartenenti a «persone giuridiche private senza fine di lucro ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti», la facoltà di cessione gratuita dei beni culturali in favore dello Stato, ecc.).
Ogni vincolo decade se, nel termine fissato, non sopraggiunga la notifica del decreto ministeriale dichiarativo dell’interesse culturale del bene.
Il decreto è ricorribile in via di opposizione al Ministero in sede anche di merito entro 30 giorni con effetto sospensivo del provvedimento impugnato: ma non cadono i connotati dell’autoritatività nei confronti di chi ricorre, dal momento che per le disposizioni previste cui abbiamo poco sopra accennato «resta ferma l’applicazione in via cautelare» del decreto impugnato.
Non c’è il vincolo perché c’è il ricorso, ma l’immobile non è “svincolato” bensì cautelativamente sottoposto agli effetti stessi che sono propri del vincolo.
Il procedimento contenzioso è regolato dall’apposito d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199.
Al settore della catalogazione dei beni culturali anche di ogni ente territoriale, che indubbiamente è preliminare per qualsiasi forma di tutela, è dedicato l’art. 17, che conclude il Capo I del Titolo I, intitolato all’Oggetto della tutela.

9. L’istruttoria della funzione di tutela.

Il Capo II delinea in due articoli il potere di vigilanza e quello ispettivo, spettante al Ministero il primo ed ai Soprintendenti il secondo.
Su tutti i beni culturali statali (art. 10, co. 1) la vigilanza ministeriale è immanente e si estende anche alle aree di tutela indiretta ex art. 45.
In quelli degli enti territoriali il Ministro può far ricorso anche a forme di intesa e coordinamento con le regioni: ma, se ne ritiene l’opportunità nell’interesse pubblico, estende senz’altro la sua vigilanza anche alla culturalità non statale.
Quanto al potere ispettivo dei soprintendenti, esso ricalca la vigilanza e serve ad «accertare l’esistenza e lo stato di conservazione e custodia dei beni culturali»: tutti, dunque, i beni culturali, anche le zone di rispetto gravate da vincolo indiretto, anche quelli privati, delle onlus e degli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti.
Il preavviso è non inferiore a cinque giorni, ma l’urgenza estrema, dichiarata e all’occorrenza dimostrata, consente la sorpresa ispettiva.
Si può dire forse che, a condizione di disporre di personale dirigente sempre preparato e all’altezza dei compiti da svolgere, il servizio di vigilanza e ispettivo, specie il secondo, presentano nella loro essenza i tipi di tutela dalla cattiva amministrazione adeguati alle necessità di conservazione del patrimonio culturale della nazione.

10. La protezione e il regime autorizzatorio.

Il Capo III, intitolato alla Protezione e conservazione, si articola nella Sez. I (Misure di protezione: artt.20-26), Sez. II (Misure di conservazione: artt. 29-44) e Sez. III (Altre forme di protezione: artt. 45-52).
V’è anzitutto da proteggere i beni dai deterioramenti o addirittura distruzioni conseguenti alla loro adibizione ad usi incompatibili con il carattere storico o artistico. Tra questi, lo smembramento degli archivi pubblici e privati dichiarati beni culturali.
Ma ciò che più rileva nel mondo della protezione è l’estensione notevole del regime dell’autorizzazione amministrativa, talora spinto al limite di confine con il regime degli interventi vietati: il Ministero può, infatti, autorizzare anche «la rimozione o la demolizione con successiva ricostruzione» dei beni culturali, e analogamente lo «smembramento di collezioni, serie e raccolte», lo «scarto dei documenti degli archivi pubblici e degli archivi privati» dichiarati beni culturali, tutti gli spostamenti dei beni culturali, dove l’autorizzazione è talora sostituibile dalla preventiva denuncia al Soprintendente che nei trenta giorni può dettare le cautele accessorie, a suo avviso, per evitare i deterioramenti del bene.
Ma qualunque esecuzione di opere e lavori, o mutamento della destinazione d’uso, sono subordinati al regime dell’autorizzazione, resa sul progetto o almeno su di una descrizione tecnica dell’intervento; l’autorizzazione dura cinque anni e, se i lavori non inizino nel suddetto termine, sarà il soprintendente a dettare nuove prescrizioni.
Di rilievo l’intersezione della tutela dei beni culturali con l’edilizia pubblica e privata.
Quando l’autorizzazione è prevista dal piano territoriale o dalla norma di legge o regolamento, essa è rilasciata nei centoventi giorni dalla ricezione della richiesta da parte della Soprintendenza, salvo accertamenti istruttori di quest’ultima che, per una sola volta, sospendono i termini per non più di trenta giorni.
All’eventuale inerzia, il cittadino può diffidare gli uffici e, dopo trenta giorni, può reagire impugnando il silenzio (ex art. 21-bis l. TAR).
In caso di dia, scia o cil, l’interessato deve trasmettere al Comune l’autorizzazione conseguita, con il relativo progetto.
Per intervenire sui beni culturali pubblici da parte di diversi altri soggetti o organi, è sufficiente l’accordo tra il Ministero e l’ente o soggetto pubblico interessato.
Nella conferenza di servizi, se l’intervento della soprintendenza sia negativo, non si arresta il procedimento, bensì la «decisione conclusiva è assunta ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento amministrativo».
Se poi il progetto è sottoposto a VIA, se c’è assoluta incompatibilità con la presenza del bene culturale, il parere negativo è comunicato dal Mibact al Ministero dell’ambiente e la VIA si considera conclusa in senso negativo. Infine, il Soprintendente riceve i dati dei lavori a realizzarsi in via provvisoria con improrogabile urgenza.
Il Soprintendente può sospendere i lavori in corso per motivate ragioni di pubblico interesse e può imporre la stretta considerazione degli interessi archeologici sin dal primo avvio o dall’annuncio stesso di lavori di trasformazione territoriale, quando vi sia ragione per tutelare un’evidenza archeologica.

11. Le misure di conservazione.

La Sezione II, dedicata alle misure di conservazione del patrimonio culturale, è la più ampia e ricca di disposizioni.
Interessa, anzitutto, l’approccio tutto intellettuale alla definizione di conservazione consistente in «una coerente, coordinata e programmata attività di studio, prevenzione, manutenzione e restauro».
Anche nel concorso con le regioni e la collaborazione con l’Università, il Ministero definisce «linee di indirizzo» (si pensi alla verifica dell’interesse culturale di cui all’art. 12), «norme tecniche, criteri e modelli d’intervento in materia di conservazione dei beni culturali».
Manutenzione e restauro sono riservati ai restauratori di beni culturali, la cui prestigiosa Scuola italiana dell’Istituto centrale del restauro è spesso accompagnata da iniziative regionali che, nell’esercizio della competenza legislativa per l’istruzione professionale, hanno sempre aspirato a gestire i corsi per il conseguimento del diploma di restauro nonostante un iniziale sbarramento eretto dalla Consulta in nome dell’esclusiva costituzionale statale in materia di beni culturali, proprio nel mentre il Parlamento si induceva a disciplinare scuole di restauro regionali con l’ingerenza del Ministero in sede di controllo di gestione ed efficienza-efficacia e di formazione della Commissione per le prove d’esame tendenti al rilascio del diploma.
Con la l. 20 ottobre 1998, n. 368 veniva subito disciplinata la dettagliata previsione dei requisiti delle scuole di alta formazione e di studio, che possono essere accreditate presso il Ministero in presenza dei requisiti previsti da un regolamento governativo.
L’obbligo conservativo e di sicurezza pervade tutto il panorama dei soggetti pubblici e di quelli assimilati, onlus ed enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, tenuti a localizzare, conservare e proteggere ogni bene culturale in proprietà nel modo indicato dal Soprintendente.
I proprietari, possessori o detentori privati, devono garantire la conservazione (non la sicurezza…), tutti l’inventariazione, dei propri beni culturali.

12. Conservazione volontaria ed imposta.

Ora, proprio all’obbligo di conservazione si richiamano le norme che distinguono tra la conservazione volontaria da quella imposta.
Infatti, oltre alle norme sul controllo sull’iniziativa conservativa del proprietario del bene, tradotto nell’esame di un progetto di intervento che il soprintendente deve effettuare per approvarlo, dettando assai spesso prescrizioni tese a garantire la qualità del restauro, nel codice vi è anche la previsione dell’intervento conservativo imposto: se non provvede il privato, può il Ministero “direttamente” eseguire i lavori sull’oggetto dei quali relaziona il soprintendente, nel contradditorio garantito al privato interessato. Si procede, dunque, all’esecuzione diretta; e in caso di urgenza provvede senz’altro il Ministero per le misure conservative necessarie.
Tutte le spese sostenute dallo Stato per la conservazione dei beni culturali privati possono essere recuperate presso il proprietario, possessore o detentore nelle forme previste per la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato.
Tuttavia se l’intervento è di “particolare rilevanza” o se il bene oggetto di intervento è aperto all’uso o godimento pubblico, «il Ministero determina l’ammontare dell’onere che intende sostenere».
È, viceversa, sospesa la concessione di finanziamenti che il Ministero ha facoltà di erogare per concorrere alla spesa necessaria per la conservazione volontaria privata, o addirittura assumerla a carico del suo bilancio, non meno della concessione dei contributi in conto interessi sui mutui accordati dagli istituti di credito al privato interessato all’intervento di conservazione (artt. 35 e 37) in base al d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni in l. 7 agosto 2012, n. 228, a decorrere dalla sua entrata in vigore «fino al pagamento dei contributi già concessi alla medesima data e non ancora erogati ai beneficiari».
L’erogazione del contributo statale a qualunque titolo, anzitutto per gli interessi compensativi imposti, ai sensi dell’art. 34, co. 1, implica la conseguenza dell’apertura del bene culturale oggetto del restauro finanziato all’uso e gradimento pubblico secondo convenzioni che stabiliscono i limiti temporali dell’apertura al pubblico tenendo conto della tipologia degli interventi, del valore artistico e storico degli immobili e dei beni in essi esistenti.
Il Ministero autorizza interventi conservativi ad eseguirsi dagli altri organi statali vigilando sui lavori; e concorda con gli enti pubblici territoriali ogni aspetto dei loro interventi sui beni culturali. Una dettagliata disciplina è prevista per la conservazione degli archivi di Stato, per il comodato ed il deposito dei beni culturali.

13. Il vincolo indiretto.

Tra le altre forme di protezione (sez. III) spiccano le già cennate prescrizioni ministeriali di tutela indiretta di beni culturali immobili, imposizione «di distanze, misure ed altre norme dirette ad evitare» i pericoli per l’integrità dei beni culturali immobili, che «ne sia danneggiata la prospettiva o la luce e ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro» (art. 45).
La dose di discrezionalità tecnica in questo caso accordata alla Soprintendenza è evidentemente massima («e le altre norme dirette ad evitare»); il Ministro è anche dotato di potere interdittivo cautelare notificando all’autore opere che pongono a rischio la tutela dell’integrità dal momento di una semplice comunicazione di avvio del procedimento, i cui effetti sospensivi dell’iniziativa privata decadono solo se nel termine ivi indicato non sopravvenga il decreto contenente le prescrizioni di tutela indiretta.
Nello stesso humus si inquadrano le disposizioni sulle autorizzazioni per le mostre ed esposizioni, i manifesti pubblicitari, il distacco dei beni culturali, affreschi, stemmi, graffiti, lapidi, iscrizioni, tabernacoli, qualsiasi altro elemento esposto o no alla pubblica vista, nonché la rimozione di cippi e monumenti costituenti vestigia della prima guerra mondiale e la modifica di studi di artisti, se dichiarati di interesse particolarmente importante per il loro valore storico o se «rispondenti alla tradizionale tipologia a lucernario e adibiti a tale funzione per almeno vent’anni».
Non semplici le prescrizioni sull’esercizio del commercio in aree di valore culturale e nei locali storici tradizionali, che prevedono l’intervento decisivo dei Comuni che, oltre ad individuare con apposto provvedimento le aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico, nelle quali il Ministero vieta o sottopone a condizioni particolari l’esercizio del commercio, individuano anche i locali dell’artigianato e del commercio tradizionali, attività «riconosciute quali espressioni dell’identità culturale collettiva ai sensi delle convenzioni UNESCO richiamate dall’art. 7-bis al fine di assicurare apposite forme di promozione e salvaguardia nel rispetto della libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 della Costituzione».
Conclude il capo III del titolo I un’ampia disciplina-quadro del rapporto tra tutela dei beni culturali e turismo richiamato dalla loro presenza.
Ai competenti uffici territoriali del Ministero, nell’intesa con i Comuni, è affidata la serie di iniziative volte a vietare gli usi che si rivelino incompatibili con le specifiche esigenze di tutela e valorizzazione, comprese le forme di uso comune non soggette e concessioni di uso individuali, quali attività ambulanti senza posteggio, nonché l’uso individuale di aree pubbliche di pregio a seguito del rilascio di concessioni di posteggio o di occupazione del suolo pubblico.
È programmata dal legislatore (art. 52) per le soprintendenze, anzitutto per le direzioni regionali dei beni culturali, e per i Comuni un’intensa attività di riesame, ex art. 21-quinquies della l. 241/1990, delle autorizzazioni e delle concessioni di suolo pubblico, rilasciato ed in esercizio; la revisione deve aver luogo anche in deroga ad eventuali disposizioni regionali, nonché ai criteri per il rilascio ed il rinnovo della concessione dei posteggi per l’esercizio del commercio su aree pubbliche, in deroga alle disposizioni transitorie sortite da una conferenza unificata, anche ai sensi della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno.
Se il titolo è revocato e «non risulti possibile il trasferimento dell’attività commerciale in una collocazione alternativa potenzialmente equivalente», al titolare è corrisposto da parte dell’amministrazione procedente l’indennizzo di cui all’art. 21-quinquies, co. 1, 3° periodo, l. 1990, n. 241, nel limite massimo «della media dei ricavi annui dichiarati negli ultimi cinque anni di attività, aumentabile del 50% in caso di comprovati investimenti effettuati nello stesso periodo per adeguarsi alle nuove prescrizioni in materia emanate dagli enti locali».
Si vede bene come, persino facendo ricorso all’autotutela -che, peraltro, rischia di tornare ad essere adoperata dal legislatore come strumento ordinario dell’attuazione dell’interesse pubblico mediante provvedimento amministrativo- la garanzia di effettività della tutela esercitata dallo Stato sui beni culturali sia finalmente avvertita -nel concreto, e a costo di eccedere- come compito primario dello Stato.
Quanto al peso specifico della tutela rispetto alle altre due funzioni pubbliche esercitate sui beni culturali, è evidente la sua maggior forza in senso assoluto, visto che per espresse clausole legali le esigenze della tutela condizionano l’apertura di una mostra che richieda lo spostamento di quadri, statue, raccolte numismatiche, ecc., da un luogo ad un altro, anche prossimo, nel territorio nazionale o dall’estero.
La stessa sequenza di adempimenti innestata dall’obbligo di conservazione a carico dei titolari pubblici e privati del patrimonio culturale dimostra la coerenza dell’impegno legislativo a protezione di beni da trasmettere alle future generazioni; e, più recentemente, l’attività turistica, pur ricercata e considerata meritevole di incremento, soggiace alla tutela anche del decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale.
Per tacere delle regole sulla circolazione dei beni culturali, interna ed esterna, e delle limitazioni alla fruizione pubblica che solo un’esigenza di tutela dell’integrità del bene può condizionare fino al punto del divieto temporaneo di uso e godimento pubblico.
Si pensi, ad es., al restauro e riattamento di un museo, sottratto nel frattempo alla visita di chiunque, o al contingentamento dell’accesso alla Cappella degli Scrovegni di Padova (ma di fatto le stesse precauzioni sono adottate in ogni luogo di cultura quando se ne profili l’opportunità) a non più di 15 persone per volta (data l’esigenza di protezione dell’affresco giottesco dall’espirazione dei visitatori).

14. Spunti sul coordinamento di usi e problemi del territorio per tutelare i beni culturali.

La storia ed oggi la cronaca concernenti le vicende delle cose di interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, bibliografico o archivistico, costituenti testimonianza materiale di civiltà in Italia sono colme di osservazioni post factum e di abituali reazioni al danno volta a volta subito dal patrimonio culturale.
Nell’immediato, infatti, il danno suscita in ogni strato della popolazione «una nuova ed urgente prospettiva nelle politiche di tutela del patrimonio culturale e del paesaggio» e la novità e l’urgenza delle politiche suddette avrebbero ad oggetto «la riduzione dei livelli di vulnerabilità dei manufatti storico-artistici, come pure di peculiari skyline paesaggistici … in relazione ad eventi calamitosi di matrice sismica, vulcanica, ma purtroppo anche idrogeologica», questi ultimi soprattutto collegati all’assenza dell’attività preventiva di manutenzione[4].
È noto che gli interventi degli enti pubblici, dello Stato anzitutto, orgoglioso ed esclusivo titolare della funzione legislativa e amministrativa di «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali» (art. 117, co. 2, lett. s, Cost.)[5] sono raramente riconducibili ai criteri di prevenzione e precauzione che l’ordinamento comunitario, recepito nel codice dell’ambiente, considera strettamente obbligatori e che è pronto a finanziare in paritarietà anziché attendere il disastro e (rifiutarsi di ) finanziare l’intervento di mero ripristino del minimo necessario per riprendere la vita di ogni giorno in attesa della prossima inondazione, bradisismo, subsidenza, terremoto o danno da pioggia intensa, com’è incredibilmente accaduto per la Casa dei gladiatori di Pompei (e altrove … nello stesso sito).
Dall’invasione dell’Arno in S. Maria Novella, cioè dal novembre 1966, in poi l’Italia ha visto un susseguirsi di danni ai suoi beni culturali determinati da fattori ambientali e naturali neanche in parte raffrontati preventivamente con i valori e gli effetti che sarebbero scaturiti dagli interventi di prevenzione e precauzione sul territorio.
Ciò che ci si attende dalla “protezione civile”, intesa in senso lato come funzione statale e degli enti territoriali, è proprio l’effettuazione di quel monitoraggio continuo in ogni idoneo intorno di un’emergenza archeologica, storica, artistica, etnoantropologica, ecc., esposta ad un rischio, anche se in apparenza non pressante, di travolgimento o di danno parziale.
Può dirsi che la consapevolezza, finalmente conseguita da tutti i governi e da una parte non scarsa della comunità internazionale, della necessità assoluta di programmare e di intervenire sulla riduzione del rischio di danno ai beni culturali esposti all’aperto, derivante dagli eventi cui abbiamo fatto cenno, si pone alla base di iniziative di sostegno agli interventi di prevenzione, anche quelle coinvolgenti la finanza pubblica, che tuttavia si muove ad una velocità assai inferiore al necessario: in particolare, non tiene il passo dell’incremento costante di danni da precipitazioni atmosferiche di portata sempre maggiore (climate change), da eventi sismici, ecc.: come forse dimostra il caso di Pompei, dove tre importanti crolli con distruzione di beni culturali si sono succeduti nel breve-medio periodo, durante il quale l’unica attività posta in essere (non si nascondono le difficoltà di operare in quell’ambiente sociale, ma non c’è alcuna possibilità di scelta: gli interventi conservativi sono sempre più urgenti e vanno eseguiti anche, se è necessario, con la protezione dell’esercito) è stata quella dell’Unione europea che, dopo aver destinato ben 120 milioni di euro alla rinascita di Pompei, ha ridotto il suo finanziamento in considerazione dell’assenza di provvedimenti.
Non si può trascurare un riferimento alla l. 77 del 2006 che offre ai siti individuati dall’UNESCO almeno «la priorità nell’assegnazione dei finanziamenti destinati ed interventi secondo le leggi vigenti»: il che non significa, purtroppo, che la Repubblica italiana sia sempre in grado di sopportare gli oneri della manutenzione ordinaria e straordinaria dell’ingente patrimonio culturale valorizzato dal riconoscimento UNESCO come patrimonio dell’umanità, ma significa almeno un buon proposito che potrebbe essere seguito da qualche stanziamento di bilancio che è proprio necessario prendere l’abitudine di istituire e tenere in vita con un tenore via via più elevato per il motivo semplice che gli interventi sui, ed intorno ai, beni culturali sono fonte di entrate per chi li esegue, ma soprattutto attivano un flusso turistico sempre più ampio.
A queste condizioni gli impegni di spesa non possono mancare né la precedenza tra essi in favore della tutela dei siti UNESCO.
L’esempio dell’assurda scelta del beneficio economico immediato che il governo ha lasciato prevalere a Venezia nel consentire l’attraversamento del Canal grande alle navi da crociera più alte e pesanti per ragioni di più comodo e spettacolare approdo dei turisti dice, ben più dell’acqua alta, della fallimentare iniziativa del Mose e di altre disgrazie amministrative (il ponte del grande architetto spagnolo che non sta fermo sul Canal grande), politiche (le invasioni dei carri armati di fortuna da parte della Lega Nord) e morali (il costo decuplicato del Mose, l’indegnità del magistrato delle acque, ecc.), che è la struttura ministeriale dei beni, delle attività culturali e del turismo a dover essere ripensata con urgenza e dalla base, cioè all’interno dell’organizzazione amministrativa a fini di buon andamento, come vuole il trascuratissimo precetto costituzionale di cui all’art. 97, co. 2.
Che torni alla vecchia casa, aperta fino al 1975, della pubblica istruzione, dell’Università e della ricerca, cioè all’organizzazione statale più estesa sul territorio nazionale e più pubblica, coinvolgendo milioni di cittadini in ogni sua iniziativa, o che il ministro resti distaccato in un dicastero di ritenuta natura tecnica, quella del Mibact, è ormai urgente che si riveda l’organigramma e l’organizzazione territoriale, centrale e decentrata dell’organizzazione ministeriale.
Non sempre nel suo quarantennio di vita, infatti, quest’ultima si è dimostrata all’altezza della necessità operativa, soprattutto per la considerazione che il titolare di quel dicastero è stato a volte scelto con successo, talaltra con effetti distruttivi derivanti da una clamorosa distrazione (una maestra siciliana indicata dal partito socialdemocratico in un governo di coalizione estesa degli anni settanta del secolo scorso, che stentava nell’espressione in lingua italiana nonostante Ciullo d’Alcamo e la sua primazia nel primo, ciò nel più bel volgare), ma individuato quasi sempre in persone provenienti dal mondo delle professioni e, pur se meritevoli di ogni apprezzamento, comunque prive di peso politico; come, del resto, il budget del Ministero, che è stato sempre privo di peso finanziario.
Le autorità di bacino istituite con la legge “Sarno” n. 183/1989 non sono collegate istituzionalmente con le direzioni regionali dei beni culturali: dunque, nell’attività amministrativa dell’autorità di bacino non vi è una particolare evidenziazione del rischio idrogeologico con specifico riferimento ad un’area archeologica ma anche ai valori architettonici e paesaggistici e dei monumenti che un torrente in piena, in una notte di precipitazioni, potrebbe travolgere, portando per sempre a valle un’irripetibile testimonianza di civiltà.
Si dirà che l’oggetto della protezione previsto dalla legge del 1989 e quello proprio dei beni culturali in base al codice del 2004 sono diversi: da una parte, la difesa del territorio mediante opere di mitigazione dei vari rischi, anzitutto quello ecologico, il cui uso inoltre intende programmare (con i piani di assetto idrogeologico) nel rispetto delle vie che l’acqua sceglie di percorrere o i movimenti sotterranei e le subsidenze che possano definirsi come prevedibili; dall’altra la tutela del valore contenuto nel bene culturale, ma anzitutto la materialità della cosa che può perdersi per sempre, con tutto ciò che evoca e suscita, in un episodio di invasione di acque, prevedibile e non ostacolata a dovere.
E a questo fine qualunque emergenza culturale presente nel bacino imbrifero di competenza della singola “autorità” dovrebbe essere responsabilmente conosciuta nella sua precisa consistenza da parte del Comitato istituzionale e del segretario generale dell’ “autorità” di bacino.
Il p.a.i., infatti, sarebbe gravemente lacunoso ed inefficace qualora non considerasse la necessità di uno specifico apprestamento di precauzioni e di necessarie difese per qualsiasi emergenza culturale, anzitutto per tutte quelle archeologiche, spesso viceversa invase da acque torrentizie come se la difesa del suolo non debba almeno riguardare anche la protezione delle necropoli o degli affreschi delle grotte sotterranee dalla furia delle acque incontrollate.
Già con l’art. 9 della carta costituzionale -l’abbiamo considerato nell’avviare questo studio- la promozione dello sviluppo della cultura è legata ad una tutela di due beni connessi con vincoli di grande rilievo, fino a costituire un’endiadi di compiti doverosi affidati alla repubblica: il paesaggio ed insieme il patrimonio storico ed artistico della nazione.
La difesa del suolo è strumento primario dell’una e dell’altra tutela, mentre sembra di dover dire che sinora si sia tradotta in regimentazione di acque torrentizie mediante una pianificazione territoriale eccessivamente ripiegata sulle esigenze della tecnica idrogeologica; e ciò in frequente conflitto con le autonomie territoriali che lamentano la soppressione immotivata dei propri compiti di governo del territorio e soprattutto quasi sempre del tutto ignare dei beni culturali emergenti nel “suolo difeso”.

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[1] Si dedichi una riflessione alla centrale Enel di Cerano che produce l’energia elettrica a carbone, con tumori polmonari in costante aumento; l’Ilva, già Italsider, di Taranto con le piogge stellari di residui ferrosi nel circondario, l’inquinamento del mare territoriale e soprattutto le più abusive immissioni dagli altiforni senza filtri adeguati alle ciminiere nell’atmosfera, con divieto medico di allattare i bambini per le puerpere con diossina nel sangue; Porto Marghera con la vergogna internazionale che suscita in permanenza; le gigantesche navi in Canal grande a Venezia, città, questa sì, dell’intera umanità, che tuttavia nessun Governo della Repubblica italiana ha mai protetto e difeso concretamente, anzi.
Gli esempi sono troppi, è necessario fermarsi.
[2] Come lo definisce il Dizionario enciclopedico Treccani, Roma, 1995, VIII, 913.
Si osservi che lo Stato pontificio riordinato da Sisto V e Urbano VIII e restituito al Papa dal Congresso di Vienna, finalmente “assorbito” nel breve volgere di qualche anno dopo il 1861 nel Regno d’Italia, era stato in precedenza definito Patrimonio di S. Pietro.
Solo dall’VIII esso si identifica progressivamente con il vero e proprio Stato della Chiesa, dopo le donazioni di Liutprando al Papa Zaccaria del Lazio e dell’Umbria dell’eredità di Matilde di Toscane e dell’acquisizione dell’esarcato, della Pentapoli, della marca di Ancona e del feudo papale del Regno delle due Sicilie.
[3] Osserva S. SETTIS, Italia s.p.a. L’assalto formale al patrimonio culturale, Torino, 2014, p. 25: «In ogni oggetto o monumento che appartenga al patrimonio culturale convivono … due distinte componenti “patrimoniali”: una si riferisce alla proprietà giuridica (e al valore monetario) del singolo bene, che può essere privata o pubblica; l’altra ai valori storici, artistici e culturali, che sono sempre e comunque di pertinenza pubblica (cioè di tutti i cittadini). La stessa parola “patrimonio” ha dunque in questo contesto un significato del tutto particolare, che è l’opposto di ogni individualismo proprietario (l’uso del bene a proprio esclusivo arbitrio), e si rifà invece a valori collettivi, a quei legami e responsabilità sociali che proprio e solo mediante il riferimento a un comune patrimonio di cultura e di memoria prendono la forma del patto di cittadinanza, rendono possibile l’ “interesse pubblico, e dunque lo Stato» e conclude esemplificando «È a questa concezione, che implica una forte e mirata azione dello Stato, che dobbiamo se Siena è ancora, riconoscibilmente, una città medievale, se a Venezia non ci sono grattacieli, se la Torre di Pisa (che non appartiene allo Stato) non è stata abbandonata al suo destino ma curata e “raddrizzata” a spese dello Stato in modo da assicurarle ancora secoli e secoli di vita».
[4] Da ultimo e per tutti cfr. uno studio informato di M. Mautone – M. Ronza, Patrimonio culturale, paesaggi e rischio ambientale, in Spunti critici in tema di diritto e gestione dell’ambiente, pubblicazione della SSTAM, a cura di P. Togni, Il sole 24 ore, Roma, 2014, 81-95: «Ne sono coinvolte le componenti immobili del patrimonio culturale (siti archeologici, complessi architettonici, strutture difensive ed ecclesiastiche, ecc.), come pure quelle mobili (opere d’arte pittorica e scultorea, oggetti dell’interesse storico-artistico, beni di carattere bibliografico e archivistico) che dal verificarsi di tali eventi potrebbero essere compromesse o inevitabilmente distrutte».
[5] Si consideri che per la protezione civile e il governo del territorio, nonché «per la valorizzazione dei beni culturali e ambientali e per la loro promozione», e per l’«organizzazione di attività culturali» è prevista legislazione concorrente Stato-Regioni dal co. 3 dell’art. 117 Cost.; spetta, dunque, alle Regioni la potestà legislativa in queste materie, salvo che per «la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato».

(pubblicato il 1.9.2015)

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Sul provvedimento di scioglimento degli organi elettivi per infiltrazioni mafiose. Fondamenti giurisprudenziali

Redazione Giustamm.it — Thu, 30 Sep 2021 17:32:41 +0000

Sul provvedimento di scioglimento degli organi elettivi per infiltrazioni mafiose. Fondamenti giurisprudenziali

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(pubblicato l’8.9.2015)

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Variazioni sovranazionali sopra il concetto di «proprietà». Brevi note a Corte EDU, 7 luglio 2015, ricorso n. 38754/07, Odescalchi e Lante della Rovere c. Italia

Redazione Giustamm.it — Thu, 30 Sep 2021 17:32:41 +0000

Variazioni sovranazionali sopra il concetto di «proprietà». Brevi note a Corte EDU, 7 luglio 2015, ricorso n. 38754/07, Odescalchi e Lante della Rovere c. Italia

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(pubblicato l’11.9.2015)

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Breve cronologia sulle elezioni a giudice della Corte costituzionale

Redazione Giustamm.it — Thu, 30 Sep 2021 17:32:41 +0000

Breve cronologia sulle elezioni a giudice della Corte costituzionale

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(pubblicato il 16.9.2015)

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Una diversa spending review nel settore della Sanità: l’art. 9-ter del D.L. n. 78/2015. Contraddizioni fra la sostanza e la forma legislativa.

Redazione Giustamm.it — Thu, 30 Sep 2021 17:31:34 +0000

Una diversa spending review nel settore della Sanità: l’art. 9-ter del D.L. n. 78/2015.
Contraddizioni fra la sostanza e la forma legislativa.

La Legge 6 agosto 2015, n. 125 (G.U. n. 188 del 14 agosto 2015) ha operato la conversione in legge, con modificazioni, del Decreto Legge 19 giugno 2015, n. 78, che, altresì, interviene incisivamente con misure finalizzate ad una “ulteriore” razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale.
L’art. 9-ter è stato interamente introdotto dalla L. n. 125/2015 e quindi non trova applicazione prima dell’entrata in vigore della legge di conversione (15 agosto 2015): si struttura su tre matrici ed è dispiegato in 11 commi: contratti di beni e servizi di cui alla tabella A (anch’essa inserita, ovviamente, dalla Legge di conversione e da considerarsi non esemplificativa, ma esaustiva), i dispositivi medici, i farmaci.
L’impatto in campo operativo della nuova disciplina finalizzata al contenimento della spesa nel settore sanitario è davvero notevole e, perciò, l’intervento legislativo doveva essere caratterizzato da maggior chiarezza espositiva, letterale e sistematica.
Diverse, infatti, sono le principali questioni che è prevedibile sorgeranno nei singoli e numerosi casi concreti; occorre, però, scegliere da questo florilegio di problematiche: appare logico cominciare dall’analisi di quelle misure già rese operative e cioè dal quadro che investe i beni e i servizi elencati nella tabella A. Anche circoscrivendo l’esame a quest’ambito, i dubbi che il nuovo testo di legge genera in chiave ermeneutica sono diversi: si pensi ad esempio, se è applicabile o meno la nuova disciplina dello spending review anche ai contratti in essere che sono stati già destinatari dell’applicazione della rinegoziazione voluta dalla L. n. 135/2012; oppure, se i nuovi interventi di razionalizzazione della spesa consistano nella riduzione del 5% in relazione ai singoli contratti, considerando che invece l’art. 9-ter, comma 1 lett. a) del D.L. n. 787201 fa riferimento alla “riduzione su base annua del 5% del valore complessivo dei contratti in essere”; oppure, se nell’ipotesi di stipula di nuovi contratti mediante l’accesso previsto dal comma 5 dell’art. 9-ter a convenzioni ovvero tramite affidamento diretto a condizioni più convenienti in ampliamento di contratti stipulati mediante gare, la valutazione di maggiore convenienza debba essere o meno preventivamente stimata considerando solo quei contratti che abbiano già operato la razionalizzazione della spesa prevista dalla nuova legge; oppure ancora, quali siano le modalità operative da seguire per individuare i contratti richiamati dal citato comma 5 dell’art. 9-ter. Eppoi, è indubbia la preventiva indagine da esperire da parte dell’ente prima di operare l’intervento di riduzione, pur se la struttura sintattica del comma 5 dell’art. 9-ter richiami illogicamente in una fase successiva la procedura di ampliamento del contratto stipulato da altra amministrazione alla quale l’ente che abbia operato il recesso si sia riferito. Essa, semmai, deve essere il perno da quale l’ente che sta operando sul singolo contratto la riduzione voluta dalla L. n. 125/2015, muova e conduca la negoziazione stessa.
Soffermiamoci alla prima delle questioni, di non poca rilevanza.
Nel 2012, il decreto-legge n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, ha operato il primo intervento di spending review nel comparto della Sanità: l’art. 15, comma 13, ne è il cardine. Di questo art. 15, comma 13, le lettere a), b) ed f) sono “richiamate” nell’incipit del comma 1 dell’art. 9-ter dal nuovo intervento del 2015 di spending review sanitario: “Fermo restando quanto previsto” da quelle lettere a), b) e f), “al fine di garantire la realizzazione di ulteriori interventi di razionalizzazione della spesa”, gli enti del SSN per l’acquisto dei beni e servizi di cui alla tabella A sono tenuti a proporre ai fornitori una rinegoziazione dei contratti in essere che abbia l’effetto di ridurre i prezzi unitari di fornitura e/o i volumi di acquisto, rispetto a quelli contenuti nei contratti in essere, e senza che ciò comporti modifica della durata del contratto, al fine di conseguire una riduzione su base annua del 5% del valore complessivo dei contratti in essere.
Non v’è chi non veda che la disciplina prevista dalla L. n. 125/2015 sia una vera e propria novella legislativa, detta cioè regole nuove in tema di spending con riferimento ai contratti di acquisto di beni e servizi e, quindi, anche d’appalto di servizi e forniture. Basti riflettere, per averne conferma, sulla nuova previsione ampliativa degli strumenti per operare la riduzione contrattuale indicata, e cioè l’intervento su prezzi e/o volumi: al di là della singolare espressione “e/o” che compare in un testo di legge (si dice che Stendhal leggesse ogni giorno il Code Civil napoleonico per ripassare il francese: come è mutato il quadro di riferimento!), la possibilità di intervento della reductio è oggi espressamente libera di agire anche sui prezzi unitari, superando la limitazione letterale ai volumi che il D.L. n. 95/2012 aveva indicato. Questa natura di novità del nuovo spending è il punto di riferimento per domandarsi che valore abbia quel “Fermo restando” relativo alle precedenti misure di razionalizzazione della spesa richiamate con tale locuzione: diverse sono le possibili linee interpretative che ne discendono se consideriamo i contratti di durata, che siano stati già oggetto dell’obbligatorio intervento ex D.L. n. 95/2012, e che ad oggi siano ancora in corso di esecuzione.
Da una prima lettura, immediata e lessicale, sembra che a tali contratti sia obbligatorio operare anche “l’ulteriore” diminuzione (fino al 5%, considerando analitico il riferimento al 5% della lettera a) del comma 1 art- 9-ter). Anche una lettura sistematica sembra confermare l’assunto: se così fosse, non si avrebbe una sorta di disparità (a vantaggio del primo) fra la situazione dell’esecutore di contratti periodici ancora in corso rispetto a tutti gli altri imprenditori; infatti, anche per essi si avrebbe un’operazione di doppia riduzione del contratto in essere. Non sembra valere l’assunto ad opponendum per cui ai nuovi contraenti la rinegoziazione ex D.L. n. 78/2015 opererebbe solo per le nuove prestazioni e quindi una sola volta e senza una doppia diminuzione (come invece accadrebbe ai contratti periodici ancora in corso d’esecuzione); infatti, a ben vedere, comunque le nuove gare bandite dopo l’intervento sub D.L. n. 95/2012 hanno per il valore del prezzo a base d’asta stimato con riferimento alle tipologie di contratti di bene e servizi secondo il valore dei prezzi di riferimento già voluti dall’art. 17 del D.L. n. 98/2011 (conv. in L. n. 111/2011) in funzione dei quali è stata rinegoziata la prestazione; quindi, a base di gara sono stati inseriti gli importi delle prestazioni calcolate senza le “differenze significative dei prezzi unitari” e quindi in un certo senso calcolate con la prima operazione di spending review del 2012. Questo significa che per i nuovi contratti di beni e servizi si raggiungerebbe, sia alla luce di ribassi di gara sia alla luce della riduzione operata in forza dell’art. 9-ter del D.L. n. 78/2015, un significativo contenimento di spesa nei contratti passivi dell’amministrazione; mentre, invece, per i contratti di durata, già oggetto dell’intervento del D.L. n. 95/2012 e attualmente in corso di esecuzione, se non trovasse applicazione la rinegoziazione voluta dal D.L. n. 78/2015, si configurerebbe pro tempore una concreta situazione di vantaggio economico per quegli esecutori e, parallelamente, di maggiore spesa dell’amministrazione, rispetto ai medesimi contratti che, se oggetto di nuove gare e di nuovi conseguenti contratti, sono destinatari di un doppio taglio di contenimento.
Una seconda e diversa lettura del disposto normativo, anche se forse non rispondente alle intenzioni politiche ed economiche per cui è nato il D.L. n. 78 e soprattutto l’art. 9-ter, può comunque trovare un certo fondamento scientifico (non sostanziale), causato da una imprecisa tecnica legislativa forse provocata dalla riduzione dei tempi in cui ha operato il Parlamento: non ci si dimentichi che l’art- 9-ter nasce nei 60 giorni previsti per la conversione di un Decreto Legge. Si potrebbe intendere la nuova legge di spending come “successiva” e non “additiva” alle previsioni del D.L. n. 98/2012 per i contratti di durata, già oggetto della prima operazione di rinegoziazione. A favore della tesi, militano due argomentazioni.
Prima argomentazione. È vero che anche l’art. 15, comma 13 del D.L. n. 95/2012 reca la stessa locuzione “ferme restando le disposizioni di cui all’articolo 17, comma 1, del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111”, ma a differenza dell’attuale D.L. n. 78/2015, quel decreto del 2012 operava delle modifiche al quadro stesso del D.L. 98/2011, precisando (come per le significative differenze rispetto ai prezzi unitari) e aggiungendo strumenti di misurazione funzionali alla rinegoziazione. A quella “sovrapposizione” migliorativa, oggi, invece, con il Decreto del 2015 si oppone una “successione”, cioè la previsione di una disciplina con forti connotati di novità e a sé stante, capace cioè di avere forza autonoma (soprattutto se la si legge con riferimento a tutti e tre i settori a cui l’art. 9-ter si riferisce e che nel medio periodo vedranno attuazione, anche ai fini del raggiungimento degli importi di contenimento che sono stati indicati nel D.L. n. 78). In questo senso si potrebbe parlare nel settore della Sanità di un “secondo spending review”.
Seconda argomentazione. Alla luce del principio “tempus regit actum”, la nuova e autonoma disciplina recata dall’art. 9-ter del D.L. n. 78/2015 sembra potersi riferire ai nuovi contratti che non sono stati già oggetto della rinegoziazione ai sensi del D.L. n. 95/2012, perché allora non esistenti; quindi, fermo restando quanto già compiuto, la nuova regolazione e razionalizzazione della spesa per i beni e i servizi è quella contenuta e sancita nell’art. 9-ter. All’eventuale obiezione secondo la quale, stando così i termini della questione, sembrerebbe inutile e ridondante la precisazione compiuta con la formula “Fermo restando …”, si potrebbe rispondere che, a ben vedere, tale locuzione finisce per assumere un valore escludente nella sintassi legale. Infatti, senza la precisazione iniziale al comma 1 dell’art. 9-ter si sarebbe pur potuta sostenere la sovrapponibilità delle due operazioni di spending review sui medesimi contratti di durata ancora in corso: in altri termini, quella precisazione invece di garantire l’addizione tra lo ius vetus e lo ius novum, finisce per offrire spunti interpretativi che sul piano lessicale e tecnico le diano – per quanto riguarda la rinegoziazione dei contratti periodici già oggetto di ridimensionamento in forza del D.L. n. 95/2012 e ancora in essere con l’entrata in vigore dell’art. 9-ter – significato di avvaloramento del principio della successioni di leggi nel tempo. Il cardine per giungere a tale ultima conclusione sta in un ulteriore ragionamento che sembra confermare l’assunto: la precisazione “Fermo restando” contenuta nell’art. 9-ter ha, invero, una portata ampissima; essa fa riferimento anche alle disposizioni relative ai pagamenti dei debiti e all’obbligo di fattura elettronica; quindi, da un lato la locuzione appare un’imitazione della struttura sintattica contenuta già nel D.L. n. 95/2012, operata però nel nuovo decreto che ha in parte qua funzione differente rispetto alle precisazioni perfettamente armoniche tra il D.L. n. 95/2012 e il D.L. n. 98/2011; d’altro lato, la locuzione “Fermo restando” suonerebbe come riaffermazione di quanto fino a quel momento operato in tema di contenimento e di riduzione dei costi della spesa pubblica, fra i quali interventi c’è indubbiamente anche quello della fatturazione elettronica, che, però, con l’ambito obiettivo che investe l’art. 9-ter del D.L. n. 78/2015 non trova alcun aggancio.
Tutto ciò detto, sebbene la prima tesi appaia quella più convincente e, forse, la più corretta, rimane una constatazione: scrivere le norme giuridiche, soprattutto in certi settori delicatissimi e complessi del nostro ordinamento, meriterebbe, molto probabilmente, una maggiore riflessione da parte del legislatore, e una maggiore attenzione da cui scaturisca miglior competenza scientifica, illuminata dall’esperienza a cui, per sua natura, la legge materialmente si riferisce.

(pubblicato il 29.9.2015)

Note

L'articolo Una diversa spending review nel settore della Sanità: l’art. 9-ter del D.L. n. 78/2015.
Contraddizioni fra la sostanza e la forma legislativa. proviene da Giustamm.

L’inquadramento giuridico delle «città intelligenti»

Redazione Giustamm.it — Wed, 30 Sep 2015 17:39:15 +0000

L’inquadramento giuridico delle «città intelligenti»

Sommario: 1) Premesse; 2) Esperienze a confronto: il modello statunitense ed il modello europeo; 3) Gli interventi del legislatore comunitario: 3a) Le direttive in materia di protezione ambientale; 3b) Le direttive in materia di trasporti pubblici e di efficienza energetica nell’edilizia; 4) Le smart cities nella legislazione nazionale: 4a) alla ricerca di un fondamento costituzionale; 4b) L’art. 1, comma 1, della Legge 18 dicembre 2012, n. 221, di conversione del “decreto crescita 2.0”; 4c) Le prospettive delle rigenerazione urbana; 5)Dalla smart city alla smart land; 6)Alcune esperienze pratiche; 7) Conclusioni.

1)Premesse.
L’espressione “smart city” – letteralmente “ città intelligente” – sta ad indicare una serie di politiche ed interventi di riqualificazione urbana e di riorganizzazione dei servizi cittadini incentrati su forme di sviluppo sostenibile. In termini più generali ogni qualsiasi attività umana diventa “ smart” ovvero “intelligente” allorquando riesce a migliorare la qualità della vita delle persone. Per questo la locuzione smart city è utilizzata per indicare una città caratterizzata dalla integrazione tra strutture e mezzi tecnologicamente avanzati, proiettata verso politiche di crescita sostenibile, al fine di ottenere un miglioramento degli standards qualitativi della vita umana (1). Tuttavia, considerata anche la multidisciplinarietà della materia e la vastità del campo di azione, non è agevole poter dare una definizione precisa ed univoca al fenomeno (2).
Coglierne le radici impone, innanzitutto, di svolgere una breve indagine circa la nozione giuridica di “sviluppo sostenibile”. Infatti le molte definizioni che sono state attribuite alla locuzione “smart cities” richiamano tutte un insieme coordinato di interventi che mirano a rendere le città più sostenibili e, cioè, in grado di pianificare una crescita coordinata, di preservare un corretto rapporto con il verde e con il paesaggio e garantire la sicurezza sotto tutti i punti di vista. La locuzione “sviluppo sostenibile” si rinviene per la prima volta nel documento, redatto nel 1987 dalla Commissione Mondiale sull’Ambiente e lo Sviluppo insediata su mandato dell’Assemblea Generale dell’ONU, dal titolo “Il nostro futuro comune”, meglio conosciuto come “Rapporto Brundtland”. Da lì in avanti si è cominciato a ritenere che lo “sviluppo” per essere “ sostenibile” deve soddisfare i bisogni della attuale generazione senza compromettere la capacità di quelle future di rispondere ai loro. Viene, pertanto, progressivamente sancito il principio per cui ciascuno individuo ha “il diritto di vivere una vita sana e produttiva in armonia con la natura”(3). Per questa ragione lo sviluppo, inteso come aumento della produzione e dei livelli di innovazione, può essere concepito solo se in armonia con l’ambiente e con l’ecosistema in generale. Sul piano normativo tale visione è stata fatta propria dal Trattato di Maastricht del 1992 nel quale si richiama la necessità di una crescita economica sostenibile, non inflazionistica e che tuteli l’ambiente (4). Sicuramente a livello comunitario la consacrazione della nozione di “sviluppo sostenibile” si ha con l’art. 37 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea, sottoscritta a Nizza nel 2000, il quale dispone che: “ un livello adeguato di tutela ambientale ed il miglioramento della sua qualità devono essere integrati nelle politiche dell’Unione e garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile”(5). Tale disposizione, al pari degli altri principi sanciti dalla Carta di Nizza, è stata recepita dal Trattato che ha adottato la nuova Costituzione Europea, sottoscritto a Roma nel 2004. Nel frattempo il concetto di sviluppo sostenibile ha trovato consacrazione anche in diverse carte costituzionali dei paesi membri dell’Unione Europea (6). Vale la pena solamente cogliere il ritardo del legislatore nostrano dal momento che lo “sviluppo sostenibile” non ha trovato uno spazio definito all’interno della Costituzione italiana, se non attraverso un’ ermeneutica sistematica degli art. 2, 9, 32, 41 e 42 della Costituzione del 1948 (7).
In questo contesto, dunque, le politiche in materia di smart cities si inquadrano come una risposta alla necessità di dare attuazione al principio dello “sviluppo sostenibile” secondo il quale le istituzioni sono chiamate a mettere in atto misure e strategie che, attraverso l’innovazione, riducano i costi ambientali degli investimenti, siano essi pubblici che privati. Questo perché l’ambiente viene inteso come patrimonio comune ed inesauribile da trasmettere alle future generazioni. In questo quadro la “città” viene vista come il nucleo ovvero la dimensione ideale sulla quale sperimentare un nuovo modello organizzativo dei servizi con l’obiettivo di realizzare una nuova realtà sociale, partendo dal protagonismo degli agglomerati urbani orientato verso forme di crescita adeguata e sostenibile (8).

2)Esperienze a confronto: il modello statunitense ed il modello europeo.
Nel corso dell’ultimo decennio molto si è dibattuto sulle modalità attraverso le quali realizzare gli interventi di riorganizzazione dei servizi trasformando, quindi, le città tradizionali in “comunità intelligenti”. Al riguardo sono emersi due modelli applicativi differenti: uno rintracciabile nell’esperienza maturata negli Stati Uniti d’America e, l’altro, adottato nella maggior parte dei paesi europei, e non solo (9).
Il modello statunitense è di chiara ispirazione liberale e liberista e si caratterizza per il fatto di non richiedere un intervento diretto degli apparati amministrativi nei processi di sviluppo urbano. Secondo questa visione l’innovazione rappresenta un processo “dal basso verso l’alto” ( cd botton-up) nel cui ambito si verifica un sostanziale restringimento del ruolo svolto dalla pubblica amministrazione, la cui posizione resta confinata in una logica di mera sussidiarietà. Tuttavia i compiti delle istituzioni pubbliche non vengono azzerati dal momento che esse attraggono l’aspettativa degli operatori economici di promuovere un quadro normativo di sostegno alle nuove tecnologie che si affacciano sul mercato, attraverso processi di semplificazione degli oneri a carico delle imprese e, prima ancora, garantendo la certezza del diritto. In relazione a questo ultimo aspetto nella pratica giurisprudenziale statunitense non sono mancate controversie determinate dall’ approdo nei mercati di start up particolarmente innovative. L’intervento pubblico, secondo il modello operativo in esame, risulta strategico anche sotto il profilo del sostegno alla ricerca. In particolare se è vero che i progetti di innovazione tecnologica nella gestione dei servizi attirano l’interesse degli investitori privati, questi ultimi rivolgono all’amministrazione pubblica una forte domanda di investimenti nel settore della ricerca scientifica, in special modo, nei settori meno appetibili per il venture capital. Allo stato dei fatti gli Stati Uniti d’America rappresentano un paese all’avanguardia rispetto alla promozione e valorizzazione delle smart cities avendo avviato diverse start up in molte metropoli del paese quali, ad esempio, New York, Denver, Houston e Los Angeles (10).
Diverso, invece, appare l’approccio continentale alle politiche dello sviluppo urbano dal momento che, secondo il modello sviluppatosi in Europa, gli appartati istituzionali conservano un ruolo di guida dei processi di sviluppo, incentivando gli operatori privati agli investimenti attraverso cospicui finanziamenti pubblici. In questo senso, e diversamente da quanto accade con il modello delle start up statunitensi, nell’esperienza europea si parte dall’individuazione “dall’alto” delle misure da adottare per giungere ad un elevato livello di efficienza e di innovazione ( c.d. top-down). Nell’esperienza pratica ha preso corpo l’incentivazione, da parte delle pubbliche amministrazioni, dell’utilizzo di prodotti e tecnologie efficienti dal punto di vista energetico, soprattutto nel campo dei trasporti, in quello della ristrutturazione del patrimonio edilizio esistente e della creazione di nuove infrastrutture orientate al risparmio energetico. Proprio sul terreno dell’efficienza energetica, una decina di anni orsono, si rinvengono i primi geni, in ambito europeo, delle politiche di promozione delle smart cities. Tra tutti i provvedimenti varati nel corso degli anni si ricordano l’adozione delle direttive sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili (11) e sull’efficienza degli usi finali dell’energia (12), sulle quali si tornerà più analiticamente in seguito. Ciò che emerge, in definitiva, è l’assoluta centralità della fase di programmazione rispetto al tema dello sviluppo urbano in termini di innovazione e sostenibilità ambientale. Ai privati, che pure restano coinvolti attraverso meccanismi di concertazione, spetta il compito di sviluppare le linee di indirizzo tracciate dalle istituzioni pubbliche potendo contare sulla disponibilità di cospicui finanziamenti pubblici. In merito alla portata delle politiche comunitarie di sostegno alle imprese innovative si menziona l’importante intervento della Commissione Europea che, con la comunicazione del 03 marzo 2010, ha adottato l’atto denominato “Europe 2020” avente ad oggetto “ A strategy for smart, sustainable and inclusive growth” (13). Particolarmente interessante risulta il primo bilancio stilato dalla Commissione circa l’attuazione della strategia “Europe 2020” allorquando, nella comunicazione del 05 marzo 2014 n. 130 (14), si afferma che: “ l’esperienza mostra anche che il coinvolgimento e la partecipazione attiva di regioni e città- responsabili in prima linea per l’attuazione di molte politiche dell’UE- sono fondamentali per continuare a realizzare gli obiettivi della strategia Europa 2020”.

3)Gli interventi del legislatore comunitario.
Nei paragrafi precedenti si è avuta occasione di accennare la portata di alcuni provvedimenti del legislatore comunitario in tema di smart cities. Più in generale il fondamento giuridico nell’ordinamento comunitario della materia in esame è rinvenibile in un complesso di provvedimenti che hanno ad oggetto la disciplina di settori specifici.

3a) Le direttive in materia di protezione ambientale.
Primo grande settore d’intervento da parte del legislatore comunitario è rappresentato dall’ambiente ed, in particolare, da un gruppo di norme finalizzate a definire le misure più idonee per realizzare forme di sviluppo sostenibile. Come già accennato in precedenza il primo terreno di intervento è stato quello sulla produzione di energia da fonti rinnovabili.
In particolare con la direttiva 2001/77/ CE del 27 settembre 2001 si sono introdotte disposizioni per la promozione dell’energia elettrica da fonti rinnovabili. L’intervento comunitario fa seguito al Libro bianco del 1997 sulle fonti energetiche rinnovabili che fissava l’obiettivo del 12% del consumo interno lordo di energia prodotta da fonti energetiche rinnovabili per l’UE-15 entro il 2010. In seguito all’allargamento del 2004, l’obiettivo globale dell’UE è passato al 21%. In tale prospettiva, la direttiva rappresenta anche uno strumento essenziale per il rispetto degli impegni assunti dall’UE a seguito del Protocollo di Kyoto sulla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra. A parere di una parte della dottrina (15) all’approvazione della direttiva in esame segue un cambiamento radicale nelle modalità di promozione delle energie rinnovabili con la transizione da un sistema programmatico ( non vincolante) ad un sistema prescrittivo ( vincolante per gli stati membri). La direttiva 2001/77/CE è stata abrogata dalla direttiva 2009/28/CE (16) a decorrere dal 1° gennaio 2012. Inoltre, a partire dal 1° aprile 2010, l’articolo 2, il paragrafo 2 dell’articolo 3 e gli articoli da 4 a 8, sono soppressi. In particolare attraverso il nuovo intervento normativo per ciascuno Stato membro è stato fissato un obiettivo per la quota di energia da fonti rinnovabili sul consumo finale lordo di energia entro il 2020. Tale obiettivo è coerente con l’obiettivo globale 20-20-20 a cui anche l’Unione europea (UE) è soggetta. Viene stabilito, inoltre, che ogni Stato membro dovrà adottare un piano d’azione nazionale per il 2020 che fissa la quota di energia da fonti rinnovabili nel settore dei trasporti, nella produzione di energia elettrica e nel riscaldamento. Nell’intenzione del legislatore tali piani di azione dovranno prendere in considerazione altre misure relative all’efficienza energetica, soprattutto l’obiettivo di ridurre il consumo di energia complessivo e dovranno contemplare le modalità di riforma dei regimi di pianificazione e di fissazione delle tariffe, nonché l’accesso alle reti elettriche, per favorire l’energia da fonti rinnovabili. Di particolare interesse sono le disposizioni secondo le quali gli Stati membri possono scambiare tra loro una quantità di energia da fonti rinnovabili mediante un trasferimento statistico oppure intraprendere progetti comuni per la produzione di elettricità e di riscaldamento da fonti rinnovabili. Inoltre si fissano gli obiettivi anche in materia di biocarburanti e bioliquidi stabilendo che la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, grazie all’uso di tali componenti, deve essere pari almeno al 35%. A decorrere dal 1 gennaio 2017 la percentuale di riduzione dovrà essere portata almeno al 50%.
In materia di incenerimento dei rifiuti le istituzioni comunitarie sono intervenute con la Direttiva 2000/76/CE (17). Innanzitutto va premesso che l’attenzione al tema dell’incenerimento dei rifiuti, senza distinzione tra “pericolosi” e “non pericolosi”, è dovuta al fatto che tale attività può comportare emissioni di inquinanti nell’atmosfera, nell’acqua e nel terreno, tanto da provocare danni alla salute umana. Per tale ragione il legislatore comunitario, in ossequio al principio di prevenzione, ha introdotto una seria di norme in merito alla ricezione ed al trattamento dei rifiuti, ai limiti per l’emissione delle sostanze in aria, all’evaquazione delle acque derivanti dai gas di scarico e alla gestione dei residui, introducendo il principio generale che ogni qualsiasi attività di incenerimento o coincenerimento deve essere sottoposta ad autorizzazione da parte degli organi nazionali preposti.
La materia in esame è strettamente collegata a quella della prevenzione e riduzione dell’inquinamento disciplinata dalla Direttiva 2008/1/ CE del 18 gennaio 2008 ( c.d. Direttiva IPCC ) (18) con la quale si è introdotto l’obbligo del rilascio di un’autorizzazione per tutte le attività industriali ed agricole che presentano un notevole potenziale inquinante. Questa autorizzazione può essere concessa solo se vengono rispettate alcune condizioni ambientali, per far sì che le imprese stesse si facciano carico della prevenzione e della riduzione dell’inquinamento che possono causare. La prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento riguardano le attività industriali e agricole ad alto potenziale inquinante, nuove o esistenti. La Direttiva IPCC è stata modificata ed integrata dalla Direttiva 2010/75/CE del 24 novembre 2010 (19). Parimenti in questo contesto si segnala la Direttiva 2008/98/CE del 18 novembre 2008 ( c.d. Direttiva sui rifiuti) (20) con la quale si definisce un quadro giuridico per il trattamento dei rifiuti all’interno del territorio dell’UE. Essa mira a proteggere l’ambiente e la salute umana attraverso la prevenzione degli effetti nefasti che possono derivare dalla produzione non regolamentata e della gestione dei rifiuti.

3b) Le direttive in materia di trasporti pubblici e di efficienza energetica in materia edilizia.
Di particolare interesse nel quadro delle politiche a sostegno delle smart cities si inseriscono i provvedimenti normativi in materia di trasporti e di efficienza energetica in materia edilizia.
In primo luogo si segnala la Direttiva 2010/40/CE del 7 luglio 2010 in materia di trasporto intelligente (21). Si ritiene che i sistemi di trasporto intelligenti (STI) possono contribuire significativamente ad un modello di trasporto più pulito, più sicuro e più efficiente. La direttiva richiamata fornisce un quadro per l’attuazione coordinata di queste tecnologie innovative di trasporto in tutta l’Unione europea (UE). Tale normativa si propone di stabilire servizi STI interoperabili ed efficienti, lasciando decidere autonomamente i paesi dell’UE su quali sistemi gestionali introdurre. La direttiva in commento ha per oggetto, dunque, le applicazioni e i servizi di sistemi di trasporto intelligenti (STI) nel settore del trasporto stradale dell’Unione europea (UE) e le interfacce con altri sistemi di trasporto. Gli STI sono modelli in cui sono applicate tecnologie dell’informazione e della comunicazione, nel settore del trasporto stradale e nella gestione del traffico e della mobilità. Da questo quadro deriva che il settore dei trasporti è un ambito strategico sul quale poter riorganizzare il servizi a livello cittadino sulla base dell’efficienza e del risparmio anche attraverso l’utilizzo delle tecnologie oggi a disposizione. Ma non solo, ulteriori elementi dimostrano la volontà del legislatore comunitario di voler costruire i presupposti per la costituzione delle “comunità intelligenti”. Si pensi ad esempio alla proposta di decisione sulla diffusione in tutto il territorio dell’Unione europea di un servizio elettronico di chiamata di emergenza (e-Call) interoperabile (22).
Negli ultimi anni il Parlamento Europeo è intervenuto anche in materia edilizia per rafforzare le proprie politiche nell’ambito del risparmio energetico al fine di conseguire l’obiettivo 20-20-20 fissato a livello internazionale. Con la Direttiva 2010/31/CE (23) si è inteso valorizzare la prestazione energetica degli edifici , delle loro parti e delle unità immobiliari, nonché a chiarire e rafforzare quanto previsto dalla direttiva 2002/91/CE da essa abrogata, con lo scopo di estendere il proprio ambito di applicazione e di ridurre le considerevoli differenze tra Stati membri in termini di prestazione energetica nell’edilizia. In particolare si introducono disposizioni in materia di bisogni energetici per il riscaldamento dei locali, di produzione di acqua calda, di raffreddamento, di ventilazione e di illuminazione di edifici nuovi e già esistenti, di tipo residenziale e non. Viene sancito, inoltre, il principio per cui gli stati membri dovranno fissare i requisiti minimi da imporre agli edifici di nuova costruzione e quelli preesistenti al momento della loro ristrutturazione. Dal quadro sinteticamente esposto emerge che, a seguito degli interventi del legislatore comunitario, “le città intelligenti” rappresentano una sorta di mosaico dato dalla combinazione di molteplici misure introdotte per diffondere e rafforzare forme di “sviluppo sostenibile”.

4) Le smart cities nella legislazione nazionale.

4a) Alla ricerca di un fondamento costituzionale.
Come è noto l’art. 97 della Costituzione delinea il principio per cui la pubblica amministrazione deve agire in ossequio al buon andamento e all’ imparzialità.
Relativamente al primo aspetto il “buon andamento” si concretizza in una serie di criteri riconducibili, tutti insieme, ai canoni di efficacia, efficienza ed economicità (24). Più specificatamente l’efficacia rappresenta la potenzialità dell’atto a garantire l’interesse pubblico sotteso all’esercizio del potere amministrativo(25). In altri termini, l’efficacia si palesa nell’adeguato livello qualitativo richiesto per i singoli servizi. Mentre l’efficienza e l’economicità stanno ad indicare la capacità dell’amministrazione di tutelare l’interesse pubblico ad essa affidato ai minori costi possibili. A ben vedere richiamando il contenuto della locuzione “città intelligente” si potrebbe agevolmente affermare che tali pratiche trovano il loro statuto giuridico in una serie di norme primarie che traggono tutte origine e fondamento costituzionale dal principio di buon andamento ex art. 97 della Costituzione. Va precisato, ad ogni buon fine, che non è possibile estendere il sindacato giurisdizionale al merito dell’azione amministrativa ovvero alle scelte discrezionali della pubblica amministrazione. Questo significa che eventuali vizi di legittimità degli atti amministrativi, adottati in attuazione delle norme che in seguito si andranno ad analizzare, potranno sussistere allorquando si violino le disposizioni di legge che siano direttamente espressione dell’art. 97 della Costituzione.

4b) L’art. 1, comma 1, legge 17 dicembre 2012 n. 179, di conversione del “decreto crescita 2.0”.
In questo contesto la ricerca fin qui svolta richiede di essere conclusa attraverso l’esame delle disposizioni della legge nazionale riconducibili alla tematica delle smart cities. Come appare comprensibile vista la multidisciplinarità della materia e la sua “giovinezza” il compito non appare sicuramente agevole. E’ di tutta evidenza, in via preliminare, che il legislatore italiano si trova spesso di fronte al delicato problema di come declinare, nel proprio territorio, l’agenda urbana europea che sta progressivamente prendendo forma, trovando un equilibrio tra le strategie di sviluppo delle città e gli obiettivi di coesione sociale e territoriale(26).
Innanzitutto molte delle direttive sopra passate in rassegna sono state recepite dal legislatore italiano (27).
Proseguendo l’indagine di indubbia rilevanza è il D.L. 18 ottobre 2012 n. 179 ( cd “Decreto crescita 2.0”) convertito il legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma1, della legge 17 dicembre 2012, n. 221. Con tale intervento normativo il legislatore italiano si è posto l’obiettivo del rilancio economico e sociale del paese, del rafforzamento della competitività delle imprese e di modernizzazione del settore pubblico. Tra i principali ambiti d’intervento vi sono l’agenda digitale (28), che comprende a sua volta l’e-governament e la diffusione di città e comunità intelligenti, le start up innovative e le opere pubbliche. Di notevole interesse rispetto allo studio fin qui condotto appaiono le prime due linee di intervento del Decreto crescita 2.0. In particolare le disposizioni in materia di agenda digitale, richieste dall’Europa anche per attuare i principi contenuti nell’agenda digitale europea, ruotano intorno ad alcuni strumenti fondamentali: il documento digitale unificato, l’anagrafe nazionale della popolazione residente, le comunità intelligenti e l’e-governament. Si tratta di iniziative che hanno in sé un forte potenziale innovativo e mirano ad incidere positivamente, non solo sulle pubbliche amministrazioni, ma anche su cittadini ed imprese. (29) Tale opinione è fortemente condivisa tanto che è innegabile che la digitalizzazione potrebbe consentire la fruibilità di servizi ad alto valore aggiunto con conseguenti vantaggi sul piano organizzativo per la pubblica amministrazione, su quello dell’innovazione per le imprese (Ict) e per le famiglie, soprattutto per la fascia di popolazione che risente del digital divide (30). Pertanto una prima considerazione da svolgere in seguito alla lettura sistematica del provvedimento in esame è che le “comunità intelligenti” sono necessariamente concepite con dei sistemi di vita che prevedono l’uso intenso di tecnologie altamente sofisticate, perché si ritiene che l’uso delle tecnologie per l’erogazione dei servizi fondamentali possa facilitare l’accesso da parte dei cittadini e, di riflesso, consentire una riorganizzazione in termini di efficienza della pubblica amministrazione. Tale impostazione modifica il contenuto stesso del concetto di “cittadinanza amministrativa” che tradizionalmente indica una serie di pretese del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione (31). Nelle comunità intelligenti, infatti, il cittadino acquista il diritto alla prestazione dei servizi in forma digitale.
Anche le norme introdotte dal legislatore del 2012 in tema di start up suscitano notevole interesse. Innanzitutto perché sono espressione di un visione molto simile al modello statunitense del “botton up”. Infatti vengono normativamente definite le start up innovative introducendo i criteri di identificazione, in primo luogo temporali stabilendo che le società, per accedere agli incentivi previsti dalla legge, non dovranno avere più di quattro anni di vita e, in secondo luogo, dimensionali chiarendo che la normativa in questione non si applica per le imprese con più di 5 milioni di euro di fatturato. E’ poi l’innovatività dell’oggetto sociale deve essere comprovata dal fatto che si investono ameno il 30% in ricerca con l’impiego di almeno 1/3 del personale per le predetta attività (32)

4c) La prospettiva della rigenerazione urbana.
L’attuale crisi economica, nonché le crescenti aspettative di tutela ambientale, impongono al legislatore serie riflessioni in materia di rigenerazione urbana. Del resto è inconfutabile che le nostre città non riescono più a sopportare un modello di sviluppo urbanistico espansivo basato esclusivamente sul consumo di suolo.
Se è vero che a livello comunitario tale ultimo problema ha ricevuto una trattazione piuttosto articolata ed esaustiva (33), di converso il legislatore italiano ha assunto un atteggiamento troppo timido in materia. Nello specifico la problematica relativa al consumo del suolo originariamente è stata presa in considerazione dal Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio ( D.lgs 42/2004) nel quale, dapprima, all’art. 131, c. VI, si allude al principio di uso consapevole del territorio quale criterio che deve ispirare le pubbliche amministrazioni, e, poi, all’art. 135, disciplinando i piani paesaggistici, si prevede che gli stessi assicurino “ il minor consumo di territorio possibile”. Tuttavia norme più penetranti e specifiche sono state dettate dalla legge 14 gennaio 2013, n. 10 laddove il problema del consumo del suolo viene preso in considerazione nell’ambito della disciplina sugli spazi verdi urbani. In particolare, la norma di cui all’art. 6 si compone di due distinte previsioni. Una prima disposizione afferma che tutti gli enti territoriali devono promuovere l’incremento di spazi verdi urbani e di “cinture verdi” attorno agli agglomerati urbani al fine di favorire il risparmio e l’efficienza energetica, l’assorbimento delle polveri sottili e la riduzione dell’effetto “isola di calore”. Più pertinente al problema del consumo di suolo risulta la statuizione di cui al secondo comma, la quale, proprio allo scopo di favorire la salvaguardia delle aree comunali non urbanizzate, attribuisce ai comuni la potestà di: “ a) prevedere particolari misure di vantaggio volte a favorire il riuso e la riorganizzazione degli insediamenti residenziali e produttivi esistenti, rispetto alla concessione di aree non urbanizzate ai fini dei suddetti insediamenti; b) prevedere opportuni strumenti e interventi per la conservazione e il ripristino del paesaggio rurale o forestale non urbanizzato di competenza dell’amministrazione comunale”. La disciplina sinteticamente richiamata possiede, senza dubbio, il merito di avere inserito nel nostro ordinamento un principio che mira a contrastare l’uso ed il consumo di suolo naturale per fini di nuova edificazione e urbanizzazione. De jure condendo sono rinvenibili diverse proposte di riforma legislativa. I testi al vaglio delle aule parlamentari, pur accomunati dall’oggetto, si differenziano tra loro in termini di misure operative, talora indicando obiettivi su scala nazionale e regionale, talvolta fissando contributi economici tesi a disincentivare l’impiego di suolo non urbanizzato, talora stabilendo standard quantitativi prescrittivi e previsioni di misure di riequilibrio ambientale, altre volte introducendo la distinzione tra territorio urbanizzato e aree naturali, limitando, all’interno della prima macroarea, eventuali nuovi impegni di suolo (34).
In termini generali è di tutta evidenza che la crescente attenzione posta dal legislatore alla tutela del suolo, inteso come bene da proteggere in quanto risorsa non rinnovabile, apre le porte alla vasta gamma di opportunità offerte dal recupero e dalla riqualificazione dell’esistente, anche in prospettiva di cogliere alcune aspirazioni insite nei progetti delle “ città intelligenti”. Infatti la rigenerazione urbana è finalizzata al miglioramento della qualità di vita cittadina, partendo dal miglioramento dei livelli ambientali e paesaggistici fino ad arrivare ad aggredire il problema più diffuso del degrado sociale fisiologicamente portato ad attecchire in ambiti urbani depressi, privi di servizi pubblici adeguati. Nel nostro ordinamento giuridico, dalla disamina delle varie leggi urbanistiche regionali attualmente in vigore, è possibile desumere che i programmi di rigenerazione sono individuati come strumenti giuridici per l’attuazione di una precisa politica di ammodernamento e razionalizzazione del tessuto urbano complessivo, prospettiva che riguarda anche l’urbanistica ed il governo del territorio (35). In tale prospettiva i piani di rigenerazione sono piani di indirizzi che nascono imprescindibilmente dal coinvolgimento e dalla partecipazione di tutti i soggetti coinvolti. Ed in questo senso essi possono rappresentare lo strumento attraverso il quale progettare la smart city, integrando le misure di riqualificazione urbanistica del tessuto cittadino, con quelle del risparmio energetico, della razionalizzazione delle reti di trasporto, dell’inclusività sociale e della diffusione di nuovi modelli di erogazione di servizi pubblici. Nel rapporto con altri strumenti di pianificazione, soprattutto con il PRG, il piano di rigenerazione può essere inquadrato come un programma generale che esprime linee guida per lo sviluppo della città che, successivamente, dovranno essere sviluppate dal Piano regolatore comunale (36). Si noti ancora che il Piano di rigenerazione, inteso come strumento a valenza strutturale di governo del territorio integrato con la pianificazione generale dei servizi, potrebbe essere un’occasione per superare il modello di pianificazione basato sulla rigida zonizzazione del territorio, puntando sulla integrazione fra le funzioni degli ambiti territoriali (37). Che la rigenerazione apra le porte ad un nuovo modello di pianificazione urbanistica lo si riscontra anche sull’indubbia necessità che i privati vengano coinvolti nei processi di ristrutturazione urbana contemplando l’opportunità di avvalersi di strumenti consensuali di pianificazione (38)

5)Dalla smart city alla smart land.
Negli ultimi anni il dibattito italiano è stato caratterizzato da spunti di assoluta originalità. In particolare nel Nord-Est del nostro paese si sono incominciati a studiare modelli applicativi nuovi rispetto alla tradizionale concezione di smart city. In particolare da un progetto della Fondazione Fabbri di Pieve di Soligo(39) e da uno studio condotto da Aldo Bonomi e Roberto Masiero (40) si è avviato a discutere di “smart land” in luogo di “smart city”. Nello specifico, muovendo dal contesto italiano costituito essenzialmente da piccoli comuni, si è ritenuto che dalla “city” si debba passare a considerare il “land” ovvero un ambito territoriale più esteso, dove città e paesi si uniscono in un’unica “città digitale”. Questa concezione muove dalla necessità di giungere ad un disfacimento delle logiche localistiche, che tanto penalizzano lo sviluppo complessivo del paese, fino ad arrivare a pensare ogni singolo intervento a livello di “megalopoli diffusa”, dove le trasformazioni non sono altro che il frutto di un processo dialettico tra città e contado. La smart land diventa, quindi, un insieme di comuni, grandi e piccoli nelle loro dimensioni, nel quale sperimentare politiche diffuse e condivise orientate ad aumentare la competitività ed attrattività del territorio di riferimento con un’attenzione specifica alla coesione sociale, alla diffusione della conoscenza, alla crescita creativa, all’accessibilità e alla libertà di movimento, alla fruibilità ambientale e alla qualità del paesaggio e della vita dei cittadini. L’integrazione non può che avvenire su base identitaria, nel senso che, prima di avviare qualsiasi progetto di integrazione, va ricercato il filo conduttore che caratterizza ogni ambito territoriale. Infatti si ritiene che uno smart land sia innanzitutto uno spazio comune nel quale le diverse identità cittadine – ambientali, artigianali, culturali, economiche, produttive e paesaggistiche- possono esprimersi al massimo della propria capacità trovando adeguata valorizzazione in un sistema che utilizzi metodi avanzati per promuovere percorsi, mappature, tematismi che ne esaltino le specificità e ne aumentino il valore aggiunto. (41). In questo senso l’organizzazione di una città intelligente deve essere in grado di garantire il miglioramento della qualità della vita dei propri cittadini e fare interagire le opportunità di sviluppo economico con l’innovazione tecnologica affinchè essa diventi un territorio, inteso come insieme di città, più interconnesso, più pulito, più attrattivo, più sicuro, più accogliente, più efficiente, più aperto e collaborativo, più creativo e sostenibile. Ecco, dunque, che secondo il modello in esame la città, anziché confinata entro i propri limiti territoriali, diventa una “città diffusa” nella quale le logiche “smart” vengono applicate ad un ambito territoriale che va oltre le singole realtà urbane. Tale visione, che ha l’indubbio pregio di coinvolgere i piccoli centri nei processi di trasformazione urbana, diventa espressione del principio di sussidiarietà verticale soprattutto in un momento, qual è quello che viviamo, in cui si dibatte molto del dissolvimento delle province, dell’istituzionalizzazione delle città metropolitane e dell’accorpamento dei Comuni. Infatti anche sul piano della riorganizzazione del sistema istituzionale della Repubblica avere come scenario di riferimento uno smart land può, se non altro, permettere valutazioni strategiche rispetto alla governance da attivare. Secondariamente abbiamo già avuto modo di affermare che l’introduzione di logiche smart comporta una trasformazione dello stesso modello di cittadinanza, tanto che le decisioni prese dalle istituzioni che riguardano il bene pubblico devono essere quanto meno condivise dai cittadini attraverso le nuove tecnologie digitali. Tale prospettiva proiettata su un ambito territoriale vasto costituirebbe, senza dubbio, un avanzamento degli stessi sistemi democratici, anche in angoli del paese che tuttora restano marginali. E poi, secondo questa impostazione, il concetto di smart land è destinato a mutare la funzione stessa delle campagne tanto da cambiare la prospettiva stessa dell’agricoltura che, come qualsiasi attività ricompresa nella locuzione “sviluppo economico”, può diventare smart attraverso l’introduzione di innovazioni oggi ineludibili quali, ad esempio, la tracciabilità o la filiera corta (42).

6- Alcune esperienze pratiche.
Sul piano pratico diverse esperienze in Italia sono state già avviate in tema di smart city. Nello specifico l’ ANCI- Associazione dei Comuni d’Italia – ha realizzato una piattaforma nazionale ( Italian Smart Cities) che raccoglie e cataloga le informazioni relative alle esperienze progettuali di 105 comuni italiani che hanno avviato tali processi (43). Tra tutti possono essere segnalate alcune esperienze che per la portata degli investimenti e delle misure progettate appaiono le più significative.
La città di Bari (44), con quasi due miliardi di investimenti previsti, rappresenta il comune italiano che di più ha investito in politiche smart, articolando gli interventi in cinquanta progetti. In concreto l’amministrazione comunale ha avviato un percorso programmatico finalizzato alla presentazione della candidatura all’iniziativa “Smart Cities” e all’attuazione di interventi per migliorare la qualità della vita dei cittadini e rendere più sostenibile la città dal punto di vista energetico. Il primo atto di questo percorso ha visto l’adesione della città al Patto dei Sindaci (Covenant of Mayors) nel luglio del 2010. Il Patto dei Sindaci (45), che sostiene e supporta le iniziative degli Enti locali dell’Unione Europea, comporta per i Comuni aderenti la redazione e l’attuazione di un Piano di Azione per l’Energia Sostenibile (PAES) in cui si definiscano gli obiettivi di riduzione delle emissioni e le modalità per raggiungerli. Il PAES della città di Bari, quindi, rappresenta lo strumento con cui il Comune vuole sostanziare la propria visione di una città creativa, dinamica, inclusiva e a basse emissioni di CO2. Dunque il piano in esame si pone l’ambizioso obiettivo di ridurre tali emissioni di almeno il 35% entro il 2020, attuando 78 azioni afferenti a diverse aree tematiche, dall’educazione, alla pianificazione energetica, alle infrastrutture di rete, alla gestione dei rifiuti e all’acqua, etc. Da ultimo, per coinvolgere cittadini, imprese ed associazioni al fine di ricercare i fondi per attuare il progetto il Comune si è fatto promotore della costituzione dell’associazione senza scopo di lucro “ Bari Smart City”.
Non mancano, tuttavia altri esempi che lasciano intravedere una svolta effettiva sul piano della riorganizzazione dei servizi cittadini. Le politiche per la mobilità di Genova, la nuova stazione intermodale di Modena(46), le nascenti “isole digitali” di Milano (47) stanno disegnando una nuova mobilità; il progetto di smart environment di Bergamo (48), la rigenerazione urbana partecipata di Lecce (49), la knowledge economy di Reggio Emilia (50) stanno proponendo una città adatta alla nascita di imprese innovative; la gestione unitaria del patrimonio storico ed artistico proposta da Firenze (51) è un esempio per le città d’arte italiane; la rete civica di Bologna (52)apre l’opportunità di creare grandi spazi di partecipazione.

Considerazioni conclusive.
Con il presente studio si è cercato di definire il quadro giuridico in cui si è sviluppata nell’ultimo decennio la tematica delle smart cities.
Ma oltre al dettato del diritto positivo possono nascere ulteriori ed adeguate risposte anche sotto il profilo della pianificazione territoriale e dei servizi in particolare.
Tale convinzione muove da fatto, più volte ribadito in precedenza, che l’effettiva realizzazione delle città intelligenti presuppone la condivisione di un disegno compiuto a monte. Non solo su scala cittadina e, quindi, comunale ma anche in ambito territoriale vasto. Infatti sarebbe sbagliato non pensare alle città come ad un insieme di reti interconnesse, quali la rete dei trasporti, la rete elettrica, la rete degli edifici, la rete dell’illuminazione, la rete delle relazioni sociali, la rete dell’acqua e dei rifiuti e così via (53). In tale contesto si inserisce l’idea, fin qui poco praticata da parte del legislatore, che il cittadino debba essere messo nelle condizioni di partecipare attivamente alla modellazione progressiva della città rispetto ai suoi bisogni. Tutto questo perché si radica la convinzione che lo scambio di informazioni e di opinioni possa essere strategico per costruire un modello dinamico ed elastico dell’organizzazione cittadina. L’obiettivo appare lontano, almeno nel nostro paese visti i ritardi, ormai cronici nell’attuazione dell’agenda digitale e più in particolare dei principi sottesi all’amministrazione digitale (54). In primo luogo servono investimenti per superare il digital divide attraverso la realizzazione di una rete di banda ultra larga sul tutto il territorio nazionale. Continui ritardi hanno fatto si che il Documento digitale unificato (DDC) sia rimasto, ad oggi, lettera morta quando, invece, esso costituisce il primo presupposto per consentire ai cittadini l’accesso ai servizi in rete. Così come restano un mero obiettivo l’attuazione della “scuola digitale” e della “sanità digitale”. Passi in avanti, invece, ultimamente sono stati compiuti in merito alla firma elettronica, alla fatturazione elettronica ed al processo civile telematico. Da questo quadro deriva la convinzione che sia necessario che le istituzioni pubbliche, a tutti i livelli, accordino assoluta priorità all’attuazione dell’agenda digitale.
Parallelamente solo un adeguato supporto in termini di semplificazione normativa alle start up innovative potrà consentire l’avvio di nuovi processi di riorganizzazione dei servizi.
E, poi, rimane da esplorare un ampio campo di indagine in tema di nuove forme di pianificazione delle città basate sul concetto di rigenerazione anziché sul tradizionale paradigma del consumo di suolo. La riqualificazione del patrimonio immobiliare rappresenta una priorità per garantire ai cittadini la qualità e la sicurezza dell’abitare e per migliorare la qualità sociale ed ambientale delle periferie degradate, oltre che una grande occasione per promuovere l’occupazione e l’impiego dell’imprenditoria locale. In altri termini la rigenerazione urbana rappresenta l’occasione per risolvere problemi quali l’assenza di identità di un quartiere, la totale mancanza di spazi pubblici e l’elevata densità edilizia che rende impossibile gli allargamenti delle sedi viarie, la realizzazione di aree verdi e perfino la messa a dimore di alberature lungo i marciapiedi. Per fare ciò si ritiene necessario uno sforzo di innovazione condiviso che porti al superamento del rigido tabù della demolizione-ricostruzione. In particolare per garantire la possibilità di interventi sostitutivi del tessuto urbano esistente, si deve superare l’approccio espropriativo, difficilmente sostenibile dalla pubblica amministrazione nelle operazioni di trasformazione urbana, affiancando ai principi perequativi quelli compensativi. Si può così traslare sugli operatori privati l’onere della realizzazione delle opere di urbanizzazione, permettendo al soggetto pubblico l’acquisizione dei suoli in cambio di diritti edificatori economicamente equivalenti da localizzare su aree appositamente preposte allo scopo o di immobili di proprietà degli enti locali.
La strada appare sicuramente ripida; ma è certo che ci troviamo di fronte ad un passaggio obbligato verso la via che porta alla piena integrazione europea.

NOTE E BIBLIOGRAFIA.

1) E. FERRERO, Le smart cities nell’ordinamento giuridico, in Il Piemonte dell’Autonomie, II, 2-2015;
2) Molti autori concordano circa il fatto che non sia possibile offrire una definizione univoca di smart cities ed, in particolare, tale rilievo è stato svolto da A. CASINELLI, Le città e le Comunità intelligenti, in Giornale di Diritto Amministrativo, 2013, fascicolo 3, pag. 243;
3) Circa il legame tra ambiente e diritto di vivere una vita salubre si legga più approfonditamente Dichiarazione di Rio de Janeiro a conclusione della Conferenza ONU Ambiente e Sviluppo del 1992, in www.archivio.ambiente.it/impresa/monografie/problematiche/appendice2.htm;
4) Sul punto vedi Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992 che fissa i criteri per l’ingresso degli stati nell’Unione Europea, in www.ecb.europa.eu/ecb/legale/pdf/maastricht_it/pdf;
5) Per un approfondimento al riguardo si veda la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea in www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_it/pdf;
6) Per una articolata ed esaustiva disamina comparatistica delle disposizioni costituzionali in tema di “sviluppo sostenibile” presenti nelle carte fondamentali dei vari paesi europei ed in particolare si cita l’esperienza spagnola, francese e tedesca, oltre che quella polacca e portoghese, si cita M. MANCARELLA, Il principio dello sviluppo sostenibile: tra politiche mondiali, diritto internazionale e Costituzioni nazionali, in Giuristi Ambientali, www.giustiambinetali.it/documenti/200061114_AM.pdf;
7) Nel tentativo di trovare un ancoraggio costituzionale alla locuzione “sviluppo sostenibile”, per altro verso assente nelle disposizioni della Costituzione del 1948, si legga M. CECCHETTI , Principi Costituzionali per la tutela dell’ambiente, Milano, Giuffrè, 2000;
8) Il tema della rigenerazione urbana e più in generale della trasformazione urbanistica delle città in termini innovativi e di recupero del tessuto urbano esistente è stato affrontato a livello internazionale dapprima con l’Agenda 21, documento delle Nazioni Unite del 1992 che individua gli assi di sviluppo per il ventunesimo secolo, poi con la Carta di Lipsia del 2007 sulle città europee sostenibili e, da ultimo, con la Dichiarazione di Toledo del 2010 “ Sulla rigenerazione urbana integrata ed il suo potenziale strategico per uno sviluppo urbano più intelligente, sostenibile ed inclusivo nelle città europee”, alla quale si rimanda in www.smartcity.anci.it/Contenuti/Allegati/Dichiarazione%20di%20Toledo.pdf;
9) Ci si riferisce in particolare a città come Singapore e Rio de Janeiro, che hanno avviato i processi di sviluppo rispettivamente denominati “Smart nation” e “ Smart operation”;
10) Per una più compiuta disamina delle esperienze che stanno prendendo corpo negli Stati Uniti d’America si segnale B. KATZ, J. BRADLEY, The metropolitan revolution, Washington, 2015;
11) Cfr Direttiva 2001/77/CE del 27 settembre 2001 recante disposizioni sulla promozione dell’energia elettrica da fonti rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità, in www.ispramabiente.gov.i/files/temi/direttiva2001-77-ce-.pdf;
12) Cfr Direttiva 2006/32/CE del 05 aprile 2006, concernete l’efficienza degli usi finali dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili ed i servizi energetici, in www.efficienzaenergetica.acs.enea.it/doc/dir32-06.pdf ;
13) Cfr Comunicazione Commissione Europea del 03 marzo 2010 n. 2020, in www.parlamento.it/web/docuorc2004.nfs/…/COM2010_2020_IT.pdf ;
14) Cfr Comunicazione Commissione Europea del 05 marzo 2014 n. 130, in www.ec.europa.eu/europe2020/pdf/europe2020stocktaking_annex_it.pdf ;
15) M. CIANI SCARNICCI- A. MARCELLI- P. PINELLI- A. ROMANI, Economia, ambiente e sviluppo sostenibile”, Franco Angeli, Milano, 2014, pag. 156;
16) Cfr Direttiva 2009/28/CE del Parlamento e del Consiglio Europeo, in www.eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT ;
17) Cfr Direttiva 2000/76/CE del Parlamento e del Consiglio Europeo, in www.eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT,
18) Cfr Direttiva 2008/1/CE del Parlamento e del Consiglio Europeo , in www.indicenormativa.it/norma/urn%3Anir%3Aunione.europea%3Adirettiva%3A2008-01-15%3B2008-1-ce;
19) Sulle novità introdotte dalla Direttiva Nuova IPCC si veda A. PIEROBON, Nuovo manuale di diritto ed gestione dell’ambiente, Maggioli, 2012, pag. 883-891;
20) Cfr Direttiva 2008/98/CE del Parlamento e del Consiglio Europeo in www.eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/ALL;
21) Cfr Direttiva 2010/40/CE del Parlamento e del Consiglio Europeo, in www.eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT;
22) In tale senso è stata formulata una proposta di decisione del Parlamento e del Consiglio Europeo in materia di diffusione in tutto il territorio dell’ Unione Europea di un servizio elettronico di chiamata emergenziale ( e-call) interoperabile;
23) Cfr Direttiva 2010/31/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, in www.eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT ;
24) Sui criteri che definiscono il canone di buon andamento si confronti A. CERRI, Imparzialità e buon andamento nella p.a., in Diritto on line- Teccani, 2013;
25) Sul contenuto e l’incidenza nel nostro ordinamento del principio di buon andamento si veda I. SIGISMONDI, Il principio di buon andamento tra politica ed amministrazione, Napoli, 2011, pag. 249 e ss;
26) Sulla problematica nostrana dell’attuazione della agenda urbana europea, intesa come insieme di misure rivolte a migliorare la rete ed il sistema di servizi nelle nostre città si veda G. CALAFATI, Città tra sviluppo e declino. Un’agenda urbana per l’Italia, Donzelli editore, 2015;
27) Quanto al recepimento delle direttive comunitarie nell’ordinamento interno va ricordato che in materia di misure per l’incentivazione della produzione di energia da fonti rinnovabili la Direttiva 2001/77/CE è stata recepita dal d.lg. 387/2003; quanto alla normativa per l’utilizzo di energia prodotta da fonti rinnovabili la Direttiva 2006/32/CE è stata recepita dal d.lsg 115/2008; mentre le disposizioni in materia di incenerimento dei rifiuti di cui alla Direttiva 2000/76/CE sono stati recepiti dal d.lgs 133/2005; le norme in materia di IPCC di cui alla Direttiva 2008/01/CE sono state recepite, dapprima, dal d.lgs 59/2005 poi abrogato e sostituito dal d.lgs 152/2006; in materia di rifiuti la Direttiva 2008/98/CE è stata recepita dal d.lgs 205/2010; le nuove nome in tema di trasporto intelligente di sui alla Direttiva 2010/40/CE sono state recepite nell’ordinamento italiano con DRR del 26 marzo 2013 mentre la disciplina delle prestazioni energetiche in materia edilizia sono state introdotte con D.l. 63/2013;
28) Sulle principali novità apportate dal D.L. 18 ottobre 2012 n. 179 si veda L. FIORENTINO, Il Decreto legge “crescita 2.0”: un provvedimento ad efficacia differita, in Giornale di diritto amministrativo, 2013, fasc.3, pag. 223-225;
29) Con Decreto del Ministro dello Sviluppo economico del 1 marzo 2012, ai sensi dell’art. 47 del decreto legge del 09 febbraio 2012, n.5 viene istituita la cabina di regia dell’agenda digitale italiana (AGI);
30) L’opinione secondo la quale la diffusione dei modelli di sviluppo delle “città intelligenti” porterebbe beneficio soprattutto a coloro che oggi incontrano maggiori ostacoli nell’accesso alle prestazioni è stata espressa da E. CARLONI, Amministrazione aperta e governance dell’Italia digitale, in Giornale di diritto amministrativo, 2012, fasc. 11, pag. 1041;
31) Sul cambiamento del sistema di cittadinanza a seguito dell’applicazione dei progetti di smart cities si rimanda a C.E. GALLO, La pluralità delle cittadinanze e la cittadinanza amministrativa, in Diritto Amministrativo, 2002, fascicolo 11, pag. 1041;
32) Sulle disposizioni introdotte in materia di start up si rimanda ad una analitica lettura dell’art. 1, comma 1, Legge 221/212 in www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2012-12-18&atto.codiceRedazionale=12A13277;
33) In merito al problema del “consumo del suolo” a livello comunitario si veda G.F CARTEI, Il problema giuridico del consumo del suolo, in Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comunitario, fasc. 6, 2016, pag. 1261;
34) Per una rassegna puntuale delle principali proposte di legge e relative considerazioni critiche, L. DE LUCIA, Il contenimento del consumo di suolo nell’ordinamento italiano, in Contenere il Consumo del suolo, a cura di L. De Lucia e G.F. Cartei, Napoli, 2011, pag. 98 ss;
35) Sulla portata dei piani di rigenerazione urbana si legga R. DIPACE, La rigenerazione urbana tra programmazione e pianificazione, in Rivista Giuridica dell’Edilizia, fasc. 5, 2014, pag. 237;
36) Sul rapporto tra rigenerazione urbana e pianificazione urbanistica è possibile approfondire con V. FEDELI, F. GASTALDI, Pratiche strategiche di pianificazione. Riflessione a partire da nuovi spazi urbani in costruzione, Milano, 2004, pag. 17;
37) Per appurare la contrarietà della dottrina a modelli di pianificazione urbanistica che paiono superati e basati sulla rigidità della zonizzazione e localizzazione si veda P. URBANI, S. CIVITARESE MATTEUCCI, Diritto urbanistico, Torino, 2013, pag. 185;
38) Sui nuovi modelli messi a disposizione dall’urbanistica consensuale si veda P. URBANI, Pianificare per accordi, in Rivista Giuridica dell’Edilizia, 2005, pag. 177;
39) La Fondazione Fabbri ONLUS , intitolata al politico democristiano Francesco Fabbri, è stata costituita per espresso volere della famiglia Fabbri e del Comune di Pieve di Solingo ed ha come fine specifico quello di sostenere le iniziative di ricerca e di sviluppo culturale della società.
40) A. BONOMI, R. MASIERO, Dalla Smart City alla Smart Land, Venezia, Marsilio Editore, 2014;
41) Circa gli elementi costitutivi di una Smart Land, ed in particolare sulla rilevanza delle radici identitarie, si confronti uno studio condotto dall’Università degli Studi di Udine in www.uniud.it ;
42) D. TIOZZO NETTI, Dalla Smart City alla Smart Land alla Smart Farm: tecnologie intelligenti per l’allevamento e l’agricoltura di qualità, in www.ricercasi.it/dottorato/Content.asprx?page=324 ;
43) La piattaforma Italian Smart City creata da ANCI nella quale sono consultabili tutte le esperienze di smart city avviate nel nostro paese è consultabile su www.osservatoriosmartcity.it ;
44) L’esperienza maturata dal Comune di Bari può essere analiticamente compresa in www.barismartcity.it ;
45) L’iniziativa europea del Patto dei sindaci, attraverso la quale i firmatari si impegnano a raggiungere e superare l’obiettivo di riduzione del 20% delle emissioni di CO2 entro il 2020, ha registrato in Italia oltre 2.000 adesioni da parte di Comuni. Di questi, solo poco più di 300 hanno redatto il proprio Piano di Azione per l’Energia Sostenibile, attraverso il quale gli obiettivi vengono declinati in azioni concrete.
46) Il progetto sviluppato dalla città di Modena costituisce uno strumento per la riqualificazione ed il potenziamento dei servizi di trasporto pubblico, ma anche una “cerniera urbana” La Nuova Stazione Intermodale non è solo strumento per la riqualificazione ed il potenziamento integrato dei servizi di trasporto pubblico, ma è anche l’occasione di nuova connessione e integrazione fra le due parti di città storicamente separate dalla linea ferroviaria. L’intermodalità è conseguita integrando in un unico organismo il trasporto ferroviario interregionale, regionale e locale, con il trasporto di autobus urbani e suburbani, metrotranvia e servizi turistici e speciali, servizi taxi e auto collettive, oltre, naturalmente al trasporto privato mediante i parcheggi per le auto, i ciclomotori e le biciclette. La bifaccialità è garantita riorganizzando il lato Sud della stazione e progettando un nuovo fronte Nord
47) Le “Isole digitali” introdotte nella città di Milano costituiscono spazi urbani in cui il cittadino può usufruire della wi-fi in modo gratuito ed illimitato, in cui è possibile ricaricare gli apparati elettrici, in cui è possibile acquisire digitalmente informazioni turistiche, culturali e sulla mobilità cittadina, in cui è possibile ricaricare i veicoli elettrici privati, in cui sono presenti sistemi di illuminazione intelligenti e di monitoraggio costante del territorio.
48) Nell’esperienza maturata dalla città di Bergamo i cittadini non sono soltanto coinvolti nella creazione della smart city, ma con le singole azioni, diventano protagonisti attivi nel processo di progettazione di questo tipo di città. Questa visione è particolarmente significativa nella realizzazione di uno smart environment, ovvero nel rendere l’ambiente che ci circonda sempre più pulito. Il singolo può intervenire in questo processo di miglioramento grazie alle singole azioni quotidiane che vanno da una corretta ed efficiente raccolta differenziata evitando sprechi e comportamenti poco eco-friendly fino alla scelta di mezzi alternativi per lo spostamento, per incidere sempre meno sulle emissioni di CO2. Particolare attenzione ai piani di riciclaggio e raccolta differenziata deve essere prestata anche dalla Pubblica Amministrazione, che deve favorire comportamenti virtuosi.
49) La città di Lecce ha tentato di affrontare il tema della rigenerazione urbana sotto il profilo della partecipazione. Uno dei proposti della progettazione partecipata è costruire processi che coinvolgano gli utenti finali dei progetti. Se il progetto è la città, il territorio, gli utenti sono gli abitanti. Il progetto è parte integrante del processo e dunque costruito collettivamente con l’apporto di più discipline e di punti di vista diversi. Attraverso il Laboratorio Urbano Aperto si affronta il tema della progettazione partecipata attraverso processi di visione e costruzione creativa dello spazio. Nel processo sono introdotti specifici pacchetti, kit e spazi artificiali di “pronto utilizzo creativo” che avvicinino e stimolino le persone coinvolte a partecipare con un approccio ludico e fattuale. Il tentativo è di superare il concetto di partecipazione che produce consenso acritico adottando il potere della creatività che produce spazio e scenari futuri. Soggetto della progettazione partecipata è la persona. La persona vive il proprio spazio. Lo spazio è modificato dall’incontro con un’altra persona attraverso un processo di reciproca stimolazione creativa in forma di laboratorio.
50) Ci sono diversi modi di declinare il paradigma smart city, ma nessuno di questi può prescindere dall’identità e dal patrimonio umano di un territorio. Presentare modelli operativi replicabili, che seguano cioè una logica di riuso, non significa standardizzarne i processi. Ogni realtà urbana deve partire da una analisi del proprio territorio, che ne evidenzi i punti deboli, ma soprattutto i punti forza e iniziare da lì. Rafforzare le proprie competenze distintive è una chiave del cambiamento. Così ha fatto il Comune di Reggio Emilia, che ha scelto di puntare proprio sulla formazione e la ricerca per ripensarsi come città smart. Investire nella Knowledge Economy significa puntare su ricerca e innovazione, favorire i processi di internazionalizzazione, di condivisione della conoscenza e valorizzare i talenti creativi. L’amministrazione comunale di Reggio Emilia si è mostrata molto attenta a cogliere il cambiamento in atto e a fare proprio un modello strategico di sviluppo che, in un’ottica di economia della conoscenza, valorizzi le competenze distintive del territorio
51) Nella città di Firenze si è pensata la possibilità di gestire in maniera unitaria il patrimonio storico ed artistico sottoscrivendo un protocollo tra la Direzione centrale per l’Amministrazione del Fondo edifici di culto, il Comune di Firenze e l’Opera di Santa Croce finalizzato alla realizzazione di sinergie tra il Comune e il Fondo per la realizzazione di attività di promozione del patrimonio storico-artistico di rispettiva competenza nella città di Firenze. Grazie all’accordo si renderà possibile la gestione unitaria, per mezzo della Fabbriceria Opera di Santa Croce, delle attività connesse alla pubblica fruizione dei beni che, nell’ambito del complesso monumentale.
L’armonizzazione con le politiche della città, la promozione di eventi, convegni, incontri, anche incentrati sul fund raising, in partenariato con soggetti pubblici e/o privati garantirà il potenziamento dell’offerta di manifestazioni e iniziative a carattere culturale per la migliore valorizzazione degli aspetti artistici, architettonici, storici, religiosi e civili del compendio di Santa Croce.
52) Le reti civiche stanno assumendo un ruolo importante nella globalizzazione telematica poiché favoriscono la comunicazione interattiva tra i cittadini. Attraverso questa comunicazione, esse dovrebbero da un lato contribuire a creare e rafforzare l’identità locale, dall’altro consentire l’accesso e la visibilità del territorio ad un pubblico che, potenzialmente, è di scala globale. Le reti civiche diventano, o dovrebbero diventare, uno strumento che risponde a due esigenze: rafforzare la cultura locale e l’identità dei luoghi, e diffondere la storia e l’immagine dei sistemi locali nel mondo. Quelle esistenti oscillano tra logiche di e-government (i servizi on-line offerti dalle pubbliche amministrazioni) e logiche di e-governance, (forum di discussione dei cittadini, partecipazione diretta alla vita della comunità locale). Esse nascono secondo modalità diverse: da iniziative dell’ufficio per le relazioni con il pubblico (URP) o dei Sistemi Informativi, o con esperienze nate in ambito universitario e associativo. Il comune di Bologna offre ai cittadini l’estensione dei servizi della rete civica Iperbole su Wi-Fi, avvalendosi per la rete e le tecnologie di partner privati. Attualmente la copertura comprende alcune zone del centro storico e la zona universitaria.
53) L’idea secondo la quale le città vanno pensate in maniera sistematica tra di loro per quanto riguarda la rete di servizi è stata espressa da M. ANNUNZIATO, La road map delle Smart Cities, In Energia Ambiente ed Innovazione, Fascicolo 4, 2012;
54) In merito ai ritardi nell’attuazione dell’ agenda digitale si legga il circostanziato articolo di L. TREMOLADA, A che punto è l’agenda digitale? Solo 19 decreti attuativi adottati su 52 complessivi, oltre 600 giorni di ritardo accumulati. Ecco i ritardi dell’agenda digitale., in Il Sole 24 Ore, 19 ottobre 2014;

(pubblicato il 1.9.2015)

Note

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