Atto amministrativo – Porto d’armi – Uso venatorio – Revoca – Conflittualità familiare e/o affettiva – Prognosi sfavorevole – Legittimità.

Il rilascio e il mantenimento delle autorizzazioni in materia di armi postulano un giudizio di completa e persistente affidabilità del soggetto interessato; giudizio che appartiene alla sfera della discrezionalità tecnico-amministrativa dell’Autorità di pubblica sicurezza ed è finalizzato alla prevenzione di possibili abusi, sicché può fondarsi anche su fatti non accertati con sentenza penale di condanna o addirittura privi di autonoma rilevanza penale, purché sintomatici di un difetto di piena affidabilità nell’uso delle armi. In presenza di situazioni di conflittualità familiare o affettiva, l’Amministrazione può legittimamente formulare una prognosi sfavorevole circa il corretto uso delle armi, trattandosi di contesti che, per loro natura, possono costituire fattore di rischio per la sicurezza pubblica.

Pres. De Nictolis – Est. Bernardini

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4168 del 2024, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Federica Di Iorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, Prefettura di Roma, Questura di Roma, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma (Sezione Prima) n. 16749/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 maggio 2026 il Cons. Enzo Bernardini, nessuno presente per le parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’odierno appellante ha adito, in primo grado, il Tar per il Lazio, avverso la revoca della licenza di porto di fucile ad uso venatorio, disposta dal Questore di Roma.

2. Il Giudice di primo grado, nel respingere il gravame, ha evidenziato che:

“ritiene il Collegio che gli elementi emersi nel corso dell’istruttoria siano sufficienti a fondare un giudizio di inaffidabilità e di un paventato abuso delle armi, pur in assenza di una diretta riferibilità dei comportamenti alla persona del ricorrente, ovvero all’apertura di procedimenti penali al riguardo.

Appare innanzitutto rilevante la condizione, non contestata, di conflittualità tra il figlio del ricorrente e la ex moglie….

Emerge dunque dagli atti di causa una situazione di grave crisi tra il figlio del ricorrente e l’ex coniuge, che per la modalità delle condotte poste in essere e per la personalità dell’autore evidenziano un concreto rischio di abuso delle armi.

Tale rischio, sebbene non riferibile alla persona del ricorrente, è insito nella (quantomeno) frequente presenza del figlio – -OMISSIS- – presso l’abitazione dei genitori.

A ciò deve aggiungersi la condizione -OMISSIS- della moglie e convivente del ricorrente, -OMISSIS-, che aumentano la condizione di rischio sopra descritta….

Appare dunque integrata la previsione aperta recata dall’ultimo comma dell’art. 11 del TULPS, che consente la revoca delle autorizzazioni “quando sopraggiungono o vengono a risultare circostanze che avrebbero imposto o consentito il diniego dell’autorizzazione”…

In tal quadro non appare affatto irragionevole la decisione di revocare la licenza e di inibire l possesso di armi e sostanze esplodenti in capo al ricorrente, in un contesto che non depone favorevolmente in merito ad una gestione sicura e ad un corretto utilizzo delle armi”.

3. Con l’atto di appello, nel contestare la sentenza del Tar, si evidenzia che:

a. “si tratta di una motivazione illogica e contraddittoria, perché da un lato afferma che l’Appellante non offre garanzie circa il non abuso delle armi ma, dall’altro lato e nel contempo, si riconosce incontrovertibilmente che quest’ultimo non ha mai posto in essere alcun comportamento tale da far ritenere affievolita la Sua affidabilità nell’uso delle armi stesse”;

b. sebbene sia stata accertata l’“assenza di una diretta riferibilità dei comportamenti alla persona del ricorrente, ovvero all’apertura di procedimenti penali al riguardo”, i primi Giudici hanno comunque ritenuto che “la condizione, non contestata, di conflittualità tra il figlio del ricorrente e la ex moglie” di quest’ultimo costituirebbe una circostanza “sufficiente a fondare un giudizio di inaffidabilità e di un paventato abuso delle armi” da parte dell’appellante;

c. la situazione di conflittualità familiare tra figlio ed ex nuora è venuta meno, tanto che i due hanno congiuntamente chiesto al Tribunale di Velletri di convertire il rito della separazione giudiziale in consensuale;

d. il Giudice deve procedere ad una valutazione sull’esercizio del potere amministrativo che, muovendo da un accesso pieno ai fatti rivelatori del pericolo, ne dimostri la ragionevolezza e la proporzionalità;

e. il ricorrente è stato privato di un titolo ampliativo della sua sfera giuridica soggettiva (dopo circa 50 anni dal primo rilascio), in assenza di una condotta colpevole allo stesso imputabile e rilevante.

4. Le Amministrazioni intimate non si sono costituite.

5. In esito alla camera di consiglio del 20 giugno 2024, con ord. n. 2335/2024, è stata respinta l’istanza cautelare prodotta dall’interessato, in quanto:

“l’appello cautelare non è assistito dal fumus boni iuris, apparendo, alla luce della sommaria delibazione tipica di questa fase, consistenti gli elementi posti a base del provvedimento impugnato, come evidenziato dal giudice di prime cure”.

6. All’udienza pubblica del 28 maggio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato e va, quindi, respinto.

2.1. Osserva, anzitutto, il Collegio che sulla scorta del consolidato orientamento della Sezione, la cui stabilità e univocità hanno raggiunto un grado tale da rendere superflua l’analitica evocazione dei precedenti conformi, il rilascio e il mantenimento delle autorizzazioni in materia di armi postulano un giudizio di completa e persistente affidabilità del soggetto interessato; giudizio che appartiene alla sfera della discrezionalità tecnico-amministrativa dell’Autorità di pubblica sicurezza ed è finalizzato alla prevenzione di possibili abusi, sicché può fondarsi anche su fatti non accertati con sentenza penale di condanna o addirittura privi di autonoma rilevanza penale, purché sintomatici di un difetto di piena affidabilità nell’uso delle armi.

2.2.La giurisprudenza della Sezione è altresì costante nell’affermare che, in presenza di situazioni di conflittualità familiare o affettiva, l’Amministrazione può legittimamente formulare una prognosi sfavorevole circa il corretto uso delle armi, trattandosi di contesti che, per loro natura, possono costituire fattore di rischio per la sicurezza pubblica.

3.1. Nel caso in esame, è indubbio che il provvedimento prefettizio gravato in primo grado è stato emanato in esito ad una istruttoria del tutto adeguata e pienamente supportata da elementi idonei ad accreditare il giudizio di inaffidabilità formulato dall’Autorità di pubblica sicurezza.

3.2. In materia, occorre richiamare la sentenza n. 10592/2023, sempre di questa Sezione, che, in un caso in parte analogo, ha affermato che:

“…giova, innanzitutto, premettere che accesi contrasti e dissidi tra familiari costituiscono motivo idoneo e sufficiente per vietare la detenzione delle armi, potendo evidentemente determinare un concreto pericolo di abuso delle stesse e, dunque, incidere sull’affidabilità del titolare della licenza implicato nelle liti.

Nella fattispecie, alla luce degli atti del presente giudizio, era indubbia, al momento dell’adozione dei provvedimenti impugnati, l’esistenza di una situazione di elevata conflittualità endofamiliare…

È sulla base di tale quadro fattuale che l’amministrazione ha, del tutto ragionevolmente, formulato un giudizio di pericolo di abuso delle armi che, come poc’anzi ampiamente evidenziato, si fonda su ragionamento induttivo, di tipo probabilistico”.

4.1. In sintesi, dalla disamina degli atti di causa emerge che:

– le valutazioni dell’amministrazione risultano ragionevoli, proporzionate, non manifestamente incongrue o illogiche, ben motivate e sono, come tali, insindacabili nella sede della giurisdizione di legittimità;

– gli elementi di valutazione offerti dal ricorrente non incidono nel processo motivazionale del provvedimento tanto da connotarne l’agere amministrativo in termini di illogicità.

4.2. In conclusione, il Collegio ritiene di dover respingere l’appello, con conferma della sentenza di primo grado qui gravata.

5. Non si provvede sulle spese, attesa la mancata costituzione delle Amministrazioni appellate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante e ogni altra persona fisica citata nella presente decisione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Ezio Fedullo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere, Estensore

Roberto Prossomariti, Consigliere

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Roberto Righi

Dal 1993 ad oggi si sono succedute quattro leggi elettorali.

Due delle quali hanno formato oggetto di sentenze della Corte Costituzionale che le hanno rese inapplicabili. Questo è avvenuto perché a partire dalle elezioni politiche del 1994, le prime svoltesi col “mattarellum”, si è avuta la definitiva rottura di quel lungo periodo della vita costituzionale repubblicana che è ormai consuetudine definire, sotto il profilo della costituzione materiale, Prima Repubblica. Un periodo scandito da cicli politici ed economici che hanno consentito ad un paese vinto di affermarsi come una delle più importanti potenze economiche mondiali, con una crescita del PIL del 5% annuo nel trentennio 1950-1980. E la partecipazione al G7 ne è la conferma. Certamente, una stabilità apparentemente instabile, che aveva potuto però superare anche la lunga stagione del terrorismo politico e la tragedia del rapimento e dell’assassinio di Aldo Moro. Molteplici sono state le cause esterne ed interne di tale lunga esperienza politica, ma forse non si è sufficientemente riflettuto di quanto vi abbia concorso la legislazione elettorale politica rigidamente proporzionale, in particolare il DPR 361/1957 per la Camera dei Deputati, tale da consentire a tutti i partiti che conseguissero un modestissimo “quorum” di voti l’ingresso in Parlamento, che era pienamente “rappresentativo”.

E’ vero che la Costituzione del 1948 non esprime la preferenza per un determinato sistema elettorale, ma era opinione comune, mai messa seriamente in discussione durante la Prima Repubblica, che essa presupponesse una legislazione elettorale di tipo proporzionale. E conseguentemente i partiti politici ex art. 49 Cost. come veri e propri organi di essa, quantomeno di quella “materiale”.

Giuseppe Guarino diceva che essendo l’Italia un paese grandemente disomogeneo l’unica legislazione elettorale possibile doveva essere quella proporzionale, perché tutti i cittadini si sarebbero sentiti “rappresentati” dal Parlamento.

E il secondo comma dell’art. 3 dimostra come la Costituzione del 1948 sia consapevole di questa disomogeneità originaria e imponga alla Repubblica quantomeno la sua “attenuazione”, se non il suo superamento.

Nell’esperienza costituzionale contemporanea non vi è sistema politico che, pur mantenendosi immutato come repubblica parlamentare, abbia modificato la propria legislazione elettorale così frequentemente come quello italiano ed ora siamo in una ulteriore fase di questo cambiamento. Sempre alla ricerca della governabilità.

Ma questa non può esservi se non vi è una tendenziale sintonia tra paese reale e paese legale. In altre parole, il primo deve sentirsi rappresentato il più possibile nelle istituzioni del secondo. E allora è vano tentare di trasformare in maggioranza attraverso il premio una coalizione comunque minoritaria nel paese. Soprattutto perché la legislazione elettorale che si è succeduta, dal “mattarellum” ad oggi, non ha prodotto quello che non poteva produrre. E cioè il bipartitismo, mentre anche il bipolarismo non se la passa molto bene, anche perché nell’ultima tornata elettorale politica i poli erano tre, così come in quella precedente, ove la coalizione di centro destra si era spaccata dando vita al governo giallo-verde.

Dunque, per tentare di far cessare la lunga guerra civile italiana, forse si deve ragionare diversamente e tornare alla legge elettorale proporzionale sulla quale si è fondata la prima repubblica, in modo che si realizzi l’eguaglianza  tendenziale dei voti in entrata e in uscita, il sistema dei partiti sia il più rappresentativo possibile e la coalizione di governo sia effettivamente maggioritaria, non soltanto attraverso il premio di maggioranza, che come è stato congegnato anche nell’attuale “stabilicum” serve solo a trasformare la più ampia minoranza in maggioranza dei seggi.

E la solidità e la stabilità delle coalizioni dipenderanno dalla condivisione dell’indirizzo politico e non dal meccanismo elettorale che obbliga all’apparentamento.

Anche la “fisarmonica” in realtà si restringerà, come avvenuto nella prassi costituzionale della prima repubblica, poiché il Presidente sarà reintegrato nelle sue funzioni ex art. 92 Cost. e non avrà necessità di cercare altrove la sua legittimazione. E il corpo elettorale vigilerà e giudicherà, anche attraverso l’espressione del voto di preferenza.

Ma questo è un sogno, perché mi sono scordato di ricordarvi che il sistema elettorale (quasi) perfetto in realtà esiste.

E’ il maggioritario a doppio turno caro al Prof. Sartori, purtroppo estraneo da più di un secolo dalla tradizione costituzionale italiana. Tuttavia, varrebbe la pena di rileggere i suoi scritti in proposito e tentare, prima che sia troppo tardi.

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Atto amministrativo – Provvedimento amministrativo – Limiti acustici – Deroga – Competenza – Dirigente.

In materia di autorizzazione in deroga ai limiti acustici la competenza appartiene ai dirigenti e non al sindaco, non trattandosi di ordinanza contingibile ed urgente ma di normale esercizio di poteri amministrativi, sia pure in deroga, ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. h), della l. n. 447/1995. Infatti, l’autorizzazione all’effettuazione di uno spettacolo rientra, infatti, tra gli atti di ordinaria competenza dirigenziale, secondo quanto espressamente prevede l’art. 107, c. 5 D. Lgs. n. 267 del 2000 (T.U.E.L.) che, viceversa, mantiene la competenza del Sindaco esclusivamente riguardo alle ordinanze contingibili e urgenti di cui agli artt. 50, c. 3 e 54 dello stesso D. Lgs. n. 267 del 2000, vale a dire riguardo a provvedimenti del tutto estranei a quelli applicabili nel caso di specie.

Pres. Maddalena – Est. Maddalena

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 3845 del 2026, proposto da
Aldo Starace, rappresentato e difeso dagli avvocati Aldo Starace, Umberto Morelli, Antonio Donnarumma, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Vico Equense, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Emilia Dubbioso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Aequa Eventi S.r.l., non costituito in giudizio;

per l’annullamento

delle autorizzazioni in deroga acustica, ai sensi dell’art. 6 comma 1 lett. h) della Legge 447/1995, e dell’art. 20 del Regolamento acustico comunale, rilasciate dal Comune di Vico Equense per i giorni 25 e 27 giugno 2026 in favore della Aequa Eventi s.r.l., di cui si è avuto conoscenza con PEC del 16 giugno 2026 del Responsabile della SUAP del Comune di Vico Equense;

nonché di tutti gli atti antecedenti, connessi conseguenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Vico Equense;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2026 la dott.ssa Maria Laura Maddalena e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Rilevato che parte ricorrente agisce nel presente giudizio per l’annullamento delle autorizzazioni in deroga acustica, ai sensi dell’art. 6 comma 1 lett. h) della Legge 447/1995, e dell’art. 20 del Regolamento acustico comunale, rilasciate dal Comune di Vico Equense per i giorni 25 e 27 giugno 2026 in favore della Aequa Eventi s.r.l., deducendo i seguenti motivi di impugnazione:

1) Incompetenza. Violazione del D.lgs. 267/2000, in quanto i provvedimenti impugnati, pur essendo di competenza dirigenziale, sono stati adottati dal sindaco;

2) Violazione e falsa applicazione della L. 26 ottobre 1995 n. 447, e, in particolare, dell’art. 6, comma 1, lett. h). Eccesso di potere per difetto dei presupposti ed istruttoria. Difetto di motivazione. Omessa comparazione dei contrapposti interessi, in quanto “l’autorizzazione, anche in deroga ai valori limite di cui all’articolo 2, comma 3, per lo svolgimento di attività temporanee e di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico” non avrebbe potuto essere rilasciata nel caso di specie, in quanto il luogo ove si svolge l’evento (cerimonia nuziale con musica dal vivo) non è un luogo aperto al pubblico, in quanto il Castello Giusso, sito in Vico Equense alla via XI Febbraio, è un condominio privato in cui l’accesso è consentito solo ai condomini, agli inquilini ed ai loro ospiti, ovvero ai terzi che abbiano ottenuto in locazione dal Condominio alcuni spazi condominiali per lo svolgimento di eventi privati.

Con decreto cautelare n. 1629/2026, è stato così statuito: “Rilevato che parte ricorrente chiede la sospensione delle autorizzazioni in deroga concesse a AEQUA Eventi s.r.l. per gli eventi privati che si svolgeranno nei giorni 25 e 27 giugno 2026 precisando che “l’accoglimento della richiesta misura cautelare non impedirà lo svolgimento dell’evento, né il trattenimento musicale, ma unicamente il contenimento del volume dei dB, in fascia notturna, nei limiti ordinari di zona pari a 45 dB e non 70”;

Ritenuto che sussiste il paventato danno in quanto gli eventi in questione si saranno già verificati al momento della celebrazione della prossima udienza camerale utile e considerato inoltre che analoghe autorizzazioni in deroga sono già state rilasciate nel mese di giugno nonostante le diffide e le proteste degli abitanti del circondario;

Ritenuto che, nel contemperamento degli opposti interessi, appare opportuno disporre la sospensione delle impugnate autorizzazioni in deroga e ordinare al Comune di riprovvedere celermente, tenendo conto dei contrapposti interessi della controinteressata e del ricorrente, prevedendo il rispetto di limiti acustici inferiori a quello assentito in deroga (70 db), idonei a preservare le esigenze degli abitanti della zona e nello stesso tempo a garantire che gli eventi previsti nei giorni 25 e 27 giugno 2026 possano comunque svolgersi, prevedendo anche adeguati controlli fonometrici da parte del personale del Comune o dell’ARPAC, in modo da verificare il rispetto dei più rigorosi limiti acustici che devono essere prescritti;

Ritenuta la necessità di acquisire le ordinanze impugnate e di ordinare pertanto al Comune di provvedere al deposito delle stesse entro cinque giorni dalla comunicazione del presente decreto;”

Il Comune si è successivamente costituito e ha depositato le ordinanze impugnate.

Con memoria del 3 luglio 2026, parte ricorrente ha riferito che per effetto del decreto cautelare, gli eventi del 25 e 27 giugno sono stati celebrati senza beneficiare della consueta deroga ai limiti di emissioni sonore. Ciò nonostante, il ricorrente ha insistito per una pronuncia di merito, sostenendo che a fronte del frazionamento in separate istanze e del rilascio di distinte autorizzazioni in deroga per la stagione 2026, permane un interesse all’annullamento per gli effetti conformativi sul futuro imminente esercizio dell’azione amministrativa. Si è pertanto opposto ad una pronuncia di cui all’art 34, c.3. In ogni caso, il ricorrente ha rilevato che sussiste l’interesse alla declaratoria di illegittimità a fini risarcitori, avendo dedotto e documentato il pregiudizio scaturente dall’esposizione ad emissioni sonore oltre i limiti in ragione dell’effetto cumulo, tenuto conto del numero di eventi in deroga e della sistematicità delle autorizzazioni rilasciate e a rilasciarsi dal Comune. Infine, il ricorrente ha rilevato che l’illegittimità dell’operato della P.A. andrà comunque scrutinato ai fini della soccombenza virtuale per la regolamentazione delle spese, sulla cui vittoria espressamente si insiste (ex multis, Tar Napoli, Sez. VII, 3.4.2024 n. 2175

Il Comune ha depositato una memoria, nella quale ha eccepito l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto per effetto del Decreto Presidenziale monocratico, gli eventi programmati dalla controinteressata per le date del 25 e 27 giugno 2026 si sono svolti senza fruire della deroga originariamente assentita.

Si è inoltre opposto a una pronuncia ai fini risarcitori, in quanto l’art. 34, comma 3, non consente al giudice amministrativo di pronunciarsi su poteri non ancora esercitati né può giustificare una statuizione conformativa rivolta a disciplinare eventi futuri e solo ipotetici.

Secondo il Comune, la richiesta di parte ricorrente tenderebbe a convertire un giudizio ormai privo di concreta utilità cautelare in una pronuncia generale sull’esercizio futuro del potere autorizzatorio, sollecitando effetti conformativi rispetto a provvedimenti eventuali, non ancora adottati, non conosciuti nel loro contenuto, non preceduti da alcuna istruttoria concreta e non sottoposti ad alcun contraddittorio processuale.

Infine, il Comune si è opposto anche all’accertamento dell’illegittimità degli atti gravati anche ai fini della soccombenza virtuale alla luce della sopravvenuta carenza di interesse e dall’inammissibile tentativo del ricorrente di ottenere una pronunzia conformativa sul futuro esercizio dell’azione amministrativa, rappresentando che è infondata la tesi secondo cui una cerimonia nuziale svolta in un complesso di proprietà privata sarebbe, per ciò solo, estranea all’ambito applicativo dell’art. 6, comma 1, lett. h), della l. n. 447/1995.

Il ricorso, all’odierna udienza, è stato trattenuto in decisione, con l’avviso di una possibile decisione con sentenza in forma semplificata.

Va dichiarata la sopravvenuta carenza di interesse, in quanto, come concordemente ammesso da entrambe le parti, a seguito del Decreto Presidenziale monocratico, pur essendo stato autorizzato a modulare la deroga ai limiti acustici in modo da contemperare i contrapposti interessi, il Comune non ha esercitato tale facoltà, cosicché gli eventi programmati dalla controinteressata per le date del 25 e 27 giugno 2026 si sono svolti senza fruire della deroga originariamente assentita.

Essendo il ricorso rivolto allo specifico annullamento di detti provvedimenti, non è possibile ravvisare un residuo interesse ai fini conformativi, trattandosi di poteri non ancora esercitati, peraltro soggetti ad eventuali istanze di parte che non risultano ancor proposte.

Non è inoltre possibile procedere, come richiesto da parte ricorrente, all’accertamento della illegittimità dei provvedimenti impugnati a fini risarcitori, in quanto essi non sono stati eseguiti, cosicché essi non possono aver prodotto alcun danno.

Invece, va verificata la soccombenza virtuale, ai fini della declaratoria sulle spese.

A tal fine, il Collegio rileva che il ricorso è fondato con riferimento al primo motivo di ricorso, in quanto in materia di autorizzazione in deroga ai limiti acustici la competenza appartiene ai dirigenti e non al sindaco, non trattandosi di ordinanza contingibile ed urgente ma di normale esercizio di poteri amministrativi, sia pure in deroga, ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. h), della l. n. 447/1995.

Come correttamente affermato, “L’autorizzazione all’effettuazione di uno spettacolo rientra, infatti, tra gli atti di ordinaria competenza dirigenziale, secondo quanto espressamente prevede l’art. 107, c. 5 D. Lgs. n. 267 del 2000 (T.U.E.L.) che, viceversa, mantiene la competenza del Sindaco esclusivamente riguardo alle ordinanze contingibili e urgenti di cui agli artt. 50, c. 3 e 54 dello stesso D. Lgs. n. 267 del 2000, vale a dire riguardo a provvedimenti del tutto estranei a quelli applicabili nel caso di specie” (TAR Emilia-Romagna, Sez. II, 15 settembre 2023, n. 517).

In conclusione, va dichiarata la sopravvenuta carenza di interesse e il Comune deve essere condannato al pagamento delle spese processuali, come in dispositivo, in ragione del principio della soccombenza virtuale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Condanna il Comune al pagamento delle spese processuali in favore di parte ricorrente, liquidandole in euro 1.500/00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Maria Laura Maddalena, Presidente, Estensore

Gabriella Caprini, Consigliere

Maria Grazia D’Alterio, Consigliere

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Processo – Processo amministrativo – Revocazione – Errore di fatto – Presupposti.

Il rimedio della revocazione ha natura straordinaria e per consolidata giurisprudenza l’errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione, ai sensi del combinato disposto degli articoli 106 Cod. proc. amm. e 395, n. 4 Cod. proc. civ., deve rispondere a tre requisiti: a) derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così un fatto documentale escluso, ovvero inesistente un fatto documentale provato; b) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato; c) essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa. Inoltre l’errore revocatorio deve emergere con immediatezza ed essere di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche. Esso è configurabile nell’attività preliminare del giudice, relativa alla lettura ed alla percezione degli atti acquisiti al processo quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale, ma non coinvolge la successiva attività d’interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni, ai fini della formazione del convincimento. Insomma, l’errore di fatto, eccezionalmente idoneo a fondare una domanda di revocazione, è configurabile solo riguardo all’attività ricognitiva di lettura e di percezione degli atti acquisiti al processo, quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale, per modo che del fatto vi siano due divergenti rappresentazioni, quella emergente dalla sentenza e quella emergente dagli atti e dai documenti processuali; ma non coinvolge la successiva attività di ragionamento e apprezzamento, cioè di interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande, delle eccezioni e del materiale probatorio, ai fini della formazione del convincimento del giudice.

Pres. Sabatino – Est. Perotti

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso per revocazione iscritto al numero di registro generale 851 del 2025, proposto da
Edison s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Alfonso Celotto, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

Comune di Rozzano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Cristina Colombo, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Crisostomo Sciacca in Roma, via di Porta Pinciana, 6;

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione V, n. 10524 del 31 dicembre 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso per revocazione ed i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Rozzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 giugno 2026 il Cons. Valerio Perotti e uditi per le parti gli avvocati preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte degli avvocati Celotto e Colombo;;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo della Lombardia, la società Edison s.r.l. chiedeva l’annullamento dell’ordinanza 4 settembre 2018, n. 7392, del Comune di Rozzano, avente ad oggetto “Disciplina comunale degli orari delle sale giochi autorizzate ai sensi dell’art. 86 del TULPS e degli orari di 3 funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro di cui all’art. 110, 6° comma, installati negli esercizi autorizzati ex artt. 86 e 88 del TULPS del R.D. n. 773/1931”, con la quale era stato rissato l’orario per l’esercizio delle sale giochi autorizzate ex art. 86 Tulps e per l’utilizzo degli apparecchi con vincita in denaro ex art. 110 comma 6 Tulps, collocati in altre tipologie di esercizi autorizzati ex artt. 86 e 88 Tulps, limitandolo “dalle ore 9.00 alle ore 12.00 e dalle ore 18.00 alle ore 24.00 di tutti i giorni, festivi compresi”.

Il ricorso era affidato ai seguenti ordini di censure:

1) violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost., eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti, eccesso di potere per difetto di istruttoria;

2) violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost. eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti, eccesso di potere per travisamento, illogicità manifesta, contraddittorietà e disparità di trattamento. eccesso di potere per difetto di istruttoria;

3) violazione degli artt. 23 cost. e 50, comma 7 T.U.E.L. violazione degli artt. 1, 8-bis e 16 Legge n. 689/1981, eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti.

Con sentenza 23 novembre 2022, n. 2621, il giudice adito respingeva il ricorso.

Avverso tale decisione la società Edison s.r.l. interponeva appello, censurando in particolar modo la presunta mancata considerazione, da parte del primo giudice, delle dedotte carenze documentali ed istruttorie che avrebbero caratterizzato il provvedimento impugnato.

Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 10524 del 31 dicembre 2024, respingeva però il gravame.

A tal punto Edison s.r.l. proponeva ricorso per revocazione contro la sentenza d’appello, sul presupposto che la stessa fosse inficiata da un evidente errore di fatto rilevante ai sensi degli artt. 106 Cod. proc. amm. e 395, n. 4, Cod. proc. civ.

Si costituiva in giudizio il Comune di Rozzano, eccependo l’inammissibilità del ricorso.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ad all’udienza del 18 giugno 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Deduce la ricorrente che la sentenza impugnata sarebbe fondata su un errore di fatto, consistente in una “errata o omessa percezione del contenuto meramente materiale dell’ordinanza sindacale del Comune di Rozzano. Tale errore ha determinato una decisione fondata su un falso presupposto fattuale, con impatto decisivo sull’esito della controversia”; in ispecie, il Collegio giudicante avrebbe ritenuto (erroneamente) che l’ordinanza sindacale del Comune di Rozzano imponesse la chiusura dei giochi “dalle ore 12.00 alle ore 18.00”, giudicando tale disciplina compatibile con il limite massimo di 6 ore giornaliere stabilito dall’Intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata, laddove l’ordinanza de qua in realtà testualmente dispone la sospensione dell’attività “dalle ore 9.00 alle ore 12.00 e dalle ore 18.00 alle ore 24.00 di tutti i giorni, festivi compresi”.

I periodi effettivi di sospensione dell’attività sarebbero dunque dalle ore 00.00 alle ore 9.00 e dalle ore 12.00 alle ore 18.00, per un totale complessivo di ben quindici ore di sospensione giornaliera, ossia un lasso di tempo ben eccedente le sei ore erroneamente ritenute nella sentenza impugnata. In questi termini, il giudice d’appello avrebbe pertanto fondato la propria valutazione su una circostanza documentale oggettivamente errata.

In ragione di quanto precede – prosegue l’appellante – “si può concludere che l’errore di fatto che ha indotto l’organo giudicante a fondare la propria decisione su un falso presupposto, ossia sulla presunta compatibilità della disciplina oraria stabilita dall’ordinanza sindacale del Comune di Rozzano con il limite di sei ore previsto dall’Intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata, mentre in realtà la sospensione giornaliera prevista ammonta a ben 15 ore”.

La circostanza de qua – ossia che l’ordinanza sindacale imponga la sospensione dell’attività delle sale gioco per un periodo complessivo di quindici ore giornaliere – sarebbe poi pacifica ed incontroversa e soprattutto avrebbe “un impatto diretto e determinante sulla valutazione relativa al vizio di motivazione che affligge l’ordinanza sindacale del Comune di Rozzano, soprattutto in presenza di limitazioni orarie eccedenti il limite massimo previsto dall’Intesa della Conferenza Unificata”. L’errore fattuale nel quale sarebbe incorso il giudice d’appello sarebbe dunque essenziale, avendolo indotto a trascurare un elemento decisivo della questione, ossia la necessità di una motivazione rafforzata da parte dell’amministrazione comunale per giustificare una deroga così significativa al limite di sospensione di sei ore giornaliere stabilito dalla Conferenza Unificata.

Il motivo di ricorso non può essere accolto.

Giova preliminarmente ricordare, sia pure sommariamente, i presupposti giuridici che connotano la figura del vizio revocatorio.

Il rimedio della revocazione ha natura straordinaria e per consolidata giurisprudenza (ex multis, Cons. Stato, V, 5 maggio 2016, n. 1824) l’errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione, ai sensi del combinato disposto degli articoli 106 Cod. proc. amm. e 395, n. 4 Cod. proc. civ., deve rispondere a tre requisiti:

a) derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così un fatto documentale escluso, ovvero inesistente un fatto documentale provato;

b) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato;

c) essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa (cfr. Cons. Stato, IV, 14 maggio 2015, n. 2431).

Inoltre l’errore revocatorio deve emergere con immediatezza ed essere di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche (Cons. Stato, IV, 13 dicembre 2013, n. 6006). Esso è configurabile nell’attività preliminare del giudice, relativa alla lettura ed alla percezione degli atti acquisiti al processo quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale, ma non coinvolge la successiva attività d’interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni, ai fini della formazione del convincimento.

Insomma, l’errore di fatto, eccezionalmente idoneo a fondare una domanda di revocazione, è configurabile solo riguardo all’attività ricognitiva di lettura e di percezione degli atti acquisiti al processo, quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale, per modo che del fatto vi siano due divergenti rappresentazioni, quella emergente dalla sentenza e quella emergente dagli atti e dai documenti processuali; ma non coinvolge la successiva attività di ragionamento e apprezzamento, cioè di interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande, delle eccezioni e del materiale probatorio, ai fini della formazione del convincimento del giudice (Cons. Stato, V, 7 aprile 2017, n. 1640).

Così, si versa nell’errore di fatto di cui all’art. 395, n. 4 Cod. proc. civ. allorché il giudice, per svista sulla percezione delle risultanze materiali del processo, sia incorso in omissione di pronunzia o abbia esteso la decisione a domande o ad eccezioni non rinvenibili negli atti del processo (Cons. Stato, III, 24 maggio 2012, n. 3053); ma se ne esula allorché si contesti l’erroneo, inesatto o incompleto apprezzamento delle risultanze processuali o di anomalia del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio, ovvero quando la questione controversa sia stata risolta sulla base di specifici canoni ermeneutici o di un esame critico della documentazione acquisita.

In tutti questi casi non è possibile censurare la decisione tramite il rimedio – di per sé eccezionale – della revocazione, che altrimenti verrebbe a dar vita ad un ulteriore grado del giudizio, non previsto dall’ordinamento (ex multis, Cons. Stato, IV, 8 marzo 2017, n. 1088; V, 11 dicembre 2015, n. 5657; IV, 26 agosto 2015, n. 3993; III, 8 ottobre 2012, n. 5212; IV, 28 ottobre 2013, n. 5187).

Più in generale, “non costituisce motivo di revocazione per errore di fatto una contestazione sull’attività di valutazione del giudice, perché essa riguarderebbe un profilo diverso dall’erronea percezione del contenuto dell’atto processuale, in cui si sostanzia l’errore di fatto; di conseguenza, il vizio revocatorio non può mai riguardare il contenuto concettuale delle tesi difensive delle parti, come esposte negli atti di causa, perché le argomentazioni giuridiche non costituiscono fatti ai sensi dell’art. 395, n. 4, c.p.c. e perché un tale errore si configura necessariamente non come errore percettivo, bensì come errore di giudizio, investendo per sua natura l’attività valutativa ed interpretativa del giudice” (Cons. Stato, VI, 20 marzo 2025, n. 2312; IV , 29 dicembre 2022, n. 11566).

Peraltro, affinché possa ritenersi sussistente l’errore di fatto revocatorio nell’attività preliminare del giudice relativa alla lettura ed alla percezione degli atti, è necessario che “nella pronuncia impugnata si affermi espressamente che una certa domanda o eccezione o vizio – motivo non sia stato proposto o al contrario sia stato proposto” (Cons. Stato, V, 4 gennaio 2017, n. 8); inoltre, ricorre l’errore revocatorio in ipotesi di mancata pronuncia su di una censura sollevata dal ricorrente “purché risulti evidente dalla lettura della sentenza che in nessun modo il giudice ha preso in esame la censura medesima; si deve trattare, in altri termini, di una totale mancanza di esame o di valutazione del motivo e non di un difetto di motivazione della decisione, non censurabile in sede di revocazione” (Cons. Stato, VI, 22 agosto 2017, n. 4055).

Sempre in termini, Cons. Stato, V, 12 maggio 2017, n. 2229, secondo cui “L’errore revocatorio è […] configurabile in ipotesi di omessa pronuncia su una censura sollevata dal ricorrente purché risulti evidente dalla lettura della sentenza che in nessun modo il giudice ha preso in esame la censura medesima; si deve trattare, in altri termini, di una totale mancanza di esame e/o valutazione del motivo e non di un difetto di motivazione della decisione (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 5/4/2016, n. 1331; 22/1/2015, n. 264; Sez. IV, 1/9/2015, n. 4099)”.

Va aggiunto che non sussiste errore revocatorio per il mero “fatto” che alcuni documenti o atti siano stati non esplicitamente esaminati o valorizzati in sentenza, giacché non sussiste alcun obbligo di motivare sulla corretta lettura di ciascun documento di causa, essendo sufficiente rispondere al motivo proposto, dando atto naturalmente di averlo rettamente inteso nella sua reale portata giuridica in ragione dei fatti a cui esso fa riferimento (Cons. Stato, V, 4 gennaio 2017, n. 8).

Ancora “si può affermare che, laddove una sentenza menzioni nella parte descrittiva in fatto un motivo di doglianza, pur se ometta di pronunciarsi espressamente su di esso nella parte motiva, ciò non configura un vizio di omessa pronuncia, dovendosi considerare la pronuncia sul punto implicita nella statuizione complessiva della sentenza” (Cons. Stato, V, 19 ottobre 2017, n. 4842).

Va poi ribadita la distinzione tra motivo di ricorso ed argomentazione a ciascuno dei motivi sostegno del medesimo, così come delineata – proprio per delimitare l’ambito della revocazione – dalla sentenza dell’Adunanza plenaria 27 luglio 2016, n. 21. Il motivo di ricorso delimita ed identifica la domanda spiegata nei confronti del giudice e in relazione ad esso si pone l’obbligo della corrispondenza, in positivo o in negativo, tra chiesto e pronunciato, nel senso che il giudice deve pronunciarsi su ciascuno dei motivi e non soltanto su alcuni di essi; a sostegno del motivo – che identifica la domanda prospettata di fronte al giudice – la parte può addurre, poi, un complesso di argomentazioni, volta a illustrare le diverse censure, ma che non sono idonee, di per se stesse, ad ampliare o restringere la censura, e con essa la domanda.

Rispetto a tali argomentazioni non sussiste un obbligo di specifica pronunzia da parte del giudice, il quale è tenuto a motivare la decisione assunta esclusivamente con riferimento ai motivi di ricorso come sopra identificati (Cons. Stato, V, 27 luglio 2017, n. 3701);

Alla stregua del delineato quadro giurisprudenziale, non si rinvengono nella fattispecie in esame i presupposti del vizio revocatorio.

In primo luogo, infatti, è perlomeno arduo sostenere che la limitazione oraria contenuta nella gravata ordinanza sindacale integri un fatto “non controverso”, non foss’altro perché tale questione ha rappresentato l’oggetto stesso del contendere.

Ciò premesso, risulta per tabulas che – diversamente da quanto postulato da parte ricorrente – la sentenza fatta oggetto di revocazione ha in realtà valutato la questione dell’effettiva durata dell’attività degli esercizi commerciali in questione, alla luce delle puntuali ragioni addotte dall’amministrazione a sostegno dell’intervento regolatorio in esame, evidenziando innanzitutto come “la chiusura dei giochi è in realtà dalle 12 alle 18, mentre i restanti orari (da mezzanotte alle 9 di mattina) sono in teoria orari di chiusura per gran parte dei locali”.

Neppure è corretto sostenere che la sentenza impugnata abbia omesso di considerare il contenuto dell’intesa della Conferenza Unificata, volta a definire – come bene riassume la resistente amministrazione – “un sistema di regole relative alla distribuzione territoriale e temporale dei punti gioco, che riconosce agli Enti locali la facoltà di stabilire delle fasce orarie fino a 6 ore complessive di interruzione quotidiana”. In merito, infatti, la detta sentenza ha rilevato che il limite individuato dalla Conferenza Unificata è puramente “tendenziale” e che, in ogni caso, nella specie i termini di sospensione dell’attività rispettano il principio di proporzionalità (come declinato dalla giurisprudenza amministrativa, per cui “la Sezione ha, invero in più occasioni, ritenuto rispettoso del principio di proporzionalità il contenimento dell’orario di apertura di una sala giochi entro il limite delle otto ore giornaliere”: in termini, Cons. Stato, V, 8 gennaio 2025, n. 122).

Sempre la sentenza revocanda evidenzia come l’amministrazione comunale abbia fondato la propria scelta regolatoria sulla base di una (non necessaria) motivazione “rafforzata”, laddove fa riferimento a “dati ufficiali” che richiamano, almeno in via indiretta, le risultanze del progetto “scommetti che smetto”.

Trovano pertanto smentita i presupposti del ricorso in revocazione, non potendosi neppure parlare, a rigore, di errata valutazione “su un fatto documentale oggettivamente errato”, ipotesi che tra l’altro esulerebbe già in astratto dai termini del vizio revocatorio: come anticipato, infatti, l’errore di fatto revocatorio non può mai coinvolgere l’attività di ragionamento, apprezzamento, interpretazione e valutazione del contenuto della documentazione processuale espletata dal giudice ai fini della formazione del suo coinvolgimento, bensì la sola attività preliminare di lettura e di percezione degli atti acquisiti al processo, quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale (ex multis, Cons. Stato, V, 28 gennaio 2021, n. 834; 9 aprile 2020, n. 2342; IV, 14 aprile 2020, n. 2438; III, 3 giugno 2020, n. 3470; VI, 31 marzo 2020, n. 2185).

In altri termini, per essere concretamente rilevante, è necessario (ex pluribus, Cons. Stato, V, 14 luglio 2021, n. 5319) che l’errore:

a) derivi da una semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, che abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo con ciò come comprovato un fatto documentalmente escluso od obiettivamente inesistente;

b) sia accertabile e riscontrabile, attesa la genesi meramente sensopercettiva, con immediatezza, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche;

c) attenga ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato;

d) concreti elemento decisivo della decisione revocanda, necessitando a tal fine un rapporto di causalità o di consequenzialità tra l’erronea presupposizione e il decisum (Cons. Stato, V, 6 aprile 2017, n. 1610).

Se nell’errore revocatorio, perciò, rientrano i casi in cui il giudice, per svista sulla percezione delle risultanze materiali del processo, sia incorso in omissione di pronuncia o abbia esteso la decisione a domande o ad eccezioni non rinvenibili negli atti di causa, ne devono, per contro, essere escluse le ipotesi di erroneo, inesatto (o anche solo incompleto: Cons. Stato, Ad. plen., 27 luglio 2016, n. 21) apprezzamento delle risultanze processuali, di anomalia del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio, ovvero i casi in cui la questione controversa sia stata risolta sulla base di specifici canoni ermeneutici: tutte ipotesi, queste ultime, che danno luogo semmai ad un ipotetico errore di giudizio, non censurabile mediante la revocazione, la quale altrimenti si trasformerebbe in un ulteriore grado del giudizio, non previsto dall’ordinamento.

Né tale ipotesi di errore senso percettivo, idonea ad attivare una possibile vicenda revocatoria, è configurabile laddove si sia in presenza di un motivato apprezzamento e/o di una interpretazione e conseguente valutazione degli elementi sostanziali e processuali della vicenda contenziosa, che integrano anch’essi, al più, profili idonei ad astrattamente prefigurare un possibile errore di giudizio, per il quale non opera, come si è detto, il rimedio in esame.

Si deve trattare, in altri termini, di una totale mancanza di esame o valutazione del motivo e non di un difetto di motivazione della decisione (Cons. Stato, IV, 1° settembre 2015, n. 4099; V, 6 aprile 2017, n. 1610).

Riassumendo, nel caso di specie la limitazione oraria stabilita dal Comune è stata oggetto di specifica ponderazione in sentenza, dando quest’ultima espressamente atto che: a) l’intesa in Conferenza Unificata pone un limite di 6 ore solo “tendenziale”; b) di fatto tale limite imponendo la chiusura dalla 12 alle 18 non era stato superato, avendo il giudice a quo ritenuto che le altre ore di chiusura dei locali si collocano in orario notturno; c) sarebbero state comunque garantite 9 ore di attività al giorno (dalle 9 alle 12 e dalle 18 alle 24).

Alla luce dei rilievi che precedono, il ricorso proposto da Edison s.r.l. va dunque dichiarato inammissibile.

Le spese del giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la ricorrente Edison s.r.l. al pagamento, in favore del Comune di Rozzano, delle spese di lite del giudizio, che liquida in complessivi euro 6.000,00 (seimila/00), oltre Iva e Cpa se dovute.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

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Concorso – Domanda di partecipazione – Compilazione – Soccorso istruttorio – Limiti.

Il soccorso istruttorio non è attivabile allorché il privato abbia commesso un evidente errore nella compilazione della domanda di partecipazione: ciò in ragione del più generale principio di autoresponsabilità che, soprattutto nei concorsi, assume un significato ancor più importante in quanto occorre assicurare la par condicio, nonché la massima accelerazione possibile nelle procedure, così che ciascuno sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella presentazione della documentazione e che possano incidere sulla posizione di altri candidati. Del resto il limite all’attivazione del soccorso istruttorio, coincide con la mancata allegazione di un titolo valutabile in sede concorsuale: consentire ad un candidato di dichiarare, con un termine di presentazione delle domande già spirato, un requisito o un titolo non indicato ovvero anche acquisire d’ufficio documenti o notizie utili per il candidato che non ha li correttamente indicati significherebbe riconoscergli un vantaggio rispetto agli altri candidati in palese violazione della par condicio. Ciascuno sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella presentazione della documentazione e che possano incidere sulla posizione di altri candidati. Dunque, è corretto l’operato della p.a. che, a fronte del fatto che la parte ricorrente si è limitata a produrre documenti del tutto insufficienti ai fini della valutazione, in flagrante violazione delle regole del bando della selezione, non lo ha attivato.

Pres. Sabatino – Est. Rovelli

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5352 del 2025, proposto da Annunziata Ambruoso, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Fanelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Massafra, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Dimito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Angelo Andria, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Misserini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce (Sezione Seconda) n. 73/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio di Angelo Andria e del Comune di Massafra;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026 il Cons. Gianluca Rovelli e uditi per le parti gli avvocati Fanelli e Misserini e dato atto, altresì, del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte dell’avvocato Dimito;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Riferisce la ricorrente – dipendente del Comune di Massafra quale istruttore amministrativo – di avere partecipato alla procedura valutativa indetta ed espletata dallo stesso Comune per la progressione nell’Area dei Funzionari ed E.Q., per coprire 3 posti con profilo professionale di funzionario amministrativo.

2. A valle delle operazioni concorsuali, con D.D. n. 300/2024, il Comune ha approvato gli atti della commissione e dichiarato i vincitori della procedura. Quindi, con la D.D. n. 316/2024, ha inquadrato i vincitori nella nuova qualifica, approvando lo schema di contratto individuale di lavoro.

3. Ritenendo gli atti illegittimi, Annunziata Ambruoso ne ha chiesto l’annullamento al TAR Lecce che ha respinto il ricorso con sentenza n. 73/2025.

4. Di tale sentenza, la ricorrente ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atti di appello affidato a un unico articolato motivo in diritto, così rubricato: “Violazione di Legge per falsa ed erronea applicazione degli artt. 4, 5 e 6 della L. n.241/1990. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti; illogicità manifesta; violazione del bando indittivo della procedura valutativa; difetto di congrua motivazione”.

5. Hanno resistito al gravame, chiedendone il rigetto, Angelo Andria e il Comune di Massafra.

6. Alla udienza pubblica del 5 marzo 2026 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

7. La ricorrente contesta le conclusioni cui è giunto il TAR, in sintesi, sulla scorta dei seguenti argomenti:

a) il TAR ha ritenuto infondate le doglianze della ricorrente per due distinti ordini di ragioni:

– uno relativo alla valutazione degli incarichi conferiti con le determinazioni n. 367/2021 e n. 175/2022;

– l’altro relativo alla mancata valutazione degli incarichi conferiti all’Ambruoso negli anni 2016, 2017 e 2018;

a.1.) in relazione al primo punto, il T.A.R. ha motivato nei termini che seguono:

“6.1. Invero, come emerge ex actis, la lex specialis, agli artt.2 e 5 (proprio ai fini della procedura valutativa di cui all’art. 6 del bando), prescrive la necessità che i partecipanti al concorso producano i “provvedimenti formali” attributivi dell’incarico “di RUP o RP per almeno un anno”. Lo stesso articolo 2 del bando in questione precisa, infatti, che “sarà cura del candidato fornire tutti gli elementi utili alla valutazione di cui all’art. 6 del presente avviso”. Ai fini del punteggio, il bando prevede quindi che possano essere valutati solo i provvedimenti formali di attribuzione dell’incarico di RUP o RP, i quali debbono necessariamente essere prodotti dal candidato; dunque, vanno valutati solo tali atti e nei limiti del loro contenuto. 6.2. Dunque, la lex specialis è chiara in proposito e il ricorso pertanto è infondato posto che, a pagina 3 e 4 dello stesso, la parte ricorrente ammette pacificamente di aver omesso di produrre gli allegati alle determine di attribuzione degli incarichi suddetti (D.D. n. 367 del 6.12.2021; D.D. n. 175 del 13.6.2022). Ne consegue che tali allegati, non essendo stati prodotti, non sono stati correttamente vagliati dalla Commissione esaminatrice. In materia, infatti, vige il principio generale di autoresponsabilità in base al quale la parte ricorrente “deve sopportare le conseguenze degli errori/incompletezze nella compilazione della domanda e nella presentazione dei documenti” (cfr. ex multis, Consiglio di Stato sez. VII, 02/09/2024, sentenza n.7334). Quest’ultima, peraltro, non avrebbe certamente potuto “invocare al riguardo il c.d. soccorso istruttorio, poiché questo (avrebbe costituito) una palese violazione del principio della par condicio competitorum” (cfr. ex plurimis, Consiglio di Stato sez. VII, 02/09/2024, sentenza n. 7334)”;

a.2.) rispetto a tale statuizione la ricorrente richiama, a sostegno delle proprie ragioni, un precedente di questa Sezione (Consiglio di Stato, Sez. V, 22.1.2019, n. 7975) e afferma che tutti gli incarichi assegnati con le DD.DD. n. 367/2021 (registro generale n.2710 del 6.12.2021) e n. 175/2022 (registro generale n.1368 del 13.6.2022) sono stati puntualmente indicati nell’elenco dei titoli che è stato presentato e sono stati conferiti con determinazioni che sono state comunque regolarmente allegate;

a.3.) l’Ambruoso ha prodotto in sede concorsuale le versioni che, di dette determine, sono state pubblicate nell’albo pretorio del Comune; nella sua attività, la Commissione ha contestualmente valutato anche la posizione dei candidati Semeraro (peraltro vincitore della procedura) e Giovinazzi; tali concorrenti risultano affidatari di incarichi attribuiti loro dalle predette determinazioni dirigenziali; incarichi per i quali i medesimi hanno ottenuto il punteggio massimo assegnabile di 2,5;

a.4.) per attribuire a detti concorrenti detto punteggio, la Commissione ha dovuto per forza di cose visionare ed esaminare proprio quegli allegati che la ricorrente ha omesso di produrre con la sua domanda di partecipazione; il che significa che la Commissione aveva comunque già a disposizione i documenti dai quali evincere gli incarichi di responsabilità attribuiti, non solo ai concorrenti Semeraro e Giovinazzi, ma anche alla ricorrente;

a.5.) come è stato evidenziato anche in primo grado, la documentazione proveniva dall’Ente che ha espletato il concorso; sicché, per attuare il soccorso, non si dovevano nemmeno chiedere atti all’esterno del Comune;

a.6.) l’omessa valutazione degli incarichi della ricorrente è tanto più grave se si considera che l’attribuzione delle posizioni di responsabilità de quibus non è avvenuta con provvedimenti individuali ad personam, ma con un unico atto dirigenziale; sicché – anche a non voler esercitare la formale riacquisizione degli elenchi con soccorso istruttorio – i titoli stessi erano facilmente conoscibili dalla Commissione proprio perché attestati da atti di carattere generale, non specificamente riguardanti un singolo dipendente della ripartizione;

a.7.) in relazione al secondo punto, il TAR ha, invece, motivato il rigetto delle censure della ricorrente nei termini che seguono: “6.3. Quanto all’omessa valutazione degli incarichi del 2017, del 2018 e del 2016, gli stessi non sono stati valutati posto che non è stato allegato il provvedimento formale come richiesto dall’art. 5, lett. d), della lex specialis, ma solo un elenco riepilogativo da cui non emerge nemmeno se la durata degli stessi incarichi sia annuale come prescritto dalla lex specialis ai fini della relativa valutazione. Gli atti in questione, in relazione ai quali la ricorrente lamenta l’omessa attribuzione del relativo punteggio, in realtà, si sostanziano in mere comunicazioni, o meglio mere disposizioni di servizio che costituiscono atti interni privi di alcuna rilevanza esterna e che certamente non sono qualificabili alla stregua di provvedimenti amministrativi ai sensi dell’art.5 della L. n.241/90 o, comunque, di atti formali di conferimento di incarichi di RUP o RP”;

a.8.) fin dal primo grado, l’Ambruoso – che è giunta al 4° posto nella graduatoria finale del concorso – ha chiarito che appena mezzo punto la separa dal controinteressato Andria e che l’attribuzione anche di un solo punto le consentirebbe di collocarsi in posizione utile come vincitrice del concorso; tale punto (almeno 1) le sarebbe attribuito grazie ai contestati conferimenti di responsabilità di procedimento operati nel 2017 e nel 2018;

a.9.) secondo il TAR, i conferimenti di responsabilità degli anni 2016-2017 2018 sarebbero “mere comunicazioni, o meglio mere disposizioni di servizio”, “atti interni privi di alcuna rilevanza esterna”, non “qualificabili alla stregua di provvedimenti amministrativi ai sensi dell’art.5 della L. n.241/90 o, comunque, di atti formali di conferimento di incarichi di RUP o RP”; in realtà, né la L. n. 241/1990 né altre norme impongono che la nomina del R.P. debba avvenire con un particolare tipo di provvedimento, essendo sufficiente la forma scritta dell’atto e la sua data certa; elementi che ricorrono nella fattispecie in esame;

a.10.) quanto, poi, all’affermazione secondo cui l’Ambruoso avrebbe presentato al Comune solo “un elenco riepilogativo da cui non emerge nemmeno se la durata degli stessi incarichi sia annuale come prescritto dalla lex specialis ai fini della relativa valutazione”, si osserva quanto segue; con la disposizione di servizio n. 19940 del 1°.6.2017, all’Ambruoso sono attribuite responsabilità di procedimenti, tutti in dettaglio indicati nella scheda informatica che reca lo stesso numero di protocollo;

a.11.) con la disposizione di servizio del 25.10.2018, il Dirigente della II Ripartizione ha precisato che le nuove designazioni di R.P. erano effettuate “in sostituzione della nota prot. n. 19940 del 1°.6.2017”; la qual cosa comporta che le nomine dell’1.6.2017 sono rimaste in vigore almeno fino al 25.10.2018, ossia per oltre un anno;

a.12.) in realtà, dal 2017 in poi, l’Ambruoso ha continuato a svolgere i compiti di R.P. in relazione agli stessi procedimenti; a fronte di tale dato oggettivo, se del caso verificabile con apposita istruttoria, nessuno ha prodotto in giudizio atti da cui risultino altre nomine di responsabili dei medesimi procedimenti, che sicuramente ci sarebbero state se quelli indicati dalla ricorrente non fossero stati ritenuti affidamenti di responsabilità di procedimento;

a.13.) secondo il TAR, “quanto all’omessa valutazione degli incarichi del 2017, del 2018 e del 2016, gli stessi non sono stati valutati posto che non è stato allegato il provvedimento formale come richiesto dall’art. 5, lett. d), della lex specialis, ma solo un elenco riepilogativo da cui non emerge nemmeno se la durata degli stessi incarichi sia annuale come prescritto dalla lex specialis ai fini della relativa valutazione”;

a.14.) oltre alle DD.DD. n. 367/2021 e n. 175/2022, l’Ambruoso ha allegato alla propria domanda di partecipazione i seguenti ulteriori documenti:

– il provvedimento d’assegnazione procedimenti prot n. 45155 del 25.10.2018;

– il provvedimento d’assegnazione prot. n. 19940 dell’1.6.2017, con allegata scheda informatica (sempre prot. n.19940 dell’1.6.2017), relativa agli incarichi di Ragioneria per l’anno 2017;

– la scheda informatica prot. n. 44277 del 9.12.2016, relativa agli incarichi di Ragioneria per l’anno 2016;

a.15.) la Commissione avrebbe dovuto assegnare all’Ambruoso mezzo punto per gli incarichi del 2017 e mezzo punto per quelli del 2018;

a.16.) per quanto riguarda il conferimento del 2017, con la disposizione di servizio del 25.10.2018, il Dirigente della II Ripartizione ha precisato che le nuove designazioni di R.P. sono effettuate “in sostituzione della nota prot. n.19940 del 1°.6.2017”, sicché le nomine dell’1.6.2017 sono rimaste in vigore almeno fino al 25.10.2018, ossia per oltre un anno;

a.17.) quanto poi alla specifica posizione del controinteressato Andria egli ha presentato al Comune un elenco riepilogativo dei titoli vantati e copia della determina dirigenziale n. 239 del 15.4.2014; in pratica, quanto a incarichi di RP o RUP, l’Andria ha presentato solo un provvedimento di conferimento; eppure, dal verbale della commissione esaminatrice, risulta che, quanto alla specifica voce incarichi di RP o RUP, gli sono stati attribuiti 2,5 punti, come se egli possa vantare almeno 5 incarichi;

a.18.) leggendo la determina n. 239/2014, si può notare che, anche per il controinteressato la stessa contiene quella che – stando alle parole del suo difensore – altro non è che “una mera elencazione dei compiti (per ciascun dipendente) in cui si sostanziava il predetto incarico”; ciononostante, all’Andria sono stati attributi ben 2,5 punti, con indiretta conferma della tesi sostenuta dalla ricorrente secondo cui i procedimenti indicati nelle disposizioni di servizio degli anni 2016, 2017 e 2018, nonché nelle determine degli anni 2021 e 2022, sono autonomi e devono essere fonte di attribuzione di mezzo punto per ognuno di essi;

a.19.) l’ulteriore conferma di tanto è data dall’esame della documentazione prodotta dal concorrente Semeraro; anche questi ha presentato un elenco dei titoli vantati, fra i quali 27 incarichi di R.P. (indicati dal punto 10 al punto 36); tali incarichi sono riferiti agli anni 2016, 2017, 2021 e 2022; il Semeraro ha prodotto in sede concorsuale 5 provvedimenti attributivi di procedimenti (docc. G, H, I, L, M) denominati come segue: “copia_attribuzione procedimenti 2016”, “copia_attribuzione procedimenti 2017”, “copia_attribu zione procedimenti 2018”, “copia_attribuzione procedimenti 2021 det 367” e “copia_attribuzione procedimenti 2021 det 175”; si tratta degli stessi provvedimenti che sono stati presentati dalla ricorrente;

a.20.) le opzioni interpretative dell’operato della Commissione esaminatrice del concorso sono solo le seguenti:

– se, con detti provvedimenti (nei quali l’elencazione di dettaglio sarebbe meramente descrittiva e non dovrebbe moltiplicare gli incarichi) è stato attribuito un solo incarico, sicché per ognuno di essi deve essere attribuito solo mezzo punto, il fatto che il Semeraro abbia avuto 2,5 punti significa che la Commissione ha valutato positivamente non solo gli incarichi degli anni 2021 e 2022, ma anche quelli conferiti negli anni 2016, 2017 e 2018;

– se, come sostiene il TAR, gli incarichi conferiti con le “mere disposizioni di servizio” degli anni 2016, 2017 e 2018 non danno titolo ad alcun punteggio, il fatto che il Semeraro abbia avuto 2,5 punti significa che la Commissione ha considerato solo le determine relative agli anni 2021 e 2022, valutando gli incarichi nelle stesse indicati in maniera multipla;

a.21.) si osserva anche che, nella determina n. 239/2014, nulla è detto quanto alla durata dell’incarico di R.P. conferito all’Andria; in altri termini, non è dato di sapere se quell’incarico abbia avuto durata almeno annuale; ciononostante, l’Andria ha ricevuto non mezzo punto ma ben 2,5;

a.22.) lo stesso discorso vale anche per le DD.DD. del 2021 e del 2022, valutate per il concorrente Semeraro; nemmeno in queste determinazioni si indica la durata degli incarichi attribuiti; eppure, la Commissione non ha esitato ad attribuire (correttamente) al Semeraro il punteggio massimo di 2,5 punti;

a.23.) in definitiva, anche per gli incarichi di R.P. affidati con i provvedimenti del 2017 e del 2018, all’appellante deve essere attribuito quantomeno un punto (mezzo punto per ognuna delle due annualità); con detto punto, l’Ambruoso scavalcherebbe in graduatoria l’Andria e risulterebbe vincitrice del concorso.

8. Le censure, così sintetizzate, possono a questo punto essere esaminate congiuntamente data la manifesta infondatezza.

9. Tutto il complesso argomentare della ricorrente si scontra con un dato insuperabile: la mancata produzione dei documenti in base ai quali la Commissione avrebbe dovuto attribuire i punteggi.

10. La difesa del Comune, con ragione, richiama l’art. 14 del regolamento interno per le progressioni verticali e gli artt. 2 e 5 del Bando; in questi ultimi si legge:

a) “Sarà cura del candidato fornire tutti gli elementi utili alla valutazione di cui all’art. 6 del presente avviso”;

b) “Alla domanda devono essere allegati gli attestati/certificazioni/provvedimenti comprovanti le competenze professionali possedute che il candidato intende far valere ai fini della procedura valutativa”.

11. La ricorrente si è limitata a produrre documenti del tutto insufficienti ai fini della valutazione, in flagrante violazione delle regole del bando della selezione.

12. Com’è noto, il soccorso istruttorio non è attivabile allorché il privato abbia commesso un evidente errore nella compilazione della domanda di partecipazione: ciò in ragione del più generale principio di autoresponsabilità che, soprattutto nei concorsi, assume un significato ancor più importante in quanto occorre assicurare la par condicio, nonché la massima accelerazione possibile nelle procedure, così che ciascuno sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella presentazione della documentazione e che possano incidere sulla posizione di altri candidati. Del resto il limite all’attivazione del soccorso istruttorio, coincide con la mancata allegazione di un titolo valutabile in sede concorsuale: consentire ad un candidato di dichiarare, con un termine di presentazione delle domande già spirato, un requisito o un titolo non indicato ovvero anche acquisire d’ufficio documenti o notizie utili per il candidato che non ha li correttamente indicati significherebbe riconoscergli un vantaggio rispetto agli altri candidati in palese violazione della par condicio (cfr. Consiglio di Stato sez. I, 7 novembre 2024, n. 1350). Ciascuno sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella presentazione della documentazione e che possano incidere sulla posizione di altri candidati (Consiglio di Stato sez. VII, 3 giugno 2024, n. 4951).

13. Quello che la ricorrente in sostanza sostiene e pretende, con argomenti ribaditi anche nella memoria depositata il 12 febbraio 2026 (in particolare alle pagine 4 e 5) è che la Commissione avrebbe dovuto compiere un’attività ricostruttiva della sua posizione sulla base dei documenti presentati dagli altri concorrenti. Ma, com’è naturale, la produzione di documenti da parte di altri soggetti partecipanti alla selezione, comprova le competenze di chi quel documento ha presentato e non di altri soggetti che non hanno adoperato la diligenza minima nella compilazione della domanda. Il passaggio contenuto a pagina 5 della citata memoria dimostra plasticamente l’infondatezza di tutto l’impianto argomentativo della ricorrente. Vi si legge: “se la Commissione avesse deciso di vedere gli allegati prodotti da altri candidati anche per valutare la posizione della ricorrente, non ci sarebbe stata alcuna violazione della par condicio”.

14. Va ancora precisato che la procedura per cui è causa era riservata al personale di ruolo per la progressione dall’Area degli Istruttori all’Area dei Funzionari ed E.Q., personale di ruolo da cui ci si attende la diligenza almeno sufficiente a presentare i documenti per farsi valutare.

15. In ordine alla nomina del responsabile del procedimento premono alcune puntualizzazioni. Gli artt. 4 e 5 della L. 241/1990 disciplinano il processo di individuazione del responsabile del procedimento. L’articolo 4 prevede, anzitutto, l’obbligo dell’amministrazione di determinare preventivamente, per ciascun tipo di procedimento, l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria, di ogni altro adempimento procedimentale nonché dell’adozione del provvedimento finale. Tale determinazione va pubblicizzata secondo quanto previsto dai singoli ordinamenti.

Per unità organizzativa deve intendersi ogni tipo di struttura o articolazione dei pubblici uffici. Segue l’obbligo del dirigente di ciascuna unità organizzativa di assegnare, a sé o ad altro dipendente dell’unità, la responsabilità dell’istruttoria e di ogni altro adempimento inerente al singolo procedimento, nonché, eventualmente, dell’adozione del provvedimento finale. Il dirigente stesso è considerato responsabile fino a quando l’assegnazione non venga effettuata. La legge, dunque, differenzia nettamente la determinazione e individuazione dell’unità organizzativa dalla designazione della persona fisica che assumerà le vesti di responsabile del procedimento. E, ciò che rileva, è soprattutto la diversa natura giuridica degli atti attraverso i quali si procede all’individuazione dell’unità organizzativa da una parte, e del responsabile del procedimento dall’altra. L’individuazione dell’unità organizzativa ha carattere sostanzialmente normativo mentre l’individuazione del responsabile del singolo procedimento da parte del dirigente può avvenire attraverso un atto puntuale, volta per volta, ovvero per mezzo di criteri automatici; nel secondo caso, è noto ex ante il soggetto che, al verificarsi di determinati presupposti, assume la veste di responsabile del singolo procedimento. La nomina del responsabile rientra nell’ambito dei poteri di gestione del rapporto di lavoro.

16. Nel caso che qui occupa il Collegio, diversamente dagli altri concorrenti che hanno agito con diligenza, nessun atto valutabile diversamente da ciò che è stato fatto dalla Commissione è stato prodotto dalla ricorrente; tali non possono essere considerate le “disposizioni di servizio” più volte menzionate nel ricorso in appello.

17. In definitiva il primo Giudice ha, tra l’altro, efficacemente osservato che:

a) “(…) la parte ricorrente ammette pacificamente di aver omesso di produrre gli allegati alle determine di attribuzione degli incarichi suddetti (D.D. n. 367 del 6.12.2021; D.D. n. 175 del 13.6.2022). Ne consegue che tali allegati, non essendo stati prodotti, non sono stati correttamente vagliati dalla Commissione esaminatrice”;

b) “Quanto all’omessa valutazione degli incarichi del 2017, del 2018 e del 2016, gli stessi non sono stati valutati posto che non è stato allegato il provvedimento formale come richiesto dall’art. 5, lett. d), della lex specialis, ma solo un elenco riepilogativo da cui non emerge nemmeno se la durata degli stessi incarichi sia annuale come prescritto dalla lex specialis ai fini della relativa valutazione”.

18. Per le ragioni sopra esposte l’appello deve essere respinto e, per l’effetto, va integralmente confermata la sentenza impugnata.

Le spese, vista la natura e la particolarità della contreversia, possono essere compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce n. 73/2025.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore

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L'articolo Sui limiti al soccorso istruttorio nelle procedure concorsuali pubbliche. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Interesse ad agire – Società – Cancellazione dal Registro delle Imprese – Insussistenza.

L’estinzione di un organismo sociale è un atto oggettivamente, assolutamente e, per così dire, naturalmente incompatibile con la persistenza di un interesse demolitorio nei confronti di un provvedimento amministrativo che prospetticamente leda la profittabilità della stessa società (e solo di essa). Dunque, la cancellazione dal Registro delle imprese ha un implicito, pur se inevitabile, effetto di rinuncia all’azione demolitoria, allorché questa miri a preservare il profilo competitivo dell’impresa: l’estinzione della società, infatti, priva ex se di interesse un’azione giudiziaria volta, mediante l’annullamento di provvedimenti amministrativi che consentano il radicamento in zona di altri concorrenti, a tutelarne la profittabilità. Del resto, la giurisdizione amministrativa ha carattere soggettivo, ossia è volta a tutelare attuali, concrete e specifiche situazioni giuridiche del ricorrente (nella specie, un interesse legittimo oppositivo), non il generale interesse alla legittimità degli atti amministrativi.

Pres. (f.f.) Elefante – Est. Gigli

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1391 del 2021, proposto da Immobiliare il Castello di Merle Karine Daniele & C Snc, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Marchetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pescaglia, non costituito in giudizio;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Lucca e Massa Carrara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

per l’annullamento

– della determinazione n.986 del 20.10.2021 del Comune di Pescaglia avente oggetto il diniego di rilascio di autorizzazione paesaggistica ordinaria notificato il 20.10.2021 ai fini della esecuzione di lavori per la realizzazione di piscina e pertinenza a corredo di fabbricato per civile abitazione in Loc. Marginetta, Fraz. Colognora, nel Comune di Pescaglia;

– del preavviso di parere negativo prot. 7197 del 18.06.2021 della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca e Massa Carrara;

– del provvedimento negativo e di non accoglibilità delle osservazioni prot. 8210 reso in data 13.07.2021 dalla Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Lucca e Massa Carrara, ricevuto il 26.07.2021;

– di ogni altro atto presupposto o conseguente ai provvedimenti di cui sopra, ancorché di estremi ignoti alla ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Lucca e Massa Carrara;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 16 giugno 2026 la dott.ssa Annamaria Gigli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso depositato il 15 novembre 2021 la società Immobiliare il Castello di Merle Karine Daniele & C. s.n.c. ha agito ai fini dell’annullamento degli atti di cui in epigrafe e, segnatamente, il diniego di rilascio di autorizzazione per l’esecuzione di lavori per la realizzazione di piscina e pertinenza a corredo di fabbricato, come meglio indicato in atti.

2. La Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Lucca e Massa Carrara si è formalmente costituita il 6/12/2021.

3. Alla udienza di discussione del 16/6/2026 è stata segnalata, ai sensi e per gli effetti dell’art. 73 c.p.a., la possibilità di definizione del giudizio con sentenza ai sensi dell’art. 84, comma 4 c.p.a. e la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Con ordinanza n. 1263/2026 il Collegio ha sottoposto alle parti ulteriori questioni rilevate d’ufficio, concedendo termine per memorie autorizzate sino al 30 luglio 2026.

5. Scaduto il predetto termine e all’esito della camera di consiglio riconvocata, è stata assunta la decisione che segue.

6. Il Collegio ritiene che, in disparte ulteriori questioni sottoposte al contraddittorio delle parti, per ragioni di economia processuale il presente giudizio deve essere definito, come da avviso fornito all’udienza di smaltimento del 16/6/2026, con sentenza ex art. 84, comma 4 c.p.a. secondo cui “Anche in assenza delle formalità di cui ai commi precedenti il giudice può desumere dall’intervento di fatti o atti univoci dopo la proposizione del ricorso ed altresì dal comportamento delle parti argomenti di prova della sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione della causa”.

7. Nel processo amministrativo vige la regola della necessaria permanenza ab origine e per tutta la durata del processo della condizione dell’azione dell’interesse ad agire in capo alla ricorrente.

7.1 Sul punto consolidato orientamento giurisprudenziale ricorda che l’interesse a ricorrere, quale species dell’interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. (norma applicabile anche al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a.), deve avere le caratteristiche della concretezza e dell’attualità, e deve consistere in una utilità pratica, diretta ed immediata, che l’interessato può ottenere con il provvedimento richiesto al giudice, sicché il provvedimento giudiziale a cui si aspira mediante la proposizione del ricorso amministrativo deve essere idoneo ad assicurare, direttamente ed immediatamente, l’utilità che la parte ricorrente assume esserle sottratta o negata o disconosciuta (Cons. Stato, Sez. V, 7/11/2025, n. 8685).

8. Risultano dai comportamenti delle parti e dagli atti di causa numerosi elementi indicativi, quanto alla fattispecie in esame, del venir meno di tale indefettibile presupposto:

– il ricorso è stato depositato il 15 novembre 2021 e il difensore della ricorrente, con documentazione prodotta in atti il 17/4/2026 (in pari data notificata tramite pec alle altre parti), ha fornito prova della cancellazione della società istante dal registro delle imprese a far data dal 23 maggio 2022, pochi mesi dopo il deposito dello stesso ricorso;

– tale cancellazione è avvenuta volontariamente, a seguito di “domanda” del 19 maggio 2022 (v. visura societaria successiva alla cancellazione);

– alla udienza di discussione il difensore della istante ha riferito che, nonostante numerosi tentativi, non sono più intercorsi colloqui o comunicazioni scritte con il legale rappresentante e nella memoria del 29/7/2026 ha confermato tale circostanza, rappresentando la volontà di porre in essere ulteriori “ricerche” dei soci della società estinta;

– l’Amministrazione, da parte sua, è rimasta del tutto silente, non mostrando alcun interesse per la continuazione del giudizio, benché edotta della cancellazione della società con pec del 17/04/2026 del difensore della ricorrente (sono quindi, ad oggi decorsi oltre 90 giorni da tale data).

9. Ebbene, nella fattispecie in esame vengono in rilievo due aspetti:

– la materia del contendere inerisce alla legittimità di un provvedimento ampliativo della sfera giuridica della istante, dal cui annullamento la ricorrente avrebbe tratto un vantaggio nell’esercizio della sua attività di impresa: la società ha agito, invero, ai fini dell’annullamento del diniego di rilascio di autorizzazione per l’esecuzione di alcuni lavori edili;

– al contempo, la stessa società è stata poi volontariamente cancellata dal Registro delle imprese con immediata sua estinzione.

10. Sulla rilevanza congiunta di questi due profili ai fini della permanenza dell’interesse ad agire si è già espresso il Consiglio di Stato, con riferimento ad una diversa vicenda processuale, ricordando che: “l’estinzione di un organismo sociale è un atto oggettivamente, assolutamente e, per così dire, naturalmente incompatibile con la persistenza di un interesse demolitorio nei confronti di un provvedimento amministrativo che prospetticamente leda la profittabilità della stessa società (e solo di essa)”; “Altrimenti detto, la cancellazione dal Registro delle imprese ha un implicito, pur se inevitabile, effetto di rinuncia all’azione demolitoria, allorché questa miri a preservare il profilo competitivo dell’impresa: l’estinzione della società, infatti, priva ex se di interesse un’azione giudiziaria volta, mediante l’annullamento di provvedimenti amministrativi che consentano il radicamento in zona di altri concorrenti, a tutelarne la profittabilità”; “Del resto, la giurisdizione amministrativa ha carattere soggettivo, ossia è volta a tutelare attuali, concrete e specifiche situazioni giuridiche del ricorrente (nella specie, un interesse legittimo oppositivo), non il generale interesse alla legittimità degli atti amministrativi” (Cons. Stato, Sez. IV, 31/12/2020, n.8560 che ha dichiarato il giudizio improcedibile ai sensi dell’art. 84, comma 4, c.p.a.).

11. Applicando tali coordinate ermeneutiche alla fattispecie in esame, deve escludersi che persista in atti la prova non solo dell’interesse della ricorrente, società non più giuridicamente esistente, ma anche di qualsiasi forma di “potenziale” futuro interesse (già di per sé inammissibile) dell’ex legale rappresentante e/o di altri ex soci alla prosecuzione del presente giudizio, atteso che:

– i medesimi, nonostante le ricerche del difensore, sono tutti pacificamente irreperibili e non hanno mai manifestato una simile intenzione;

– la società è stata consapevolmente cancellata, su domanda, nel 2022, il che denota un totale disinteresse alla coltivazione della presente azione legale, intraprese dalla stessa società;

– il ricorso de quo è volto a fare valere un interesse pretensivo della società nell’esercizio della sua attività di impresa, sicché qualunque sentenza di questo Giudice sarebbe inutiliter data in quanto produrrebbe effetti nei soli confronti della sola società, ormai inesistente, che è l’unica che ha presentato l’istanza per la realizzazione dei lavori predetti nel perseguimento delle sue finalità imprenditoriali (sul punto si precisa chiaramente che Merle Karine Daniele agisce, infatti, “non in proprio ma quale legale rappresentante della società” v. ricorso);

– nulla esclude che l’allora legale rappresentante o gli ex soci, ove verranno dal difensore “rintracciati” e ne abbiamo interesse, possano eventualmente presentare in futuro, se sussisteranno tutti i presupposti di legge, una nuova istanza, a loro nome, al fine di far valere il loro personale (e ontologicamente diverso) interesse pretensivo alla realizzazione dei lavori, avviando così un nuovo iter procedimentale rimesso alla valutazione discrezionale dell’Amministrazione.

12.In conclusione, ai sensi dell’art. 84, comma 4, c.p.a., il presente giudizio è improcedibile.

13. Le spese di lite sono compensate in considerazione della peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara irricevibile.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nelle camere di consiglio dei giorni 16 giugno 2026, 31 luglio 2026, con l’intervento dei magistrati:

Francesco Elefante, Presidente FF

Caterina Lauro, Referendario

Annamaria Gigli, Referendario, Estensore

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L'articolo Sull’insussistenza dell’interesse ad agire di società cancellate dal Registro delle imprese. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Campo da padel – Costruzione – Conversione di un campo da tennis – Nuova costruzione – Titolo edilizio – Rilascio – Necessità.

La realizzazione di un campo di padel, così come la conversione di un campo da tennis in un campo da padel, costituisce una “nuova costruzione”, per la cui realizzazione è necessario il permesso di costruire, poiché esso, per le sue caratteristiche complessive, connotate per l’installazione su apposita superficie, funzionale alla peculiare attività sportiva, di carpenteria e lastre di vetro perimetrali, incide sul territorio in termini di modifica del medesimo, e come tale rientra nel novero degli “interventi di nuova costruzione” di cui all’art. 3, lett. e), D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Ciò perché la realizzazione dei campi da padel, diversamente da quella dei campi da calcio e da tennis, per la quale è sufficiente un mero movimento terra che non muta le originarie caratteristiche di permeabilità del suolo, necessita della posa in opera di un massetto di cemento sul quale allocare il tappeto in fibra sintetica e le barriere in vetro temperato.

Pres. Francavilla – Est. Caldarola

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13841 del 2025, proposto da
Di Croce Maria, Fadlun Serena, Vallabrega Giorgia, Kay Samuel, Acquistucci Emanuela, Cesolini Roberto, Canestrelli Valentina, rappresentati e difesi dagli avvocati Valerio Morini e Marco Terracciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Aurora Francesca Sitzia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Palagen S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Sabrina Mariani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– del provvedimento, prot. CQ/2025/0095278 del 14/08/2025, con cui Roma Capitale ha respinto la richiesta di ritiro in autotutela – presentata dai ricorrenti il 7/08/2025 – della S.C.I.A. alternativa al permesso di costruire, prot. CQ n. 5999 del 17/01/2024, presentata dalla Palagen s.r.l. per interventi consistenti in: “sistemazione esterna al compendio di Via Colautti 9 – Via Cesari 4 – eliminazione rampa carrabile – installazione n. 4 campi Paddle”;

– nonché over occorrer possa, della Circolare del Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica di Roma Capitale, prot. QI/156280 del 21/09/2017, unitamente al parere del medesimo Dipartimento, prot. QI/46155 del 21/03/2022, nonché dell’autorizzazione, prot. MIC 725-P del 09/01/2024, emessa dal Ministero della Cultura – Soprintendenza Speciale Archeologia Belle Arti e Paesaggio di Roma ai sensi dell’art. 21 del D. Lgs. n. 42/2004 e dell’art. 16 c. 8 delle NTA del PRG 2008, nonché della Valutazione previsionale di impatto acustico come richiamata e fatta propria dal provvedimento del 14 agosto 2025 n. prot. CQ/2025/00952278.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, della Palagen S.r.l. e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 maggio 2026 la dott.ssa Vincenza Caldarola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti, proprietari di unità immobiliari facenti parte del Condominio sito a Roma, in Via Alberto Mario 42, situato a distanza di circa 26 metri dall’area dell’ex Istituto Sant’Ivo, sito in Via Antonio Cesari n. 4/ Via Arturo Colautti n. 9, hanno appreso soltanto a seguito dell’accesso agli atti del 4 agosto 2025 che presso tale compendio era stata assentita, mediante S.C.I.A. alternativa al permesso di costruire n. 5999/2024, la realizzazione di una palestra aperta al pubblico e di quattro campi da padel. In precedenza, infatti, il cartello di cantiere riportava genericamente l’esecuzione di lavori di sistemazione esterna e opere relative alla palestra, senza alcun riferimento ai campi da padel, circostanza che ha indotto il Condominio a richiedere l’ostensione della documentazione amministrativa per verificare la natura e la legittimità degli interventi in corso.

1.1 Dall’esame degli atti emergeva che tre dei quattro campi da padel avrebbero occupato l’area già destinata al campo da calcetto pertinenziale dell’istituto scolastico, mentre il quarto sarebbe stato realizzato in una zona attualmente destinata a parcheggio. Ritenendo illegittimo il titolo edilizio formatosi per silentium, i ricorrenti presentavano, in data 7 agosto 2025, una diffida finalizzata al riesame della S.C.I.A. e all’esercizio dei poteri di autotutela da parte del Comune, deducendo in particolare che l’intervento, per le sue caratteristiche costruttive e per l’incidenza permanente sul territorio, dovesse essere qualificato come “nuova costruzione” e non potesse pertanto essere assentito attraverso lo strumento utilizzato dalla Società controinteressata.

1.2 Con provvedimento, prot. CQ/2025/00952278 del 14 agosto 2025, il Comune respingeva l’istanza di riesame, richiamando la presenza della documentazione tecnica relativa all’impatto acustico, di due attestazioni del Genio Civile e del nulla osta rilasciato dalla Soprintendenza Speciale Archeologia Belle Arti e Paesaggio di Roma, nonché ritenendo non necessaria l’autorizzazione paesaggistica ex parte III del D. Lgs. n. 42/2004 e corretto il titolo edilizio utilizzato. In particolare, l’amministrazione comunale, richiamando la circolare prot. QI/156280 del 21/09/2017, affermava che la trasformazione di un preesistente campo sportivo in campo da padel potesse essere ricondotta alla categoria della ristrutturazione edilizia leggera, assentibile mediante S.C.I.A. ex art. 22 del d.P.R. n. 380/2001, mentre la realizzazione ex novo di un campo da padel all’interno di un centro sportivo esistente potesse essere qualificata come ristrutturazione edilizia pesante, assentibile mediante permesso di costruire o S.C.I.A. alternativa al p.d.c.

2. I ricorrenti, pertanto, con atto di gravame notificato alle controparti in data 30/10/2025 e depositato in giudizio in data 12/11/2025, impugnano, chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, il provvedimento prot. CQ/2025/00952278, unitamente agli altri atti riportati in epigrafe, ritenendoli illegittimi sotto numerosi profili.

2.1 Secondo i ricorrenti, infatti, la ricostruzione fatta propria dall’amministrazione capitolina sarebbe affetta da difetto di istruttoria e da erronea applicazione della disciplina urbanistico-edilizia. Essi osservano, anzitutto, come l’area interessata dall’intervento non possa essere qualificata quale centro sportivo esistente, posto che il campo da calcetto – su cui dovrebbero sorgere tre dei quattro campi da padel – ha sempre costituito una mera pertinenza dell’istituto scolastico Sant’Ivo, mentre il quarto campo ricadrebbe in un’area attualmente destinata a parcheggio e che, pertanto, l’intero compendio mantiene destinazione urbanistica riconducibile ai servizi scolastici, con conseguente erroneità del presupposto fattuale sul quale il Comune ha fondato le proprie valutazioni.

2.2 I ricorrenti sostengono, inoltre, che la più recente giurisprudenza abbia ormai chiarito come la realizzazione di un campo da padel, anche laddove avvenga mediante trasformazione di un preesistente campo sportivo, integri un intervento di nuova costruzione, richiedendo quindi il rilascio del permesso di costruire. Da tale premessa viene fatta discendere l’illegittimità del ricorso alla S.C.I.A. alternativa al p.d.c. ex art. 23, comma 1, lett. a) del d.P.R. n. 380/2001 e, comunque, l’insussistenza dei presupposti previsti dall’art. 23, comma 1, lett. b) e c) del medesimo testo normativo per l’utilizzo del predetto titolo, non risultando né la presenza di strumenti attuativi contenenti specifiche prescrizioni plano-volumetriche né la diretta esecuzione di previsioni urbanistiche aventi analogo contenuto.

2.3 A sostegno dell’interesse all’impugnazione, i ricorrenti evidenziano come la realizzazione dei campi da padel determinerebbe un rilevante aggravamento delle condizioni di vivibilità delle abitazioni prospicienti, a causa dell’incremento del rumore, dell’illuminazione artificiale nelle ore serali, dell’aumento del traffico e della conseguente diminuzione del valore commerciale degli immobili. Tali effetti, secondo la prospettazione difensiva, integrerebbero il pregiudizio concreto richiesto dalla giurisprudenza per la tutela del terzo confinante rispetto ai titoli edilizi rilasciati ad altri soggetti.

2.4 Sotto il profilo ambientale, il ricorso censura la valutazione previsionale di impatto acustico prodotta nel corso del procedimento, rilevando come la stessa sia intervenuta soltanto successivamente alle contestazioni formulate dai ricorrenti e come le relative conclusioni non affrontino adeguatamente gli effetti derivanti dall’attività sportiva programmata. Viene, in particolare, contestata la ritenuta inapplicabilità del criterio differenziale e si deduce l’omessa considerazione dell’impatto luminoso derivante dall’utilizzo dei campi nelle ore serali (dalle 22.00 in poi).

2.5 Ulteriori censure riguardano il regime di tutela gravante sul complesso immobiliare dell’ex istituto Sant’Ivo, sottoposto a vincolo culturale. Secondo i ricorrenti, l’autorizzazione rilasciata dalla SSABAP per Roma avrebbe riguardato esclusivamente interventi di sistemazione delle aree esterne e non avrebbe esaminato in modo specifico la realizzazione dei campi da padel all’interno delle aree pertinenziali dell’edificio tutelato. Ne deriverebbe, ad avviso degli istanti, l’incompletezza o comunque l’inidoneità del titolo rilasciato con riferimento all’intervento effettivamente assentito.

2.6 Sulla base di tali argomentazioni, i ricorrenti chiedono l’annullamento del provvedimento comunale di rigetto dell’istanza di riesame della S.C.I.A. alternativa al permesso di costruire e degli ulteriori atti presupposti, con contestuale concessione della tutela cautelare, ritenendo che la prosecuzione dei lavori possa rendere più difficile l’eventuale ripristino dello stato dei luoghi e aggravare i pregiudizi lamentati.

3. In data 28/11/2025 Roma Capitale, già costituitasi in giudizio in data 17/11/2025 con atto di costituzione formale, ha depositato una memoria difensiva con cui ha, in via preliminare, eccepito la irricevibilità del ricorso per tardività della relativa proposizione nonché l’inammissibilità per difetto d’interesse ad agire non avendo i ricorrenti dimostrato lo specifico pregiudizio derivante dall’intervento edilizio oggetto della contestata S.C.I.A. Nel merito, la difesa capitolina ha eccepito l’infondatezza del ricorso, sul presupposto che l’intervento non interessi l’edificio storico vincolato (insistente sulla particella catastale n. 19), bensì un autonomo complesso sportivo (insistente sulla particella n. 1658), da tempo destinato ad attività sportive aperte al pubblico e privo di vincoli monumentali o paesaggistici. In tale prospettiva, la realizzazione dei campi da padel costituirebbe una riorganizzazione di un impianto sportivo già esistente, senza incremento del carico urbanistico né trasformazione di aree non urbanizzate, risultando, inoltre, assistita dai necessari pareri e verifiche tecniche. L’Amministrazione ritiene, pertanto, legittima la S.C.I.A. alternativa al p.d.c. n. 5999/2024 presentata dalla Palagen s.r.l. e non pertinenti i precedenti giurisprudenziali richiamati dai ricorrenti, poiché riferiti a fattispecie caratterizzate da vincoli, assenza di titolo edilizio o incompatibilità urbanistica non riscontrabili nel caso di specie.

4. In data 28/11/2025 anche la Società controinteressata, Palagen s.r.l., già costituitasi in giudizio in data 19/11/2025, ha depositato una memoria difensiva con la quale ha sostanzialmente aderito alle argomentazioni formulate dal Comune resistente, riproponendo le medesime eccezioni in fatto e in diritto e insistendo per il rigetto del ricorso.

5. In data 1/12/2025 il Ministero della Cultura si è costituito in giudizio, per il tramite dell’Avvocatura erariale, mediante mero atto di costituzione formale.

6. All’esito della Camera di Consiglio del 5/12/2025, questa Sezione, con ordinanza cautelare n. 6933/2025 del 9/12/2023, ha accolto la domanda cautelare, proposta in via incidentale dalle parti ricorrenti, con la seguente motivazione:

“Considerato che, ad una sommaria delibazione propria della fase cautelare del giudizio, il ricorso è assistito dal necessario fumus boni juris, posto che:

– ferma restando l’ammissibilità della presente impugnativa avente a oggetto non direttamente la S.C.I.A. alternativa al permesso di costruire presentata dalla Società controinteressata, ma correttamente il diniego opposto dal Comune resistente all’inibizione degli effetti della medesima segnalazione certificata, osserva il Collegio che, anche alla stregua di precedenti conformi della Sezione, la giurisprudenza nega che la realizzazione ex novo di un campo di padel (come nella specie, in cui il quarto campo è previsto che sorga nella corte esclusiva dell’edificio adibito a palestra) e, persino, la trasformazione di un preesistente campo sportivo (nella specie, campo di calciotto) in un campo da padel (tre, nella fattispecie di cui è causa) costituiscano interventi di ristrutturazione edilizia – rispettivamente “pesante” e “leggera”, come sostenuto dal Comune giusta circolare/parere rilasciato con Prot. QI/156280 del 21/09/2017– realizzabili dietro presentazione di una S.C.I.A. – a seconda dei casi “semplice” ovvero, come nella specie, “alternativa al permesso di costruire” ex art. 23, comma 1, lett. a) del D. Lgs. n. 380/2001 -, ritenendo che, al contrario, costituiscano una nuova costruzione, come tale necessitante del diverso titolo abilitativo edilizio rappresentato dal permesso di costruire (TAR Lazio – Roma n. 4294/25; Cass. n. 11999/24);

– neppure nella specie ricorrono, allo stato degli atti, le condizioni di cui all’art. 23, comma 1, lett. b) e c) del D. Lgs. n. 380/2001.

Del pari, il Collegio ritiene sussistente nella specie il requisito del c.d. periculum in mora, rappresentato dal concreto rischio che lo stato dei luoghi di cui è causa subisca una sensibile modificazione in assenza dell’appropriato titolo abilitativo, durante il tempo necessario per giungere alla decisione nel merito della controversia.”, e ha fissato per la trattazione di merito del ricorso l’udienza pubblica del 12 maggio 2026.

6.1 Con ordinanza n. 490/2026 del 9/02/2026, il Consiglio di Stato, Sezione Quarta, ha respinto l’appello cautelare interposto dalla Società controinteressata avverso la predetta ordinanza n. 6933/2025 di questa Sezione, con la seguente motivazione:

“Rilevato che

– la Palagen s.r.l. ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare l’ordinanza del T.a.r. per il Lazio che ha accolto l’istanza cautelare per la sospensione dell’efficacia del provvedimento di Roma Capitale del 14 agosto 2025 che aveva respinto la domanda degli originari ricorrenti di riesame/rivalutazione della SCIA presentata dalla Palagen s.r.l. stessa per la realizzazione di alcuni campi di paddle negli spazi dell’ex Istituto Sant’Ivo situati davanti al loro condominio;

– il T.a.r. per il Lazio, nell’ordinanza di accoglimento dell’istanza cautelare dei ricorrenti, ha ritenuto sussistenti, ad un primo sommario esame, sia il fumus boni iuris che il periculum in mora, fissando l’udienza pubblica per la discussione del merito al 12 maggio 2026;

– la società appellante, a sostegno del proprio appello cautelare, ha evidenziato, oltre all’inammissibilità ed infondatezza del ricorso di primo grado, anche il fatto che la sospensione cautelare non riguardasse propriamente il titolo edilizio venutosi a formare – costituito dalla SCIA – ma il provvedimento di Roma Capitale, che aveva semplicemente escluso la necessità del riesame di tale titolo, non apportando alcun diretto beneficio agli originari ricorrenti;

– si sono costituiti, da un lato, Roma Capitale ed il Ministero della cultura, chiedendo di essere sentiti all’udienza camerale fissata per l’esame dell’appello cautelare, e, dall’altro, gli originari ricorrenti, deducendo l’infondatezza di tutte le pretese avversarie;

Ritenuto che

– l’appello cautelare non sia, allo stato, suscettibile di accoglimento, apparendo prima facie il ricorso originario tempestivo – anche in considerazione dell’impossibilità per i terzi di impugnare direttamente la SCIA – e rappresentando la sospensione del provvedimento di Roma Capitale, alla luce di tutti gli elementi di causa, misura idonea a mantenere la res adhuc integra nelle more della decisione del merito da parte del T.a.r., al fine di preservare intatte le ragioni degli originari ricorrenti senza determinare alcun pregiudizio grave ed irreparabile per la società appellante, anche in considerazione di tutti gli elementi addotti dalle parti, della tipologia delle opere da realizzare e della avvenuta fissazione dell’udienza pubblica di discussione in primo grado alla data del 12 maggio 2026;

– l’appello cautelare debba, dunque, essere respinto, con conferma dell’ordinanza emessa dal T.a.r.;

– le spese dell’appello cautelare tra la società appellante e gli originari ricorrenti debbano seguire la soccombenza, potendo essere, invece, compensate nei confronti di Roma Capitale e del Ministero della cultura, costituitisi solo formalmente;”.

7. In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della controversia, i difensori delle parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive posizioni.

8. All’udienza pubblica del 12 maggio 2026, all’esito della discussione orale, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. In via preliminare, vanno disattese le eccezioni di irricevibilità e di inammissibilità del ricorso sollevate dalle difese del Comune resistente e della Società controinteressata.

9.1 Sotto il primo profilo, il Collegio rileva che le parti hanno legittimamente e tempestivamente impugnato il provvedimento, prot. CQ/2025/0095278 del 14/08/2025, con cui Roma Capitale ha negato l’esercizio dei poteri inibitori richiesti nei confronti della S.C.I.A. alternativa al permesso di costruire presentata dalla Società controinteressata in data 17/01/2024, e come tale sicuramente lesivo delle loro pretese.

9.2 Sotto il secondo profilo, il Collegio osserva che le parti ricorrenti non si sono limitate a invocare la mera vicinitas ai luoghi oggetto d’intervento, ma hanno altresì allegato e provato il concreto pregiudizio da esso derivante alla fruizione degli immobili di proprietà, rappresentato dall’aumento delle immissioni sonore e luminose, oltre che dalla maggiore presenza antropica che si registrerebbe nell’area, con conseguente peggioramento della qualità della vita e deprezzamento degli immobili stessi.

10. Nel merito, il ricorso è fondato sotto l’assorbente primo mezzo di gravame alla stregua delle ragioni di seguito indicate.

11. Come già evidenziato, il provvedimento negativo impugnato si fonda sulla circolare del Dipartimento della Programmazione e dell’Attuazione urbanistica del Comune resistente, prot. QI/156280 del 21/09/2017, secondo la quale: la mera trasformazione di un preesistente campo sportivo (ex tennis, calcetto) in un campo di padel sarebbe riconducibile al novero degli “interventi di ristrutturazione edilizia” di cui all’art. 3, comma 1, lett. d) del d.P.R. n. 380/2001, come tale assentibile con S.C.I.A. c.d. leggera, ex art. 22, comma 1, lett. c) del medesimo testo normativo, mentre la realizzazione ex novo di un campo di padel: “all’interno di un centro sportivo esistente e quindi in area già interessata da interventi modificativi del territorio,” dovrebbe essere ricondotta sotto l’egida dell’art. 10, comma 1, lett. c) del d.P.R. n. 380/2001 e, quindi, alla ristrutturazione edilizia c.d. pesante, ex art. 23 del medesimo testo normativo, come tale subordinata alla presentazione di una S.C.I.A. alternativa al permesso di costruire.

11.1 Siffatta impostazione, tuttavia, è contraddetta dal consolidato orientamento giurisprudenziale formatasi in subiecta materia, secondo il quale: “[l]a realizzazione di un campo di padel, così come la conversione di un campo da tennis in un campo da padel, costituisce una “nuova costruzione”, per la cui realizzazione è necessario il permesso di costruire”, poiché esso, “per le sue caratteristiche complessive, connotate per l’installazione su apposita superficie, funzionale alla peculiare attività sportiva, di carpenteria e lastre di vetro perimetrali, incide sul territorio in termini di modifica del medesimo, e come tale rientra nel novero degli “interventi di nuova costruzione” di cui all’art. 3, lett. e), D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380” (cfr. Cassazione Penale, sez. III, 6 marzo 2024, n. 11999, nonché Consiglio di Stato, sez. VII, 3 dicembre 2024, n. 9679). “Ciò perché la realizzazione dei campi da padel, diversamente da quella dei campi da calcio e da tennis, per la quale è sufficiente un mero movimento terra che non muta le originarie caratteristiche di permeabilità del suolo, necessita della posa in opera di un massetto di cemento sul quale allocare il tappeto in fibra sintetica e le barriere in vetro temperato (TAR Sicilia – Catania, Sez. II, 8 ottobre 2021, n. 265).” (cfr. T.A.R. Calabria, Catanzaro sez. II, 3 giugno 2025, n. 948).

11.2 Ne consegue l’infondatezza tanto della tesi sostenuta dalla Società controinteressata, secondo cui la realizzazione dei quattro campi da padel sarebbe riconducibile alla categoria della ristrutturazione edilizia assentibile mediante S.C.I.A. alternativa al permesso di costruire ai sensi dell’art. 23 del d.P.R. n. 380/2001, quanto della circolare e del provvedimento impugnati che tale ricostruzione interpretativa, rispettivamente, assumono a fondamento e recepiscono.

11.3 Peraltro, nel caso di specie, la documentazione fotografica prodotta in giudizio conferma il significativo impatto volumetrico e planimetrico della struttura, idoneo a determinare una rilevante alterazione dello stato dei luoghi e dell’assetto territoriale preesistente.

11.4 Né tale valutazione può essere inficiata da una considerazione atomistica delle singole opere realizzate, dovendo le stesse essere apprezzate nella loro complessiva consistenza e funzione, posto che “gli abusi edilizi devono valutarsi unitariamente nella loro globalità, in conformità al principio secondo cui la valutazione dell’abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate: l’opera edilizia abusiva deve essere identificata con riferimento all’immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente” (cfr., ex multis, Cons. Stato, Se. VII, 2 aprile 2024, n. 2990).

11.5 Ciò posto, anche a voler prescindere da tale dirimente rilievo, le risultanze istruttorie acquisite al giudizio depongono univocamente nel senso della natura innovativa dell’intervento contestato.

11.6 Dall’esame della documentazione fotografica versate in atti e, in particolare, dall’Allegato 10 prodotto dai ricorrenti e rubricato “storiografia google map”, si evince, infatti, che tre (dei quattro) campi di padel sono destinati a essere realizzati nell’area già occupata da un preesistente campo di calcetto in erba, ancora presente alla data del 6/07/2023, e successivamente integralmente rimosso ai fini della sostituzione con una piattaforma in cemento, come documentato dalla immagine del 6/04/2024, mentre il quarto campo è previsto in un’area attualmente occupata da una rampa carrabile. Tali elementi fattuali, invero, evidenziano come l’intervento non si risolva nella mera sostituzione o riqualificazione di attrezzature sportive preesistenti, ma comporti la realizzazione di nuove opere mediante una significativa trasformazione fisica e funzionale delle aree interessate, con conseguente alterazione dell’originario assetto dei luoghi.

12. Quanto precede consente, peraltro, al Collegio di disattendere l’eccezione difensiva secondo cui la S.C.I.A. di cui è causa avrebbe consolidato i propri effetti per decorso del termine di un anno – ratione temporis vigente – per l’esercizio dei poteri di autotutela amministrativa enucleati dall’art. 19, comma 4, della Legge n. 241/1990.

12.1 Deve, infatti, osservarsi che, poiché i campi di padel de quibus configurano una “nuova costruzione”, il ricorso al regime semplificato ex art. 23 del d.P.R. n. 380/2001 risulta del tutto inidoneo a produrre effetti giuridici.

12.2 Al riguardo, la giurisprudenza è costante nel ritenere che la S.C.I.A. produca gli effetti tipizzati dal legislatore solo se l’attività avviata sia riconducibile alle fattispecie per cui tale strumento è ammesso (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 23 agosto 2021, n. 5999).

In particolare, “è stato affermato che:

– la presentazione di una SCIA per un intervento edilizio sottratto al suo ambito applicativo, perché subordinato al diverso strumento del permesso di costruire ovvero perché precluso in astratto e a priori, “è destinata a rimanere improduttiva di effetti, non essendo invocabile il relativo regime giuridico incentrato sulla tempestività dell’intervento repressivo amministrativo, esercitabile entro rigorosi limiti temporali, superati i quali si consolida la posizione giuridica del privato segnalante” (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 19 febbraio 2026, n. 1331);

– non trova neppure applicazione l’art. 21-nonies, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241, poiché tale disposizione disciplina esclusivamente l’esercizio dei poteri inibitori in relazione ad una SCIA efficace: il potere repressivo esercitato in tali casi non è espressione di autotutela ma ha valore meramente accertativo di un abuso doverosamente rilevabile e reprimibile (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 13 gennaio 2025, n. 181 del 2025);

– “non può esistere né è giuridicamente configurabile un atto di assenso implicito ad opere abusive, non fondato sull’esplicito, e consapevole, riconoscimento della loro esistenza difforme dagli strumenti urbanistici e/o dai titoli edilizi” e “semplicemente rappresentate in un elaborato grafico a corredo di una istanza” (cfr. Consiglio di Stato, sez. VII, 18 febbraio 2025, n. 1382 del 2025);

– “l’errore sui requisiti soggettivi o oggettivi della Dia o SCIA, poiché frutto di una dichiarazione unilaterale, non può comportare, in favore di chi la rende, un affidamento vincolante, per il solo fatto che l’Amministrazione non abbia esercitato i conseguenti poteri correttivi o inibitori” (cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 11 marzo 2024, n. 2332).

18. Infatti, una volta accertata l’estraneità dell’opera all’ambito applicativo della SCIA – determinata dall’utilizzo di tale strumento per interventi qualificabili come “nuova costruzione” e, dunque, soggetti a permesso di costruire – l’amministrazione era tenuta a dichiarare l’inefficacia del titolo e a inibire l’attività abusiva.

Inoltre, come evidenziato dalla giurisprudenza citata, non essendosi mai perfezionato un titolo giuridico valido, l’atto impugnato non costituisce espressione di un potere di autotutela discrezionale, bensì un atto dichiarativo e accertativo dell’improduttività degli effetti della SCIA e, conseguentemente, non è applicabile il regime dell’autotutela di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, né, quindi, è configurabile il superamento del termine di dodici mesi o il consolidamento di una posizione di vantaggio in capo al privato.

19. L’azione amministrativa va, pertanto, correttamente inquadrata nell’esercizio dei poteri di vigilanza e ripristino della legalità ai sensi dell’art. 27 del DPR n. 380/2001.

Tali poteri hanno natura doverosa e vincolata e non sono soggetti ai limiti temporali o alle valutazioni discrezionali tipiche dell’annullamento d’ufficio.” (cfr. T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sezione II, 28/04/2026, n. 759).

13. In conclusione, accertata l’inidoneità e, quindi, l’inefficacia del titolo edilizio utilizzato dalla Società controinteressata e la necessità del pella realizzazione di campi da padel.rmesso di costruire per la realizzazione dei campi da padel, il Collegio ritiene assorbite tutte le ulteriori censure dedotte in ricorso, atteso che la carenza del necessario titolo abilitativo è di per sé sufficiente a determinare l’illegittimità degli atti impugnati.

14. Alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, devono essere annullati i provvedimenti impugnati nonché, in parte qua, la circolare prot. QI/156280 del 21/09/2017, cioè limitatamente alle disposizioni quivi specificamente gravate, con salvezza delle restanti disposizioni della medesima circolare non esaminate nel presente giudizio.

15. Le spese del presente giudizio, seguendo la soccombenza ex artt. 26 c.p.a. e 91 c.p.c., vanno poste a carico della resistente amministrazione comunale e della Società controinteressata, e sono liquidate come da dispositivo.

Sussistono, poi, giusti motivi per la compensazione delle spese nei confronti del Ministero della cultura.

P.SuQ.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati nei sensi, nei limiti e per le ragioni di cui in motivazione.

Condanna Roma Capitale e la Palagen S.r.l. a pagare, in favore delle parti ricorrenti, le spese del presente giudizio, che liquida in euro tremila/00, per ciascuna parte soccombente, oltre agli accessori di legge e contributo unificato.

Compensa le spese di lite nei confronti del Ministero della cultura.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 12 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Vincenza Caldarola, Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

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Concorso – Costituzione di rapporti di lavoro autonomo – Selezione – Natura concorsuale – Esclusione.

La giurisprudenza amministrativa ha ritenuto non sussumibile nella nozione di concorso pubblico la selezione preordinata alla costituzione di rapporti di lavoro autonomo, tanto più se mancano le caratteristiche essenziali della procedura selettiva pubblica, o concorso pubblico, per come definite dal D.P.R. 487/1994 (i.e., pubblicazione del bando di concorso con le modalità previste dall’art. 3 e relativi contenuti; attribuzione di voti sulla base di criteri predeterminati, ex art. 7, 8 e 12; formazione di una graduatoria finalizzata all’assunzione in servizio, ex art. 15 e 16).

Pres. (f.f.) Tuccillo – Est. La Malfa Ribolla

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8073 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Maurizio Marinelli, rappresentato e difeso dall’avvocato Biagio Campagna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Accademia di Belle Arti di Roma, Ministero dell’Università e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– della nota prot. n. 0011468 del 12 maggio 2025, con cui l’Accademia di Belle Arti di Roma ha comunicato al Sig. Marinelli l’esclusione dalla procedura (doc. 1);

– ove e per quanto occorra, del verbale del 23 gennaio 2025 (doc. 2), nella parte in cui esclude che le procedure di interpello possano essere utilizzate per la stabilizzazione del personale;

– ove e per quanto occorra, dell’art. 2, co. 1, lett. b), del Bando (doc. 3), nella parte in cui possa essere interpretato nel senso di escludere che le procedure di interpello possano integrare il requisito del superamento di una procedura pubblica per esami;

– ove e per quanto occorra, di tutti gli altri atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali, ancorché non conosciuti;

con espressa riserva di formulare motivi aggiunti ed istanza di risarcimento dei danni.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dal ricorrente il 22 agosto 2025:

– della nota prot. n. 0015671 del 26 giugno 2025 (doc. 8) con cui l’Accademia di Belle Arti di Roma ha confermato integralmente quanto già rilevato nella precedente valutazione circa l’esclusione del Sig. Marinelli dalla procedura

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Accademia di Belle Arti Roma e del Ministero dell’Università e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 giugno 2026 il dott. Gabriele La Malfa Ribolla e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Premesso che

-con ricorso notificato il 9 luglio e depositato il 14 luglio 2025 il sig. Maurizio Marinelli, partecipante a una procedura di interpello bandita dall’Accademia di Belle Arti di Roma, finalizzata alla selezione di un tecnico con competenze specifiche in ambito grafico-editoriale, impugna la nota prot. 0011468 del 12 maggio 2025 recante comunicazione di esclusione della procedura per mancanza dei requisiti di servizio fissati dall’art. 2, co. 1, lett. b, del bando e, ove occorra, un antecedente verbale del 23 gennaio 2025 e il bando;

-l’art. 2 co. 1 lett. b del bando (doc. 3 del ricorrente) prevede quanto segue: “Sono ammessi a partecipare alla presente procedura coloro che siano in possesso dei seguenti requisiti:… b) abbiano maturato tre anni di servizio presso le Istituzioni Afam a seguito di superamento di una procedura selettiva pubblica per esami o per esami e titoli. Si precisa che in caso di proroghe di contratti precedenti, il servizio si intende prestato a fronte di procedura selettiva per esami o per esami e titoli se il contratto originario (il primo di quelli prorogati) è stato stipulato a fronte di procedura selettiva per esami o per esami e titoli. Analogamente in caso di proroga della graduatoria”;

-il ricorso si basa sui seguenti motivi:

“I. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 2, CO. 1, LETT. B) DEL BANDO; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 COST.; ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI FATTI, DIFETTO DI ISTRUTTORIA CONTRADDITTORIETÀ, ILLOGICITÀ, INGIUSTIZIA MANIFESTA”;

Il ricorrente sarebbe stato assunto a partire dal dicembre 2021 all’esito di un interpello che prevedeva una selezione fondata su titoli ed esami, con domande orali e prove pratiche.

In assenza di una puntuale definizione del bando, la procedura selettiva avrebbe determinato l’instaurazione da parte del ricorrente di un rapporto di lavoro protratto per oltre un triennio, valido ai fini dei requisiti.

“II. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3, L. 241/1990. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 35, CO. 2, LETT. B), D.LGS. 165/2001; VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICZIONE DELL’ART. 97 COST.; DIFETTO DI MOTIVAZIONE; MOTIVAZIONE APPARENTE; INGIUSTIZIA MANIFESTA”;

La motivazione dell’esclusione sarebbe assertiva e generica e non indicherebbe quali verifiche siano state compiute o i suoi presupposti istruttori;

-si sono costituite le Amministrazioni intimate per chiedere il rigetto del ricorso;

-all’esito della camera di consiglio del 6 agosto 2025, questo TAR ha respinto l’istanza cautelare allegata al ricorso e disposto incombenti istruttori come segue:

“Considerato che:

– la procedura de qua concerne la stabilizzazione del personale tecnico AFAM dell’Accademia di Belle Arti di Roma, riservata ai soggetti che avessero maturato tre anni di servizio presso le istituzioni AFAM a seguito di superamento di una procedura selettiva pubblica per esami o per titoli ed esami;

– il ricorrente sostiene di possedere il requisito in argomento per aver partecipato nel 2021 all’interpello pubblico indetto dall’Accademia con nota prot. n. 5100 in data 1 marzo 2021.

Considerato altresì che:

– il predetto interpello non è stato depositato agli atti dall’Accademia resistente.

Ritenuto che:

– la questione centrale dell’impugnativa sia rappresentata dall’accertamento del carattere pubblico e della tipologia di selezione indetta con l’interpello prot. n. 5100/2021;

– tale questione debba essere approfondita in sede di merito, ordinando all’Accademia di Belle Arti di depositare l’interpello prot. n. 5100 in data 1 marzo 2021 entro il 10 settembre 2025”;

-il ricorrente ha impugnato cautelativamente per illegittimità derivata una nota dell’Accademia del 26 giugno 2025 confermativa dell’assenza in capo ai candidati dei requisiti di stabilizzazione, con riferimento alla prescrizione dell’art. 2, co. 1, lett. b, del bando;

-adempiuto il prescritto incombente istruttorio da parte dell’Accademia, all’udienza di merito del 16 giugno 2026 la causa è passata in decisione;

Ritenuto che:

-il ricorso, per come integrato da motivi aggiunti, è infondato, potendosi esaminare congiuntamente le due censure proposte stante la loro connessione;

-il bando in ordine al quale il ricorrente contesta l’esclusione, d.d. 71 del 6 marzo 2025, doc. 3 dell’Accademia in atti, rinvia fra le sue premesse al D.P.R. 24 aprile 2024, n. 83, regolamento recante le procedure e le modalità per la programmazione e il reclutamento del personale docente e del personale amministrativo e tecnico del comparto AFAM;

-l’art. 17 del citato D.P.R., contenente disposizioni finali e transitorie, prevede:

“13. In sede di prima applicazione, il reclutamento di personale tecnico-amministrativo a tempo indeterminato avviene prioritariamente mediante stabilizzazione, ad opera delle istituzioni, e sulla base della programmazione di cui all’articolo 3, del personale in possesso di tutti i seguenti requisiti: a) essere in servizio con contratto a tempo determinato presso l’istituzione che procede all’assunzione;

b) essere reclutato, alla data di applicazione delle disposizioni del presente regolamento, a tempo determinato, in relazione alle medesime attività svolte, con procedure concorsuali nazionali o di istituto, anche espletate presso istituzioni o università diverse da quella che procede all’assunzione;

c) aver maturato, alla data della stabilizzazione, almeno tre anni di servizio, anche non continuativi, negli ultimi otto anni, alle dipendenze dell’istituzione che procede all’assunzione o in altra istituzione AFAM, ovvero, per i profili di assistente e di coadiutore, due anni di servizio, anche non continuativi, negli ultimi otto anni, alle dipendenze dell’istituzione che procede all’assunzione o in altra istituzione AFAM”;

-occorre dunque, fra l’altro, in basa alla citata disposizione essere in servizio con contratto a tempo determinato ed essere stato reclutato a tempo determinato con procedure concorsuali nazionali o di istituto;

-in senso analogo per il reclutamento dei profili tecnici l’art. 5 del D.M. 430/2024 menziona quale requisito “l’avvenuto superamento di un concorso pubblico per esami o per esami e titoli”;

-in linea con la citata disposizione l’art. 2 del bando prevede fra i requisiti di partecipazione quanto segue:

“Sono ammessi a partecipare alla presente procedura coloro che siano in possesso dei seguenti requisiti:

1. a) siano in servizio presso l’Accademia di Belle arti di Roma o siano stati in servizio presso la predetta Accademia negli anni accademici 2022/2023 e 2023/2024;

b) abbiano maturato tre anni di servizio presso le Istituzioni Afam a seguito di superamento di una procedura selettiva pubblica per esami o per esami e titoli. Si precisa che in caso di proroghe di contratti precedenti, il servizio si intende prestato a fronte di procedura selettiva per esami o per esami e titoli se il contratto originario (il primo di quelli prorogati) è stato stipulato a fronte di procedura selettiva per esami o per esami e titoli. Analogamente in caso di proroga della graduatoria”;

-i requisiti di accesso alla procedura di stabilizzazione come tutti i requisiti di partecipazione necessitano di un’interpretazione aderente al dato testuale, senza possibilità di estensione analogica.

In questo caso i dati dell’interpretazione sistematica convergono nel senso di attribuire all’espressione “procedura selettiva pubblica” il significato di “concorso pubblico”;

-dai documenti prodotti dal ricorrente e dall’interpello prot. n. 5100/2021 prodotto dall’Avvocatura dello Stato, integrativo di precedenti interpelli annuali, emerge che l’Accademia ha inteso procedere periodicamente all’apertura di un elenco per tecnici di laboratorio, da cui attingere per la stipulazione di contratti;

-emerge che il ricorrente è stato selezionato per l’inserimento in un elenco che non dà diritto all’assunzione ma implica una mera facoltà dell’Accademia di chiamare il collaboratore e ha stipulato contratti di lavoro autonomo;

-ne sono conferma i contratti di prestazione d’opera intellettuale ex art. 2222 e ss. del codice civile prodotti dal ricorrente sub doc. 6 ove si legge che “committente e prestatore intendono pertanto col presente contratto costituire fra essi, un rapporto di prestazione d’opera intellettuale”, da svolgersi “in assoluta autonomia operativa” (art. 5), fermo restando la continuità della prestazione e il necessario coordinamento;

-le informazioni prodotte dal ricorrente, circa gli esami tenuti all’interpello, quanto al colloquio e alle prove pratiche svolte, in uno alla natura autonoma del rapporto di lavoro instaurato dal ricorrente, non consentono di ritenere integrato il requisito del bando e previsto dalle norme citate, venendo in rilievo un rapporto di lavoro basato su un interpello funzionale alla stipulazione di eventuale contratto di prestazione d’opera ma non comportante la formazione di una graduatoria con relativo diritto di convocazione e assunzione (cfr. doc. Avvocatura dello Stato del 4 settembre 2025);

-la procedura descritta non equivale a un concorso pubblico per esami o per esami o titoli. In generale la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto non sussumibile nella nozione di concorso pubblico la selezione preordinata alla costituzione di rapporti di lavoro autonomo, quale appare quello di specie (ex multis TAR Emilia-Romagna Bologna sez. I, 13 gennaio 2017, n. 24; TAR Sicilia Catania, sez. IV, 28 luglio 2016, n. 2074; Consiglio di Stato, sez. IV, 26 novembre 2015, n. 5372; TAR Emilia-Romagna, Bologna, 284 del 10 maggio 2023);

-è poi dirimente, nel caso specifico, che mancano le caratteristiche essenziali della procedura selettiva pubblica, o concorso pubblico, per come definite dal D.P.R. 487/1994 (i.e., pubblicazione del bando di concorso con le modalità previste dall’art. 3 e relativi contenuti; attribuzione di voti sulla base di criteri predeterminati, ex art. 7, 8 e 12; formazione di una graduatoria finalizzata all’assunzione in servizio, ex art. 15 e 16);

-sono conseguentemente infondati gli asserti di carenza della motivazione, dato il riferimento di per sé chiaro alla mancanza in capo a tutti i candidati degli specifici requisiti di ammissione;

-conclusivamente il gravame è infondato.

Sussistono eccezionali ragioni riconducibili alla natura della controversia e alla materia trattata per disporre la compensazione delle spese del giudizio;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Tuccillo, Presidente FF

Gabriele La Malfa Ribolla, Referendario, Estensore

Giacomo Nappi, Referendario

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L'articolo Sulla natura non concorsuale delle selezioni preordinate alla costituzione di rapporti di lavoro autonomo. proviene da Giustamm.

Giurisdizione e competenza – Marchio – Diritti di proprietà – G.O.

Appartiene alla giurisdizione del G.O. la controversia avente a oggetto l’impugnazione di una delibera con la quale un marchio (di olio extravergine d’oliva) sia stato dichiarato di interesse pubblico territoriale, istituendo un omonimo nome ad uso collettivo. La delibera impugnata incide, infatti, direttamente sulla titolarità e l’utilizzo di un marchio, ovvero della denominazione, determinando una (asserita) lesione di diritti soggettivi in materia di proprietà industriale: la controversia ha in sostanza ad oggetto rapporti di natura paritetica che, riguardando una fattispecie privatistica in materia di diritti di proprietà industriale, deve essere scrutinata dall’A.G.O., per espressa previsione di cui all’art. 120 del Decreto Legislativo 10 febbraio 2005, n. 30 (Codice della proprietà industriale), secondo cui “la competenza in materia di diritti di proprietà industriale appartiene ai tribunali espressamente indicati a tale scopo dal decreto legislativo 27 giugno 2003, n. 168”.

Pres. Ciliberti – Est. Occhionero

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 188 del 2026, proposto dalla società Venafrum Società Agricola a r. l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Serino e Michele Maselli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ente Parco Regionale Storico Agricolo Dell’Olivo di Venafro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Michele Sansone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Società Agricola La Fontana del Re S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Salvatore Di Pardo, Pasquale Giangiobbe e Francesca Fazzolari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

della Deliberazione del Consiglio Direttivo dell’Ente Parco Regionale Storico Agricolo dell’Olivo di Venafro n. 6 dell’8 aprile 2026 (firmata digitalmente e pubblicata in data 23.04.2026), avente ad oggetto: <<Dichiarazione di interesse pubblico territoriale del segno ’Venafrum’ e istituzione del nome ad uso collettivo ’VENAFRUM>>, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi inclusa la nota del 15 giugno 2026, a firma del Presidente dell’Ente, con cui si nega l’esercizio del potere di autotutela.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata e della società controinteressata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2026 il dott. Sergio Occhionero e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente, operante nel settore della coltivazione e produzione di olio extravergine di oliva, espone:

– di essere titolare esclusiva del marchio denominativo “Venafrum”, regolarmente registrato presso l’UIBM in data 10 febbraio 2026 (n. 302025000086041, Classe 29), a seguito di domanda depositata fin dal 27 maggio 2025;

– che in data 23 aprile 2026, l’Ente Parco Regionale ha pubblicato la Delibera n. 6/2026 (datata 8 aprile 2026), con la quale ha dichiarato il segno “Venafrum” di interesse pubblico territoriale, istituendo un omonimo nome ad uso collettivo: con tale atto, è stato, di fatto, “creato un segno distintivo collettivo identico al marchio di cui la ricorrente è titolare esclusiva, con evidente e grave pregiudizio per i diritti di privativa industriale della stessa”;

– che in data 22 maggio 2026 essa ricorrente diffidava l’Ente Parco, segnalando l’esistenza del proprio marchio registrato e chiedendo l’immediato annullamento in autotutela della Delibera n. 6/2026; il giorno stesso, l’Ente Parco, nel riscontrare le suddetta diffida, riconosceva la fondatezza della richiesta, “impegnandosi a procedere al ritiro del provvedimento in autotutela”;

– che “nelle more di tali eventi”, essa ricorrente aveva instaurato, dinanzi al Tribunale di Campobasso, un giudizio civile contro la Società Agricola La Fontana del Re S.r.l. per inibire a quest’ultima l’uso indebito del marchio “Venafrum”;

– che il Presidente dell’Ente Parco, riscontrando un’istanza trasmessa dalla Società Agricola La Fontana del Re S.r.l., con nota del 15 giugno 2026, “dichiarava di non voler più revocare né annullare in autotutela la Delibera n. 6/2026, confermandone la piena efficacia”.

2. Tanto premesso, la ricorrente, assumendone l’illegittimità, ha impugnato la deliberazione del Consiglio Direttivo dell’Ente Parco Regionale Storico Agricolo dell’Olivo di Venafro n. 6 dell’8 aprile 2026 e gli altri atti in epigrafe indicati, chiedendone l’annullamento.

3. A sostegno del gravame l’interessata ha articolato le censure così rubricate.

I. NULLITÀ PER DIFETTO ASSOLUTO DI ATTRIBUZIONE EX ART. 21-SEPTIES L. 241/1990 E CARENZA DI POTERE IN CAPO ALL’ENTE PARCO IN RELAZIONE ALLO STATUTO. INDIVIDUAZIONE;

II. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 21-QUINQUIES L. 241/1990. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETÀ. MANIFESTA, SVIAMENTO E MANCATO ESERCIZIO DELL’AUTOTUTELA;

III. VIOLAZIONE DELL’ART. 11, COMMA 8, DELLO STATUTO E DELL’ART. 6BIS L. 241/1990. INCOMPATIBILITÀ E CONFLITTO DI INTERESSI DEL PRESIDENTE IANNUCCI.

IV. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 11, 19 E 12 DEL CODICE DELLA PROPRIETÀ INDUSTRIALE (D.LGS. 30/2005). ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO DALLA CAUSA TIPICA. VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COST. SOTTO IL PROFILO DEL BUON ANDAMENTO E DELL’IMPARZIALITÀ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA;

V. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 41 DELLA COSTITUZIONE. ECCESSO DI POTERE PER INGIUSTIFICATA COMPRESSIONE DELLA LIBERTÀ DI INIZIATIVA ECONOMICA PRIVATA, SPROPORZIONALITÀ, IRRAGIONEVOLEZZA E DIFETTO DI MOTIVAZIONE.

4. In resistenza al ricorso si è costituito in giudizio Ente Parco Regionale Storico Agricolo Dell’Olivo di Venafro che, in via preliminare, ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, “appartenendo la controversia alla giurisdizione del giudice ordinario e, segnatamente, alla competenza della Sezione specializzata in materia di impresa” (cfr. memoria depositata in data 10.7.2026, pag. 6): la resistente, sul punto, ha dedotto che il petitum sostanziale oggetto del giudizio è il diritto di proprietà industriale vantato dalla ricorrente sul marchio “Venafrum”, che sarebbe stato leso dalla delibera impugnata e, quindi, un diritto soggettivo, la cui cognizione – in punto di validità, di ambito di protezione e di conflitto tra segni – è devoluta, ex art. 120 c.p.i. e artt. 1 e 3 del D.Lgs. 27 giugno 2003, n. 168, alle Sezioni specializzate in materia di impresa del giudice ordinario.

L’Ente Parco ha altresì eccepito l’inammissibilità del ricorso: a) per non essere stata evocata in giudizio la Regione Molise, indicata come parte necessaria; b) in relazione all’impugnazione della nota del 15 giugno 2026, la quale, in quanto espressione del potere di autotutela dell’Amministrazione, rispetto al quale non vi è in capo a quest’ultima alcun obbligo di provvedere, sicché “il relativo diniego – specie se, come nella specie, meramente confermativo della legittimità dell’atto di primo grado – non è, di regola, autonomamente impugnabile, in quanto privo di autonoma lesività” (cfr. memora depositata in data 10.7.2026, pag. 11).

Nel merito, l’Amministrazione ha dedotto l’integrale infondatezza del ricorso.

5. Si è altresì costituita in giudizio la controinteressata a Società Agricola La Fontana del Re S.r.l. che, preliminarmente: a) ha chiesto la propria estromissione dal giudizio, ritenendo insussistente la propria qualifica di controinteressata rispetto alla presente controversia; b) ha eccepito, al pari della resistente, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo la controversia ascrivibile alla giurisdizione del giudice ordinario, e segnatamente alla sezione specializzata in materia di impresa del Tribunale di Campobasso.

La controinteressata ha altresì dedotto l’inammissibilità dell’impugnativa con riferimento alla nota del 15 giugno 2026 e, nel merito, la radicale infondatezza del gravame.

6. In vista della camera di consiglio del 15 luglio 2026 la società ricorrente ha depositato una memoria con cui ha articolato delle controdeduzioni avverso le eccezioni in rito formulate dalle difese resistenti ed ha insistito per l’accoglimento dell’istanza di sospensione, in via cautelare, dell’efficacia dei provvedimenti impugnati.

7.  All’udienza cautelare del 15.07.2026, dato avviso alle parti della possibilità di una definizione della controversia nel merito mediante sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., la causa, sentiti i difensori presenti, è stata trattenuta in decisione.

8. Il ricorso è inammissibile, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

9. Deve, infatti, trovare accoglimento l’eccezione di difetto di giurisdizione articolata dalla resistente e dalla controinteressata: alcun dubbio si pone, infatti, sulla circostanza che la situazione giuridica azionata nel presente giudizio è il diritto di proprietà industriale vantato dalla ricorrente sul marchio “Venafrum”, che sarebbe stato leso dalla gravata delibera dell’8 aprile 2026, di cui l’interessata ha chiesto la rimozione: con la predetta Deliberazione, avente peraltro natura meramente programmatica e, in ogni caso, insuscettibile di incidere autoritativamente sulla sfera giuridica di destinatari determinati o determinabili “degradando” i diritti di questi ultimi, l’Ente Parco ha dichiarato di interesse pubblico territoriale il segno “Venafrum” e ha “istituito” un “nome ad uso collettivo” recante la medesima dicitura, «quale strumento di valorizzazione del territorio, delle produzioni agricole, delle attività economiche e del patrimonio culturale del Parco», demandando a un successivo Registro dei soggetti autorizzati la disciplina delle relative modalità di utilizzo.

La delibera impugnata incide direttamente sulla titolarità e l’utilizzo di un marchio, ovvero della denominazione “Venafrum”, determinando una (asserita) lesione di diritti soggettivi in materia di proprietà industriale: la controversia ha in sostanza ad oggetto rapporti di natura paritetica che, riguardando una fattispecie privatistica in materia di diritti di proprietà industriale, deve essere scrutinata dall’A.G.O., per espressa previsione di cui all’art. 120 del Decreto Legislativo 10 febbraio 2005, n. 30 (Codice della proprietà industriale), secondo cui “la competenza in materia di diritti di proprietà industriale appartiene ai tribunali espressamente indicati a tale scopo dal decreto legislativo 27 giugno 2003, n. 168” ( cfr. TAR Puglia, Lecce – Sez. III, sentenza n 905/2026).

9.1. Come correttamente osservato dalle difese resistenti, l’eccezione di difetto di giurisdizione risulta fondata che anche laddove si ritenesse, come dedotto dalla stessa ricorrente nel primo motivo di ricorso, che la gravata deliberazione debba ritenersi affetta da nullità ex art. 21 septies l. n. 241/1990 per “difetto assoluto di attribuzione”, “essendosi l’Ente Parco arrogato poteri di conformazione e limitazione della proprietà industriale che nessuna norma dell’ordinamento gli conferisce” ( cfr. ricorso, pag. 3).

Ed infatti, secondo un consolidato e condivisibile indirizzo ermeneutico, in caso di nullità del provvedimento amministrativo, se il destinatario dell’azione amministrativa è titolare di un diritto soggettivo – come nel caso di specie, in cui la ricorrente vanta la titolarità di un diritto di proprietà industriale sul marchio “Venafrum” – suscettibile di “affievolimento” a seguito dell’adozione di un atto amministrativo, allorquando tale atto debba ritenersi nullo per difetto assoluto di attribuzione, la giurisdizione spetta al giudice ordinario: in tale caso, infatti, l’assenza in astratto del potere non è in grado di incidere sulla situazione giuridica “trasformandola” in interesse legittimo oppositivo.

10. Per le ragioni esposte il ricorso deve dunque essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo in favore del Giudice ordinario, innanzi al quale il giudizio potrà essere riassunto, con salvezza degli effetti della domanda, entro tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza, così come previsto dall’art. 11 cod. proc. amm..

11. Le spese di lite possono essere tuttavia compensate, avuto riguardo alle peculiarità fattuali e giuridiche della vicenda, considerata nel suo complesso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo in favore del Giudice ordinario, innanzi al quale il giudizio potrà essere riassunto entro tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza con salvezza degli effetti della domanda.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Orazio Ciliberti, Presidente

Luigi Lalla, Referendario

Sergio Occhionero, Referendario, Estensore

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L'articolo Sulla giurisdizione del G.O. nel caso di impugnazione in s.g. di una delibera dichiarativa di un marchio di interesse pubblico territoriale. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Rete fissa – Tariffe di accesso – Determinazione – Offerta di riferimento  – Approvazione – Retroattività.

In materia di determinazione delle tariffe di accesso alla rete fissa, il procedimento di approvazione dell’offerta di riferimento è destinato a concludersi con un atto avente effetti fisiologicamente retroattivi (salvo motivata deroga) sia nel caso in cui l’Autorità si limiti ad approvare la proposta dell’operatore incombente, sia nel caso in cui indichi delle modifiche, ritenute necessarie per assicurare la compatibilità tra le condizioni offerte e gli obblighi regolamentari gravanti su quest’ultimo.

Pres. Mele – Est. Grauso

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12284 del 2023, proposto da
Sky Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesca Angeloni, Stefano Calabretta, Emanuela Cocco, Sara Lucia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesca Angeloni in Roma, via Marche 1-3;

contro

Autorità per Le Garanzie Nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Telecom Italia Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Simone Cadeddu, Arturo Leone, Federico Marini Balestra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l’intervento di

ad opponendum:
Fibercop Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo Lattanzi, Livia Marafioti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della Delibera AGCOM n. 132/23/CONS recante “Condizioni economiche per gli anni 2022 e 2023 dei servizi di accesso all’ingrosso alla rete fissa offerti da TIM ai sensi delle Delibere n. 348/19/CONS e n. 333/20/CONS” comprensiva dei relativi allegati, approvata dall’Autorità nella sua riunione di Consiglio del 31.5.2023 e pubblicata sul sito web www.agcom.it il 9.6.2023, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Telecom Italia S.p.A. il 7/11/2023:

della Delibera AgCom n. 132/23/CONS (“Delibera”), nonché di tutti gli atti presupposti e conseguenti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni e di Telecom Italia Spa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 luglio 2026 il dott. Giuseppe Grauso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso principale Sky Italia S.r.l. impugna la delibera 132/23/CONS, del 31 maggio 2023, con la quale l’Autorità per le Garanzie nelle comunicazioni (di seguito “AGCOM”) ha stabilito, per gli anni 2022-2023, alcune tariffe dei servizi all’ingrosso di accesso alla rete che Telecom Italia s.p.a. (di seguito anche solo “Telecom” o “Tim”) deve fornire agli operatori concorrenti, in base alla regolamentazione vigente.

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi, con i quali vengono fatti valere i seguenti profili di illegittimità:

1990. VIZI DEL PROCEDIMENTO, VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PREVEDIBILITÀ E STABILITÀ DEI PREZZI REGOLAMENTATI, DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA E FRUSTRAZIONE DEGLI OBIETTIVI DI TRANSIZIONE DIGITALE E TUTELA DEL CONSUMATORE – Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 9 e 10 della Legge n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 23, 33 e 79, commi 4, lett. d), e 5, del Codice. Violazione dei principi di trasparenza, efficienza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost. Violazione dell’art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza, anche per distorsione della concorrenza e frustrazione degli obiettivi di transizione digitale e tutela del consumatore. Violazione del principio di proporzionalità. Difetto di istruttoria e motivazione. Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e perplessità dell’azione amministrativa. Contrarietà alla Raccomandazione della Commissione europea dell’11.9.2013 (2013/466/UE).
1991. COSTO DEL CAPITALE – Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 9 e 10 della Legge n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 23, 33 e 79, commi 4, lett. D), e 5, del Codice. Violazione dei principi di efficienza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost. Violazione dei principi di trasparenza e ragionevolezza. Difetto di istruttoria e motivazione. Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e perplessità dell’azione amministrativa. Contrarietà alla Raccomandazione della Commissione europea dell’11.9.2013 (2013/466/UE).

III. ERRONEA APPLICAZIONE DEL MODELLO DI CALCOLO DEI COSTI BU LRIC+ IN GENERALE E AI COSTI INDUSTRIALI RIFERIBILI ALLA COMPONENTE DI OPERE CIVILI – Violazione dei principi di efficienza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost. Violazione dei principi di trasparenza e ragionevolezza. Difetto di istruttoria e motivazione. Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e perplessità dell’azione amministrativa. Contrarietà alla Raccomandazione della Commissione europea dell’11.9.2013 (2013/466/UE).

11. COSTI DELLA MANUTENZIONE CORRETTIVA – Violazione dei principi di efficienza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost. Violazione dei principi di trasparenza e ragionevolezza. Difetto di istruttoria e motivazione. Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e perplessità dell’azione amministrativa. Contrarietà alla Raccomandazione della Commissione europea dell’11.9.2013 (2013/466/UE).
12. VOLUMI DI LINEE GESTITI – Violazione dei principi di efficienza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione di cui all’art. 97 Cost. Violazione dei principi di trasparenza e ragionevolezza. Difetto di istruttoria e motivazione. Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e perplessità dell’azione amministrativa. Contrarietà alla Raccomandazione della Commissione europea dell’11.9.2013 (2013/466/UE).
13. Telecom si è costituita in giudizio per resistere al ricorso principale, chiedendone la reiezione in quanto infondato e ha inoltre spiegato ricorso incidentale, con cui ha, a sua volta, impugnato la delibera facendo valere i seguenti profili di illegittimità:

“Motivo incidentale I – Sulle tariffe del 2022: Violazione e falsa applicazione di legge (CCE e Direttiva UE n. 2018/1972); Violazione dei principi di orientamento al costo e proporzionalità; Eccesso di potere per difetto/perplessità di motivazione, irragionevolezza, carenza istruttoria e travisamento dei fatti”;

“Motivo incidentale II – Sui costi di rete in rame: Violazione e falsa applicazione di legge (CCE e Direttiva UE n. 2018/1972); Violazione dei principi di proporzionalità, neutralità tecnologica, orientamento e causalità dei costi; Eccesso di potere per difetto/perplessità di motivazione, irragionevolezza, carenza istruttoria, violazione di precedenti delibere e travisamento dei fatti”;

“Motivo incidentale III – Sul costo del personale: Violazione e falsa applicazione di legge (CCE e Direttiva UE n. 2018/1972); Violazione dei principi di proporzionalità e orientamento al costo; Eccesso di potere per difetto/perplessità di motivazione, irragionevolezza, contraddittorietà, travisamento dei fatti, carenza istruttoria”;

“Motivo incidentale IV – Sul premio di infrastrutturazione e la flessibilità delle tariffe VULA: Violazione e falsa applicazione di legge e di precedenti delibere della stessa Autorità; Violazione dei principi di proporzionalità e orientamento al costo; Eccesso di potere per difetto/perplessità di motivazione, irragionevolezza, travisamento dei fatti, carenza istruttoria e di contraddittorio, contraddittorietà”;

“Motivo incidentale V – Sul WACC: Violazione e falsa applicazione di legge (CCE e Direttiva UE n. 2018/1972); Violazione dei principi di proporzionalità e orientamento al costo; Eccesso di potere per difetto/perplessità di motivazione, travisamento dei fatti, carenza istruttoria e di contraddittorio, irragionevolezza e contraddittorietà”;

“Motivo incidentale VI – Sul semi-GPON: Violazione e falsa applicazione di legge e di precedente delibera della stessa AgCom; Violazione del principio di proporzionalità; Eccesso di potere per difetto/perplessità di motivazione, irragionevolezza, travisamento dei fatti, carenza istruttoria e di contraddittorio, contraddittorietà”.

3. È intervenutaad opponendumFiberCop s.p.a., insistendo per il rigetto del ricorso.
4. Si è costituita in giudizio l’Agcom chiedendo l’integrale reiezione del ricorso.
5. All’esito dell’udienza pubblica del 26 febbraio 2025, con ordinanza n. 5039, pubblicata in data 10 marzo 2025, il Collegio, rilevato che il gravame poneva in discussione la corretta applicazione del modello economico di riferimento ed evidenziata la necessità di assicurare un effettivo sindacato sui profili ad elevato contenuto tecnico, ha disposto l’incombente istruttorio della verificazione. L’ incarico peritale è stato affidato a un organismo di verificazione composto da tre docenti universitari (rispettivamente specializzati in ingegneria delle comunicazioni, ingegneria informatica ed economia delle comunicazioni), individuati dal Rettore dell’Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”.

In data 29 maggio 2026, i verificatori hanno depositato la relazione tecnica, rassegnando le relative conclusioni.

6. All’esito dell’udienza pubblica del 15 luglio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
7. Ai fini dell’inquadramento della presente controversia occorre premettere quanto segue.

7.1. Con la liberalizzazione del mercato delle comunicazioni elettroniche, che ha segnato il superamento del tradizionale assetto monopolistico, si è aperta la possibilità, per una pluralità di operatori, di offrire servizi in concorrenza tra loro. Il formale superamento del monopolio legale nel settore, come noto, non è stato elemento di per sé sufficiente a determinare una reale apertura del mercato, permanendo in capo al gestore storico la proprietà dell’infrastruttura di rete indispensabile per l’erogazione dei servizi e, con essa, una posizione di significativo potere di mercato (SPM). Per tale ragione il Codice delle comunicazioni elettroniche (d.lgs. n. 259/2003, di seguito CCE) introduce un sistema di regolazione asimmetrica, fondato sull’imposizione di obblighi specifici agli operatori SPM, quale strumento volto a correggere gli squilibri strutturali derivanti dall’assetto del mercato e a rimuovere le barriere all’ingresso che ostacolano lo sviluppo di una concorrenza effettiva. La regolazione è così diretta a riprodurre, per quanto possibile, gli effetti di una concorrenza effettiva che il mercato, in assenza di intervento pubblico, non sarebbe ancora in grado di esprimere, essendo necessario, al fine di garantire l’evoluzione del contesto competitivo, che lo sviluppo delle infrastrutture renda superfluo il ricorso agli strumenti regolatori.

In particolare, l’art. 84 CCE dispone che l’Autorità può imporre ai gestori delle infrastrutture di “concedere a terzi l’accesso a determinati elementi e/o risorse di rete fisici, […] compreso l’accesso alla rete locale”, nonché di “consentire la co-locazione o altre forme di condivisione degli impianti”, evitando che il controllo dell’infrastruttura essenziale possa tradursi in una barriera all’ingresso o comunque in un ostacolo allo sviluppo della concorrenza.

L’imposizione di tali obblighi costituisce, tuttavia, una deroga alle ordinarie dinamiche di mercato ed è pertanto consentita soltanto all’esito della procedura di analisi disciplinata dall’art. 78 CCE, attraverso la quale l’Autorità verifica se il mercato rilevante giustifichi l’intervento regolatorio e individua le imprese SPM. Solo in presenza di tali presupposti possono essere imposti gli specifici obblighi previsti dall’art. 79 CCE, tra cui, per quanto qui rileva, quelli in materia di accesso alle risorse di rete e di controllo dei prezzi e della contabilità dei costi.

Ai sensi dell’art. 78 CCE l’AGCOM è tenuta a condurre ogni cinque anni un’analisi di mercato finalizzata al controllo e alla verifica della situazione competitiva dei mercati cd. rilevanti, in modo da valutare la necessità di mantenere, eventualmente modificare o introdurre nuovi obblighi in capo all’operatore SPM.

La disciplina di dettaglio di tali obblighi di controllo dei prezzi è contenuta nell’art. 85 CCE, il quale prevede che l’Autorità possa imporre “obblighi di controllo dei prezzi per l’accesso a elementi di rete esistenti […] per garantire un ingresso sul mercato efficiente e incentivi sufficienti per tutte le imprese alla realizzazione di reti nuove e migliorate” tra cui “l’obbligo di orientare i propri prezzi ai costi” con il correlativo onere, in capo all’operatore regolato, di provare che “il prezzo applicato si basa sui costi, maggiorati di un ragionevole margine di profitto sugli investimenti”.

Tali obblighi sono finalizzati:

– ad evitare che l’operatore SPM, nella erogazione dei servizi intermedi, applichi agli operatori alternativi condizioni tecniche ed economiche discriminatorie (art. 80-85 CCE).

– a consentire all’operatore SPM di recuperare i costi sostenuti per la fornitura dei servizi intermedi agli OAO, nonché ad incentivare questi ultimi ad investire in infrastrutture proprie con soluzioni tecnologiche avanzate (principio della ladder of investment, art. 4 CCE).

Ciò è garantito tramite il criterio dell’orientamento al costo che costituisce il punto di equilibrio individuato dal legislatore tra due esigenze concorrenti: da un lato, impedire che il significativo potere di mercato del gestore storico si traduca nell’applicazione di condizioni economiche incompatibili con lo sviluppo di una concorrenza effettiva; dall’altro, assicurare il recupero dei costi efficientemente sostenuti e una congrua remunerazione del capitale investito, così da non disincentivare gli investimenti nelle infrastrutture di nuova generazione.

7.2. Con la delibera n. 348/19/CONS, adottata all’esito dell’analisi dei mercati dei servizi di accesso alla rete fissa, l’Autorità ha confermato la posizione di Telecom Italia quale operatore SPM nei mercati dei servizi di accesso a rete fissa, individuando quali servizi Telecom debba erogare agli OAO a condizioni regolamentate e, per quali di essi, la stessa sia anche soggetta ad obblighi di controllo di prezzo, stabilendo direttamente in quella sede le relative tariffe applicabili nel triennio 2019-2021.

Vale precisare che, al momento dell’adozione della delibera, l’AGCOM non aveva ancora concluso la nuova analisi di mercato, terminata solo ad aprile 2024 con delibera n. 114/24/CONS. La ragione dell’intervento “anticipato” si giustifica in ragione del fatto che Telecom, nelle more, aveva proposto, ex art. 89 CCE, la separazione volontaria della rete, mediante la costituzione di una società distinta (FiberCop) aperta alla partecipazione di terzi, operazione poi culminata nella cessione integrale di FiberCop (e, quindi, della rete fissa) da parte di Telecom (e di Fastweb) a luglio 2024.

L’Autorità, quindi, ha ritenuto necessario, anche su richiesta degli operatori, adottare un nuovo provvedimento che tenesse conto del mutamento delle condizioni di mercato.

Orbene, poiché secondo il nuovo testo dell’art. 78, comma 7, CCE, l’analisi di mercato ha durata di 5 anni, e dunque l’analisi conclusa nel 2019 con delibera n. 348/19/CONS risultava ancora valida, l’AGCOM per stabilire le condizioni economiche 2022-2023, ha proceduto, in continuità con essa, ad un aggiustamento, ove necessario, del modello contabile ivi stabilito.

Le condizioni economiche approvate dall’AGCOM con la delibera impugnata sono state differenziate in base all’anno di riferimento:

– per il 2022 sono stati stabiliti prezzi pari a quelli previsti per l’anno 2021, ad eccezione del servizio VULA-FTTH il cui prezzo all’ingrosso è stato aggiornato al ribasso;

– per il 2023 sono stati modificati i dati di input del modello approvato con l’analisi di mercato, determinando un generale aumento delle tariffe.

8. Ricostruita la cornice normativa e regolamentare di riferimento, può procedersi all’esame del ricorso principale, con il quale la ricorrente, nella qualità di operatore alternativo, contesta la correttezza delle valutazioni tecnico-discrezionali compiute dall’Autorità nella determinazione di alcune componenti di costo rilevanti ai fini della fissazione dei corrispettivi dei servizi di accesso all’ingrosso.
9. Il ricorso è infondato.
10. Con un primo motivo di doglianza, la parte ricorrente censura la scelta dell’Autorità di applicare l’aumento dei prezzi dei servizi regolamentati per l’anno 2023 a partire non già dalla data di pubblicazione della delibera, avvenuta il 9 giugno 2023, bensì retroattivamente dal primo gennaio del medesimo anno.

La ricorrente, dopo aver premesso che “Per espressa indicazione di AGCOM, la scelta di adottare tale provvedimento straordinario aveva lo scopo di “definire i prezzi dei servizi di accesso alla rete fissa per gli anni 2022 e 2023 sulla base del paradigma regolamentare attualmente vigente delle due analisi di mercato [ndr: quello sotteso alle Delibere 348/19/CONS e 333/20/CONS], tutt’ora valido, al fine di evitare un’eccessiva applicazione retroattiva degli stessi e, quindi, al fine di garantire certezza regolamentare rispetto alle condizioni economiche del mercato, in ossequio ai principi di ragionevolezza, proporzionalità ed efficacia di cui all’articolo 6, comma 4, del Codice” (cfr. punto 10 sopra)”, contesta che detta impostazione sarebbe “inspiegabilmente smentita e sovvertita nella Delibera 132. AGCOM ha scorrettamente e illogicamente deviato dalle premesse assunte a base del provvedimento contingente che si prefiggeva, discostandosi dall’analisi di mercato (Delibera 348/19/CONS) presa a riferimento e proposta come tale agli operatori, e optato per un irragionevole aumento dei prezzi dei servizi di TIM; ciò senza alcun valido motivo e malgrado le pressanti critiche delle parti coinvolte per i gravi errori di metodo e nel calcolo di tali prezzi. Ne è derivato un provvedimento scorretto e aberrante nei contenuti e nella portata”.

Lamenta ulteriormente parte ricorrente che la delibera avrebbe erroneamente disposto per il 2023 “un aumento generalizzato dei prezzi dei servizi di accesso alla rete di TIM in contrasto con le analisi di mercato da cui ha preso le mosse (Delibere 348/19/CONS e 333/20/CONS). Nonostante AGCOM fosse tenuta, per la particolare natura del procedimento, a fornire una minuziosa dimostrazione degli elementi tecnici posti alla base della decisione, ciò non è avvenuto (lo dimostrano pure i rilievi e le evidenze forniti dagli operatori in sede di consultazione). Avendo fatto la scelta di procedere alla regolamentazione degli anni 2022-2023 prendendo come riferimento l’analisi di mercato sottesa alla Delibera 348/19/CONS, AGCOM avrebbe dovuto dare massimo e attento ascolto alle valutazioni degli operatori dei mercati rilevanti, che in sede di consultazione hanno più volte evidenziato l’assenza di dati reali a supporto dell’inversione della tendenza in decremento dei prezzi, e che la proposta di AGCOM di prezzi al rialzo fosse lungi dall’essere prevedibile, anzi contraria alle evidenze del business di settore, smentita da una serie di dati fattuali e commerciali e quindi come tale inidonea a sovvertire le risultanze dell’analisi di mercato della Delibera 348/19/CONS da cui muoveva l’Autorità per suo stesso dichiarato intendimento ex ante (cfr. punto 10 e I.1 sopra)” (p.13 ricorso introduttivo).

10.1. La censura è priva di fondamento.

Nel caso in esame non si fa questione di un nuovo atto di regolamentazione, operante soltanto pro futuro, come prospettato dalla ricorrente, ma di un provvedimento di fissazione dei prezzi tramite il quale l’Autorità ha applicato un modello regolamentare già definito in precedenza con delibera di analisi di mercato (n. 348/19/CONS).

La gravata delibera, infatti, si è limitata ad aggiornare, su richiesta degli stessi operatori  – alla luce del nuovo contesto economico e nelle more dello svolgimento della nuova analisi di mercato – taluni input del modello di costo già predisposto con delibera n. 348/19/CONS (recante l’analisi di mercato per il per il periodo 2018-2021, con la quale l’Autorità ha anche stabilito direttamente le tariffe dei servizi per il predetto periodo), senza modificare l’impianto metodologico di controllo dei prezzi ivi definito.

Dunque la gravata delibera, nella parte in cui l’Autorità ha stabilito le condizioni economiche per l’anno 2023 dei servizi di accesso all’ingrosso alla rete fissa offerti da TIM, non può essere qualificata come una “misura regolamentare che introduce nuovi obblighi regolatori”.

Essa costituisce un atto di fissazione dei prezzi che, essendo deputato a regolare l’intero periodo di riferimento – l’anno 2023 – per sua natura è destinato a spiegare efficacia retroattiva a partire dal primo giorno dell’anno 2023.

 Al pari dei provvedimenti di approvazione (e modifica) delle condizioni contenute nell’offerta di riferimento (OR), anche il provvedimento impugnato – che fissa le condizioni economiche relative a una determinata annualità – è funzionale a regolare  l’intera annualità di riferimento, sicché, ove adottato in corso d’anno – come avvenuto nel caso di specie -, è fisiologicamente destinato ad avere (in parte) applicazione retroattiva dal primo giorno dell’anno solare corrente.

Pertanto, anche se nella vicenda in esame manca un atto di primo grado da approvare (posta la mancata pubblicazione dell’OR 2023 da parte di Telecom, che comunque è stata sostituita dalla pubblicazione dello schema di provvedimento da parte dell’Autorità), il potere esercitato è tipologicamente analogo al potere di verifica/controllo sul contenuto dell’offerta dell’operatore incombent e, in particolare, è assimilabile all’ipotesi in cui l’Autorità imponga “modifiche alle offerte di riferimento” ai sensi dell’art. 80, comma 2, del CCE (secondo cui  l’Autorità “con provvedimento motivato può imporre modifiche alle offerte di riferimento in attuazione degli obblighi previsti dal presente Capo“), fattispecie nella quale è pacificamente riconosciuto il naturale effetto retroattivo della delibera modificativa dal primo gennaio dell’anno di riferimento.

A quest’ultimo riguardo, il Consiglio di Stato ha chiarito che il procedimento di approvazione dell’OR è destinato a concludersi con un atto avente effetti fisiologicamente retroattivi (salvo motivata deroga) sia nel caso in cui l’Autorità si limiti ad approvare la proposta dell’operatore incombente, sia nel caso in cui indichi delle modifiche, ritenute necessarie per assicurare la compatibilità tra le condizioni offerte e gli obblighi regolamentari gravanti su quest’ultimo (Consiglio di Stato sez. VI, 07/10/2021, n. 6693).

Il provvedimento di fissazione dei prezzi per il 2023, che viene in rilievo nel caso di specie, risulta quindi assimilabile al provvedimento con il quale, nell’ordinario procedimento di approvazione, l’Autorità modifica, nel corso dell’annualità di riferimento, le condizioni offerte dall’incumbent, introducendo – come nella vicenda in esame – nuove condizioni economiche destinate a operare tipicamente in via retroattiva.

Del resto la stessa Commissione, nelle osservazioni rese a seguito della notifica dello schema di provvedimento relativo alla delibera impugnata, ha dato atto dell’“uso notorio della retroattività nella fissazione dei prezzi”, confermando che la fissazione da parte dell’autorità di regolazione delle condizioni economiche relative a una determinata annualità rappresenta un provvedimento per sua natura destinato a regolare, anche in via retroattiva, l’intero periodo di riferimento.

10.2. Non è secondario osservare, a conferma dell’infondatezza della censura, che la produzione di effetti retroattivi relativamente alle condizioni economiche per l’anno 2023 è stata adottata all’esito di un percorso istruttorio, ispirato al principio della partecipazione ed è stata accompagnata da una motivazione nella quale l’Autorità, nel rispondere alle osservazioni degli operatori, ha dato conto di aver posto in essere un equilibrato contemperamento degli interessi in rilievo.

Sotto questo profilo occorre evidenziare come l’Autorità:

– ha condotto un articolato procedimento istruttorio, che ha visto anche il coinvolgimento della Commissione europea, ispirato al principio della partecipazione: la delibera è stata adottata previo svolgimento di una consultazione pubblica su uno schema di provvedimento – esplicitamente estesa all’aspetto della retroattività dei prezzi dal primo gennaio 2023 – alla quale i principali operatori, tra cui la ricorrente, hanno partecipato, formulando osservazioni;

– ha dato atto di avere operato un equo contemperamento degli interessi in rilievo privilegiando una soluzione mediana rispetto alle richieste formulate in sede istruttoria dagli operatori portatori di opposti interessi, bilanciando, da un lato, la necessità di limitare gli effetti retroattivi sul mercato e dall’altro la necessità che i prezzi, in omaggio al principio di orientamento al costo nel periodo di riferimento, riflettano i costi correnti di fornitura dei servizi (pag. 88 della delibera: “con il presente provvedimento si è inteso bilanciare la necessità di limitare gli effetti retroattivi sul mercato, con la necessità che i prezzi riflettano i costi correnti di fornitura dei servizi, calcolati attraverso l’impiego della metodologia di valutazione adottata con la delibera n. 348/19/CONS”); da qui, la scelta di limitare la retroattività in aumento all’annualità 2023, laddove per il 2022 “nessun effetto retroattivo svantaggioso nei confronti degli operatori alternativi è stato proposto, pur in presenza di condizioni macroeconomiche legate all’incremento dell’inflazione per il 2022 già ampiamente visibili” (all. A alla delibera impugnata, recante gli esiti della consultazione pubblica, punto V.30);

– ha esaminato in sede di motivazione (all. A alla delibera impugnata, recante gli esiti della consultazione pubblica) le osservazioni presentate dagli operatori economici in sede di consultazione pubblica, incluse quelle presentate dalla ricorrente. Nel replicare alle osservazioni sollevate dalla ricorrente con riferimento alla decorrenza retroattiva, l’Autorità ha (appropriatamente) richiamato la pronuncia n. 3143 del 14 luglio 2016 nella quale Consiglio di Stato, in un caso analogo a quello in esame, ha ribadito la regola della necessaria retroattività, con decorrenza dal primo gennaio dell’anno di riferimento, dei provvedimenti di fissazione dei prezzi da parte dell’Autorità. In particolare il giudice d’appello, nel pronunciarsi su una fattispecie assimilabile a quella in esame – infatti “era stato il mercato a chiedere di anticipare la definizione dei prezzi 2013 nei procedimenti di approvazione delle offerte di riferimento … senza attendere i tempi dell’analisi di mercato”, come nel caso di specie, in cui sono stati gli operatori, inclusa la ricorrente, a chiedere all’Autorità di stabilire le tariffe per gli anni 2022-2023 prima della conclusione del procedimento di analisi di mercato – ha affermato che “quanto alla decorrenza retroattiva, deve ribadirsi che la data di partenza della validità annuale dell’offerta indica non il termine entro cui deve concludersi il procedimento di approvazione, bensì solo il termine perentorio a partire dal quale l’offerta e le condizioni ivi contenute – come risultanti dall’esercizio del potere pubblicistico di approvazione assegnato ad AGCom dall’art. 46, comma 2, del Codice, mediante l’adozione di un atto che integra una condizione di efficacia dell’offerta, e come tale destinato ad operare ex tunc – devono spiegare effetti”.

10.3. Deve ulteriormente rilevarsi che l’Autorità ha pubblicato in data 11 ottobre 2022 una proposta di prezzi per l’anno 2023 (lo “schema di provvedimento” che figura quale Allegato B alla delibera n. 337/22/CONS), avviando la relativa consultazione pubblica; dunque le intenzioni dell’Autorità – inclusa la volontà di applicazione (retroattiva) dei prezzi da gennaio 2023, chiaramente esplicitata nello schema di provvedimento sottoposto a consultazione –  sono state rese note in anticipo rispetto al periodo di validità dei prezzi (1 gennaio 2023).

In altre parole il mercato, con il provvedimento di consultazione pubblica, aveva avuto modo di conoscere gli orientamenti dell’Autorità circa tre mesi prima rispetto all’entrata in vigore delle condizioni economiche in discussione.

Ne deriva l’infondatezza delle censure perché la ricorrente, diversamente da quanto prospettato, ha potuto beneficiare di un congruo periodo di tempo al fine di orientare per il 2023 le proprie strategie imprenditoriali.

Si tratta di un preavviso anche superiore rispetto a quello previsto nell’ordinario procedimento di approvazione dell’OR, nel quale la proposta di OR per l’anno successivo va pubblicata da Telecom entro il 31 ottobre dell’anno in corso (art. 9, comma 4, Delibera n. 348/19/CONS).

10.4. Né può dirsi, come sostenuto dalla ricorrente, che la delibera impugnata abbia apportato allo schema di provvedimento in consultazione “modifiche molto incisive” dando luogo a una “consistente variazione di regime economico”, tale da comportare la violazione del principio di predicibilità regolamentare. Tali modifiche sarebbero costituite dall’aumento del valore del WACC nella misura dell’1,12% (“mentre nella consultazione era stato proposto di fissare il WACC per il 2022 e 2023 ad un valore pari a 6,28%, con la Delibera è stato approvato un valore ben più elevato, pari al 7,4%”) e dalla variazione di metodologia di calcolo del costo dell’energia elettrica (“nello schema di provvedimento era infatti previsto che per il 2022 tale componente di costo fosse determinata sulla base delle fatture di Telenergia relative all’anno precedente … nella Delibera AGCom ha ritenuto di dover determinare i costi sulla base delle fatture di Telenergia riferite all’anno corrente di applicazione dei prezzi”).

In senso contrario va osservato che le anzidette modifiche, introdotte dalla delibera impugnata rispetto allo schema di provvedimento sottoposto a consultazione, rivestono rilievo marginale nel contesto globale della delibera, con la quale l’Autorità ha complessivamente confermato le indicazioni sull’andamento dei prezzi rese note in sede di consultazione pubblica, talvolta calmierando l’impatto degli aumenti preannunciati, come nel caso del servizio FTTC (in relazione al quale la delibera di consultazione ha proposto un incremento di prezzo pari a +8,7%, laddove il prezzo approvato a valle della consultazione pubblica è aumentato in misura pari a +4,5%) e dei costi delle infrastrutture civili (posto che l’aumento del 25% prospettato in consultazione è stato poi ridotto al 20% nella avversata delibera).

In altri termini non si è registrata – in assenza, peraltro, di puntuali allegazioni da parte della ricorrente – alcuna “fluttuazione significativa” nella fissazione dei prezzi (o nell’applicazione delle metodologie di determinazione dei costi) tra l’atto in consultazione e l’avversata delibera, tale da incidere sulla stabilità e sulla prevedibilità dei prezzi per gli operatori del mercato.

A conferma di quanto appena osservato va rilevato che la ricorrente non ha mosso alcuna obiezione rispetto alle affermazioni, contenute nella memoria di costituzione dell’Autorità resistente, secondo cui “il trend di riduzione dei prezzi reali esperito nel biennio 2020 e 2021 è il medesimo di quello esperito tra il 2022 ed il 2023 … Nella sostanza, analizzando l’andamento dei prezzi in termini reali, ossia tenendo conto dei livelli di inflazione nel periodo considerato, si scopre che tale andamento è lo stesso nella delibera di analisi di mercato [delibera n. 348/19/CONS] e nella successiva delibera impugnata, che della prima è la naturale continuazione”.

In conclusione, le modifiche apportate dalla delibera allo schema di provvedimento non hanno generato uno “shock” o una “fluttuazione significativa” delle tariffe e, perciò, non si pongono in contrasto con i principi enunciati nelle raccomandazioni della Commissione dell’11 settembre 2013 e del 23 febbraio 2023 le quali, come allegato dalla stessa ricorrente, “evidenziano, in generale, la necessità di evitare fluttuazioni significative dei prezzi”.

11. Con un secondo profilo di gravame, la parte ricorrente deduce l’illegittimità della Delibera n. 132 (e della conseguente Delibera n. 152/23/CONS) per violazione degli artt. 1, 9 e 10 della L. n. 241/1990, degli artt. 7, 23, 33 e 79 del Codice delle Comunicazioni Elettroniche, nonché per eccesso di potere sotto i profili del difetto di istruttoria, illogicità, contraddittorietà e violazione dei principi di trasparenza, ragionevolezza e tutela dell’affidamento (con specifico riferimento alla Raccomandazione UE 2013/466/UE).

Invero, l’operatore ricorrente contesta le condizioni economiche per l’accesso alla rete dell’operatore incumbent (TIM), lamentando un’erronea e sproporzionata quantificazione del costo medio ponderato del capitale (WACC).

Lamenta in particolare la parte ricorrente che il costo del capitale sia stato fissato al 7,4%, un valore nettamente superiore al 6,28% inizialmente proposto in consultazione pubblica con Delibera n. 337/22/CONS e in asserito contrasto con le linee guida della Commissione Europea (Commission Notice 2019/C375/01) e con i report BEREC.

Tali documenti europei, applicati negli altri Stati membri, avrebbero infatti condotto a una generale e sostanziale riduzione del WACC, dalla quale l’Autorità italiana si sarebbe discostata immotivatamente.

Si deduce che l’Autorità avrebbe profondamente modificato la metodologia di calcolo del WACC (in particolare per la stima del Risk Free Rate – RFR) al termine della fase di consultazione pubblica.

Si tratterebbe di una “metodologia di calcolo diversa sia da quella prevista nella Commission Notice sia da quella notificata alla Commissione e che neppure può ritenersi aderente alle indicazioni contenute nella lettera di commenti della Commissione stessa” (p. 25 ricorso introduttivo).

Viene pertanto sostenuta la violazione dei principi di prevedibilità e stabilità dei prezzi (cfr. Motivo I.4) su cui si fonda la disciplina europea e nazionale delle comunicazioni elettroniche, affermandosi che l’omissione di indispensabili passaggi procedimentali sarebbe avvenuta in spregio del dovere istituzionale dell’Autorità di garantire prezzi regolamentati prevedibili e stabili su cui si fonda la disciplina europea e nazionale delle comunicazioni elettroniche (p. 28 ricorso introduttivo).

Viene contestato l’abbandono della sola media storica quinquennale a favore dell’uso di dati revisionali o di finestre temporali anomale (sovrastimando periodi recenti di alta inflazione). La ricorrente sottolinea la contraddittorietà e l’asimmetria dell’azione amministrativa.

L’Autorità non avrebbe abbassato le tariffe (claw back) nei periodi storici in cui i tassi reali erano nettamente inferiori a quelli stimati, ma è intervenuta prontamente al rialzo a favore di TIM basandosi su picchi congiunturali.

Si lamenta infine che l’Autorità abbia ignorato le osservazioni pervenute (anche da ECTA) in merito al parametro del gearing, mantenendo un valore medio europeo ritenuto eccessivamente premiante per un’azienda nelle specifiche condizioni finanziarie di TIM.

Ulteriormente la parte ricorrente evidenzia come l’Autorità avesse inizialmente notificato alla Commissione UE una bozza con un WACC al 7,56% (basato sul precedente spagnolo). A seguito dei formali rilievi critici della Commissione, l’AGCOM avrebbe approvato il testo finale rideterminando il WACC al 7,4% con un’ulteriore e differente metodologia (basata sull’inflazione prospettica), senza procedere a una nuova notifica e ignorando le indicazioni europee sulla stabilità e prevedibilità normativa, in violazione dell’art. 33 del Codice.

11.2. Il motivo è infondato.

Come premesso, al fine di dirimere i complessi profili tecnico-contabili sottesi alla censura, il Collegio ha ritenuto necessario disporre apposita verificazione, proponendo in particolare i seguenti quesiti:

“f) se, sempre in base al modello BU-LRIC, il valore del costo del capitale sia stato correttamente determinato, alla luce delle specifiche contestazioni effettuate da Sky (motivo II), e dalla ricorrente incidentale Telecom, nei rispettivi ricorsi, con particolare riferimento alla 

– quantificazione del WACC (Costo Medio Ponderato del Capitale) e al suo aumento per effetto della diversa stima RFR (risk free rate), e se la stessa sia coerente con le regole tecniche stabilite alle linee guida della Commission Notice del 2019 e del report BEREC del 2022 e del principio della prevedibilità e stabilità dei prezzi;

– alla determinazione del rapporto di indebitamento (gearing), stabilendo se tale parametro sia coerente alle regole tecniche stabilite alle linee guida della Commission Notice del 2019 e del report BEREC del 2022; o se, viceversa, siffatta scelta rischi di falsare l’applicazione del modello BU-RLIC nei termini prospettati da Sky”.

11.3. Come accertato in sede di verificazione, le cui conclusioni il Collegio condivide e fa proprie in quanto esaurienti, logicamente argomentate e immuni da vizi metodologici, l’operato dell’Autorità risulta privo dei vizi dedotti nel motivo in trattazione.

Al riguardo, occorre preliminarmente osservare che la disciplina di settore impone all’Autorità di bilanciare diversi e complessi obiettivi regolatori. A fronte della doglianza di parte ricorrente, secondo cui AGCom avrebbe sacrificato immotivatamente la prevedibilità del quadro regolamentare, l’organo tecnico ha chiarito che in situazioni di forte instabilità economica si assiste a una fisiologica tensione tra gli obiettivi di prevedibilità ed efficienza (cfr. p. 69 verificazione).

Invero, l’Autorità non ha stravolto l’impianto metodologico dettato dalla Commission Notice e dal BEREC Report, ma ha apportato un correttivo mirato alla sola componente inflattiva sostituendo la stessa con quella attesa alla luce del particolare quadro macroeconomico di riferimento.

Sul punto la relazione di verificazione ha infatti appurato come Agcom abbia correttamente “deliberato di calcolare il RFR sostituendo l’inflazione storica con quella attesa, mantenendo comunque la finestra quinquennale di osservazione dei rendimenti dei titoli di stato decennali per il calcolo di un RFR, calcolati però in termini reali. Così facendo, Agcom si è discostata dalla metodologia prevista dalla Commission Notice e dal BEREC e adottata in precedenza (…).

Le motivazioni della valutazione sopra espressa da questo Collegio possono essere riformulate come segue. In un dato periodo di tempo, il rendimento reale di una qualunque attività è dato dal suo rendimento nominale al quale va sottratto il tasso d’inflazione. In assenza d’inflazione o con inflazione costante, le variazioni di rendimento reale di un asset sono quindi pari alle variazioni del suo rendimento nominale. Qualora si ritenga che il rendimento reale oggi rappresenti una buona previsione del rendimento reale domani, in assenza d’inflazione o con inflazione attesa nel prossimo periodo uguale a quella osservata oggi, il rendimento nominale su un asset oggi rappresenta una buona previsione del rendimento nominale nel prossimo periodo, tanto più il valore dell’inflazione oggi non rappresenta una buona previsione dell’inflazione attesa, tanto più sarà inaffidabile l’utilizzo del rendimento nominale oggi come previsione di quello nel prossimo periodo. Nel momento in cui si utilizzano i rendimenti reali sui titoli di Stato del passato come stima del RFR futuro, si ipotizza non solo che il rendimento reale sui titoli di Stato nel passato sia una buona stima del RFR, ma anche che l’inflazione osservata in passato sia una buona misura dell’aspettativa d’inflazione futura. La variazione metodologica introdotta da AGCom non ha inteso negare l’impianto del calcolo del WACC definito dalla Commission Notice e dal BEREC Report, ma piuttosto solo andare a modificare il singolo elemento della misura dell’aspettativa di inflazione che, alla luce del quadro macroeconomico, AGCom riteneva non poter essere rappresentata dalla componente inflazionistica del rendimento nominale sugli stessi titoli. (…)

Questo Collegio ritiene che AGCom nel modificare della metodologia di calcolo del RFR abbia operato in linea con l’impostazione del calcolo del WACC così come definita dalla Commission Notice e dal BEREC Report. Non solo le modalità di calcolo di tutti gli altri parametri del WACC sono avvenute perfettamente in linea con il dettato della Commission Notice, ma anche il calcolo del RFR ha mantenuto lo stesso impianto logico, con la sola modifica della misura delle aspettative inflazionistiche, ritenute incorporate in maniera non corretta – a causa della significativa ed imprevista modifica del quadro macroeconomico – all’interno del rendimento dei titoli di Stato”.

Ne consegue che la scelta di AGCom di discostarsi parzialmente dal dato storico non configura un vizio di eccesso di potere, bensì un corretto esercizio della discrezionalità tecnica, doverosamente teso a garantire un’adeguata e realistica remunerazione degli investimenti.

11.4. Parimenti destituita di fondamento è la tesi di parte ricorrente secondo cui l’utilizzo di una stima prospettica dell’inflazione sarebbe per sua natura inattendibile, incerta e foriera di effetti distorsivi nella fissazione delle tariffe di accesso all’ingrosso della rete in rame.

Al contrario, l’istruttoria tecnica ha confermato la solidità dei dati impiegati dall’AgCom, i quali si fondano su parametri di mercato oggettivi, trasparenti e pienamente accessibili e la conseguente correttezza della stima effettuata.

Il Collegio dei verificatori ha infatti appurato che: “La tesi sostenuta è poco fondata in quanto la componente di inflazione attesa incorporata nei rendimenti nominali dei titoli di Stato italiani è stimabile in modo affidabile per l’Italia attraverso diversi strumenti, disponibili a tutta la comunità accademica e professionale, come i tassi degli Inflation Swap decennali (indice Italy Inflation Swap Zero Coupon – ILSWI10 BNG Currency), che rappresentano contratti derivati attraverso i quali le controparti si scambiano flussi legati all’andamento dell’inflazione, e la curva dei rendimenti del benchmark decennale inflation-linked italiano (GTITLII10YR), che fornisce direttamente il rendimento reale, già depurato dell’inflazione attesa di lungo periodo, poiché il mercato finanziario nazionale dispone di strumenti che consentono di derivare una misura di inflazione di lungo periodo basata su prezzi di mercato, utile per ottenere una valutazione robusta del corrispondente rendimento reale”.

Ulteriormente, non possono trovare accoglimento i rilievi critici fondati sul mero raffronto con i valori del WACC stabiliti in passato o adottati da altre Autorità nazionali europee e sulla mancata applicazione, per le precedenti annualità, di meccanismi di recupero (cd. claw back), trattandosi di argomentazioni inconferenti rispetto alle finalità della misurazione attuale e alle fisiologiche asimmetrie dei vari mercati nazionali: “L’utilizzo di dati storici sul rendimento dei titoli di Stato non costituisce, come sostenuto da Sky, un meccanismo “a consuntivo”, ma è semplicemente una metodologia per formulare previsioni. Come già argomentato, i dati storici contribuiscono a formulare previsioni tanto più precise, tanto maggiore è la stabilità dell’ambiente di riferimento. Ed è per questo, in funzione delle variazioni del contesto economico, che Agcom ha deciso di adattare la metodologia di valorizzazione del RFR. Il quadro regolamentare vigente al momento della Delibera, indipendentemente dal meccanismo di formazione della previsione che viene impiegato, non prevedeva meccanismi di recupero (clawback) legati alla realizzazione dei parametri del WACC diversi dalle previsioni” (p. 76 verificazione).

Alla luce delle suesposte considerazioni, deve ritenersi, in conformità con quanto affermato dal verificatore, che “la quantificazione del WACC da parte di AGCom sia in linea con i principi e la metodologia della Commission Notice e del BEREC Report. In particolare, le innovazioni metodologiche introdotte da Agcom nella determinazione del RFR sono finalizzate al perseguimento congiunto degli obiettivi fissati dalla Commission Notice di coerenza, efficienza, trasparenza e prevedibilità, nel rispetto della metodologia indicata dai citati documenti, per quanto reso possibile dalle condizioni del mercato”.

11.5. Il Collegio ritiene parimenti infondate, e pertanto da rigettare, le doglianze sollevate dalla ricorrente in ordine alla corretta quantificazione del rapporto di indebitamento (cd. gearing).

In particolare, parte ricorrente ha censurato l’operato dell’Autorità laddove, in luogo dell’utilizzo dell’effettivo e puntuale rapporto di indebitamento di TIM, ha applicato un gearing nozionale, calcolato sulla base della media aritmetica di un peer group parziale (12 imprese sulle 15 inizialmente censite dal BEREC).

Anche su tale aspetto, le valutazioni del Collegio trovano pieno conforto nelle risultanze della verificazione, che ha confermato la correttezza metodologica delle scelte operate da AGCom, escludendone i dedotti profili di illegittimità e di irragionevolezza.

Per quanto attiene all’esclusione di tre specifiche imprese (Telnor, Digi e Telenet) dal paniere di riferimento europeo, il verificatore ha chiarito come tale opzione sia espressamente contemplata dal quadro regolamentare, e come nel caso di specie l’Autorità abbia adeguatamente motivato la propria scelta: “In merito a quest’ultimo punto, la scelta effettuata dall’Agcom è in linea con quanto contenuto nel BEREC Report che prevede esplicitamente (p. 24) la possibilità per le autorità nazionali di escludere dal peer group alcune imprese, motivando la loro scelta. Agcom motiva in maniera convincente l’esclusione di Telnor, Digi e Telenet dal peer group; Telenor è stato escluso dal peer group in quanto focalizzato principalmente sul mercato nordico, Digi invece in quanto operatore di dimensioni ridotte; infine, la causa di esclusione della belga Telenet è stata la sua natura di operatore operante esclusivamente con una rete via cavo, tecnologia assente in Italia” (p. 79 verificazione).

Anche con riferimento alla contestazione avente a oggetto l’utilizzo di un gearing nozionale inferiore a quello reale dell’incumbent e alla conseguente asserita sovrastima del costo del capitale, si ritiene condivisibile l’impostazione tecnica secondo la quale l’applicazione del dato reale si porrebbe in antitesi con le finalità del modello tariffario BU-LRIC+. Il ricorso a un operatore efficiente ideale – quale parametro di base – è infatti fisiologico nel sistema regolatorio. Il verificatore ha sul punto precisato che: “anche l’utilizzo di un gearing nozionale è prevista dalla Commission Notice e dal BEREC Report. La motivazione ultima risiede nel fatto che, come previsto nel modello BU-LRIC+, i prezzi determinati da Agcom non sono intesi coprire i costi effettivamente sostenuti da Telecom, ma piuttosto garantire la remunerazione di un operatore efficiente che fornisce i servizi regolati. Se viceversa i prezzi fossero perfettamente allineati ai costi effettivamente sostenuti dall’operatore regolato (o, nello specifico, se il costo del capitale fosse quello effettivamente sostenuto da Telecom), l’operatore stesso avrebbe la certezza di vedere remunerati tutti i suoi costi e perderebbe ogni incentivo all’efficienza produttiva”.

Non si ravvisa, pertanto, la dedotta violazione del quadro metodologico delineato dalla Commission Notice e dal Report BEREC. Anzi, l’organo tecnico ha smentito l’assunto di parte ricorrente (secondo cui il BEREC riterrebbe preferibile l’utilizzo di parametri specifici del singolo operatore), dimostrando che la via seguita dall’Autorità è quella indicata in sede comunitaria, ritenendo pertanto di non “valutare negativamente la metodologia adottata dall’AGCom per i seguenti motivi: – come descritto più sopra, la metodologia usata dall’AGCom è perfettamente in linea con le indicazioni della Commission Notice e del BEREC Report. Come già citato, il BEREC Report, dopo aver valutato pro e contro delle due metodologie di calcolo del gearing, conclude che “the best approach would be to define a peer group based on European operator and derive the value within the peer group based on the specific characteristics of the domestic operator” (SWD, p. 75)- Le Osservazioni SKY sono quindi imprecise nell’affermare che “lo stesso BEREC, nel dettagliare la metodologia di calcolo del gearing e del beta, propende per l’utilizzo di parametri specifici dell’operatore nazionale SMP” (Osservazioni SKY, para 184).

Il corretto esercizio del potere regolatorio si evince, da ultimo, anche dall’aderenza delle scelte dell’Autorità ai principi di coerenza logica e prevedibilità dell’azione amministrativa. A differenza di quanto avvenuto per il parametro RFR (dove, come si è visto, eventi esogeni hanno giustificato una deroga), per il calcolo del gearing AGCom ha mantenuto costante il criterio già noto al mercato. Sottolinea infatti conclusivamente la relazione tecnica:

– la Delibera oggetto di verificazione calcola tutti i valori dei parametri del WACC specifici all’operatore SMP (gearing, beta e costo del debito) con la stessa metodologia del valore medio all’interno di un peer group di operatori ritenuti comparabili (principio di coerenza). – Nella precedente Delibera 348/19/CONS, AGCom utilizza nel calcolo del WACC un gearing ottenuto, come nella Delibera oggetto di questa verificazione, come valore medio dei valori di gearing per il peer group deli operatori del Rapporto BEREC 2017. In quell’occasione, il valore del gearing nozionale usato nel WACC è 43,30% (principio di prevedibilità). In altre parole, questo Collegio ritiene che gli obiettivi della coerenza e della prevedibilità dall’azione regolatoria abbiano prevalso nelle scelte di AGCom su quello dell’efficienza. Infatti, al contrario di quanto osservato nel caso dell’innovazione nella metodologia di determinazione del RFR, evidentemente AGCom non ha ravvisato situazioni esterne di natura contingente che la spingessero ad adottare comportamenti difformi dal passato e da quanto fatto in situazioni simili, ovvero per gli altri parametri del WACC specifici all’impresa. Di conseguenza, questo Collegio ritiene che, nella risoluzione del trade-off tra prevedibilità e coerenza, da un lato, e efficienza, dall’altro, AGCom abbia effettuato scelte conformi alla Commission Notice e al BEREC Report. In conclusione, questo Collegio ritiene che la determinazione del rapporto di indebitamento (gearing) sia coerente con le regole tecniche stabilite dalla Commission Notice” (p. 81 verificazione)

Per i suesposti motivi, la scelta dell’Autorità di utilizzare un gearing nozionale ricavato da un pertinente paniere di riferimento europeo non appare affetta da macroscopica illogicità o da travisamento, dovendosi per contro qualificare quale esercizio tecnicamente ineccepibile dei propri poteri tariffari e regolamentari.

Alla luce delle suesposte considerazioni, il motivo di ricorso deve essere rigettato.

12. Con un terzo profilo di doglianza la società ricorrente sostiene che l’Autorità avrebbe fondato la determinazione delle condizioni economiche per l’accesso alla rete di TIM su un errore di metodo nel calcolo dei costi, consistito nell’applicazione acritica e irragionevole del modello BU-LRIC+ (Bottom-Up Long-Run Incremental Cost plus) alla rete in rame.

L’Autorità avrebbe, in particolare, erroneamente fatto riferimento ai costi storici effettivamente sostenuti dall’impresa anziché fare riferimento ai costi teorici riconducibili ad una rete ipotetica realizzata da un operatore efficiente, senza incorporare nelle valutazioni le peculiarità di esecuzione, come imporrebbe il modello di costo BU-LRIC+.

Sarebbero state pertanto violate e contraddette le logiche alla base del predetto modello di costo, non essendosi fatto riferimento ai costi che un operatore efficiente affronterebbe oggi per realizzare una rete moderna, il quale per realizzare tale efficienza dei costi certamente si asterrebbe dal realizzare una rete moderna con tratte di rete in rame, acquistando quindi una materia prima sub-efficiente (rispetto alla fibra ottica) al picco storico del suo prezzo.

Lamenta, al riguardo, la parte ricorrente che tale logica di efficienza risulterebbe contraddetta dalla sua applicazione a un’infrastruttura, quale è la rete in rame, definita come vetusta, ampiamente ammortizzata, e destinata a una programmata dismissione, stante l’imprescindibile transizione verso la fibra ottica.

Tale operazione si tradurrebbe, ad avviso della parte ricorrente, in un ingiustificato ampliamento della rendita di monopolio di TIM, la quale si vedrebbe rimborsati tramite i prezzi di accesso i sovraccosti derivanti dalla propria inefficienza, con conseguente sterilizzazione di qualsivoglia spinta a investire nella rete in fibra.

Gli effetti distorsivi di siffatta imposizione tariffaria – deduce ancora l’istante – risulterebbero altresì aggravati dalla efficacia retroattiva conferita ai nuovi prezzi, tale da precludere agli operatori alternativi l’esercizio della scelta di costruire autonomamente una rete o di acquistare i servizi di accesso a quella di TIM (criterio “make or buy”) in condizioni di trasparenza.

Lamenta inoltre parte ricorrente che l’Autorità avrebbe ingiustificatamente aumentato i prezzi, che in questa sede si contestano, avendo errato nel valutare i dati di input del modello adottato per la quantificazione dei costi industriali riferibili alla componente delle principali opere necessarie ad ospitare i cavi in fibra ottica e di rame.

L’Agcom avrebbe, in particolare, aumentato in maniera consistente i costi unitari dei servizi assunti nel 2019, prendendo come riferimento gli incrementi verificatisi nell’anno 2022 nei listini pubblici di tutte le Regioni italiane per analoghe attività.

Si lamenta pertanto la non proporzionalità degli aumenti dei costi unitari parametrati ai listini regionali dell’anno 2022, che hanno condotto a un incremento del 20% per le infrastrutture in rame e dell’8% per quelle in fibra ottica.

L’esponente censura inoltre la scelta dell’Autorità di avvalersi della media aritmetica in luogo di quella ponderata per la valutazione degli incrementi di costo associati ai singoli codici di lavorazione. In tal modo, l’Agcom avrebbe attribuito il medesimo peso ad attività oggettivamente meno frequenti e più costose, disattendendo le osservazioni degli operatori con motivazioni definite carenti e contraddette dalle stesse risultanze delle tabelle tecniche allegate alla Delibera, dalle quali si evincerebbe chiaramente l’assoluta significatività della variazione dei prezzi derivante dall’impiego della media ponderata.

La società sostiene quindi l’illogicità della scelta di AGCOM di limitare le efficienze di costo derivanti dalle tecniche di scavo a basso impatto (cd. no-dig) unicamente agli scavi finalizzati alla rete in fibra ottica escludendone l’applicabilità agli scavi per il rame, deducendo che la mera constatazione che negli ultimi anni tali metodiche siano state sperimentate unicamente per la posa della fibra non varrebbe a giustificare l’approccio dell’Autorità.

12.2. Il motivo è infondato.

Come premesso, al fine di dirimere i complessi profili tecnico-contabili sottesi alla censura, incentrata sulla dedotta errata applicazione del modello BU-LRIC+, il Collegio ha ritenuto necessario disporre apposita verificazione, proponendo in particolare i seguenti quesiti:

“a) se sia conforme al modello BU-LRIC e alle finalità che esso persegue, la scelta di AGCOM di aggiornare i prezzi dei servizi di accesso alla rete in rame e mista rame-fibra per l’anno 2023 come se l’operatore dovesse realizzare ex novo l’infrastruttura; o se, viceversa, in applicazione del predetto modello, al fine di impedire il rischio di un sovra recupero dei costi, sia più corretto tener conto dei soli costi di manutenzione dell’infrastruttura, considerati, per un verso, il completo ammortamento della infrastruttura in rame, per l’altro, la circostanza che ad oggi nessun operatore efficiente realizzerebbe una rete in rame, sub-efficiente rispetto alla fibra ottica, alla luce di quanto rappresentato da Sky negli scritti di causa (cfr. III motivo di ricorso);

1. b) se, in applicazione del predetto modello, sia più corretto tener conto dei soli costi di manutenzione dell’infrastruttura, tenuto conto, per un verso, che l’infrastruttura in rame è già stata ammortizzata e, per l’altro, dell’esigenza di incentivare gli operatori a migrare verso tecnologie in fibra;
2. c) se, in ogni caso, i valori di costo del rame assunti da AGCOM per procedere all’aggiornamento delle tariffe siano stati correttamente quotati alla luce delle specifiche contestazioni mosse da Sky negli scritti di causa e da Telecom nel II motivo del ricorso incidentale.
3. d) se il costo delle infrastrutture civili sia stato determinato in linea con i relativi valori di mercato, e in specie, se l’Autorità abbia correttamente imputato e valutato i dati di input in relazione alla quantificazione dei costi industriali riferibili alla componente delle principali opere civili necessarie ad ospitare i cavi di fibra ottica e di rame e, se tale scelta possa considerarsi adeguata e proporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti dall’Autorità (motivo III.2), con particolare riferimento

– alla scelta di applicare una media aritmetica delle voci di costo in luogo della media ponderata, prospettata dalla parte ricorrente;

– alla decisione di non tenere conto delle tecniche di scavo no-dig o basate sull’esecuzione di mini-trincee, ritenendole applicabili unicamente alla realizzazione delle infrastrutture della rete in fibra e non a quelle della rete in rame;

nell’esaminare tale questione è in facoltà dell’organismo di verificazione acquisire da Telecom i contratti con i propri System e, eventualmente, ove ritenuto necessario, anche quelli degli ulteriori operatori del mercato”

12.3. L’indagine tecnica, le cui conclusioni questo Collegio condivide e fa proprie in quanto immuni da vizi logici e metodologici, destituisce di fondamento l’intero impianto argomentativo della ricorrente.

Orbene, l’organo verificatore ha accertato che la metodologia adottata da AGCom rispecchia prassi regolatorie ampiamente consolidate e normativamente previste.

In risposta agli specifici quesiti posti dalla Sezione, l’Organo verificatore ha infatti accertato la piena coerenza metodologica dell’operato dell’AGCOM rispetto al vincolante quadro regolatorio europeo (segnatamente, la Raccomandazione UE 2013/466/UE e la successiva Raccomandazione 2024/539).

Tale relazione ha premesso che “La Raccomandazione della Commissione Europea in materia di metodologie di costo individua un modello: 

• di tipo bottom-up;
• basato sui costi incrementali di lungo periodo;
• fondato sui costi correnti;
• riferito a un operatore ipotetico efficiente che realizza una rete moderna ed efficiente.

Nel quadro così delineato, il modello BU-LRIC richiede che la valorizzazione della rete NGA moderna e efficiente avvenga sulla base dei costi correnti e non dei costi storici. 

Tale impostazione risulta coerente sia con la prassi regolatoria europea sia con i precedenti provvedimenti adottati dall’Autorità (tra cui la delibera n. 731/09/CONS), nonché con gli orientamenti riportati da BEREC nel documento “Regulatory accounting in practice 2024” (verificazione, p. 14).

I verificatori hanno quindi chiarito l’intrinseca natura prospettica del modello BU-LRIC adottato, la cui ontologica finalità non è la remunerazione del capitale storicamente investito nell’infrastruttura legacy, bensì la determinazione dei costi correnti che un operatore efficiente sosterrebbe oggi per realizzare una rete moderna.

In tal senso il verificatore ha confermato la correttezza dei modelli di costo adottati e applicati dall’Autorità basati – differentemente da quanto sostenuto dalla parte ricorrente – sui costi teorici riconducibili ad una rete ipotetica realizzata da un operatore efficiente: “la rete di riferimento del modello non coincide con una rete integralmente in rame, atteso che, “oggi nessun operatore costruirebbe una rete in rame pura” (Raccomandazione 2013), bensì con una rete NGA moderna ed efficiente. Il comma 37 della Raccomandazione prevede tuttavia espressamente che, ai fini della determinazione dei prezzi dei servizi di accesso basati sul rame, il costo della rete NGA venga adattato mediante sostituzione degli elementi ottici con elementi in rame valorizzati a costi correnti. Deve pertanto ritenersi che, anche in presenza di una progressiva dismissione della rete in rame, la metodologia delineata dalla Raccomandazione continui a richiedere che i servizi di accesso su rame siano valorizzati sulla base di un modello prospettico fondato sui costi correnti di una rete NGA efficiente, valorizzata secondo il costo corrente di sostituzione, tenendo conto delle infrastrutture riutilizzabili (…).

In effetti, il modello vuole fornire agli operatori nel mercato segnali economici coerenti secondo il principio del “make or buy”, calcolando i prezzi dei servizi regolati acquistabili sul mercato (opzione “buy”) in modo coerente con i costi che un operatore efficiente sosterrebbe per la realizzazione di una rete moderna oggi (opzione “make”) (verificazione, p. 16).

In tale prospettiva viene confermata la correttezza della valutazione e dell’approccio adottato dall’Autorità, confermandosi come “l’impostazione seguita dall’Autorità appare coerente con i principi di stabilità e prevedibilità enunciati nella Raccomandazione in quanto l’Autorità ha proceduto ad applicare la metodologia di costo BU-LRIC conformemente al quadro comunitario, e come già definita nella precedente analisi di mercato (si veda la delibera 348/19/CONS), aggiornando esclusivamente gli input del modello di costo. In sostanza, la conoscenza dei dettagli della metodologia di costo (stabilita dalla Raccomandazione e dalla precedente analisi di mercato) e dell’approccio di aggiornamento degli input di costo fatto dall’Autorità permette alle imprese sul mercato di anticipare (con una buona approssimazione) i risultati del modello. In particolare, il principio del costo corrente è stato già adottato con la delibera n. 731/09/CONS. Un costo corrente è, per sua natura, variabile nel corso del tempo. I principi di stabilità e prevedibilità vanno quindi declinati all’interno della metodologia adottata. Da qui consegue che, nell’ambito del modello BU LRIC, i principi di stabilità e prevedibilità dei prezzi non possono tradursi in prezzi costanti in termini nominali. A questo proposito, nella Raccomandazione (Considerata 44-45-46, Punti 41-42) si fissa una fascia di prezzo per i servizi ULL. Se ne deduce che l’approccio seguito dall’Autorità per rispettare i suddetti principi di stabilità e prevedibilità risulta coerente con il quadro regolatorio. Si nota, inoltre, che la Raccomandazione della Commissione n. 2024/539, successiva alla delibera oggetto di verifica, appare sostanzialmente confermativa dell’impianto metodologico già delineato dalla Raccomandazione n. 2013/466/UE in materia di valorizzazione dei servizi di accesso mediante modello BU-LRIC+. In particolare, il considerando n. 45 della Raccomandazione del 2024 conferma che, nell’attuale contesto di progressiva migrazione dalle reti in rame verso reti ad altissima capacità, “poiché oggi gli operatori non costruirebbero una rete in rame, la metodologia BU-LRIC+ consente di calcolare i costi correnti legati all’installazione di una rete ad altissima capacità moderna ed efficiente”. Tale impostazione risulta coerente con quanto già previsto ai paragrafi 31 e 37 della Raccomandazione del 2013, secondo cui il modello di costo deve assumere quale riferimento una rete NGA efficiente valorizzata a costi correnti. In termini analoghi, il paragrafo 56 della Raccomandazione del 2024 ribadisce che, ai fini della determinazione dei prezzi dei servizi non basati su reti ad altissima capacità, le autorità nazionali di regolamentazione devono adeguare il costo della rete VHCN modellizzata tenendo conto delle specifiche caratteristiche dei servizi di accesso su rame, mediante sostituzione degli elementi ottici con elementi in rame valorizzati a un livello efficiente ovvero mediante modellizzazione overlay rame/fibra” (verificazione, p. 18).

La relazione tecnica ha quindi evidenziato come la normativa tecnica eurounitaria disciplini espressamente l’attuale fase di transizione tecnologica, senza postulare la costruzione ex novo di una rete in rame, essendo sufficiente l’assunzione quale riferimento di una rete NGA (fibra) efficiente, procedendo poi a un adattamento della stessa mediante la sostituzione degli elementi ottici con elementi in rame valorizzati a costi correnti: “Le osservazioni secondo cui la rete in rame italiana sarebbe integralmente ammortizzata e in fase di progressiva dismissione non appaiono idonee, di per sé, a escludere la coerenza dell’applicazione del modello BU-LRIC con la Raccomandazione europea (…). La metodologia BU LRIC delineata tanto dalla Raccomandazione 2013 quanto dalla successiva Raccomandazione 2024 continua a fondarsi sulla valorizzazione prospettica a costi correnti di una rete efficiente ipotetica, assumendo quale riferimento una rete NGA moderna e derivando da essa, mediante adattamento ingegneristico, i costi dei servizi basati su rame. Ne consegue che la circostanza per cui oggi nessun operatore costruirebbe una nuova rete integralmente in rame non implica, secondo la logica della Raccomandazione, che i servizi rame debbano essere valorizzati ai soli costi storici residui o ai meri costi di manutenzione della rete esistente, poiché la Raccomandazione prevede espressamente che i servizi rame siano derivati da una rete NGA efficiente mediante sostituzione degli elementi ottici con equivalenti elementi in rame valorizzati a costi correnti efficienti. Parimenti, una valorizzazione limitata ai soli costi di manutenzione della rete esistente si porrebbe in contrasto con la logica prospettica e a costi correnti propria del modello BU-LRIC, in quanto finirebbe per assumere quale riferimento il valore storico residuo dell’infrastruttura esistente. Pertanto, sulla base del quadro normativo e regolatorio richiamato, l’aggiornamento dei prezzi dei servizi di accesso alla rete in rame e mista rame-fibra per l’anno 2023 mediante valorizzazione dell’infrastruttura secondo un’ipotesi di realizzazione ex novo dell’infrastruttura NGA (tenendo in considerazione le infrastrutture civili riutilizzabili, e calcolando il costo corrente di sostituzione degli elementi di rete ottici con quelli in rame) appare coerente con il modello BU-LRIC e con le finalità perseguite dalla Raccomandazione europea. Ne consegue che, ai fini regolatori, i servizi di accesso alla rete in rame e mista rame-fibra devono essere valorizzati secondo i costi correnti di una rete efficiente ipotetica NGA (in cui gli elementi ottici sono sostituiti con elementi in rame) come se l’operatore dovesse realizzare ex novo l’infrastruttura, anche se ad oggi nessun operatore efficiente realizzerebbe una nuova rete in rame, e anche nel caso in cui la rete in rame risulti ammortizzata da tempo (p. 20 verificazione).

Allo stesso modo non appare neanche corretto adottare un approccio fondato esclusivamente sui costi di manutenzione dell’infrastruttura in rame esistente, risultando lo stesso non coerente con i principi metodologici propri del modello BU-LRIC, come delineati dalla Raccomandazione della Commissione europea e recepiti dall’Autorità nell’ambito dell’analisi di mercato di cui alla delibera n. 348/19/CONS e della delibera n. 132/23/CONS: “Ne consegue che la circostanza per cui la rete in rame risulti già ammortizzata sotto il profilo contabile non implica, nell’ambito del modello BU-LRIC, che la determinazione dei prezzi regolati debba essere limitata ai soli costi di manutenzione della rete esistente. Una simile impostazione finirebbe infatti per valorizzare i servizi di accesso sulla base del valore storico residuo dell’infrastruttura legacy, secondo una logica di costi storici incompatibile con il criterio dei costi correnti e efficienti, e con la struttura prospettica propria del modello BU-LRIC. La dedotta sovra-remunerazione descritta da Sky presuppone, inoltre, un confronto tra i costi concretamente sostenuti dall’operatore incumbent e i costi regolatori risultanti dal modello BU-LRIC. Tuttavia, tale comparazione non appare coerente con la logica propria del modello. Il modello BU-LRIC considera il rischio di sovra-recupero attraverso l’utilizzo di un benchmark di costo efficiente, e non mediante il riferimento ai costi storicamente sostenuti dall’operatore incumbent. Ne consegue che l’eventuale differenza tra costi effettivi dell’operatore regolato e costi regolatori risultanti dal modello BU-LRIC non integra, di per sé, un fenomeno di sovra-remunerazione incompatibile con il modello stesso. Parimenti, l’obiettivo di incentivare la migrazione verso reti NGA in fibra risulta già incorporato nell’impostazione metodologica della Raccomandazione. Il modello BU-LRIC mira infatti a fornire segnali economici coerenti rispetto all’alternativa tra investimento in reti proprie e acquisto di servizi di accesso wholesale (“make or buy”), valutando il costo efficiente corrente di una rete moderna per stimare i prezzi di accesso (tenendo in opportuna considerazione le infrastrutture civili riutilizzabili). Basare il calcolo dei prezzi di accesso su un costo corrente efficiente permette agli operatori di valutare adeguatamente, oggi, l’opzione make e quella buy. Invece, la valorizzazione dei prezzi di accesso al rame sulla sola base dei costi di manutenzione potrebbe alterare tali segnali economici. La Raccomandazione mira infatti a fornire i segnali di make or buy usando a riferimento il costo corrente, così da evitare distorsioni degli incentivi all’investimento sia nel senso di una sopravvalutazione dei costi di accesso (problema evidenziato da Sky), sia nel senso di una sottovalutazione artificiale del costo di accesso alla rete legacy. Una valorizzazione eccessiva, infatti, porterebbe, come dice Sky, l’incombente a evitare o procrastinare l’investimento in reti di nuova generazione. Una valorizzazione eccessivamente ridotta dei prezzi di accesso alla rete in rame potrebbe, infatti, incentivare artificialmente il mantenimento della dipendenza dalla rete legacy per gli operatori alternativi, alterando il confronto economico tra l’acquisto di accesso wholesale sulla rete esistente e l’investimento in infrastrutture NGA proprie. Il bilanciamento tra esigenze di orientamento ai costi efficienti, prevenzione di distorsioni concorrenziali e incentivo alla migrazione verso reti NGA risulta, pertanto, già incorporato nella struttura metodologica delineata dalla Raccomandazione europea, la quale disciplina espressamente la fase di coesistenza tra reti legacy e reti NGA senza derogare al criterio della valorizzazione a costi correnti. Ne consegue che una valorizzazione fondata sui soli costi manutentivi dell’infrastruttura in rame si porrebbe al di fuori della logica prospettica e del criterio di valorizzazione a costi correnti che caratterizzano il modello BU-LRIC delineato dalla Raccomandazione europea e recepito dall’Autorità. Inoltre, si porrebbe in contrasto con l’esigenza di incentivare gli operatori a migrare verso tecnologie in fibra”.

Anche con riferimento al valore del costo del rame contestato dalla ricorrente i verificatori hanno confermato la congruità delle valutazioni effettuate dall’Autorità, ritenendo le stesse “coerenti con un’impostazione a costi correnti propria del modello BU-LRIC. Sotto il profilo specifico della determinazione dell’incremento del +25% applicato ai costi dei cablaggi in rame, il Collegio dà atto che il criterio analitico di calcolo non risulta esplicitato in modo strutturato nella delibera 132/23/CONS, ma è stato puntualmente ricostruito, e tecnicamente verificato dal Collegio, sulla base dei chiarimenti forniti dall’Autorità nell’ambito dell’istruttoria integrativa (Allegato 8 alla presente relazione, riscontro AGCom del 29 gennaio 2026). Le evidenze disponibili nel periodo successivo all’adozione della delibera ne confermano la congruità sul piano dei valori” (p. 33 verificazione).

Né appare irragionevole tale scelta di determinare un incremento del 25% applicato ai costi dei cablaggi in rame, essendo la stessa basata su parametri oggettivi e precipuamente su una “media ponderata di un aumento del +40% riferito alla componente del costo dei cavi in rame (con peso del 60%, corrispondente alla componente materiale) e di un aumento del +3% riferito alla componente manodopera e posa (con peso del 40%, corrispondente alla componente lavoro)”.

Con particolare riferimento alla scelta di Agcom di applicare la media aritmetica in luogo della media ponderata, può parimenti concludersi nel senso della non palese abnormità e irrazionalità della valutazione dell’amministrazione, come confermato dalla relazione di verificazione disposta dal Collegio “– con riferimento al primo profilo — relativo alla scelta di applicare una media aritmetica delle voci di costo in luogo della media ponderata per l’aggiornamento dei costi delle opere civili — le osservazioni di Sky colgono un rilievo metodologico fondato, nella misura in cui evidenziano la maggiore appropriatezza, in linea di principio, dell’utilizzo di medie ponderate in presenza di lavorazioni caratterizzate da diversa incidenza operativa; nel caso concreto, tuttavia, alla luce degli elementi disponibili nel quadro della verificazione, e in particolare della contenuta variabilità dei dati nella maggior parte dei casi esaminati e delle simulazioni sugli scenari minimo/massimo/tecnologia più efficiente, la soluzione adottata da AGCOM non risulta aver determinato scostamenti apprezzabili rispetto al livello minimo degli incrementi desumibili dai dati disponibili, né appare tale da compromettere la corretta imputazione e valutazione dei dati di input o l’allineamento complessivo dei costi ai valori di mercato” (p. 47 verificazione)

Invero, come correttamente evidenziato dalla medesima relazione di verificazione in sede di sindacato giurisdizionale sull’esercizio della discrezionalità tecnica delle Autorità, non è infatti sufficiente l’individuazione di un minimo iato contabile per travolgere il provvedimento, occorrendo che lo scostamento dal modello puro assuma connotati di macroscopica irragionevolezza o abnormità, non ravvisabile nel caso che qui ci occupa.

Infine, va respinto anche il motivo di doglianza relativo alla mancata considerazione delle tecniche no-dig e di mini-trincea per la rete in rame, avendo la relazione di verificazione ritenuto indimostrato che la dedotta “estensione di tali tecniche alla componente in rame fosse imposta dalla logica del modello BU LRIC+ o dalle evidenze tecniche, operative e normative disponibili”, ritenendo “la scelta dell’Autorità di limitare l’applicazione delle tecniche no dig e di mini-trincea alle infrastrutture in fibra ottica adeguata e proporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti” (p. 48 verificazione).

13. Con il quarto motivo di ricorso parte ricorrente contesta l’erronea quantificazione dei costi di manutenzione correttiva (ossia l’insieme delle attività di intervento per la risoluzione di problemi tecnici richieste attraverso una segnalazione di guasto da parte del cliente finale) dalle quali deriverebbe un aumento dei prezzi disposto dall’Autorità.

Sostiene in particolare parte ricorrente che «I costi della manutenzione correttiva, per l’anno 2023, avrebbero dovuto essere ridotti di circa il 3%, mentre l’Autorità ha ritenuto irrealistico ipotizzare una riduzione dei tassi di guasto della rete in rame, “atteso che la stessa è in fase di dismissione e che, pertanto, gli investimenti saranno mirati solo a mantenere le attuali prestazioni … e non a migliorarle”».

Sostiene inoltre che l’Autorità non avrebbe tenuto conto dell’affidamento della manutenzione a imprese terze rispetto a TIM scelte congiuntamente da quest’ultima e dall’operatore alternativo.

La stessa non avrebbe inoltre tenuto in debita considerazione che l’estensione della fibra a (quasi) tutto il territorio nazionale avverrà solo gradualmente e secondo un cronoprogramma su scala nazionale che (salvo ritardi) sarà raggiunto non prima del 2026.

Pertanto, la Delibera 132 si scontrerebbe con il modello di costo BU-LRIC+: mentre tale modello ipotizzerebbe la realizzazione di una rete nuova ed efficiente in cui i guasti dovrebbero essere prossimi allo zero, l’Autorità prenderebbe le mosse dai guasti della rete storica di TIM (come detto, risalente a circa 70 anni fa). Per l’effetto, il modello di calcolo dei costi di TIM avrebbe inglobato tutte le inefficienze della sua rete, riversando sugli operatori alternativi – e, in ultima analisi, sui clienti finali – i presunti maggiori costi in tesi sostenuti da TIM.

13.1. Il motivo è infondato.

Come premesso, al fine di dirimere i complessi profili tecnico-contabili sottesi alla censura, il Collegio ha ritenuto necessario disporre apposita verificazione, proponendo in particolare i seguenti quesiti:

“g) se, alla luce delle specifiche contestazioni effettuate da Sky, siano stati correttamente quantificati i costi di manutenzione correttiva, disapplicando il tasso di efficientamento per il 2022 per poi riapplicarlo per il 2023, senza tenere conto dell’affidamento della manutenzione a imprese terze rispetto a TIM scelte congiuntamente da quest’ultima e dall’operatore alternativo”.

13.2. Come accertato in sede di verificazione, le cui conclusioni il Collegio condivide e fa proprie in quanto esaurienti, logicamente argomentate e immuni da vizi metodologici, l’operato dell’Autorità risulta privo dei vizi dedotti nel motivo in trattazione.

Il Collegio dei verificatori ha infatti appurato che “la scelta dell’Autorità si inserisce in una logica di continuità regolatoria e di aggiornamento graduale del modello, coerente con il carattere transitorio del provvedimento. Sotto il profilo dell’effetto reale prodotto sui costi riconosciuti, il Collegio osserva che il mantenimento dei valori nominali della manodopera e della componente fissa della manutenzione correttiva, in un contesto di inflazione cumulata superiore al 16% nel triennio 2021-2023, determina un efficientamento implicito sul costo reale di entità superiore a quella che sarebbe derivata dall’applicazione del tasso annuo dell’1% del periodo precedente. Tale efficientamento implicito è ulteriormente rafforzato dalla dinamica del costo orario diretto del tecnico di rete, documentata nelle osservazioni FiberCop del 19 marzo 2026 (par. 57): incremento medio del 4,5% all’anno fra 2019 e 2021, per effetto dei rinnovi contrattuali del CCNL e dell’incremento delle ore di formazione, per un aumento cumulato pari al 9% nel triennio. La sospensione del tasso nominale di efficientamento per il 2022 non ha pertanto comportato un mancato efficientamento, ma una diversa modalità di realizzazione di un efficientamento sostanzialmente equivalente, anzi di entità complessiva superiore, al tasso nominale del periodo precedente. Sulla coerenza con la finalità BU-LRIC della rete moderna ed efficiente, la ricorrente argomenta che, alla luce dell’ipotesi BU-LRIC di una rete moderna con tassi di guasto prossimi a zero, la stima dei costi di manutenzione correttiva avrebbe dovuto riflettere una traiettoria di progressiva riduzione superiore a quella effettivamente operata dall’Autorità, citando la sentenza del Consiglio di Stato n. 3143/2016 sulla rete «automaticamente ottimizzata». Il Collegio osserva che il principio del costo automaticamente ottimizzato non implica l’estrapolazione di tassi di guasto teorici prossimi a zero, astrazione priva di un benchmark fattuale utilizzabile per la stima, ma una stima dei costi efficienti di lungo periodo basata su parametri tecnicamente fondati. Anche le reti in fibra moderne presentano tassi di guasto non nulli, e la metodologia AGCom, che utilizza i tassi di guasto storici della rete TIM come proxy ragionevole, in continuità con le precedenti analisi di mercato, è stata confermata in via definitiva dalla sentenza del Consiglio di Stato dell’11 novembre 2024 sul ricorso n. 3398/2022, che ha riconosciuto la legittimità dell’approccio metodologico in questione”.

Non si ravvisa, pertanto, la dedotta violazione del quadro metodologico delineato dalla ricorrente a cui consegue la reiezione del motivo di doglianza.

14. Con il quinto profilo di doglianza la società ricorrente sostiene che le condizioni economiche per l’accesso alla rete di TIM stabilite dalla Delibera 132 sarebbero illegittime in quanto fondate su una erronea quantificazione dei volumi.

Nello specifico, l’Autorità avrebbe considerato il livello della domanda attuale e prospettica attestato sulla sola rete dell’incumbent (TIM), distribuendo quindi i costi fissi di rete sulle sole linee attive di TIM ed escludendo dal computo le linee attive delle imprese concorrenti (tra cui principalmente la rete fissa di Open Fiber).

L’aumento dei costi unitari di rete sarebbe inoltre ingiustificato e in contrasto con i dati acquisiti dalla stessa Autorità, nonché contrario alla Raccomandazione della Commissione dell’11.9.2013 (2013/466/UE), che inviterebbe «ad una valutazione estensiva dei volumi da considerare (cfr. doc. 18, considerando 39: “La definizione di un modello di un’unica rete NGA efficiente per i prodotti di accesso su rame e NGA [Next Generation Access – Accesso di Nuova Generazione, ndr] neutralizza l’effetto di incremento legato ai volumi che si crea nei modelli relativi alle reti in rame, laddove i costi fissi di rete sono distribuiti tra un numero decrescente di linee in rame attive. Essa consente il progressivo trasferimento di volumi di traffico dalle reti in rame a tali reti NGA. Solo i volumi di traffico che si spostano su altre infrastrutture (ad esempio, cavo, reti mobili), e che non sono inclusi nel modello di costo, comporteranno un aumento dei costi unitari”)».

Sostiene infine che la stima dei volumi sottesa alla Delibera 132 si porrebbe in aperto contrasto anche con il modello BU-LRIC+, laddove si propone di individuare i costi di un’ipotetica rete che presenta il massimo grado di efficienza.

Pertanto, ad avviso di parte ricorrente “l’Autorità avrebbe dovuto tenere in considerazione tutti i dati sui volumi disponibili sul mercato (dunque anche le linee fisse attive di operatori di rete diversi da TIM), con conseguente riduzione dei costi unitari dei servizi di accesso”.

14.1. Il motivo è infondato.

Come premesso, al fine di dirimere i complessi profili tecnico-contabili sottesi alla censura, il Collegio ha ritenuto necessario disporre apposita verificazione, proponendo in particolare i seguenti quesiti:

“h) se, alla luce delle specifiche contestazioni effettuate da Sky, sia corretta e non in contrasto con il modello BU-LRIC la quantificazione dei volumi gestiti effettuata dall’Autorità attestati sulla sola rete di TIM, escludendo dal computo le linee attive delle imprese concorrenti”.

14.2. Come accertato in sede di verificazione, le cui conclusioni il Collegio condivide e fa proprie in quanto esaurienti, logicamente argomentate e immuni da vizi metodologici, l’operato dell’Autorità risulta privo dei vizi dedotti nel motivo in trattazione.

Il Collegio dei verificatori ha infatti appurato che “La Raccomandazione (punto 39), come già richiamato, afferma che: “Solo i volumi di traffico che si spostano su altre infrastrutture (ad esempio, cavo, reti mobili), e che non sono inclusi nel modello di costo, comporteranno un aumento dei costi unitari.” Tale passaggio, richiamato da Sky, deve essere interpretato congiuntamente a quanto previsto dal punto 25 della medesima Raccomandazione, secondo cui (sottolineature aggiunte): “Al fine di conseguire gli obiettivi del quadro normativo, è opportuno utilizzare una metodologia di determinazione dei costi che porti alla definizione di prezzi di accesso il più possibile allineati a quelli attesi in un mercato effettivamente concorrenziale. Una siffatta metodologia dovrebbe basarsi su una rete moderna ed efficiente, riflettere la necessità di prezzi all’ingrosso di accesso al rame stabili e prevedibili nel tempo, che evitino shock e fluttuazioni significativi, così da creare un quadro di riferimento chiaro per gli investimenti, ed essere in grado di generare prezzi all’ingrosso di accesso alla rete in rame orientati al costo, che servano da àncora per i servizi NGA e affrontino in modo appropriato e coerente l’impatto della flessione dei volumi causata dal passaggio dal rame alle reti NGA, ovvero evitando un aumento artificiale dei prezzi di accesso al rame che altrimenti si osserverebbe in seguito alla migrazione dei clienti alle reti NGA dell’operatore SMP.” (…) In tale prospettiva, l’Autorità interpreta il punto 39 della Raccomandazione nel senso che i soli volumi suscettibili di determinare un incremento dei costi unitari sono quelli che si spostano verso infrastrutture di terzi non incluse nel modello di costo. L’Autorità fa notare che vengono in rilievo i volumi che transitano su reti via cavo o su reti mobili a puro titolo esemplificativo.

Inoltre, qui si osserva che il testo della Raccomandazione non prevede espressamente che nel computo debbano essere inclusi anche i volumi attestati su reti NGA di operatori terzi, ancorché tecnologicamente comparabili a quella dell’operatore SMP. Ne consegue che l’interpretazione adottata dall’Autorità, volta a limitare il perimetro del modello ai volumi riferibili alla rete soggetta a regolazione, appare compatibile con l’impostazione metodologica delineata dalla Raccomandazione. Ulteriore conferma della coerenza dell’approccio adottato dall’Autorità si rinviene nei principi sottesi alla metodologia delineata dalla Raccomandazione, la quale mira a garantire che gli incentivi agli investimenti siano sostenuti dalla dinamica concorrenziale, favorendo nel lungo periodo l’emersione di condizioni di mercato tali da ridurre progressivamente la necessità dell’intervento regolatorio sull’operatore incumbent. In tal senso, il punto 25 della Raccomandazione evidenzia che “[a]l fine di conseguire gli obiettivi del quadro normativo, è opportuno utilizzare una metodologia di determinazione dei costi che porti alla definizione di prezzi di accesso il più possibile allineati a quelli attesi in un mercato effettivamente concorrenziale.” In questa prospettiva, il livello di concorrenza infrastrutturale costituisce un elemento da considerare nella metodologia al fine di garantire un segnale di prezzo neutrale ed efficiente. A questo fine, vanno opportunamente distinti i volumi attestati su reti di terzi e sulla rete dell’operatore SMP. L’esclusione dal computo dei volumi attestati su infrastrutture di terzi appare funzionale a evitare che il modello incorpori dinamiche competitive del mercato in cui è presente la rete oggetto di regolazione dei prezzi di accesso. La procedura di raccolta dei dati e di stima dei volumi adottata dall’Autorità risulta, sotto il profilo metodologico, coerente con i principi indicati dalla Raccomandazione e si pone in continuità con l’approccio già seguito nella precedente delibera n. 348/19/CONS, nonché con quello successivamente recepito nella delibera n. 114/24/CONS. Inoltre, gli elementi informativi emersi nell’ambito della successiva analisi di mercato appaiono confermare la sostanziale coerenza tra le stime prospettiche effettuate per gli anni 2022-2023 e i dati di consuntivo successivamente disponibili” (p. 98 relazione di verificazione)

Il motivo va pertanto conclusivamente respinto, posto che, come correttamente appurato dai verificatori, la quantificazione “dei volumi operata dall’Autorità, limitata alle linee attestabili sulla rete di TIM, risulta metodologicamente coerente con il modello BU-LRIC e con i criteri applicativi delineati dalla Raccomandazione”.

15. Per le ragioni esposte, il ricorso principale deve essere dichiarato infondato e, pertanto, rigettato.

Ne consegue l’improcedibilità del ricorso incidentale per sopravvenuto difetto di interesse, avendo la ricorrente incidentale subordinato il suo esame all’ipotesi di accoglimento del ricorso principale, con assorbimento di ogni altra eccezione in rito formulata avverso il ricorso incidentale.

16. Le spese del giudizio seguono il principio della soccombenza e vanno poste a carico della parte ricorrente Sky Italia S.r.l., in favore dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, di Telecom Italia s.p.a. e dell’interveniente ad opponendumFiberCop s.p.a.

Le spese per l’espletamento della verificazione, liquidate con separato decreto, sono poste definitivamente a carico della parte soccombente Sky Italia S.r.l.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:

– rigetta il ricorso principale;

– dichiara improcedibile il ricorso incidentale proposto da Telecom Italia s.p.a. per sopravvenuto difetto di interesse;

– condanna Sky Italia S.r.l. al pagamento delle spese di lite in favore dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, di Telecom Italia s.p.a. e di FiberCop che liquida in € 10.000,00 (diecimila/00) in favore di ciascuna di esse, oltre accessori di legge;

– pone le spese per l’espletamento della verificazione, come liquidate con separato decreto, definitivamente a carico di Sky Italia S.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Mele, Presidente

Marianna Scali, Primo Referendario

Giuseppe Grauso, Primo Referendario, Estensore

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