Contratti della p.a. – Gara di appalto – Macrolotti – Suddivisione – Legittimità.

La suddivisione in macrolotti di una gara di appalto e, in particolare, la scelta dell’amministrazione di accorpare la richiesta per la fornitura di uno stesso dispositivo (nel caso deciso, includendo anche la versione anallergica), non risulta né illogica né sproporzionata, poiché è insita nella scelta di voler disporre di tutte le parti dell’impianto al fine di standardizzare i costi di gamma e rendere maggiormente possibile un confronto dei prezzi, nonché al fine di migliorare la gestione delle future richieste di modifica contrattuale.

Pres. Bucchi – Est. Caporali

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Concorso – Corso-concorso – Bocciatura – Motivazione – Contenuto.

E’ irragionevole che un partecipante a un corso-concorso superi le prove del preliminare concorso pubblico per l’accesso al corso-concorso, partecipi al corso con assiduità di frequenza, superi le prove intermedie, completi il tirocinio e poi venga giudicato inidoneo alla verifica finale con un secco voto di insufficienza espresso in numeri, senza alcuna ulteriore esplicitazione del giudizio negativo, laddove – per altro verso – si pretende che i docenti delle scuole pubbliche diano esaustiva motivazione della bocciatura degli studenti. Dunque, la “bocciatura” all’esito del corso-concorso deve essere motivata attraverso un giudizio espresso nei termini sopra indicati e non solo a mezzo del voto numerico.

Pres. Dongiovanni – Est. Aragno

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Processo – Processo amministrativo – Accesso – Giudizio – Diniego plurimotivato – Contestazione di tutte le motivazioni del diniego – Onere.

Il giudizio in materia di accesso, pur non avendo natura impugnatoria ed essendo rivolto all’accertamento della sussistenza o meno del diritto dell’istante a ottenere i documenti cui aspira, dunque un “giudizio sul rapporto”, segue comunque lo schema impugnatorio, il quale implica il rispetto dell’onere di “specificità dei motivi” posto dall’art. 40, comma 1, lettera d), c.p.a. Ne deriva che, quando l’amministrazione abbia addotto più ragioni a giustificazione del diniego di accesso, l’istante, per ottenere dal giudice l’ordine di esibizione dei documenti ai sensi dell’art. 116, comma 4, c.p.a., deve contestarle tutte, perché è solo per mezzo di questa analitica confutazione che può dimostrare la sussistenza del diritto di accesso.

Pres. Stanizzi – Est. Savi

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Antonio Verrastro e Giuseppe Giordano

1. Un’analisi diacronica.

La sentenza “SECAB” della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, emessa in merito alla causa C-423/23, presenta effetti di particolare interesse in quanto consente di analizzare il passato, il presente e il futuro della politica energetica italiana e dell’intera comunità europea.

Del passato, in quanto la pronuncia richiama gli impegni assunti dalla Comunità per la creazione di un mercato unico delle fonti energetiche. Promesse più volte riprese, oltre che dalle scelte politico-legislative di questi anni, anche nelle comunicazioni della Presidente della Commissione Europea. Difatti, proprio durante l’ultimo discorso sullo Stato dell’Unione, è stata affermata la necessità di favorire un cambio di passo nel mercato dell’energia rispetto alle tempistiche tradizionali; mutamento auspicato con l’approvazione del “Single Market Roadmap to 2028”, progetto già annunciato nel corso dell’annuale riunione a Strasburgo.

Mediante la sentenza in esame, la Corte ancora una volta ha evidenziato la trasformazione progressiva della Comunità nel corso del tempo: istituita per tutelare interessi meramente economici, essa adesso intende proporsi come principale garante di molteplici aspetti della vita delle persone. Sotto questo profilo, infatti, non manca chi ha evidenziato come l’Istituzione sia in grado di assumere “un nuovo ruolo di guida e di indirizzo del potere pubblico rispetto alle spontanee dinamiche di mercato, andando oltre la semplice cura dei fallimenti; il perseguimento […] di interessi super-individuali quali la tutela dell’ambiente [e] la lotta al cambiamento climatico”.

Del presente, poiché il tema energetico ha assunto un ruolo centrale nel dibattito politico italiano e internazionale. Per percepire quanto l’argomento abbia prepotentemente acquisito una posizione di primaria importanza nel contesto eurounitario, si pensi allo scontro mediorientale e al recente blocco dello stretto di Hormuz. Non solo: il conflitto russo-ucraino ha comportato un innalzamento dei costi e la connessa esigenza di avviare un processo di affrancamento europeo dal gas russo.

Si badi bene: la questione riguardante le fonti di approvvigionamento energetico non rileva solo in ambito europeo. Seppur le istituzioni di Bruxelles abbiano deciso di spendersi molto sull’argomento, è in realtà tutto lo scenario internazionale a esserne interessato. Sul tema, infatti, si sprecano gli esempi di iniziative organizzate dall’ONU: le COP, periodiche conferenze in materia, ne sono il caso più eclatante.

Del futuro, in quanto la Commissione ha provveduto a elaborare delle proposte sul tema energetico per raggiungere una più significativa armonizzazione. Su tutte, il Green Deal – affiancato dalla direttiva EU/2018/2001, poi modificata dalla normativa EU/2023/2413 – testimonia la centralità assunta dal tema nel dibattito unionale. Peraltro, la dottrina si è occupata del tema, ritenendolo uno degli snodi principali per compiere un ulteriore passo in avanti per realizzare una più forte integrazione europea. Ciò detto, seppur non siano stati pochi i rimandi alle norme di dettaglio, la decisione della Corte di Lussemburgo non ha mancato – in occasione della cognizione della controversia – di richiamare i postulati di proporzionalità e ragionevolezza.

Questa, in sintesi, alcune essenziali considerazioni per cogliere gli aspetti maggiormente rilevanti della decisione.

2. Il meccanismo di compensazione a due vie di cui all’art. 15-bis DL n. 4/22.

La vicenda prende le mosse dalla pubblicazione delle Deliberazioni 266/2022/R/EEL e 143/2023/R/EEL (datate, rispettivamente, 21.6.2022 e 4.3.2023) con le quali l’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (di seguito anche “ARERA”) ha dato attuazione all’art. 15-bis del DL 4/2022, convertito poi in legge 25/2022 e modificato dal d.l. 115/2022.

Queste deliberazioni introducono nel nostro ordinamento un meccanismo di compensazione a due vie sul prezzo dell’energia, in riferimento all’energia elettrica immessa in rete, a carico dei produttori da fonte rinnovabile e sul presupposto che questi ultimi starebbero conseguendo un extra profitto.

Tale meccanismo introdotto dall’art. 15-bis del DL 4/2022 comporta il prelievo della differenza tra i prezzi effettivamente ricavati (vendendo l’energia sul mercato elettrico o in forza di contratti bilaterali) con la vendita dell’energia immessa in rete, nel periodo dal 1.2.2022 al 31.12.2022 (poi esteso fino al 30.6.2023), dai seguenti impianti:

– impianti fotovoltaici di potenza superiore a 20 kW ammessi agli incentivi del Conto Energia “non dipendenti da prezzi di mercato”;

– impianti di potenza superiore a 20 kW alimentati da fonte solare, idroelettrica, geotermoelettrica ed eolica, purché “non acced[a]no a meccanismi di incentivazione” ed “entrati in esercizio in data antecedente al 1.1.2010”.

Sempre per la Corte, il co. 7 dell’art. 15-bis esenta, invece, dal meccanismo di compensazione a due vie, soltanto “l’energia oggetto di contratti di fornitura conclusi prima del 27.1.2022, a condizione che non siano collegati all’andamento dei prezzi dei mercati spot dell’energia e che, comunque, non siano stipulati a un prezzo medio superiore del 10 per cento rispetto al valore di cui al co. 3, lettera a), limitatamente al periodo di durata dei predetti contratti”.

Nello specifico, per le finalità sopra indicate, il GSE calcola la differenza tra i seguenti valori:

– un “prezzo di riferimento” calcolato sulla base di quanto stabilito dall’allegato I bis al Decreto (quale media aritmetica dei prezzi orari di ciascuna zona di mercato, registrati dal 1.1.2010 al 31.12.2020);

– un “prezzo di mercato” (per esemplificazione: quale prezzo percepito dal produttore, anche in base a contratti di fornitura).

Se la differenza dei predetti valori è negativa (in realtà, unica circostanza verificabile in considerazione dell’andamento del mercato), il GSE “provvede a richiedere al produttore l’importo corrispondente”.

3. Il mercato nazionale dell’energia elettrica.

A tal proposito, a beneficio di chi legge, appare opportuna una breve disamina sul funzionamento, nel periodo in argomento, del mercato di cessione dell’energia elettrica in Italia, in particolare per quanto attiene alla determinazione del prezzo di mercato dell’energia.

Come noto, i mercati elettrici sono gestiti da un intermediario (GME) al quale produttori e consumatori inviano le loro offerte: per ogni ora del giorno, quale periodo di riferimento, viene costruita una curva di offerta tale da ordinare gli impianti di produzione in ragione crescente dei loro costi marginali. La curva dell’offerta ha una pendenza positiva al crescere del prezzo, in quanto le offerte partono dalla più economica. Naturalmente, in tale scenario, gli impianti a fonte rinnovabile sono contraddistinti da costi marginali più bassi rispetto agli impianti alimentati da fonte fossile. Analogamente alla formazione della curva di offerta, il GME raccoglie offerte di acquisto per le quali la curva della domanda ha, invece, pendenza negativa. Sicché il prezzo di equilibrio viene determinato, per ogni ora, dall’intersezione della curva di domanda e offerta e, quindi, il prezzo viene fissato sulla base dell’ultima centrale necessaria a coprire la domanda, che è quella con i costi marginali più elevati.

L’esistenza di picchi a breve termine è, dunque, una caratteristica fisiologica ed endemica del mercato dell’energia elettrica e la pietra angolare del sistema, tenuto conto che il mercato elettrico funziona “a ore” o “fasce orarie” (non a medie aritmetiche!). Per un operatore del mercato, l’aspettativa di redditività per la vendita di energia è calcolata proprio sulla domanda di energia elettrica quando la domanda è al massimo e, quindi, il prezzo è fissato dalla centrale più costosa.

Con l’art. 15-bis, invece, lo Stato italiano ha quantificato le partite economiche rilevanti per l’extraprofitto asseritamente registrato a seguito della congiuntura economica derivante dall’invasione dell’Ucraina, utilizzando quale prezzo di riferimento la mera media aritmetica dei prezzi negli ultimi anni senza prendere in considerazione i picchi di prezzo funzionali al mercato elettrico ante crisi. La crisi ha, infatti, inciso sul picco massimo e aumentato il prezzo dell’energia nelle ore di massima domanda: quando la domanda è soddisfatta dalle unità inframarginali il prezzo resta inalterato; quando la domanda non è soddisfatta dalle citate unità inframarginali, entrano in gioco gli impianti a gas e il prezzo dell’energia aumenta per effetto dell’aumentato prezzo del gas.

Partendo da queste coordinate, quindi, per contrastare gli effetti della crisi, sarebbe stato corretto prendere a riferimento il prezzo dell’energia fissato nei momenti in cui la domanda era al massimo nel periodo ante crisi, e non su una media aritmetica pluriennale. Tra l’altro, nell’art. 15-bis il prezzo di riferimento su cui viene parametrato il prelievo è stato calcolato sul prezzo medio dell’energia nel decennio 2010-2020 e, dunque, includendo il 2020: anno con i prezzi impropriamente bassi per via dei lockdown dovuti al Covid (minimo storico) ed escludendo, invece, il 2021 in cui i prezzi si erano già assestati su una media più alta rispetto agli anni precedenti.

4. La vicenda giudiziale e le questioni sottoposte alla Corte.

Per quanto riguarda, più nello specifico, il ricorso proposto dinanzi al TAR Lombardia – con sede a Milano – la SECAB aveva dedotto l’illegittimità delle deliberazioni dell’ARERA, poiché ritenute in contrasto con le norme UE – attuative dell’articolo 15-bis del d.l. 4/2022 – nonché delle regole riguardanti l’applicazione del cd. “meccanismo di compensazione a due vie”.

L’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA) e il Gestore dei Servizi Energetici (GSE), invece, si costituivano in qualità di resistenti.

Con intervento ad opponendum, prendevano parimenti parte al procedimento il Governo italiano per il tramite della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Ministero della Transizione Ecologica e del Ministero dello Sviluppo Economico – ope legis difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato.

Con una prima sentenza del TAR Lombardia – in applicazione dei principi euro-unitari di effettività della tutela di cui agli artt. 6 e 13 CEDU e 47 della CDFUE, dell’effetto utile e della leale cooperazione tra i soggetti – sono state ammesse anche le Associazioni di categoria come “Assoidroelettrica”, “Associazione Italia Solare ETS”, “Elettricità Futura – Unione delle imprese elettriche italiane”. Queste ultime sono intervenute nel giudizio dinanzi al TAR nonostante la sospensione del processo per il rinvio pregiudiziale e, in tale ottica, le note preclusioni formali di cui agli artt. 79 co. 1 c.p.a. e 298 c.p.c.

La questione pregiudiziale ex art. 267 TFUE originava da un’ordinanza datata 7 luglio 2023, concernente l’interpretazione di numerose disposizioni contenute in varie fonti giuridiche europee. Più precisamente, la domanda pregiudiziale verteva sul significato da attribuire: all’articolo 5 (4) della direttiva 2019/944, relativa alle “norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che modifica la direttiva 2012/27/UE”; ai considerando 2, 3 e 12 della direttiva (UE) 2018/2001, inerente alla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, nonché ai considerando 27, 28, 29, 39 e 41 e agli articoli 6 (1), 7 (1) l. h), i), j), 8 (1) l. a) e d) e (2) del regolamento (UE) 2022/1854, riguardante l’intervento emergenziale per far fronte all’aumento dei prezzi dell’energia.

In data 6 febbraio 2025, l’Avvocato Generale Rantos presentava le sue conclusioni. Quasi un anno dopo, più precisamente in data 22 gennaio 2026, la Corte di Lussemburgo emanava la sentenza in commento per dirimere la questione interpretativa sollevata dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia.

In verità, nell’esporre le domande pregiudiziali, il giudice del rinvio ricostruiva le note di contesto.

In primis, faceva notare come il “price cap” di cui all’articolo 15-bis del d.l. 4/2022 fosse applicabile soltanto per il periodo di tempo intercorrente tra il 1° febbraio 2022 e il 31 dicembre 2022, poi prorogato fino al 30 giugno 2023. Con l’entrata in vigore del regolamento UE 2022/1854, in data 8 ottobre 2022, tuttavia, veniva stabilito un tetto ai ricavi più elevato rispetto a quello previsto a livello nazionale: in ogni caso, sebbene intervenuta antecedentemente, il giudice lombardo considerava la disposizione nazionale come un’equa concretizzazione di quella eurounionale.

Le modalità sancite dal Parlamento italiano per stabilire il tetto ai ricavi tra i 56 e i 75 € al MWh, tuttavia, non sarebbero state immuni da critiche. Nello specifico, il legislatore avrebbe determinato tale limite effettuando una media dei prezzi di ciascuna zona di mercato tra il 1° gennaio 2010 e il 31 dicembre 2020, tenendo comunque conto dell’inflazione. Questa modalità di calcolo, però, prestava il fianco a diverse considerazioni. La prima: il criterio stabilito dall’UE per determinare il tetto al prezzo dell’energia andava calibrato in base alle ore in cui la domanda aveva raggiunto i picchi massimi antecedentemente all’aggressione russa da parte dell’Ucraina. La seconda: il 2020 è considerato un anno particolarmente anomalo, in quanto la diffusione dovuta al coronavirus e il conseguente lockdown aveva comportato una minore richiesta di energia, a cui è conseguito un fortissimo calo del prezzo energetico. Infine, la terza: la normativa europea stabiliva comunque la possibilità di mantenere il 10% dei ricavi eccedenti il limite massimo di 180 € al MWh. L’ordinamento domestico, invece, non prevedeva neanche la possibilità di mantenere il 10% dell’eccedenza dal limite massimo di 75 € (previsto, invece, per la Sicilia).

In secundis, il criterio non parrebbe essere idoneo poiché contrastante con gli altri due previsti dalla normativa superprimaria: il primo riguardava la mancata previsione di un tetto specifico per i produttori che utilizzano fonti provenienti da carbon fossile, i quali avrebbero quindi goduto di un vantaggio ingiustificato come invece richiede la normativa europea; il secondo prevedeva un tetto unico per tutte le categorie di produttori di energia, assumendo che i costi di produzione contemplassero quote fisse e invariabili per ciascuna categoria di impianto.

L’UE, nel consentire tale tetto al prezzo, riconosceva comunque la necessità di giustificare l’ingerenza dello Stato in economia, pratica sovente scoraggiata dalle istituzioni eurounionali. Tuttavia, nel permettere ciò agli Stati membri, si stabiliva comunque che tale tetto al prezzo avrebbe dovuto consentire una certa redditività degli investimenti, parimenti permettendo che fosse concesso un reinvestimento nelle fonti energetiche rinnovabili, oltre alla copertura dei costi di esercizio degli impianti. Tale prassi, tra l’altro, avrebbe contrastato anche col principio della massima diffusione dell’energia rinnovabile prevista a livello sovranazionale. Ciò detto, parrebbe che il legislatore italiano non avesse considerato questi requisiti nel determinare il tetto previsto dall’art. 15-bis.

Sulla base di ciò, le questioni pregiudiziali che il tribunale amministrativo lombardo sottoponeva al giudizio della Corte lussemburghese erano sostanzialmente tre.

Si chiedeva innanzitutto se fosse ammissibile – conformemente alla disciplina europea – un tetto ai ricavi di mercato ottenuti dalla vendita di energia elettrica senza la garanzia dei produttori di mantenere il 10% dei ricavi eccedenti tale limite.

In secondo luogo, veniva domandato se fosse compatibile una normativa nazionale che individui un tetto ai ricavi di mercato ottenuti dalla vendita dell’energia elettrica, congruamente a quanto previsto dall’articolo 15-bis del d.l. 4/2022 e senza che venissero garantiti e preservati gli investimenti nel settore delle energie rinnovabili.

Infine, oggetto del rinvio pregiudiziale era anche la verifica che la normativa eurounitaria ne precludesse una nazionale relativa ai ricavi di mercato ottenuti dalla vendita di energia elettrica con le modalità previste dall’articolo 15-bis del d.l. 4/2022, cioè senza alcun tetto per l’energia prodotta dal carbon fossile o una disciplina differenziata relativamente alle diverse fonti di produzione.

Dopo aver esaminato tutta la ricostruzione in fatto, la Curia riportava anche le discussioni in merito alla ricevibilità della questione. Secondo i resistenti, la questione era inconciliabile con il dettato dell’articolo 94 del regolamento di procedura della Corte, poiché la domanda non conteneva tutti i requisiti previsti dal regolamento di detto organo. Vieppiù, il GSE sosteneva che il giudice del rinvio non avesse elencato tutte le ragioni che lo avevano indotto a sollevare un rinvio pregiudiziale, limitandosi a sottolineare solo le osservazioni proposte dal ricorrente.

Sul punto, tuttavia, la Corte ribadiva una granitica interpretazione giurisprudenziale, poi recepita nell’articolo 94, lettere a) e b) del regolamento di procedura. Più precisamente, la normativa richiedeva al giudice domestico di riassumere tutte le disposizioni nazionali inerenti alle questioni portate dinanzi alla Corte. Veniva altresì richiesto che il giudice nazionale rendesse edotta la Curia circa i motivi che avevano spinto il giudice del rinvio a interrogarsi sull’interpretazione o sulla validità di determinate disposizioni unionali, contestualmente indicando il legame di queste disposizioni europee e la normativa nazionale che si sarebbe potuta applicare al procedimento principale. Secondo i giudici europei, l’ordinanza del 7 luglio 2023 soddisfaceva i requisiti previsti in quanto contenente un’esauriente prospettazione degli aspetti fattuali e giuridici relativi alla situazione in analisi. La Corte europea, inoltre, non aveva perso l’occasione per ribadire come il giudice lombardo disponesse del più ampio potere discrezionale per la scelta di argomenti da sottoporre all’attenzione della Corte, in quanto unico investito della questione e quindi incaricato di decidere la controversia in analisi. Proprio per questo, sebbene le circostanze sottoposte all’attenzione dei giudici di Lussemburgo avessero dovuto trovare spunto anche sulle sole considerazioni di una parte, non vi sarebbe stata comunque la possibilità di rigetto delle osservazioni. Proprio su questo assunto si basa la cosiddetta “presunzione di rilevanza” operata dalla Corte di Giustizia: le questioni sottoposte all’attenzione della stessa sono state preventivamente ritenute rilevanti, dovendo essere rigettate solo se l’interpretazione proposta non fosse stata dotata di alcun rilievo nazionale.

Sulla base di queste considerazioni, l’analisi della ricevibilità si chiude con l’accoglimento della questione da parte della Corte. È doveroso altresì sottolineare come non solo i resistenti abbiano cercato di ostacolare questo processo, ma anche i componenti del Governo belga. Questi ultimi, nello specifico, avevano indicato come alcuni atti prodotti in giudizio – vedasi i considerando – non fossero vincolanti, pertanto non in grado di essere oggetto di giudizio da parte della Corte. Tuttavia, ancora una volta, il giudice di Lussemburgo ha sottolineato come il ricorso fosse ricevibile, in quanto questa sola eccezione non era utile a ribaltare la “presunzione di rilevanza” della Corte.

5. Il sindacato della Curia sulle disposizioni normative.

La disamina inerente alla prima questione pregiudiziale si apre con un’analisi riguardante la possibilità della Corte di poter introdurre, nel giudizio di cui era stata investita, nuove fonti giuridiche non considerate dal giudice del rinvio. Proprio questa facoltà compensava l’ampia discrezionalità del giudice nazionale nella scelta delle disposizioni da sottoporre all’attenzione di quello europeo. Nell’analisi della prima questione giurisprudenziale, questo richiamo risultava essere particolarmente ficcante in quanto il giudice europeo affiancava, alla normativa già richiamata dal giudice nazionale, anche gli articoli 7(5) e 8(1) del regolamento 2022/1854.

La prima questione giurisprudenziale riguardava la possibilità di prevedere una normativa nazionale adottata antecedentemente al regolamento 2022/1854 che applicasse un tetto ai guadagni dei produttori di energia mediante fonti idroelettriche senza garantire che questi produttori conservassero il 10% dei ricavi eccedenti tale tetto. Tale questione era quindi analizzata tenendo conto di diverse disposizioni.

Il primo punto si soffermava sull’articolo 5(4) della direttiva 2019/944, statuente una disciplina degli interventi degli Stati membri nella fissazione dei prezzi ai quali l’energia elettrica era venduta dai fornitori ad alcune categorie di clienti. Questa previsione era esclusa dalle considerazioni della Corte poiché non riguardava in alcun modo l’opportunità per i produttori di conservare il 10% dei ricavi superiori a tale tetto ma, al contrario, la sola possibilità dello Stato di intervenire nella fissazione del prezzo a cui l’energia era venduta a date categorie di clienti.

Il secondo punto, invece, esulava dall’interpretazione attribuibile alla disposizione, basandosi piuttosto sul valore gerarchico della norma. Infatti, la Corte sottolineava come i considerando 3 e 12, ulteriori disposizioni analizzate per considerare quanto sopra, non avevano alcun valore vincolante; pertanto, non rilevavano nella valutazione della possibilità che i produttori di energia elettrica potessero mantenere il citato 10% dei ricavi.

L’ultima disamina, invece, riguardava la possibilità che gli articoli da 6 a 8 del regolamento 2022/1854 potessero essere applicabili dal 1° dicembre 2022 al 30 giugno 2023, ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 2, lettera c). L’analisi di questi articoli è stata alla fine quella più convincente sotto questo punto di vista: ciò che risultava dal combinato degli articoli 6 (1), 7 (1) l. d) e 7(5) del suddetto regolamento era che vi fosse la sola facoltà di applicare il tetto al 90% dei ricavi di mercato eccedenti il tetto previsto dall’articolo 6 (1), ma non l’obbligo. Questa la considerazione principale che ha portato il giudice europeo a pronunciare una sentenza favorevole per l’applicazione di misure nazionali che non consentissero di mantenere il 10% dei ricavi.

L’interpretazione adottata dalla Corte in questo caso è definibile come “adeguatrice”. Infatti, a voler diversamente opinare, ci si spingerebbe fino a ritenere che l’articolo 8 del regolamento in analisi altro non sia che una disposizione adottata in violazione del principio di proporzionalità. Inoltre, quest’orientamento risulta essere anche confermato dai considerando allegati al relativo regolamento: il numero 39, infatti, prevede che gli Stati Membri debbano “avere la possibilità” – e, quindi, non l’obbligo – di fissare un tetto ai ricavi, riconoscendo la possibilità di mantenere un 10% in eccesso a tale tetto.

Inerentemente alla seconda questione preliminare, veniva chiesto al giudice lussemburghese se l’articolo 5 (4) della direttiva 2019/944, i considerando 2, 3 e 12 della direttiva 2018/2001, gli articoli 6(1) e 8(2), lettere b) e c) del regolamento 2022/1854 – letti alla luce di quanto previsto dai rispettivi considerando numeri 27, 28, 29 e 39 – potessero permettere un tetto ai ricavi di mercato ottenuti dai produttori di energia idroelettrica, determinando tale limite sulla base di prezzi constatati nella zona di mercato corrispondente nel periodo compreso tra il 1° gennaio 2010 e il 31 dicembre 2020 e rivalutati in base all’inflazione.

Come già detto per la prima questione pregiudiziale, l’articolo 5 (4) della direttiva 2019/944 prevedeva la possibilità per lo Stato di vendere l’elettricità a prezzi calmierati per determinate categorie di clienti ritenute “più deboli”. Pertanto, nulla rilevava nella previsione di tetti al prezzo di mercato che avrebbe dovuto avere l’energia e quindi, anche in tale situazione, la norma non veniva tenuta in considerazione per il caso in esame.

Secondariamente, anche i summenzionati considerando non venivano esaminati nel corso dell’applicazione di tale misura: oltre a non essere giuridicamente vincolanti, mancavano di una specifica previsione normativa, indicando un orientamento da seguire piuttosto che una norma da applicare.

Relativamente a tale questione pregiudiziale, tuttavia, la Corte non mancava di spendersi nell’analisi delle previsioni contenute agli articoli 6(1) e 8(1) del regolamento 2022/1854. Sul punto si specificava chiaramente come i tetti fissati dal regolamento eurounionale non dovessero obbligatoriamente essere anche quelli previsti dagli Stati membri: si sarebbe rischiato, altrimenti, di minare quel principio del case by case tipico dell’esperienza unionale. Pertanto, era fatto salvo concedere agli Stati membri di determinare il tetto tenendo conto delle caratteristiche proprie del mercato nazionale. Le uniche condizioni di cui si preme sottolineare il rispetto sono quelle contenute al paragrafo 2 dell’articolo 8. Pertanto, la Corte di Giustizia si preoccupava comunque che gli investimenti non fossero compromessi, permettendo la copertura di questi ultimi e dei relativi costi di esercizio.

Si è, nei fatti, dinanzi a una concretizzazione del principio di sussidiarietà: è competenza degli Stati determinare il tetto massimo in quanto vi è la presunzione che essi siano i soggetti più consapevoli delle caratteristiche dei propri mercati.

Tuttavia, la Corte lussemburghese ha ritenuto di poter comunque mantenere un certo potere, quantomeno di “supporto”, per la valutazione dei criteri stabilenti tale tetto. Ha ritenuto innanzitutto conforme alla normativa europea il criterio oggettivo fondato sulle condizioni medie prevalenti sul mercato, prima della crisi energetica e su un periodo relativamente lungo, al netto dell’inflazione. Sul punto è necessario prestare la debita attenzione, poiché così facendo la Curia rigettava una delle tesi principali dei ricorrenti. Non considerare un’annata come il 2021 voleva dire anche escludere un anno particolarmente remunerativo per le imprese, in quanto coincidente con il picco più alto del prezzo del gas. Diversamente, includere il 2020 voleva dire considerare anche uno degli anni meno remunerativi delle imprese, poiché la pandemia aveva portato a una minore richiesta energetica da parte delle imprese chiuse per lockdown.

Tale operazione – che si potrebbe definire di “cherry-picking” – non permette in realtà di considerare esaurientemente tutti gli avvenimenti di quegli anni. Per giustificare questo aspetto, la Corte ha fatto affidamento al considerando 1 del regolamento 2022/1854: ciò appare come un ulteriore controsenso, in quanto i punti precedenti sono tutti basati sull’idea che i considerando non siano vincolanti.

A parere di chi scrive, la posizione assunta dai giudici europei presta il fianco a non poche riflessioni.

Innanzitutto, la valutazione della compatibilità del tetto scelto dalle autorità nazionali, sulla base delle caratteristiche proprie del mercato nazionale, sconta i limiti di non aver correttamente considerato che il mercato italiano dell’energia elettrica, come sopra esposto, è caratterizzato dall’esistenza di picchi di prezzo a breve termine e, per un operatore nazionale, l’aspettativa di redditività per la vendita di energia è calcolata sulla domanda di energia elettrica quando la domanda è al massimo e, quindi, il prezzo è fissato dalla centrale più costosa. Risulta, quindi, scorretto e distante da tale meccanismo di mercato fissare un tetto nazionale quale mera media aritmetica pluriennale, posto che sarebbe stato, invero, più corretto prendere a riferimento il prezzo dell’energia fissato nei momenti in cui la domanda era al massimo nel periodo ante crisi.

In tale ottica, poi, risulta ancora più scorretto escludere dal calcolo di tale media pluriennale l’anno 2021 in quanto particolarmente redditizio per gli operatori e, però, considerare nella media un anno particolarmente nefasto come il 2020, caratterizzato da una minore richiesta energetica per via della pandemia. Se l’anno 2021 è stato anomalo in eccesso, l’anno 2020 è stato anomalo in difetto e, pertanto, seguendo il ragionamento della Corte sarebbe stato più giusto escluderli entrambi e prendere a riferimento il decennio 2009-2019.

Successivamente, il secondo criterio che ha portato la Corte a ritenere consone le modalità di individuazione del tetto era il “carattere eccezionale”, nonché “l’ambito di applicazione temporale limitato”; ciò soprattutto in quanto tali enunciati risultavano collegati alla durata media di servizio degli impianti produttori di energia elettrica da fonti rinnovabili e che tali investimenti erano, per loro stessa natura, significativamente visibili solo sul lungo periodo.

Il terzo criterio invece ha permesso di ritenere congrua la scelta residua sul fatto che la struttura dei costi dei produttori di energia rinnovabile (come, nel caso di specie, è la SECAB) fosse rimasta invariata nonostante l’aumento dei prezzi per i combustibili fossili, poiché questo aumento non aveva inciso sui costi di produzione energetica.

Anche tale approccio sconta una visione miope del contesto energetico nazionale, in particolar modo legato ai produttori idroelettrici i quali hanno registrato dei costi di esercizio significativamente maggiori rispetto alle altre fonti di energia rinnovabile e, in particolare, si fa riferimento ai costi legati alle misure di compensazione ambientale e ai corrispettivi di sbilanciamento, ai costi relativi ai canoni di concessione per l’uso dell’acqua pubblica i quali hanno registrato un aumento rilevante, ai sovracanoni BIM e sovracanoni rivieraschi, che rappresentano dei costi ‘fissi’ indipendenti dalla quantità di energia prodotta dalla centrale idroelettrica. A ciò si deve aggiungere che il 2022 e parte del 2023 sono stati degli anni particolarmente siccitosi, caratterizzati da una produzione di energia idroelettrica inferiore del 50% rispetto a quella degli anni precedenti.

Inoltre, si deve rilevare come, in generale, i produttori di energia rinnovabile siano stati incisi anche dal contributo solidaristico di cui all’art. 37 del DL 21/2022 per l’anno 2022 e di cui all’art. 1 commi 115-121 della l. n. 197/2022 per l’anno 2023; mentre, nello specifico, i concessionari di grandi derivazioni idroelettriche sono assoggettati, in molte Regioni italiane, all’obbligo di fornire gratuitamente energia elettrica ovvero o la sua monetizzazione ai sensi dell’art. 12 co. 1-quinquies d.lgs. n. 79/1999.

In tale ottica, è evidente che l’imposizione di un prelievo, come quello di cui all’art. 15-bis cit., che non va a colpire l’utile ma solamente i ricavi, ritenendo erroneamente invariata la struttura dei costi di esercizio come ritenuto dalla Corte, compromette la possibilità di recuperare i costi di esercizio e gestione nonché di rientrare dei costi di investimento degli impianti di produzione di energia green.

In aggiunta, la Corte ha ritenuto consono il tetto in quanto basato sull’idea che, qualora i produttori avessero ottenuto un prezzo troppo basso e non in grado di ripagare gli investimenti fatti, sarebbe scattato l’obbligo di indennizzo: con tale “pavimento” al prezzo, pertanto, si è comunque inteso tutelare anche gli operatori economici.

Di fatto, posto che il prezzo zonale orario non è mai sceso sotto al prezzo di riferimento come quantificato dal citato art. 15-bis, tale evenienza non si sarebbe potuta mai verificare. Ciononostante, i contratti di fornitura inclusi nel meccanismo in argomento sono stati quelli stipulati a un prezzo medio superiore del 10% rispetto al prezzo di riferimento, per cui sempre e soltanto nell’ottica di dover gravare sugli operatori e nella direzione di far incassare il GSE e mai viceversa.

In ultima istanza, la Corte ha ritenuto consono il tetto ai ricavi in quanto il giudice nazionale rimaneva comunque dotato di una certa discrezionalità, tanto che era tenuto a bilanciare gli interessi dei produttori di energia rinnovabile con quelli dei consumatori. Inoltre, i ricavi eccedenti questo tetto risultavano comunque vincolati nelle scelte delle aziende, le quali avrebbero dovuto finanziare misure di sostegno finale ai clienti con politiche di attenuazione dei prezzi dell’energia. Anche qui, però, di fatto non risulta alcuna finalità solidaristica della norma nazionale posto che è il tenore testuale dell’art. 15-bis cit. a escludere che la misura sia stata introdotta allo specifico scopo di considerare gli effetti di tale crisi in favore dei clienti finali. La norma si limita, infatti, ad affermare che «i proventi derivanti dall’attuazione del presente articolo sono versati dal GSE […] all’entrata del bilancio dello Stato e restano acquisiti all’Erario». Non v’è, all’evidenza, alcuna specifica destinazione a finalità sociali o di riduzione del costo dell’energia per la collettività e, in un ordinamento retto dal principio di legalità cardine dello Stato di diritto e principio di civiltà giuridica, se la legge non dispone che tali importi siano destinati a tali finalità sociali, non si ritiene possibile – neanche in via ermeneutica – ritenere che il Legislatore li destini effettivamente a tali finalità.

Sulla base di siffatte considerazioni, la CGUE ha deciso che l’articolo 5, paragrafo 4, della direttiva 2019/944, i considerando 2, 3 e 12 della direttiva 2018/2001, nonché l’articolo 6, paragrafo 1 e l’articolo 8, paragrafo 2, lettere b) e c) del regolamento 2022/1854, letti alla luce dei considerando 27, 28, 29 e 39, relativi sempre a quest’ultima fonte, non avrebbero precluso all’Italia di agire come ha fatto. Pertanto, è conforme al diritto unionale la normativa nazionale approvata precedentemente al regolamento 2022/1854, che stabilisce un tetto ai ricavi di mercato per il lasso di tempo compreso tra il 1° febbraio 2022 e il 30 giugno 2023, con questo “price cap” deciso sulla base di una media aritmetica dei prezzi, rivalutati in funzione dell’inflazione nel corso di un prestabilito lasso di tempo.

L’ultima questione pregiudiziale, invece, domandava se il tetto stabilito dal legislatore nazionale, ex articolo 15-bis del decreto-legge 4/2022, fosse applicabile non solo all’energia prodotta dagli impianti alimentati “da fonte solare, idroelettrica, geotermoelettrica ed eolica”, ma anche a quelli che sfruttavano il carbon fossile. Tale questione traeva origine dalle analisi del giudice nazionale inerentemente al considerando 3 della direttiva 2018/2001, all’articolo 7, paragrafo 1, lettere h), i) e j), all’articolo 8, paragrafo 1, lettere a), b), c) e d) e all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento 2022/1854, interpretati conformemente ai considerando 27 e 41 di quest’ultimo. Da tale questione, la Corte ricavava diverse conclusioni. La prima: anche in tale situazione si ribadiva la non vincolatività dei considerando. La seconda: anche in questo caso, si evidenziava come le norme del summenzionato regolamento non potessero essere retroattive, bloccando di fatto l’applicazione di un istituto approvato dalla nazione domestica antecedentemente alla promulgazione di tale regolamento. La terza: agli Stati Membri, così come previsto dall’articolo 8, paragrafo 1 di detto regolamento, era riservata la facoltà di prevedere misure nazionali finalizzate a limitare i ricavi di mercato anche da fonti non elencate dal summenzionato articolo 7, paragrafo 1. Vieppiù: gli Stati avevano la sola possibilità di differenziare le tecnologie, ma non le fonti.

In conclusione, la sentenza ha sancito una compatibilità in astratto della normativa nazionale rispetto al diritto eurounitario, riconoscendo la facoltà degli Stati membri di determinare un tetto ai ricavi di mercato inferiore rispetto a quello introdotto dal Reg. UE 1854/22 e calcolato sulla base della media aritmetica dei prezzi constatati nella zona di mercato nel periodo 2010/2020 tenendo conto delle caratteristiche proprie del mercato nazionale di riferimento e dell’insieme delle circostanze di diritto e di fatto, purché siano rispettate le condizioni di cui alle lett. b) e c) del paragrafo 2 dell’articolo 8 del Reg. UE cit. e, in particolare, che la misura nazionale non comprometta i segnali di investimento e permetta di coprire gli investimenti e i costi di esercizio degli impianti.

A detta della Corte UE, la valutazione di compatibilità in concreto rientra nell’ambito di competenza delle autorità nazionali e, nel caso di specie, del TAR Lombardia, il quale sarà tenuto a operare un’analisi caso per caso per ogni singolo produttore, sulla base di criteri suggeriti direttamente dalla sentenza. A questo punto, la vicenda si sposta nuovamente sul piano domestico ove il giudice nazionale sarà tenuto a valutare, per ogni singolo ricorrente e limitatamente al periodo 1.12.22/30.06.23, la sussistenza delle condizioni richieste dall’art. 8 co. 2 lett. b) e c) al fine di una eventuale disapplicazione della norma nazionale.

Si intravede, allora, ancora uno spiraglio nell’annosa vicenda sottesa alla disamina della sentenza SECAB che potrebbe consentire di valorizzare, nei giudizi attualmente incardinati presso le Corti nazionali, specifici profili di carattere soggettivo e/o connessi alle caratteristiche e tipologie di impianti incisi dal meccanismo di compensazione a due vie. Si pensi, per esempio, al caso di produttori che abbiano subìto un incremento dei costi di gestione ed esercizio in ragione dell’aumento esponenziale del costo delle materie prime registrato tra il 2022 e il 2023; o, ancora, ad impianti che abbiano di recente effettuato interventi di revamping o repowering e, in tale ottica, non ancora interamente ammortizzati; o, ancora, al caso degli impianti idroelettrici che, negli anni in argomento, hanno sopportato una grave crisi idrica, soprattutto nel versante nord occidentale del Paese, e che quindi hanno registrato una produzione ai minimi storici a fronte di costi fissi sempre più in aumento.

A fronte di tale scenario, diversamente da quanto sostenuto dalla Corte UE, la struttura dei costi di gestione ed esercizio degli impianti per i produttori di energia rinnovabile non è sicuramente rimasta invariata negli anni di riferimento, con l’effetto che una misura come quella introdotta con l’art. 15-bis D.L. n. 4/2022 potrebbe risultare concretamente lesiva degli interessi degli investitori nel settore delle fonti rinnovabili.

6. Da considerazioni giuridiche a valutazioni politiche.

La pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, pur presentando dei punti di condivisibilità, non appare assolutamente immune dalle considerazioni critiche sopra esposte.

Peraltro, i principi di proporzionalità e ragionevolezza – pur richiamati con l’uso di sinonimi come “non discriminazione” o “idoneità” – non risultano in concreto puntualmente applicati, seppur citati nel corso della pronuncia. Sul punto, infatti, è doveroso far notare come l’esame trifasico relativo all’idoneità, necessità e proporzionalità in senso stretto non risulta essere stato puntualmente applicato dalla Corte.

In sintesi, è indubbio che la normativa europea esca rafforzata da questa pronuncia: non solo perché si ha modo di affermare come una disposizione italiana – seppur entrata in vigore prima dell’approvazione di un regolamento europeo – si debba intendere come concretizzazione del dettato eurounionale, ma anche perché le istituzioni europee hanno dimostrato una notevole flessibilità nell’applicazione dei principi. Sono, infatti, numerosi gli elementi testuali della pronuncia che depongono nel senso della piena ammissibilità di misure di deroga al tetto unionale sui ricavi di mercato, come quella introdotta dal legislatore nazionale ai sensi dell’art. 15-bis D.L. n. 4/2022, lasciando agli Stati membri la possibilità di “limitare ulteriormente i ricavi dei produttori a cui si applica il tetto sui ricavi di mercato”.

Sulla base di un quadro normativo di riferimento così incorniciato, il ragionamento della Corte si è, allora, spostato e incentrato sui limiti del potere discrezionale del legislatore nazionale nell’introdurre, o comunque mantenere, un meccanismo teso a fronteggiare la crisi 2022/2023 e, quindi, su una scelta di vera e propria politica energetica sul mercato nazionale.

Come per il passato, le istituzioni sovranazionali hanno dimostrato di non tollerare l’intervento dei singoli Stati in economia. Tuttavia, se è vero che l’azione pubblica italiana sia stata caratterizzata spesso da notevoli ritardi rispetto ai richiami di Bruxelles, è al contrario una novità che Bruxelles sia intervenuta più tardi rispetto all’Italia, sebbene in maniera identica. La motivazione di questa scelta, tra l’altro assunta con misure meno rigide rispetto ad altre e a quelle adottate dall’Italia, si può rinvenire in (almeno) un duplice ordine di ragioni.

La prima: l’Italia è sempre stato un Paese fortemente dedito all’importazione, più che all’esportazione o alla produzione, di fonti energetiche. Pertanto, proprio per tentare di superare la situazione già precaria relativa alle fonti di energia, Roma è intervenuta con misure incisive.

La seconda: l’Italia ha fortemente investito – soprattutto utilizzando fondi europei – nel mercato delle rinnovabili, con l’intento che ciò potesse favorire i singoli consumatori. Tuttavia, anche a causa dei conflitti internazionali, tale politica non ha consentito il raggiungimento dei risultati immaginati, determinando – di fatto – un aumento dei prezzi dell’energia elettrica proprio a discapito dei consumatori finali.

Alla stregua delle pregresse considerazioni, appare evidente come il tema dell’energia abbia acquisito un’importanza sempre crescente, costituendo uno dei dossier su cui i Governi nazionali dovranno necessariamente misurarsi.

7. Il nuovo rinvio pregiudiziale disposto dal Consiglio di Stato.

Da ultimo, va in ogni caso evidenziato che, con ordinanza del 6 maggio 2026 n. 3552, il Consiglio di Stato ha rimesso nuovamente alla cognizione della Corte di Giustizia il rinvio pregiudiziale, già disposto con precedente ordinanza 22 dicembre 2025 n. 10151, chiedendo alla Corte di Giustizia UE di pronunciarsi nuovamente sulla compatibilità eurounitaria del citato art. 15-bis.

In sintesi, il Consiglio di Stato ha ritenuto che, anche a valle della sentenza CGUE 22 gennaio 2026 (C-423/23 SECAB), non sussistano le condizioni per il ritiro della domanda di pronuncia pregiudiziale, in considerazione della non identicità dei nuovi quesiti sollevati rispetto a quelli sui quali si è già pronunciata la Corte europea con la sentenza in disamina e, in tale ottica, della persistenza dei dubbi interpretativi mossi circa la conformità comunitaria delle disposizioni nazionali.

È stata, dunque, confermata e ribadita la rilevanza della nuova questione pregiudiziale per la definizione della controversia tra GSE e ARERA, considerando i numerosi profili di illegittimità e dei dubbi di compatibilità dell’art. 15-bis del DL n. 4/22 con il diritto eurounitario, come dedotti all’interno dei numerosi ricorsi presentati dinanzi al TAR Lombardia da vari operatori del settore.

Nonostante la sentenza SECAB, in questa sede esaminata, la questione relativa all’articolo 15-bis con la normativa comunitaria rimane attualmente irrisolta. La decisione di mantenere in essere il nuovo rinvio pregiudiziale tiene, quindi, aperta l’intera vicenda processuale che, anche a seguito della sentenza SECAB in questa sede analizzata, può considerarsi tutt’altro che chiusa e sulla quale non è ancora detta l’ultima parola.

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L'articolo Quando l’intervento pubblico è sollecitato dall’UE. Note a margine della sentenza SECAB proviene da Giustamm.

Carmine Volpe – Presidente aggiunto del Consiglio di Stato

SOMMARIO: 1. Introduzione. 2. I principi. 3. Il precedente giurisprudenziale. 4. L’interpretazione della sentenza come precedente. 5. Precedente giurisprudenziale e attività normativa. 6. Precedente giurisprudenziale e organizzazione della giustizia amministrativa. 7. La divulgazione istituzionale della giurisprudenza: ruolo e compiti dell’organo di autogoverno della Magistratura amministrativa. 8. La necessaria evoluzione interpretativa e la cultura del precedente. 9. Un caso di rinuncia all’applicazione e all’interpretazione della legge.

1. Introduzione.

Nell’introdurre e moderare la prima sessione delle due giornate di studio, intendo svolgere alcune considerazioni e qualche riflessione.

“La giurisprudenza amministrativa”, “il precedente giurisprudenziale amministrativo”, “l’interpretazione, l’uso e la divulgazione” sono temi di interesse fondamentale, non solo per il giudice amministrativo, ma per qualsiasi giudice. Fanno da sfondo a quello che è l’aspetto a monte, ossia lo “ius dicere”; e, in particolare, ci portano ad esaminare come esso vada svolto e in che modo si evolve, oltre che a considerare quelli che sono alcuni punti da tenere presenti nell’ambito delle giornate di studio.

Intendo iniziare, e anche finire, con i principi in un giro di quasi trecentosessanta gradi e, in conclusione, soffermarmi su di un caso pratico che mi pare abbastanza emblematico di qualche distorsione che induce a meditare sui temi dell’applicazione e dell’interpretazione del diritto.

2. I principi.

Il primo principio da tenere presente nelle tematiche in trattazione è quello della certezza del diritto, il quale “Costituisce un principio di rilievo costituzionale…e, in concreto, si declina come esigenza di chiarezza e di univocità”. In tal senso Corte cost. 25 luglio 2024, n. 146 che richiama un suo precedente (Corte cost. 5 giugno 2023, n. 110).

Siffatto principio indica la strada da seguire nelle tematiche da affrontare, assieme a quelli che sono i principi generali della giurisdizione amministrativa. Mi riferisco alla pienezza e all’effettività della tutela (art. 1 c.p.a.), al giusto processo e alla ragionevole durata (art. 2 c.p.a.), di per sé espressioni di principi costituzionali.

Se non vi è la certezza del diritto non vi possono essere l’effettività della tutela giurisdizionale, il giusto processo e la sua ragionevole durata. All’inverso, una tutela effettiva, nonché un processo giusto e di durata ragionevole assicurano la realizzazione della certezza del diritto.

Tutto questo interessa in particolare le tematiche del precedente giurisprudenziale, nonché dell’interpretazione del diritto e della divulgazione delle decisioni del giudice, che sono strumentali, ossia funzionali, alla corretta e piena attuazione dei detti principi.

Costituisce componente essenziale di questi principi, la prevedibilità delle decisioni.

Occorre conseguire dal giudice un risultato che non deve essere del tutto inatteso o improbabile, ma sul quale si può fare affidamento in base a quello che è già avvenuto in precedenza nell’interpretazione e nell’applicazione delle norme, oppure ci si aspetta dal contenuto delle disposizioni stesse. E nello stesso tempo la prevedibilità consente l’uniformità delle decisioni, che è poi l’uniformità nella risoluzione delle controversie che vengono portate innanzi al giudice. Proprio perché il giudice deve, innanzitutto, risolvere controversie e non certo “scrivere belle sentenze”.

La prevedibilità assicura anche un’altra esigenza a valle: l’uniformità e la prevedibilità dell’azione amministrativa. Cioè non solo uniformità della giurisprudenza nell’applicazione e nell’interpretazione del diritto, ma anche uniformità e prevedibilità dell’agire amministrativo. Il quale, chiaramente, si deve adeguare alle statuizioni del giudice a cui deve dare corretta esecuzione, oltre che trovare nelle stesse indirizzi e coordinate da seguire nella futura attività amministrativa.

3. Il precedente giurisprudenziale.

Il precedente giurisprudenziale riveste plurima importanza.

La prima è che in via generale segna già una strada e infonde certezza.

L’altra è la specifica rilevanza del precedente giurisprudenziale per quanto riguarda la giustizia amministrativa, poiché indirizza l’esercizio del potere e tutta l’attività dell’amministrazione.

Poi il precedente giurisprudenziale rileva per l’interpretazione del diritto.

L’interpretazione dei precedenti dovrebbe essere uniforme. Ma può portare a disallineamenti, poiché alcune volte accade che i precedenti non vengono interpretati allo stesso modo. Mentre soprattutto l’utilizzo del precedente dovrebbe avvenire sulla base di due criteri: affidamento e prevedibilità.

Altre problematiche riguardano la divulgazione del precedente, di cui ne è essenziale la conoscibilità, cioè l’informazione, per la quale occorre organizzare un sistema di massimazione che rispecchi i contenuti delle decisioni.

E qui si ritorna ad alcuni di quelli che sono i principi di cui si è detto.

La trasparenza delle decisioni, l’accessibilità delle motivazioni e la diffusione consapevole degli orientamenti contribuiscono:

1. a) alla certezza del diritto;
2. b) alla buona amministrazione, in applicazione dell’art. 97, comma secondo, Cost. (principio del buon andamento);
3. c) alla fiducia dei cittadini nelle istituzioni;elemento essenziale per conferire credibilità e autorevolezza all’attività giurisdizionale.

4. L’interpretazione della sentenza come precedente.

Nello scorrere i temi oggetto delle singole relazioni della prima sessione, senza pretese di sostituzione, vengo al primo argomento; l’interpretazione della sentenza come precedente.

La sentenza non è fonte del diritto. Ma, se promana dalle corti supreme, svolge un’importante funzione: la nomofilachia. Ossia garantire l’osservanza e l’interpretazione uniforme della legge, assicurando così l’unità del diritto.

La funzione nomofilattica nella giustizia amministrativa è svolta, innanzitutto, dall’adunanza plenaria del Consiglio di Stato ai sensi dell’art. 99 c.p.a., in caso di contrasti giurisprudenziali tra le sezioni e per risolvere questioni di particolare importanza. Tuttavia la nomofilachia nell’ambito della giustizia amministrativa viene svolta da tutto il Consiglio di Stato, a cui spetta, dopo il primo intervento da parte dei Tar, assicurare l’uniformità interpretativa.

Se si esamina il testo dell’art. 99 c.p.a., si vede come esso riserva alle singole sezioni la remissione alla plenaria in caso di contrasti giurisprudenziali esistenti o potenziali, mentre al presidente del Consiglio di Stato è consentito deferire alla plenaria  qualunque ricorso, oltre che “per dirimere contrasti giurisprudenziali”, anche “per risolvere questioni di massima di particolare importanza”.

Il testo normativo è parzialmente carente perché sembra inconcepibile che le questioni di massima di particolare importanza possano essere rimesse alla plenaria solo a iniziativa del presidente del Consiglio di Stato e non anche delle singole sezioni. Anzi, a maggior ragione, se lo può fare il primo non sembra che eguale possibilità possa precludersi alle seconde. Come già avvenuto nella prassi applicativa, che ha superato il testo letterale della norma.

Il precedente giurisprudenziale riveste particolare importanza nei rapporti tra il diritto europeo immediatamente applicabile negli ordinamenti giuridici degli Stati membri dell’Unione e il diritto interno. Ci si riferisce al rilievo che assumono le sentenze della Corte di Giustizia dell’Unione europea, quale pilastro fondativo della primazia del diritto europeo, e al ruolo svolto dalla Corte medesima nel dialogo con le Corti supreme.

Al riguardo vi è un problema di non poco conto, quale quello dell’impatto delle decisioni della Corte di Giustizia sull’ordinamento giuridico interno. Sappiamo tutti che i principi affermati dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia costituiscono diritto europeo immediatamente applicabile negli ordinamenti giuridici degli Stati membri, con tutti gli obblighi conseguenti, tra cui quello della disapplicazione del diritto interno in contrasto con il diritto europeo.

Tuttavia, l’impatto di alcune decisioni della Corte di Giustizia ha l’effetto di una “bomba a mano”, disintegrando principi e istituti propri del nostro ordinamento. Per cui, verificandosi la frammentazione dell’ordinamento giuridico, diventa difficile orientarsi nell’applicazione di fonti del diritto di diverso valore gerarchico.

Va comunque tenuto presente che i principi e le norme di cui alla Costituzione non possono subire l’effetto “disintegrazione”, dovendo la normativa europea rispettarli in quanto gli stessi assurgono a valore di controlimiti.

In questi ultimi tempi aumentano sempre di più le remissioni da parte del Consiglio di Stato alla Corte di Giustizia, a cui fa da contraltare un numero, che inizia a farsi consistente, di decisioni della Corte di manifesta inammissibilità delle questioni. È forse l’effetto della “paura” della possibile responsabilità del giudice in caso di mancata remissione alla Corte di Giustizia, conseguente a normativa italiana del tutto peculiare rispetto agli altri paesi dell’Unione.

Il fenomeno andrebbe ridimensionato e riportato verso un maggiore equilibrio, perché, mi rendo conto, è importante il dialogo tra giudice amministrativo e Corte di Giustizia, ma il dialogo innanzitutto presuppone che i dialoganti abbiano un udito adeguato e poi che parlino un linguaggio conosciuto da entrambi. Quando poi qualcuno incomincia ad avere problemi di udito, oppure a parlare un linguaggio tendenzialmente sconosciuto, sorgono i problemi. Primo fra tutti quello dell’intellegibilità e dell’utilità pratica delle sentenze della Corte di Giustizia, a cui ci si rivolge a fini di sussidio alla risoluzione della controversia portata all’esame del giudice, ma che alla fine o non sono facilmente comprensibili oppure non servono perché vengono affermati principi astratti che lasciano al giudice ampio spazio, con troppe variabili, nell’applicazione concreta.

5. Precedente giurisprudenziale e attività normativa.

La Corte Costituzionale ha affermato che “Deve ritenersi che disposizioni irrimediabilmente oscure, e pertanto foriere di intollerabile incertezza nella loro applicazione concreta, si pongano in contrasto con il canone di ragionevolezza della legge di cui all’art. 3 Cost.” (Corte Cost. n. 110/2023).

Si tratta di un’applicazione specifica di uno di quei principi da cui siamo partiti: il principio della certezza del diritto. Quindi una norma completamente oscura potrebbe di per sé essere incostituzionale per violazione di due principi costituzionali: ragionevolezza ex art. 3 Cost. e buona amministrazione ex art. 97, comma secondo, Cost.

Nei rapporti tra precedente giurisprudenziale e attività normativa, va ricordato come spesso il giudice amministrativo diventa coautore della legge. Di esempi ce ne sono stati vari, soprattutto in un momento in cui il giudice amministrativo ha dovuto operare in settori caratterizzati da un sistema normativo incompleto. Per cui alcuni dei principi affermati per colmare vuoti normativi sono stati poi legificati da interventi successivi che hanno disciplinato i settori. Il riferimento è soprattutto alla legge sul procedimento amministrativo (l. 7 agosto 1990, n. 241), al codice del processo amministrativo (d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104) e al codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 31 marzo 2023, n. 36). Laddove il legislatore in alcuni casi è intervenuto ex post per recepire orientamenti giurisprudenziali già consolidati.

Da ultimo ne abbiamo avuto un esempio con il decreto legge PNRR (d.l. 19 febbraio 2026, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla l. 20 aprile 2026, n. 50), che contiene norme le più disparate, laddove si è apportata una modifica in tema di silenzio assenso aggiungendo un terzo periodo all’art. 20, comma 1, della l. n. 241/1990, recependo un orientamento giurisprudenziale del Consiglio di Stato.

Talvolta, invece, il legislatore è indotto a intervenire per riequilibrare o contrastare orientamenti giurisprudenziali a mezzo di una norma diretta a smentirli o a superarli.

6. Precedente giurisprudenziale e organizzazione della giustizia amministrativa.

Il tema del precedente giurisprudenziale e dell’organizzazione della giustizia amministrativa è fondamentale, perché alla base dell’uniformità e della prevedibilità delle decisioni vi è l’organizzazione dei precedenti.

Quindi un’organizzazione che consenta una classificazione sistematica e ragionata dei precedenti giurisprudenziali si configura quale strumento imprescindibile per la garanzia della ragionevole durata del processo, ai sensi dell’art. 111, comma secondo, Cost. E si ritorna sempre a quelli che sono i principi della giurisdizione amministrativa.

In tale prospettiva, è significativo richiamare l’art. 74 c.p.a., il quale consente al giudice di definire la controversia mediante sentenza in forma semplificata, attraverso il mero rinvio al “precedente conforme”.

7. La divulgazione istituzionale della giurisprudenza: ruolo e compiti dell’organo di autogoverno della Magistratura amministrativa.

Il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa si avvale dell’Ufficio studi e formazione e dell’Ufficio del massimario della Giustizia amministrativa, diretti dal presidente aggiunto del Consiglio di Stato, mediante i quali assicura, per quanto qui rileva, il perseguimento degli obiettivi:

1. a) della formazione permanente, a tutela dell’indipendenza del giudice e della funzione giurisdizionale; formazione di per sé essenziale anche per la qualità dell’attività giurisdizionale svolta;

b.a) di selezione delle decisioni meritevoli di massimazione, individuando quelle che enunciano principi di diritto di portata generale;

b.b) e di redazione delle massime, estraendo dalla motivazione dei provvedimenti giurisdizionali il nucleo destinato a orientare la giurisprudenza futura.

Tale funzione di formazione (Ufficio studi) e divulgazione (Ufficio del massimario) – tutt’altro che neutra quanto agli effetti e ai possibili condizionamenti sull’attività decisoria – si configura anche come piena espressione dell’autogoverno, al fine di garantire che essa rimanga esclusivamente strumentale alla tutela e alla realizzazione dei valori e dei principi costituzionali.

Vi è comunque una criticità.

Diversamente dall’Ufficio del massimario della Corte di Cassazione che massima tutte le sentenze della Corte, l’Ufficio del massimario della Giustizia amministrativa, ad eccezione delle decisioni di remissione alla Corte Costituzionale o alla Corte di Giustizia e di quelle dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato, massima le sentenze del giudice amministrativo a seguito di segnalazione dell’estensore o del presidente. È evidente che la segnalazione dovrebbe conseguire all’importanza o alla rilevanza della decisione, ma alcune volte non è così poiché il segnalante segue logiche di tipo personalistico che non sempre rispondono a criteri oggettivi di significatività. Così che se si massima qualcosa che è irrilevante la si rende conoscibile, ma non serve assolutamente a nulla. E allora deve essere l’Ufficio del massimario a fare da filtro valutando, conseguentemente, la meritevolezza della massimazione.

Altro lato della medaglia è dato dalla carenza di segnalazione, che comporta la non conoscibilità di sentenze di una certa importanza che, invece, si sarebbero dovute massimare.

In sostanza l’attività dell’Ufficio studi e dell’Ufficio del massimario dovrebbe essere strumentale alla tutela e alla realizzazione di quei principi di cui ho parlato in precedenza.

Quanto in particolare all’Ufficio studi, ritengo che esso non possa essere visto solo con riguardo alla formazione e all’organizzazione di corsi, ma dovrebbe essere anche un  “think tank”, ossia un “serbatoio di pensiero”.

Premesso che l’Ufficio studi è composto dai migliori cervelli della giustizia amministrativa, agli stessi potrebbero essere demandati anche compiti diversi e ulteriori rispetto a quelli propri della formazione, dell’aggiornamento professionale e della convegnistica, andando oltre le già previste funzioni di consulenza e segnalazione. Al detto ufficio potrebbe attribuirsi una nuova funzione, finalizzata a migliorare e rendere più efficiente il funzionamento, l’attività e l’organizzazione della giustizia amministrativa. Nella specie, elaborando idee e progetti, nonché svolgendo le iniziative conseguenti a mezzo di proposte al presidente del Consiglio di Stato e al Consiglio di presidenza. In tal modo si valorizzerebbero risorse, già di per sé altamente qualificate, finalizzandone a ulteriore vantaggio della giustizia amministrativa.

Per cui sarebbe importante che il Consiglio di presidenza consideri questa possibilità, procedendo con una modifica di tipo ordinamentale (del regolamento di organizzazione degli uffici amministrativi della Giustizia Amministrativa) oppure adottando apposite iniziative che consentano di raggiungere le medesime finalità.

8. La cultura del precedente e la necessaria evoluzione interpretativa.

Qual è la cultura del precedente? E come si deve evolvere l’interpretazione?

Innanzitutto, conoscere e considerare il precedente. Ma non appiattirsi sul precedente.

Frase ricorrente nell’amministrazione, per chi da tanto tempo ha svolto incarichi di collaborazione con il governo, è la seguente: “si continua a fare in questo modo perché si è fatto sempre così”. È la cosiddetta “prassi amministrativa”, o meglio l’uso distorto della “prassi amministrativa”.

Ma se ci si rende conto di avere agito in maniera sbagliata, perché continuare a sbagliare? Il che ricorda la locuzione latina “errare humanum est, perseverare autem diabolicum”.

Non è ragionevole che poiché si è fatto sempre in un modo si debba continuare a fare nello stesso modo. E lo stesso vale anche in ambito di cultura del precedente.

Occorre eccitare l’apporto critico. Capire prima e poi semmai cambiare motivatamente orientamento. Ma non si può continuare a dire “si è sempre fatto così”.

Simile percorso va seguito nell’evoluzione interpretativa.

Il problema a monte è assicurare un sistema efficace di conoscibilità dei precedenti, per poi semmai consentire al giudice di discostarsene, ma consapevolmente.

Poi c’è l’ulteriore tema dell’affidabilità delle massime. Ossia le massime devono essere conformi al contenuto della sentenza.

Capita alcune volte che le massime non rispecchiano il contenuto della sentenza, perché sono criptiche oppure conducono verso percorsi diversi o addirittura si soffermano su aspetti invece non rilevanti. In alcuni casi è stato utile, nella redazione della massima, l’apporto del magistrato estensore della sentenza, il quale, essendo stato quello che in primis ha risolto la controversia, è anche il più titolato a riassumere i contenuti essenziali e utili della decisione.

E qui vengo a un altro aspetto che mi sembra a monte dei temi della cultura del precedente e dell’evoluzione interpretativa: il difficile equilibrio tra creazione e applicazione del diritto.

Un giudice creativo non si concilia con il principio della certezza del diritto.

Sono finiti i tempi mitici della giurisprudenza creativa del Consiglio di Stato e in particolare dell’adunanza plenaria.

Era un’altra epoca; anni ’70, ’80 e anche ’90 del secolo scorso. Non esistevano la legge sul procedimento amministrativo (o la stessa era ancora agli albori), il codice del processo amministrativo, il codice dei contratti pubblici. C’era bisogno di colmare i vuoti normativi, che nel diritto amministrativo erano ampi e variegati.

Ricordo, senza alcuna pretesa di completezza, l’affermazione dell’appellabilità delle ordinanze cautelari, l’ampliamento della tutela della parte vincitrice nel giudizio di ottemperanza, la costruzione della tutela verso il silenzio rifiuto, l’elaborazione di alcuni principi da seguire nel procedimento amministrativo, l’ammissibilità della tutela cautelare nel ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (ad opera dell’adunanza generale).

Ora il quadro normativo, soprattutto anche con riguardo all’armamentario messo a disposizione del giudice amministrativo a fini di effettività della tutela delle situazioni giuridiche soggettive, è variegato e abbastanza delineato. Per cui se il giudice incomincia a essere troppo creativo, diventa affastellato e comunque un giudice creativo non si concilia con il principio della certezza del diritto. Il giudice deve applicare il diritto e semmai interpretarlo ma in maniera letterale (art. 12 delle preleggi al c.c.).

9. Un caso di rinuncia all’applicazione e all’interpretazione della legge.

In conclusione, un accenno a una decisione che mi sembra un caso di rinuncia da parte del giudice all’applicazione e all’interpretazione della legge.

Il Tar del Lazio, sez. I, con l’ordinanza 13 febbraio 2026, n. 2796, ha dichiarato “rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 5, primo periodo del decreto-legge 10 agosto 2023, n. 104, convertito con modificazioni dalla legge 9 ottobre 2023, n. 136, in relazione agli artt. 3 e 97 della Costituzione, nei termini di cui in motivazione;”. Ossia sotto il profilo della intellegibilità e, quindi, della ragionevolezza, al fine di stabilire se l’ambito applicativo della detta norma sia esclusivamente riconducibile alle disposizioni per la trasparenza dei prezzi praticati sui voli nazionali, ovvero ad ogni diverso settore soggetto alla potestà di regolazione, compreso quello che costituisce oggetto dell’attività dell’Autorità di regolazione per energia reti e ambiente (ARERA).

La pronuncia trae origine dal giudizio proposto dall’ARERA avverso la comunicazione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM) con cui è stato definito l’ambito di applicazione del citato art. 1, comma 5. Tale previsione, in particolare, consente all’AGCM, dopo un’indagine conoscitiva ex art. 12 della l. 10 ottobre 1990, n. 287, di accertare problemi concorrenziali idonei a distorcere il mercato, imporre misure strutturali o comportamentali alle imprese interessate, valutare e rendere obbligatori eventuali impegni offerti dalle imprese al fine di far venire meno i problemi concorrenziali e il conseguente pregiudizio per i consumatori. Nella specie, con tale comunicazione l’AGCM si è adeguata al parere reso dal Consiglio di Stato, sez. I, 29 gennaio 2024, n. 61, secondo cui tali nuovi poteri hanno portata generale, “senza restrizioni di ordine settoriale o merceologico”, riguardando «tutti i settori per i quali l’Autorità garante della concorrenza e del mercato abbia inteso attivare, ricorrendone presupposti e condizioni, i propri poteri di indagine conoscitiva». Nella specie l’ARERA contestava l’estensione senza limiti dei nuovi poteri previsti dal citato art. 1, comma 5, anche a settori regolati da altre autorità indipendenti, determinando così una sovrapposizione delle funzioni regolatorie e alterando l’equilibrio istituzionale definito dal diritto europeo e nazionale sulla distribuzione delle competenze tra autorità antitrust e regolatori settoriali.

Il Tar quindi rimette alla Corte dubitando della costituzionalità di una norma poiché inintelligibile e irragionevole.

Orbene il titolo dell’art. 1 del d.l. n. 104/2023 è “Disposizioni per la trasparenza dei prezzi praticati sui voli nazionali”.

Malgrado questa intestazione oltre che la lettera della norma, laddove al comma 1 si parla di “tariffe praticate dalle compagnie nel settore aereo” e al comma 5, secondo periodo, di “mercati del trasporto aereo di passeggeri”, il Consiglio di Stato, sez. I, su richiesta dell’AGCM, ha ritenuto che la norma attributiva a quest’ultima di poteri di indagine con possibilità di disporre interventi strutturali e comportamentali sulle imprese in tema di tariffe praticate sui voli nazionali, soprattutto verso le isole, riguardi tutti i settori nei quali l’autorità ha poteri di indagine conoscitiva. Condividendo la tesi svolta dall’AGCM secondo cui, poiché la norma parla di tutela della concorrenza, essa si applicherebbe a trecentosessanta gradi nonostante il titolo del citato art. 1 si riferisca ai prezzi praticati sui voli nazionali.

Da notare, in primo luogo, che il parere viene reso dando per scontato che non si rientra nel limite all’attività consultiva del Consiglio di Stato, dato dall’esistenza di una controversia potenziale o in atto, considerato che la richiesta riguarda l’astratto esercizio di poteri dell’AGCM.

E allora è facile obiettare che, se si incide sugli ambiti dell’esercizio del potere, si incide sulla legittimità dello stesso. E come si fa a dire che non ci possa essere un contenzioso potenziale? Il che poi nella specie si è puntualmente verificato; in un caso, tra l’altro, reso emblematico dalla contesa tra due autorità indipendenti, dato che l’AGCM, conformandosi al parere, ha emesso una comunicazione con cui ha stabilito l’esercizio di questi poteri speciali in tutti i casi in cui occorre tutelare la concorrenza.

L’ARERA, nell’impugnare la comunicazione, contesta l’interpretazione della norma seguita dall’AGCM in applicazione del parere reso dal Consiglio di Stato.

Il Tar non concorda con l’interpretazione avallata dal Consiglio di Stato, tra l’altro con un parere né obbligatorio né vincolante ma puramente discrezionale. Però, anziché trarne le conseguenze, seguendo un’interpretazione conforme alla lettera della norma anche se in contrasto con quanto diversamente ritenuto dal detto parere, e di conseguenza accogliere il ricorso e annullare il provvedimento impugnato rimandando semmai la decisione finale della questio controversa al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale a seguito di eventuale appello dell’AGCM, si rivolge alla Corte Costituzionale.

Questo accade perché la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 110/2023, con riguardo a una legge regionale del Molise, ha ritenuto che l’oscurità della norma dia luogo all’incostituzionalità della stessa data la violazione dei principi di ragionevolezza e di buona amministrazione (artt., rispettivamente, 3 e 97 Cost.).

Senza considerare che quella era una norma di legge regionale completamente astrusa, nebulosa, indeterminata e quasi ininterpretabile, mentre nella controversia sottoposta all’esame del Tar del Lazio si è in presenza di una norma abbastanza chiara, interpretata (in maniera un po’ distante dal testo letterale della stessa e dal suo contesto) dal Consiglio di Stato in sede consultiva.

Siamo in presenza di un caso emblematico di interpretazione di norme, a seguito di un contrasto tra la lettera della stessa e l’interpretazione fornita da un giudice (tra l’altro nell’esercizio di attività consultiva). Situazione che ben può trovare soluzione da parte di giudice diverso nel giudizio di primo grado. Tuttavia rimettere alla Corte Costituzionale allorquando un’interpretazione coerente alla lettera e al contesto della norma sarebbe pur sempre possibile, significa nascondersi dietro il paravento dell’oscurità della disposizione e abdicare al DNA della funzione giurisdizionale; ossia in primis applicare la legge e poi interpretarla.

Senza considerare che il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale non è certo vincolato da un diverso orientamento espresso da una sua sezione consultiva.

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Atto amministrativo -Ordinanze contingibili ed urgenti – Ratio – Presupposti di adozione.

Il potere di adottare ordinanze contingibili ed urgenti è un potere condizionato. In particolare, le ordinanze contingibili e urgenti costituiscono strumenti extra ordinem, atipici e derogatori, utilizzabili solamente al ricorrere congiunto di presupposti rigorosi: pericolo concreto, attuale, grave e imminente; impossibilità di fronteggiare il pericolo con strumenti ordinari o comunque con strumenti extra ordinem meno invasivi e cruenti; istruttoria completa; motivazione rafforzata; temporaneità della misura; proporzionalità tra mezzo utilizzato e fine perseguito. La giurisprudenza amministrativa afferma in modo costante che il potere sindacale ex artt. 50 e 54 TUEL rappresenta un rimedio eccezionale, non sostitutivo dell’ordinaria attività amministrativa; e che l’ordinanza contingibile e urgente risulta illegittima quando manchi un adeguato accertamento istruttorio sulla sussistenza di elementi concreti di pericolo non fronteggiabili con rimedi ordinari. Ai fini della relativa adozione, v’è la necessità di situazioni eccezionali e concrete, non fronteggiabili con i mezzi ordinari apprestati dall’Ordinamento. L’adozione di un’ordinanza contingibile ed urgente implica e presuppone un’istruttoria approfondita ed una motivazione dettagliata ed analitica sull’indispensabilità dell’intervento immediato. Sulla base di questi elementi, deve essere annullata l’ordinanza contingibile e urgente adottata dal Sindaco con il quale è stata ordinato l’abbatimento di una cornacchia grigia (Corvus Cornix), che aveva nidificato su un albero situato in ambito urbano, ritenuta pericolosa per l’incolumità pubblica.

Pres. Modica de Mohac di Grisi’ – Est. Modica de Mohac di Grisi’

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 230 del 2026, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Lega Anti Vivisezione LAV Ets, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Sperotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune Pordenone, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fulvia Bressan e Francesca Mussio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Lorenzo Marcon, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

a) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– dell’Ordinanza del Sindaco di Pordenone nr. 9 del 29/05/2026 con oggetto: “Provvedimento contingibile e urgente per la tutela dell’incolumità pubblica e della sicurezza urbana – Misure straordinarie per la neutralizzazione di un fattore di rischio biologico e fisico da fauna sinantropica in area antropizzata”, pubblicata nell’albo pretorio del Comune di Pordenone dal 29/05/2026 al 13/06/2026 e tutti gli atti connessi e presupposti;

– dell’ordinanza del Sindaco di Pordenone nr. 7 del 23/04/2026 con oggetto “Incolumità e sicurezza pubblica – Cattura e rilascio in area non abitata di Corvide molesto”.

b) per quanto riguarda i motivi aggiunti:

dell’Ordinanza del Sindaco di Pordenone nr. 10 del 6/06/2026 con oggetto: “Provvedimento contingibile e urgente per la tutela dell’incolumità pubblica e della sicurezza urbana – Misure straordinarie per la neutralizzazione di un fattore di rischio biologico e fisico da fauna sinantropica in area antropizzata” integrazione ordinanza n. 9/2026, pubblicata nell’albo pretorio del Comune di Pordenone dal 6/06/2026 (doc. 2); e tutti gli atti connessi e presupposti”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio e le memorie di Comune Pordenone;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2026 il Presidente Cons. Avv. Carlo Modica de Mohac di Grisì e uditi per le parti i Difensori indicati nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

CONSIDERATO:

– che nel corrente mese dell’anno in corso una cornacchia grigia (Corvus Cornix) ha nidificato su un albero situato in ambito urbano, e precisamente nella città di Pordenone, all’altezza di Via Damiani n.29, nei pressi del portone e dei balconi di un immobile destinato a civile abitazione ed abitato;

– che un abitante dello stabile in questione (il sig. Giulio Francesconi) presentava al Sindaco – chiedendone l’intervento – un esposto nel quale rappresenta che il volatile in questione ha aggredito sua madre e continua ad aggredirla e ad aggredire i residenti (o a spaventarli con voli radenti in velocità o in picchiata veloce che li sfiorano, con evidente pericolo di cagionare loro ferite al capo, agli occhi, alle mani etc.), ogniqualvolta essi, al fine di accedere nel palazzo ove abitano o di uscire dallo stesso, si avvicinano al nido o camminano nelle vicinanze del medesimo; e che analoghi eventi si verificano allorquando qualcuno si affaccia sul balcone che fronteggia il ramo su cui si trova il nido;

– che dal punto di vista etologico è acclarato – ed appare comunque evidente – che tale comportamento non ha natura di per sé aggressiva e non denota alcuna particolare inclinazione violenta del volatile, ma è dettato dall’istinto di difendere i suoi “pulli” (id est: i “cornacchini”) da temuti pericoli indotti dalla presenza umana nelle adiacenze del nido;

– che tali episodi si sono via via intensificati e che le aggressioni e/o i voli radenti della cornacchia hanno cagionato, talvolta, escoriazioni e ferite sulla testa dei malcapitati; ragion per cui – indipendentemente da ogni valutazione o considerazione in ordine alle ragioni (etologicamente spiegabili) della condotta del volatile – il pericolo per i residenti si è manifestato reale, concreto, attuale e persistente;

– che pertanto con l’ordinanza n.7 del 23 aprile 2026, il Sindaco dava mandato al Corpo Forestale Regionale:

a) di piazzare nelle immediate vicinanze dell’abitazione, una gabbia per la cattura del volatile;

b) e di incaricare la madre del denunciante – “vittima” di vari “attacchi” e residente nell’abitazione con il balcone prospiciente il nido – di vigilare (così stabiliva l’ordinanza) affinchè nella gabbia non entrassero altri animali;

– che l’obiettivo perseguito con tale ordinanza, finalizzata al previsto successivo rilascio della cornacchia in luogo lontano dalle abitazioni, si rivelava di difficile realizzazione; e ciò sia perché la cornacchia – istintivamente dotata di spiccato senso del pericolo ed evidentemente più furba degli umani – non cadeva in trappola; sia perché la signora incaricata di vigilare sulla gabbia (e sulla potenziale preda) non si mostrava propensa a svolgere con la necessaria assiduità, meticolosità e perizia la delicata e non facile missione che le era stata assegnata;

– che pertanto il Sindaco – vista la relazione del Corpo Forestale – si determinava, melius re perpensa, nel senso di adottare l’ordinanza contingibile e urgente n.9 del 29 maggio 2026, con la quale disponeva che, in caso di accertato e persistente pericolo per la pubblica incolumità e di definitivo fallimento di ogni ulteriore tentativo di cattura, si procedesse al c.d. “prelievo selettivo eutanasico” (e cioè all’abbattimento mediante tecnica indolore) della cornacchia in questione; e dava mandato al Corpo Forestale di darvi attuazione;

– che, però, anche gli ulteriori tentativi di “cattura non violenta” della cornacchia si manifestavano inutili vista l’attenzione, la vigile e furba diffidenza (e – sia consentita l’osservazione – evidente superiorità tecnico/strategica) del volatile, il quale non cadeva in trappola continuando persistentemente, mirabilmente ed incorruttibilmente a rifiutare ogni esca, pur se prelibata, posta in offerta dentro la gabbia;

– che pertanto, con ordinanza n.10 del 6 giugno 2026, il Sindaco – dopo aver puntualmente rappresentato, nel preambolo motivazionale della stessa, di non disporre di alcun rimedio efficace ed idoneo a garantire, si riporta testualmente, “la sicurezza urbana e l’integrità fisica dei cittadini, con particolare riferimento alle fasce deboli della popolazione (bambini, anziani e portatori di disabilità)”, fasce deboli delle quali, deve ritenersi, si era rilevata un’ampia concentrazione nell’immobile in questione – ordinava di procedere senza ulteriore indugio all’uccisione della cornacchia;

CONSIDERATO che la ricorrente ha impugnato rispettivamente:

– con il ricorso principale, le ordinanze sindacali n.7/2026 e n.9/2026;

– e con il ricorso per motivi aggiunti l’ordinanza n.10/2026;

RITENUTO che l’Associazione ricorrente sia munita di legittimazione ad agire e ad agire processualmente essendo un ente statutariamente e costitutivamente volto alla protezione degli Animali e dunque esponenziale degli interessi diffusi degli associati, nonché degli interessi di quanti ritengono che gli Animali siano meritevoli di tutela giuridica; e che a sostegno della superiore affermazione militano le seguenti osservazioni.

La giurisprudenza amministrativa riconosce la legittimazione degli enti esponenziali anche al di fuori di una previsione legislativa espressa quando l’ente dimostri stabilità, rappresentatività, e coerenza tra scopo statutario e interesse dedotto.

In particolare, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con decisione n.6 del 20 febbraio 2020, ha ricondotto tale legittimazione all’interesse proprio, differenziato e qualificato dell’ente collettivo, secondo il c.d. “doppio binario” della legittimazione legale e della verifica giudiziale dei requisiti sostanziali.

Nel caso dedotto in giudizio, la ricorrente è un’associazione animalista e ambientalista di rilievo nazionale, giuridicamente riconosciuta e che opera stabilmente sull’intero territorio nazionale con iniziative di prevenzione, sensibilizzazione, intervento amministrativo e tutela giudiziaria in favore di animali domestici e selvatici, dell’ambiente e della biodiversità.

Il suo statuto pone tra le finalità istituzionali la tutela degli animali di ogni genere e specie, la salvaguardia della natura e dell’ambiente, la protezione della fauna e la promozione delle iniziative amministrative e giudiziarie necessarie nei casi di violazione dei diritti degli animali e dell’ambiente.

La sua legittimazione discende – dunque, all’evidenza – dal riconoscimento giuridico, dalla dimensione nazionale dell’attività svolta, dalle finalità statutarie e dall’interesse diffuso alla corretta applicazione della normativa posta a tutela della fauna selvatica e degli animali.

RITENUTO, in diritto, quanto segue.

1. Con il ricorso principale la ricorrente ha chiesto l’annullamento delle ordinanze n.7/2026 e n.9/2026, lamentando:

a) con il primo mezzo di gravame, violazione e falsa applicazione dell’art.50, comma 5 e dell’art.54 del D.lgs. n.267/2000 e degli artt. 1 e 19 della L. n.157/1992, ed eccesso di potere per ingiustizia manifesta, deducendo che non sussistevano i presupposti per adottare ordinanze contingibili ed urgenti;

b) con il secondo mezzo di gravame, violazione dell’art.3 della L. n.241 del 1990 ed eccesso di potere per difetto di motivazione, deducendo che le ordinanze impugnate non sono assistite da logica motivazione e che da esse non è dato dedurre l’iter logico/giuridico che ha condotto alla loro adozione;

c) con il terzo mezzo di gravame, violazione e falsa applicazione dell’art.9 della Costituzione e dell’art.13 del TFUE, deducendo che le norme richiamate vietano l’abbattimento di animali, salvo ipotesi derogatorie basate su presupposti che nella fattispecie non sono riscontrabili e non ricorrono;

d) con il quarto mezzo di gravame, violazione e falsa applicazione del Regolamento comunale approvato con delibera di CC n.88 del 29 settembre 2003, deducendo che la normativa in questione, che regola attraverso specifiche procedure e modalità l’eventuale abbattimento di animali pericoli, è

stata disattesa.

2. Il ricorso in esame sopra indicato è divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse.

In pendenza del giudizio, il Sindaco ha adottato l’ordinanza n.10/2026 che ha assorbito e reso inefficaci le due ordinanze impugnate.

Ogni interesse relativo alla tutela della cornacchia si è pertanto “spostato” sull’ordinanza sopravvenuta, che ha sostituito e dunque “novato” le precedenti.

3. Il ricorso per motivi aggiunti è fondato e va accolto, con conseguente annullamento dell’ordinanza con esso impugnata, salvi gli ulteriori eventuali provvedimenti dell’Amministrazione, per le ragioni che si passa ad esporre.

3.1. Con il primo mezzo di gravame la ricorrente Associazione lamenta violazione e falsa applicazione degli artt. 50 e 54 del d.lgs. n.267 del 2000, e degli artt. 1 e 19 della L. n.157 del 1992, nonché dei principii in tema di ordinanze contingibili ed urgenti, deducendo che non ricorrevano e non ricorrono i presupposti per l’adozione di un’ordinanza contingibile ed urgente;

3.2. Con gli ulteriori mezzi di gravame (il secondo, il terzo ed il quarto) di cui al ricorso per motivi aggiunti, che possono essere trattati congiuntamente in considerazione della loro connessione argomentativa, la ricorrente associazione lamenta eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, nonché violazione dell’art.9 della Costituzione, dell’art.19 della L. n.157/1992 e dell’art.13 TFUE e dei principii in materia di tutela degli animali, deducendo:

a) che la normativa sopra citata vieta l’abbattimento dei volatili, salva la possibilità di deroghe che però nella fattispecie non sono applicabili in quanto non ne ricorrono i presupposti; questione sulla quale non è stata condotta alcuna approfondita istruttoria;

b) che non è stato considerato che l’abbattimento della cornacchia mette in pericolo di vita i “pulli” (id est: i “cornacchini”) non autonomi, che dipendono in toto dall’adulto; e che pertanto, in presenza di nidiacei, la misura letale è sproporzionata;

c) che l’istruttoria avrebbe dovuto accertare con precisione l’identità dell’esemplare (in modo da consentirne la precisa identificazione), la riconducibilità dei singoli episodi al medesimo animale, la localizzazione esatta del nido, la presenza di eventuali altri corvidi nell’area e la relazione causale tra le condotte segnalate e il singolo esemplare destinatario del prelievo eutanasico;

d) che il fallimento di una specifica modalità di cattura non equivale alla dimostrazione dell’impossibilità di ogni altra misura alternativa, posto che l’insuccesso di una fra le tante misure adottabili non significa che fosse inevitabile l’abbattimento; che gli atti impugnati non spiegano perché, anziché disporre l’eliminazione dell’animale, non fosse possibile gestire temporaneamente la zona sino alla naturale cessazione del comportamento difensivo; e che, in definitiva, il passaggio dalla cattura incruenta all’eutanasia selettiva risulta – quindi – privo del necessario supporto istruttorio e motivazionale anche sotto questo ulteriore profilo;

e) che la sicurezza pubblica deve essere perseguita con strumenti ragionevoli, proporzionati e rispettosi della vita animale, soprattutto quando la situazione è temporanea e può essere governata con misure non cruente; e che nel caso in esame è mancato ogni valutazione atta a contemperare, con equilibrio e nel rispetto del principio di proporzionalità (delle reazioni offensive e difensive) le esigenze di tutela dei cittadini con quelle di tutela del mondo animale.

3.3. L’articolata doglianza sviluppata nei motivi successivi al primo – che può essere trattata con precedenza in considerazione del suo carattere assorbente e sostanziale (in quanto investe il “merito” dell’azione amministrativa) – merita accoglimento per tutti e per ciascuno dei profili sopra indicati.

3.3.1. Primo fra tutti – sinteticamente (ma efficacemente) assorbente – il profilo di doglianza secondo cui l’istruttoria non è stata approfondita né adeguata.

Non resta, al riguardo, che richiamare e ribadire quanto affermato nel decreto presidenziale cautelare con cui è stata sospesa l’efficacia dell’ordinanza che disponeva l’abbattimento della cornacchia; e cioè:

– che non appare convincente l’argomentazione motivazionale secondo cui non si riesca a (e sarebbe addirittura impossibile) conseguire – pur se con l’ausilio della scienza, delle moderne tecniche, dei sofisticati strumenti e dei potenti mezzi (civili e militari) dei quali l’Ordinamento amministrativo può disporre – l’obiettivo di neutralizzare la condotta iper/aggressiva di una cornacchia, senza però giungere all’estremo rimedio del suo abbattimento;

– e, dunque, che la parte argomentativa dei provvedimenti impugnati volta ad autorizzare l’eventuale abbattimento dell’animale in questione (peraltro protetto dalla normativa di settore), non appare sostenuta da sufficiente e ragionevole motivazione; né assistita da una completa ed esaustiva istruttoria tecnica.

3.3.2. Supporta tale rilievo anche il profilo volto a valorizzare il difetto di istruttoria e di motivazione, posto che non si comprende la ragione per la quale non sarebbe stato (e non sia) possibile ricorrere ad un rimedio alternativo (ad esempio: ad una pallottola anestetica, anziché mortale).

3.3.3. Del pari fondati si appalesano tutti gli altri profili di doglianza.

llegittime appaiono: la omessa valutazione in ordine alla concreta identificabilità ed identificazione dell’esemplare del quale è stato disposto l’abbattimento; la omessa valutazione (e le omesse previsioni) in ordine al destino dei “pulli”, e – soprattutto – la insufficiente valutazione in ordine alla proporzionalità del rimedio disposto.

4. Anche il primo motivo di doglianza del ricorso per motivi aggiunti si appalesa fondato, posto che il potere di adottare ordinanze contingibili ed urgenti è un potere condizionato, e che non sembra che sussistessero le condizioni per esercitarlo.

Come correttamente osservato dalla Difesa della ricorrente, le ordinanze contingibili e urgenti costituiscono strumenti extra ordinem, atipici e derogatori, utilizzabili solamente al ricorrere congiunto di presupposti rigorosi: pericolo concreto, attuale, grave e imminente; impossibilità di fronteggiare il pericolo con strumenti ordinari o comunque con strumenti extra ordinem meno invasivi e cruenti; istruttoria completa; motivazione rafforzata; temporaneità della misura; proporzionalità tra mezzo utilizzato e fine perseguito.

La giurisprudenza amministrativa afferma in modo costante che il potere sindacale ex artt. 50 e 54 TUEL rappresenta un rimedio eccezionale, non sostitutivo dell’ordinaria attività amministrativa; e che l’ordinanza contingibile e urgente risulta illegittima quando manchi un adeguato accertamento istruttorio sulla sussistenza di elementi concreti di pericolo non fronteggiabili con rimedi ordinari.

Al riguardo, il Consiglio di Stato ha sottolineato la necessità – per l’adozione di ordinanze contingibili ed urgenti – di situazioni eccezionali e concrete, non fronteggiabili con i mezzi ordinari apprestati dall’Ordinamento (CS, VI^, 13 giugno 2012, n. 3490); ed afferma costantemente che l’adozione di un’ordinanza contingibile ed urgente implica e presuppone un’istruttoria approfondita ed una motivazione dettagliata ed analitica sull’indispensabilità dell’intervento immediato (CS, V^, 16 febbraio 2010, n. 868; CS, V^, 11 dicembre 2007, n. 6366).

Senonchè, nel caso di specie, gli atti impugnati non dimostrano l’impossibilità di utilizzare strumenti ordinari o misure temporanee o comunque misure meno cruente.

RITENUTO, in definitiva:

a) che il ricorso per motivi aggiunti sia fondato e debba essere accolto, con conseguente annullamento dell’ordinanza sindacale contingibile ed urgente n.10/2026, salvi gli ulteriori eventuali provvedimenti dell’Amministrazione volti ad assicurare la pubblica incolumità in conformità con i principii di tutela dell’animale per cui è causa, precedentemente indicati;

b) che il ricorso avverso le precedenti ordinanze (la n.7/2026 e la n.9/2026) debba essere dichiarato improcedibile:

c) e che sussistono giuste ragioni per compensare le spese fra le parti, in ragione della novità della questione e delle obiettive difficoltà incontrate dal Sindaco, non idoneamente supportato dalle Istituzioni.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia accoglie il ricorso per motivi aggiunti, annullando – per l’effetto – l’ordinanza con esso impugnata, salvi gli ulteriori eventuali provvedimenti dell’Amministrazione volti ad assicurare la pubblica incolumità in conformità con i principii di tutela indicati in motivazione; e dichiara improcedibile il ricorso principale.

Compensa le spese fra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2026 con l’intervento dei signori magistrati:

Carlo Modica de Mohac di Grisi’, Presidente, Estensore

Daniele Busico, Primo Referendario

Claudia Micelli, Referendario

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Avv. Ferdinando Emilio Abbate

I. Il quadro evolutivo precedente la sentenza Cass. civ., Sez. III, n. 8630/2026.

La complessa questione della determinazione del danno non patrimoniale alla persona, con particolare riguardo a quella lesione dell’integrità psico-fisica che, sotto il profilo giuridico, viene comunemente definita “danno biologico”, rappresenta da molti decenni uno dei banchi di prova più cruciali e insidiosi per la teoria generale del diritto civile e per la prassi giudiziaria dei tribunali di merito.

Il fulcro della controversa problematica risiede principalmente nella contrapposizione logica tra due principi apparentemente inconciliabili: da un lato, l’uguaglianza e la certezza del diritto che imporrebbero, a parità di accertato pregiudizio, un trattamento risarcitorio uniforme e omogeneo sull’intero territorio nazionale; dall’altro, l’effettività della tutela e la funzione pienamente compensatoria e satisfattiva del risarcimento, che esigerebbero un’ulteriore “personalizzazione” ai fini della sua quantificazione in concreto, che tenga adeguato conto delle singole e specifiche peculiarità che il danno proietta – o sarebbe idoneo a proiettare – sulla vita quotidiana della vittima.

Nel tentativo di rendere quanto più possibile oggettivo e prevedibile il potere di liquidazione equitativa riconosciuto al magistrato dall’articolo 1226 del codice civile, e in assenza di una chiara linea legislativa di modernizzazione e di sistematizzazione dei relativi parametri, l’ordinamento italiano ha storicamente assistito alla supplenza del diritto vivente, di cui ha anzi sempre più spesso sollecitato e gradito l’intervento.

Così, in attesa del lento maturare dei tempi nebulosi e indistinti di una disciplina legislativa organica, pur più volte invocata e proclamata, la stessa giurisprudenza di legittimità ha finito per elevare le tabelle di misurazione del Tribunale di Milano a parametro-guida di riferimento nazionale, in particolare – e per quanto qui più interessa – ai fini della determinazione economica del danno biologico cosiddetto macropermanente (vale a dire pari o superiore al 10%).

Tuttavia, nonostante tale meccanismo di liquidazione, di matrice giurisprudenziale, fosse stato universalmente accettato nelle sedi giudiziarie, esso è stato di recente superato e neutralizzato a seguito dell’introduzione della Tabella Unica Nazionale (TUN) per le lesioni di non lieve entità, che, volta a normalizzare e livellare i valori monetari del punto di invalidità, ha profondamente modificato i relativi criteri di valutazione.

Sotto l’aspetto teorico, l’inserimento di un parametro tabellare unico e centralizzato, pur in astratto finalizzato a risolvere definitivamente ogni connessa problematica giuridica, ha in realtà ravvivato il dibattito e il confronto sull’individuazione dei limiti del potere equitativo del giudice di merito, generando anche alcune frizioni interpretative tra diverse Sezioni della Suprema Corte.

Un indirizzo prevalente, più formalista e maggiormente attento a esigenze di stabilità del sistema assicurativo e di rigorosa prevedibilità dell’entità degli indennizzi (espresso da decisioni fra cui spicca Cass. civ., Sez. III, n. 25164/2020[1]), tendeva a considerare i valori tabellari espressi, all’epoca, dal Tribunale di Milano  come omnicomprensivi e, di fatto, tendenzialmente e ordinariamente insuperabili, sia in eccesso che in difetto.

Secondo questo orientamento, una misura tabellare standardizzata – come quella elaborata dagli Uffici milanesi – contiene già in sé tutte le normali conseguenze negative che una lesione di corrispondente gravità produce, o può produrre, sugli aspetti sia anatomo-funzionali, sia relazionali della vita di un soggetto medio (e quindi, in quanto tale, spersonalizzato e privato delle sue specificità individuali, e consegnato ad una dimensione puramente statistica ed astratta)[2].

Di conseguenza, l’aumento percentuale del risarcimento (non a caso indicato come “personalizzazione” del danno), rispetto ai rigidi parametri tabellari, veniva limitato a ipotesi eccezionali, pretendendosi dal danneggiato la prova di circostanze ed eventi straordinari e del tutto inconsueti, comunque estranei alla comune esperienza: peraltro, la relativa maggiorazione non avrebbe potuto mai superare, in ogni caso, la soglia invalicabile del 30%, riferita al solo danno biologico, e non a quello morale[3].

Proprio l’uso del termine “personalizzazione”, per definire appunto un aumento solo eccezionale e straordinario, stava chiaramente a dimostrare che, nell’ordinaria e usuale quantificazione del danno, l’emergenza statica della persona prevaleva sistematicamente sulla componente dinamica della personalità.

A questa assolutamente maggioritaria visione restrittiva, si contrapponevano tuttavia alcune episodiche pronunce di legittimità (anche molto recenti, quali Cass. civ., Sez. III, n. 23709/2025[4]) che si mostravano invece più sensibili a valorizzare elementi di fatto legati alla personalità del soggetto leso, come vera ed effettiva espressione caratterizzante della persona umana, non riducibile soltanto a semplici e predeterminati automatismi aritmetici.

Questo filone interpretativo evidenziava che lo zelo nell’applicazione dei parametri tabellari – seppure introdotti all’encomiabile fine normativo di  perequare criteri di computo altrimenti troppo aleatori -, avrebbe tuttavia rischiato di tradursi in un intollerabile e antistorico appiattimento delle esistenze individuali.

Auspicava e suggeriva dunque che il giudice, nell’esercizio del suo prudente e ponderato apprezzamento ex art. 1226 c.c., dovesse conservare un ampio e autonomo margine di movimento per adeguare il risarcimento sia alla specifica e concreta compromissione (e non a una generica e teorica lesione) della sfera soggettiva e relazionale del singolo soggetto; sia alla reale sofferenza interiore al medesimo provocata, rapportata a tutte le circostanze di fatto che vi avessero contribuito, per effetto dell’atto lesivo.

Il tutto, senza sottoporre questo procedimento di “personalizzazione” al soddisfacimento di strumenti probatori quasi impossibili da offrire e dedurre.

A definire se e in quali termini la “personalizzazione” del ristoro del danno possa ancora trovare legittimo ingresso e cittadinanza nell’era della Tabella Unica Nazionale, è infine intervenuta la Terza Sezione della Corte di Cassazione con la sentenza n. 8630 del 2026[5].

Chiamata a pronunciarsi in via pregiudiziale su un rinvio sollevato dal Tribunale di Milano, la Suprema Corte si è trovata dinanzi al compito di ridefinire i delicati confini tra il vincolo della standardizzazione normativa e gli eventuali – se ancora esistenti – margini di intervento della valutazione equitativa dell’organo giudicante.

Innanzitutto, la decisione di legittimità non ha confinato il potere del giudice di merito nell’ambito di un mero esercizio di computistica contabile, attribuendo alla “personalizzazione” il solo significato di una deroga eccezionale ed eccentrica, più riconducibile a formale ipotesi scolastica, che a regola operativa di giustizia sostanziale.

Ha invece di fatto riconosciuto che le esigenze di certezza del diritto non possono comunque prevalere sull’autenticità soggettiva dell’esistenza individuale.

Pertanto, pur limitando a rigorosi parametri motivazionali il ricorso a una differenziazione tra valore tabellare e integrazione equitativa – in conseguenza anche dell’assolvimento di precisi oneri deduttivi e probatori, a carico delle parti lese -, la Suprema Corte ha così salvaguardato la piena autonomia del potere equitativo del giudice di merito.

Infatti, la fissazione contestuale di criteri di razionalità interni, nell’espressione del relativo giudizio, se in apparenza serve a scongiurare il rischio di aprire il fronte a indebite duplicazioni risarcitorie, o a deviazioni arbitrarie, tuttavia dimostra implicitamente come l’intento dell’arresto giurisprudenziale sia stato soprattutto quello di costruire un’architettura giuridica della responsabilità civile per danni che non escluda o elimini il valore della personalità, in quanto espressione soggettiva unica di ogni singola persona.

In questo senso, la Tabella Unica Nazionale non rappresenta più un’invalicabile e arcigna barriera contabile, per assumere piuttosto il ruolo formativo di una base di partenza e di una guida orientativa uniforme.

Spetta poi alla motivazione del giudice, sollecitata dalle specificità del caso concreto, farsi strumento di emersione della “personalità” del danneggiato, intesa come proiezione dinamica, esclusiva e irripetibile della persona umana.

La sentenza n. 8630/2026 si presenta dunque non come un termine di arrivo della tecnica liquidatoria, ma come l’elemento stimolatore di una profonda transizione concettuale: quella che conduce l’impianto della responsabilità civile dalla tutela del dato massificato e universalizzato della “persona”, quale semplice entità numerica, alla valorizzazione identitaria della “personalità”, quale vissuto reale ed effettivo, e sintesi delle peculiarità esistenziali del danneggiato.

In effetti, è proprio la “personalizzazione” a costituire lo strumento principale per dare attuazione, nella pratica giudiziaria, al principio costituzionale della piena liquidazione del danno effettivamente sofferto che, per sua natura, non è mai comprimibile entro un arido tabellone di dati puramente statistici.

Ed è in questo preciso senso che la sentenza n. 8630/2026 appare avere una portata dogmatica non limitata al singolo caso esaminato e risolto, ma estesa al più ampio contesto della qualificazione – più che della mera quantificazione, che ne è solo una conseguenza – del danno stesso.

II. Il potere di valutazione equitativa del giudice tra valori soggettivi e parametri oggettivi.

Il punto centrale della riflessione condotta dalla sentenza n. 8630/2026 della Corte di Cassazione riguarda i margini di applicazione e di estensione del potere di liquidazione equitativa, attribuito al giudice di merito dall’art. 1226 cod. civ.

E’ del tutto intuitivo – e ovviamente pacifico – il fatto che i tratti e i limiti di tale facoltà di utilizzo dell’equità, in materia risarcitoria, non possano essere lasciati soltanto alla sensibilità del magistrato, ancorché nell’ambito della necessità di una rigorosa motivazione, attinente alle specificità del caso concreto.

Il ricorso all’equità si configura, infatti, quale strumento di giustizia particolare, al fine di supplire a una oggettiva impossibilità di provare il danno nel suo preciso ammontare pecuniario: esso non può dunque essere lasciato all’arbitrio di criteri esclusivamente soggettivi dell’organo giudicante, che renderebbero imprevedibili e diversificate le singole decisioni[6].

In questa prospettiva, l’introduzione della Tabella Unica Nazionale intendeva proprio rispondere operativamente all’esigenza di razionalizzare l’esercizio di siffatto potere, ancorandolo a parametri economici che, in quanto uniformi ed equiparati, risultavano certamente idonei a prevenire ed eliminare disparità di trattamento ingiustificate tra i diversi uffici giudiziari.

Tuttavia, il rischio insito in un modello normativo così rigido e centralizzato – se interpretato in chiave meramente burocratica – è quello di svuotare completamente la clausola generale dell’equità integrativa, confinandola a una incidenza giuridica puramente teorica e ingabbiandola in pastoie istruttorie insuperabili.

Ed, in effetti, se alla Tabella si assegna il ruolo di vincolo matematico ottusamente insormontabile, e non di preziosa bussola direzionale, l’attività del magistrato si riduce a un’operazione contabile di calcolo computistico del punto di invalidità accertato, con il grave e fondato rischio di smarrire la capacità – ma, correlativamente, anche il dovere – di cogliere ed indennizzare il valore dinamico e parlante della specificità della sofferenza umana.

Il parametro soffocherebbe, in questo modo, l’individualità, divenendo esso stesso espressione – muta e immobile – di un’esistenza standardizzata.

La sentenza n. 8630/2026 interviene su questi delicati aspetti interpretativi ed applicativi, tracciando le fondamenta di un inedito equilibrio tra l’oggettività del parametro e la soggettività della lesione.

La Suprema Corte chiarisce che, in realtà, le misure standardizzate della Tabella Unica Nazionale assurgono a criterio di quantificazione prioritario della valutazione equitativa, costituendo la base oggettiva di partenza per il computo del pregiudizio patito da un “individuo astratto”, ma non esauriscono affatto la perimetrazione del danno in concreto risarcibile.

Infatti, partendo da tali presupposti, la Corte opera poi una netta distinzione tra le conseguenze ordinarie della lesione dell’integrità psico-fisica e quelle di natura straordinaria.

I valori monetari del punto tabellare comprendono già in sé le ripercussioni “normali”, che un determinato grado di invalidità produce o può produrre su qualsiasi soggetto, ma è proprio nell’emersione e nel riconoscimento delle ripercussioni straordinarie che il potere equitativo del giudice ricava il suo spazio di espansione più incisivo e originale.

In quest’ottica, la “personalizzazione” del danno non rappresenta una deroga eccezionale e sussidiaria da eludere, ma un dovere costituzionale di adeguamento individuale del risarcimento, imposto dal rispetto dell’articolo 32 della Costituzione.

Il giudice di merito, pur vincolato a muovere dai parametri uniformi della Tabella Unica per garantire la certezza del diritto, e l’uniformità e la prevedibilità tendenziale delle liquidazioni, ha però il contestuale obbligo di verificare se gli effetti della lesione – a causa delle specifiche condizioni soggettive del danneggiato, delle sue abitudini di vita o della sua più intima sfera relazionale – abbiano determinato una sofferenza, o una compromissione delle attività quotidiane, del tutto anomale rispetto all’ingessata aridità delle statistiche generali.

L’ordinamento impone così al magistrato di servirsi dell’equità non come correttivo marginale, ma come strumento essenziale e razionalmente motivato per restituire al risarcimento la sua natura di rimedio flessibile, direttamente proporzionato alla dimensione identitaria della concreta lesione patita dalla persona: e ciò senza sentirsi sempre e comunque imbrigliato dagli sbarramenti aritmetici della Tabella.

III. Rigore processuale e “personalizzazione”.

Naturalmente, il riconoscimento e l’affermazione generale del dovere del giudice di tenere adeguato conto, nella quantificazione del danno, delle specificità personali del soggetto leso, non esonera il medesimo dal rispetto delle regole fondamentali del processo civile in materia di distribuzione dell’onere della prova.

La sentenza n. 8630/2026 della Corte di Cassazione si sofferma, con particolare cura, su un elemento nevralgico della prassi giudiziaria, tracciando la linea di demarcazione tra la legittima – e anzi auspicabile e doverosa – “personalizzazione” del risarcimento e il rischio, sempre latente, di cadere in indebite e ingiustificate duplicazioni di carattere risarcitorio: un fenomeno, peraltro, che per molto tempo ha appesantito gli esiti del contenzioso sulla responsabilità civile.

I giudici di legittimità chiariscono che l’espansione del potere equitativo del giudice ex articolo 1226 del codice civile non può mai tradursi in una sanatoria dell’inerzia probatoria delle parti, né può giustificare l’attribuzione di somme aggiuntive sotto etichette meramente formali o tautologiche.

Per questo, sul piano processuale, la decisione di legittimità del 2026 statuisce che la richiesta di “personalizzazione” del danno presuppone ed implica l’assolvimento di un preciso onere di allegazione, a carico del soggetto leso.

La vittima non può limitarsi a domandare, nel proprio atto introduttivo del giudizio, un aumento percentuale del risarcimento deducendo soltanto, ad esempio, una generica “sofferenza intensa” o una aleatoria “compromissione delle attività relazionali”: tali circostanze costituiscono infatti, come già detto, l’ordinaria conseguenza di una lesione macropermanente, già contemplata, e quindi soddisfatta, dal calcolo standard del punto, contenuto nella Tabella.

Essa deve invece descrivere emergenze di fatto pertinenti, concrete e del tutto eccentriche rispetto alla “normalità”, soprattutto chiarendo – e fornendo le relative prove od offrendosi puntualmente di provare – in che modo e in quale misura la lesione abbia inciso in maniera anomala su aspetti unici e caratterizzanti della vita del soggetto: ad esempio, se abbia vanificato una seria e fondata aspettativa esistenziale o professionale, oppure abbia impedito lo svolgimento di un’attività che qualificava in modo determinante l’identità della persona prima del danno patito.

Il professionista che tutela gli interessi del danneggiato è tenuto a svolgere un lavoro analitico di selezione e di documentazione dei fatti che valica le mere risultanze della consueta perizia medico-legale.

Se il danno biologico si deduce e si prova con l’apporto determinante della scienza medica, la “personalizzazione” del danno si dimostra attraverso testimonianze, documenti e presunzioni precise che siano idonee ad attestare l’effettivo deterioramento o peggioramento della qualità della vita del singolo.

L’adeguamento del risarcimento al caso concreto – ma meglio sarebbe dire alla persona concreta – si basa perciò su regole processuali di ingaggio rigorose e oggettivamente dedotte e comprovate, che costringono sia la difesa a un onere di allegazione trasparente e puntuale; sia il magistrato a un controllo motivazionale attento e severo (e non più unicamente fondato sulla mera constatazione del valore decentrato della richiesta, rispetto al diktat tabellare, assurto a ordine supremo di garanzia e congruità economica).

Ed è proprio questo rigore metodologico a tutelare la razionalità interna del sistema risarcitorio, garantendo che l’aumento dell’ordinaria lesione – subita dalla persona umana, in quanto tale, che ne sia stata vittima – risponda a una causa effettiva e documentata di pregiudizio.

Inoltre, pur ribadendo l’autonomia concettuale del danno morale (inteso come sofferenza interiore e patema d’animo strettamente soggettivo) rispetto alla più generale categoria del danno biologico (inteso come oggettiva alterazione e compromissione delle capacità e attività relazionali), la Corte di Cassazione ricorda anche che tali voci non possono essere liquidate separatamente, attraverso l’applicazione di meri automatismi percentuali.

Prevedendo già la Tabella un coefficiente modellato di aumento, volto a indennizzare la sofferenza morale, un ulteriore incremento della relativa posta risarcitoria è consentito solo se si prova appunto una specificità ulteriore, che ecceda detta componente standard

IV. Conclusioni: il recupero della centralità della persona umana nel risarcimento del danno.

La sentenza n. 8630/2026 della Suprema Corte ha il grande merito di aver  ricondotto il sistema tabellare, in materia di risarcimento del danno, alla sua funzione naturale di strumento normativo di orientamento e di guida, e non di insuperabile e rigido parametro di condizionamento.

La “personalizzazione” del danno – che un eccesso di ansia di uniformità e prevedibilità aveva relegato, dopo l’introduzione della Tabella Unica, a una mera e remota eventualità di scuola, di fatto irrealizzabile – riacquista il suo ruolo concorrente nelle procedure giudiziarie di accertamento e di determinazione del danno da lesione.

La pronuncia in commento – pur all’interno di un sistema oramai fortemente centralizzato e inelastico, come quello inaugurato dalle nuove metriche nazionali – restituisce al diritto vivente il compito di preservare la flessibilità della clausola generale di equità, prevista dall’art. 1226 del codice civile.

E lo fa non negando che l’uniformità delle regole di risarcimento su tutto il territorio rappresenta comunque un importante approdo di giustizia sostanziale, a tutela del principio di uguaglianza; ma ricordando che, contestualmente, salvaguardare le singole specificità personali è parimenti necessario, per garantire il valore, di pari livello, di effettività ed integralità del ristoro.

In questo quadro d’insieme, la “personalizzazione” del danno non patrimoniale si impone quindi come preciso dovere metodologico e costituzionale, che non supplisce ma contribuisce, con eguale dignità processuale, all’accertamento e alla quantificazione del danno stesso.

In conclusione, la pronuncia n. 8630/2026 dei giudici di legittimità riconferma che, anche nell’era della TUN, il risarcimento del danno alla persona non può essere ridotto e compresso in una fredda e disumanizzata operazione contabile, ma deve recuperare la sua vocazione fondamentale – e potremmo anche dire più nobile -: vale  a dire quella di fungere da rimedio duttile ed effettivo, posto a difesa dell’integrità e della dignità della persona umana.

In questo modo, correlando e bilanciando le esigenze di certezza e di stabilità del diritto economico con quelle del rispetto e della considerazione della personalità biologica e relazionale della parte lesa, la Corte di Cassazione consolida autorevolmente un modello di risarcimento che non si limita a misurare il costo metrico di una lesione, quasi assolvendo a una specie di burocratica operazione commerciale; ma si impegna a contenere e ristorare la reale dimensione delle sofferenze, dei dolori, delle angosce e delle alterazioni patite dal singolo individuo, per effetto del danno in concreto subito.

La liquidazione equitativa del danno biologico: dalla persona alla personalità?

ABSTRACT (Italiano)

Il contributo analizza l’impatto sistematico della fondamentale sentenza n. 8630/2026 della Terza Sezione Civile della Corte di Cassazione sull’architettura del risarcimento del danno non patrimoniale alla persona. Nell’era della Tabella Unica Nazionale (T.U.N.), introdotta per soddisfare inderogabili esigenze di certezza del diritto e uniformità risarcitoria, l’arresto di legittimità ridefinisce lo statuto epistemologico del potere equitativo del giudice ex art. 1226 c.c. La pronuncia non risulta relegare la “personalizzazione” a una deroga eccezionale o formale, ma elevarla a dovere costituzionale (ex art. 32 Cost.) fondato su rigorosi oneri di allegazione processuale. In questo modo, la Suprema Corte opera una transizione concettuale decisiva: il parametro tabellare cessa di essere un limite contabile inelastico per farsi base di partenza uniforme, permettendo al giudice, tramite l’obbligo di motivazione, di far emergere l’unicità dinamica e irripetibile del danneggiato. Il risarcimento recupera così la sua funzione più nobile, transitando dalla tutela del dato massificato della “persona” alla valorizzazione identitaria della sua “personalità”.

Parole chiave: Danno biologico; Tabella Unica Nazionale; Valutazione equitativa; Personalizzazione del danno; Personalità; Onere di allegazione.

The Equitable Assessment of Personal Injury: From Person to Personality?     

ABSTRACT (English)

This paper analyzes the systematic impact of the landmark Judgment No. 8630/2026 delivered by the Third Civil Section of the Italian Supreme Court of Cassation on the framework of non-pecuniary personal injury damages. In the era of the National Single Table (Tabella Unica Nazionale – T.U.N.), introduced to satisfy compelling needs for legal certainty and uniformity, the ruling redefines the epistemological status of the judge’s equitable power under Article 1226 of the Italian Civil Code. The judgment appears not to relegate “individualization” (personalizzazione) to a rare or purely formal exception, but rather to elevate it to a constitutional duty (under Article 32 of the Constitution) anchored to strict procedural pleading standards. Consequently, the Supreme Court drives a decisive conceptual transition: the standardized table ceases to operate as a rigid accounting ceiling and becomes a uniform baseline. This shift allows the judge, through a rigorous duty to state reasons, to unveil the dynamic and unrepeatable uniqueness of the victim. The compensation system thus recovers its noblest purpose, shifting from the protection of the massified data of the “person” to the identity-driven enhancement of their “personality”.

Keywords: Personal injury (Danno biologico); National Single Table (T.U.N.); Equitable assessment; Individualization of damages; Personality; Burden of pleading.

[1] Cass. civ., Sez. III, 10 novembre 2020, n. 25164, in DeJure: pronuncia ampiamente commentata in dottrina; si vedano A. VILLA, Tanto più grave è il diritto alla salute tanto più si può presumere l’esistenza di una sofferenza interiore in Diritto & Giustizia, fasc. 217, pag. 0004; P. VIRGADAMO, La Suprema Corte ci ripensa ancora: il danno non patrimoniale è ‘ontologicamente’ pluripartito, le Tabelle milanesi (del 2018) non sono del tutto eque e l’art. 138 c.a.p. si applica anche se inattuato in Il Diritto di Famiglia e delle Persone, fasc. 1, pag. 0057; D. SPERA, I 10 punti del danno biologico: commento a Cass. n. 25164/2020 su danno morale, personalizzazione e tabella milanese in IUS Responsabilità Civile, 17 novembre 2020; F. MOLINARO, L’autonoma risarcibilità del danno morale e le sue ricadute sulle tabelle milanesi. Persiste ancora la loro «vocazione nazionale»? in GiustiziaCivile.com, 29 gennaio 2021; M. BONA, Nuovo leading case della Cassazione: presunzione del danno morale ‘standard’ e decalogo sulle ‘tabelle milanesi’ in Responsabilità Civile e Previdenza, fasc. 1, pag. 1808A.

[2] Cass. civ., Sez. III, 10 novembre 2020, n. 25164: “In tema di danno alla persona, ai fini della liquidazione del danno alla salute attraverso l’applicazione delle tabelle sviluppate dall’Osservatorio sulla Giustizia Civile presso il Tribunale di Milano il giudice di merito deve: 1) accertare l’esistenza, nel singolo caso di specie, di un eventuale concorso del danno dinamico-relazionale e del danno morale; 2) in caso di positivo accertamento dell’esistenza (anche) di quest’ultimo, determinare il quantum risarcitorio applicando integralmente le Tabelle in questione, che prevedono la liquidazione di entrambe le voci di danno e pervengono all’indicazione di un valore monetario complessivo (costituito dalla somma aritmetica di entrambe le voci di danno)”: stralcio massima in DeJure. Sulla stessa falsariga, si veda anche la più datata Cass. civ., Sez. III, 11 novembre 2019, n. 28988: “In presenza di un danno permanente alla salute, costituisce duplicazione risarcitoria la congiunta attribuzione di una somma di denaro a titolo di risarcimento del danno biologico, e l’attribuzione di una ulteriore somma a titolo di risarcimento dei pregiudizi di cui è già espressione il grado percentuale di invalidità permanente (quali i pregiudizi alle attività quotidiane, personali e relazionali, indefettibilmente dipendenti dalla perdita anatomica o funzionale: ovvero il danno dinamico-relazionale). In presenza di un danno permanente alla salute, la misura standard del risarcimento prevista dalla legge o dal criterio equitativo uniforme adottato dagli organi giudiziari di merito (oggi secondo il sistema c.d. del punto variabile) può essere aumentata solo in presenza di conseguenze dannose del tutto anomale ed affatto peculiari. Le conseguenze dannose da ritenersi normali e indefettibili secondo l’id quod plerumque accidit (ovvero quelle che qualunque persona con la medesima invalidità non potrebbe non subire) non giustificano alcuna personalizzazione in aumento del risarcimento”: massima in DeJure; note di M. RODOLFI, La liquidazione del danno non patrimoniale e del danno patrimoniale da lucro cessante in ipotesi di responsabilità sanitaria, in IUS Responsabilità Civile, 21 gennaio 2020, e di F. FERRARA, Cass. civ., data 11 novembre 2019, n. 28988, Sez. III, in Responsabilità Civile e Previdenza, fasc. 6, pag. 1920.

[3] Cass. civ., Sez. III, 10 novembre 2020, n. 25164: “3) in caso di negativo accertamento, e di conseguente esclusione della componente morale del danno, considerare la sola voce del danno biologico, depurata dall’aumento tabellarmente previsto per il danno morale secondo le percentuali ivi indicate, liquidando, conseguentemente il solo danno dinamico-relazionale; 4) in caso di positivo accertamento dei presupposti per la c.d. personalizzazione del danno, procedere all’aumento fino al 30% del valore del solo danno biologico, depurato, analogamente a quanto indicato al precedente punto 3, dalla componente morale del danno automaticamente inserita in Tabella”: stralcio massima in DeJure.

[4] Cass. civ., Sez. III, 22 agosto 2025, n. 23709 : “nel caso specifico di danno subìto da vedova, va valorizzata l’intensa durata del matrimonio, che può giustificare una personalizzazione in aumento“: stralcio massima in DeJure.

[5] Cass. civ., Sez. III, 7 aprile 2026, n. 8630, in DeJure: note a sentenza di M. IANNONE, La Tabella Unica Nazionale come parametro dell’equità nella liquidazione del danno non patrimoniale, in IUS Processo Civile, 27 aprile 2026; e di D. SPERA, Cassazione n. 8630/2026: la T.U.N. è il nuovo parametro della valutazione equitativa del danno non patrimoniale da lesione del bene salute, in Diritto & Giustizia, fasc. 95, pag. 0001.

[6] Cass. civ., Sez. III, 7 aprile 2026, n. 8630: “Il principio di equità integrativa, che governa la liquidazione del danno non patrimoniale, costituisce un principio generale di giustizia e consiste nel potere, attribuito al giudice dalla legge, di adattare la fattispecie astratta alla concreta situazione di fatto, al fine di pervenire a una decisione conforme a giustizia, con la duplice funzione della realizzazione della giustizia del caso concreto e della garanzia di parità di trattamento tra danneggiati che abbiano subito pregiudizi analoghi”: massima in DeJure.

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Avv. Ferdinando Emilio Abbate

I. Lo stato della questione prima dell’intervento della sentenza Cass. civ., Sez. Un., n. 5841/2025.

Il contratto di mutuo bancario, ordinariamente collocato nel paradigma tipico del contratto reale (in quanto istituto perfezionato dalla consegna) contemplato dall’art. 1813 del Codice Civile, ha subito negli ultimi decenni – e ancor più, e più velocemente, negli ultimi anni – una profonda trasformazione ed evoluzione, determinate dalle nuove e composite dinamiche del credito contemporaneo.

Tra le relative fattispecie che hanno maggiormente richiesto una incessante attività di esegesi e di analisi da parte della giurisprudenza di legittimità, occupa di certo un posto di particolare spicco il cosiddetto mutuo “solutorio“.

Con tale espressione convenzionale si individua l’operazione negoziale per effetto della quale una banca eroga una somma di denaro a un soggetto già suo debitore, con il contestuale e concorrente accordo che detta somma venga immediatamente utilizzata per ripianarne la pregressa esposizione debitoria, solitamente derivante da un saldo passivo di conto corrente o da precedenti aperture di credito non sufficientemente onorate o garantite.

Tuttavia, sotto l’aspetto dogmatico, il ricorso a tale forma di mutuo (con finalità appunto “solutoria”) ha sollevato molti dubbi sulla liceità e sulla validità della causa negoziale del contratto, provocando una evidente scissione interpretativa all’interno delle stesse Sezioni semplici della Suprema Corte.

Un primo orientamento, più rigoroso – nonché decisamente protettivo nei confronti della massa dei creditori -, confermato e avvalorato da pronunce quali Cass. civ., Sez. I, n. 20896/2019[1], tendeva a giudicare il mutuo “solutorio” come un’operazione insanabilmente e sempre viziata da nullità per mancanza di causa, o comunque simulata.

I sostenitori di questa radicale tesi mettevano in evidenza come il negozio non determinasse, in realtà, alcun effettivo spostamento patrimoniale, risolvendosi in un mero storno contabile interno alla banca.

In questa prospettiva, l’avvenuta erogazione del credito non mirava a fornire nuova liquidità al mutuatario, ma serviva esclusivamente a convertire, a vantaggio esclusivo dell’Istituto bancario, un “debole” debito chirografario preesistente in un ben più “forte” debito ipotecario, o comunque assistito da un titolo esecutivo, alterando così la par condicio creditorum in previsione, o a garanzia, di una possibile insolvenza del debitore.

A tale ricostruzione si contrapponeva, tuttavia, un altro – più risalente, maggioritario e diametralmente opposto – indirizzo giurisprudenziale (affermatosi con l’adozione di decisioni fra le quali, in particolare, Cass. civ., Sez.. III, n. 23149/2022[2]), i cui orizzonti risultavano più marcatamente liberal/commerciali, e attenti a leggere e riconoscere le pressioni delle esigenze imprenditoriali di mercato.

Si trattava di un filone interpretativo che riconosceva la piena validità del mutuo “solutorio”, qualificandolo invece come un legittimo meccanismo contrattuale di ristrutturazione del debito.

Secondo siffatta impostazione, la causa del contratto di mutuo non risiedeva necessariamente nella consegna fisica del denaro contante, bensì nella creazione di un’astratta utilizzabilità giuridica, ma di reale consistenza economica, in capo al mutuatario.

Egli deciderebbe quindi liberamente – nell’esercizio della propria autonomia negoziale, e avendo comunque la disponibilità materiale dei fondi erogatigli – di impiegare quelle somme, anche nella loro integralità, per adempiere a una sua precedente obbligazione pecuniaria.

All’interno di questa corrente favorevole alla piena validità ed efficacia dell’atto, rimaneva fortemente dibattuto un secondo – e parimenti rilevante – profilo di natura più strettamente processuale: vale a dire l’idoneità del mutuo “solutorio” a fungere da titolo esecutivo, ex art. 474 del codice di procedura civile, ai fini dell’esecuzione forzata, soprattutto immobiliare.

Per porre termine a questa persistente e annosa incertezza interpretativa che – nei suoi tratti irrisolti – finiva con il minare la stessa stabilità del sistema bancario, in tema di garanzie e diritti dei debitori, ma anche a fini di tutela generale dei mezzi di protezione del credito finanziario, sono infine intervenute le Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la sentenza n. 5841 del 2025[3].

Il massimo consesso nomofilattico ha risolto entrambi i contrasti affrontando la problematica insorta sia sotto il profilo del diritto sostanziale, sia sotto quello del diritto processuale.

La Corte ha innanzitutto rivisto il concetto fondamentale della traditio nei contratti reali, sganciandolo da residui formalismi legati esclusivamente all’atto della dazione materiale, e ha poi riaffermato la piena efficacia esecutiva dell’atto pubblico di mutuo “solutorio”, condizionandolo però, indirettamente, al rispetto di severi requisiti procedurali e documentali.

Il presente articolo si propone di valutare la portata scientifica della decisione delle Sezioni Unite, il cui impatto appare molto più ampio dello specifico conflitto composto, che pure risulta avere, già di per sé, notevoli implicazioni pratiche per il contenzioso bancario e per l’esplicazione del diritto all’esecuzione forzata.

Appaiono infatti molto rilevanti le ricadute non solo teoriche, ma anche operative, che l’arresto giurisprudenziale può offrire alla teoria generale della causa del contratto.

 II. Traditio e disponibilità giuridica; dalla realità materiale alla realità funzionale.

Il principale elemento innovativo della sentenza n. 5841/2025 delle Sezioni Unite – che presiede poi alla soluzione della fattispecie di contrasto, portata alla sua attenzione – è rappresentato da una moderna e dinamica reinterpretazione del requisito essenziale della traditio (la consegna materiale della cosa o, meglio, nel caso concreto, del denaro) nell’ambito dei contratti reali e, in particolare, nella struttura costitutiva del mutuo bancario.

Il codice civile del 1942 associava la nozione di consegna al passaggio fisico e manuale della cosa dalle mani del disponente a quelle del ricevente: in ciò risentendo non soltanto del retaggio dell’antica impostazione reale della romanistica classica, ma anche della sistematizzazione giuridica medievale operata dallo ius commune.

Nell’ottica dell’economia finanziaria contemporanea, tuttavia, tale concezione, che potremmo definire corporale, della consegna del bene si rivela in realtà oramai antiquata e anacronistica, ma soprattutto incapace di rispondere adeguatamente alla complessità dei flussi e della circolazione del credito.

Le Sezioni Unite della Suprema Corte sanciscono così il definitivo superamento della sovranità istituzionale e dell’egemonia dogmatica della traditio materiale in favore di una prospettiva orientata invece al conseguimento del risultato economico e pratico della consegna.

Viene in questo modo precisato che, ai fini del perfezionamento del contratto di mutuo, non è affatto necessaria l’effettiva e concreta immissione delle banconote nel patrimonio del mutuatario.

È piuttosto sufficiente che il mutuante garantisca, in capo al mutuatario, un’autonoma e intangibile “disponibilità giuridica”[4] della somma di denaro fornita per effetto del contratto stesso, ponendolo nella condizione di farne l’uso ritenuto liberamente più idoneo, secondo la propria volontà negoziale .

In questa prospettiva, non si cancella perciò la realità nei contratti reali (snaturandone o modificandone arbitrariamente i parametri di sussistenza giuridica), ma si associa tale realità non più alla dazione, ma alla funzione.

A una siffatta ricostruzione interpretativa (che celebra il passaggio da una realità materiale a una realità funzionale), si potrebbe però obiettare che, nel caso specifico del mutuo “solutorio”, la realizzazione di questa disponibilità giuridica si scontra apparentemente con la contestuale destinazione esclusiva delle somme ricevute al ripianamento di un debito pregresso, gravante sulla stessa parte ricevente.

Non sembra peregrino, in effetti, ravvisare in tale meccanismo una mera finzione giuridica, quasi la prestidigitazione di un gioco di carte contabile, privo di una concreta sostanza erogativa.

Tale possibile – e suggestiva – obiezione viene tuttavia vanificata dalle Sezioni Unite, nel momento in cui esse evidenziano come l’accredito delle somme sul conto corrente del cliente costituisca un momento di effettiva disposizione giuridica, in quanto è comunque l’accordo delle parti a finalizzarne l’esito alla compensazione parziale o al saldo delle partite debitorie aperte.

Il fatto che, poi, l’erogazione del denaro e l’estinzione del debito pregresso si configurino come eventi contestuali e concorrenti, da un punto di vista temporale, non equivale affatto a dire che essi si annullino a vicenda in una specie di vuoto causale: giuridicamente, infatti, essi rappresentano due momenti logico-giuridici ben distinti e separati, per quanto intimamente conseguenziali.

Anzi, è proprio questa conseguenzialità a giustificare da una parte la concretezza della consegna ricevuta, dall’altra, l’impegno volitivo della parte ricevente.

Il mutuatario, quando accetta che la somma erogata sia impiegata per estinguere il proprio saldo passivo, compie infatti un preciso atto volontario di disposizione di quella liquidità, di cui esercita un incondizionato possesso.

Egli ottiene, inoltre, un vantaggio patrimoniale effettivo e immediato: la liberazione da una precedente obbligazione, non di rado, peraltro, gravata da tassi di interesse superiori o priva di una rateizzazione consolidata.

La ragione funzionale e causale della consegna consente così alle Sezioni Unite di ribadire sotto diversa veste interpretativa – e non di negare – la realità del contratto di mutuo.

Il mutuo “solutorio” resta sempre un contratto reale in quanto la disponibilità giuridica del denaro viene “realmente” trasferita dalla banca al cliente; ciò che rileva non è tanto la modalità tecnica di questo trasferimento (che si adegua agli strumenti della contabilità bancaria e del giroconto), quanto piuttosto la funzione parimenti “reale” dell’erogazione, che consente l’azzeramento o la riduzione di un debito, attraverso l’utilizzo dei nuovi fondi ricevuti.

Confermata quindi la validità della complessa operazione bancaria sul piano del diritto sostanziale, rimane ora da affrontare la seconda, e altrettanto delicata, questione : verificare cioè se la consegna – il cui passaggio fisico è spostato dal piano della materialità, a quello della funzionalità  – continui comunque a mantenere tutti i requisiti fondamentali di un titolo esecutivo.

III. L’idoneità esecutiva del mutuo “solutorio” ex art. 474 c.p.c.

L’accertata validità sostanziale del mutuo “solutorio” non risolve ex se il problema della sua efficacia sul versante strettamente processuale.

Nella sentenza n. 5841/2025, le Sezioni Unite si confrontano anche con quello che risulta essere lo snodo più importante per la pratica giudiziaria: valutare se un contratto di mutuo siffatto, in cui la realità della consegna del denaro sia integralmente finalizzata a un ripianamento contabile, possieda egualmente i parametri costitutivi di certezza, liquidità ed esigibilità, prescritti dall’articolo 474 del codice di procedura civile, per poter consentire l’instaurazione di un’azione esecutiva.

La questione ha ovviamente riflessi enormi sul sistema economico, poiché le espropriazioni immobiliari azionate dagli istituti di credito si basano, nella stragrande maggioranza dei casi, sulla capacità intrinseca dell’atto pubblico notarile di mutuo di rappresentare un titolo esecutivo autosufficiente.

Ora, è noto che – secondo l’interpretazione necessariamente formalistica della giustizia processuale civile -, l’atto ricevuto da un notaio può valere come titolo esecutivo solo se attesta e certifica l’esistenza, attuale e completa, di un’obbligazione di natura pecuniaria.

Nell’ordinario contratto di mutuo, l’atto notarile garantisce, nelle modalità di pubblico interesse prescritte dalla legge, che il denaro è uscito dalle casse dell’istituto bancario ed è materialmente entrato nella disponibilità fisica del mutuatario.

Nel mutuo “solutorio”, invece, l’atto notarile documenta soltanto l’esistenza di un’erogazione che sembrerebbe risolversi in una mera operazione contabile interna.

Le Sezioni Unite superano queste problematiche processuali ponendo l’accento ancora una volta sulla “disponibilità giuridica” dell’erogazione, in capo al ricevente, e sul conseguente accredito sul suo conto corrente, rimanendo poi irrilevante la destinazione[5], per quanto contestuale, del credito così ricevuto a sanare, in tutto o in parte, altri debiti pregressi contratti con la stessa banca.

Pertanto, un contratto di mutuo conserva la sua natura di titolo esecutivo anche quando il relativo atto notarile rechi in sé la prova documentale non solo dell’erogazione della somma ma anche del suo parallelo e immediato reimpiego – ancorché totale – per ripianare precedenti e diverse esposizioni debitorie[6].

Tuttavia, a ben vedere, proprio il fatto che il mutuo “solutorio” abbia piena efficacia di titolo esecutivo rende al contempo necessario che la destinazione del credito, che appunto ne qualifica la funzione “solutoria”, risulti espressamente prevista e contemplata nell’atto stesso.

E ciò significa anche, di converso, che non sarebbe sufficiente l’enunciazione astratta della materiale consegna di una somma di denaro al ricevente, ma sarebbe comunque necessario che all’atto notarile siano incorporati i documenti contabili che comprovino anche l’avvenuta chiusura della precedente partita debitoria, non potendo altrimenti risultare il titolo esecutivo autonomo e completo.

In una tale circostanza, il creditore procedente non potrebbe pretendere di integrare i requisiti di liquidità ed esigibilità del credito in un momento successivo al precetto, esibendo o allegando partite contabili estranee rispetto all’atto notarile, e ai suoi contenuti.

Nella sostanza, se l’atto pubblico di mutuo non avesse previsto che la somma è stata erogata e subito utilizzata per estinguere il debito pregresso, e non ne contenesse la prova dispositiva e contabile, il titolo potrebbe perdere la propria “autosufficienza” esecutiva.

In questo caso, la banca non potrebbe iniziare un pignoramento forzato direttamente sulla base di un contratto di mutuo, che essa asserisca “soloturio”, ma che non emerga come tale dall’atto notarile e dai documenti allegati.

In effetti, la sentenza delle Sezioni Unite non nega all’istituto finanziario di utilizzare processualmente lo strumento del mutuo “solutorio” a fini esecutivi, in quanto esso, secondo quanto già detto, sarebbe perfezionato dall’emergenza della sola effettiva “disponibilità giuridica” della somma a favore del ricevente.

Il ricorso a tale strumento sarebbe però subordinato a un rigoroso onere di trasparenza documentale, al fine di proteggere il debitore esecutato da eventuali operazioni troppo disinvolte della banca creditrice, tese a movimentare somme dal conto corrente del debitore stesso, senza sue previe disposizioni, e così illecitamente trasformarne il debito da chirografario a ipotecario.

IV. Considerazioni conclusive

 Riassumendo le considerazioni e le riflessioni sopra svolte, si può concludere che, con la sentenza n. 5841/2025, le Sezioni Unite della Suprema Corte costruiscono solide basi per proiettarsi molto al di là della semplice soluzione del contrasto interpretativo rimesso alla loro attenzione.

Prescindendo, infatti, dall’affermazione del principio della legittimità del mutuo “solutorio” – comunque di rilievo non marginale, nell’ambito ordinario della gestione economica e operativa del credito bancario -, la Corte di Cassazione suggerisce innanzitutto un nuovo e più moderno inquadramento dei contratti reali.

La consegna della cosa – elemento storicamente determinante, nella sua fisica identità, per contraddistinguere tale categoria di negozi giuridici – perde la sua connotazione concreta per lasciare il passo a un concetto funzionale della natura della consegna stessa, più aderente ai nuovi sistemi di pagamento e di trasferimento del denaro[7].

In questo senso, si può dire che, nel diritto contemporaneo dei contratti, la realità funzionale si impone sulla realità materiale.

Inoltre, confermare la validità del mutuo “solutorio” sul piano del diritto sostanziale, da una parte ne libera definitivamente l’emergenza pratica da pastoie formalistiche ed esteriori; dall’altra, sotto un aspetto più tecnicamente economico/finanziario, consente agli istituti di credito di utilizzare uno strumento flessibile ed efficace per la gestione e la ristrutturazione delle posizioni di debito incagliate, favorendo soprattutto il risanamento e la riorganizzazione delle imprese, senza costringere le stesse a pericolosi – e spesso esiziali – pause o blocchi operativi.

Naturalmente, questa importante apertura – che può essere anche riconosciuta come tale – non deve essere tuttavia accompagnata da una perdita di certezza dei titoli esecutivi, e da un sacrificio inaccettabile dei diritti dei debitori, assoggettando questi ultimi a divenire oggetti inconsapevoli di spregiudicate operazioni bancarie le quali, senza neanche ottenere il loro consenso o documentare un passaggio di denaro, trasformino le loro esposizioni in cappi ipotecari.

E’ necessario infatti sempre garantire un equilibrio tra le esigenze di – auspicabile – modernizzazione anche dei parametri dogmatici della categorie giuridiche, e la tutela irrinunciabile delle parti negoziali più deboli.

Documentare rigorosamente nell’atto notarile, da parte della banca, il passaggio della “disponibilità giuridica” del denaro in capo al debitore, e l’avvenuto suo concorso nel procedimento di estinzione, parziale o totale, del debito pregresso, non è quindi soltanto un modo per giustificare la natura “solutoria” del mutuo; ma anche un mezzo per assicurare la trasparenza dell’intera operazione.

Con ciò disinnescando all’origine ogni rischio di abusi, anche processuali, e impedendo il proliferare di pignoramenti fondati su crediti incerti nel loro preciso ammontare, o di indeterminato e dubbio privilegio.

In definitiva, il mutuo “solutorio”, così come definito dall’arresto delle Sezioni Unite, non ne autorizza una qualificazione di surrettizio espediente contabile per eludere la par condicio creditorum, o comunque per pregiudicare una già precaria posizione dei debitori, bensì si configura come una fattispecie negoziale legittima, la cui efficacia esecutiva è comunque subordinata a requisiti di consenso, e di trasparenza procedurale e documentale.

Le regole certe, offerte al mercato per il recupero e la trasformazione del credito, non escludono così il fatto che l’espropriazione forzata rimanga comunque ancorata a titoli di legittima provenienza, e di conseguente e indiscutibile liquidità ed esigibilità.

Il mutuo “solutorio” e la sua idoneità quale titolo esecutivo: dalla realità materiale alla realità funzionale

ABSTRACT (Italiano)

Il contributo esamina la portata innovativa della sentenza n. 5841/2025 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione in ordine alla validità e all’efficacia esecutiva del mutuo “solutorio”. Il massimo consesso risolve un vivace contrasto giurisprudenziale, confermando la liceità causale del mutuo stipulato per ripianare passività pregresse del cliente verso la medesima banca. Lo studio approfondisce il definitivo passaggio da una realità materiale a una realità funzionale della traditio, intesa come creazione di una disponibilità giuridica in capo al mutuatario, da cui risulta derivare un nuovo e più moderno inquadramento sistematico estensibile all’intera categoria dei contratti reali nel diritto contemporaneo. Viene infine condotta un’analisi sui requisiti di autosufficienza documentale ex art. 474 c.p.c., necessari affinché l’atto pubblico conservi la natura di titolo esecutivo nell’esecuzione forzata.

Parole chiave: Mutuo solutorio; Sezioni Unite; Realità funzionale; Titolo esecutivo; Autosufficienza del titolo.

The “Solutory” Loan and its Eligibility as an Enforceable Title: From Material Reality to Functional Reality

ABSTRACT (English)

The paper examines the innovative scope of Judgment No. 5841/2025 delivered by the Joint Sections of the Supreme Court of Cassation regarding the validity and enforceability of the so-called “solutory” loan (mutuo solutorio). The highest court resolves a lively judicial conflict, confirming the causal lawfulness of a loan agreement entered into to pay off the client’s pre-existing liabilities towards the same bank. The study explores the definitive transition from a material reality to a functional reality of the traditio, understood as the creation of a legal availability in the hands of the borrower, from which a new and more modern systematic framework appears to derive, applicable to the entire category of real contracts in contemporary law. Finally, an analysis is conducted on the requirements of documentary self-sufficiency pursuant to Article 474 of the Italian Code of Civil Procedure, which are necessary for the public deed to preserve its nature as an enforceable title in foreclosure proceedings.

Keywords: Solutory loan; Joint Sections; Functional reality; Enforceable title; Self-sufficiency of the title

[1] Cass. civ., Sez. I, 5 agosto 2019, n. 20896: “L’utilizzo di somme da parte di un istituto di credito per ripianare la pregressa esposizione debitoria del correntista, con contestuale costituzione in favore della banca di una garanzia reale, costituisce un’operazione meramente contabile in dare ed avere sul conto corrente, non inquadrabile nel mutuo ipotecario, il quale presuppone sempre l’avvenuta consegna del denaro dal mutuante al mutuatario; tale operazione determina di regola gli effetti del pactum de non petendo ad tempus, restando modificato soltanto il termine per l’adempimento, senza alcuna novazione dell’originaria obbligazione del correntista”: massima in DeJure. Richiamata anche in A. Nigro, Giurisprudenza Bancaria 2018-2020, Giuffrè, 2021.

Al riguardo, cfr. anche Cass. civ., Sez. I, 21 febbraio 2018, n. 4202: pronuncia che, muovendosi su analoga falsariga operativa, aveva ritenuto revocabile, ai sensi dell’art. 67 della Legge fallimentare, “la rimessa conseguente alla concessione di un mutuo garantito da ipoteca destinata a ripianare uno scoperto di conto, laddove il mutuo ipotecario e il successivo impiego di una somma siano inquadrabili in un’operazione unitaria posta in essere in funzione dell’azzeramento della preesistente esposizione debitoria del mutuatario”: stralcio massima in DeJure. Cfr. anche, con analoga motivazione, Cass. civ., Sez. I, 29 febbraio 2016, n. 3955, in DeJure.

[2] Cass. civ.., Sez. III, 25 luglio 2022, n. 23149: “Il cosiddetto “mutuo solutorio”, stipulato per ripianare la pregressa esposizione debitoria del mutuatario verso il mutuante, non è nullo – in quanto non contrario né alla legge, né all’ordine pubblico – e non può essere qualificato come una mera dilazione del termine di pagamento del debito preesistente oppure quale “pactum de non petendo” in ragione della pretesa mancanza di un effettivo spostamento di denaro, poiché l’accredito in conto corrente delle somme erogate è sufficiente ad integrare la “datio rei” giuridica propria del mutuo e il loro impiego per l’estinzione del debito già esistente purga il patrimonio del mutuatario di una posta negativa”; massima in DeJure. Nota di R. PEZZELLA, Mutuo destinato a ripianare un debito pregresso: contratto autonomo o pactum de non petendo ad tempus?, in GiustiziaCivile.com del 5/12/2022.

Conforme anche più datata giurisprudenza di legittimità dei primi anni ’90, fra cui Cass. civ.., Sez. I, 9 maggio 1991, n. 5193 : “Il perfezionamento del contratto di mutuo, con la conseguenziale insorgenza dell’obbligo di restituzione a carico del mutuatario, si verifica quando la somma mutuata, ancorché non consegnata materialmente, sia posta nella disponibilità del mutuatario medesimo, mentre non rileva, a detto fine, che si verta in tema di mutuo cosiddetto di scopo, nel quale sia previsto l’obbligo di utilizzare quella somma ad estinzione di altra posizione debitoria verso il mutuante“: massima in DeJure

[3] Cass. civ., Sez. Un., 5 marzo 2025, n. 5841, in DeJure. La relativa ordinanza interlocutoria di remissione alle Sezioni unite (Sez. II, 10/7/2024, n. 18903, in DeJure) è commentata da R. BENCINI, Mutuo solutorio: aspettando l’intervento delle Sezioni Unite, in Diritto & Giustizia, fasc. 132, p. 0002, e da C. BERNARDO, Il c.d. mutuo solutorio davanti alle Sezioni Unite, in IUS Societario, 26 novembre 2024.

[4] “Il perfezionamento del contratto di mutuo, con la conseguente nascita dell’obbligo di restituzione a carico del mutuatario, si verifica nel momento in cui la somma mutuata, ancorché non consegnata materialmente, sia posta nella disponibilità giuridica del mutuatario medesimo, attraverso l’accredito su conto corrente, non rilevando in contrario che le somme stesse siano immediatamente destinate a ripianare pregresse esposizioni debitorie nei confronti della banca mutuante, costituendo tale destinazione frutto di atti dispositivi comunque distinti ed estranei alla fattispecie contrattuale”: stralcio massima Cass. civ., Sez. Un., n. 5841/2025, in DeJure. Si veda anche, nella stessa linea interpretativa, Cass. civ., Sez. Un., n. 5968/2025 del 6/3/2025: “Il contratto di mutuo integra titolo esecutivo a favore del mutuante in tutti i casi in cui la somma sia stata effettivamente, quand’anche con mera operazione contabile, messa a disposizione del mutuatario e questi abbia assunto l’obbligazione – univoca, espressa ed incondizionata – di restituirla. Pertanto, costituisce valido titolo esecutivo, di per sé solo e senza che occorra un nuovo atto pubblico o scrittura privata autenticata, che attesti l’erogazione dell’avvenuto svincolo, anche quando vi sia contestualmente pattuizione di costituzione della somma mutuata in deposito o pegno irregolari e assunzione dell’obbligazione della mandante di svincolarla direttamente al verificarsi di quanto convenuto“: massima in DeJure, con note a sentenza rispettivamente di I. PIETROLETTI, Le Sezioni Unite si pronunciano sul rapporto tra mutuo con contestuale deposito ed esecuzione forzata in Diritto & Giustizia, fasc. 46, pag. 0006; di F. FIORUCCI, Mutuo e titolo esecutivo: efficace anche con svincolo condizionato in IUS Societario, 24/3/2025; di M. MARTINO, Mutuo e contestuale deposito irregolare ‘cauzionale’: è titolo esecutivo? in Giurisprudenza Commerciale, fasc. 5, pag. 0982; di L. TECCE, Sul mutuo fondiario con patto accessorio di garanzia nell’interesse del mutuante in Rivista del Notariato, fasc. 6, pag. 1217.

[5] “L’atto dispositivo – vale a dire l’utilizzo delle somme logicamente anche se non cronologicamente successivo – è elemento esterno alla fattispecie legale del contratto di mutuo e non ne condiziona, dunque, il perfezionamento”: stralcio motivazione Cass. civ, Sez. Un., n. 5841/2025,  in DeJure. Si veda anche, al riguardo, la relativa nota a sentenza di A. AMENDOLA, La qualificazione giuridica della dazione di somma di danaro con obbligo di restituzione quando l’accipiens lamenti che non l’ha neppure vista in IUS Societario, 11/4/2025.

[6] “È valido e, in presenza dei requisiti prescritti dall’art. 474 c.p.c., costituisce titolo esecutivo il contratto di mutuo “solutorio”, il quale si perfeziona, con la conseguente nascita dell’obbligo di restituzione a carico del mutuatario, nel momento in cui la somma mutuata, ancorché non consegnata materialmente, è posta nella disponibilità giuridica del mutuatario medesimo, attraverso l’accredito su conto corrente, e non rileva in contrario che le somme stesse siano immediatamente destinate a ripianare pregresse esposizioni debitorie nei confronti della banca mutuante, costituendo tale destinazione frutto di atti dispositivi comunque distinti ed estranei alla fattispecie contrattuale.”: massima sentenza Cass. civ., Sez. Un., n. 5841/2025, in DeJure.

[7] “la progressiva dematerializzazione dei valori mobiliari e la loro sostituzione con annotazioni contabili, nonché la normativa antiriciclaggio e le altre misure tese a limitare l’uso di contante nelle transazioni commerciali, hanno accentuato l’utilizzo di strumenti alternativi al trasferimento di danaro”: stralcio motivazione Cass. civ, Sez. Un., n. 5841/2025, in DeJure.

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Atto amministrativo – Informativa antimafia – Motivazione – Obbligo della p.a. – Giudizio di superabolità del tentativo di infiltrazione – Obbligo.

In materia di informativa antimafia, secondo un ormai consolidato orientamento giurisprudenziale, sussiste, a carico dell’Amministrazione, uno specifico onere di adeguata motivazione sull’insussistenza delle condizioni per disporre le misure amministrative di prevenzione collaborativa, applicabili in caso di agevolazione occasionale e, quindi, dell’idoneità della sola, più gravosa, misura interdittiva a far fronte al pericolo di infiltrazione. Tale obbligo di motivazione permane anche qualora l’operatore economico non si sia avvalso della facoltà di partecipare al procedimento amministrativo. Esso può ritenersi assolto quando vengono messi in luce elementi che indichino un legame strutturale, organico o duraturo tra l’impresa e la criminalità organizzata, con riferimento alla continuità e stabilità dei rapporti con soggetti controindicati e, in particolare, al condizionamento della gestione aziendale. Ciò che non può essere omesso è un giudizio prognostico sulla possibilità che il ricorso alle misure di cui all’art. 94-bis del d.lgs. n. 159 del 2011 sia sufficiente a superare il tentativo di infiltrazione, sottraendo l’impresa dal rischio di condizionamenti delle consorterie criminali. Deve, pertanto, essere annullata l’informativa che manca di qualsiasi riferimento alle misure di prevenzione collaborativa e finanche all’art. 94-bis cit. Né può ritenersi sufficiente una presunta valutazione implicita sul punto. Tale conclusione, infatti, se applicata in modo generalizzato, finirebbe per sterilizzare la garanzia di un approccio graduale alla prevenzione antimafia, anche perché, d’altra parte, dalla motivazione del provvedimento impugnato, emergono circostanze che rendono ex se incontrovertibile la circostanza per cui l’applicazione delle misure preventive non potrebbe comunque garantire la neutralizzazione del rischio infiltrativo.

Pres. Greco – Est. Prossomariti

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1. – Contratti della p.a. – Concessioni – Concessioni demaniali marittime – Finalità turistico-ricreative – Direttiva 2006/123 – Applicazione.
2. – Contratti della p.a. – Concessioni – Concessioni demaniali marittime – Aggiudicazione prima del 28.12.2009 – Rinnovo – Proroga – Direttiva 2006/123 – Applicazione.

1. – La direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, e la direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, devono essere interpretate nel senso che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123 le concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico-ricreative, il cui titolare non effettua una prestazione di servizi determinata dell’ente aggiudicatore ma esercita un’attività economica in un’area demaniale statale sulla base di un accordo che gli conferisce il diritto di gestire taluni beni o risorse pubblici, in regime di diritto privato o pubblico, di cui lo Stato si limita a fissare le condizioni generali d’uso, posto che dette concessioni hanno ad oggetto risorse naturali e purché il numero di autorizzazioni disponibili per le attività turistico-ricreative sia limitato a causa della scarsità delle risorse naturali, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, di detta direttiva, circostanza che spetta all’autorità nazionale competente accertare, sotto il controllo di un giudice nazionale.
2. – L’articolo 44 della direttiva 2006/123 dev’essere interpretato nel senso che le concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico-ricreative, aggiudicate prima del 28 dicembre 2009, data di entrata in vigore di tale direttiva, e rinnovate o prorogate più volte dal legislatore nazionale per una durata indeterminata, senza che sia stato rilasciato un nuovo titolo di concessione e senza che la concessione sia stata oggetto di modifiche sostanziali, rientrano nell’ambito di applicazione di quest’ultima all’atto del loro rinnovo o della loro proroga, essendo al riguardo irrilevante la data in cui dette concessioni sono state inizialmente aggiudicate.

Pres. Schalin – Est. Schalin

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