Atto amministrativo – Informativa antimafia – Aggiornamento – Prefetto – Istruttoria – Motivazione.

In materia di ambito dell’istruttoria cui è chiamato il Prefetto in sede di aggiornamento di una precedente informativa interdittiva, va ribadito che nell’attuale assetto caratterizzato dal dovere del Prefetto di vagliare anche gli spazi di applicabilità delle meno afflittive misure di cui all’articolo 94-bis del d.lgs. n. 159/2011, debba predicarsi la sussistenza in questi casi di un maggior onere motivazionale, non essendo sufficiente ridurre l’assolvimento di tale onere al solo rinvio alla persistenza degli elementi indiziari posti a base dell’originaria informativa.

Pres. Salamone – Est. Sorrentino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2089 -OMISSIS-, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Maria La Mantia, Alessandro Lipani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alessandro Lipani in Napoli, piazza Carità, 32;

contro

Ministero dell’Interno, Prefettura di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;
Comune di Ottaviano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Raffaele De Luca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) del provvedimento del Prefetto della Provincia di Napoli prot. n. -OMISSIS-, trasmesso con l”atto sub b), contenente la comunicazione che nei confronti della ricorrente “allo stato, sussistono tentativi di infiltrazione mafiosa da parte della criminalità organizzata e tendenti a condizionarne le scelte e gli indirizzi, previsti dagli articoli 84 e 91 del Codice Antimafia”;

b) della nota dell”U.T.G. di Napoli prot. n. -OMISSIS-, con cui è stato trasmesso il provvedimento sub a);

c) del verbale del Gruppo Ispettivo Antimafia n. -OMISSIS-, non conosciuto;

d) se e per quanto occorra, della nota del Comando Provinciale dei Carabinieri n. -OMISSIS- e della nota del Gruppo CC di Torre Annunziata n. -OMISSIS-, e della nota prot. -OMISSIS-, richiamate nell”atto sub a) e non conosciute; nonché

e) del provvedimento del Responsabile del VII settore del Comune di Ottaviano – S.U.A.P., prot. -OMISSIS- con cui, sul presupposto dell’avvenuta adozione dell”atto impugnato in epigrafe sub a) è stata disposta la cessazione degli effetti della S.C.I.A., protocollo REP PROV -OMISSIS-, e conseguentemente la sospensione ad horas dell’attività e la contestuale chiusura dell’attività stessa e di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- il 1/5/2024:

– per l’annullamento anche del verbale della Polizia Municipale di Ottaviano -OMISSIS-, mediante il quale è stata accertata la mancata ottemperanza al predetto provvedimento, diffidando la ricorrente alla non prosecuzione dell’attività ed avvertendo che “in caso di prosecuzione dell”attività entro 3 giorni dalla notifica/contestazione del presente atto si procederà alla chiusura coattiva mediante apposizione di sigilli”, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente nel ricorso n. RG 2089/2024.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno e di Prefettura di Napoli e di Comune di Ottaviano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 il dott. Pierangelo Sorrentino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – È controversa, nel presente giudizio, la legittimità del provvedimento interdittivo antimafia n. -OMISSIS-emesso dal Prefetto della Provincia di Napoli, avente quale destinataria la società ricorrente, nonché del conseguente provvedimento n. -OMISSIS- del Comune di Ottaviano, che ha disposto la cessazione degli effetti della S.C.I.A., la sospensione ad horas e la contestuale chiusura dell’attività della società.

2. – L’impugnato provvedimento prefettizio fa seguito all’istanza di aggiornamento presentata -OMISSIS- dalla società ricorrente, attinta, -OMISSIS-, da interdittiva antimafia della medesima Prefettura sul presupposto della frequentazione, attestata da numerosi controlli, dei soci -OMISSIS- con soggetti gravati da diversi precedenti penali e collegati a clan camorristici che operano nel mercato ortofrutticolo di Marano (mercato che, in seguito a complesse attività di indagine, è risultato sotto l’egemonia del clan -OMISSIS-).

2.1. – La qui impugnata interdittiva -OMISSIS- sarebbe viziata, ad avviso della società ricorrente:

– per violazione e falsa applicazione dell’art. 92 del d.lgs. n. 159/2011 e degli artt. 7 e ss. della L. n. 241/1990, avendo il Prefetto illegittimamente omesso di fare applicazione delle garanzie partecipative (motivo sub I);

– per la ritenuta inconsistenza del quadro indiziario, rimasto “cristallizzato” all’interdittiva -OMISSIS-, avendo il Prefetto – argomenta la ricorrente – omesso ogni dovuta rivalutazione e ignorato decisive circostanze sopravvenute, obliterando le rilevanti iniziative poste in essere nell’ambito dell’organizzazione e della governance societaria, volte a garantirne una amministrazione del tutto slegata dalla proprietà (motivo sub II);

– infine, per avere il Prefetto di Napoli immotivatamente escluso la sussistenza dei presupposti per l’applicazione dell’art. 94 bis d.lgs. 159/2011 (motivo sub III).

3. – Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno, che ha chiesto la reiezione del gravame per infondatezza; si è costituito anche il Comune di Ottaviano, che ha rivendicato la natura meramente conseguenziale, rispetto alla presupposta interdittiva prefettizia, della disposta cessazione dell’attività della società ricorrente.

4. – L’udienza di discussione è stata rinviata in attesa della definizione dei procedimenti, relativi alle informative “a cascata” derivanti dal provvedimento impugnato, aventi ad oggetto istanza ex art. 34 bis del d.lgs. n. 159/2011 dinanzi al Tribunale di Napoli, sezione misure di prevenzione, procedimenti definiti in primo grado con i decreti n. -OMISSIS-con i quali è stata respinta la domanda di commissariamento, avendo ritenuto il Tribunale – come già avvenuto in passato per la ricorrente – il “difetto dell’evidenziato significativo presupposto concernente il concreto pericolo di inquinamento mafioso e stante la conseguente impossibilità di ravvisare, comunque, profili di occasionalità di un’agevolazione mafiosa che nella specie non si ritiene possa essere in concreto comunque ritenuta sussistente” (in data 5 maggio 2025 la ricorrente ha depositato i decreti -OMISSIS- della Corte d’appello di Napoli, che ha confermato i decreti impugnati).

5. – Accolta l’istanza di tutela cautelare limitatamente all’impugnato provvedimento del comune di Ottaviano (ordinanza n. 1027/2024), all’udienza pubblica del 7 maggio 2025, in vista della quale la società ricorrente e il comune di Ottaviano hanno depositato memorie e documenti, la controversia è stata trattenuta in decisione.

6. – Il motivo sub I è infondato.

6.1. – L’omissione del contraddittorio procedimentale è inidonea, ad avviso del Collegio, a viziare l’interdittiva, che nel caso in esame segue di appena due mesi l’istanza di aggiornamento, nella quale ultima la società odierna ricorrente aveva già diffusamente rappresentato alla Prefettura i valorizzati “fatti sopravvenuti” posti a sostegno del chiesto riesame – la misura di self cleaning costituita dalla nomina -OMISSIS- quale amministratore non socio, l’adozione di un puntuale Modello Organizzativo e di Gestione ex d.lgs. n. 231/01 e, soprattutto, il Decreto n. -OMISSIS- del Tribunale della Prevenzione di Napoli, che aveva ritenuto non sussistente uno stato di pericolo di infiltrazione mafiosa né alcuna agevolazione mafiosa, ancorché occasionale, a carico della ricorrente, per l’effetto respingendo l’istanza di ammissione al controllo giudiziario – sopravvenienze che, come si ricava dalla lettura dell’interdittiva impugnata, la Prefettura ha tenuto presenti e, seppure parzialmente, ha criticamente vagliato (si v. in particolare il verbale G.I.A. n. -OMISSIS- quanto al nuovo assetto gestionale della società).

6.2. – Ex post, del resto, va stigmatizzato che parte ricorrente non è stata in grado di addurre, in giudizio, alcun elemento informativo ulteriore rispetto a quelli che supportano l’istanza di aggiornamento, già conosciuti dall’Autorità prefettizia, sicché il paventato vulnus delle garanzie partecipative e defensionali assume, negli effetti, una consistenza meramente formalistica al punto che si ricade, ad avviso del Collegio, in uno di quei casi in cui è ammessa la deroga all’obbligo di comunicazione ex art. 92 d.lgs. n. 159/2011 in applicazione, in particolare, del principio della dequotazione dei vizi formali di cui all’articolo 21-octies L. n. 241/90, che opera anche con riferimento ai procedimenti di che trattasi (si v. Cons. Stato, Sez. III, n. 3082/2025) e che consente di legittimamente omettere il contraddittorio laddove siffatta interlocuzione con la parte destinataria della misura di rigore risulti ininfluente sulla decisione finale se non propriamente ridondante e idonea a rallentare l’adozione della misura di prevenzione (si v. Cons. Stato, Sez. III, n. 2762/2025).

6.3. – È dunque scevra da profili di irragionevolezza (o pretestuosità), contrariamente a quanto affermato in ricorso, la motivazione, analitica e specifica, con cui l’autorità Prefettizia (e prima ancora il G.I.A.) ha giustificato, dandone conto nel corpo del provvedimento, la scelta di pretermettere l’adozione di misure partecipative all’iter procedimentale, scelta fondata sul condivisibile presupposto, in buona sostanza, della esaustività e attualità del quadro istruttorio disponibile (“aggiornato”, come detto, dalla stessa ricorrente appena due mesi prima, nell’istanza di riesame), sulla cui base sviluppare il ragionamento inferenziale sulla sussistenza (o meglio sulla persistenza) del rischio di infiltrazioni camorristiche idonee a condizionare la società ricorrente.

7. – Coglie nel segno, invece, il motivo sub III.

7.1. – Si è di recente precisato, in materia di ambito dell’istruttoria cui è chiamato il Prefetto in sede di aggiornamento di una precedente informativa interdittiva, che “nell’attuale assetto caratterizzato dal dovere del Prefetto di vagliare anche gli spazi di applicabilità delle meno afflittive misure di cui all’articolo 94-bis del d.lgs. n. 159/2011, debba predicarsi la sussistenza in questi casi di un maggior onere motivazionale, non essendo sufficiente ridurre l’assolvimento di tale onere al solo rinvio alla persistenza degli elementi indiziari posti a base dell’originaria informativa” (Cons. Stato, Sez. III, n. 5956/2025).

7.2. – Date le superiori premesse, ritiene il Collegio che nella fattispecie dedotta il provvedimento impugnato non risulti conforme all’indicato parametro normativo.

7.2.1. – Il provvedimento prefettizio contiene, sul punto, una motivazione per relationem, essendosi limitato ad affermare di condividere “le considerazioni espresse con lo stesso verbale [G.I.A. n.-OMISSIS-, cit.] circa l’assenza dei presupposti richiesti per l’attivazione delle procedure di cui agli artt. 92, comma 2 bis e 94 bis del codice antimafia”; il verbale G.I.A., dal canto suo, esclude l’applicazione delle misure di prevenzione collaborativa di cui all’art. 94-bis cit. con formula stereotipata e del tutto astratta (“in quanto gli elementi di fatto sopra riportati non appaiono suscettibili di esaurirsi nel tempo e depongono per la attualità e la continuità della sussistenza di un concreto pericolo di agevolazione non occasionale della criminalità organizzata nonché di collegamenti continuativi nel tempo con i gruppi camorristici di riferimento da parte della società in esame, in quanto la proprietà è rimasta in capo ai -OMISSIS- con la conseguente ragionevole esclusione di una reale possibilità di stabile riduzione in bonis della impresa stessa”).

7.2.2. – Tale motivazione – nella quale alcuna considerazione è riservata alle risultanze del procedimento per l’applicazione del controllo giudiziario ex art. 34 biscompendiate nel cit. decreto reiettivo -OMISSIS- del Tribunale penale di Napoli – risulta carente rispetto allo standard sopra delineato, in quanto si limita ad una affermazione sostanzialmente di principio, che non dà conto di una effettiva attualizzazione della valutazione restando ancorato, il giudizio dell’Autorità, all’elemento della “permanenza nell’assetto societario dei fratelli -OMISSIS-, per cui la società continua ad avere anche attualmente una conduzione a carattere familiare”.

7.3. – Risulta dunque fondato, nei termini sopra precisati, assorbito quant’altro, il motivo di gravame che deduce l’insufficienza, sul punto, del vaglio compiuto dall’Autorità prefettizia, con conseguente vizio istruttorio e motivazionale dell’interdittiva, e, per l’effetto, annullamento per tale ragione del provvedimento impugnato, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione nel rispetto dell’effetto conformativo della presente sentenza.

8. – Da tanto deriva, altresì, l’illegittimità, in via derivata, del provvedimento del comune di Ottaviano, che logicamente presuppone l’impugnata interdittiva, sulla quale interamente si fonda.

9. – Le spese, attesa la delicatezza e la complessità della materia, possono essere compensate tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti depositati in data 1 maggio 2024, li accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’impugnato provvedimento interdittivo della Prefettura di Napoli n. -OMISSIS- e il provvedimento del Comune di Ottaviano n. -OMISSIS-.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Salamone, Presidente

Pierangelo Sorrentino, Primo Referendario, Estensore

Fabio Di Lorenzo, Primo Referendario

L'articolo Sull’aggiornamento dell’informativa interdittiva antimafia. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Esclusione – Ammissione a controllo giudiziario – Rilevanza – Momento temporale.

La questione interpretativa in ordine all’efficacia ex tunc o ex nunc del provvedimento di ammissione al controllo giudiziario non è dirimente ai fini della decisione, considerato che la rilevanza sotto il profilo temporale della misura trova autonoma e specifica disciplina nel citato art. 94, co. 2, il quale espressamente precisa che condizione per impedire l’esclusione è che l’operatore economico risulti ammesso a controllo giudiziario al momento in cui la stazione appaltante deve procedere all’adozione del provvedimento di aggiudicazione, in tal modo escludendosi la potenziale rilevanza di vicende successivamente occorse.

Pres. Pasca – Est. Cucchiara

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce – Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 298 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Lorenzo Lentini, Francesco Mollica, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mar Ionio, in persona del legale rappresentante pro tempore, Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, Ufficio Territoriale del Governo di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;

nei confronti

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia, Antonio Melucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– del decreto dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ionio prot. n. -OMISSIS-, successivamente comunicato, con il quale si è disposta la esclusione di -OMISSIS- dalla procedura di gara “Elettrificazione delle banchine (Cold ironing)”, con conseguente aggiudicazione dell’appalto in favore di -OMISSIS-;

– della comunicazione dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ionio del 29.03.2024, ex art. 90 d. lgs. 36/2023;

– ove e per quanto occorra, della nota di Fenix Consorzio Stabile Scarl prot. n. -OMISSIS- di richiesta di esclusione del -OMISSIS- dalla procedura di gara;

– di tutti gli atti presupposti, ivi compresa, ove occorra, la interdittiva dell’UTG di Salerno del 12.04.2022,

– di tutti gli atti collegati, connessi e consequenziali.

nonché per l’accertamento del diritto della Società ricorrente, in sede di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133 comma 1 lett e) cod. proc. amm., all’aggiudicazione dei lavori anche previa declaratoria di inefficacia del contratto ove medio tempore stipulato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ionio, del Ministero dell’Interno, dell’Ufficio Territoriale del Governo di Salerno e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 luglio 2025 il dott. Elio Cucchiara e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente, operatrice del settore delle commesse pubbliche, con provvedimento della Prefettura di Salerno prot. n. -OMISSIS- del 12 aprile 2022 veniva attinta da informativa antimafia ostativa ai sensi dell’art. 91, co. 7 bis, d.lgs. 159/2011. Detto provvedimento, originariamente annullato con sentenza del TAR per la Campania – Salerno n. -OMISSIS- del 23 giugno 2023, veniva, poi confermato con sentenza del Consiglio di Stato n. -OMISSIS- del 12 marzo 2024.

1.2. La ricorrente, inoltre, con decreto del Tribunale di prevenzione di Salerno n. -OMISSIS- veniva ammessa a controllo giudiziario volontario ai sensi dell’art. 34 bis d.lgs. 159/2011, successivamente revocato con decreto del Tribunale n. -OMISSIS- e poi ripristinato con decreto della Corte di Appello di Salerno n. -OMISSIS-.

1.3. Nel corso delle suddette vicende, la ricorrente partecipava alla procedura di gara indetta dall’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ionio con decreto n. -OMISSIS- per la conclusione di un accordo quadro per l’affidamento dell’appalto integrato per la progettazione esecutiva e realizzazione dei lavori per “Elettrificazione delle banchine (Cold ironing)” presso il porto di Taranto.

1.4. Ad esito della valutazione delle offerte tecniche, come da verbale del 12 marzo 2024, la ricorrente risultava prima classificata. Tuttavia, la stazione appaltante, con decreto prot. n. -OMISSIS-, rilevata, a causa dell’intervenuto ripristino della misura antimafia, l’assenza del requisito di ordine generale di cui all’art. 94, co. 2, d.lgs. 36/2023, disponeva l’esclusione della ricorrente dalla procedura e aggiudicava l’appalto in favore della seconda classificata.

2. Con ricorso proposto innanzi al TAR Campania – Sezione staccata di Salerno, la ricorrente ha, quindi, chiesto l’annullamento del provvedimento di esclusione e aggiudicazione, unitamente agli atti connessi (come indicati in epigrafe), proponendo, a sostegno delle domande formulate, le seguenti ragioni di censura:

– “VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 7 L. 241/1990) – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 34 BIS, 84, 91 D. LGS. 159/2011 – ART. 94 D. LGS. 36/2016 – L. 241/1990) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DEL PRESUPPOSTO – ARBITRARIETÀ – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO –CONTRADDITTORIETÀ) – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO”.

Con il primo motivo di ricorso è contestata l’illegittimità degli atti impugnati, per aver la stazione appaltante disposto l’esclusione della ricorrente dalla gara senza previa comunicazione di avvio del relativo procedimento. La ricorrente ha precisato, altresì, che, qualora fosse stato attivato il contraddittorio avrebbe potuto rappresentare l’intervenuta riattivazione della procedura di controllo giudiziario.

– “VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 34 BIS, 84, 91D.LGS.159/2011 – ART. 94D.LGS. 36/2023) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DEL PRESUPPOSTO – ARBITRARIETÀ – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO – CONTRADDITTORIETÀ) – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO”

Con il secondo motivo di ricorso è contestata l’illegittimità nel merito del provvedimento di esclusione, in quanto fondato unicamente sul rilievo dell’intervenuta conferma della misura antimafia e non avendo, invece, l’amministrazione considerato che la società era stata ammessa a controllo giudiziario, ragione per cui, in base al disposto dell’art. 94, co. 2, d.lgs. 36/2023, non se ne sarebbe potuto disporre l’esclusione, dovendosi attribuire efficacia ex tunc al decreto della Corte di Appello di Salerno n. -OMISSIS-, a mezzo del quale la misura era stata ripristinata. In subordine, la ricorrente ha dedotto l’illegittimità del provvedimento di esclusione anche per invalidità successiva, stante l’intervenuto ripristino del controllo giudiziario.

– “VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 7 L. 241/1990 –ARTT. 34 BIS, 84, 91 D. LGS. 159/2011 – ART. 80 D. LGS. 50/2016 – L. 241/1990 – ARTT. 103 D.LGS 50/2016 – 1372 – 1453 E SS. COD. CIV. – ART. 12 PRELEGGI – ART. 94 D.LGS. N. 159/2011) – DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DI MOTIVAZIONE – ARBITRARIETÀ –SVIAMENTO – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO)”.

Con il terzo motivo di ricorso la ricorrente ha riproposto i motivi formulati nel giudizio di revocazione introdotto avverso la sentenza del Consiglio di Stato n. -OMISSIS-/2024, in quanto il provvedimento di esclusione sarebbe fondato unicamente sull’intervenuto ripristino della misura a mezzo della suddetta sentenza d’appello e, pertanto, risentirebbe per illegittimità derivata dei medesimi vizi di detta sentenza.

– “VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 7 L. 241/1990 –ARTT. 34 BIS, 84, 91 D. LGS. 159/2011 – ART. 80 D. LGS. 50/2016 – L. 241/1990 – ARTT. 103 D.LGS 50/2016 – 1372 – 1453 E SS. COD. CIV. – ART. 12 PRELEGGI – ART. 94 D.LGS N. 159/2011) – DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DI MOTIVAZIONE – ARBITRARIETÀ –SVIAMENTO – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO)”.

Con l’ultimo motivo di ricorso le precedenti censure sono estese per illegittimità derivata anche nei confronti del provvedimento di aggiudicazione in favore della seconda classificata.

2.1. Il TAR Salerno, con ordinanza n. 456 del 7 marzo 2025, ha dichiarato il proprio difetto di competenza territoriale, indicando quale giudice competente per la decisione del ricorso questo TAR Lecce.

2.2. Parte ricorrente, pertanto, con atto notificato e depositato in data 21 marzo 2025 ha provveduto a riassumere la causa innanzi a questo TAR.

2.3. In data 28 marzo 2025 si sono costituiti in giudizio l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Ionio e la controinteressata -OMISSIS- per resistere al ricorso. In data 1 aprile 2025 hanno depositato atto di costituzione anche il Ministero dell’Interno e l’Ufficio Territoriale del Governo di Salerno.

2.4. In data 1 aprile 2024, l’Autorità di Sistema Portuale ha versato in atti la documentazione e le memorie difensive già prodotte innanzi al TAR Salerno. In particolare, l’amministrazione ha depositato una memoria, datata 18 maggio 2025, con la quale, oltre a formulare l’eccezione di incompetenza territoriale del TAR originariamente adito, ha replicato ai motivi di ricorso, evidenziando, in particolare, quanto alla prima censura, che con nota del 21 marzo 2024 era stata comunicata alla ricorrente l’intervenuta ammissione alla gara con riserva proprio alla luce della notizia dell’intervenuta conferma giudiziale dell’informativa antimafia e, nel merito, l’irrilevanza della riammissione della ricorrente al controllo giudiziario, in quanto intervenuta successivamente alla data in cui veniva emesso il provvedimento di esclusione e di aggiudicazione della gara. L’Autorità Portuale ha dedotto, inoltre, l’inammissibilità delle censure di cui al terzo motivo, in quanto concernenti il giudizio di revocazione pendente avverso la sentenza del Consiglio di Stato n. -OMISSIS-/2024. Con l’ulteriore memoria del 17 febbraio 2025, l’amministrazione ha ribadito le eccezioni e le difese formulate.

2.5. La controinteressata ha prodotto una memoria difensiva in data 23 giugno 2025, con la quale, oltre a riepilogare le vicende di causa, ha chiesto, in primo luogo, l’integrazione del contraddittorio nei confronti del Ministero dell’Economia e delle Finanze e del Ministero degli Affari Europei in applicazione del disposto dell’art. 12 bis d.l. 68/2022. Nel merito ha sostenuto la legittimità della disposta esclusione, in quanto il decreto della Corte di Appello di Salerno di riammissione al controllo giudiziario, oltre ad essere intervenuto successivamente ai provvedimenti adottati dalla stazione appaltante, avrebbe solo effetti ex nunc. La controinteressata, inoltre, ha eccepito l’irricevibilità e l’inammissibilità del terzo motivo di ricorso, in quanto volto a riproporre le censure formulate nel giudizio di revocazione e, inoltre, ha dedotto l’intervenuta reiezione del gravame a mezzo della sentenza del Consiglio di Stato n. -OMISSIS-.

2.6. In data 23 giugno 2025 parte ricorrente ha depositato una memoria difensiva, con la quale ha, in primo luogo, contestato le affermazioni dell’Autorità Portuale in ordine all’urgenza di procedere all’aggiudicazione, come dimostrato, in particolare, dal persistente mancato avvio dei lavori. Nel merito, ha ulteriormente ribadito e argomentato, anche in replica alle osservazioni delle altre parti, in ordine agli effetti ex tunc del provvedimento della Corte di Appello, sottolineando, in particolare, come nel caso di specie non si discuta di un atto con il quale è stata disposta per la prima volta il controllo giudiziario, ma con cui si è provveduto al mero ripristino di una misura alla quale era stata già precedentemente ammessa.

2.7. In data 27 giugno 2025 la controinteressata ha depositato una memoria di replica, con la quale ha ribadito e ulteriormente argomentato sulle precedenti difese. Anche la ricorrente, in data 28 giugno 2025, ha depositato un’ulteriore memoria, con la quale ha riepilogato e insistito nelle domande e difese formulate.

2.8. Ad esito dell’udienza pubblica del 9 luglio 2025 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

3. Preliminarmente deve essere rigettata la richiesta di integrazione del contraddittorio nei confronti del Ministero dell’Economia e delle Finanze e del Ministero degli Affari Europei formulata dalla difesa della controinteressata a mezzo della memoria del 23 giugno 2025.

3.1. Detta richiesta si fonda sulla ritenuta applicabilità del disposto dell’art. 12 bis, co. 4, d.l. 68/2022, secondo cui “Sono parti necessarie dei giudizi disciplinati dal presente articolo le amministrazioni centrali titolari degli interventi previsti nel PNRR, ai sensi dell’articolo 1, comma 4, lettera l), del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2021, n. 108, per le quali si osservano le disposizioni delle leggi speciali che prescrivono la notificazione presso gli uffici dell’Avvocatura dello Stato. Si applica l’articolo 49 del codice del processo amministrativo, di cui all’allegato 1 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104”.

3.2. L’appalto oggetto del presente giudizio, tuttavia, non risulta finanziato a mezzo di fondi tratti del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), cui si riferisce l’art. 12 bis d.l. 68/2022, ma dal Piano Nazionale Complementare (PNC), come emerge chiaramente dal testo del decreto dell’Autorità Portuale prot. r.-OMISSIS-del 25 settembre 2023, a mezzo del quale è stato dato avvio della procedura di gara. Nell’oggetto del decreto, infatti, si indica espressamente che l’appalto ha ad oggetto lavori “finanziati con fondi PNC”, mentre, nel testo del provvedimento, si precisa che l’intervento in questione è finanziato tramite i fondi previsti dal d.l. 59/2021, ossia il decreto di approvazione del Piano Nazionale Complementare.

3.3. Di conseguenza, considerato che la previsione di cui all’art. 12 bis, co. 4, d.l. 68/2022 ha natura eccezionale (derogando agli ordinari criteri di individuazione delle parti del processo per come stabiliti dall’art. 27 cod. proc. amm.) e applicandosi, per espressa previsione, ai soli appalti finanziati con fondi PNRR (né risultando una norma che ne preveda l’estensione anche alle procedure finanziate con fondi PNC), deve escludersene l’operatività per il caso di specie, non sussistendo, quindi, i presupposti per procedere alla richiesta integrazione del contraddittorio.

4. Tanto premesso, nel merito il ricorso è infondato e deve, pertanto, essere rigettato.

5. Con il primo motivo di censura, la ricorrente ha dedotto l’illegittimità del provvedimento di esclusione per violazione delle disposizioni sulla partecipazione procedimentale, avendo l’Autorità portuale direttamente provveduto all’adozione del provvedimento di esclusione senza previa attivazione del contraddittorio sul punto, a mezzo del quale, peraltro, la ricorrente avrebbe potuto rappresentare l’intervenuta riattivazione del controllo giudiziario.

5.1. La censura è infondata.

5.2. Come risulta dagli atti di causa, con foglio prot. -OMISSIS- del 21 marzo 2024, l’Autorità di Sistema Portuale comunicava alla ricorrente l’avvio delle attività di verifica in ordine al possesso dei requisiti di ordine generale, riferendo, inoltre, che la ricorrente era stata ammessa con riserva alla gara a causa dell’intervenuto ripristino della misura antimafia. La ricorrente, peraltro, riscontrava la suddetta nota, provvedendo, in data 26 marzo 2024, a trasmettere la documentazione richiesta da parte dell’amministrazione.

5.3. Di conseguenza, diversamente da quanto affermato da parte della ricorrente, non può ritenersi che l’esclusione dalla gara sia stata disposta in mancanza di una preventiva comunicazione, avendo l’Autorità Portuale effettivamente rappresentato alla ricorrente l’avvio delle attività di verifica dei requisiti di partecipazione, limitandosi poi, ad esito della gara, a verificare la persistenza della misura antimafia e, conseguentemente, a disporre l’esclusione.

6. Con il secondo motivo di ricorso è censurata l’illegittimità del provvedimento di esclusione, in particolare sotto il profilo della violazione dell’art. 94, co. 2, d.lgs. 36/2023, non avendo l’Amministrazione tenuto conto dell’intervenuta ammissione della ricorrente a controllo giudiziario.

6.1. La censura è infondata.

6.2. L’art. 94, co. 2, d.lgs. 36/2023, dopo aver stabilito che “la sussistenza, con riferimento ai soggetti indicati al comma 3, di ragioni di decadenza, di sospensione o di divieto previste dall’articolo 67 del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 o di un tentativo di infiltrazione mafiosa di cui all’articolo 84, comma 4, del medesimo codice” costituisce causa di esclusione, precisa che: “La causa di esclusione di cui all’articolo 84, comma 4, del codice di cui al decreto legislativo n. 159 del 2011 non opera se, entro la data dell’aggiudicazione, l’impresa sia stata ammessa al controllo giudiziario ai sensi dell’articolo 34-bis del medesimo codice. In nessun caso l’aggiudicazione può subire dilazioni in ragione della pendenza del procedimento suindicato”.

6.3. Ciò posto nel caso di specie il provvedimento di esclusione e di aggiudicazione sono stati entrambi emessi in data 28 marzo 2024 e, quindi, in un momento in cui, da una parte, la misura antimafia era pienamente produttiva di effetti (in quanto confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. -OMISSIS-/2024) e, dall’altra, la ricorrente non era ammessa a controllo giudiziario, in quanto la misura era stata revocata dal decreto del Tribunale di Salerno n. -OMISSIS-, mentre, al contempo, il provvedimento di ripristino della Corte di Appello è intervenuto solo successivamente, ossia in data 3 aprile 2024.

6.4. Risulta, quindi, evidente che, alla data del 28 marzo 2024, sussistevano le condizioni per l’applicazione della causa di esclusione di cui all’art. 94, co. 2, d.lgs. 3272023, essendo la ricorrente destinataria di una misura antimafia produttiva di effetti e, al contempo, non risultando in corso di svolgimento il controllo giudiziario.

6.5. Il Collegio, inoltre, non ritiene fondate le ulteriori argomentazioni di parte ricorrente con le quali è stata affermato che l’intervenuta riammissione al controllo giudiziario, disposta a mezzo del decreto della Corte di Appello n. -OMISSIS-, possa determinare l’illegittimità dei provvedimenti impugnati, in ragione, in particolare, della ritenuta efficacia ex tunc di detto decreto o, in alternativa, in considerazione dell’invalidità sopravvenuta del provvedimento di esclusione.

6.6. L’art. 94, co. 2, d.lgs. 36/2023, infatti, individua espressamente il criterio temporale di riferimento ai fini dell’applicazione o meno della causa di esclusione, fissandolo nel momento in cui interviene l’aggiudicazione e precisando, inoltre, che l’aggiudicazione non può subire dilazioni in ragione della pendenza di un procedimento volto all’applicazione del controllo giudiziario (ciò evidentemente in ottica di ragionevole bilanciamento tra l’interesse dell’operatore economico di evitare l’immediata esclusione e la necessità di garantire la rapidità e l’efficienza delle procedure di gara).

6.7. Di conseguenza, il Collegio ritiene che la questione interpretativa in ordine all’efficacia ex tunc o ex nunc del provvedimento di ammissione (o – più precisamente per quanto concerne il caso di specie – di riammissione) al controllo giudiziario non sia dirimente ai fini della decisione, considerato che la rilevanza sotto il profilo temporale della misura trova autonoma e specifica disciplina nel citato art. 94, co. 2, il quale, come si è detto, espressamente precisa che condizione per impedire l’esclusione è che l’operatore economico risulti ammesso a controllo giudiziario al momento in cui la stazione appaltante deve procedere all’adozione del provvedimento di aggiudicazione, in tal modo escludendosi la potenziale rilevanza di vicende successivamente occorse.

6.8. Peraltro, già la giurisprudenza formatasi sul previgente d.lgs. 50/2026 aveva chiarito che “il controllo giudiziario in esame può solamente sospendere in modo temporaneo gli effetti della misura interdittiva, ma non già eliminare quelli nel frattempo prodotti dall’interdittiva stessa nei rapporti in corso” e, pertanto, “L’ammissione (o anche solo la richiesta in tal senso) al controllo giudiziario delle attività economiche e dell’azienda, di cui all’art. 34-bis d.lgs. n. 159 del 2011, non ha dunque alcuna conseguenza sui provvedimenti di esclusione (anche quelli adottati ai sensi dell’art. 80, comma 2, d.lgs. n. 50 del 2016), i cui effetti contestualmente si producono e si esauriscono in maniera definitiva nell’ambito della procedura di gara interamente considerata, di modo che non vi è possibilità di un ritorno indietro per via della predetta ammissione. Pertanto vale il principio generale dell’efficacia solo per l’avvenire dell’ammissione al controllo giudiziario, con la conseguente possibilità di partecipazione in situazioni di controllo ad altre procedure di gara (cfr. Cons. Stato, V, 14 aprile 2022, n. 2847)” (Cons. Stato, Sez. V, sent. n. 8481 del 22 settembre 2023). Inoltre, anche la giurisprudenza più recentemente intervenuta in ordine all’interpretazione del nuovo art 94, co. 2, d.lgs. 36/2023 ha confermato che: “anche in forza delle modifiche apportate con il nuovo codice dei contratti, il termine ultimo dell’effetto sanante dell’ammissione al controllo giudiziario è comunque quello dell’aggiudicazione, restando irrilevante l’ammissione successiva” (Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 2467 del 25 marzo 2025).

6.9. Inoltre, il Collegio non ritiene che una diversa conclusione sia giustificabile in ragione delle peculiarità del caso di specie e, in particolare, in considerazione del fatto che il provvedimento i cui effetti sono invocati dalla ricorrente non aveva ad oggetto l’ammissione per la prima volta alla misura, ma il suo mero ripristino, in quanto, in ogni caso, tale circostanza non esclude che al momento dell’aggiudicazione la ricorrente fossa comunque soggetta a misura antimafia e non ammessa a controllo giudiziario, con conseguente sussistenza delle condizioni di operatività della causa di esclusione.

6.10. Da quanto detto discende, pertanto, l’infondatezza del secondo motivo di ricorso.

7. Con il terzo motivo di censura la ricorrente ha contesta l’illegittimità del provvedimento di esclusione, integralmente riproponendo le censure formulate nel giudizio di revocazione avverso la sentenza del Consiglio di Stato n. -OMISSIS-/2024.

7.1. Il motivo di ricorso è inammissibile.

7.2. É evidente, infatti, che le censure proposte risultano estranee alle competenze di questo TAR, avendo ad oggetto non profili di ritenuta illegittimità dei provvedimenti adottati dall’amministrazione e oggetto del giudizio, ma i motivi di gravame della sentenza n. -OMISSIS-/2024, i quali possono essere vagliati unicamente dal giudice preposto alla decisione del ricorso per revocazione. Al contempo, come riferito dalla controinteressata nella memoria del 23 giugno 2025, con sentenza del Consiglio di Stato n. -OMISSIS-, il ricorso per revocazione è stato dichiarato inammissibile, con conseguente conferma della pronuncia n. -OMISSIS-/2024, i cui esiti, quindi, non possono essere messi in discussione in separato giudizio, stante l’efficacia preclusiva del giudicato.

8. Il rigetto dei primi tre motivi di ricorso comporta, altresì, la reiezione del quarto, avendo quest’ultimo ad oggetto unicamente l’estensione per illegittimità derivata avverso il provvedimento di aggiudicazione delle precedenti ragioni di censura.

9. Per quanto detto, conclusivamente, il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

10. La peculiare complessità fattuale e giuridica della vicenda giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Daniela Rossi, Referendario

Elio Cucchiara, Referendario, Estensore

L'articolo Sull’ammissione al controllo giudiziario e sull’esclusione dalle gare di appalto. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Informativa antimafia – Accertamento del Tribunale di sorveglianza – Rilevanza.

Un’interpretazione sistematica e costituzionalmente orientata, possibile in quanto rientrante nello spazio esegetico dell’art. 34 bis del TUA, imporrebbe, invece, di adottare una soluzione coerente con il principio di ragionevolezza, che non potrebbe ammettere che un’impresa, per la quale il Tribunale della prevenzione non ravvisi nemmeno la soglia dell’occasionalità del pericolo di condizionamento mafioso, finisca per essere assoggettata ad un regime inibitorio più pregiudizievole di altre imprese per le quali una tale condizionamento, quanto meno nella forma dell’occasionalità, venga invece ravvisato.

Pres. Salamone – Est. Esposito

Pres. Salamone – Est. Esposito

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 3194 del 2025, proposto da:

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Eugenio Carbone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno e Ufficio Territoriale del Governo di Napoli, in persona dei legali rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli alla Via A. Diaz n. 11;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia

a) del provvedimento interdittivo prot. n. -OMISSIS-, con cui la Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Napoli, pronunciandosi sull’istanza di aggiornamento avanzata il -OMISSIS-, ha ritenuto sussistenti a carico della Società ricorrente i tentativi di infiltrazione mafiosa da parte della criminalità organizzata, tendenti a condizionarne le scelte e gli indirizzi, previsti dagli articoli 84 e 91 del C.A.;

b) dei verbali del GIA del-OMISSIS- (non conosciuto);

c) per quanto occorrer possa, delle note prefettizie n. -OMISSIS-.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Napoli;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 luglio 2025 il dott. Giuseppe Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Premesso che, con sentenza di questa Sezione del 15/10/2024 n. 5409, venivano accolti i motivi aggiunti avverso il diniego prot. -OMISSIS- dell’istanza di aggiornamento dell’interdittiva del -OMISSIS-, stante la mancata attivazione del contraddittorio procedimentale, di cui all’art. 92, comma 2-bis, del d.lgs. n. 159/2011;

Evidenziato che l’impugnato provvedimento -OMISSIS-, che vi fa seguito, reitera i fattori di controindicazione già posti a fondamento dell’originaria interdittiva e del diniego dell’istanza di aggiornamento, valutando che la menzionata sentenza n. 5409/2024 ha avvalorato il quadro indiziario riscontrato dalla Prefettura (accogliendo – come detto – i motivi aggiunti, esclusivamente per l’aspetto dell’omissione del contraddittorio procedimentale), così motivando:

<<ad esito della ricognizione istruttoria, le Forze dell’Ordine hanno confermato i medesimi elementi che hanno determinato l’adozione della interdittiva -OMISSIS-, non essendo intervenuti – né peraltro evidenziati dalla società – elementi di novità rispetto all’impianto di quel provvedimento. Infatti, le valutazioni già effettuate dal GIA sulla società non possono ritenersi disattese o superate da elementi di novità sostanziale, in quanto la parte nell’istanza di aggiornamento ha richiamato soltanto l’intervenuta sentenza del Tribunale di Prevenzione. Va considerata altresì la completa autonomia tra le due procedure – quella amministrativa che ha condotto all’adozione dell’interdittiva -OMISSIS- confermata dal Tar e quella del Tribunale di Prevenzione, procedure che, come – ex multis – da sentenza Cassazione 23330 del 13/05/2021, non sono reciprocamente dipendenti, dispiegando ciascuna i propri effetti indipendenti (vedi da ultimo da ultimo Cassazione V n. 7090 del 20/02/2025 che ribadisce il principio del doppio binario tra cognizione del giudice della prevenzione e determinazione amministrativa antimafia)>>;

Posto in rilievo che, con decreto n. -OMISSIS-, il Tribunale di Napoli – Sezione per l’applicazione delle misure di prevenzione rigettava l’istanza della Società ricorrente di ammissione al controllo giudiziario, ai sensi dell’art. 34-bis del d.lgs. n. 159/2011, mancandovi il presupposto, per “l’assenza della relazione (anche pregressa) tra azienda ed organizzazione criminale esterna”;

Considerato che, indiscussa l’autonomia dell’accertamento del Prefetto, a fronte di elementi del tutto contrastanti l’Autorità amministrativa che si sia arrestata al dato della figura di -OMISSIS-, genitore dell’amministratore unico e ritenuto contiguo alla criminalità organizzata (in cui si sostanzia l’interdittiva) non può esimersi dal condurre la propria indagine sugli altri elementi che possono trarsi dalla valutazione del Tribunale della Prevenzione, approfondendo l’istruttoria attraverso le forze dell’ordine, per valutare i fattori di permeabilità mafiosa che possono desumersi (esemplificativamente) dal contesto di riferimento, dallo svolgimento e cointeressenze dell’attività di impresa, dai contatti e frequentazioni dei suoi esponenti, ecc.;

Ritenuto, invero, che la connotazione della vicenda in esame pone in luce l’esigenza appena rappresentata, secondo un orientamento già valorizzato nella giurisprudenza di questa Sezione, ritenendo che: “Un’interpretazione sistematica e costituzionalmente orientata, possibile in quanto rientrante nello spazio esegetico dell’art. 34 bis del TUA, imporrebbe, invece, di adottare una soluzione coerente con il principio di ragionevolezza, che non potrebbe ammettere che un’impresa, per la quale il Tribunale della prevenzione non ravvisi nemmeno la soglia dell’occasionalità del pericolo di condizionamento mafioso, finisca per essere assoggettata ad un regime inibitorio più pregiudizievole di altre imprese per le quali una tale condizionamento, quanto meno nella forma dell’occasionalità, venga invece ravvisato” (sentenza del 29/4/2020 n. 1588);

Ritenuto pertanto che sono ravvisabili profili di probabile fondatezza del ricorso, per la censura sollevata sul punto, ed è altresì sussistente il pregiudizio grave ed irreparabile derivante dalla cessazione dell’attività, per tali ragioni disponendo la sospensione dell’efficacia del impugnato provvedimento, ai fini dell’ulteriore riesame da parte della Prefettura, sulla base di quanto illustrato;

Ritenuto che, avuto riguardo all’interesse pubblico esercitato, vanno compensate le spese di giudizio, fissando per la trattazione del ricorso nel merito l’udienza pubblica del 28 gennaio 2026;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima) accoglie la domanda cautelare e sospende l’efficacia del provvedimento prot. n. -OMISSIS-, nei termini illustrati in motivazione e agli effetti che ne conseguono sulla successiva attività demandata alla Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Napoli.

Compensa le spese di giudizio.

Fissa per la trattazione del ricorso nel merito l’udienza pubblica del 28 gennaio 2026.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di ogni altro dato idoneo a identificare le persone fisiche e giuridiche menzionate nella presente ordinanza.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 23 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Salamone, Presidente

Giuseppe Esposito, Consigliere, Estensore

Fabio Di Lorenzo, Primo Referendario

L'articolo Sull’informativa antimafia. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Informativa antimafia – Motivazione – Misura della prevenzione collaborativa – Sovrapponibilità degli elementi – Domanda cautelare – Accoglimento.

Va accolta la domanda cautelare proposta nel caso in cui il sostrato di elementi posto a base dell’avversata informativa antimafia paia nella sostanza sovrapponibile a quello indicato nella precedente e meno afflittiva misura della prevenzione collaborativa ex art. 94-bis D. Lgs n.159/2011, posto, in particolare, che la sopravvenuta misura degli arresti domiciliari è stata revocata mentre per altro verso è stata esclusa l’aggravante ex art. 416-bis, 1 c.p.

Pres. Correale – Est. Levato

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 825 del 2025, proposto da:

-OMISSIS-, in proprio e in qualità di titolare dell’omonima impresa individuale, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Spataro e Giuseppe Rombolà, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, Prefettura di Vibo Valentia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, domiciliataria in Catanzaro, via G. Da Fiore, 34;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia,

dell’informativa interdittiva antimafia del Prefetto di Vibo Valentia prot. n. -OMISSIS- del 29.05.2025 e degli esiti informativi degli organi di polizia, interessati in sede di Gruppo Interforze Antimafia, riunitisi in data 11.10.2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e della Prefettura di Vibo Valentia;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 c.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 luglio 2025 il dott. Arturo Levato e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

Ritenuto che:

– in via preliminare va disattesa l’eccezione di incompetenza territoriale sollevata dalla difesa erariale, poiché per un verso la Direttiva del Ministero dell’Interno n. -OMISSIS- non risulta formalmente impugnata e, per altro verso, l’esponente non ne denuncia l’illegittimità ma ne lamenta la violazione ad opera dell’avversato provvedimento antimafia;

– quanto alla richiesta tutela interinale, sul piano del fumus boni iuris appaiono prima facie sussistere i denunciati profili di vizio di eccesso di potere, poiché il sostrato di elementi posto a base dell’avversata informativa pare nella sostanza sovrapponibile a quello indicato nella precedente e meno afflittiva misura della prevenzione collaborativa ex art. 94-bis D. Lgs n.159/2011, posto, in particolare, che la sopravvenuta misura degli arresti domiciliari è stata revocata mentre per altro verso è stata esclusa l’aggravante ex art. 416-bis, 1 c.p.;

– è altresì sussistente il requisito del periculum in mora, correlato all’interruzione dell’attività d’impresa;

– la richiesta di tutela interinale è pertanto accolta, con conseguente sospensione del provvedimento impugnato;

– le spese della presente fase processuale seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) accoglie la domanda cautelare e sospende gli effetti dell’impugnata informativa interdittiva.

Condanna la resistente amministrazione al pagamento delle spese di lite in favore della ricorrente, quantificate in euro 1.000,00, oltre accessori di legge.

Fissa per la trattazione del merito del ricorso l’udienza pubblica del 17 dicembre 2025.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’amministrazione ed è depositata presso la segreteria del Tribunale Amministrativo che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 23 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Ivo Correale, Presidente

Arturo Levato, Primo Referendario, Estensore

Federico Baffa, Referendario

L'articolo Sull’informativa antimafia. proviene da Giustamm.

Marcovalerio Pozzato

Presidente della Sezione di controllo della Corte dei conti per l’Emilia-Romagna

1. La nozione di Società a controllo pubblico 2. I presupposti del D. Lgs. n. 175/2016 per la partecipazione societaria pubblica 3. Lo “sfruttamento” delle lacune normative e i rischi di allontanamento dalle finalità pubbliche 4. Il caso della Società Autobrennero – A22 5. Il caso della Società Emiliana Trasporti Autofiloviari 6. L’effettività del c.d. “controllo analogo”. Conclusioni

1. La nozione di Società a controllo pubblico

L’idea di controllo pubblico di una società è tipicamente legata a una situazione in cui una o più Amministrazioni pubbliche esercitano un’influenza dominante, in cui si realizza il controllo e l’indirizzo delle decisioni aziendali.

L’influenza dominante, in parallelo al diritto comune, ha modo di manifestarsi sia attraverso la detenzione della maggioranza dei voti nell’Assemblea ordinaria, che con altri mezzi che permettono di indirizzare significativamente le scelte strategiche e finanziarie della Società.

La nozione di controllo può declinarsi come “di diritto” o “di fatto”.

Il controllo di diritto si realizza allorché un’Amministrazione pubblica possiede la maggioranza dei voti nell’assemblea ordinaria della Società, ovvero quando possieda voti sufficienti per esercitare un’influenza dominante.

Il controllo di fatto si concretizza nel momento in cui, anche in assenza di una maggioranza di voti, l’Amministrazione pubblica abbia la possibilità di esercitare un’influenza determinante sulle decisioni della società, ad esempio attraverso accordi parasociali o altre forme di accordo che assicurano un controllo.

L’art. 2359 c.c. regola, in via generale, tali evenienze, statuendo che una società è controllata quando un’altra società (nel caso di cui ci occupiamo, un’Amministrazione pubblica) detiene la maggioranza dei voti esercitabili nell’Assemblea ordinaria o quando dispone di voti sufficienti per esercitare un’influenza dominante.

Le società a controllo pubblico possono assumere diverse forme; sono in particolare utilizzati i modelli della società per azioni (s.p.a.) o della società a responsabilità limitata (s.r.l.), con creazione diretta da parte dello Stato o degli enti locali per erogare servizi di interesse pubblico.

La società pubblica controllata può quindi definirsi come realtà societaria in cui un’Amministrazione pubblica esercita un’influenza significativa sulle decisioni aziendali, assicurando così la costante verifica delle finalità pubbliche e dei presupposti per la sussistenza della partecipazione pubblica.

Dal punto di vista giurisprudenziale, la Corte dei conti (cfr. SS.RR. in sede di controllo, del. 11 del 20 giugno 2019) ha chiarito che la categoria delle “società a controllo pubblico” contiene anche le società partecipate da più Amministrazioni pubbliche, ciascuna delle quali titolare di diritti di voto inferiori al 50% di quelli complessivi, le quali dispongano complessivamente nell’Assemblea ordinaria dei soci dei voti previsti dall’art. 2359 c.c.

Con tale delibera, costituente turning point e punto di approdo di un serrato confronto dottrinario, vengono spazzate vie interpretazioni in base a cui molte società a partecipazione pubblica plurima tentavano di sottrarsi alla maggior parte delle disposizioni contenute nel D. Lgs. 175/2016, recante il Testo Unico delle Società partecipate (TUSP).

Il dibattito (e correlativo confronto) fra gli operatori ruotava intorno all’interpretazione di “controllo” prevista all’art. 2, c. 1, lettera b), del TUSP e a quella di “società a controllo pubblico” prevista alla successiva lettera m).

La nozione di “controllo” del riferito decreto legislativo implica “la situazione descritta nell’articolo 2359 del codice civile. Il controllo può sussistere anche quando, in applicazione di norme di legge o statutarie o di patti parasociali, per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche relative all’attività sociale è richiesto il consenso unanime di tutte le parti che condividono il controllo”; la definizione di “società a controllo pubblico” è legata alla situazione in cui “una o più amministrazioni pubbliche esercitano poteri di controllo ai sensi della lettera b)”.

Già la Struttura di monitoraggio e controllo delle partecipazioni pubbliche del Ministero dell’economia e delle finanze, con l’orientamento del 15 febbraio 2018, aveva evidenziato alcuni concetti fondamentali, in particolare:

1. le definizioni di “controllo” positivizzate dal D. Lgs. 175/2016, rilevano ai soli fini dell’esatta perimetrazione, oggettiva e soggettiva, delle disposizioni di tale testo unico e non anche per l’applicazione di altre norme, in particolare del Codice civile;
2. il TUSP dispone che, sulle stesse materie, le norme del Codice civile e, in generale, le norme di diritto privato, sono recessive rispetto alle norme contenute nel decreto legislativo regolante la materia; medesimo criterio di prevalenza vale quindi anche in sede di individuazione dell’aggregato delle “società a controllo pubblico”;
3. i concetti di “controllo” introdotti dal D. Lgs. 175/2016 sono più ampie (o comunque non esattamente coincidenti) di quelle civilistiche;
4. l’interpretazione letterale dell’art. 2 del TUSP, basata sul combinato disposto delle lettere b) ed m) e del richiamo integrale della seconda alla prima e della riferibilità della situazione descritta dall’art. 2359 c.c. a “una o più” amministrazioni pubbliche socie, è ritenuta anche funzionale all’obiettivo del legislatore di assoggettare le “società a controllo pubblico” a disposizioni più stringenti rispetto a quelle, sicuramente meno rigorose, rivolte agli organismi a mera partecipazione pubblica;
5. in base al combinato disposto dell’art. 2, c. 1, lett. b) e m), del TUSP e dell’art. 2359 c.c. le Amministrazioni pubbliche socie vengono individuate come un soggetto unitario, indipendentemente dal fatto che il controllo venga svolto da una sola Amministrazione o da più di esse cumulativamente.

Nel contesto descritto, le Sezioni Riunite hanno evidenziato la necessaria formalizzazione degli strumenti finalizzati ad esercitare un’influenza dominante sulla Società: nel caso di compagine societaria a maggioranza o integralmente pubblica le Amministrazioni pubbliche hanno l’obbligo (e non la facoltà) di regolare (ponendo per iscritto) misure e strumenti coordinati di controllo, quali la stipula di apposti patti parasociali e/o la modifica delle clausole statutarie.

A chiusura della lettura sistematica proposta, la cennata delibera n. 11/2019 evidenzia come “sia sufficiente, ai fini dell’integrazione della fattispecie delle “società a controllo pubblico”, rilevante quale ambito di applicazione, soggettivo o oggettivo, di alcune disposizioni del D.lgs. n. 175 del 2016, che una o più amministrazioni pubbliche dispongano, in assemblea ordinaria, dei voti previsti dall’art. 2359 del codice civile”.

2. I presupposti per la partecipazione pubblica nelle società

L’art. 4 del TUSP declina il contesto per la legittimità della partecipazione pubblica nelle compagini societarie.

Lo scenario regolato dalla riferita norma di principio delinea in primo luogo il perseguimento di finalità istituzionali e la sua convenienza economica, oltre a ragioni che giustifichino la scelta di gestione diretta o esternalizzata del servizio. La partecipazione pubblica è ammessa solo in società per azioni o a responsabilità limitata, anche in forma cooperativa, e deve essere motivata da preminenti ragioni di interesse pubblico, razionalizzazione della spesa e promozione della concorrenza.

In particolare, quindi:

1. la società deve essere necessaria per il perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente pubblico;
2. la partecipazione pubblica deve essere giustificata da ragioni economiche che dimostrino la convenienza e la sostenibilità finanziaria della società.
3. la scelta tra gestione diretta o esternalizzata del servizio deve essere motivata e giustificata, considerando anche la gestione più efficiente delle partecipazioni pubbliche.
4. la partecipazione pubblica è ammessa solo in società per azioni o a responsabilità limitata, anche in forma cooperativa.
5. la costituzione o il mantenimento di partecipazioni pubbliche devono essere motivati da preminenti ragioni di interesse pubblico, razionalizzazione della spesa pubblica e promozione della concorrenza.
6. la gestione della società partecipata implica l’applicazione di princìpi di trasparenza e responsabilità nella gestione delle partecipazioni pubbliche, con importanti conseguenze in ordine agli oneri motivazionali.

Nel quadro descritto il Ministero dell’economia e delle finanze (MEF) svolge un’attività di monitoraggio e revisione periodica delle partecipazioni pubbliche per verificarne l’efficacia e la coerenza con gli obiettivi di interesse pubblico.

L’idea fondamentale della scelta della partecipazione pubblica in società è in conclusione affiancata da ragioni di interesse pubblico, sostenibilità economica e gestione efficiente e trasparente.

3. Lo “sfruttamento” delle lacune normative e i rischi di allontanamento dalle finalità pubbliche

Se lo scenario ordinamentale si presenta finalizzato e coerente, le declinazioni dal punto di vista della creazione di società partecipate pubbliche manifestano vistose criticità, legate, essenzialmente, alla mancanza di clausole statutarie di chiusura; nella sostanza, nelle smagliature degli Statuti societari si sono introdotti soggetti privati, che hanno fortemente condizionato le scelte pubbliche, con il forte rischio dell’allontanamento dalle finalità tipiche gestionali legate alle problematiche territoriali. La finalità di lucro legata alla progettualità manageriale aziendale, in altre parole, ha determinato forti elementi problematici, con importanti ricadute circa l’originaria caratterizzazione in house (e, quindi, con conseguenze per quanto riguarda la non possibilità di affidamento diretto della concessione).

L’introduzione nelle società dei soggetti privati si accompagna al costante rischio di elusione delle stringenti regole recate dal TUSP, determinando un incoerente utilizzo di risorse pubbliche in uno scenario di sfrenato aziendalismo, slegato dalle esigenze della cittadinanza tipicamente territoriali.

L’ibridazione, in questo quadro, si declina sempre nel senso di sottrarre la compagine societaria ai vincoli propri del riferito Testo Unico, nel tentativo -tuttavia- di mantenere tutte le prerogative proprie delle Società in house.

Allo scopo di evidenziare meglio le distorsioni derivanti dall’allontanamento dall’originario modello “puro” di società a controllo pubblico verranno di seguito evidenziate alcune specifiche vicende societarie, con risvolti diversi, esponenziali di possibili linee di tendenza che si presentano come “centrifughe” rispetto alle finalità pubbliche, o quantomeno fortemente condizionate da interessi privati non coincidenti con queste ultime.

4. Il caso della Società Autobrennero – A22

La Società Autostrada del Brennero (A22) è stata costituita alla fine degli anni cinquanta a Trento, per effetto dell’iniziativa degli enti locali localizzati fra Modena e il passo del Brennero.

All’atto della costituzione la Società si configurava come tipicamente in house, posto che l’integralità delle azioni era in possesso di enti pubblici, prevalentemente a carattere territoriale, di rango regionale, provinciale e comunale.

Mancando nello Statuto societario una specifica norma prescrittiva del necessario possesso azionario da parte di enti pubblici, nei primi anni novanta alcuni enti territoriali (fra cui la Provincia di Reggio Emilia), per lo più ricadenti nel contesto regionale emiliano, allo scopo di procurarsi provviste monetarie, cedettero le proprie quote a soggetti privati.

Ad oggi le quote azionarie sono detenute per l’84,75% da enti pubblici, per il 14,16% da privati e per l’1,09% dalla stessa Società, che svolge anche attività di Ente gestore.

Occorre rammentare che la cessione di quote può essere motivata da diverse ragioni, come riorganizzazioni societarie, dismissioni di partecipazioni o nuove strategie di investimento.

L’affidamento “in house”, da parte degli enti locali, della concessione per la gestione dell’Autobrennero presentava alcuni tratti distintivi peculiari che lo fanno, in parte, uscire dagli schemi tradizionali.

Il parere n. 1645/2018 della Sez. I del Consiglio di Stato chiariva già alcuni tratti peculiari (se non distorsivi) dell’affidamento della concessione autostradale.

Con la scadenza della concessione sono cominciate a emergere criticità che hanno determinato un contenzioso, sia dinanzi al Giudice amministrativo, sia dinanzi al Ministero delle infrastrutture e trasporti, nonché dinanzi alla Corte di Giustizia Europea, in ragione della inconfigurabilità dei caratteri in house della Società.

E’ da ricordare, in questo contesto, che nel settembre 2010 il predetto Ministero aveva indetto un bando di gara per la gestione dell’arteria stradale (la cui concessione a Autobrennero sarebbe scaduta a fine aprile 2014), impugnato dalla Società, dalla Regione Trentino-Alto Adige e dalle Province di Trento e Bolzano; tale specifico contenzioso trovava una finale definizione con sentenza del Consiglio di Stato, IV Sezione, n. 1243  del 13 marzo 2014, con annullamento della gara e concessione prorogata.

Durante il periodo di proroga, si sono affacciati differenti possibili percorsi finalizzati all’affidamento della concessione alla Società in parola:

1. rinnovamento della compagine societaria, con riacquisto le azioni dai soggetti privati e una sorta di “risarcimento” a loro favore,
2. ovvero, b) mantenimento degli azionisti privati nella Società, nel quadro di un partenariato pubblico-privato (PPP), con successivo vaglio del bando di gara da parte della Commissione Europea, per quanto concerne in particolare clausole di prelazione in favore di Autobrennero.

La scelta del percorso b), che presentava sin dall’inizio l’alea del giudizio negativo a livello comunitario, ha fatto recentemente registrare l’emanazione di un decreto del MIT, in data 26 giugno 2025, che ha sospeso la bandita procedura di gara (avente le caratteristiche di finanza di progetto) fino al 30 novembre 2025 e comunque non oltre la pronuncia della Corte di Giustizia Europea. In questo quadro, il bando di gara sospeso prevede in favore della Società un diritto di prelazione, molto problematico secondo la Commissione Europea in quanto potenzialmente lesivo della concorrenza.

Le descritte criticità non si sarebbero presentate qualora 1) non si fosse verificata ab origine la cessione di quote azionarie in favore di soggetti privati, ovvero 2) i soggetti privati avessero retrocesso ai Soci pubblici le azioni in loro possesso, previo pagamento di un giusto ristoro basato sul valore oggettivo di queste ultime.

La scelta del percorso sub a), viceversa, avrebbe reso praticabile l’affidamento della concessione a Autobrennero, nuovamente divenuta società in house.

La configurazione di società pubblica controllata ha peraltro comportato l’inclusione nell’elenco ISTAT delle Amministrazioni pubblico.

Nel complesso quadro in questione, è importante sottolineare che nel mentre la Società ha invocato una prelazione evidentemente riconducibile a un preminente interesse pubblico, d’altro lato è insorta (infruttuosamente) avverso la propria inclusione nell’apposito elenco ISTAT relativo alle società e alle aziende pubbliche.

Nella sostanza, se da un lato Autobrennero ha cercato di essere considerata “pubblica” per quanto concerne una preferenza con riguardo al nuovo affidamento della concessione, dall’altro si oppone alla sua equiparazione alle società pubbliche iscritte all’elenco ISTAT.

Un’interessante conseguenza dell’inclusione in detto elenco ISTAT consiste nell’applicabilità di vincoli propri delle società pubbliche, quali il tetto ai compensi degli Amministratori, con problematica applicazione da parte della Società e possibile configurazione di danno erariale in relazione all’eventuale versamento di emolumenti non dovuti, in quanto in violazione di Legge.

In questo quadro, la sentenza n. 29/2024/RIS della Corte dei conti in sede giurisdizionale, in speciale composizione, ha dichiarato l’estinzione del giudizio avverso l’impugnazione della Società con riguardo all’inserimento dell’elenco delle Amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato per l’anno 2021.

A ciò consegue una serie di problematiche relative all’applicabilità dei vincoli pubblicistici, con particolare attenzione ai nuovi parametri di spesa, alla revisione dei compensi, all’utilizzo delle c.d. “auto-blu”, alla ristrutturazione del business plan e dei piani pluriennali. L’inclusione nell’elenco delle Amministrazioni pubbliche comporta che le strutture dirigenziali provvedano in merito agli obblighi informativi, nel quadro dei princìpi di trasparenza e pubblicità che improntano l’attività della P.A., e determinino le nuove modalità di redazione del bilancio e del budget, previa nuova analisi delle diverse funzioni aziendali.

5. Il caso della Società Emiliana Trasporti Autofiloviari

La Società Emiliana Trasporti Autofiloviari (SETA) è nata il 1° gennaio 2012 dalla fusione delle aziende di trasporto pubblico di Modena, Reggio Emilia e Piacenza. Questa aggregazione ha dato vita a un unico gestore del servizio di trasporto pubblico nelle province di Modena, Reggio Emilia e Piacenza.

La compagine societaria di SETA risulta composta dalle strutture aziendali di ATCM (Azienda Trasporti Collettivi e Mobilità) di Modena, di TEMPI (Trasporti Elettrici e Meccanici Pubblici Integrati) di Piacenza e di AE-Autolinee di Reggio Emilia.

La nascita di SETA ha portato alla creazione di un’unica realtà aziendale per la gestione del trasporto pubblico locale su gomma e su ferro (autolinee e filovie) nelle tre province interessate.

In sintesi, SETA è stata fondata per razionalizzare e ottimizzare il servizio di trasporto pubblico locale nelle province di Modena, Reggio Emilia e Piacenza, unendo le risorse e le competenze delle aziende preesistenti.

Appartengono all’attuale compagine societaria il Consorzio A.C.T. di Reggio Emilia (15,42%), il Comune di Piacenza (9,986%) e HERM S.r.l. (42,841%), nonché altri enti locali delle province di Modena, Reggio Emilia e Piacenza, che detengono complessivamente il 50,508% del capitale sociale. E’ da segnalare che Holding Emilia-Romagna Mobilità (HERM) è una holding di partecipazioni che fa capo alla Regione Emilia-Romagna, al Comune di Bologna, alla Città Metropolitana di Bologna e ad altri Enti locali, come l’Azienda Consorziale Trasporti ACT di Reggio Emilia, la Provincia di Ferrara e il Comune di Ferrara.

Nel quadro descritto, afferente a una Società avente la specifica vocazione territoriale (e conseguenti specifiche finalità) legata alle province di Modena, Reggio Emilia e Piacenza, non solo si è registrato l’ingresso di Enti territoriali diversi, tanto come qualificazione (regionali) che come àmbito territoriale (Bologna e Ferrara), ma i percorsi aziendali sono recati in un’ottica aziendalistica (addirittura, con tendenziale non-pubblicità nei confronti degli enti locali) non concordata e concepita da un management risalente alle indicazioni di HERM (sostanzialmente, del Comune/Città Metropolitana di Bologna e della Regione).

Le attuali criticità societarie determinano un allontanamento dalle istanze territoriali originarie, in particolare sotto la forma del mancato controllo pubblico (da verificare, in questo contesto, l’effettività del controllo c.d. “analogo”) da parte degli enti locali ricadenti nei comprensori provinciali di Modena, Reggio Emilia e Piacenza, nonché per quanto concerne la gestione del personale, la qualità del servizio e la trasparenza delle scelte (cfr. Corte dei conti, Sez. contr. Emilia-Romagna, del. n. 79/2025/VSGO).

Tale è la deriva rispetto al previsto controllo dei soci “necessari” (fra l’altro, in possesso della maggioranza azionaria “combinata” nell’Assemblea dei soci), che questi ultimi non sono stati neppure in grado di monitorare (men che meno di controllare) le attività sottostanti a un processo di fusione delle grandi aziende di trasporto regionali, in un contesto in cui non è soddisfatto neppure il presupposto del controllo analogo congiunto, comunque necessario anche per il caso di partecipazione azionaria di minoranza (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 416/2025).

In questo quadro, il Giudice amministrativo ha evidenziato rilevanti deroghe (c.d. “controllo analogo congiunto”) ai meccanismi tipici di funzionamento delle società di capitali, tali da assicurare agli enti pubblici partecipanti un’influenza determinante e un controllo effettivo sulla gestione societaria, attraverso poteri di condizionamento sull’operato manageriale in grado di conformare quest’ultimo agli interessi pubblici dei soci.

6. L’effettività del c.d. “controllo analogo”. Conclusioni

Occorre anzitutto evidenziare che le deviazioni dal modello della società pubblica controllata (di cui ai casi riferiti in precedenza) comportano, come immediata conseguenza, un tendenziale allontanamento dai requisiti, previsti dall’art. 4 TUSP, per la partecipazione pubblica societaria.

La mancata previsione degli speciali meccanismi pubblicistici (in deroga al diritto comune) in favore degli enti partecipanti comporta, altresì, evidenti sintomi di illegittimità dell’azione della società partecipata.

La costante verifica dei presupposti in questione è in generale assicurata (in particolare per le società in house), come si è detto e come è utile ribadire, dall’esercizio del c.d.  “controllo analogo”, ovvero da una forma di controllo esercitata da un ente pubblico su una società in cui detiene una partecipazione, tale da influenzare in modo determinante le decisioni strategiche e operative della società, similmente al controllo esercitato sui propri servizi interni (con alcuni distinguo; si veda, al proposito, Corte dei conti, Sez. giurisd. II app., sent. n. 373/2021), garantendo gli obiettivi stabiliti dall’Ente di riferimento e rispettando i princìpi di trasparenza e buona gestione.

Il controllo è un requisito fondamentale per l’affidamento diretto di servizi alle Società in house, ovvero alle società interamente partecipate da Enti pubblici, che operano per conto degli stessi per la soddisfazione dei fini propri a questi ultimi (che non possono coincidere, per quanto concerne gli enti territoriali, con fini di lucro).

In questo quadro, gli enti pubblici partecipanti (anche di minoranza) devono avere un’influenza tale da poter orientare le decisioni strategiche e operative della Società partecipata, in similitudine (che non è perfetta uguaglianza, come rilevato dalla ripetuta giurisprudenza della Corte dei conti) di un’unità interna, ponendo un tipo di controllo che può essere esercitato sia in fase di programmazione e pianificazione, verificando la coerenza degli atti della società rispetto agli indirizzi dell’ente, sia in fase di gestione, monitorando le attività e i risultati.

In ultima analisi, il controllo analogo deve costituire una sintesi fra il potere direzionale dell’ente socio e l’autonomia gestionale della società (cfr., Sez. II app., sent. n. 373/2021, cit.).

Il controllo analogo può essere diretto, quando l’ente esercita il controllo direttamente sulla società, o congiunto, quando più enti pubblici esercitano il controllo insieme; il Consiglio di Stato ha chiarito (cfr. Sez. IV, sent. n. 416/2025, cit.) le condizioni per il controllo analogo congiunto, con specifico riferimento alla società pluripartecipata, a valere anche per i soci in possesso azionario di minoranza.

I principi sopraesposti implicano la previsione, nello Statuto societario, di strutture idonee a assicurare che ciascun ente partecipante sia in grado di controllare l’attività della società controllata (anche attraverso la costituzione, con apposita convenzione ai sensi dell’art. 30 TUEL, di un ufficio comune incaricato della consultazione e del coordinamento dei soci coinvolti, in vista dell’approvazione degli atti fondamentali della vita sociale – cfr. Cass., SS.UU., ord. n. 18623/2024).

I percorsi di allontanamento dal soddisfacimento delle pubbliche finalità, nelle riflessioni sopramenzionate (si vedano i casi, peraltro fra loro molto differenti, di Autobrennero e SETA), sono sempre da ricondurre a carenze nella predisposizione degli Statuti societari, laddove questi ultimi non hanno posto chiari vincoli al possesso azionario (da riservare a determinati enti pubblici) o non hanno espressamente evidenziato strutture preposte al controllo analogo.

A tali manifeste carenze normative si sono accompagnati processi di introduzione di interessi alieni, vuoi perché espressione di soggetti privati evidentemente finalizzati al lucro, vuoi perché esponenziali di interessi territoriali o manageriali non coerenti con lo svolgimento di un servizio indirizzato a una specifica comunità.

Da un lato, quindi, la problematica può imporre radicali scelte “ri-fondative” (in quanto accompagnate a un mutamento della compagine sociale con eliminazione di interessi privati produttivi di criticità su percorsi di gara che prevedano l’affidamento diretto); in altri casi è la formalizzazione decisionale dei pacchetti di controllo societari pubblici (con appositi patti parasociali) che determina un riassetto nell’andamento della Società, con adeguata previsione di un organismo di controllo analogo che funga (congiuntamente alla presenza di componenti nel Cda di soggetti effettivamente rappresentativi degli Enti di riferimento) da “cinghia di trasmissione” presso gli Amministratori pubblici, consentendo così la prestazione di servizi essenziali per la cittadinanza in un contesto di attenta governance aliena da improprie interferenze.

Sempre opportuna, in sintesi, la conclusione di accordi sottoscritti da soci pubblici, regolanti i loro rapporti e il loro comportamento all’interno della Società; patti che possono riguardare la gestione ovvero il controllo di quest’ultima, da utilizzare per stabilizzare gli assetti proprietari o il governo di questa, mirando a garantire la gestione trasparente e la collaborazione tra gli Enti pubblici soci, in particolare esercitando il diritto di voto in modo coordinato durante le Assemblee e stabilendo un controllo congiunto sulla Società.

Giova sottolineare che, pur nella loro flessibilità, i patti devono essere formalizzati con molta attenzione e nel rispetto della normativa vigente.

L'articolo LE SOCIETÀ A CONTROLLO PUBBLICO – LE DERIVE VERSO SPONDE PRIVATISTICHE proviene da Giustamm.

Carmine Volpe – presidente aggiunto del Consiglio di Stato e direttore dell’Ufficio studi e formazione della giustizia amministrativa

IL CORRETTIVO DEL CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI. MEDITAZIONI IN TEMA DI CERTEZZA DEL DIRITTO [1]

SOMMARIO: 1. Introduzione. 2. In tema di certezza del diritto. 3. Il d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, così detto correttivo del codice dei contratti pubblici. 4. Alcune criticità di ordine generale. 5. Le innovazioni del correttivo. 6. Il sistema degli allegati. 7. Codice e stabilità normativa.

1. Introduzione.

Nella Gazzetta Ufficiale n. 305 del 31 dicembre 2024 è stato pubblicato il d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, dal titolo “Disposizioni integrative e correttive al codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36”. E’ il primo correttivo previsto dalla legge delega: art. 1, comma 4, l. 21 giugno 2022, n. 78[2]).

L’occasione offre lo spunto, oltre che per qualche breve illustrazione del nuovo intervento normativo, per alcune meditazioni in tema di certezza del diritto.

È il nuovo che avanza – o meglio, che continua ad avanzare –  e in maniera abbastanza preponderante, data la mole delle novità normative.

La filosofia alla base del correttivo è meritoria.

Apportare le correzioni e le integrazioni che l’applicazione pratica renda necessarie o opportune.

Ma la sequenza è estremamente ravvicinata e ponderosa.

Il primo codice risale al d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163. Poi, dopo le direttive europee del 2014 (nn. 23, 24 e 25), sono intervenuti altri due codici: i d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 e 31 marzo 2023, n. 36. Ora il d.lgs. n. 209/2024, che non è un nuovo codice ma si inserisce corposamente all’interno dello stesso.

2. In tema di certezza del diritto.

Ne conseguono alcune riflessioni in tema di certezza del diritto; a seguito, soprattutto, della continua e alluvionale produzione normativa in settori strategici del Paese, qual è quello dei contratti pubblici.

“Quando conoscevamo tutte le risposte, ci hanno cambiato le domande”.

È l’incipit della prima edizione (marzo 2025) del codice dei contratti pubblici, aggiornato con le modifiche apportate dal correttivo, a cura dell’IGI. Si tratta di una frase attribuita a Charlie Brown, personaggio principale dei fumetti Peanuts, di Charles M. Schulz. Sarebbe una riflessione sulla mutevolezza della vita e della nostra comprensione del mondo.

A me, invece, ricorda qualcos’altro.

Piuttosto la famosa frase nel “Il Gattopardo”[3] pronunciata da Tancredi Falconeri: “Se vogliamo che tutto rimanga com’è, bisogna che tutto cambi”. Ossia le norme cambiano ma continuano i problemi portati dall’incertezza; a discapito dei benefici conseguenti alle correzioni normative.

Nel film “Il Conclave”, di attualità nel recente periodo di elezione del nuovo pontefice, il cardinale decano, in un colloquio con un altro cardinale in un momento di sosta del conclave, dice: “La certezza è …nemica …della tolleranza”. Ovvero la fede si nutre di dubbi, così come addirittura Gesù Cristo sulla croce[4].

Nel diritto però bisognerebbe essere intolleranti: innanzitutto la certezza del diritto e delle situazioni giuridiche soggettive, dopo la fede nel legislatore.

3. Il d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, così detto correttivo del codice dei contratti pubblici.

La prima “specialità” di un intervento legislativo così importante è che non è prevista la vacatio legis. Ai sensi dell’art. 97 d.lgs. n. 209/2024: “Il presente decreto entra in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana”.

Il che sembra quasi una contraddizione in termini. Si innova in maniera rilevante in materia di contratti pubblici e non si dà il minimo di tempo necessario per apprendere le novità e prepararsi di conseguenza.

Un’altra domanda viene spontanea.

Si tratta di correzione del d.lgs. n. 36/2023 o di un nuovo codice?

Data la mole degli interventi la risposta più consona sembrerebbe la seconda.

Basti pensare che il correttivo si compone di 97 articoli, di cui i primi 72 recano interventi diretti al testo del codice. Ossia circa un terzo dei 229 articoli di cui si compone il codice è inciso dalla novella. In più, oltre i tre quarti delle disposizioni del correttivo impattano sulla disciplina degli allegati al codice.

Limitate sono, invece, le modifiche ai principi generali (i primi 12 articoli del codice), che rimangono pressoché intatti e incisi a causa di interventi necessitati da normativa sopravvenuta al d.lgs. n. 36/2023 (es. si veda l’art. 8 in materia di equo compenso).

In questo modo, nell’inarrestabile sequenza normativa in tema di contratti pubblici, continua il provvisorio che diviene definitivo. Anzi, il nuovo definitivo non è altro che provvisorio.

4. Alcune criticità di ordine generale.

Il correttivo nasce con un vulnus iniziale.

La norma fonte è l’art. 1, comma 4, penultimo periodo, della l. delega n. 78/2022, secondo cui “Entro due anni dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi di cui al comma 1, il Governo può apportarvi le correzioni e integrazioni che l’applicazione pratica renda necessarie od opportune, con la stessa procedura e nel rispetto dei medesimi princìpi e criteri direttivi di cui al presente articolo”.

La Commissione speciale del Consiglio di Stato, nel parere reso sulla bozza di correttivo (n. 1463 spedito il 2 dicembre 2024), ha così osservato: “…si ritiene non inopportuno segnalare il rischio, potenzialmente rilevante ai fini di un eventuale sindacato di legittimità formale, in ordine al rispetto della legge di delegazione, e relativo alla circostanza che la redazione del Codice, e la sua integrazione e correzione, siano state, in concreto, operate, in parte, seguendo procedure sostanzialmente diverse”.

Ossia prima il Governo si era rivolto al Consiglio di Stato il cui presidente, per la redazione del codice, aveva proceduto alla nomina di una commissione, ora invece il Governo stesso ha deciso di prescinderne. In questo modo viene sollevato – da fonte autorevole quale il Consiglio di Stato, anche se in sede consultiva –  un dubbio di legittimità costituzionale, per eccesso di delega, della normativa di cui al correttivo e si adombra un vizio derivato e inficiante tutti i provvedimenti amministrativi applicativi delle norme del correttivo.

Si avvicina intanto la prossima definizione del nuovo quadro normativo unionale in materia di appalti pubblici e concessioni (2026-2027). Con l’esigenza, a breve, di un’ulteriore revisione di tutta la materia e, probabilmente, di un nuovo codice.

5. Le innovazioni del correttivo.

Le innovazioni del correttivo sono numerose. Se ne citano in sintesi alcune, in tema di:

1. a) disciplina dell’equo compenso nelle gare di progettazione;
2. b) tutele lavoristiche;
3. c) digitalizzazione delle pubbliche gare: semplificare e chiarire alcune regole volte a favorire il corretto funzionamento del sistema nazionale di e-procurement;
4. d) qualificazione delle stazioni appaltanti;
5. e) revisione dei prezzi contrattuali;
6. f) disciplina dei consorzi, soprattutto dei consorzi stabili (si veda il nuovo testo dell’art. 67 del codice, con tutta una serie di novità che danno luogo a ulteriori incertezze, tanto che qualcuno ha evocato un cambio di definizione: dai “consorzi stabili” ai “consorzi instabili”);
7. g) previsioni e istituti finalizzati a favorire la partecipazione delle micro, piccole e medie imprese (MPMI) al mercato delle commesse pubbliche;
8. h) interventi relativi alla fase esecutiva dei contratti di appalto (si veda il nuovo art. 82-bis che ha introdotto l’istituto dell’accordo di collaborazione);
9. i) finanza di progetto (project financing).

L’art. 57 del correttivo sostituisce interamente l’art. 193 del d.lgs. n. 36/2023 e lascia sullo sfondo una domanda: sono superati i dubbi di non conformità con la normativa europea in relazione al diritto di prelazione del promotore? Infatti, il Cons. Stato, sez. III, con l’ordinanza 25 novembre 2024, n. 9449, aveva rimesso alla Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) la questione della compatibilità della prelazione con il diritto europeo, con riguardo però alla disciplina di cui al d.lgs. n. 50/2016[5];

1. l) subappalto;
2. m) disciplina esecutiva e attuativa del d.lgs. n. 36/2023;
3. n) collegio consultivo tecnico (CCT) di cui agli artt. da 215 a 219 e all’allegato V2 del d.lgs. n. 36/2023.

Alcune brevi considerazioni vanno svolte in ambito di CCT.

Problemi conseguono alla norma transitoria di cui al nuovo art. 225-bis, comma 5, del d.lgs. n. 36/2023 inserito dall’art. 70 del correttivo. Si prevede che “Le disposizioni di cui agli articoli da 215 a 219 e all’allegato V.2, la cui entrata in vigore coincide con la data di entrata in vigore della presente disposizione si applicano, in assenza di una espressa volontà contraria delle parti, anche ai collegi già costituiti ed operanti alla medesima data, ad eccezione di quelli relativi ai contratti di servizi e forniture già costituiti alla data di entrata in vigore della presente disposizione”.

La disposizione transitoria non è senza rilievo considerate le notevoli modifiche in tema di CCT apportate dalla nuova normativa [una su tutte: la riduzione dei compensi dei componenti in caso di contratti di valore superiore a un miliardo di euro ex art. 1, comma 4, lett. b), del nuovo allegato V2].

Innanzitutto appare quanto mai paradossale che l’applicazione di una normativa sopravvenuta possa essere impedita dalla volontà delle parti.

Poi una prima questione si pone per i collegi già costituiti in caso di contratti di lavori: per non applicare la nuova normativa basta la volontà di una parte o serve quella di entrambi?

L’applicazione pratica si sta evolvendo nel senso che, data l’origine consensuale del CCT, la volontà contraria di una sola parte non basta per escludere l’applicazione del correttivo. In tal senso si è espresso il Consiglio superiore dei lavori pubblici – Osservatorio del collegio consultivo tecnico con il parere n. 1 del 24 marzo 2025[6].

Non si prevede un termine entro il quale la volontà debba essere manifestata. Ma anche qui la prassi applicativa si sta orientando nel senso di invitare le parti ad esprimersi entro un termine fissato dal medesimo Collegio. Ciò al fine di definire quanto prima la normativa da seguire (quella di cui al correttivo o solo la precedente).

Infine l’art. 94 del correttivo sostituisce interamente l’allegato V.2 del d.lgs. n. 36/2023. Ma il nuovo allegato V2 proprio nuovo non è, ricopiando in gran parte il testo del precedente allegato. Di qui una difficoltà iniziale, di non poco conto, conseguente a siffatta tecnica legislativa, consistente nel comprendere cosa è realmente innovato rispetto al precedente.

6. Il sistema degli allegati.

Il correttivo mantiene inalterato il sistema degli allegati. Ma modifica gran parte degli originari 38 allegati al codice e introduce alcuni (tre) allegati del tutto nuovi.

L’art. 226-bis del d.lgs. n. 36/2023, aggiunto dall’art. 72, comma 1, del correttivo, contiene disposizioni di semplificazione normativa.

Vengono accorpate in un unico articolo l’intero novero delle disposizioni che prevedono la delegificazione in senso sostanziale degli allegati.

Si differenziano però le modalità di delegificazione: in soli due casi la delegificazione potrà essere operata con un regolamento governativo ex art. 17, comma 1, l. 23 agosto 1988, n. 400, mentre in tutti gli altri casi la stessa potrà essere operata con un regolamento ministeriale ex art. 17, comma 3.

Resta però in vita l’ipotesi di una frammentazione asincrona degli allegati.

Infatti, il comma 4 del citato art. 226-bis prevede che “Gli allegati di cui ai commi 1, 2 e 3 sostituiti ai sensi del presente articolo sono abrogati a decorrere dalla data di entrata in vigore dei rispettivi provvedimenti di cui ai medesimi commi 1, 2 e 3, che li sostituiscono integralmente, anche in qualità di allegato al codice. I medesimi provvedimenti indicano nel titolo l’articolo del presente codice che dispone la disciplina sostanziale di riferimento”.

Finora l’idea della delegificazione successiva alla totale legificazione della normativa regolamentare di riferimento operata con il d.lgs. n. 36/2023 non ha avuto attuazione. Cosicché risulta irrealizzato uno di quelli che erano i punti qualificanti della riforma di cui al nuovo codice. Ma una volta che si (e se si) metterà mano alla delegificazione, si darà luogo progressivamente (con decorrenze diverse) a un corpus normativo costituito da leggi (il codice) e regolamenti (allegati); quindi, da atti aventi natura giuridica e regimi diversi, anche nell’ambito della stessa categoria regolamentare (dato il differente valore gerarchico tra i regolamenti governativi e quelli ministeriali[7]).

Si prospetta un ritorno ai testi unici misti, da tempo non più consentiti dalla nostra legislazione?

7. Codice e stabilità normativa.

La certezza del diritto non fa parte più solo del nostro ordinamento, essendo ormai principio del diritto europeo. Sulla certezza del diritto si basa tutta la costruzione della tutela del legittimo affidamento, di non poche conseguenze anche su tematiche di tipo risarcitorio.

Essenziale a garantire la certezza del diritto è la stabilità normativa.

Il codice e la certezza del diritto appaiono a prima vista due concetti sinergici. Ma in realtà si contrappongono allorquando un codice diviene oggetto di modifiche continue che si intersecano e si accavallano tra di loro, senza possibilità di dare il tempo di acquisirne la conoscenza e di attrezzarsi conseguentemente. Con non poche difficoltà in capo, in primo luogo, a coloro i quali sono i diretti destinatari della nuova normativa, amministrazioni pubbliche ed enti equiparati nonché operatori del settore. E, in secondo luogo, in capo ai giudici, ai quali spetta risolvere le controversie conseguenti all’applicazione e all’interpretazione della normativa.

Dal che consegue che forse il sistema dei decreti legislativi correttivi, quando divengono così imponenti e impattanti, andrebbe ripensato, utilizzandosi semmai meccanismi diversi da quelli puramente legislativi, quanto meno a fini di interpretazione correttiva e integrativa delle norme. Quali circolari, linee guida o raccolte ragionate di giurisprudenza. Intervenendo con nuovi codici solo quando vi sia l’effettivo bisogno di risistemare la materia, soprattutto per adeguarla alla normativa sopravvenuta che, nel settore dei contratti pubblici, è per gran parte di derivazione eurounitaria. A meno che non si voglia abbandonare quell’idea di stabilità che è naturalmente connaturata all’esistenza oggettiva di un codice. Per il momento si fa difficoltà ad abituarsi alle recenti tendenze normative.

In questo quadro assume importanza la “Rassegna monotematica di giurisprudenza” sul nuovo codice dei contratti pubblici in data 28 ottobre 2024 curata dall’Ufficio del massimario della giustizia amministrativa. Si esamina la giurisprudenza amministrativa intervenuta su alcuni argomenti centrali in sede di prima applicazione del nuovo codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 36/2023. E si fornisce uno strumento operativo di rilievo pratico quantomeno nella individuazione e applicazione dei principi della materia; molti dei quali mantengono la loro attualità anche a seguito delle novità apportate dal correttivo.

In conclusione, intendo sottolineare anche la meritoria attività condotta dall’Ufficio studi e formazione della giustizia amministrativa. La quale mira a tutta una serie di target dei quali i magistrati amministrativi non sono gli unici beneficiari. Ne elenco i più importanti:

1. a) informazione;
2. b) approfondimento;
3. c) scambio;
4. d) condivisione;
5. e) incontro tra i protagonisti della materia: giudici, Foro, Università, Amministrazioni;
6. f) convivialità (benessere e socializzazione).

Si tratta di un’attività sempre più centrale in un momento in cui certezza del diritto e stabilità normativa sono sempre di più un’utopia.

29 luglio 2025

—

[1] Lo scritto riprende alcune delle considerazioni svolte nell’ambito della introduzione e moderazione della seconda sessione del corso su “Il nuovo codice dei contratti pubblici: principi e applicazioni”, organizzato dall’Ufficio studi e formazione della giustizia amministrativa a Genova il 5 maggio 2025 e nell’intervento di apertura dei lavori della seconda sessione del convegno su “Giustizia, appalti, autonomia differenziata. Prospettive di riforme in cammino”, organizzato dall’Unione provinciale enti locali (UPEL) a Varese il 16 maggio 2025.

[2] Secondo cui “Entro due anni dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi di cui al comma 1, il Governo può apportarvi le correzioni e integrazioni che l’applicazione pratica renda necessarie od opportune, con la stessa procedura e nel rispetto dei medesimi princìpi e criteri direttivi di cui al presente articolo”.

[3] Romanzo di Tomasi di Lampedusa.

[4] “Dio mio, Dio mio, perché mi hai abbandonato?”.

[5] Di seguito il quesito rimesso alla CGUE: “se i principi di libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi di cui agli artt. 49 e 56 Tfue, nonché la direttiva n. 2014/23/UE, interpretati alla luce dei principi di proporzionalità, buona amministrazione ed efficienza, e l’art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE, per il caso in cui la Corte lo ritenga applicabile, osti alla disciplina nazionale della prelazione, contenuta nell’art. 183 comma 15 d.lgs. n. 50/2016”.

[6] Si veda quanto detto alla fine del paragrafo 1 del parere: “Analogamente, la norma transitoria introdotta con l’art. 225 bis del Correttivo, che in punto di disposizioni nell’occasione richiama espressamente anche quelle recate nell’allegato V.2, vale sempre a chiarire che le nuove disposizioni dallo stesso recate si applicano all’attività dei CCT a far data dalla loro entrata in vigore. La precisazione che l’applicazione dello jus superveniens proprio del correttivo può essere esclusa solo in presenza “di una espressa volontà contraria delle parti” vale a ribadire che in linea di principio lo jus superviens si applica anche ai collegi già costituiti ed operanti, salvo appunto che vi sia una contraria volontà delle parti (“le disposizioni … si applicano in assenza di una espressa volontà contraria delle parti”). Si sottolinea al riguardo che, trattandosi di una eccezione alla regola generale dell’applicabilità dello jus superveniens, espressamente prevista e disciplinata dall’art.225 bis, l’effetto di escludere la rilevanza dello jus superveniens recato dal Correttivo, per l’attività dei collegi consultivi già costituiti ed operanti alla data della sua entrata in vigore, può ritenersi validamente prodotto sul piano giuridico unicamente in presenza di un accordo delle parti, ovvero di una volontà comune e non unilaterale di una soltanto”.

[7] Si veda l’art. 17, comma 3, l. n. 400/1988.

L'articolo IL CORRETTIVO DEL CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI. MEDITAZIONI IN TEMA DI CERTEZZA DEL DIRITTO proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Notificazione – Inesistenza – Nullità – Tratti distintivi.

La notificazione è qualificabile come inesistente allorchè la relativa abnormità sia tale da non consentirne in alcun modo l’inserimento nello sviluppo del processo, sicchè, ove il vizio attenga alla fase della consegna, è inesistente la notificazione fatta a soggetto o in luogo totalmente estranei al destinatario, mentre è nulla, e suscettibile di sanatoria, quella effettuata in luogo o a persona che, pur diversi da quelli indicati dalla norma processuale, abbiano – in base ad una valutazione ex ante avente ad oggetto l’astratto raggiungimento dello scopo nonostante il vizio della notificazione – un qualche riferimento con il destinatario.

Pres. Russo – Est. Saracino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1414 del 2023, proposto da Antonio Franza, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Annarumma, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Salerno, non costituita in giudizio;

nei confronti

Mariella Farabella, rappresentato e difeso dall’avvocato Franco Morena, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa adozione di misure cautelari

– del Decreto Dirigenziale n. 66 del 25 luglio 2023, con il quale si comunicava la rettifica della graduatoria per la progressione all’Area Funzionari ed E.Q. (ex categoria D) – profilo contabile e l’aggiudicazione in favore dei candidati, Sigg.ri Antonio Pepe con punteggio di 68,56 e Mariella Farabella con punteggio di 63,58;

– di ogni altro atto, ancorché non cognito, presupposto, connesso e consequenziale (ivi inclusi i verbali della Commissione).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della controinteressata, Mariella Farabella;

Vista l’ordinanza cautelare n. 412/2023 del 26.10.2023;

Vista l’ordinanza collegiale n. 676/2025 del 10.04.2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 luglio 2025 la dott.ssa Simona Saracino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il presente ricorso, ritualmente notificato e depositato, il Sig. Franza chiede l’annullamento del Decreto Dirigenziale n. 66 del 25 luglio 2023 (prot. n. PSA/202300074451), conosciuto in pari data, con il quale è stata comunicata la rettifica della graduatoria per la progressione all’Area Funzionari ed E.Q. (ex categoria D) – profilo contabile, e l’aggiudicazione in favore dei candidati, sig.ri Antonio Pepe con punteggio di 68,56 e Mariella Farabella con punteggio di 63,58.

1.1. Espone in fatto il ricorrente:

– la Provincia di Salerno indiceva una procedura comparativa per la progressione verticale, riservata al personale già assunto a tempo indeterminato e volta alla copertura, tra gli altri, di n. 2 posti nel profilo di Istruttore direttivo contabile;

– la normativa di gara stabiliva che la procedura si sarebbe svolta nel rispetto dei criteri e modalità previsti dall’art. 52 comma 1-bis del D.lgs. 165/2001, così come modificato dal D.L. n. 80/2021, convertito in Legge n. 113/2021, così come disciplinati dal Regolamento sulle Progressioni verticali della Provincia di Salerno, approvato con Decreto n. 84/2022;

– il ricorrente depositava la propria domanda, secondo lo schema di allegato, dichiarando, ai sensi e per gli effetti delle disposizioni contenute negli artt. 46, 47 del D.P.R. 28.12.2000, n. 445 e delle responsabilità penali di cui agli artt. 75 e 76 del D.P.R. n° 445/2000, anche la conformità agli originali delle copie di documenti/certificati/attestati/incarichi allegati, e ciò ai fini della loro valutazione secondo quanto previsto dall’art. 6 punto c) e d) dell’Avviso di selezione;

– tra i documenti prodotti allegava il proprio curriculum – presentato in forma di dichiarazione sostitutiva ai sensi degli art. 46 e 47 del DPR 445/2000 – in cui si richiamavano tutti i titoli di formazione e attestati in suo possesso che venivano riprodotti in copia;

– con Decreto Dirigenziale n. 61 del 30 giugno 2023 (prot.n. PSA/202300066524), veniva comunicata la graduatoria (ed i relativi punteggi) per la progressione all’Area Funzionari ed E.Q. (ex categoria D) – profilo contabile – aggiudicando la selezione in favore dei candidati: sig.ri Antonio Pepe con punteggio di 73,96 e Mariella Farabella con punteggio di 63,58;

– il ricorrente, invece, si classificava al nono posto con un punteggio di 51,66.

– con l’impugnato Decreto Dirigenziale n. 66 (prot. n. PSA/202300074451) del 25 luglio 2023, la Provincia, avendo errato nella attribuzione dei punteggi al sig. Pepe, rettificava il punteggio attribuito al sig. Antonio Pepe a 68,56 ed approvava la graduatoria finale;

– in seguito al succitato Decreto Dirigenziale n. 61 del 30 giugno 2023 il sig. Franza formulava nel mese di luglio 2023 una specifica richiesta di accesso agli atti ed in data 9 agosto 2023 riceveva a mezzo email-pec il verbale stralcio relativo alla valutazione della sua domanda da cui si evinceva che la commissione ha ritenuto di non attribuire alcun punteggio ai titoli di formazione presentati (punto C.1 dell’art.6 dell’avviso) “in quanto non sono stati dichiarati in forma di autocertificazione e inoltre non sono attinenti al profilo, pertanto non sono stati valutati”.

Assumendo l’illegittimità del suddetto provvedimento, lo impugna articolando un unico motivo di diritto, così rubricato:

I. violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97, co. 2, Cost.; violazione dei punti 4,5, 6, 7 e 8 dell’Avviso di Selezione. Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, del principio di buona amministrazione, carenza di istruttoria, errata valutazione di presupposti di fatto e di diritto, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta, irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà, nonché difetto di motivazione.

2. La Provincia intimata non si è costituita in giudizio.

3. Con ordinanza n. 412/2023 è stata rigettata l’istanza di tutela cautelare per ritenuta insussistenza di periculum in mora.

4. In data 19.10.2023 si è costituita la controinteressata, Sig.ra Farabella che ha sollevato eccezione di inammissibilità per genericità dei motivi e, nel merito, contestando la fondatezza delle censure profilate in ricorso.

5. Con memoria del 21.02.2025 la controinteressata ha, inoltre, eccepito l’inammissibilità del gravame per aver il ricorrente notificato il ricorso all’amministrazione provinciale presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato e non presso la sede dell’Ente.

6. All’esito dell’udienza del 25.03.2025, questa sezione ha emesso l’ordinanza collegiale n. 676/2025 pubblicata in data 10 aprile 2025 disponendo: “assegna alle parti 10 giorni, decorrenti dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza, per presentare memorie vertenti sulla specifica questione della notifica all’amministrazione intimata;”.

7. Il ricorrente, con memoria del 15.04.2025 ha replicato contestando la tardività dell’eccezione, in quanto il ricorrente avrebbe dovuto sollevarla “al momento della sua costituzione in Giudizio e/o comunque a verbale in sede di udienza cautelare, una volta accertata la contumacia della Amministrazione Provinciale”, e la sua infondatezza trattandosi di mera nullità e non di inesistenza della notifica.

8. All’udienza del 25 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Il Collegio ritiene il ricorso inammissibile per inesistenza della notifica alla Provincia.

9.1. Siffatta notifica, eseguita via PEC il 25.09.2023 all’indirizzo dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, contrariamente a quanto ritenuto dal ricorrente (che, nella memoria da ultimo depositata, ha chiesto la concessione di un termine per il suo rinnovo) deve essere ritenuta non già nulla, quanto, piuttosto, inesistente.

9.2. Come noto, in giurisprudenza, sulla differenza fra inesistenza e nullità della notifica, la Corte di Cassazione, sez. III civile, nella sentenza n. 3909/2016 ha affermato che “(…) la notificazione è qualificabile come inesistente (…) allorchè la relativa abnormità sia tale da non consentirne in alcun modo l’inserimento nello sviluppo del processo, sicchè, ove il vizio attenga alla fase della consegna, è inesistente la notificazione fatta a soggetto o in luogo totalmente estranei al destinatario, mentre è nulla, e suscettibile di sanatoria, quella effettuata in luogo o a persona che, pur diversi da quelli indicati dalla norma processuale, abbiano – in base ad una valutazione ex ante avente ad oggetto l’astratto raggiungimento dello scopo nonostante il vizio della notificazione – un qualche riferimento con il destinatario (Cass. civ., 30 maggio 2014, n. 12301).”

Con la sentenza n. 148/2021, inoltre, la Corte Costituzionale ha precisato che è possibile disporre la rinnovazione della notifica qualora essa “risulti affetta da vizi che non siano di gravità tale da decretarne l’inesistenza”.

Al contrario, la categoria dell’inesistenza ricorre se la notifica “manchi del tutto ovvero sia stata effettuata in un luogo o con riguardo a persona che non abbiano alcun riferimento con il destinatario della notificazione stessa” (Cons. Stato, sez. II, n. 8207/2021; Cons. Stato, sez. IV, n. 3683/2017; sez. III, n. 3586/2016).

In linea con tali assunti, la giurisprudenza amministrativa più recente ha già avuto modo di evidenziare (v. T.A.R. Sardegna, sez. II, n. 519/2025, TAR Lazio, sez. III ter, n. 10837/2024) come la notifica sia nulla e, come tale, suscettibile di sanatoria, qualora sia stata effettuata in luogo o a persona che, pur diversi da quelli indicati dalla norma processuale, abbiano – in base ad una valutazione ex ante avente ad oggetto l’astratto raggiungimento dello scopo nonostante il vizio della notificazione – un qualche riferimento con il destinatario (ex multis, TAR Lazio, Roma, sez. II-quater, n. 6392/2023).

Infine, è stato affermato che l’individuazione, attraverso apposite ricerche, del luogo della notificazione o del corretto indirizzo pec, è un onere posto a carico della parte notificante, trattandosi di un requisito essenziale all’identificazione del destinatario della notifica (in termini, TAR Lazio, Roma, sez. I, sentenza n. 1382/2020).

Venendo al caso in esame, è pacifico che la notificazione del ricorso introduttivo non sia andata a buon fine a causa dell’errata individuazione da parte del notificante del soggetto destinatario della stessa, derivandone che la notifica debba qualificarsi “tamquam non esset”, essendo stata effettuata ad un indirizzo e ad un soggetto che nulla hanno a che vedere con l’amministrazione intimata. 

9.3. Nella fattispecie dedotta, invero, non è stato sbagliato soltanto il luogo (virtuale) di notifica, vale a dire l’indirizzo di posta elettronica certificata, in quanto il ricorso, essendo stato notificato all’Avvocatura Distrettuale dello Stato che, ai sensi dell’art. 1 del R.D. n. 1611/1933, rappresenta e difende ex lege le amministrazioni statali, è stato notificato a difensore privo di alcun legame con la parte.

9.3.1. Non convince, sotto tale profilo, la ricostruzione offerta dal ricorrente nella memoria di replica del 15.04.2025 secondo cui le Province sarebbero, ferma restando la loro autonomia, “a tutti gli effetti amministrazioni periferiche dello Stato, come tali difese dalla Avvocatura di Stato Distrettuali (rectius dalle Avvocature di Stato Distrettuali), ai sensi di quanto previsto dagli artt. 144 c.p.c e 41 CPA” ed aggiungendo che “(…) Pur riconoscendo le peculiari caratteristiche della Provincia (indipendenza funzionale e strutturale, autonomia organizzativa, ecc.), la stessa è, ad avviso di chi scrive, equiparabile ad una Amministrazione Statale con conseguente operatività della regola di cui all’art. 1 del R.D. n. 1611/1933 (norma applicabile anche al processo amministrativo ai sensi dell’art. 39, comma 2, c.p.a.).”

9.3.2. La tesi non può essere condivisa.

A tacer d’altro, l’art. 3 del Testo Unico degli Enti Locali, D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, rubricato “Autonomia dei comuni e delle province”, prevede che “1. Le comunità locali, ordinate in comuni e province, sono autonome. 2. Il comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo. 3. La provincia, ente locale intermedio tra comune e regione, rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi, ne promuove e ne coordina lo sviluppo. 4. I comuni e le province hanno autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonché autonomia impositiva e finanziaria nell’ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica. 5. I comuni e le province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiarietà. I comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente. esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali.”

9.4. Né vale, ad orientare in senso opposto, il richiamo operato dal ricorrente alla giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sezione Sesta, sentenza del 8 marzo 2022) che, ex adverso, conforta l’opposta soluzione secondo cui “la rappresentanza, il patrocinio e l’assistenza in giudizio delle Amministrazioni dello Stato, anche se organizzate ad ordinamento autonomo, spettano alla Avvocatura dello Stato”, non rientrando la Provincia nella congerie delle Amministrazioni dello Stato.

10. In conclusione il ricorso è stato notificato ad un difensore che non ha nessun legame con la parte resistente nel giudizio cui si riferisce: il che configura un’ipotesi di inesistenza della notifica.

10.1. Si richiama, a conforto della tesi esposta, l’ordinanza n. 5335/2021 della VI Sezione del Consiglio di Stato con cui, in applicazione del richiamato indirizzo giurisprudenziale, è stata ritenuta inesistente (e non nulla) la notificazione eseguita mediante pec inviata all’indirizzo mail del singolo Avvocato dello Stato che aveva patrocinato l’amministrazione nel giudizio di primo grado, invece che all’indirizzo dell’Avvocatura Generale dello Stato: tale approdo, come è evidente, è stato sostenuto in fattispecie in cui, nonostante la notificazione fosse stata eseguita nei confronti di un soggetto diverso rispetto a quello che avrebbe dovuto riceverla, tuttavia – a differenza che nel caso oggetto del presente giudizio – sussisteva comunque un pur labile collegamento fra la parte e il difensore che aveva ricevuto la notificazione.

10.2. Ne consegue che, a fortiori, nel caso di specie l’applicazione dei richiamati canoni esegetici importa la qualificazione come inesistente della notifica del ricorso, e la sua insanabilità: con conseguente inammissibilità del gravame.

11. In ragione della peculiarità della fattispecie, le spese del giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sede staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 22 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Pierluigi Russo, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere

Simona Saracino, Referendario, Estensore

L'articolo Sulla inesistenza e nullità della notificazione. proviene da Giustamm.

Pubblico impiego – Magistrati – Tetto salariale – Art. 13, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 – Illegittimità costituzionale parziale.

La Corte costituzionale dichiara la illegittimità costituzionale dell’art. 13, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale), convertito, con modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89, a decorrere dal giorno successivo alla pubblicazione della presente sentenza nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, nella parte in cui indica il limite massimo retributivo nell’importo di euro 240.000,00 al lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali e degli oneri fiscali a carico del dipendente, anziché nel trattamento economico onnicomprensivo del primo presidente della Corte di cassazione, che rappresenta il parametro per l’individuazione del tetto retributivo da parte di un d.P.C.m., previo parere delle competenti commissioni parlamentari.

Pres. Amoroso – Est. Marini

L'articolo Sull’illegittimità costituzionale parziale dell’art. 13, comma 1, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 in materia di tetto salariale dei magistrati. proviene da Giustamm.

1. – Atto amministrativo – Indicazione dell’autorità cui ricorrere – Omissione – Mera irregolarità
2. – Atto amministrativo – Inoppugnato – Contrarietà con il diritto UE – Disapplicazione – Impossibilità.

1. – Premesso che l’art. 3, comma 4, l. n. 241 del 1990 secondo cui ‘in ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l’autorità cui è possibile ricorrere’, è norma di natura procedimentale, che impone all’Amministrazione, nell’ambito del più generale principio di trasparenza dell’azione amministrativa, un dovere di cooperazione con il privato, al fine di agevolarlo nell’individuazione degli strumenti apprestati dall’ordinamento per la tutela delle proprie posizioni soggettive, ritenute lese da tale azione e premesso, altresì che la prescrizione in parola è preordinata essenzialmente, come è dimostrato dal generico riferimento alla “autorità cui è possibile ricorrere”, a facilitare il destinatario nell’individuazione del soggetto competente a pronunciarsi e dei termini per la proposizione delle impugnative, specie nei settori in cui tale ricerca appare più difficile, la mancata o non chiara di tale indicazione non dà luogo alla invalidità del provvedimento ma ad una mera irregolarità garantendo, sussistendone i presupposti in caso di tardiva impugnazione, un riconoscimento dell’errore scusabile e una conseguente rimessione in termini.
2. – I provvedimenti rimasti inoppugnati, ovvero consolidatisi, non sono suscettibili di disapplicazione per contrarietà all’ordinamento UE: la giurisprudenza europea ha evidenziato come, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, il principio della certezza nei rapporti giuridici non determina che gli stessi, una volta esauriti, debbano essere messi nuovamente e continuamente in discussione per effetto di una sentenza della Corte di giustizia che sancisca la sostanziale incompatibilità di un determinato atto con la normativa europea. Fermo quindi restando il granitico principio per il quale il consolidamento del provvedimento inibisce in questa sede l’invocata disapplicazione, è in ogni caso demandata all’Amministrazione, i cui poteri di intervento in autotutela, come già affermato in giurisprudenza restano fermi, la valutazione circa opportunità di procedervi.

Pres. Montedoro – Est. La Greca

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 853 del 2024, proposto da Angelo Marone, rappresentato e difeso dall’avv. Luigi Greco, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

Agea -Agenzia per le erogazioni in agricoltura e Ader- Agenzia delle entrate riscossione, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Basilicata (Sezione prima) n. 645 del 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e la memoria di Agea -Agenzia per le erogazioni in agricoltura e Ader -Agenzia delle entrate riscossione;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’ordinanza n. 630/2024 di reiezione dell’istanza cautelare proposta dall’appellante;

Designato relatore il cons. Giuseppe La Greca;

Uditi nell’udienza pubblica del 15 maggio 2025 gli avvocati Luigi Greco e Massimo Di Benedetto;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1.- Il signor Angelo Marone impugnava, in prime cure, con richiesta di annullamento, la cartella di pagamento n. 06720210009289429/000 dell’importo di € 14.962,65, notificata il 26 novembre 2021. Oggetto della cartella erano «tributi coattivi» relativi alle annualità 1996 e 1997, in relazione a debiti relativi alle c.d. «quote latte».

Il ricorrente deduceva l’illegittimità di siffatta cartella per la compiuta prescrizione del credito e per violazione e falsa applicazione di legge ed eccesso di potere.

1.2.- Con sentenza n. 645 del 2023, il T.a.r. per la Basilicata rigettava il ricorso sul rilievo che a) «la mancata o erronea indicazione del Giudice da adire o del termine per proporre ricorso, non comporta l’illegittimità dell’atto impugnato, risolvendosi in una mera irregolarità»; b) quanto alla prescrizione, sostenendo che «la durata dei giudizi relativi ai crediti contestati debba essere considerata ai sensi dell’art. 2945 c.c., e come la costituzione in giudizio dell’Amministrazione, con conseguente richiesta di rigetto del ricorso, vada considerata atto idoneo alla interruzione della prescrizione ai sensi dell’art. 2943 c.c.»; c) sempre in punto di prescrizione, «i termini di decadenza e di prescrizione sono stati prorogati di ventiquattro mesi nel periodo della pandemia per i carichi affidati all’agente della riscossione dall’8 marzo 2020 al 31 dicembre 2021», c) «gli interessi non sono scindibili dal capitale sotto il profilo della prescrizione» decennale; d) in relazione alla «intangibilità del giudicato formatosi sui ripetuti ricorsi già proposti dal Marone […] inammissibile risulta la doglianza relativa all’erronea iscrizione a ruolo degli importi a titolo di prelievo supplementare», e) «l’esclusione della facoltà di rateizzazione dell’importo dovuto è testualmente contemplata dall’art. 8-quater, comma 2, del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito con modificazioni dall’art. 1 della legge 9 aprile 2009, n. 33, per le somme non inferiori a € 25000,00»; f) l’atto impugnato sarebbe congruamente motivato; g) «quanto all’erronea individuazione del soggetto-contribuente, relativa all’annualità 1996, essendo la relativa comunicazione al Caseificio Fratelli Maggiore e non al Marone, si è già osservato innanzi come quest’ultimo abbia avuto piena conoscenza dell’atto, tant’è che ha promosso tempestivo ricorso dinanzi al T.A.R. per il Lazio, sicché la cennata comunicazione ha nei fatti e concretamente raggiunto il suo scopo e in alcun modo risulta leso il diritto di difesa della parte».

2.- Avverso la predetta sentenza ha interposto appello il sig. Angelo Marone il quale ne ha chiesto la riforma sulla base di doglianze così articolate:

1) Error in iudicando in relazione ai punti 5 e 5.2 della sentenza, violazione e falsa applicazione art.3, comma 4, l. 241 del 1990. Erroneamente il T.a.r. avrebbe considerato il provvedimento impugnato nella parte in cui non indicherebbe con chiarezza l’autorità cui ricorrere, ravvisandosi, in tesi, «una lesione della situazione giuridico-soggettiva vantata dall’interessato-amministrato»;

2) Error in iudicando in relazione ai punti 5.2.1, 5.2.1.1, 5.2.1.2 e 5.2.1.3. della sentenza; violazione e falsa applicazione della normativa in materia di prescrizione. Sostiene, in punto di prescrizione, l’appellante che:

– soltanto il ruolo (atto impugnabile ex art. 19 d. lgs. n. 546 del 1992) costituirebbe il titolo della pretesa nei confronti del contribuente, senza che alcun rilievo assuma, in tesi, la successiva e distinta attività di notifica della cartella;

– la cartella notificata al sig. Marone, successiva di oltre venti anni alle relative comunicazioni di pagamento delle annate lattiere 1996 e 1997, recherebbe una pretesa prescritta;

– sussisterebbe una differenza tra cartelle emesse a seguito di ruolo fondato su sentenza e quella emessa a seguito di ruolo fondato su tributi (assetto che sarebbe identificato nella «partita»);

– se è vero che Agea possa ancora riscuotere le somme indicate in cartella perché fondate sulla sentenza 8518/2012 per le annate lattiere 1995/1996 e 1996/1997, il relativo ruolo n.1, riportato in cartella avrebbe dovuto indicare in partita, gli estremi di tale sentenza, mentre la partita del ruolo n. 1 recherebbe la seguente dicitura: «rateizz. L. 119/03 revocata il 20.03.2006» (assetto che investirebbe anche l’annata lattiera 1997); parimenti, se il ruolo n. 2 si fosse fondato sul decreto di perenzione n. 8802/2011 (sulla cui natura di giudicato dubbi vi sarebbero), il relativo ruolo n.2, riportato in cartella avrebbe dovuto corrispondentemente indicare in partita gli estremi di tale decreto e invece recherebbe «rateizz. L. 119/03 revocata il 20.03.2006.-ricorso giurisdizionale del 3.11.2011»;

– ove, pertanto, si dovesse ritenere che in merito ai «tributi» richiesti in cartella si sia formato giudicato, ne deriverebbe automaticamente l’illegittimità e la nullità insanabile della cartella stessa, per il semplice fatto che il titolo esecutivo non sarebbe più rappresentato da quello indicato;

– anche a voler considerare come interruttivi della prescrizione i provvedimenti giurisdizionali, gli stessi non potrebbero essere considerati titoli esecutivi fondanti la pretesa creditoria, perché non sarebbe stata fornita prova della notifica in forma esecutiva dei predetti provvedimenti;

– i decreti di perenzione non sarebbero suscettibili di formare giudicato e di interrompere la prescrizione;

3) Error in procedendo in relazione al punto 5.2.1; violazione e falsa applicazione della normativa di cui agli artt. 63, 64 e 65 in materia di principio dispositivo e acquisitivo; violazione del principio di uguaglianza delle parti in giudizio. Sostiene l’appellante che il T.a.r. avrebbe violato le regole processuali e il principio di parità delle parti concedendo termini alla resistente Agea per fornire la prova contraria (non a favore del ricorrente) e per la contestazione dell’eccezioni sollevate dal ricorrente, con particolare riguardo alla prescrizione del presunto vantato credito;

4) Error in iudicando in relazione al punto 5.2.1.2; violazione e falsa applicazione della normativa in materia di prescrizione. Ad avviso dell’appellante la prescrizione sarebbe decorsa dalle comunicazioni indicate in ruolo o, al più, in partita di ruolo, sia in riferimento alla sorta capitale che agli interessi e, nel caso di specie, gli interessi avrebbero dovuto ritenersi prescritti una volta maturato il termine quinquennale di cui all’art. 2948, comma 1, n. 4 cod. civ.;

5) Error in procedendo in relazione ai punti 5.2.1.3. e 5.2.2 della sentenza; motivazione apparente. Il T.a.r. non avrebbe motivato – in tal senso vi sarebbe un difetto assoluto di motivazione della sentenza – la reiezione delle censure riguardanti idoneità del titolo esecutivo a costituire atto interruttivo della prescrizione;

6) Error in iudicando in relazione al punto 5.2.2 della sentenza; violazione e falsa applicazione della normativa comunitaria e del rapporto con il giudicato interno. Sarebbe errata l’affermazione del T.a.r. secondo cui l’effetto di inoppugnabilità delle intimazioni di pagamento discendente da tali provvedimenti giurisdizionali non può essere superato dalla disapplicazione della normativa nazionale da cui deriva l’imposizione del prelievo supplementare, sul rilievo che, per un verso, i provvedimenti giurisdizionali prodotti in giudizio da Agea, come detto, costituirebbero titolo esecutivo della pretesa creditoria, pur se divenuti irrevocabili, e, per altro verso, a fronte di violazioni della disciplina comunitaria da parte del giudicato, se il giudice nazionale ha la possibilità di intervenire in senso correttivo / integrativo sullo stesso giudicato, in base al «principio di equivalenza» sarebbe tenuto ad esercitare tali poteri;

7) Error in iudicando in relazione al punto 5.2.3 della sentenza; violazione e falsa applicazione art.3 Cost. Sarebbe errata la intervenuta esclusione, ad opera del T.ar., della rateizzazione della pretesa creditoria azionata, considerato che la cartella avrebbe contemplato la facoltà del contribuente di rateizzare il pagamento posto in riscossione;

8) Error in procedendo in relazione al punto 5.2.4 della sentenza- motivazione apparente. La cartella avrebbe dovuto essere motivata con chiara indicazione dei presupposti di fatto e di diritto da cui trarrebbe origine la pretesa; quanto al calcolo degli interessi, non sarebbero stati forniti dettagli circa il relativo calcolo, l’effettivo periodo in relazione al quale sono stati addebitati, il tasso applicato, il metodo impiegato;

9) Error in iudicando in relazione al punto 5.2.5. della sentenza; violazione e falsa applicazione art. 111 Cost. Premesso che la somma iscritta al ruolo n. 2021/001595 relativa ai tributi coattivi dell’anno 1996 non sarebbe stata preceduta da alcuna comunicazione/notificazione al sig. Marone Angelo, sarebbe errata l’affermazione del T.a.r. secondo cui «quanto all’erronea individuazione del soggetto-contribuente, relativa all’annualità 1996, essendo la relativa comunicazione al Caseificio Fratelli Maggiore e non al Marone, si è già osservato innanzi come quest’ultimo abbia avuto piena conoscenza dell’atto, tant’è che ha promosso tempestivo ricorso dinanzi al T.a.r. per il Lazio, sicché la cennata comunicazione ha nei fatti e concretamente raggiunto il suo scopo e in alcun modo risulta leso il diritto di difesa della parte». A parte la circostanza che la proposizione del suddetto ricorso, mai prodotto agli atti, sarebbe stata evinta dal T.a.r. dal tenore letterale della sentenza n. 8518/2012 del T.a.r. per il Lazio, atto prodotto da Agea, non sarebbe possibile desumere che il giudicato si sia formato proprio in relazione alle quote latte odierne proprio perché l’atto introduttivo non risulta essere stato prodotto. L’agire dell’ente pubblico in via coattiva nei confronti del solo produttore integrerebbe un abuso dei mezzi processuali quantunque in presenza di un vincolo di solidarietà tra produttore e acquirente, che il Caseificio F.lli Maggiore, in qualità di acquirente, non avrebbe versato ad Agea gli importi trattenuti;

10) Error in procedendo in relazione al punto 6 della sentenza- violazione e falsa applicazione art. 112 c.p.c. Il Collegio di prime cure non si sarebbe pronunciato con sufficiente chiarezza su alcune delle questioni dedotte;

11) Error in procedendo in relazione al punto 7 della sentenza; disposizioni in materia di soccombenza. Erroneamente sarebbe stata disposta la condanna alla rifusione delle spese a carico della parte ricorrente.

3.- Si sono costituiti in giudizio Agea e Ader che, con memoria, hanno concluso per l’infondatezza dell’appello.

4.- All’udienza pubblica del 15 maggio 2025, presenti i procuratori delle parti che si sono riportati alle già rassegnate domande e conclusioni, l’appello, su richiesta degli stessi, è stato posto in decisione.

5.- L’appello è fiondato limitatamente alla dedotta prescrizione degli interessi mentre, per il resto, deve essere rigettato.

6.- Premesso che la prescrizione decennale della pretesa a titolo di sorte capitale non risulta essere maturata in ragione, come si vedrà, della successione della pregressa iniziativa giurisdizionale assunta dal ricorrente, seguendo la tassonomia dei motivi prospettati deve essere affermato (e ribadito) che:

– premesso che l’art. 3, comma 4, l. n. 241 del 1990 secondo cui ‘in ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l’autorità cui è possibile ricorrere’, è norma di natura procedimentale, che «impone all’Amministrazione, nell’ambito del più generale principio di trasparenza dell’azione amministrativa, un dovere di cooperazione con il privato, al fine di agevolarlo nell’individuazione degli strumenti apprestati dall’ordinamento per la tutela delle proprie posizioni soggettive, ritenute lese da tale azione» (Cons, Stato, Ad. plen. n. 2 del 2001) e premesso, altresì che «la prescrizione in parola è preordinata essenzialmente, come è dimostrato dal generico riferimento alla “autorità cui è possibile ricorrere”, a facilitare il destinatario nell’individuazione del soggetto competente a pronunciarsi e dei termini per la proposizione delle impugnative, specie nei settori in cui tale ricerca appare più difficile» (Cons. Stato, Ad. plen. n. 2 del 2001), la mancata o non chiara di tale indicazione non dà luogo alla invalidità del provvedimento ma ad una mera irregolarità garantendo, sussistendone i presupposti in caso di tardiva impugnazione, un riconoscimento dell’errore scusabile e una conseguente rimessione in termini;- il titolo sul quale si fonda la riscossione è la cartella esattoriale, emessa in conseguenza del ruolo la cui notificazione coincide con la notificazione della cartella di pagamento la quale, nel caso di specie, muove dall’accertamento del credito di Agea in ragione anche – su piano sostanziale – dei pregressi provvedimenti giurisdizionali;

– la cartella indica esattamente gli atti dai quali discende la pretesa e il ruolo, non potendosi farsi discendere effetti invalidanti su tale titolo dalla omessa specificazione del pregresso giudicato formatosi sulla pretesa;

– l’asserita omessa notificazione, nei confronti dell’appellante, dei titoli giurisdizionali nessun effetto spiega sulla operatività del meccanismo ex art. 2945 c.c. fondato sulla proposizione dell’impugnazione e non sul provvedimento a valle: «il combinato disposto ex artt. 2943, comma 1 c.c. (ai sensi del quale “[l]a prescrizione è interrotta dalla notificazione dell’atto con il quale si inizia un giudizio, sia questo di cognizione ovvero conservativo o esecutivo”) e 2945 c.c., commi 1 e 2 (a mente dei quali, rispettivamente, “[p]er effetto dell’interruzione s’inizia un nuovo periodo di prescrizione” e “[s]e l’interruzione è avvenuta mediante uno degli atti indicati dai primi due commi dell’articolo 2943, la prescrizione non corre fino al momento in cui passa in giudicato la sentenza che definisce il giudizio”) trova applicazione anche ove l’iniziativa giudiziale sia stata assunta dal debitore […] ed il giudizio abbia assunto forma impugnatoria (come quello di impugnazione dell’originaria cartella di pagamento). Tale lettura pare, invero, confortata sia dal dato letterale dello stesso art. 2943, comma 1 c.c. (che ricollega l’interruzione della prescrizione alla sola notificazione dell’atto introduttivo del giudizio senza indicare il soggetto che deve iniziare lo stesso) sia dalla ratio della previsione che è quella di mettere in quiescenza il meccanismo prescrizionale fintanto che l’accertamento dell’an o quantum della pretesa creditoria risulta ancora sub judice. Inoltre, detta lettura sembra meglio sposarsi con l’esigenza di conciliare il dettato codicistico “comune” con la struttura impugnatoria del giudizio amministrativo che ha ad oggetto un provvedimento con il quale l’amministrazione ha in precedenza esercitato il suo potere secondo lo schema del diritto potestativo stragiudiziale (senza dimenticare che, peraltro, nella materia de qua, si ha una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo adito con cognizione naturalmente estesa all’intero rapporto controverso)»; l’estinzione del processo, a cui è assimilabile la perenzione nel processo amministrativo non provoca la perdita dell’effetto interruttivo permanente della prescrizione in danno dell’amministrazione convenuta (cfr., ex aliis, Cons. Stato, sez. VI, n. 2451 del 2025);

– i poteri istruttori impiegati dal T.a.r. si mostrano essere stati esercitati in linea con la disciplina codicistica di riferimento;

– pacificamente i provvedimenti rimasti inoppugnati,, ovvero consolidatisi non sono suscettibili di disapplicazione per contrarietà all’ordinamento UE: la giurisprudenza europea ha evidenziato come, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, il principio della certezza nei rapporti giuridici non determina che gli stessi, una volta esauriti, debbano essere messi nuovamente e continuamente in discussione per effetto di una sentenza della Corte di giustizia che sancisca la sostanziale incompatibilità di un determinato atto con la normativa europea (cfr. le sentenze della Corte di giustizia Randstad del 21 dicembre 2021 e Hoffmann La Roche del 7 luglio 2022, che nel riaffermare i principi di autonomia procedurale degli Stati membri e la necessità del rispetto dei principi di effettività ed equivalenza, non pongono in discussione che un atto amministrativo, come considerato da una sentenza del giudice nazionale passata in giudicato che sia poi accertata da una sentenza della Corte di giustizia come violativa del diritto europeo, continui a spiegare i spiegare i propri effetti, in disparte i possibili profili risarcitori). Fermo quindi restando il granitico principio per il quale il consolidamento del provvedimento inibisce in questa sede l’invocata disapplicazione, è in ogni caso demandata all’Amministrazione, i cui poteri di intervento in autotutela, come già affermato in giurisprudenza restano fermi (Cons. Stato, sez. VI, n. 9338 del 2024), la valutazione circa opportunità di procedervi;

– correttamente il T.a.r. ha escluso la rateizzazione, con decisione conforme alla disciplina di riferimento dallo stesso T.a.r. richiamata irrilevante la indicata facoltà di procedervi segnalata dall’appellante;

– quanto agli interessi di mora applicati, sono stati determinati secondo regole fissate per legge, per cui nessuna motivazione sul calcolo degli interessi era dovuta oltre quanto già indicato a pag. 1 della cartella, sezione «interessi di mora», né, ancora, parte appellante ha indicato eventuali errori in cui sia in corso il concessionario della riscossione (indicazione di cui l’appellante era onerata), fermo restando che la pretesa azionata in cartella discende da pregressi atti ben conosciuti e tali da poter consentire la verifica della corretta determinazione degli interessi (ma qui non contestata dalla stessa parte privata);

– in relazione alla mancata produzione dell’atto impugnato dinanzi al T.a.r. per il Lazio e oggetto della sentenza del medesimo T.a.r. n. 8518 del 2012, la doglianza si rivela formalistica, non avendo parte appellante negato (id est: contestato) di aver proposto quel ricorso;

– infondata è la doglianza circa l’assenza di chiarezza della sentenza impugnata avendo essa compiutamente e chiaramente risposto alle proposte doglianze.

7.- Fin qui l’appello deve essere rigettato.

8.- A diverse conclusioni deve giungersi con riferimento alla prescrizione degli interessi. Sul punto – e in relazione ai soli interessi – questo Consiglio di Stato con la più recente giurisprudenza, alla quale il Collegio intende dare continuità, ha ritenuto doversi applicare il diverso termine prescrizionale quinquennale di cui all’art. 2948, comma 1, n. 4, c.c. posto che, come anche in questo caso già affermato dalla Sezione, «il credito per interessi, integrando un’obbligazione autonoma rispetto al debito principale, è suscettibile di autonome vicende e rimane sottoposto al proprio termine di prescrizione quinquennale fissato dall’art. 2948, comma 1, n. 4, c.c. (cfr. Cass. Civ., Sez. V, 18 maggio 2023, n. 13781, che richiama anche Cass. S.U. n. 22281 del 14 luglio 2022, punto 9.4.1.). La norma relativa alla prescrizione degli interessi, quindi, è norma speciale rispetto alla prescrizione della sorte capitale e si applica a tutte le categorie di interessi, anche perché non viene operata una distinzione di regolamentazione in ragione della natura o della fonte degli interessi» (Cons. Stato, Sez. VI, 11 aprile 2025, n. 3103). In mancanza di atti interruttivi nel quinquennio precedente la cartella, pur considerando le sospensioni e interruzioni ex lege del termine ex art. 2948, comma 1, n. 4, c.c., la pretesa a titolo di interessi si mostra fondata.

9.- Per questa parte, in parziale accoglimento dell’appello, la sentenza va riformata con accoglimento, in parte qua del ricorso di primo grado e declaratoria di prescrizione della somma a titolo di interessi.

10.- Il complessivo assetto della vicenda contenziosa consente la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione sesta, definitivamente pronunziando sull’appello in epigrafe, lo accoglie nei limiti specificati in motivazione e, per l’effetto, in parziale riforma dell’impugnata sentenza, accoglie nei corrispondenti limiti il ricorso di primo grado e dichiara prescritta la pretesa a titolo di interessi; rigetta, per il resto, l’appello.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Giuseppe La Greca, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla impossibilità di procedere alla disapplicazione per contrarietà all’ordinamento UE dei provvedimenti rimasti inoppugnati. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Art. 73 c.p.a. – Memoria di replica – Ammissibilità – Presupposti.

La giurisprudenza del giudice amministrativo ha chiarito che ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a., le repliche sono ammissibili solo ove conseguenti ad atti della controparte ulteriori rispetto a quelli di risposta alle iniziative processuali della parte stessa (ricorso, motivi aggiunti, memorie, documenti, ecc.), atteso che la ratio legis si individua nell’impedire la proliferazione degli atti difensivi, nel garantire la par condicio delle parti, nell’evitare elusioni dei termini per la presentazione delle memorie e, soprattutto, nel contrastare l’espediente processuale della concentrazione delle difese nelle memorie di replica con la conseguente impossibilità per l’avversario di controdedurre per iscritto. Né la memoria di replica può essere considerata prima memoria se depositata oltre il termine di trenta giorni previsto dall’art. 73 c.p.a.

Pres. Simonetti – Est. La Greca

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7700 del 2024, proposto da Ladinia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gerhard Brandstätter, Karin Mussner, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

Comune di Ortisei, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Manzi e Alfred Mulser, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via F. Confalonieri n. 5;

per la riforma

della sentenza del T.r.g.a. – Sezione autonoma della Provincia di Bolzano n. 177 del 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Ortisei;

Viste le memorie delle parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il cons. Giuseppe La Greca;

Uditi nell’udienza pubblica del 12 giugno 2025, per le parti, gli avvocati Milena Esposito per delega di Karin Mussner ed Andrea Manzi;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1.- Oggetto della domanda caducatoria di primo grado proposta da Ladinia s.r.l. era la deliberazione del Consiglio comunale di Ortisei n. 35 del 27 novembre 2023, avente ad oggetto: «Piano urbanistico – approvazione della modifica del piano urbanistico tramite individuazione di una zona per attrezzature collettive – Amministrazione e servizi pubblici» e l’«inserimento di una strada pedonale presso il sottocomparto “Ladinia” (p.ed. 1598, 168, 167/1, 167/2, p.f. 611/6, 2409/4, 609/10 C.C. Ortisei), ai sensi dell’art. 54, comma 1, della L.P. n. 9/2018 e presa di posizione sulle osservazioni presentate».

1.2.- Ladinia s.r.l. si dichiarava proprietaria delle particelle interessate («p.ed. 168, p.ed. 1289 e p.f. 611/6 in P.T. 54/II C.C; p.f. 614/4 in P.T. 805/II C.C.; p.ed. 167/2 in P.T. 1294/II C.C.»), site in zona residenziale «A3 – centro storico» (art. 11-ter norme di attuazione del PUC di Ortisei), su cui insisteva con un vecchio albergo con annessi giardino e parcheggio. In particolare, dette particelle sarebbero state ricomprese nella sottozona residenziale «A3 – centro storico – Hotel Ladinia», situata nel quadrante a sud-est di Piazza Sant’Antonio, nel centro di Ortisei.

1.3.- Con l’impugnata modifica urbanistica il Comune di Ortisei deliberava lo spostamento della stazione degli autobus dalla vicina Piazza Sant’Antonio all’areale di proprietà prevalente del signor Hans Ulrich Hofer e di Ladinia s.r.l.

1.4.- Le ragioni di illegittimità del provvedimento esposte da Ladinia s.r.l. erano compendiate: a) nella asserita errata destinazione dell’area a «Zona per attrezzature collettive – Amministrazione e servizi pubblici» e come «Zona per attrezzature pubbliche nel sottosuolo», in luogo della destinazione ad «Aree destinate alla viabilità e alla mobilità» come sarebbe stato richiesto dall’art. 31 l.p. n. 9 del 2018; b) nella utilizzabilità di altra area adiacente, già destinata a uso pubblico, mentre la scelta operata avrebbe determinato costi aggiuntivi e non sarebbe stata in linea con i principi di pianificazione e con le esigenze di mobilità sostenibile; c) le zone identificate come di interesse pubblico non avrebbero dovuto necessariamente diventare di proprietà pubblica, ma avrebbero potuto essere soggette a diritto di superficie; d) inoltre, il progetto della stazione degli autobus avrebbe messo a rischio l’attività alberghiera di Ladinia s.r.l., privandola degli spazi necessari per i parcheggi richiesti dalla normativa urbanistica.

1.5.- Il Comune di Ortisei si opponeva all’accoglimento del ricorso.

1.6.- Il T.r.g.a. – Sezione autonoma di Bolzano, con sentenza n. 177 del 2024 rigettava il ricorso sulla base di un iter argomentativo così articolato:

– poiché per la realizzazione del programmato spostamento della stazione degli autobus è necessario il ricorso allo strumento espropriativo, bene ha scelto il Comune di Ortisei di avvalersi della disciplina di zona dettata dall’art. 32 l.p. n. 9 del 2018, l’unica che sarebbe in grado di consentire sia l’apposizione di un vincolo preespropriativo, sia la stipula di eventuali convenzioni attuative con i privati;

– l’Amministrazione avrebbe agito nell’esercizio della propria discrezionalità in materia urbanistica la quale non avrebbe leso l’affidamento del privato, considerato, peraltro, che «la proposta di collocare la stazione degli autobus all’incrocio tra la strada Tresval e la via Rezia costituisce l’esito di un’attenta progettazione ingegneristica, iniziata nel 2016 ed aggiornata nel 2020 ad opera di uno studio tecnico svizzero appositamente incaricato dal Comune di Ortisei»;

– l’alternativa ipotizzata dalla ricorrente non sarebbe stata proposta in sede procedimentale, sicché non sarebbe stato possibile valutarne il rapporto costi – benefici, sarebbe progettualmente incerta (poiché ricadente anche su territorio del Comune di Castelrotto) e sarebbe realizzabile soltanto nel lungo periodo (mentre nel caso di specie la soluzione al problema del traffico e la valorizzazione del territorio per pedoni e ciclisti avrebbe rilevanza primaria);

– poiché la superficie complessivamente vincolata a carico della ricorrente ammonterebbe a 237,7 mq. e, dunque, si tratterebbe di una superficie assai ridotta sì da rendere ingiustificati tutti i timori paventati dalla ricorrente sull’eventuale riavvio di un’attività ricettiva nel vecchio albergo Ladinia, i posti auto a ciò necessari potrebbero essere ricavati tanto al di sotto dell’albergo (su di una superfice di 540 m²), quanto sull’antistante p.f. 616/6, nella parte non gravata dal vincolo nel sottosuolo (pari a 864,17 m²);

– sarebbe stata prevista una possibilità di accordo con Lavinia s.r.l. «riguardo al tracciato della strada pedonale»;

– complessivamente la scelta dell’Amministrazione non sarebbe stata sproporzionata.

2.- Avverso la predetta sentenza ha interposto appello Ladinia s.r.l. la quale ne ha chiesto la riforma sulla base delle seguenti doglianze:

i) Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 della L.P n. 9 del 10.07.2018 Territorio e paesaggio. Erronea considerazione della disciplina applicabile alla fattispecie di cui è causa. Sarebbe errata la lettura che degli artt. 31 e 32 avrebbe offerto il T.r.g.a., sul rilievo che oggetto della deliberazione consiliare impugnata è una previsione di viabilità e come tale, le aree oggetto di delibera avrebbero dovuto essere destinate alla viabilità e alla mobilità, come espressamente previsto dall’art. 31 l.p. n. 9 del 2018 e non a «Zona per attrezzature collettive – Amministrazione e servizi pubblici»;

ii) Violazione e falsa applicazione dell’art. 2, c. b), i) e m), 17, 18, l.p n. 9 del 2018; erronea considerazione della disciplina applicabile alla fattispecie. Il Comune disporrebbe di un diritto di superficie su un’area vicina, sempre adiacente alla strada di collegamento della Val Gardena, la «Tresval», la quale sarebbe dotata di tutti i presupposti per essere adibita a stazione degli autobus senza pregiudicare la proprietà di alcuno. La tesi del T.r.g.a. secondo cui la scelta sarebbe ‘blindata’ dalla discrezionalità amministrativa non terrebbe conto che, nel caso di specie, ci si troverebbe al cospetto di una scelta arbitraria e irragionevole che non considererebbe la «salvaguardia del terreno». Il tutto in un assetto nel quale la disciplina provinciale deporrebbe, tra l’altro, a favore della valorizzazione del patrimonio edilizio esistente, delle esigenze di mobilità e della limitazione del consumo di suolo;

iii) Violazione e falsa applicazione artt. 42 e 43 Cost.; artt. 832 e 834 c.c., art. 1 l.p. n. 10/1991, nonché art. 7 l.p. n. 17 del 1993 e del principio del giusto procedimento; erronea considerazione della disciplina applicabile alla fattispecie di cui è causa. La regola di proporzionalità avrebbe imposto la realizzazione della stazione degli autobus in forza di un diritto di superficie e non necessariamente attraverso l’espropriazione del diritto di proprietà, dovendo, in tesi, la società comprovare in vista di una futura ristrutturazione la adeguata presenza di parcheggi (aspetto su cui il T.r.g.a. non avrebbe reso una adeguata motivazione). La sproporzione tra l’interesse pubblico contestato, all’ottenimento di garage a rotazione nel sottosuolo dell’area Ladinia s.r.l. e il sacrificio del diritto di proprietà di quest’ultima sarebbe evidente; sproporzione che varrebbe, poi, anche per la destinazione pubblica che il comune vorrebbe imporre alla parte est della p.f. 611/6, che in nessun modo sarebbe toccata dall’area destinata ai bus.

3.- Si è costituito in giudizio il Comune di Ortisei, il quale con memoria ha contrastato le pretese di parte appellante ed ha concluso per l’infondatezza dell’appello. Sostiene il Comune che:

– la destinazione a zona per attrezzature pubbliche sarebbe derivata dall’allegato A DPP n. 24 del 2020, il quale non presenterebbe la definizione di «aree destinate alla viabilità e mobilità» invocata dall’appellante: detta destinazione, come prevista dall’art. 32 l.p. n. 9 del 2018, sarebbe quella più idonea ed appropriata per la stazione degli autobus, in presenza di una attrezzatura pubblica funzionale allo svolgimento del servizio di trasporto pubblico;

– la zonizzazione del territorio costituirebbe frutto del potere discrezionale della pubblica amministrazione, così come l’individuazione del sito prescelto;

– la scelta del Comune di Ortisei sarebbe legata oltre che a motivi di viabilità e di sicurezza pubblica, all’esigenza di salvaguardare e rivalorizzare la storica piazza S. Antonio e alla necessità di regolare il flusso del traffico;

– il Comune avrebbe agito nel rispetto dei principi di cu all’art. 2 l.p. n. 9 del 2018;

– la particella 611/6 sarebbe destinata all’espropriazione poiché – in quanto già destinata a parcheggio – non necessiterebbe di interventi per la destinazione prevista;

– la porzione di area ricadente sul Comune di Castelrotto non potrebbe essere espropriata e sulla stessa peraltro, insisterebbe una pista di pattinaggio e comunque non sarebbe – nella valutazione del Comune – idonea;

– quanto all’utilizzabilità di un diritto di superficie, il Comune si sarebbe attivato per la conclusione un accordo con l’appellante che però non è intervenuto;

– i parcheggi necessari a Ladinia s.r.l. potranno essere realizzati sia nel sottosuolo dell’albergo stesso (p.ed. 168 c.c. Ortisei), sia sulla superficie di gran parte della p.f. 611/6 c.c. Ortisei (che rimarrebbe nella proprietà della Ladinia s.r.l.), sia nel sottosuolo della stessa (che non sarebbe coinvolta dalla modifica al PCTP);

– il Comune avrebbe gravato di vincolo solamente la proprietà privata strettamente necessaria per la realizzazione della stazione degli autobus: non si tratterebbe, in ogni caso, di un sacrificio ingiustificato del diritto di proprietà della ricorrente, bensì di un’operazione necessaria al fine di dare alla stazione degli autobus lo spazio che serve, garantendo così ai cittadini un miglior servizio e maggior sicurezza, e rivalorizzando il centro storico di Ortisei.

4.-In prossimità dell’udienza le parti hanno depositato rispettive memorie di replica l’appellante ha eccepito l’inammissibilità della memoria di replica del Comune (cfr. verbale di udienza).

5.- All’udienza pubblica del 12 giugno 2025, presenti i procuratori delle parti, l’appello, su richiesta degli stessi, è stato trattenuto in decisione.

6.1.- Preliminarmente, in accoglimento dell’eccezione sollevata dalla parte privata, va dichiarata l’inammissibilità della memoria di replica del Comune di Ortisei depositata il 22 maggio 2025, la quale va pertanto stralciata dagli atti del giudizio. L’art. 73, comma 1, c.p.a, per il quale «le parti possono […] presentare repliche, ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell’udienza, fino a venti giorni liberi», consente di trarre il corollario che l’oggetto della replica debba restare contenuto nei limiti della funzione di contrasto alle difese svolte nella memoria conclusionale avversaria, onde evitare che il deposito della memoria di replica si traduca in un mezzo per eludere il termine di legge per il deposito delle memorie conclusionali (Cons. Stato, sez. II, n. 6534 del 2019).

Ancora, si è osservato che «[l]a giurisprudenza del giudice amministrativo ha chiarito che ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a., […] le repliche sono ammissibili solo ove conseguenti ad atti della controparte ulteriori rispetto a quelli di risposta alle iniziative processuali della parte stessa (ricorso, motivi aggiunti, memorie, documenti, ecc.), atteso che la ratio legis si individua nell’impedire la proliferazione degli atti difensivi, nel garantire la par condicio delle parti, nell’evitare elusioni dei termini per la presentazione delle memorie e, soprattutto, nel contrastare l’espediente processuale della concentrazione delle difese nelle memorie di replica con la conseguente impossibilità per l’avversario di controdedurre per iscritto (Cons. St., sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5676). Né la memoria di replica può essere considerata prima memoria se depositata, come nel caso all’esame del Collegio, oltre il termine di trenta giorni previsto dall’art. 73 c.p.a. (Cons. St., sez. III, 28 gennaio 2015, n. 390; 4 giugno 2014, n. 2861)» (Cons. Stato, sez. III, 2 maggio 2019, n. 2855).

6.2.- Ciò, naturalmente, fatta salva la possibilità di replicare alla produzione di nuovi documenti, come parimenti previsto dall’art. 73, comma 1.

6.3.- E’ del tutto evidente che, nel caso di specie, l’impiego della memoria di replica per introdurre, per la prima volta, l’esistenza di un fatto storico rilevante è avvenuto in modo irrituale, integrando una condotta processuale non sincronizzabile con la logica, la ratio e la complessiva disciplina dei termini dettata dall’art. 73, comma 1, c.p.a.

7.- Nel merito, la vicenda attiene al corretto esercizio della funzione di pianificazione urbanistica la quale è tradizionalmente rimessa all’autonomia dei Comuni, fin dalla l. n. 2359 del 1865 («Espropriazioni per causa di utilità pubblica»). Essa «rientra in quel nucleo di funzioni amministrative intimamente connesso al riconoscimento del principio dell’autonomia comunale» (Corte cost. n. 179 del 2019), ed è oggi individuata tra le «funzioni fondamentali» dei comuni ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., il cui sistema «assegna in modo preminente ai Comuni, quali enti locali più vicini al territorio, la valutazione generale degli interessi coinvolti nell’attività urbanistica ed edilizia» (Corte cost. n. 119 del 2020).

8.- Il ‘merito’ della scelta relativa alla localizzazione di un’opera pubblica – quale è quella di cui trattasi – resta, in linea di massima, sottratto al sindacato del giudice amministrativo, con le sole eccezioni della illogicità, del travisamento e della contraddittorietà, fermo restando che l’amministrazione procedente è tenuta a dare conto, nella relativa determinazione, dell’avvenuta valutazione e considerazione di tutti gli interessi coinvolti e, segnatamente, di quelli sacrificati; resta tuttavia inibito al sindacato giurisdizionale sull’eccesso di potere ogni possibilità di sovrapporre una nuova graduazione di interessi in conflitto alla valutazione che di essi sia stata già compiuta dall’organo competente, in quanto profilo attinente al merito in senso stretto dell’azione amministrativa (cfr., in tal senso, Cons. Stato, sez. IV, n. 9745 del 2022).

9.- Sul versante sovranazionale e in relazione alla violazione dell’art. 1 Protocollo n. 1 CEDU («Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale […]»), è stato evidenziato che in un ambito «così complesso e difficile come quello della pianificazione urbana, gli Stati contraenti godono di un ampio margine di apprezzamento nel condurre la loro politica urbanistica» (Terazzi S.r.l. c. Italia, n. 27265/95, § 85, 17 ottobre 2002; Elia S.r.l. c. Italia, n. 37710/97, § 77, CEDU 2001-IX; e Saliba c. Malta, n. 4251/02, § 45, 8 novembre 2005)» e «in assenza di una decisione manifestamente arbitraria o irragionevole, la Corte non può sostituire la propria valutazione a quella delle autorità nazionali per quanto riguarda la scelta dei mezzi più idonei per ottenere, a livello nazionale, i risultati perseguiti da tale politica» (Corte eur. dir. uomo, 3 marzo 2015, sez. IV, ric. n. 56449/07, Alessandro Scagliarini e altri contro Italia).

10.- Data tale premessa può passarsi all’esame dei singoli motivi di doglianza posti a base dell’appello, il quale è complessivamente infondato.

11.- Il primo motivo è infondato.

11.1.- In primo luogo va rilevato il testo della disposizione dell’art. 31, comma 1, l.p. n. 9 del 2018, secondo cui «Le aree destinate alla viabilità e alla mobilità comprendono le piazze, le strade, i percorsi pedonali e ciclabili, i parcheggi di superficie e interrati e le aree per le infrastrutture per il trasporto pubblico» non può essere letto, secondo le correnti regole interpretative, nel senso che il percorso di mobilità debbano essere attratti tutti alla proprietà pubblica, risultando, diversamente, detta disposizione indicare il perimetro delle «aree destinate alla viabilità e alla mobilità». A ciò va aggiunto quanto evidenziato dal Comune circa la vincolatività delle previsioni di cui al DPP n. 24 del 2020 in punto di definizione delle destinazioni.

11.2.- E’ evidente che all’interno di detto perimetro ricadano anche cespiti da acquisirsi al patrimonio pubblico nelle forme e modalità di legge, compresa quella espropriativa (in quest’ultimo caso, previa apposizione del corrispondente vincolo urbanistico).

11.3.- Per converso, corretta si rivela la destinazione dell’area ad attrezzature collettive e pubbliche, risultando essa comprensiva di quanto destinato a viabilità e mobilità, e, dunque, in linea con gli interventi programmati.

12.- Parimenti infondati sono il secondo e terzo motivo d’appello, i quali, per la omogeneità sostanziale delle questioni prospettate, possono essere esaminati congiuntamente.

13.- La scelta del sito in cui realizzare la nuova stazione rappresenta espressione di una valutazione discrezionale dell’Amministrazione, sindacabile solo entro i limiti sopra indicati. Peraltro, l’appellante non ha evidenziato concreti motivi di manifesta irragionevolezza o illogicità nella decisione urbanistica adottata, sicché ogni doglianza circa l’opportunità della localizzazione prescelta risulta di limitata rilevanza sul piano del sindacato giurisdizionale, soprattutto in presenza di una motivazione adeguata, quale quella di specie, a fondamento della decisione stessa.

Va inoltre considerato che le motivazioni addotte dal Comune per giustificare la localizzazione della stazione – fondate su esigenze di sicurezza pubblica e fluidità del traffico – risultano sufficienti a dimostrare il corretto esercizio del potere discrezionale. Ciò, indipendentemente dalla ritenuta inadeguatezza dei siti alternativi proposti dalla parte privata, alcuni dei quali ricadono peraltro in aree appartenenti ad altri enti territoriali e non risultano idonei a soddisfare gli obiettivi perseguiti dal Comune.

14.- Alla stessa stregua, l’opzione di ipotizzare la costituzione di un diritto di superficie intercetta anch’essa la discrezionalità del Comune – che ben può scegliere di essere proprietario a titolo originario – e la stessa non sarebbe utile a conseguire risultati che necessiterebbero, all’evidenza, di un accordo tra le parti che, fin qui, non risulta essere stato raggiunto. In tal senso nessuna violazione della regola di proporzionalità viene in evidenza, così come conforme a legge si mostra l’espropriazione riguardante la porzione est della particella 611/6 c.c., dichiarata dal Comune di utilità alle progettate attività.

15.- Conclusivamente, l’appello va rigettato con conseguente conferma nell’esito dell’impugnata sentenza.

16.- Le spese del grado possono essere compensate tra le parti in ragione degli specifici profili della controversia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione sesta), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo rigetta.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Giuseppe La Greca, Consigliere, Estensore

Gudrun Agostini, Consigliere

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