Processo – Processo amministrativo – Costituzione in giudizio – Procura generale alle liti – Nullità – Insanabilità.

L’art. 22 c.p.a. stabilisce che dinanzi al giudice amministrativo, al di fuori delle ipotesi di cui all’art. 23 c.p.a. (che non ricorrono nel caso di specie), le parti stanno in giudizio tramite il patrocinio di un difensore abilitato. Infatti, l’art. 24 c.p.a., nel sancire che la procura rilasciata dalle parti al difensore si estende, salvo che ciò sia espressamente escluso, alla proposizione dei motivi aggiunti e del ricorso incidentale, fa riferimento alla procura alle liti “per agire o contraddire davanti al giudice”. Dal combinato disposto delle menzionate norme, si ricava che la disciplina dettata dagli artt. 40, comma 1, lett. g) e 44, comma 1, lett. b) c.p.a. – che impone alle parti di rilasciare, a pena di nullità, al proprio difensore la procura speciale, non essendo ai fini della costituzione in giudizio sufficiente quella generale – opera sia in riferimento al ricorso introduttivo del giudizio proposto dal ricorrente, sia alla memoria di costituzione in giudizio depositata dalla resistente. Cosicchè, il vizio dello ius postulandi che inficia l’atto introduttivo del giudizio determina l’inammissibilità del ricorso per difetto di uno dei presupposti processuali, mentre il vizio afferente alla memoria di costituzione di parte resistente determina la declaratoria di nullità di siffatta costituzione, con conseguente inutilizzabilità delle difese articolate dall’Amministrazione e dei documenti da essa depositati ai fini della decisione. Con l’ulteriore precisazione per la quale, come sancito dal C.d.S., A.P., n. 11/2025, tali vizi non sono sanabili in corso di causa. Per cui, laddove la p.a. si sia costituita in giudizio tramite procura generale e non speciale, deve essere dichiarata la nullità della costituzione in giudizio della stessa, con conseguente inutilizzabilità delle difese articolate dall’Amministrazione e dei documenti da essa depositati ai fini della decisione.

Pres. Francavilla – Est. Corbi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11965 del 2015, proposto da Ops Group S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Marcello Molè, Luigi Piscitelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Civitavecchia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avvocati Michele Lo Russo, Marina Marino, Domenico Occagna, Silvio Sbragaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento:

– dell’avviso n. 1 del 23.6.2015, comunicato il 3.7.2015, del Comune di Civitavecchia avente a oggetto “Comune di Civitavecchia – Avviso di pagamento Canone Patrimoniale non Ricognitorio dovuto per la concessione e l’utilizzo di spazi ed aree pubbliche per l’anno 2014”;

– dell’avviso n. 1 del 23.6.2015, comunicato il 3.7.2015, del Comune di Civitavecchia avente a oggetto “Comune di Civitavecchia – Avviso di pagamento Canone Patrimoniale non Ricognitorio dovuto per la concessione e l’utilizzo di spazi ed aree pubbliche per l’anno 2015”;

– del presupposto Regolamento comunale per l’applicazione dei canoni concessori non ricognitori, istituito con deliberazione del Consiglio comunale nn. 22 del 29.9.2014 e della deliberazione della Giunta comunale n. 47 del 30.9.2014 di approvazione delle tariffe relative al canone di cui al regolamento stesso;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Civitavecchia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 giugno 2026 il Dott. Christian Corbi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 18.2.2026 e depositato in data 19.2.2026, OPS Group S.r.l. ha riassunto, ex art. 105 c.p.a., nei confronti del Comune di Civitavecchia, il presente giudizio in virtù della sentenza n. 9115, pubblicata dal Consiglio di Stato in data 21.11.2025, che ha annullato la pronuncia di primo grado n. 17285, pubblicata dall’intestato Tribunale in data 20.11.2023, sul presupposto dell’erronea declaratoria: a) del difetto di legittimazione attiva della ricorrente; b) del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (in favore del giudice tributario) in relazione alla pretesa economica (canone non ricognitorio) per cui è causa.

2. Con memoria del 18.5.2026, il Comune di Civitavecchia ha reiterato le eccezioni di rito già articolate nella propria memoria di costituzione in giudizio, aventi a oggetto i) la declaratoria di irricevibilità del ricorso introduttivo e ii) di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva della ricorrente; nel merito, il Comune ha insistito per il rigetto del ricorso.

3. Con memoria del 19.5.2026, parte ricorrente ha eccepito il difetto dello ius postulandi di parte resistente, per essersi la stessa costituita mediante procura generale (e non invece speciale) alle liti.

4. All’udienza pubblica del 9 giugno 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Tanto premesso, l’eccezione sollevata dalla ricorrente in ordine al difetto dello ius postulandi di parte resistente è fondata.

L’art. 22 c.p.a. stabilisce che dinanzi al giudice amministrativo, al di fuori delle ipotesi di cui all’art. 23 c.p.a. (che non ricorrono nel caso di specie), le parti stanno in giudizio tramite il patrocinio di un difensore abilitato.

Infatti, l’art. 24 c.p.a., nel sancire che la procura rilasciata dalle parti al difensore si estende, salvo che ciò sia espressamente escluso, alla proposizione dei motivi aggiunti e del ricorso incidentale, fa riferimento alla procura alle liti “per agire o contraddire davanti al giudice”.

Dal combinato disposto delle menzionate norme, si ricava che la disciplina dettata dagli artt. 40, comma 1, lett. g) e 44, comma 1, lett. b) c.p.a. – che impone alle parti di rilasciare, a pena di nullità, al proprio difensore la procura speciale, non essendo ai fini della costituzione in giudizio sufficiente quella generale – opera sia in riferimento al ricorso introduttivo del giudizio proposto dal ricorrente, sia alla memoria di costituzione in giudizio depositata dalla resistente. Cosicchè, il vizio dello ius postulandi che inficia l’atto introduttivo del giudizio determina l’inammissibilità del ricorso per difetto di uno dei presupposti processuali, mentre il vizio afferente alla memoria di costituzione di parte resistente determina la declaratoria di nullità di siffatta costituzione, con conseguente inutilizzabilità delle difese articolate dall’Amministrazione e dei documenti da essa depositati ai fini della decisione. Con l’ulteriore precisazione per la quale, come sancito dal C.d.S., A.P., n. 11/2025, tali vizi non sono sanabili in corso di causa.

Nel caso di specie, essendosi il Comune costituito tramite procura generale e non speciale, deve essere dichiarata la nullità della costituzione in giudizio dello stesso, con conseguente inutilizzabilità delle difese articolate dall’Amministrazione e dei documenti da essa depositati ai fini della decisione.

6. Fermo quanto precede, il Collegio, in via pregiudiziale di rito, ritiene che parte ricorrente sia munita, ai fini che qui interessano, della legittimazione attiva.

Sul punto, la descritta sentenza n. 9115, pubblicata dal Consiglio di Stato in data 21.11.2025 (che ha annullato la pronuncia di primo grado n. 17285, pubblicata dall’intestato Tribunale in data 20.11.2023) ha definitivamente risolto tale questione, con conseguente impossibilità per il Collegio di riesaminarla in questa sede (essendo coperta da giudicato).

7. Sempre in via pregiudiziale di rito, ritiene il Collegio che il ricorso introduttivo del giudizio sia stato tempestivamente proposto, atteso che la pubblicazione dei provvedimenti impugnati (delibera del C.C. 22/2014 e delibera della G.C. 47/2014), sull’albo pretorio in data 9 ottobre 2014 e in data 2 ottobre 2014, non sia circostanza sufficiente a far decorrere il termine decadenziale di cui all’art. 41, comma 2, c.p.a., dovendosi, a tal fine, far riferimento alla data di notificazione, nei confronti dei diretti interessati, degli atti applicativi degli stessi (TAR Brescia, n. 911/2023).

8. Ciò posto, il Collegio, preso atto della pronuncia del Giudice d’appello, deve, in questa sede, farsi carico, in virtù dell’orientamento di cui alle A.P. del C.d.S. nn. 16/24 e 10/25, dell’esame dei motivi di merito del ricorso che, in ragione della (ritenuta erronea) pronuncia in rito (poi annullata), erano stati assorbiti.

9. Prima di esaminare i motivi di merito del ricorso, giova premettere come la ricorrente abbia impugnato due avvisi di pagamento del canone patrimoniale non ricognitorio dovuto per la concessione e l’utilizzo di spazi e aree pubbliche sia per l’anno 2014, sia per l’anno 2015, emanati dal Comune di Civitavecchia, per l’importo di € 18.061,25 per ciascuna annualità.

In argomento, il Comune ritiene che la ricorrente si trovi nella disponibilità di fatto, ossia non suffragata dal titolo concessorio, degli impianti pubblicitari per cui è causa, essendo scaduta in data 16.9.2014 la convenzione prot. n. 171, stipulata in data 16.9.2005.

Parte ricorrente invece ritiene che, al tempo dell’adozione dei provvedimenti impugnati, essa fosse ancora concessionaria di tali beni, non essendo, in tale momento, ancora scaduta le descritta convenzione. Pertanto, a parere di OPS Group S.r.l., l’imposizione unilaterale del canone che in questa sede ci occupa andrebbe a incidere, in peius, sull’equilibrio contrattuale scaturente dalla descritta convezione. Di qui l’illegittimità sia degli atti presupposti (deliberazioni comunali istitutivi del regolamento), sia degli atti applicativi delle stesse (avvisi di pagamento).

Fermo quanto precede, la circostanza appena prospettata risulta esaminata e risolta dall’intestato Tribunale, con sentenza emessa in pari data – a definizione dell’altro e diverso, seppure connesso, giudizio iscritto a ruolo con R.G. n. 14705/2014 – con cui è stato accertato che la descritta convenzione ha cessato i propri effetti in data 3 aprile 2023.

Deve allora ritenersi che, alla data di adozione dei provvedimenti in questa sede impugnati, la ricorrente fosse ancora concessionaria dei beni per cui è causa, essendo il rapporto de quo pienamente in essere.

10. Con il ricorso introduttivo del giudizio, parte ricorrente, nel sottoporre a gravame sia il descritto regolamento comunale, sia i relativi atti applicativi, ha proposto le seguenti censure: a) violazione delle previsioni contrattuali, che prevedono il pagamento del solo canone di concessione, e quindi l’alterazione del sinallagma contrattuale e la lesione dell’affidamento; b) illegittima applicazione retroattiva, ai rapporti pregressi, delle delibere con cui sono stati approvati, rispettivamente, il regolamento per l’applicazione dei canoni concessori non ricognitori (delibera di c.c. n. 22 del 29 settembre 2014) e le relative tariffe (delibera di g.c. n. 47 del 30 settembre 2014); c) violazione dell’art. 7 L. 241/90, per non aver l’Amministrazione adottato la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo; d) nullità degli atti impugnati per carenza dei requisiti essenziali (sottoscrizione, data e numero di protocollo).

11. Con riferimento alla domanda caducatoria dei menzionati atti applicativi, il Collegio ritiene assorbente l’esame del terzo motivo di ricorso, con il quale si censura l’assenza di qualsivoglia garanzia partecipativa, a beneficio della ricorrente, in violazione della L. n. 241/90.

Al riguardo, la Giurisprudenza amministrativa (TAR Lazio, n. 3309/2025), condivisa dal Collegio, è dell’avviso che “le determinazioni comunali relative all’incremento del canone concessorio ricognitorio, afferendo a decisioni che incidono su rapporti concessori in atto, esigono la previa comunicazione dell’avvio del procedimento da parte dell’Amministrazione comunale, a tutela delle garanzie partecipative del concessionario, al quale deve consentirsi di interloquire con l’amministrazione e valutare la sostenibilità dell’aggravio delle condizioni economiche della prestazione del servizio derivanti da tale decisione d’incremento unilaterale del canone dovuto” (in tal senso, cfr. anche: TAR Catania, n. 2621/2020; TAR Napoli, n. 2266/19; TAR Napoli, n. 2035/18; TAR Veneto, n. 288/2011).

Peraltro, nel caso di specie, non è in alcun in modo ipotizzabile l’applicazione dell’art. 21 octies, comma 2, secondo periodo, L. n. 241/90. Infatti, a fronte di un atto (quale quello impugnato) a contenuto discrezionale, connotato dalla complessità del quadro fattuale e giuridico sottostante, nonché dall’incremento, sensibile e retroattivo, del canone (elemento essenziale della concessione), l’Amministrazione non ha provato che esso, anche a fronte della comunicazione di avvio del procedimento, non avrebbe potuto avere un contenuto diverso da quello in concreto adottato. Pertanto, il Comune avrebbe dovuto interloquire preventivamente con il concessionario, ai sensi dell’art. 7 L. n. 241/90.

L’accoglimento della censura appena esaminata impone l’assorbimento degli ulteriori motivi, procedimentali e sostanziali, di ricorso attesa, sotto tale ultimo aspetto, l’applicazione del principio sancito dall’art. 34, comma 2, c.p.a., in base al quale l’Amministrazione, in sede di riesercizio del potere, dovrà prendere in considerazione i rilievi della ricorrente.

12. Deve invece essere dichiarata improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, la domanda di annullamento del Regolamento comunale per l’applicazione dei canoni concessori non ricognitori, istituito con deliberazione del Consiglio comunale nn. 22 del 29.9.2014, e della deliberazione della Giunta comunale n. 47 del 30.9.2014 di approvazione delle tariffe relative al canone di cui al regolamento stesso.

Gli atti di tal fatta hanno infatti contenuto generale e astratto e, come tali, non sono immediatamente lesivi della sfera giuridica del destinatario, necessitando, a tal fine, dell’adozione dei singoli atti applicativi.

Essendo, nel caso di specie, stati annullati gli atti applicativi per violazione dell’art. 7 L. 241/90, il descritto regolamento non arreca alcun vulnus alla ricorrente; di qui la sopravvenuta carenza di interesse all’impugnazione dello stesso.

13. Alla luce di quanto precede, il Collegio, in accoglimento parziale del ricorso, annulla l’avviso n. 1 del 23.6.2015 e l’avviso n. 1 del 23.6.2015, fermo e impregiudicato il riesercizio del potere da parte dell’Amministrazione nel rispetto del vincolo conformativo derivante dalla presente decisione; per il resto, dichiara il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

14. La complessità della vicenda esaminata consente al Collegio di compensare integralmente tra le parti le spese di lite del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione, annullando l’avviso n. 1 del 23.6.2015 e l’avviso n. 1 del 23.6.2015, dichiarandolo, nel resto, improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Vincenza Caldarola, Referendario

Christian Corbi, Referendario, Estensore

L'articolo Sulla nullità della costituzione in giudizio con procura generale alle liti. proviene da Giustamm.

Giuseppe Pagliarulo, già Segretario generale, Direttore generale di Enti Locali, Dirigente di Provincia e di Regione. Dottore di ricerca in Organizzazione e funzionamento delle P.A.

Una antica riflessione riferita all’universo delle organizzazioni pubbliche, recitava : “Capire realmente le aziende, anche quelle che sembrano abbastanza semplici, e di conseguenza gestirle, è come suonare il piano sulla base di conoscenze di uno spartito – le conoscenze accumulate dagli studi di economia aziendale e di management e anche di studi interdisciplinari – mentre un diavoletto si diverte a cambiare continuamente e in modo imprevedibile gli accordi. Il manager pubblico si troverà sempre più in questa condizione in un mondo in cui il consenso politico ed elettorale sarà sempre più volatile. Chi segue in modo rigoroso lo spartito, nel caso specifico dei manager pubblici chi segue rigorosamente le procedure formali, non riesce a far capire il tipo di musica che sta suonando, ossia non riesce a dare i servizi richiesti dai cittadini, mentre chi conosce le aziende riesce a far intuire almeno il tipo di musica, la canzone, l’aria di un’opera che sta suonando” (Borgonovi).

Forse proprio a questa esigenza risponde il disegno di legge in esame, collegato alla manovra di finanza pubblica, intitolato “Disposizioni in materia di sviluppo della carriera dirigenziale e della valutazione della performance del personale dirigenziale e non dirigenziale delle pubbliche amministrazioni”, presentato in data 10 luglio 2025, approvato già alla Camera il 28 gennaio 2026 (Atto Camera 2511-A) divenuto ora Atto Senato n. 1778 in corso di esame in commissione permanente affari costituzionali,  che detta le nuove regole in materia di pubbliche amministrazioni e di lavoro pubblico e muove lungo due principali direttrici: la rivisitazione della valutazione della performance individuale ed organizzativa sia della dirigenza che del personale non dirigenziale, nonchè la progressione di carriera e l’accesso alla dirigenza.

Basterà questa riforma a ridare slancio e autorevolezza alla dirigenza pubblica ? E quali i possibili interventi funzionali al merito  ?

Assumere i migliori … auspicio annoso e obiettivo perenne della nostra P.A. e percorso contraddistinto dalla parola magica declinata nelle sue applicazioni da svariate sfumature pratiche.

Certo se si osserva storicamente quanto ricordato a proposito della Cina dove già con l’Imperatore Wu degli Han (147-87 A.C.) ‘ si formò una tecnica di reclutamento dei funzionari pubblici-dirigenti politici basata su una selezione di candidati … dove solo l’1% degli esaminati superava la prova’, si rimane ammirati e sorpresi consapevoli che la nostra storia ha molto da raccontare e fare in proposito, pur se in quel sistema non era presente una reale distinzione tra burocrazia e politica (Arlacchi).

O forse tutta questa innovazione meritocratica non sarebbe neanche necessaria, perché, come qualcuno ha rilevato riprendendo un articolo di Philippe Aghion, vincitore del premio Nobel per l’economia “… non è sufficiente cambiare le norme e il problema non sia neppure quello di attrarre i migliori nella PA, perché non ne mancano. Il problema è come cacciare i peggiori. Siamo al tema della “distruzione creatrice”: non si crea senza distruggere e non si innova se non si cambiano metodi e persone”.

Ma venendo alla riforma proposta tra i temi trattati merita particolare attenzione il dibattito sul nuovo canale riservato ai funzionari interni per accedere alla carriera dei Dirigenti pubblici.  Si può sostenere che il l’iter creato dalla riforma serva ad ottenere meglio che “chi conosce le aziende riesce a far intuire almeno il tipo di musica, la canzone, l’aria di un’opera che sta suonando”?

Merita di ricordare che nelle P.A. centrali il D.lgs. 165/2001, a seguito delle modifiche apportate dal D.L. 80/2021, prevedeva tre tipologie di reclutamento per l’accesso alla dirigenza di ruolo di seconda fascia e due per l’accesso alla dirigenza di ruolo di prima fascia.

Per la dirigenza di seconda fascia erano previste le seguenti tipologie di accesso:

1. Corso-concorso SNA (percentuale non inferiore al 50% dei posti da ricoprire); 2. Concorsi delle Amministrazioni, anche nella modalità del concorso unico (percentuale non superiore al 50% dei posti da ricoprire) organizzati dal Dipartimento della funzione pubblica o dalla singola P.A. se richiesto al Dipartimento; 3. Procedure comparative bandite dalla SNA con riferimento a ciascuna amministrazione e riservate al personale non dirigenziale a tempo indeterminato della stessa amministrazione per il passaggio alla categoria dirigenziale da parte del personale che abbia: a) maturato cinque anni di servizio nell’area o categoria apicale (percentuale quota non superiore al 30% dei posti residui dal Corso-concorso SNA e dunque non oltre il 15% del totale dei posti da coprire); b) o ricoperto o ricopra incarichi dirigenziali con contratto a tempo determinato ex art. 19, comma 6, D.lgs. 165/2001 (percentuale quota aggiuntiva non superiore al 15%).

Per la dirigenza di prima fascia erano invece previste le seguenti tipologie di accesso:

1. concorso per titoli ed esami da parte dei dirigenti che abbiano maturato almeno cinque anni di servizio nei ruoli dirigenziali e degli altri soggetti in possesso di titoli di studio e professionali individuati nei bandi di concorso (D.lgs. 165/2001 art. 28-bis, comma 3); 2. transito dei dirigenti di seconda fascia nella prima fascia qualora abbiano ricoperto incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti, per un periodo pari ad almeno cinque anni senza essere incorsi nelle misure previste dall’art. 21 per le ipotesi di responsabilità dirigenziale, nei limiti dei posti disponibili (D.lgs. 165/2001 art. 23, comma 1 e art. 19, comma 4).

Per le altre amministrazioni, e in particolare per gli Enti territoriali, sussistono attualmente i margini di autonomia previsti dai rispettivi ordinamenti e, per il reclutamento da parte delle Regioni, dal Titolo V della Costituzione.  Su questo tema di estremo valore si tornerà più sotto.

La cd. terza via lo Sviluppo di carriera

L’articolo 12 del D.D.L. e l’articolo 13 in esame individuano le disposizioni tese a modificare l’accesso alla qualifica dirigenziale e aprono importanti spazi, rispettivamente per la dirigenza di seconda e prima fascia, alla carriera dei funzionari apicali. Si introduce un nuovo comma 1 dell’articolo 28 del D.Lgs 165/2001 che introduce lo “sviluppo di carriera” come sistema per accedere alla qualifica dirigenziale.

Per la seconda fascia il nuovo quadro che si delinea combinando le disposizioni dei commi 1 e 1-ter novellati dell’articolo 28 prevede che le modalità di accesso alla dirigenza saranno:

1. corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola nazionale dell’amministrazione, per il 50 per cento dei posti disponibili; 2. per il 20 per cento dei posti disponibili per concorso pubblico indetto dalla Commissione per l’attuazione del progetto di riqualificazione delle pubbliche amministrazioni (RIPAM) o dalle singole amministrazioni, rivolto ai soggetti in possesso dei titoli di studio e dei requisiti previsti dalla normativa vigente per l’accesso alla dirigenza; 3.  per il 30 per cento dei posti disponibili, mediante sviluppo di carriera del personale non dirigenziale in servizio presso l’amministrazione che bandisce la procedura e appartenente ai ruoli delle amministrazioni che abbia maturato, complessivamente, almeno cinque anni di servizio a tempo indeterminato nell’area dei funzionari o almeno due anni di servizio a tempo indeterminato nell’area del personale di elevata qualificazione, fermo restando il possesso dei titoli di studio previsti dalla normativa vigente per l’accesso alla dirigenza

La norma dunque fissa, a differenza della precedente stesura, tassativi ed insuperabili tetti massimi espressi in percentuale dei dirigenti selezionabili in base alle tre distinte modalità specificate sopra.  Pertanto, una P.A. centrale potrà utilizzare tutte le tre modalità selettive per ricoprire almeno 10 posti in dotazione organica autorizzati, dei quali 5 selezionabili mediante il corso-concorso della SNA, 2 mediante concorso (singolo o unico nazionale o territoriale) e 3 mediante progressione di carriera.

La norma previsionale del cd. Sviluppo di carriera sembra coerente con l’articolo 97, comma 4, della Costituzione “Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge”, che, anche in applicazione delle molteplici pronunce della Corte Costituzionale ( vedasi Corte Costituzionale n. 453 del 1990, n. 363/2006, n. 205 del 2004), conclude per la necessaria prevalenza dell’accesso selettivo concorsuale aperto a tutti, rispetto all’accesso per sviluppo di carriera. E, peraltro, è facile richiamare una norma già presente, per il comparto, nella normativa del 2001 e precisamente all’articolo 52, comma 1-bis, del D.Lgs 165/2001, come modificato dal D.L. n.  80/2021: “Fatta salva una riserva di almeno il 50 per cento delle posizioni disponibili destinata all’accesso dall’esterno, le progressioni fra le aree e, negli enti locali, anche fra qualifiche diverse, avvengono tramite procedura comparativa basata sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio, sull’assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area dall’esterno, nonché sul numero e sulla tipologia de gli incarichi rivestiti”. Il tema su cui sembra utile concentrare l’attenzione di questo focus sembra essere l’iter per arrivare alla copertura del posto e soprattutto alla sua applicabilità agli enti territoriali.

Una prima riflessione emerge sul tema e si invera nella domanda secondo la quale si sarebbe potuto fare transitare tutti i posti necessari tramite i due canali del corso-concorso della Scuola nazionale dell’amministrazione, o per concorso dalla Commissione per l’attuazione del progetto di riqualificazione delle pubbliche amministrazioni (RIPAM), prevedendo una riserva per i funzionari delle singole P.A. proponenti. Questo avrebbe sicuramente garantito terzietà e separazione maggiore e inutili nomine e adempimenti amministrativi peraltro ad un improponibile costo zero. Il tutto con indubbi vantaggi in termini di ottimizzazione di costi e di efficienza trattandosi di organismi oramai molto collaudati nella gestione dei processi selettivi. Peraltro sembrerebbe stato quantomai utile anche una maggiore contaminazione tra ruoli delle P.A. centrali e ruoli degli Enti territoriali che oggi la riforma non affronta.

Ma superata questa preliminare, ma non lieve, obiezione bisogna dire che, almeno sulla carta, le buone intenzioni legate alla parola “merito” sembrano in alcune parti premiare la riforma. La procedura della cd. terza via può essere scelta dalla P.A. è bandita e svolta dalla singola P.A. e consiste in una selezione iniziale, particolarmente orientata alla valutazione delle attività svolte, che conduce non direttamente all’acquisizione della qualifica dirigenziale, bensì all’assegnazione di un primo incarico dirigenziale di durata non superiore ai 3 anni, successivamente, può esservi un rinnovo dell’incarico, sempre temporaneo e sempre non idoneo di per sé all’acquisizione della qualifica dirigenziale, condizionato alla valutazione positiva dell’espletamento dell’incarico inizialmente attribuito; portati a termine almeno 4 anni di incarico dirigenziale (tra incarico iniziale e rinnovo), scatta la possibilità della valutazione “finale”, che, se positiva, implica la definitiva acquisizione della qualifica dirigenziale con l’inserimento nei ruoli e nella dotazione organica della P.A.. La selezione iniziale per avere il primo incarico è basata nel dettaglio sulla valutazione comparativa dei titoli posseduti, della performance individuale, delle capacità organizzative e delle attitudini evidenziate nei cinque anni precedenti, per il personale dell’area dei funzionari, o nei due anni precedenti, per quello dell’area del personale di elevata qualificazione, e nello svolgimento di una prova scritta e orale.

La selezione è affidata ad una commissione indipendente composta da 7 componenti, di cui 4 dirigenti di livello generale appartenenti ai ruoli o in servizio presso l’amministrazione che ha indetto la procedura o personale di livello dirigenziale in servizio presso la stessa amministrazione, anche se appartenente a ruoli o carriere pubblicistiche diverse, o, in mancanza, di altra amministrazione, e 2 professionisti qualificati nella valutazione e selezione del personale (assessori), provenienti da un’amministrazione diversa da quella procedente o dal settore privato, e presieduta da un dirigente generale di ruolo proveniente da un’altra amministrazione ovvero da personale di livello dirigenziale appartenente a ruoli o carriere pubblicistiche diverse. Le funzioni di segretario sono svolte da un dirigente di livello non generale della stessa amministrazione che ha bandito la procedura. I componenti della commissione sono estratti a sorte attraverso il Portale unico del reclutamento, di cui all’articolo 35-ter, e non possono far parte della commissione per due volte consecutive. Ai lavori della commissione partecipano, senza diritto di voto, il dirigente gerarchicamente sovraordinato a ciascun candidato, con funzioni di relatore, e un componente dell’organismo indipendente di valutazione, con funzioni di supporto.

Le prove consisteranno di un colloquio di esclusivo carattere esperienziale-attitudinale e motivazionale, della valutazione di performance conseguita dal candidato nei cinque anni precedenti o nei due anni di servizio nell’area del personale di elevata qualificazione, della complessità degli obiettivi assegnati e di quelli conseguiti, di una relazione dettagliata, sottoscritta dal dirigente sovraordinato al candidato, dalla quale devono emergere anche indicatori di carattere comportamentale concernenti le capacità di leadership e le attitudini manageriali del singolo candidato, nonché dei risultati della prova scritta. Sulla composizione della commissione la scelta è stata quella di comporla in modo “domestico”, ma con una integrazione esterna di minoranza. Per chi ritiene, a ragione, che uno degli elementi di autorevolezza di ciascuna professione derivi precipuamente dalla qualità del meccanismo di selezione di accesso, si sarebbe preferita anche qui, pur trattandosi di percorso interamente riservato tra interni o una selezione gestita tramite soggetti terzi (SNA o RIPAM) o con maggioranze di soggetti esterni indipendenti. La presenza, infatti, di professionisti interni alla P.A. genera in ogni caso profili di dubbio o di debolezza che chiunque vorrebbe evitare. E’ quel che accade purtroppo in molte attuali amministrazioni, dove la selezione degli interpelli dirigenziali avviene tramite commissioni interne o, addirittura, con scelte dirette da parte degli organi di indirizzo politico, e dunque senza filtri tecnici, in opposizione a quanto sarebbe auspicabile per dare, invece, contezza della vera autonomia e autorevolezza di chi esamina e per  conseguenza dei vincitori.

Alla presenza di una maggioranza di valutatori interna alla P.A. si affianca poi una parziale spinta verso metodi di valutazione standardizzati e riconosciuti. Addentriamoci, infatti, nella parte relativa ai contenuti del colloquio e della relazione di presentazione del candidato. Ricordiamo che il D.L. 80/2021, art. 3, prevede esplicitamente la valutazione, oltre che delle conoscenze, di “capacità, attitudini e motivazioni individuali”, anche attraverso prove, scritte e orali, finalizzate alla loro osservazione e valutazione comparativa, definite secondo metodologie e standard riconosciuti. Infatti l’attuale art. 28, comma 1-bis, del D.lgs. 165/2001, come modificato dal D.L. 80/2021 è previsto che “Nelle procedure concorsuali per l’accesso alla dirigenza in aggiunta all’accertamento delle conoscenze delle materie disciplinate dal decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487, i bandi definiscono gli ambiti di competenza da valutare e prevedono la valutazione delle capacità, attitudini e motivazioni individuali, anche attraverso prove, scritte e orali, finalizzate alla loro osservazione e valutazione comparativa, definite secondo metodologie e standard riconosciuti”.

Ne consegue che le singole amministrazioni devono definire la procedura e i contenuti delle prove in modo da poter valutare le capacità, le attitudini e le motivazioni dei candidati in una prospettiva che “coniughi il profilo specialistico con quello manageriale, trasversale e comune a tutte le figure”. Si tratta di un aspetto di massimo rilievo per la redazione del bando da parte della singola amministrazione. A tale scopo, sono messe a disposizione delle amministrazioni le Linee guida sull’accesso alla dirigenza pubblica di cui al D.M. 28.9.2022. Le Linee guida hanno l’obiettivo di fornire alle amministrazioni indicazioni e suggerimenti metodologici ai fini dell’adeguamento a tale nuovo paradigma che sancisce il passaggio per l’accesso alle qualifiche dirigenziali “da un sistema di reclutamento incentrato sull’accertamento delle conoscenze a un sistema che, senza rinnegarne l’utilità, alla verifica sul “sapere” aggiunge una nuova importante dimensione, rappresentata dall’osservazione e dalla valutazione delle competenze, che vengono tradotte in capacità e attitudini, oltre che della motivazione dei candidati”.  Pertanto, non solo è auspicabile, ma doveroso che colloquio e relazione del Dirigente sovraordinato al soggetto selezionando tengano conto del metodo “Assessment Center” in grado di analizzare e valutare il possesso (e il relativo livello) di un set predefinito di competenze comportamentali (o trasversali) ritenute necessarie per ricoprire con successo un ruolo specifico o un insieme di ruoli in una organizzazione, ciò al fine di ridurre al minimo le possibili fonti di distorsioni e di errori nel processo di valutazione, al fine di produrre una rilevazione quanto più possibile obiettiva (Moses e Byham, 1977; Thornton e Byham, 1982). Ciò in piena coerenza con l’esigenza di distinguere il merito legato a competenze tecnico-specialistiche e quello legato a competenze gestionali, organizzative, manageriali. Le procedure concorsuali attuali, si è infatti giustamente affermato, anche nelle loro versioni più evolute, “sono progettate per valutare conoscenze, capacità di analisi e attitudine a superare prove complesse in un contesto altamente competitivo. In alcuni casi cercano di intercettare competenze manageriali, ma difficilmente riescono a misurare nel contempo in modo pieno ciò che caratterizza l’esercizio quotidiano della funzione dirigenziale: la capacità di guidare persone, assumere tempestive decisioni in condizioni di incertezza, gestire responsabilità organizzative e relazionali nel tempo”. Ciò tanto più se risulta vero che “il management pubblico può essere definito come il sistema delle conoscenze, capacità, competenze, attitudini, comportamenti che consentono di governare i processi economici che, interagendo con le altre dimensioni qualificanti dell’amministrazione pubblica (giuridica, tecnica/tecnologica, rappresentatività socio-politica, trasparenza), influenzano la qualità dell’amministrazione intesa come risposta ai bisogni definiti dalle scelte politiche. L’amministrazione pubblica si caratterizza per elementi di complessità e multidisciplinarietà in quanto i fini di interesse pubblico sono per loro natura multidimensionali e riguardano interessi di gruppi sempre più eterogenei della popolazione”. E tutto questo si scontra profondamente con una realtà nella quale ancora emerge una pubblica amministrazione “statica, profondamente infarcita, si afferma, nella sua dirigenza, di cultura giuridica e del suo formalismo, influenzata dalla politica e con margini di manovra davvero esigui (altro che manager), attenta al rispetto delle procedure anziché del risultato (come accade nelle imprese)”.

Prevedendo la norma a predisposizione di un modello di competenze il lavoro da fare consiste nella analisi del contesto organizzativo e del ruolo da svolgere, individuando attività, responsabilità e requisiti richiesti dalla posizione per pervenire alla definizione delle competenze comportamentali rilevanti per il dirigente. Il tutto in una prospettiva che coniughi specificità e trasversalità al fine di evitare che un’eccessiva rigidità si ripercuota negativamente sulla flessibilità direzionale e gestionale.  Auspicabile appare la necessità di lavorare sulle le 6 competenze considerate più rilevanti (cd. competenze core), che si raccomanda di includere sempre nel set di competenze da osservare inserito nei bandi per la selezione della dirigenza: Gestione dei processi, Soluzione dei problemi, Sviluppo dei collaboratori, Decisione responsabile, Gestione delle relazioni interne ed esterne, Tenuta emotiva, il tutto all’interno delle 5 Aree oramai riconosciute formalmente quali quella cognitiva, manageriale, realizzativa, relazionale, del self-management. E ancora tra le prove scritte si rileva l’importanza di non fare mancare mai i cd. ‘casi gestionali’, con una prova che prevede una serie di situazioni di lavoro di carattere gestionale, relazionale o operativo circa eventi imprevisti (positivi o negativi) dei quali venga fornita una breve descrizione, a tal fine il candidato sarà chiamato a descrivere la strategia di azione che ritiene adeguata a gestire ciascuna situazione eventualmente rispondendo a domande aperte, dando la possibilità ai valutatori di giudicare e pesare la gamma di competenze cognitive, relazionali e manageriali. Non si sottovaluti inoltre il valore del colloquio motivazionale idoneo ad indagare le inclinazioni motivazionali, i valori, le aspettative e gli obiettivi professionali del candidato “per poter prevedere il futuro fit (integrazione) con il ruolo e con il contesto organizzativo e valutare, dunque, se il candidato, pur in possesso di competenze anche complesse, sia adeguatamente motivato a utilizzarle”.

Di difficile applicabilità sembra la norma secondo la quale ai componenti della commissione non spetterebbero compensi, gettoni di presenza, indennità, rimborsi di spese o altri emolumenti comunque denominati, tema rilevato anche nei dossier predisposti dalle strutture di Camera e Senato sul disegno di legge. L’iter si completa prevedendo che l’inserimento nei ruoli della dirigenza di seconda fascia consegue all’esito favorevole dell’osservazione e valutazione dell’incarico dirigenziale temporaneo conferito, rinnovato ed esercitato per un periodo di almeno quattro anni con valutazione finale positiva dell’attività svolta in relazione al raggiungimento degli obiettivi assegnati e alla dimostrazione di adeguate attitudini e capacità manageriali. La predetta valutazione finale della procedura di sviluppo di carriera è affidata a una nuova commissione composta e nominata secondo la procedura predetta. In caso di esito negativo della valutazione finale, la posizione dirigenziale viene resa disponibile per una nuova procedura. E’ stato correttamente segnalato che sembra “positivo che il reclutamento non si fermi, quindi, alla “prima impressione” connessa alla selezione iniziale, ma si basi fortemente su un vero e proprio “praticantato”. L’intento della riforma è, visto che non si recluta tramite concorso pubblico, di mettere alla prova e per un tempo medio lungo, il candidato: lo si fa accedere alla dirigenza dopo averlo messo alla prova; una prova ben più ampia e probante del limitato “periodo di prova” contrattuale, realizzata attraverso lo svolgimento nel medio termine di attività concrete, soggette a valutazione, per altro da commissioni di diversa composizione a seconda della fase della selezione”.

Per la prima fascia il disegno di legge intende estendere lo “sviluppo di carriera”, cioè l’accesso riservato a candidati interni all’ente che intende assumere, anche agli incarichi dirigenziali di prima fascia, quelli di massimo vertice nell’ambito di ministeri, agenzie, enti controllati (segretari generali, capi dipartimenti, presidenti, etc.). A seguito della riforma, i dirigenti di seconda fascia potranno acquisire l’inquadramento nella prima fascia in due modi: per il 50 per cento dei posti disponibili, attraverso classiche procedure di concorso per titoli ed esami, per il rimanente 50 per cento, i posti saranno assegnati mediante sviluppo di carriera dal ruolo dirigenziale di seconda fascia, ai chi abbia svolto almeno cinque anni, anche non continuativi, di servizio nel ruolo dirigenziale. Valgono qui le medesime considerazioni dette più sopra per le modalità di dettaglio.

Questo sistema di sviluppo di carriera che prevede dunque composizione e contenuti delle prove con dettagli di non poco conto rimane però una lontana chimera  per gli enti territoriali che più di ogni altra realtà richiederebbe oggi, soprattutto negli enti medio grandi, di una garanzia di metodi di selezione funzionali a garantire autorevolezza ed autonomia/imparzialità nel ruolo.

Si ricorda qui che la giurisprudenza costituzionale riconduce l’impiego pubblico regionale, in parte, all’”ordinamento civile”, per i profili privatizzati del rapporto, e dunque alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. l, Cost.), dato che “la intervenuta privatizzazione e contrattualizzazione del rapporto di lavoro pubblico vincola anche le Regioni” (sentenza n. 2/2004),  in parte, per i profili “pubblicistico-organizzativi” del rapporto all’ “ordinamento e organizzazione amministrativa regionale”, e quindi alla competenza legislativa residuale delle Regioni (sentenza n. 233/2006). Per l’aspetto che pertiene la Corte ha, anzitutto, affermato che la disciplina dei concorsi per l’accesso al pubblico impiego – per i suoi contenuti marcatamente pubblicistici e la sua intima correlazione con l’attuazione dei principi sanciti dagli artt. 51 e 97 Cost. – è invero sottratta all’incidenza della privatizzazione del lavoro presso le pubbliche amministrazioni, che si riferisce alla disciplina del rapporto già instaurato ed è dunque è anche estranea alla materia dell’«ordinamento civile» (sentenza n. 380/2004). Ma che la regolamentazione dell’accesso ai pubblici impieghi mediante concorso è riferibile all’ambito della competenza esclusiva statale, sancita dall’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., solo per quanto riguarda i concorsi indetti dalle amministrazioni statali e dagli enti pubblici nazionali. Non altrettanto può dirsi per l’accesso agli impieghi presso le Regioni e gli altri enti regionali. Invero la regolamentazione delle modalità di accesso al lavoro pubblico regionale – in quanto riconducibile alla materia innominata dell’organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici regionali – è preclusa allo Stato (a maggior ragione attraverso disposizioni di dettaglio), e spetta alla competenza residuale delle Regioni (v. sentenza n. 2/2004), ovviamente nel rispetto dei limiti costituzionali (v. sentenza n. 274/2003). E si ricordano qui le risalenti pronunce della Corte Costituzionale in materia di accesso agli impieghi che chiariscono ancora le competenze esclusive dello Stato e quelle regionali (n. 370/2003, n. 4/2004, n. 2/2004, n. 274/2003, 95/2008, n. 380/2004, n. 359/2003, n. 390/2004, n. 95/2008, n. 235/2010, n. 100/2010, n. 149/2012, n. 241 del 2018, n. 77/2020, n. 126 del 2020).

Si afferma che “Tuttavia, come già detto, i principi che informano la disciplina introdotta dai commi 3 e 4 dell’art. 3 del D.L. 80/2021 possono e devono ispirare le procedure di reclutamento di tutte le pubbliche amministrazioni, anche per il tramite delle Linee guida sull’accesso alla dirigenza pubblica, definite d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’art. 8 del D.lgs. 281/1997. In questa prospettiva, si ritengono dunque applicabili anche alle amministrazioni diverse da quelle centrali i principi relativi all’esigenza di definire nel bando gli ambiti di competenza da valutare e la previsione della valutazione delle capacità, attitudini e motivazioni individuali, anche attraverso prove, scritte e orali, finalizzate alla loro osservazione e valutazione comparativa, definite secondo metodologie e standard riconosciuti” (Linee guida sull’accesso alla dirigenza pubblica di cui al D.M. 28.9.2022).

A giudizio di chi scrive si perde una occasione ottima per rendere stringenti queste regole di dettaglio anche per gli enti territoriali. Lasciare infatti solo la facoltà agli enti suddetti (regioni, enti locali) di avvalersi delle dette procedure (commissioni con componenti esterni, doppio livello di valutazione, ambiti di materie per le prove), mina alla base la possibile, migliorabile, autorevolezza della selezione fondata su organismi di giudizio e valutazione autorevoli e su procedure standardizzate e oggettive. E in un sistema già particolarmente a rischio di autonomia rispetto alla politica ci sarebbe voluto certamente maggiore coraggio nella ricerca di soluzioni che, tenendo conto delle autonomie organizzative dei detti enti, definiscano una cornice di regole inderogabili giustificate magari, ottimo auspicio, dalla materia dell’ordinamento civile o dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali da garantire su tutto il territorio nazionale (ma vedi quanto chiarito dalla Corte Costituzionale n. 126 del 2020  gli echi di quanto la Corte Costituzionale ha chiarito più sopra). Come si diceva la qualità dell’accesso alla dirigenza è sicuramente una parte notevole di quanto necessario a dare autorevolezza ad una professione insieme a tante altre su cui magari si tornerà.

Ma può bastare questa ipotesi di riforma per garantire risultati migliori in una dimensione pubblica che presenta come si dice delle seguenti notevoli “discontinuità strutturali”, tra cui la previsione che in molti campi si prevede che circa il 50% delle conoscenze odierne saranno completamente superate fra 5-6 anni e circa l’80% tra 10 anni, la convivenza con la società digitale con strumenti che consentono alle persone di essere sempre connesse tramite reti sempre più potenti e in dialogo tra loro, la presenza dei cd. sistemi “intelligenti” e/o “intelligenze artificiali” che consentiranno di trattare enormi volumi di dati e informazioni prodotti dalle amministrazioni pubbliche e utili per le scelte su problemi complessi di politiche pubbliche ?

Se è corretto sostenere che oggi come allora “la ricerca dell’efficienza, efficacia, economicità richiedeva e richiede l’analisi e la comprensione dei bisogni e la ricerca delle migliori alternative di combinazione dei fattori produttivi e che i manager pubblici non hanno solamente la responsabilità di applicare leggi, norme, procedure, ma devono assumere la responsabilità di comprendere le caratteristiche quali-quantitative dei bisogni identificati dalle scelte politiche e organizzare le risposte tecnico-operative e economiche più adeguate e soddisfacenti per i cittadini”, è altrettanto vero che ‘diversamente da un’azienda privata che punta al profitto, mischiando idee, capitale e lavoro, la pubblica amministrazione, finanziata dalle nostre tasse, punta all’efficienza dei servizi (sanità, scuola, sicurezza, giustizia, assistenza e così via) destinati ai cittadini e alle imprese’. Con il lavoro pubblico che dunque, peculiarmente, ‘rappresenta dunque, un’infrastruttura strategica per innalzare il livello della competitività, da un lato, e quello della qualità della vita, dall’altro’. La sfida è aperta e nei prossimi anni le pubbliche amministrazioni come avverte l’Ocse dovranno affrontare almeno ‘tre cambiamenti strutturali: la crisi demografica, l’emergenza ambientale, la rivoluzione digitale’.

E dunque non è senza senso chiedersi se in Italia queste riforme, spesso parziali e frammentarie, pur magari funzionali allo scopo, siano la giusta risposta alle dette discontinuità e al contesto che diviene.

Vediamo alcune delle questioni più sensibili quando si parla di ottimizzazione della funzione pubblica dal lato del ‘public management’. Certo non si può nascondere che un vero manager deve avere la possibilità di costruire, definire e servirsi dei fattori produttivi con certi margini di autonomia ma chi fa questo mestiere sa quanto questa leva, fondamentale, sia fortemente limitata. Dotazioni organiche bloccate per esigenze finanziarie, mobilità di personale bloccate per i veti in uscita delle strutture (regole recentemente rese più blande per gli enti di maggiore dimensione), livelli pletorici verticali di dirigenza (fino a 4 in certi enti anche di grandi dimensioni), marcata mancanza di autonomia ed autorevolezza a causa delle ‘spoglie’ e di criteri di nomina poco qualitativi, osservanza di norme pletoriche e contraddittorie, tutto questo sicuramente allontana il manager pubblico da realtà più moderne, efficaci e produttive. Vediamo alcuni punti da tenere sempre illuminati nel dibattito e irrinunciabili.

Certamente la figura di chi dirige deve confrontarsi in modo permanente con un percorso senza sosta di formazione a tutti i livelli per diffondere un diverso atteggiamento nei confronti delle amministrazioni pubbliche. Si ricorda sovente di come le imprese si siano sviluppate nel XX secolo facendo leva su forti investimenti nella formazione e nello ‘sviluppo della cultura di imprenditorialità e di management, mentre la formazione nel settore pubblico nel secolo scorso, in quasi tutti i paesi, si è concentrata prevalentemente sugli aspetti della politica – scienza della politica e sociologia delle istituzioni -, del diritto, delle politiche macroeconomiche e delle tecnologie nei diversi settori di attività’. Su questo un chiaro passo avanti organico è stato fatto da ultimo con la Direttiva del Ministro per la pubblica amministrazione in materia di formazione del 14 gennaio 2025 “Valorizzazione delle persone e produzione di valore pubblico attraverso la formazione. Principi, obiettivi e strumenti”, che rafforza e ribadisce il principio che il disegno e la concreta ed efficace attuazione delle politiche di formazione del personale sono una delle principali responsabilità del datore di lavoro pubblico (vedasi anche la Direttiva 23 marzo 2023 recante “Pianificazione della formazione e sviluppo delle competenze funzionali alla transizione digitale, ecologica e amministrativa promosse dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza”, che qualifica la formazione funzionale al conseguimento dei target PNRR come una responsabilità collettiva di tutte le amministrazioni e la Direttiva 28 novembre 2023 recante “Nuove indicazioni in materia di misurazione e di valutazione della performance individuale”, che afferma, tra l’altro, che “la promozione della formazione e, in particolare, della partecipazione attiva dei dipendenti alle iniziative di sviluppo delle competenze costituisce un obiettivo di performance”).  Indovinata è la direzione verso il rafforzamento delle competenze di leadership e le soft skill, necessarie per guidare e accompagnare le persone nei processi di cambiamento associati alle diverse transizioni in atto, delle competenze per l’attuazione delle transizioni amministrativa, digitale e ecologica e di quelle che caratterizzano i processi di innovazione e, più in generale, di modernizzazione attivati dal PNRR e infine quelle relative ai valori e ai princìpi che contraddistinguono il sistema culturale di pubbliche amministrazioni moderne improntate all’inclusione, all’etica, all’integrità, alla sicurezza e alla trasparenza.

Una recente ricerca a tutto tondo (Lavoro Pubblico 2025” di FPA su dati Conto Annuale 2023 Ragioneria dello Stato RGS) conferma che la formazione pubblica registra un balzo in avanti: nel 2023, sono state erogate oltre 4,1 milioni di giornate di formazione, il valore più alto dell’ultimo decennio, che portano le giornate medie di formazione per singolo dipendente a 1,97, più del doppio rispetto al dato registrato solo due anni fa (erano 1,31 del 2022 e 0,86 del 2021), sebbene ancora distante dagli obiettivi fissati dalle strategie di rafforzamento della PA, che prevedono 40 ore annuali di formazione.

Nel 2023, si osserva un notevole incremento del personale in possesso di titoli di studio più elevati: i dipendenti pubblici in possesso di una Laurea di primo livello aumentano del 51%, quelli con Laurea di secondo livello o vecchio ordinamento crescono del 16%, i possessori di titoli post-laurea dell’8%. Parallelamente, si registra una diminuzione del personale con titoli di studio di livello inferiore: -32% per i dipendenti che hanno concluso la scuola dell’obbligo, -10% quelli in possesso di diploma superiore. Tali trend portano nel 2023 la percentuale di personale in possesso di un titolo di laurea o superiore al 56%, la maggioranza dell’universo dei dipendenti pubblici del nostro Paese.

Certo appare indispensabile concentrare l’attenzione sulla introduzione di ‘metodologie di lavoro innovative, analisi predittive e approcci sistemici di risoluzione dei problemi complessi’. E’ sicuramente corretto dire che una delle sfide sta ‘nella capacità di analisi dei bisogni, anticipazione delle tendenze e pianificazione strategica’.

Altro intervento strutturale sarebbe garantire una continuità di assunzioni di giovani nelle amministrazioni pubbliche, il che garantirebbe l’introduzione di conoscenze, idee, comportamenti, motivazioni e atteggiamenti innovativi. Sappiamo tutti quanto negli ultimi anni l’applicazione delle regole del fiscal compact e il blocco delle assunzioni abbiano impedito all’Italia di garantire questo flusso graduale. Qualcuno ha correttamente parlato della necessità di creare un flusso continuo tale da garantire quella che recenti studi qualificano come “alleanza intergenerazionale”, nel senso che ‘persone più anziane sono portatrici di conoscenze basate sull’esperienza mentre le persone più giovani garantiscono conoscenze diverse e, perciò, sfidanti’. Anche qui qualche luce si accende in quanto il 2023 ad esempio ha segnato il dato di 3.327.854 dipendenti (+1,7% rispetto al 2022), raggiungendo il livello più alto dell’ultimo decennio. Questo incremento si inserisce in una traiettoria di crescita iniziata nel periodo post-pandemico e nel 2023 sono state registrate 248.606 nuove assunzioni a fronte di 192.640 cessazioni, generando un saldo positivo di 55.966 unità. Il tasso di ricambio di 1,37 rappresenta il valore più alto dell’ultimo decennio, segnalando un’inversione di tendenza dopo anni di contrazione e aprendo scenari inediti per il rinnovamento delle competenze e delle metodologie di lavoro. Nel 2024 il numero di lavoratori pubblici con almeno una giornata retribuita nell’anno è risultato pari a 3.738.171, con una variazione percentuale dei lavoratori sul 2023 pari a +1,5% (dati INPS dell’Osservatorio lavoratori pubblici con i dati statistici sui lavoratori del settore pubblico nel periodo 2014-2024). L’età media dei dipendenti pubblici è scesa da 49,5 a 48,9 anni, con una riduzione di quasi un anno in due anni (2021-2023), il ringiovanimento è stato accompagnato da un massiccio afflusso di donne con il 60% delle nuove assunzioni. Guardando al confronto tra la situazione del 2023 rispetto a quella dell’anno precedente, risulta piuttosto evidente l’incremento delle persone con un’età compresa tra i 30 e 39 anni, che è stato pari al 36%. La loro incidenza sul totale degli addetti è passata dal 14,1% al 18,9%. E’ significativo, a nostro parere, rispetto al valore della funzione pubblica con i suoi precipitati di autonomia e imparzialità il dato della forte prevalenza dei contratti a tempo indeterminato che nel 2024 sono pari all’83,1% del totale ma con un 76,6% dei lavoratori pubblici con una un’età uguale o maggiore di 40 anni. Pertanto per affrontare le sfide del futuro indicate dall’Ocse, occorre in conclusione riportare i giovani dentro il lavoro pubblico (ingegneri, informatici, medici, geologi e via dicendo, i giovani-Stem) pagandoli anche di più, e rinnovando i contratti più velocemente (vedasi accelerazione delle ultime tornate) evitando così che l’inflazione corroda il potere d’acquisto, risorse queste ben spese, si afferma e, non necessariamente a debito, per quanto, nel caso, tendenzialmente «buono».

Tutto questo però non sarebbe un quadro completo se non fosse visto in parallelo con il confronto internazionale che evidenzia un gap significativo tra l’Italia che conta 5,6 dipendenti pubblici ogni 100 abitanti, e gli 8,5 del Regno Unito, gli 8,3 della Francia e i 7,4 della Spagna. Il tema è ovviamente  complesso perché avrebbe un senso compiuto in un paese con una struttura di carichi di lavoro compiuta e capillare oggi possibile con gli strumenti a disposizione (vedasi monitoraggio processi su Anticorruzione e PIAO integrato), divario questo che, per qualcuno, lungi dall’essere solo un limite, può rappresentare un’opportunità ‘per costruire una PA più snella ma tecnologicamente avanzata, capace di massimizzare l’efficacia attraverso la precisione nell’analisi dei bisogni e l’anticipazione delle tendenze, piuttosto che attraverso l’incremento quantitativo delle risorse’.

Da non sottovalutare quale altro elemento di struttura da portare avanti l’ingresso veloce e con decisione nel mondo dei big data. Le amministrazioni pubbliche producono e tengono un numero rilevante di dati riguardanti ‘i cittadini, le famiglie, le imprese, le istituzioni/organizzazioni non profit, le infrastrutture materiali e immateriali, l’utilizzo dei servizi pubblici, origine e destinazione del movimento di persone o di merci, frequenza alle scuole, ai musei, ricoveri e prestazioni sanitarie e tantissime altre’. Tuttavia, si afferma, mentre le imprese e soggetti privati ‘si stanno dotando di strumenti per “estrarre” dai big data le informazioni utili per le proprie attività, le amministrazioni pubbliche appaiono in grave ritardo rispetto alla loro capacità di utilizzare per i propri fini le informazioni di cui sono in possesso e quelle prodotte da altri soggetti’.

Attivare il conclamato principio della semplificazione e dello snellimento delle procedure amministrative, mediante un criterio di ‘legal/law compact’ per cui in ipotesi si approvi una nuova legge o articolo di legge occorrerebbe indicare un certo di numero di leggi o articoli di leggi da abrogare.

C’è poi l’aspetto della valutazione che va costruita con criteri consolidati nella cultura aziendale di management (qualità dei servizi, efficienza dei processi, costi, rapporti qualità-costi o benefici costi, soddisfazione degli utenti dei servizi, ecc.), ma soprattutto con  valutazioni innovative quali possono essere quelle di impatto delle politiche pubbliche. Certo anche qui qualche passo avanti si è fatto collegando la performance al concetto di valore pubblico come da ultimo con le Linee guida Piao e dei manuali operativi, approvate col DM 30.10.2025 e pubblicate il 17 dicembre 2025, non a caso redatte con il contributo di diverse ricerche scientifiche di tipo economico-aziendale condotte da studiosi di SIDREA (Società Italiana dei Docenti di Ragioneria e di Economia Aziendale) e AIDEA (Accademia Italiana di Economia Aziendale), dove è affermata la c.d. logica dell’integrazione funzionale al Valore Pubblico quale “stella polare” dell’intero orizzonte pianificatorio/rendicontativo.

L’obiettivo è quello di ‘favorire l’orientamento della catena programmatica verso la produzione di cambiamenti positivi nel benessere dei cittadini, delle imprese e degli altri stakeholder, non in termini meccanicistico-matematici ma semplicemente secondo una logica di causa-effetto (ad es., il raggiungimento di adeguati livelli di performance potrebbe favorire il raggiungimento degli Obiettivi di VP, al netto di fattori esogeni di contesto che potrebbero compromettere o ridurre gli impatti attesi). Il PIAO è uno strumento di “sense-making”, volto ad orientare sempre più l’amministrazione verso il Valore Pubblico’.  Manca ancora però un sistema di collegamento tra performance e impatto delle politiche pubbliche che entrano nella cd. agenda pubblica. Uno dei più attenti studiosi di Organizzazione pubblica ebbe a dire che le politiche pubbliche ‘vengono solitamente ritenute un non problema in Italia … parlare di politiche pubbliche, da noi, è come parlare di astronavi che solcano i cieli andando da una galassia all’altra” (Cassese).

Fatta la formulazione della politica pubblica (si stima efficacia delle misure possibili), e adottata la soluzione scelta, si attua la politica e poi si valuta e si attiva la cd. retroazione o feedback (apprendimento). Si pensi alla guida “MEANS (Metodo di valutazione delle azioni di natura strutturale prodotta dalla Commissione europea), con le 3 fasi nell’utilizzo della valutazione e, quindi, come atto politico i cui risultati sono discussi pubblicamente coerentemente con le crescenti esigenze di accountability (cioè di un pubblico “rendiconto” delle proprie azioni da parte del governo), il cui scopo principale è informare l’opinione pubblica sull’efficacia e sull’efficienza nell’uso dei fondi pubblici, e dunque di una valutazione, si dice, come strumento democratico.

Dunque sarebbe auspicabile una valutazione non ad uso meramente “retorico”, quale ‘mero rituale organizzativo ed obiettivo puramente scenografico’ (es. solo per vedere riconosciuti i costi sostenuti nella realizzazione di un progetto) ma ‘orientata al miglioramento dei processi decisionali e ad approfondire la conoscenza dei processi di mutamento sociale’.

Magari valutando l’impatto netto di una politica una volta sottratti i tre diversi fattori del cd. “peso morto” che comporta il calcolo del numero di coloro che avrebbero comunque ottenuto gli stessi risultati anche senza partecipare ad una politica, del cd. “effetto di sostituzione” che si verifica quando il beneficio di un destinatario della politica si verifica a spese di un altro cittadino, e infine il cd. “effetto di rimpiazzamento”, quando ad un effetto positivo creato in un settore corrisponde un effetto negativo in un altro settore. Con approccio “realista” o di “processo” che, rispetto all’approccio controfattuale che concentra il valore nella variabile esito, non si limita ad affrontare la questione del “quanto” un intervento funziona ma ha l’obiettivo di approfondire, piuttosto, il “come” e il “perché” funzioni, e come correttamente si sostiene nell’analisi delle politiche pubbliche, utilizzando oltre alle variabili quantitative, anche concetti che hanno l’obiettivo di “scavare” sotto l’evidenza empirica e scoprire cosa c’è in un intervento che lo fa funzionare o dovrebbe farlo funzionare.

Infine non potrà mancare nella nostra lettura un accenno ad una delle patologie che turbano una P.A. efficiente ed imparziale.

Se è vero che nella nostra Pubblica amministrazione pesano storicamente e culturalmente almeno due grandi assenze della storia italiana : una riforma protestante che ha educato alla cittadinanza e alle responsabilità e fatto nascere lo spirito del capitalismo, una vera rivoluzione industriale che con i modelli degli stabilimenti industriali ha insegnato ordine, sequenze, gerarchie (catena montaggio, organizzazione lavoro, fattore tempo nella fabbrica, rilevanza fattore costi), con la conseguenza che ‘i tempi diventano irrilevanti i costi del non decidere secondari’ (Cassese) e se è altrettanto vero che abbiamo bisogno di una Pubblica amministrazione e di una sua dirigenza capace, esperta e indipendente in grado di realizzare gli indirizzi di governo ma anche di consigliare e correggere quest’ultimo (Cassese), occorrerebbero un salto di qualità e una visione per dare autorevolezza alla figura del Dirigente.

I rapporti tra politica ed amministrazione sono stati ricostruiti attraverso tre modelli teorici: il modello della separazione (di stampo liberale), quello dell’osmosi (con elevato grado di fiduciarietà, schema immaginato dal legislatore italiano nel periodo 2002-2006) e, infine, il modello dell’interconnessione (soluzione “mediana” perseguita nelle c.d. riforme Bassanini), che, pur non esaurendo il panorama delle possibili relazioni che intercorrono tra le due sfere, rappresentano una sintesi delle tappe storiche che si sono susseguite all’interno del nostro ordinamento (Neri). L’autore richiamando altri autori evidenzia come il tentativo di introdurre nel nostro ordinamento un più marcato principio di distinzione sia stato, nella prassi applicativa, ampiamente disatteso e questo per tre principali ragioni: per una mancanza, da parte del vertice politico, di delineare concreti obiettivi e di strutturare idonei programmi per la realizzazione dell’indirizzo politico, per l’incapacità di creare modelli organizzativi, sul piano istituzionale, e perché si è insistito negli ultimi anni solo sull’introduzione di meccanismi di spoils system, provando a   funzionale, invece, era stata persa. (Casini, 2014) Non ci si sorprenda, quindi, se, il futuro legislatore interverrà nuovamente sul complicato intreccio tra politica ed amministrazione, in quanto il tentativo di introdurre nel nostro ordinamento un più marcato principio di distinzione è stato, nella prassi applicativa, ampiamente disatteso per tre principali ragioni: per una ‘mancanza, da parte del vertice politico, di delineare concreti obiettivi e di strutturare idonei programmi per la realizzazione dell’indirizzo politico, per l’incapacità di creare modelli organizzativi, sul piano istituzionale, idonei a separare la dirigenza pubblica dalla politica, infine, perché si è insistito negli ultimi anni solo sull’introduzione di meccanismi di spoils system, provando a recuperare sul piano strutturale quella fiduciarietà che sul piano funzionale, invece, era stata persa’.

Il tema è fortemente legato al tema della fiducia; la Corte Costituzionale ha tentato nel tempo di definire ed arginare gli abusi da parte della politica di creare precariato e dipendenza/osmosi. Ad una prima fase che va fino al 2006 (ordinanza n. 11 del 30 gennaio 2002 e sentenza n. 233 del 2006 ma poi sentenza del 28 ottobre 2010, n. 304 per uffici di diretta collaborazione con il ministro) segue una fase favorevole a riconoscere una forte valorizzazione del principio di imparzialità delle pubbliche amministrazioni e per una drastica limitazione del sistema delle spoglie (nn. 103 e 104 del 23 marzo 2007; n. 161 del 20 maggio 2008; n. 81 del 5 marzo 2010; nn. 124 e 246 del 2011; n. 251 del 2016). Varie le Leggi che hanno tentato di ridefinire i contorni del rapporto (D.lgs. 27 ottobre 2009, n.150; D.L. n. 78 del 2010, convertito dalla legge n. 122 del 2010; legge 7 agosto 2015, n.124).

Il tema è legato alla presenza di incarichi dirigenziali (es. Segretari generali e Capi dipartimento e Corte costituzionale n. 20 del 2019) soggetti a spoils system in quanto la natura della loro carica è fiduciaria e svolgono altresì compiti che non sono di gestione bensì riferibili più alla formazione dell’indirizzo politico. Una utile obiezione è stata che se è vero che fra indirizzo e gestione in alcuni frangenti non vi può essere soluzione di continuità, che l’amministrazione non è altro che la prosecuzione della politica con altri mezzi, allora ‘rischia di rivelarsi vano ogni sforzo di inquadrare entro categorie giuridiche distinte una realtà che sfugge inevitabilmente a qualsiasi cesura, e quindi a qualsivoglia distinzione’, in particolare, ‘se lo spazio tra l’indirizzo e la gestione è continuo e non discreto, allora lungo tale spazio, così come lungo quello che separa Achille dalla tartaruga, possono rinvenirsi infiniti punti intermedi, cioè infiniti «snodi». Il capo di gabinetto di un ministero non svolge forse, a sua volta, un ruolo di snodo fra il Ministro e il segretario generale? E non si potrebbe immaginare un ulteriore snodo fra il capo di dipartimento e gli uffici dirigenziali? Quanti livelli di coordinamento sono in astratto ipotizzabili, lungo il percorso che conduce agli atti di gestione?’ (Battini e Neri). E dunque quale ulteriore proposta, questa sì, davvero fondamentale, servirebbe individuare ‘con chiarezza le aree di fiduciarietà, relative a posizioni dirigenziali di raccordo fra politica ed amministrazione’.

Inoltre una riforma davvero decisiva vorrebbe che in relazione al conferimento degli incarichi dirigenziali, si definissero regole che introducano maggiori meccanismi idonei ad assicurare forme di pubblicità preventiva, soggetti indipendenti e di altro profilo nei meccanismi di selezione assicurando soprattutto adeguate valutazioni comparative tra i candidati, al fine di ridurre maggiormente scelte arbitrarie e discrezionali (D’Alessio, Neri).

In più, andrebbe ripresa la riflessione circa l’opportunità, o meno, traghettare il regime dell’alta dirigenza nell’alveo pubblicistico (Rusciano, Neri), al fine di garantire definitivamente. un corpo autonomo e garante del principio di imparzialità.

L'articolo La riforma della Dirigenza pubblica : sarà davvero meritocratica ? Una eterna incompiuta proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Impugnazioni – Appello – Art. 22, co. 2, c.p.a. – Qualifica di avvocato cassazionista – Necessità – Ius postulandi – Difetto.

Ai sensi dell’art. 22 c. 2 c.p.a., per i giudizi davanti al Consiglio di Stato “è obbligatorio il ministero di avvocato ammesso al patrocinio innanzi alle giurisdizioni superiori”. La disposizione è pacificamente interpretata nel senso che gli avvocati non cassazionisti non possono compiere alcuna attività processuale davanti al Consiglio di Stato, neppure se affiancati da un avvocato cassazionista. Pertanto, è nullo per difetto di ius postulandi l’atto di appello che sia stato sottoscritto da avvocato non cassazionista il quale, successivamente, da solo, ha compiuto atti di impulso processuale: notifica del ricorso e deposito del ricorso e della istanza di fissazione dell’udienza.

Pres. De Nictolis – Est. Ardizzone

L'articolo Sulla nullità per difetto di ius postulandi dell’appello proposto da avvocato non cassazionista. proviene da Giustamm.

Carlo Emanuele Gallo

Professore emerito di diritto amministrativo presso l’Università degli studi di Torino

Sommario: 1. Rinnovata attualità del tema. – 2. L’opinione della giurisprudenza. – 3. La pretesa alla felicità. – 4. La configurazione giuridica.

1. Rinnovata attualità del tema. – La riflessione sulla felicità pubblica ha costituito oggetto di numerosi recenti interventi, di notevole spessore scientifico.

Dopo l’articolo di Rosario FERRARA su Diritto e processo amministrativo, 2010, Fascicolo 4[1], come al solito denso di riferimenti culturali oltre che giuridici, del tema di sono in varia misura occupati giuristi ed economisti[2].

Non solo, alla felicità pubblica sono stati dedicati di recenti convegni ed interventi di vario tipo ed orientamento[3].

2. L’opinione della giurisprudenza. – Senonché, se si vuol riflettere sulla felicità pubblica in un ambito squisitamente giuridico e se, a maggior ragione, si vuole collegare questo concetto con i diritti umani, non può non evidenziarsi come vi sia una situazione assolutamente particolare.

Tutta la giurisprudenza amministrativa, infatti, ed anche la giurisprudenza civile, negano che sia configurabile un diritto alla felicità.

Sia i T.A.R. che il Consiglio di Stato qualificano il diritto alla felicità come un “diritto del tutto immaginario”, sulla scorta, del resto, di quanto ritenuto dalla Corte di Cassazione, anche a Sezioni Unite[4].

Questa affermazione in realtà è conseguente alla necessità di individuare un diritto alla felicità, come pure un diritto alla qualità della vita, suscettibile di risarcimento nel caso di sua lesione: ma è pur vero che, come dimostrato proprio dalla riflessione sulla lesione dell’interesse legittimo e sul diritto al risarcimento conseguente, il risarcimento nel caso di lesione è uno degli elementi più significativi per riconoscere a una posizione soggettiva la qualifica di diritto.

3. La pretesa alla felicità. – Questa evidente dissociazione fra la riflessione scientifica e le opinioni della giurisprudenza richiede un approfondimento.

Il diritto alla felicità o la felicità pubblica sono concetti che, ovviamente risalenti nel tempo anche ad epoche lontane, hanno avuto però il loro momento di ripresa di attenzione, e forse di maggior splendore, a partire dal 1700 e cioè dal secolo dei lumi: è in quel periodo, infatti, che la felicità pubblica e un diritto alla felicità sono stati riconosciuti vuoi nella Costituzione della repubblica della Corsica vuoi nella ben più nota Dichiarazione di indipendenza degli Stati Uniti d’America del 4 luglio 1776 che, sulla base della formulazione di Thomas Jefferson, ha previsto il riconoscimento tra i diritti inalienabili dell’uomo, oltre al diritto alla vita e al diritto alla libertà, il diritto al perseguimento della felicità.

Dal riconoscimento di un diritto individuale in quello stesso periodo si passa alla riflessione sul rapporto fra questo diritto individuale e una pretesa collettiva, che viene soprattutto sostenuta dalla riflessione di taluni economisti e giuristi italiani, quali Gaetano FILANGIERI, che nel 1780 afferma che “le buone leggi sono l’unico sostegno della felicità nazionale”; questo legame si trasforma poi in riconoscimenti più puntuali, per esempio nella dichiarazione francese dei diritti dell’uomo del 1789, che all’art. 1 dichiara che il fine delle istituzioni pubbliche è la “felicità di tutti”.

L’origine di questo orientamento è probabilmente da ricondurre alla crisi dello stato assoluto, che vedeva la sua legittimazione semplicemente nella esistenza di un sovrano per grazia di Dio, già avvenuta nel 1600 (si pensi alle due rivoluzioni inglesi), ed aveva la necessità perciò di sostenere lo stato assoluto medesimo con valutazioni di carattere in qualche misura più riferibili alla collettività amministrata: la ricerca della felicità attraverso istituzioni non necessariamente democratiche veniva ad essere il sostegno dello stato assoluto, che si prefiggeva di perseguire il benessere dei cittadini (come nella riflessione della cameralistica austriaca durante il regno di Maria Teresa d’Austria).

È evidente però che questo tipo di impostazione supporta il ruolo di uno stato tutto sommato paternalista, che attraverso le scelte del sovrano, pur ispirate da un orientamento culturale, individua quali sono gli obiettivi che giovano alla felicità dei sudditi, che rimangono tali pur quando questi obiettivi vengono perseguiti.

Non è detto che questa configurazione confligga con un sistema democratico, tanto che, come è noto, nel preambolo dello Statuto Albertino del 1848 vien dichiarato che lo Statuto vuole perseguire l’obiettivo di una “nazione libera, forte e felice”.

Questo modo di configurare il diritto alla felicità entra in crisi nel 1800, allorché le classi sociali assumono un ruolo ben più efficace all’interno della società: prima la borghesia, che affermandosi come classe dominante individua essa stessa quali sono gli obiettivi che vuole perseguire e qualificandoli come tali non ha necessità di configurare un diritto alla felicità pubblica, poi il proletariato, che emergendo come classe in contrapposizione con le altre non ritiene di dover ricorrere al concetto di felicità pubblica, sostenendo che il suo progresso sociale ed economico sia esso stesso un vantaggio per la collettività.

Così, il concetto di felicità pubblica, un po’ sfumato e tutto sommato paternalista, sparisce dallo scenario collettivo, sia politico che istituzionale che filosofico, per apparire soltanto qua e là in qualche istituto tutto sommato scarsamente significativo (la Costituzione giapponese del 1946 o l’organizzazione del Regno del Buthan)  riassumendo un ruolo, come prima si è detto, negli anni recenti, allorché la crisi complessiva dello stato, e può dirsi anche della società, giustifica una riflessione sulla possibilità di individuare dei canoni e dei criteri che consentano di superare conflitti e contrapposizioni irriducibili ed individuare un obbiettivo comune che persegua la soddisfazione di tutti.

Questa è proprio l’impostazione che viene seguita dagli autori che negli ultimi anni si sono occupati del problema della felicità.

Non è certamente contestabile la ragionevolezza di questo tipo di impostazione, poiché è sempre più sotto gli occhi di tutti la situazione insostenibile  nella quale ci si trova allorché i singoli, ma anche gli stati, fanno valere soltanto posizioni contrapposte, che inevitabilmente ingenerano nuove tensioni.

4. La configurazione giuridica. – Quello che qui conta è come questo tipo di esigenza possa essere declinata dal punto di vista giuridico.

A fronte di un orientamento giurisprudenziale che nega drasticamente che esista un diritto alla felicità, a fronte della consistenza tutto sommato esile della riflessione giuridica su questo diritto, probabilmente occorre considerare se vi possano essere altre posizioni soggettive che consentono di contemperare le esigenze pubbliche e private e anche le esigenze dei vari privati, perseguendo sostanzialmente un’armonia, che tiene conto anche dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale richiamati nell’art. 2 della Costituzione.

Questo tipo di posizione soggettiva nel nostro ordinamento è senz’altro costituito dall’interesse legittimo, che è una posizione soggettiva del singolo e anche delle collettività organizzate, vuoi stabilmente vuoi no, che si confronta con le esigenze del potere pubblico, che per definizione deve soddisfare le necessità di tutti.

L’interesse legittimo è perciò quella posizione articolata e variegata che, proprio perché elastica, può consentire di tutelare le necessità dell’individuo e insieme le necessità della collettività.

È proprio della concezione dell’interesse legittimo che la sua tutela si accompagni e anzi debba essere necessariamente contestuale alla soddisfazione dell’interesse pubblico, inteso come interesse collettivo.

Vi è perciò una evidente nuova possibilità di riconoscimento per una figura giuridica risalente nel tempo.

Questa nuova possibilità, peraltro, in tanto esiste in quanto la figura giuridica dell’interesse legittimo sia in grado di consentire il perseguimento della felicità pubblica in modo effettivo; è ben noto che l’interesse legittimo è stato configurato nel corso del tempo, soprattutto dalla riflessione teorica e dalla giurisprudenza, come una posizione soggettiva estremamente efficace nel tutelare le esigenze del singolo, in particolar modo con riferimento a provvedimenti puntuali della pubblica amministrazione o a inerzie specifiche della medesima. Viceversa, molto meno efficace è questa posizione allorché il problema sia quello di configurare una possibilità di tutela nei confronti di interventi di carattere generale. Se però si vuol perseguire la felicità pubblica, è a questi interventi che dev’essere prestata attenzione.

Ciò significa che il giudice amministrativo dovrà riconoscere l’ammissibilità dei ricorsi e accogliere i medesimi anche quando vengano contestati, ovviamente con ragione, atti di carattere normativo o generale o inerzie relative all’esercizio di questi poteri, in tutti gli ambiti nei quali questi atti appaiono di particolare rilievo: non soltanto in materia di disciplina ed uso del territorio, ma anche in materia di ambiente, anche in materia di salute, in materia di assistenza e di prestazioni sociali.

E ciò non potrà che avvenire con una individuazione dei limiti che il potere discrezionale dell’Amministrazione incontra in tutti questi settori, a fronte delle prese di posizione significativamente precise dei privati.

È ben noto invece che l’atteggiamento della giurisprudenza è  da questo punto di vista insoddisfacente: il giudice amministrativo riconosce un’ampia discrezionalità dell’Amministrazione in sede di pianificazione, in sede di organizzazione amministrativa sanitaria, in sede di attribuzione del budget alle strutture sanitarie, in sede di organizzazione delle prestazioni sociali[5].

Se è così, l’interesse legittimo gioca un ruolo molto marginale nel raggiungimento della felicità pubblica. Dato che la conclusione non è necessitata, si tratta semplicemente di scegliere un altro percorso.

Il giudice amministrativo, e gli amministrativisti, hanno da questo punto di vista una prospettiva nuova  e ricca di possibili successi.

[1] R. FERRARA, Il diritto alla felicità e il diritto amministrativo, in Dir. e proc. amm., 2010, p. 1043 ss..

[2] Tra i primi, A. LAMBERTI, L’idea di felicità tra filosofia teologia e costituzionalismo, in Nomos. Le attualità del diritto, n. 3/2024; L. ANTONINI, La felicità pubblica tra diritti inviolabili e doveri inderogabili, Mucchi, Modena, 2022; tra i secondi S. ZAMAGNI, Felicità pubblica, Short paper, n. 12/2017.

[3] Ad esempio, nell’ottobre 2024, sulla scia della settimana sociale cattolica, è stato pubblicato un “Manifesto per la felicità pubblica”; il 4 e il 5 giugno 2026 il convegno del Gruppo di San Giustino, celebrato a Vercelli, ha avuto come tema “Diritti umani e felicità pubblica nell’era dei conflitti globali” (in quel convegno sono state illustrate le presenti considerazioni.

[4] T.A.R. Toscana, IV, 20 aprile 2026, n. 745 non risarcibile la lesione di “diritti del tutto immaginari come quello alla qualità della vita o alla felicità”; T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, 24 marzo 2026, n. 539; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 19 gennaio 2026, n. 340; T.A.R. Calabria, Catanzaro, 29 dicembre 2025, n. 2173; T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 8 ottobre 2023, n. 1600; T.A.R. Toscana, Sez. IV, 11 aprile 2025, n. 672; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I ter, 4 novembre 2024, n. 19393; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IX, 14 ottobre 2024, n. 5405; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 27 novembre 2024, n. 2296; T.A.R. Piemonte, Sez. II, 4 aprile 2022, n. 316; C.d.S., Sez. VI, 28 dicembre 2020, n. 8368; Cons. Stato, Sez. III, 6 luglio 2020, n. 4336; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 20 novembre 2017, n. 2207; T.A.R. Sardegna, Sez. II, 8 agosto 2017, n. 391; Cons. giust. amm. sic., 27 novembre 2017, n. 514; Cons. Stato, Sez. IV, 5 settembre 2013, n. 4464; Cons. Stato, Sez. IV, 9 gennaio 2013, n. 76; Cons. Stato, Sez. IV, 2 aprile 2012, n. 1958; Cons. Stato, Sez. IV, 2 aprile 2012, n. 1957; Cons. Stato, Sez. IV, 26 marzo 2012, n. 1746; Cons. giust. amm. sic., 20 dicembre 2012, n. 1240; Cons. giust. amm. sic., 20 dicembre 2012, n. 1061; Cons. giust. amm. sic., 20 dicembre 2012, n. 1059; Cass., Sez. un., 11 novembre 2008, n. 26972; Cass., Sez. III civ., 22 gennaio 2024, n. 2203.

[5] Per una rassegna degli orientamenti della giurisprudenza, volendo, C. E. GALLO, Conclusioni: presupposti e limiti all’ampliamento del sindacato giurisdizionale, in Il nuovo merito amministrativo, a cura di S. FOA’, Giappichelli, Torino, 2025, p. 313 ss..

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Vincenzo Caputi Jambrenghi

1. Revisione delle tre direttive europee e lavori per la nuova legge delega sulla farmaceutica

            In questo periodo di continui interventi degli organi principali, specifici e generali, dell’informazione la revisione delle tre direttive europee del 2014 –interessa soprattutto la dir. 2014/24/UE– (che forse tra non molto saranno disponibili in prima stesura, in vista di ulteriori richieste di perfezionamento da parte di soggetti privati e organismi pubblici direttamente interessati) segue ad un’ampia call, estesa a chiunque, che ha prodotto soltanto 56 contributi validi (20 di cittadini UE, 19 di pubbliche autorità, 6 di società commerciali, 5 di altri, 3 Università e istituti di ricerca, 1 ciascuno per cittadini non UE, associazioni di affari, NGO).

            Ovviamente il fine ultimo di un’Istituzione come l’Unione europea non può che identificarsi nella maggiore efficacia delle scelte operative tendenti ad una costruttiva e non condizionata competitività, mediante semplificazione e flessibilità delle procedure (la Commissione ha criticato la scarsa souplesse delle direttive ancora vigenti), e ad un nuovo rapporto con il mercato ben più utile e profondo che in precedenza, oltre che mediante la generale digitalizzazione e semplificazione di tutta la procedura del contratto pubblico, il cui rilievo, nell’economia generale unionista, è particolarmente accentrato in materia di acquisito di apparecchiature, strutture operative digitalizzate sanitarie e di farmaci.

            Il mercato, è bene rilevare, è stato sempre oggetto di analisi preliminari rispetto a scelte complesse da parte degli organi competenti dell’Unione, non meno che di quelli degli Stati membri quando dotati di personale preparato tecnicamente: ma in questa circostanza, particolarmente caratterizzata dall’autocritica costruttiva dell’Unione nei confronti delle tre direttive 2014 tuttora vigenti (e che sono state, ovviamente, recepite anche nel nostro ultimo testo normativo del codice dei contratti pubblici, d.lgs. 31.3.2023 n. 36, con il correttivo d.lgs. 31.12.2024 n. 209), si prospettano riforme dovute a cambiamenti anzitutto di principi generali sulla rilevanza della qualità e dell”affidabilità, ad es., di un macchinario terapeutico, di una serie di farmaci, del metodo legittimo e “nuovo” quanto all’individuazione del fine/risultato ultimo che si perseguirà nella ormai prossima normazione.

            Si consideri che l’AIFA, con determine 3 maggio 2024 n. 3 e 2 luglio 2025 n. 926, ha fissato il principio, che può definirsi generale, secondo il quale la semplificazione dell’accesso ai farmaci (specie per tutte le patologie croniche) è soluzione che garantisce la maggiore aderenza alle terapie.

            È vero che inizialmente il “farmaco a domicilio” è stato ammesso ed incentivato per ragioni prevalentemente economiche presenti con evidenza, ma ormai l’opinione generale considera favorevolmente la fornitura del farmaco direttamente al paziente, le c.d. cure farmaceutiche domiciliari[1].

            È necessario rilevare che nel marzo 2025 è entrato in vigore il Regolamento sullo spazio europeo dei dati sanitari anche a livello transnazionale che, tra le rilevanti finalità proprie, consente a chiunque di accedere ai dati elettronici personali per la prestazione più informata dell’assistenza sanitaria: è questo l’uso primario dei dati sanitari personali (i titolari potranno limitarne la diffusione).

            Inoltre, il nuovo utilizzo dei dati sanitari a fini di ricerca, innovazione, elaborazione delle politiche e delle attività regolatorie: uso secondario dei dati.

            In questo secondo aspetto è ricompresa la promozione di un mercato unico per i sistemi di cartelle cliniche elettroniche a sostegno dell’uso secondario, non di quello primario dei dati sanitari personali (anche qui l’interessato potrà vietare l’uso secondario dei suoi dati, salvo nel caso di presenza di un interesse pubblico di estrema rilevanza).

            L’inizio del periodo di tale transizione ha avuto luogo nel marzo 2025, mentre nel marzo 2027 scade il termine entro il quale la Commissione deve adottare gli atti di esecuzione fondamentali per garantire l’operatività del regolamento.

            Si applicheranno progressivamente le parti principali del regolamento: nel marzo 2031 per l’uso primario, nel marzo 2035 per quello secondario.

            Tutti i dati sanitari privati saranno oggetto di scambio, anche con i Paesi non europei e con le organizzazioni internazionali che chiedano di aderire all’HealthData@EU per l’uso secondario.

            L’attuazione piena del regolamento comporterà –è stato calcolato– un minor costo dell’assistenza sanitaria di 11 miliardi di euro ed accrescerà l’efficienza dei servizi sanitari, con previsioni di espansione al 20-30% per la sanità digitale.

            Si prevedono migliori risultati terapeutici per i pazienti europei.

            Anche la telemedicina potrà, nel suo sviluppo, garantire cure personalizzate mentre si attua una collaborazione transnazionale tendente a migliorare l’erogazione dell’assistenza.

2. Lo stato attuale della formazione della legge delega. Gli emendamenti della maggioranza in Commissione Sanità del Senato

            Si può osservare che il Parlamento italiano è oggi al lavoro proprio in vista dell’avvio del procedimento per le nuove direttive europee.

            Una larga parte del lavoro della Commissione parlamentare Sanità del Senato è dedicata alla c.d. riforma farmaceutica, sulla quale incidono ben 39 emendamenti –quasi tutti implicanti la modifica di più articoli precedentemente vigenti– della maggioranza parlamentare tendenti a modificare ab imis et fundamentis l’attuale disciplina generale sui farmaci nel nostro ordinamento[2].

            L’innovazione più rilevante sul piano istituzionale è la riforma incrementale dello Stabilimento Chimico Farmaceutico Militare, che implica una notevole produzione pubblica di farmaci affidata al SCFM, soprattutto con riferimento ai farmaci a rischio di carenza e –significativamente sul piano sociale del SSN– ai farmaci “orfani”[3], cioè non più prodotti dalle originarie case farmaceutiche perché destinati a curare malattie rare, con conseguente assenza di interesse alla produzione data la limitatezza della domanda e la conseguente inesistenza anche dell’ipotesi di un utile di impresa.

            Non possiamo in questa sede occuparci di tutti gli emendamenti. Interessano particolarmente, a nostro avviso:

–          2.15: si riconosce il farmaco quale bene di sicurezza nazionale, in coerenza con la classificazione dell’industria farmaceutica come asset strategico e con espresso riferimento all’armonizzazione con il “Pharma Package” dell’Unione europea e con il Critical Medicines Act, inclusi i meccanismi di appalti congiunti, la lista dei medicinali critici (salvavita) e la clausola di preferenza europea negli acquisti pubblici;

–          3.1: si esprime l’obiettivo di rendere più equa e continuativa la distribuzione dei medicinali, compresi quelli galenici (preparati su misura), favorendo anche la produzione nazionale di principi attivi ed eccipienti. Per raggiungere questo scopo, vengono indicate quattro azioni concrete: (1) rendere automatica la procedura in caso di carenza. Quando un farmaco senza alternative terapeutiche venga dichiarato carente dall’AIFA scatterà automaticamente la valutazione da parte dello SCFM. Quest’ultimo dovrà decidere entro trenta giorni se produrlo internamente o importarlo dall’estero; (2) istituire un elenco di “farmaci orfani e carenti di interesse pubblico”. Questo elenco, aggiornato periodicamente, sarà tenuto dall’AIFA in collaborazione con il Comitato Nazionale per le Malattie Rare (CoNaMr) e con lo SCFM stesso. La produzione dei medicinali inseriti in questo elenco sarà affidata prioritariamente allo SCFM; (3) dedicare un capitolo specifico del Piano Nazionale per le Malattie Rare allo SCFM. Il Piano, adottato ogni tre anni, dovrà contenere un capitolo specifico sulla programmazione produttiva dello SCFM per i farmaci orfani e carenti. Questo capitolo sarà scritto in sinergia con CoNaMr, AIFA e ISS; (4) riconoscere il duplice ruolo dello SCFM, che sarà espressamente riconosciuto come produttore pubblico autorizzato (ai sensi della normativa europea sui medicinali) e come importatore autorizzato per conto delle strutture del SSN, nel caso in cui la carenza non possa essere risolta per via produttiva nei tempi richiesti dalla clinica;

–          Da 3.2 a 3.8: tutti questi emendamenti, pur con lievi sfumature diverse, condividono l’obiettivo comune di rafforzare la produzione nazionale di farmaci non limitandosi alla sola produzione, ma estendendola anche alla ricerca e allo sviluppo di principi attivi, eccipienti, prodotti finiti e, in alcuni casi, persino alle terapie digitali; introducono il concetto di sicurezza delle forniture e di resilienza delle catene di approvvigionamento, valorizzando gli stabilimenti già esistenti sul territorio nazionale e, dove necessario, promuovendo collaborazioni con siti produttivi dell’UE, in particolare per i farmaci critici come gli antibiotici; il tutto al fine di garantire un accesso più rapido, equo, continuativo, personalizzato, appropriato e rispettoso della scelta terapeutica del medico, con particolare attenzione ai pazienti affetti da patologie rare, croniche o invalidanti, inclusi i medicinali galenici nei limiti della disciplina vigente;

–          3.14 e 3.16: si vuole favorire la produzione nazionale anche di medicinali omeopatici e antroposofici disciplinati dalla normativa vigente;

–          3.52: si inserisce una lettera a-bis) per rendere più rapido e uniforme su tutto il territorio nazionale l’accesso ai farmaci orfani, eliminando i ritardi burocratici e le disuguaglianze tra Regioni. Lo si fa attraverso tre strumenti: la valutazione anticipata dei nuovi farmaci (Horizon Scanning), la condivisione tempestiva delle informazioni con le Regioni e l’obbligo di rendere subito disponibili i farmaci orfani appena approvati, senza aspettarne l’inserimento nei prontuari regionali;

–          3.55: i farmaci orfani, quelli carenti e quelli galenici devono essere acquisitati dal SCFM con procedure semplificate e senza gare d’appalto, perché l’azione si realizza tra soggetti pubblici, pertanto la concorrenza non è di casa e la qualità si presume. In tal modo i farmaci indicati si rendono subito disponibili;

–          3.63: si riforma la disciplina della donazione di farmaci;

–          3.95: si introducono meccanismi che escludono o almeno limitano notevolmente gli obblighi di ripiano per i medicinali che siano stati acquistati attraverso gare ad evidenza pubblica;

–          3.113: quanto ai farmaci equivalenti e biosimilari (fuori brevetto) essi saranno ammessi alla stessa classe di rimborso del farmaco originale, senza bisogno di contrattare il prezzo ogni volta. In tal modo si velocizza il procedimento di legge, evitando ritardi incompatibili con la qualità salvifica dell’attività affidata dall’ordinamento giuridico al SSN e favorendo economie di gestione non indifferenti;

–          3.122: il valore dell’accesso precoce ai medicinali, soprattutto per patologie gravi, con introduzione di procedure accelerate della valutazione di merito (e meccanismi di compensazione economica nel caso di successiva negoziazione a condizioni differenti);

–          3.124, 3.126 e 3.127: sono emendamenti di vero rilievo generale che prevedono la promozione della ricerca e la realizzazione di studi clinici in Italia, anche mediante misure di determinante semplificazione (siamo al cospetto di un rilevante settore di ricerca scientifica) e coordinamento dei relativi procedimenti autorizzativi;

–          3.130 e 3.131: sono altrettanto significativi prevedendo, per i medicinali coperti da brevetto, innovativi o destinati a bisogni terapeutici non soddisfatti, modalità di approvvigionamento semplificate e, ove opportuno, centralizzate, in presenza di un unico titolare di autorizzazione all’immissione in commercio (senza che possa predicarsi la violazione del principio di concorrenza);

–          3.139: è di rilievo per il sostegno alla ricerca indipendente e no profit in ambito farmaceutico e biomedico, anche mediante misure di semplificazione amministrativa e strumenti di agevolazione fiscale, ovviamente in collaborazione tra enti del SSN, Università, enti di ricerca, IRCCS e associazioni dei pazienti;

–          3.155, 3.156 e 3.157: si tende ad ottenere che i dati sanitari vengano utilizzati come risorsa strategica per fare ricerca, programmare meglio la spesa, migliorare le cure e valutarne i risultati, sfruttando anche le potenzialità dell’intelligenza artificiale. L’obiettivo è rendere il sistema sanitario più intelligente, basato su evidenze reali e non solo su ipotesi;

–          3.163: prevede l’abbattimento dei c.d. silos informativi: quando un farmaco rischia di mancare, AIFA, Ministero e SCFM ricevono contemporaneamente l’informazione, e lo SCFM può intervenire tempestivamente. Inoltre, i sistemi informatici dello SCFM vengono integrati con quelli nazionali, rendendo il monitoraggio delle carenze più efficace e trasparente. L’obiettivo è ridurre i tempi di reazione e garantire che i farmaci critici arrivino ai pazienti senza interruzioni;

–          3.225 e 3.226: si incoraggia l’uso di tecnologie e strumenti digitali nelle farmacie territoriali e nella c.d. “Farmacia dei servizi”. L’obiettivo è migliorare la gestione dei pazienti cronici e di quelli che vivono in residenze sanitarie assistenziali, facendo in modo che le farmacie diventino un punto di riferimento attivo per la loro cura;

–          3.232 e 3.234: si tende a rendere più oggettivo, trasparente e condiviso il processo con cui l’AIFA decide quali farmaci non possono essere ritirati dal mercato italiano, coinvolgendo tutti gli attori della filiera e basandosi su dati misurabili, per evitare carenze ingiustificate o restrizioni eccessive. L’obiettivo è garantire che i farmaci essenziali non manchino mai ai pazienti, ma senza penalizzare ingiustamente le aziende o creare ostacoli al commercio legittimo;

–          4.1: si stabilisce che una parte dei risparmi ottenuti grazie alla riduzione dei contenziosi sul “payback” (denaro che le aziende farmaceutiche devono restituire al SSN quando si superano i tetti di spesa) venga destinata in via prioritaria al potenziamento della produzione pubblica nazionale di farmaci orfani (per le malattie rare), carenti (che scarseggiano) e di interesse per la sicurezza sanitaria. Il risparmio annuo è quantificato in oltre 280 milioni di euro, come risulta dall’Analisi di Impatto della Regolamentazione allegata alla legge. Queste risorse saranno utilizzate per finanziare i programmi di investimento dello SCFM, in coerenza con una visione strategica che punta alla “sovranità sanitaria” e alla “deterrenza biomedica” (cioè la capacità del paese di produrre da sé i farmaci essenziali, senza dipendere dall’estero, anche per ragioni di sicurezza nazionale).

            Si conclude questo aspetto dello studio considerando che EHDS, cioè lo spazio europeo dei dati sanitari, sposa la causa della maggiore possibile semplificazione della normativa europea e nazionale in quanto i dati clinici “girano” rapidamente dovunque sia utile, sempre per finalità di cura.

3. Il project financing. Cenni

            Lo strumento contrattuale più idoneo a risolvere questioni da un lato più complesse, dall’altro più rilevanti per il frequente ricorso al project financing, che dovrebbe offrire semplificazione perché il soggetto promotore, se vincitore –come accade assai spesso– della gara, a tutela della concorrenza, e comunque il vincitore della gara opera a vantaggio dell’Amministrazione sulla base di un piano finanziario concordato tra le parti ed assume l’intero rischio del risultato a differenza dell’appaltatore; salvo clausole convenzionali parzialmente favorevoli per l’impresa aggiudicataria o sopravvenienze eccezionali (la guerra del Golfo) non prevedibili, nel qual caso spetterà all’esecutore il diritto al riequilibrio contrattuale.

            Sembra prospettarsi, nel dialogo competitivo, la procedura più idonea ad offrire all’Amministrazione le più recenti notizie di mercato, la cognizione di innovativi strumenti di lavoro, le più evolute tecnologie e le innovazioni attuabili, per in tal guisa progettare molto meglio la gara e –come è stato rilevato nella presentazione di questo Convegno, che è stato indetto da AiSDeT (Associazione Italiana Sanità Digitale e Telemedicina)– entrare in dialogo con il mercato, per permettere alle p.A. di conoscere le ultime tecnologie, di progettare meglio la gara, riducendo errori e ricorsi e di allineare le esigenze della p.A. con le capacità reali degli operatori[4].

            In effetti il dialogo con le imprese ammesse serve ad individuare le soluzione migliori e consente alla stazione appaltante di chiedere alle imprese l’offerta finale quando già l’ente ha individuato uno,  due o tre progetti migliori per semplificazione, innovatività, rispondenza alla strategia dell’operazione di acquisto pubblico in corso.

            Anche la posizione delle Regioni sul tema dell’accesso al farmaco merita un approfondimento che questo Convegno non mancherà di offrire, una volta constatato che le nuove direttive sono state previste dal Parlamento, dal Consiglio e dalla Commissione europea con caratteri di semplicità e flessibilità prevalenti.

4. Vantaggi e limiti del dialogo competitivo

            Tra alcuni professionisti esperti del settore si prospetta, di recente, una critica motivata nei confronti dello strumento contrattuale costituito dal dialogo competitivo, che risulterebbe poco adatto a garantire forme efficaci di negoziazione cooperativa e diretta con l’operatore economico.

            Questo sistema di negoziazione multipla procedimentalizzata con più concorrenti inibisce –si osserva– l’allineamento della proposta agli interessi dell’Amministrazione[5].

            Si aggiunge che il dialogo competitivo è dispendioso per la quantità di sunk cost generati nella procedura senza alcuna chance di confronto risolutivo tra i concorrenti, infine che si tratta di una procedura di difficile gestione per l’Amministrazione laddove la negoziazione con i concorrenti deve essere calibrata sulla proposta di ciascuno, che può avere differenti gradi di compliance rispetto alle modifiche richieste per l’allineamento agli interessi dell’Amministrazione.

            Viene a questo punto richiamata la fase di negotiation con un solo operatore che costituisce il cuore della procedura di USP (avviata da un’istanza privata).

            Il dialogo competitivo non favorisce la presentazione di offerte innovative da parte degli operatori, i quali sono consapevoli dell’azione di divulgazione dell’Amministrazione attuata con il c.d. cherry picking sulle innovazioni di ciascun concorrente, finalizzato ad allineare l’oggetto della proposta prima della best and final offer (BAFO) dei partecipanti.

            È intuitivo, e comprovato dalla letteratura economica, che la strategia più conveniente per gli operatori è “stare fermi” e non proporre innovazioni, che non solo risultano onerose, ma che verrebbero messe gratuitamente a disposizione degli altri concorrenti.

            Da qui una prospettazione scettica dei risultati concreti del dialogo competitivo.

            Non può negarsi, tuttavia, che il dialogo consenta alla stazione appaltante la percezione delle reali condizioni del mercato nel quale s’inseriscono l’offerta del promotore e quelle dei concorrenti.

            Il livello aggiornato della scienza farmaceutica, ad es., potrebbe essere ignoto alla p.A. il giorno del ricevimento del progetto di finanza o della pubblicazione del bando.

            Ciò mette a nudo la necessità, nella quale versa l’Amministrazione, di governare conoscendo le particolarità ultime, nella qualità, nell’innovazione dei metodi della produzione dei farmaci, con adeguata capacità da parte delle imprese di avvalersi degli studi scientifici più recenti, tendenti a raffinare il prodotto offerto, svolti da centri operativi anche esteri (ad es., USA, Germania, ecc.).

            Anche l’individuazione di una disciplina razionale per l’ammissione delle piccole e medie imprese alla gara è agevolata dalla circostanza che queste ultime dovranno dimostrare, prima della formulazione dell’offerta finale, le loro capacità operative sottoponendo le relative progettazioni all’esame preliminare della Commissione giudicatrice.

            Può convenirsi che, anche in omaggio ad un’esigenza di semplificazione, le forniture che presentano i caratteri più complessi, urgenti, in parte ignote essendo le possibilità di valutazione in astratto del merito dell’offerta, dunque dell’acquisto migliore nell’interesse pubblico, siano considerate nell’ambito di un dialogo competitivo; viceversa, nei casi di adeguata consapevolezza, in capo alla p.A., dei requisiti e della loro capacità di garantire il prodotto migliore –acquisti di prodotti noti e da tempo adeguato “collaudati”– si possa prescindere da procedure più complesse per negoziare direttamente anche quando il fornitore è notoriamente unico, o comunque largamente il migliore per opinione consolidata nell’ambiente di provenienza, e rinunziare ad una negoziazione legittima, per bandire la gara ad evidenza pubblica soltanto quando questa realtà non sia evidente.

5. Ipotesi di clausole per la semplificazione

            Altre azioni verso la semplificazione coniugate alla flessibilità del vincolo che, come rilevato, la Commissione europea ha censurato nelle due direttive 2014 (difetto di souplesse), si possono considerare percorribili per disciplinare, in una misura che risponde alle nuove esigenze emerse nell’amplissimo dibattito europeo (e in parte minore internazionale), il caso di una reale necessità di una fornitura farmaceutica ulteriore che sia sopravvenuta a seguito di fabbisogni incrementati in una misura che non era possibile prevedere all’epoca del bando.

            Sorge, ovviamente, il problema della modificazione dell’oggetto della gara nel corso della fase di esecuzione rispetto alla disciplina dell’oggetto della gara adita nella fase di evidenza pubblica, fase in cui –non si trascuri– prevale interamente l’interesse pubblico sulle presenti e concorrenti aspettative di diritto dei partecipanti al confronto che sempre concorrenziale deve rimanere, salvo alcune eccezioni oggetto di approfondita e completa motivazione.

            Ma in questo caso la non eccessiva “proroga” della durata della fornitura –limitata al reale nuovo fabbisogno– e, per giunta, la specifica e convincente motivazione nel provvedimento che disponga l’incremento dell’oggetto contrattuale a causa dell’evidente preferibilità di tale scelta, in presenza di circostanze estreme, sopravvenute, che non era lecito pretendere di far entrare nell’oggetto della valutazione preventiva rispetto alla determinazione dell’oggetto del procedimento esternata nel bando di gara, può ritenersi ammissibile in un regime che potrebbe essere presente in ogni bando, a titolo di clausola precauzionale, per affrontare imprevedibili circostanze che suscitano l’urgenza di provvedere per fronteggiare i nuovi bisogni che da esse derivano con urgenza.

            Anche l’opposta eventualità, su un oggetto di gara rivelatosi eccessivo in quanto, ad es., il pericolo di un’infezione generale dava segni di attenuazione, ma nel bando si è preferito non rischiare, fissando quantità di farmaci da dedurre in gara adeguata al periodo del bando e del capitolato: il successivo estinguersi rapido –in misura non prevedibile– del bisogno del farmaco dovrebbe/potrebbe comportare una flessibilità quam minoris, con riduzione dell’utile che l’aggiudicatario legittimamente prevedeva di ottenere, ma motivatamente decisa in quanto non era ammissibile correre il rischio opposto, che avrebbe investito il diritto alla salute dei cittadini, con una fornitura limitata in vista di una riduzione di fabbisogno che nessuno poteva prevedere e calcolare con adeguata precisione.

            Anche l’affidamento all’intelligenza artificiale non può essere piano e preciso nella valutazione del fabbisogno.

            Nel caso che esaminiamo è presente un interesse privato di natura obbligazionaria creditoris la cui parziale restrizione, con la dovuta precauzione della clausola inserita nel bando, non può ritenersi illegittima in quanto sulla piattaforma della concorrenza era presente l’eventualità di modifica in amplius o in minus senza che nel primo caso si evidenziasse una necessità di nuova gara e nel secondo caso una censura sull’inferiore oggetto della fornitura aggiudicata, con inferiore utile rispetto al piano dell’aggiudicatario.

5.1.     Sorge con evidenza la necessità di prevedere una nuova regola concernente l’oggetto della fornitura dedotto in gara ad evidenza pubblica o negoziato nei casi consentiti e da consentire, sempre con attenzione ma con la certezza di tutelare il pubblico interesse.

            Sono le centrali di committenza che devono assumere il problema che potrebbe definirsi di novum contrattuale lecito, inserendo nella sorgente nel procedimento clausole che possano ritenersi legittime perché non servono unicamente a semplificare la soluzione di problemi nuovi, sopraggiunti nel rapporto contrattuale, suddividendo il rischio tra stazione appaltante ed esecutore aggiudicatario.

            Anche  sulla modifica non prevedibile del prezzo contrattuale può ritenersi possibile il novum nel corso del rapporto: ma la clausola relativa è di non agevole formulazione, se si tiene conto, com’è necessario, del complesso normativo che da tempo evolve verso una maggiore fissità del prezzo dedotto in gara d’appalto dall’impresa aggiudicataria, le ipotesi di revisione dei prezzi ridotte sempre più di frequente.

            La riduzione del rischio potrebbe verificarsi, come suggerisce un prezioso e recentissimo studio casistico –cui faccio riferimento– della dott.ssa Elena M. Tropiano, Direttore amministrativo del Policlinico di Milano, che analizza soluzioni per la nuova, anche europea, governance del settore, sia a livello nazionale che regionale; assai migliorando la possibilità di risolvere i nuovi sopravvenuti problemi posti dalla flessibilità e dalla necessaria totale semplificazione dei rapporti nelle forniture sanitarie, sempre applicando un metodo antico di riflessione sulle iniziative opportune nel caso di rapporti economicamente e socialmente rilevanti, quello del “chi compra cosa” che consente di individuare il punto di partenza di ogni processo logico di risoluzione dei problemi relativi alla flessibilità ed alla semplificazione dei canoni da applicare in situazioni nelle quali il fondamentale diritto alla salute dell’art. 32 Cost. pretenda rapida ed efficace assistenza sanitaria reale.

6. Le vie principali della semplificazione dei procedimenti relativi alla fornitura di farmaci

            Oltre quelle emergenti dagli emendamenti alla proposta di legge delega presentata dalla maggioranza nel corso del lavoro della Commissione sanità del Senato, si dovrebbe provvedere ad individuare il percorso netto di un procedimento di gara che prende le mosse necessariamente dalla valutazione dei diversi fabbisogni di farmaci: ad es., nelle forniture stabilire i tempi di consegna successiva dei farmaci da parte della ditta aggiudicataria.

1. a) Non è la stazione appaltante a poter determinare la quantità del fabbisogno, bensì le ASL che riceveranno i farmaci, dunque iniziative in parte esogene con tale oggetto devono ritenersi legittime.

            Per abbreviare in modo legittimo i tempi della fase propositiva (bando) della gara in qualsiasi forma, si potrebbe fissare un quantitativo base di farmaci, da fornire al prezzo di aggiudicazione (esercitando una previsione basata sui precedenti e sui registri ospedalieri delle degenze, degli interventi e delle cure continuative); ma con la possibilità di aumentare o diminuire fino ad una percentuale fissa, ad es. del 30%, l’oggetto della prestazione dedotta in gara, senza che l’aggiudicatario possa sottrarsi alla fornitura complementare determinata dall’incremento imprevedibile della diffusione di una patologia, ad es., infettiva; o –al contrario– alla riduzione della fornitura nella misura max del 30% nel caso di errore della valutazione quantitativa presupposta.

            L’inserimento nel bando della clausola, accompagnata da tre righi di motivazione sull’urgenza della fornitura e l’inopportunità di eseguire nell’urgenza sopravvenuta censimenti dei fabbisogni assolutamente precisi, nonché il rispetto dello stesso prezzo della fornitura di base aggiudicata, rende legittima l’iniziativa semplificante, perché non lede la concorrenza essendo la clausola prevista con chiarezza di motivazione nel bando.

1. b) Non può dubitarsi della legittimità del ricorso alla consultazione di operatori economici in grado di supportare adeguatamente la scelta quantitativa dell’Amministrazione; si tratta di opportuna istruttoria che deve essere svolta mediante assunzione di responsabilità di chi fornisce il consiglio alla stazione appaltante o all’Amministrazione.

            Se nel bando non sia stata inserita una clausola di notevole flessibilità, come quella ipotizzata poco sopra, l’introduzione di nuove clausole sarebbe interdetta; pertanto nulla può ostacolare l’iniziativa del banditore (o, prima ancora, dell’Amministrazione che programma le forniture) che introduce, anche soltanto in omaggio ai principi di precauzione e di risultato, clausole che estendono le forniture anche nel corso dell’esecuzione contrattuale.

            La limitazione ipotizzata dell’incremento del 30% della fornitura può subire anche un modesto rialzo perché ogni ditta interessata a partecipare conosce della contingenza sopravvenuta, dei suoi limiti, e non impugna il bando per intervenuto mutamento dell’oggetto, con un eccesso di elasticità perché contiene clausole chiare e motivate nel pubblico interesse.

            Nessun danno, infine, al favor partecipationis: trattasi, infatti, di una gara o di una negoziazione con eventuale appendice così prevista e resa nota agli interessati sin dall’origine.

7. In particolare: delle forniture. Direttive europee e Appalti: Flessibilità e programmazione strategica

            Le Direttive europee sugli appalti insisteranno –come ormai è evidente– sul tema della semplificazione, della flessibilità e della programmazione strategica per fare in modo che il processo degli acquisti pubblici rappresenti una autentica leva strategica di sviluppo sociale ed economico.

            Esse mirano a una maggiore flessibilità e semplificazione normativa negli appalti, offrendo procedure più snelle come il dialogo competitivo e partenariati per l’innovazione, oltre a un uso strategico di accordi quadro.

            Ad oggi la Commissione –come abbiamo osservato– ha rilevato la scarsissima souplesse nelle tre direttive del 2014.

            L’ordinamento consente di bilanciare esigenze di urgenza, sostenibilità ambientale e sociale, con una crescente digitalizzazione e la riduzione degli oneri amministrativi, sebbene l’attuazione pratica molto spesso rimanga disomogenea.

            Le attuali direttive offrono alcuni strumenti che, solanto in parte, potrebbero essere interpretati come strumenti di flessibilità amministrativa per raggiungere il risultato:

            Scelta della procedura: le amministrazioni possono scegliere tra diverse procedure, tra cui il dialogo competitivo e il partenariato per l’innovazione, per adattarsi meglio a esigenze complesse;

            Riduzione dei termini: è possibile ridurre i tempi di gara in situazioni di urgenza, come evidenziato negli orientamenti della Commissione europea;

            Criteri di aggiudicazione: superamento del prezzo più basso a favore dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che valorizza qualità, innovazione, sostenibilità ambientale e sociale;

            Divisione in lotti: incentivata per favorire la partecipazione delle Piccole e Medie Imprese (PMI);

            Digitalizzazione: obbligo di procedure telematiche per ridurre gli oneri amministrativi. Uso del DGUE;

            Revisione di assegnazione: flessibilità nel caso in cui durante l’esecuzione dell’appalto dovessero emergere criticità da parte del fornitore che è responsabile dell’opera;

            Scelte decisionali: capacità di essere meno pedissequamente legati da disposizioni totalmente vincolanti e di scegliere in base alle esigenze di contesto e sempre in coerenza con il principio del raggiungimento del risultato;

            Accordi Quadro: maggiore flessibilità nell’aggiudicazione tramite accordi quadro conclusi con più operatori, facilitando ordini ripetitivi;

            Gestione dell’urgenza: Possibilità di ridurre drasticamente i termini o aggiudicare senza pubblicazione di bando in casi di estrema urgenza.

            Nonostante le intenzioni, l’adozione delle tre Direttive 2014 non ha portato a una maggiore semplificazione pratica e si sono manifestate delle criticità:

            Complessità amministrativa: aumento delle certificazioni e dei criteri, che possono appesantire le gare;

            Uso limitato della flessibilità: molte stazioni appaltanti faticano ad applicare le procedure più flessibili e innovative e sono conservative, perdendo così l’occasione per migliorare e/o raggiungere il risultato di cui all’art. 1 del codice 2023;

         Prevalenza del prezzo: nonostante le direttive, quello del minor prezzo rimane tuttora un criterio molto utilizzato, disattendendo l’obiettivo dell’offerta migliore.

            È necessario considerare che nell’Unione europea, le Istituzioni pubbliche acquistano beni, servizi e lavori per circa un terzo della spesa pubblica e la quota relativamente più rilevante di acquisti è rivolta alla Sanità, che da sola pesa circa il 40% rispetto a tutti gli acquisti pubblici nella UE.

            In Italia, gli acquisti pesano il 10% del PIL e il 21% della spesa pubblica. Ogni anno, infatti, le Istituzioni pubbliche italiane pubblicano richieste di acquisto al mercato per circa 150 miliardi di euro

            Le considerazioni che precedono consentono di valutare l’importanza dei processi di approvvigionamento delle Istituzioni pubbliche, attraverso i quali si acquisiscono dal mercato i fattori produttivi per poi erogare i loro servizi.

            Vi è quindi, ovunque, una particolare attenzione al presidio di questa enorme massa di risorse, per aumentarne l’efficienza, per assicurare che le risorse non vengano sprecate (a causa di abusi e corruzione, ma anche semplicemente a causa di negligenza o incompetenza) e, per massimizzare i benefici che ne possono derivare, sia sostenendo l’economia locale, sia promuovendo politiche ambientali e sociali.

            Per migliorare la programmazione strategica si dovrebbe considerare che:

–     l’utilizzo dei meccanismi di procurement è ormai considerato essenziale anche per i progetti infrastrutturali, per l’innovazione e per lo sviluppo sostenibile;

–     gli accordi di collaborazione –fiducia– previsti nel codice vigente, vanno praticati e sviluppati con il criterio della flessibilità e maggiore semplificazione per raggiungere senz’altro il risultato;

–   gli acquisti pubblici, proprio perché costituiscono un rilevante mercato per le imprese, possono altresì agire come validi strumenti di policy, consentendo alle p.A. di influenzare in modo positivo il comportamento delle imprese fornitrici;

–     le Istituzioni pubbliche, in altri termini, possono indurre i propri fornitori ad integrare, anche al di là degli obblighi normativi, nelle loro pratiche aziendali e nella loro offerta: (1) la sostenibilità ambientale, (2) l’inclusione delle persone più svantaggiate, (3) la tutela della biodiversità, (4) il contrasto alle disuguaglianze di genere e alle discriminazioni più in generale, (5) il miglioramento nel breve periodo dell’efficienza dei servizi.

[1]                Cfr. amplius sul tema A. CAUDURO, Cure farmaceutiche domiciliari: la casa come luogo privilegiato di accesso al farmaco, in Istituzioni del federalismo, 4/2025, 871-892; nonché A. BENEDETTI, La riforma della sanità territoriale in Lombardia, nella particolare prospettiva del ruolo dei privati, ibidem, 895-912, con riferimento alla salvaguardia del principio di prossimità della cura e della centralità della persona, posti a fondamento del SSN, oltre che al dettato costituzionale (artt. 2 e 3 Cost.), che non può entrare in crisi per ragioni di risparmio economico in favore del SSN.

[2]                Cfr. Riforma farmaceutica. Dall’early access al payback, fino a farmaci critici, IA e farmacie dei servizi: le mosse della maggioranza sulla delega, in Quotidianosanità.it, 25.5.2026, che riferisce del nuovo quadro normativo in fieri.

[3]                Si consideri che secondo il Regolamento CE 141/2000 un farmaco, per essere qualificato “orfano”, deve riguardare una patologia che colpisca non più di 5 persone su 10.000 nell’UE. E la produzione del farmaco deve essere del tutto svantaggiosa economicamente.

                  L’EMA, l’autorità regolatrice europea, offre ai produttori di farmaci orfani alcuni vantaggi: esclusiva di mercato; protezione da farmaci simili per alcuni anni, una volta che questi ultimi siano stati approvati; consulenze e forme di assistenza per la redazione dei documenti necessari per entrare nel mercato; agevolazioni fiscali (riduzioni o esenzioni dalle tariffe tipiche delle procedure di autorizzazione). Il centro malattie rare ha sede in Italia presso l’ISS.

                  Il d.m. 279/2001 regola la rete nazionale per le malattie rare, attualmente organizzate nel secondo piano nazionale, negli ambiti seguenti: Prevenzione, Ricerca, Diagnosi, Percorsi di assistenza sanitaria, Trattamenti farmaceutici e vari, Registri, Informazione e formazione.

                  Nella cura neonatale di malattie rare l’Italia è al primo posto in Europa. Sono attivi anche a livello regionale gruppi di lavoro istituiti presso i centri di coordinamento per le malattie rare: Calabria, Sicilia, Campania, Puglia, Abruzzo, Marche, Lazio, Liguria e Lombardia. Con la l. n. 175/2021 è stato istituito il Comitato nazionale per le malattie rare, organo multidisciplinare di 27 membri, tra cui rappresentanti del Minsalute, delle Regione, dell’ISS e delle Associazioni dei pazienti, tra le quali la più rilevante è UNIAMO.

[4]                Cfr. M. CARUSO, Segretario generale AiSDeT, Presentazione del Convegno 24.6.2026: Razionale.

[5]                Cfr. M. COZZIO (docente dell’Università degli Studi di Trento, responsabile dell’Osservatorio di Diritto Comunitario e Nazionale sugli Appalti Pubblici), Una disciplina europea per l’affidamento delle concessioni su istanza degli operatori economici (USP) «letture del contesto e proposta per una norma comune europea», giugno 2026, Report redatto con G. Fidone, X. Lazo Vitoria e M. Ricchi, recante la proposta per una disciplina europea delle iniziative concessorie su istanza dei privati presentata da PIARC (Associazione mondiale della strada) Italia alla Commissione europea (febbraio 2026), durante la call di cui v’è cenno nel testo. Nel Report si criticano gli aspetti principali del dialogo competitivo.

L'articolo Le azioni verso la semplificazione – Convegno di Studi. La governance dell’accesso al farmaco e dei DM e l’uso di una metodologia comune delle stazioni appaltanti regionali. L’impatto delle direttive europee sull’accesso e sulla proposta di procedure innovative nel processo di acquisto. Roma, 24 giugno 2026 proviene da Giustamm.

Enrico Follieri 

ABSTRACT

Si espongono lo scopo, la struttura e il contenuto del libro di Sergio Perongini su “Le nuove categorie dogmatiche della discrezionalità comparativa. Das intendierte Ermessen, das null Ermessen e la maturazione del potere amministrativo discrezionale” Torino Giappichelli 2025 e, dopo alcune riflessioni, si ripercorrono i punti salienti delle relazioni e degli interventi del convegno svoltosi presso l’Università degli Studi di Salerno il 19 marzo 2026, in occasione della presentazione del libro.

SOMMARIO: 1. La discrezionalità amministrativa, connotato distintivo del diritto amministrativo. – 2. Scopo e struttura del libro di Sergio Perongini. – 3. Il contenuto dell’opera. – 4. Alcune riflessioni. – 5. Le relazioni della prima sessione del convegno. – 6. Le relazioni e gli interventi della seconda e terza sessione del convegno. – 7. Conclusioni.

1. La discrezionalità amministrativa, connotato distintivo del diritto amministrativo.

La discrezionalità amministrativa connota e distingue il diritto amministrativo dalle altre discipline giuridiche ed interseca sia il diritto sostanziale, per la continua ricerca dei suoi elementi qualificanti, che il processo amministrativo, per la problematica della sindacabilità dell’esercizio del potere discrezionale.

Sergio Perongini, con questo volume di oltre 400 pagine, richiama l’attenzione della dottrina a riflettere sul tema del quale offre uno spaccato in cui risaltano le novità che, da un lato, mostrano l’avanzamento della giuridicizzazione del potere discrezionale che riduce l’ambito della scelta della pubblica amministrazione che viene fatta dal legislatore già nella posizione della norma, nella tendenza ad un azzeramento della discrezionalità e, dall’altro lato, accendono il dibattito, mai del tutto spento, sul se la pubblica amministrazione possa fare a meno della discrezionalità, come carattere precipuo della sua attività.

La problematica è impostata dall’opera che è ritenuta l’inizio della dottrina amministrativistica, “Principi fondamentali di diritto amministrativo onde tesserne le istituzioni”, di Gian Domenico Romagnosi del 1814.

Il Romagnosi divide l’opera in sei libri e, nel primo, al Capo III, nell’esporre come deve “procedere la pubblica amministrazione”, afferma che deve rispettare le leggi ed i regolamenti ma, “siccome è cosa impossibile che le leggi abbiano provveduto a tutti i casi occorrenti”, occorre seguire l’interpretazione “della volontà e della mente direttrice del legislatore” e “in mancanza  poi di un lume di autorità positiva deve ricorrere ai principi della ragion pubblica naturale” (pag. 14 della terza edizione, Prato, Dalla Stamperia Guasti, 1835; tali principi vengono, poi, individuati dal Romagnosi).

Mi preme evidenziare l’affermazione del principio di legalità a cui l’amministrazione è tenuta, con la necessità di trovare altri parametri solo quando il diritto positivo non fornisca alcuna guida e che apre la stura alla discrezionalità e alle regole da applicare che esulano dal diritto strettamente positivo.

È questa la problematica della discrezionalità: i canoni che disciplinano gli ambiti non regolamentati dalle norme e, come portato della tutela delle situazioni giuridiche soggettive nei confronti dell’amministrazione pubblica, la sindacabilità da parte del giudice.

2. Scopo e struttura del libro di Sergio Perongini.

Il libro di Sergio Perongini pubblicato nel 2025 da G. Giappichelli Editore, ha il titolo, “Le nuove categorie dogmatiche della discrezionalità comparativa”, e il sottotitolo che annunzia gli argomenti che vengono trattati: “Das intendierte Ermessen, das null Ermessen e la maturazione del potere amministrativo discrezionale”.

Sono le tre categorie che vengono compiutamente analizzate da Sergio: la c.d. maturazione del potere discrezionale, l’azzeramento della discrezionalità e la discrezionalità indirizzata, quest’ultima è la traduzione che propone per la “Das intendierte Ermessen”.

L’Autore afferma che il lavoro ha lo scopo di verificare se la morfologia e la funzione della discrezionalità siano state incise, al punto da configurare dogmaticamente diverse tipologie di valutazioni discrezionali comparative, da due tendenze legislative: la prima è individuata nell’emanazione di “una fitta trama di norme, di rango diverso, volte ad avvolgere la valutazione discrezionale comparativa disciplinandola in maniera e in termini variegati”; la seconda, nella “emanazione di leggi, volte a disciplinare il potere discrezionale delle amministrazioni, contraddistinte da una più raffinata articolazione che indirizza, guida e, comunque, incide sull’azione discrezionale delle pubbliche amministrazioni” (Introduzione, 7-8).

Perongini tiene a sottolineare che sono “due fenomeni profondamente differenti, perché il primo riguarda quel complesso impianto normativo, esterno ed ulteriore rispetto alla norma attributiva del potere discrezionale”; il secondo, invece, “concerne le disposizioni di legge che, nel conferire alle amministrazioni un potere discrezionale, connotano il suo esercizio indirizzandolo e guidandolo verso il conseguimento di obiettivi determinati e specificamente perseguiti dal legislatore” (Introduzione, 8).

Delle tre tipologie dogmatiche individuate, Sergio ritiene che la discrezionalità indirizzata sia “uno dei temi centrali” (Introduzione, 5).

L’indagine è calata nella seguente struttura dell’opera. Prefazione. Introduzione (1-8). Divisione in tre parti. I, La costruzione del potere discrezionale come situazione giuridica soggettiva articolata nei primi due capitoli (11-102) sul potere amministrativo e l’interesse legittimo e sulla discrezionalità amministrativa. Parte II, I giudizi valutativi discrezionali, composta da Capitolo III, La disciplina legislativa della valutazione comparativa discrezionale e il relativo sindacato giurisdizionale (103-206); Capitolo IV, Le tipologie morfologiche di valutazione discrezionale comparativa (207-238); Capitolo V, Das null Ermessen (239-254); Capitolo VI; La maturazione del potere amministrativo discrezionale (255-295). Parte III, La discrezionalità indirizzata, estesa su: Capitolo VII, La discrezionalità indirizzata o das intendierte Ermessen (296-356); Cap, VIII, Elementi di criticità delle categorie dogmatiche della consumazione del potere, della maturazione del potere, del null ermessen e dell’intendierte Ermessen (357-386).

Infine, considerazioni di sintesi (387-396), seguite da una ricchissima bibliografia (397-444).

3. Il contenuto dell’opera.

Sergio Perongini, dopo aver richiamato i presupposti concettuali, essenziali per procedere nell’indagine – il potere amministrativo, l’interesse legittimo e la discrezionalità ripercorsi negli approfondimenti sistematici della dottrina e negli arresti giurisprudenziali – distingue tra norme sul procedimento per l’esercizio del potere discrezionale e norme che disciplinano il giudizio valutativo discrezionale. Per le prime, vengono in rilievo soprattutto la partecipazione che introduce interessi che vanno comparati nella valutazione; per le seconde, non solo i principi posti dalla legge generale sul procedimento amministrativo e da altre disposizioni (come il D.lgs. sui contratti pubblici n. 36/2023), ma anche quelli elaborati dalla giurisprudenza attraverso il sindacato sull’eccesso di potere.

L’attenta disamina tra principi e regole e considerazioni interessanti sulle clausole generali (sono causa di incertezza giuridica, ma sono espressione di una tecnica irrinunciabile), sui concetti giuridici indeterminanti e sugli standard, porta Perongini ad affrontare la questione della sindacabilità giurisdizionale delle valutazioni comparative che si basano sull’applicazione di questi concetti e che ritiene possibile perché il giudizio sul loro rispetto è di diritto e comporta una valutazione di legittimità (204).

L’Autore, rilevato che sia venuta meno la “monoliticità del potere discrezionale” che non può essere configurato come una figura unitaria, avendo assunto “un assetto caratterizzato da una pluralità di sfaccettature, che sollecita l’interprete a verificare se si sia in presenza di autonome categorie dogmatiche” (205), espone le tipologie morfologiche di valutazione discrezionale comparativa che configura come istituti autonomi.

Le tipologie vengono restringendosi per la riduzione degli spazi, non solo ad opera di interventi legislativi, ma anche a seguito delle acquisizioni procedimentali lasciate aperte dalla norma attributiva del potere.

Per gli interventi legislativi, vi è l’erosione normativa che disciplina ambiti in precedenza riservati all’attività amministrativa discrezionale in due direzioni: 1) mobilità diretta o esterna alla discrezionalità, quando si incida sul confine tra legittimità e merito, facendo avanzare la prima, con l’incremento del silenzio-assenso (che riguarda anche provvedimenti discrezionali), con finalità anticompetitiva di derivazione europea (trasformazione di concessioni in autorizzazioni), con l’esercizio del potere ancorato alla mera verifica dei presupposti, con la direttiva c.d. Bolkestein che riduce la possibilità di valutazioni discrezionali, con l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso che esclude il potere discrezionale di non decidere, incidendo parzialmente sullo “an” ed elimina del tutto la discrezionalità sul “quando” e altre ipotesi; Sergio, per questi aspetti, rileva che nell’ordinamento vi è una discrezionalità asimmetrica perché in alcuni settori vi è un’erosione del potere discrezionale, in altri un ampliamento; 2) mobilità interna per penetrazione della legittimità all’interno della discrezionalità, modulando la valutazione, con la previsione positiva dei principi di proporzionalità, economicità, efficienza, imparzialità, pubblicità, trasparenza, risultato, con discrezionalità interstiziale disciplinata da un profluvio di norme diverse, con ampliamento dei confini della legittimità, con le leggi provvedimento che sottraggono il potere discrezionale all’amministrazione, operando direttamente la valutazione comparativa in violazione del principio di uguaglianza (leggi ad personam), dei caratteri tipici della norma (generalità, astrattezza e universalità), dell’imparzialità, delle regole delle garanzie  del procedimento e della motivazione.

La parte decisamente innovativa che è il focus della ricerca è la trattazione delle tre categorie che comincia con il Capitolo V (239).

Innanzitutto, la das null ermessen (discrezionalità “nulla” o “zero”) che non è l’ipotesi della normativa che opera le scelte, non lascia alcun margine discrezionale all’amministrazione ed integra gli estremi del potere c.d. vincolato, qui il legislatore “conferisce all’amministrazione un potere discrezionale, lasciandole un margine di determinazione più o meno ampio”, ma “si verificano condizioni tali da imporre all’amministrazione di adottare una sola decisione fra tutte quelle astrattamente possibili” (241).

Le particolari condizioni che, nel concreto dell’esercizio del potere, “azzerano” la discrezionalità, pur normativamente prevista, sono così individuate: a) esigenza di tutelare diritti fondamentali; b) vincolo di diritto comunitario; c) rispetto del principio di proporzionalità; d) pluralità di altri elementi.

L’azzeramento non dipende dalla norma che attribuisce il potere discrezionale, ma deriva “da altre norme che nel caso concreto impongono una sola soluzione legittima e possibile” (244).

Di poi, l’opera analizza la seconda categoria dommatica, la maturazione del potere amministrativo discrezionale, che si verifica quando l’esercizio del potere giunga ad un tale stadio di sviluppo che la prescrizione provvedimentale è ormai completamente elaborata, per cui l’amministrazione ha già determinato il contenuto del provvedimento, con conseguente specificazione dell’effetto giuridico che produrrà sulle situazioni giuridiche soggettive altrui (256).

La maturazione del potere discrezionale si apprezza sul piano procedimentale e sostanziale attraverso l’esercizio diacronico e sincronico della discrezionalità. Diacronico, quando “la valutazione comparativa avviene per gradi, procedendo a plurime attività di valutazione, il cui esito è l’accantonamento o lo scarto di alcune tra le opzioni astrattamente possibili, naturalmente previa formalizzazione in atti giuridici del succedersi dei diversi giudizi valutativi e dei loro esiti” (277). Sincronico, quando l’esercizio del potere discrezionale “avviene in un unico contesto spazio temporale” (277), con accantonamento delle opzioni giudicate negativamente e indicazione della soluzione scelta (quando provvede un’unica autorità o si decide con la conferenza di servizi).

Sergio Perongini mette in evidenza, attraverso una puntuale disamina dei profili diacronico e sincronico, le differenze dal punto di vista strutturale statico e strutturale dinamico dei due aspetti, ma non elabora due istituti diversi.

Egli costruisce una sola categoria dogamatica della maturazione del potere amministrativo discrezionale comparativo, dotata di autonomia teorica a rilevanza giuridica perché condiziona la successiva azione amministrativa che diverrebbe illegittima (eccesso di potere per contraddittorietà), qualora l’amministrazione si determinasse diversamente da quanto stabilito in sede di maturazione del potere.

La terza categoria dommatica riguarda la discrezionalità indirizzata, quando la norma indichi che, nella valutazione comparativa, l’amministrazione deve dare la prevalenza in via prioritaria ad un interesse pubblico, operando sul piano legislativo la scelta.

Ne consegue che l’amministrazione non può compiere la scelta comparando l’interesse pubblico da perseguire con gli altri interessi pubblici, collettivi e privati, procedendo alla valutazione e decidendo quale debba prevalere.

L’interesse pubblico prevalente e prioritario è stabilito dal legislatore.

L’Autore considera cinque ipotesi paradigmatiche da cui desume che tale discrezionalità “viene in campo per derogare la prescrizione legislativa oppure riguarda i casi in cui la disposizione legislativa indirizza la discrezionalità” (394).

Il legislatore stabilisce, in sostanza, il contenuto del provvedimento, conferendo all’amministrazione l’apprezzamento dell’esistenza dell’interesse pubblico (scelto dal legislatore come prevalente) e l’elaborazione di una opzione diversa da quella imposta in generale dalla normativa (valutazione discrezionale secondo la intenzione del legislatore).

Il volume, in più punti, sottolinea le differenze tra le tre categorie, ribadendone l’autonomia (così: 243, 244, 245, 336 etc.).

Infine, nel Capitolo VIII, viene verificata la utilità dogmatica e la compatibilità delle tre categorie con il sistema ordinamentale.

4. Alcune riflessioni.

Il libro apporta “aria nuova” alla discrezionalità amministrativa e arricchisce la dottrina di aspetti e problematiche che aprono ad un proficuo e interessante dibattito.

È uno dei meriti di quest’opera, ma non il solo.

La pregevole sistematica fa il paio con una prosa scorrevole ed un’impostazione accattivante che avvince il lettore.

È da rimarcare anche il coraggio di Sergio Perongini che si spinge in un terreno particolarmente insidioso, quale è quello delle categorie giuridiche, questione dibattuta e su cui vi sono tesi contrastanti.

La categoria giuridica e l’istituto giuridico sono il frutto dell’elaborazione della scienza giuridica che, dall’osservazione di una disciplina di determinati rapporti sociali ed economici o in genere dell’esperienza giuridica astrae delle regole a scopo classificatorio per poterle impiegare per la conoscenza e la disciplina dei fatti che si manifestano nel concreto.

Sono strumenti di classificazione e di conoscenza, sono esterni alle norme, vengono elaborati dalla dottrina e, quindi, gli interpreti e gli operatori del diritto li impiegano (N. Lipari, Le categorie del diritto civile, Milano 2013, 38 e ss.; F. Santoro Passarelli, Le dottrine generali, IX Ediz., Napoli 1966).

Delle categorie come concetti fondamentali del pensiero puro e come forme a priori della conoscenza, ne ha parlato Immanuel Kant, ma per i giuristi la formazione delle categorie non è aprioristica; essa avviene attraverso un processo di inferenza che parte dalle norme giuridiche e dalla disciplina di fatti determinati per assurgere a figure dommatiche utili per comprendere e incasellare l’esperienza giuridica in un complessivo sistema ordinamentale.

È un processo che conduce all’astrazione e posizione di categorie, partendo dalle norme giuridiche, comunque poste, per poi impiegarle per sistematizzare e organizzare l’esperienza giuridica in un ordinamento compiuto ed applicarle nel concreto. È acquisita l’idea che la distinzione tra l’istituto giuridico e la categoria giuridica sia di misura del grado di astrazione; il primo è in rapporto di specie rispetto alla categoria che è un genere.

Così è un genus il negozio giuridico (categoria), è una species il contratto di compravendita (istituto); è una categoria il provvedimento amministrativo, è un istituto l’autorizzazione amministrativa.

Ovviamente, si tratta di tecnicismi convenzionali e che possono sempre essere messi in discussione perché operano sul piano logico.

Anche ogni categoria giuridica o istituto giuridico, pur consolidati, sono sempre relativi e legati ad una data esperienza giuridica e vanno messi da parte, quando non siano più utili allo scopo che è di conoscenza, di sistematizzazione e di applicazione nel concreto, come dimostrato dalla dottrina civilistica (N. Lipari, op. cit.).

Sergio Perongini ha enucleato delle discipline particolari volte, nella sostanza, se si considerano sul piano processuale, a rendere sindacabile il potere discrezionale della pubblica amministrazione in più direzioni che oscillano dall’azzeramento (null Ermessen e maturazione del potere, anche se vi giungono attraverso diverse vie) alla limitazione (intendierte Ermessen o discrezionalità indirizzata) della discrezionalità.

Sul piano sostanziale si manifestano, invece, come un vincolo dell’amministrazione che elimina o riduce sensibilmente (discrezionalità indirizzata) il potere discrezionale.

Vogliamo definire queste ipotesi come “nuove categorie dogmatiche” come ritiene Sergio Perongini? Oppure sono solo delle specificazioni dell’esercizio dell’attività amministrativa nel processo continuo volto a giuridicizzare il potere autoritativo, con previsioni sempre più stringenti e legato al rispetto di regole giuridiche?

Se si segue questo secondo orientamento, vi è un ulteriore restringimento dell’area dell’agire “libero” della pubblica amministrazione il cui potere discrezionale incontra regolamentazione giuridica più incisiva, nell’ambito dell’unica categoria della dicrezionalità amministrativa.

Quale sia l’inquadramento che si voglia dare a questi aspetti, Sergio Perongini ha certo il merito di aver “disvelato” questi rilevanti ed interessanti aspetti su cui la dottrina dovrà misurarsi, come è avvenuto con le relazioni e gli interventi di questo convegno.

5. Le relazioni della prima sessione del convegno.

Non è mia intenzione ripercorrere tutto quanto è stato detto dai relatori e dagli interventori, con i quali mi complimento, dal momento che i lavori del convegno saranno pubblicati, così che potranno essere letti nella loro integrità e senza le mie lenti deformanti.

Esporrò i punti che sono riuscito a cogliere, chiedendo scusa per gli errori in cui inevitabilmente incorrerò nel riportare il pensiero di quanti hanno partecipato al dibattito. A mia parziale discolpa valgano questi dati: 7 relazioni e 18 interventi in una mattinata e un pomeriggio, particolarmente densi, e la mia attenzione può aver subito dei cali di concentrazione.

La prima sessione, presieduta dal prof. Franco Gaetano Scoca,  è iniziata con il Consigliere di Stato, dr. Michele Conforti, il quale ha segnalato un caso di discrezionalità indirizzata nella giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sez. IV, n. 10354/2025) relativa agli impianti per la produzione di energie rinnovabili dove il legislatore dà la prevalenza all’interesse pubblico alla diffusione di tale energia che la pubblica amministrazione deve preferire e ritenerlo prioritario rispetto a tutti gli interessi  pubblici, anche a quelli che si definiscono sensibili.

Nel polimorfismo della discrezionalità amministrativa, la discrezionalità indirizzata aiuta il giudice a svolgere il sindacato sul potere autoritativo, stante la possibilità di verificare se la pubblica amministrazione abbia seguito le indicazioni legislative.

Il professore Nino Paolantonio si è soffermato sulla rilevanza del processo psicologico di chi provvede e sulle distorsioni cognitive dei funzionari, portando l’esperienza degli U.S.A. e sottolinenando l’importanza della formazione, con la frequenza di corsi di aggiornamento ed educativi, dei dipendenti pubblici i quali vanno muniti di uno scudo erariale per superare la “paura della firma”.

Il prof. Alberto Zito ha evidenziato che la monografia di Sergio Perongini alimenta il dibattito sulla discrezionalità e avverte che non è più possibile costruire una categoria unitaria del potere discrezionale. Bisogna chiedersi se si tratta di classi autonome di discrezionalità o sono sottoclassi, tenendo presente l’insegnamento di Massimo Severo Giannini e di Costantino Mortati.

Un rilievo particolare viene dato alla discrezionalità indirizzata che comporta il pieno sindacato del giudice amministrativo sull’essenza del potere discrezionale.

Il prof. Antonio Barone ha appuntato il suo interesse sulla discrezionalità indirizzata e ha esaminato i casi indicati da Sergio Perongini, alla luce soprattutto della recente normativa sulla sicurezza pubblica, che considera l’esercizio del potere contro qualcuno che viene inteso come “nemico”.

Il Consigliere di Stato, dr. Giovanni Gallone, rileva che il libro è prezioso, non contiene tutte le risposte, ma fornisce tutti gli elementi per dare le risposte. E’ interessato soprattutto dalla discrezionalità indirizzata e, in particolare, dall’applicazione che ne fa Sergio Perongini per il principio del risultato nelle procedure per l’affidamento dei contratti pubblici. È una forma di discrezionalità speciale che amplia il perimetro del sindacato giurisdizionale.

Il prof. Franco Gaetano Scoca, a conclusione della prima sessione del convegno, ha rilevato che il libro di Sergio Perongini ci riporta a problemi teorici, non esegetici, e la discrezionalità attinge al significato delle norme che è interpretazione, e alla valutazione degli interessi che attiene al fatto.

Il prof. Scoca richiama l’art. 1 c.p.a. sull’effettività della giustizia amministrativa il quale stabilisce che va assicurata una tutela piena ed effettiva, secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo, per cui il giudice amministrativo dovrebbe esercitare un sindacato giurisdizionale pieno.

6. Le relazioni e gli interventi della seconda e della terza sessione del Convegno.

La seconda sessione del convegno è stata presieduta dal giudice costituzionale, prof.ssa Maria Alessandra Sandulli.

Per il prof. Francesco Manganaro, l’interpretazione e la discrezionalità hanno confini reciproci nel senso che, se si aumenta l’indeterminatezza della norma, si dà spazio alla discrezionalità. L’amministrazione decide mettendo insieme una pluralità di norme e, con la motivazione, spiega come si giunga al provvedimento e alla scelta. La funzione della motivazione e del diritto amministrativo è di porre un argine al potere autoritativo che oggi, nell’epoca dell’intelligenza artificiale, si atteggia come potere di controllo e di verifica.

Il prof. Marco Tiberii ha evidenziato i profili teorici e scientifici del libro di Sergio Perongini e, in riferimento alla discrezionalità indirizzata di cui il “risultato” è una delle applicazioni, ha ricordato che, nel D.lgs. n. 36/2023, è un superprincipio che non contrasta con la legalità e va seguito insieme alla concorrena e alla trasparenza.

Gli interventi sono stati interessanti ed incisivivi, cogliendo aspetti rilevanti della discrezionalità.

Il prof. Alfredo Contieri ha parlato della discrezionalità mista in cui la valutazione tecnica si innesta alla comparazione con gli interessi pubblici, come si è potuto constatare nella situazione pandemica da Covid 19.

Per il prof. Francesco Cardarelli, la discrezionalità può accedere a più soluzioni, tutte legittime ed occorre, nel rapporto tra i principi, bilanciarli.

Il prof. Fabio Francario ha affrontato la problematica dell’atto politico che, con la discrezionalità, ha in comune la “libertà” di decisione, ma si differenziano perché il primo è libero nel fine, mentre la discrezionalità nella scelta.

Il prof. Fabrizio Tigano ha posto l’attenzione sulle misure preventive e la motivazione apparente, sottolineando che la discrezionalità, oltre che nella valutazione comparativa degli interessi, va vista nella concretezza, apprezzando le situazioni di fatto.

Per la prof.ssa Giordana Strazza, è rilevante, per la discrezionalità indirizzata, il formante giurisprudenziale.

La terza sessione si è svolta sotto la presidenza del Presidente di Sezione emerito del Consiglio di Stato, prof. Giampiero Paolo Cirillo.

Il Consigliere del TAR Campania, Salerno, dr.ssa Gaetana Marena, ha confrontato la discrezionalità con l’algoritmo, richiamando la giurisprudenza che ha ritenuto legittimo l’impiego dell’algoritmo per l’attività vincolata e discrezionale, perché pur esso è sottoposto all’accesso e la tutela è equivalente sia nei confronti della decisione algoritmica, sia di quella esclusivamente umana.

La prof.ssa Carla Acocella ha valorizzato l’interpretazione della norma nell’esercizio del potere discrezionale, distinguendo tre principi e regole.

Per la prof.ssa Raffaella D’Agostino, la legge, nella discrezionalità indirizzata, guida l’amministrazione, dal momento che colloca in una posizione sovraordinata l’interesse pubblico ritenuto prevalente.

Il prof. Massimiliano Bellavista ha visto nel metodo del libro di Sergio Perongini quello seguito da Emilio Betti nella teoria generale dell’interpretazione, in una chiave “diversa e aggiornata”, e ha colto, nella discrezionalità indirizzata, la rilevanza del principio di imparzialità,

il prof. Fabio Saitta ha precisato il rapporto tra interpretazione e discrezionalità, ritenendo che in quest’ultima prevalga la volizione e ricordando il contributo di Luigi Benvenuti.

La prof.ssa Annalisa Di Giovanni si è fermata a considerare la discrezionalità con l’impiego dell’algoritmo che è servente per l’attività amministrativa e ha sostenuto che la discrezionalità indirizzata, nello stabilire la prevalenza sul piano legislativo di un determinato interesse pubblico, si pone tra la vincolatività e la discrezionalità.

Per la prof.ssa Anna Cavaliere, l’intelligenza artificiale non è neutrale e il libro di Sergio Perongini mette in evidenza il cambiamento del diritto amministrativo anche per effetto delle recenti tecnologie.

Il prof. Giovanni Iudica focalizza l’attenzione sulle misure introduttive antimafia che scontano la posizione di norme elastiche o indeterminate con ampia valutazione discrezionale che può arrecare un vulnus alle situazioni giuridiche soggettive.

Secondo il prof. Daniele Marrama, il risultato non è un principio e la sindacabilità non comporta la sostituzione del giudice all’amministrazione.

Il prof. Renato Rolli ha parlato dello scioglimento del Consiglio comunale per mafia che è espressione di discrezionalità “diagnostica” del Prefetto fondata su sospetti e che incide sull’affidabilità delle istituzioni democratiche.

La prof.ssa Sabrina Tranquilli ha ricordato che la Corte di Giustizia Europea ha dichiarato la illegittimità del diritto di prelazione nella finanza di progetto, svuotando, di fatto, l’operatività dell’istituto.

Il prof. Antonio Tucci, nei diversi livelli di governo, ha tratto l’essenza del potere nella discrezionalità in senso ampio.

Il prof. Andrea Di Lieto ha affermato che la discrezionalità indirizzata riduce la tutela giurisdizionale, anche se si avvicina alla discrezionalità tecnica.

7. Conclusioni.

Il profilo che ha riscosso più successo nei partecipanti al Convegno è stata la discrezionalità indirizzata che assume una spiccata caratterizzazione ed è stato anche l’aspetto che Sergio Perongini ha qualificato, nella introduzione, come “uno dei temi centrali” (5).

Tutti noi, studiosi del diritto amministrativo, dobbiamo ringraziare Sergio Perongini per questo libro che gli è costato un impegno non indifferente per un tema centrale ed essenziale per la dottrina, la giurisprudenza, l’amministrazione ed i cittadini.

Grazie Sergio per questo libro che fa tanto riflettere e che costituisce un ulteriore tassello nel processo di giudicizzazione del potere discrezionale della pubblica amministrazione.

L'articolo Relazione conclusiva svolta al Convegno su: La discrezionalità amministrativa in occasione della presentazione del volume di Sergio Perongini, “Le nuove categorie dogmatiche della discrezionalità comparativa. Das intendierte Ermessen, das null Ermessen e la maturazione del Potere amministrativo discrezionale” Torino Giappichelli 2025. Università degli Studi di Salerno 19 marzo 2026 proviene da Giustamm.

Procedimento amministrativo – Pratiche commerciali scorrette – Trattamento dei dati personali – Rapporti tra Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) e Garante per la Protezione dei Dati Personali – Principio di leale collaborazione ex art. 4, par. 3, TUE – Obbligo di consultazione – Vizio del procedimento – Eccesso di potere giurisdizionale – Esclusione.

Nell’ambito di un procedimento volto ad accertare una pratica commerciale scorretta ai sensi del d.lgs. 206/2005 (Codice del consumo), qualora la condotta contestata al professionista intercetti o consista in modalità di trattamento dei dati personali dei consumatori, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) ha l’obbligo di acquisire il parere del Garante per la Protezione dei Dati Personali. Tale obbligo di cooperazione e consultazione non costituisce una creazione giurisprudenziale di una nuova norma procedimentale, bensì discende direttamente dal principio di leale collaborazione sancito dall’art. 4, paragrafo 3, del Trattato sull’Unione Europea (TUE), il quale, in virtù della sua portata precettiva, impone obblighi impliciti di coordinamento tra autorità nazionali quando le rispettive competenze, pur distinte, convergono sulla medesima fattispecie. La necessità di tale cooperazione è corroborata e specificata dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, la quale ha stabilito che, quando un’autorità nazionale garante della concorrenza esamina la conformità di un comportamento alle disposizioni del GDPR, deve concertarsi e cooperare lealmente con le autorità di controllo in materia di dati personali. Di conseguenza, il mancato coinvolgimento del Garante per la Protezione dei Dati Personali nel corso dell’istruttoria condotta dall’AGCM configura un deficit procedimentale che invalida il provvedimento sanzionatorio finale. La decisione del giudice amministrativo che annulla tale provvedimento per omessa consultazione non eccede i limiti esterni della giurisdizione né invade la sfera di discrezionalità del legislatore, ma rappresenta un corretto esercizio della funzione interpretativa del quadro normativo nazionale ed unionale, volto a garantire la coerenza del sistema e l’effetto utile delle tutele apprestate dai diversi plessi normativi.

Pres. D’Ascola – Est. Criscuolo

L'articolo Sull’obbligo dell’AGCM di acquisire il parere del Garante Privacy nell’ambito dei procedimenti volti ad accertare una pratica commerciale scorretta. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Titolo edilizio – Difformità – Immobile in area vincolata – Variazioni essenziali.

Se l’immobile insiste su area vincolata, le difformità dal titolo edilizio sono in ogni caso ricondotte alla categoria delle variazioni essenziali, anche laddove, in assenza di vincolo, non lo sarebbero state alla luce dei criteri ordinariamente applicabili. E’ stato, infatti, chiarito che nel caso di immobile insistente su area vincolata le difformità dal titolo edilizio, quale che ne sia la consistenza, devono essere ricondotte a variazioni essenziali, ex art. 32, comma 3, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. In altre parole, ove gli interventi non costituiscano ex se variazioni essenziali, per le quali trova applicazione il regime sanzionatorio di cui agli artt. 31 e 44 del T.u.ed., essi vengono comunque equiparati alle stesse per così dire ope legis. Non costituiscono in nessun caso ipotesi di parziale difformità dal permesso di costruire ai sensi dell’art. 34 del d.P.R. n. 380 del 2001 le opere eseguite su immobili soggetti a vincoli di tutela oppure su aree vincolate. In tali ipotesi, l’art. 27, comma 2, prevede sempre la demolizione.

Pres. Francavilla – Est. Caldarola

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 276 del 2024, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato-OMISSIS- -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ponzano Romano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Micol Buonomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 6030 del 2024, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato-OMISSIS- -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ponzano Romano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Micol Buonomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 8751 del 2024, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato-OMISSIS- -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ponzano Romano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Micol Buonomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

quanto al ricorso n. 6030 del 2024:

dell’ordinanza -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-, con cui il Comune di Ponzano Romano ha ingiunto all’odierno ricorrente la demolizione delle opere abusive ivi indicate;

quanto al ricorso n. 8751 del 2024:

dell’atto di sgombero -OMISSIS-, notificato con comunicazione p.e.c. di pari data, con cui il Comune di Ponzano Romano ha ordinato all’odierno ricorrente di dare esecuzione, entro 30 giorni dalla ricezione del medesimo provvedimento, alla predetta ordinanza-OMISSIS-, procedendo allo sgombero dell’area;

quanto al ricorso -OMISSIS-76 del 2024:

dell’ordinanza -OMISSIS-, notificata il 7 novembre 2023, con cui il Comune di Ponzano Romano ha ordinato all’odierno ricorrente:

“A) La chiusura immediata dell’attività di allevamento di animali sito in Ponzano Romano (RM) -OMISSIS-1a far data dalla notifica del presente atto;

B) Il divieto assoluto di nuove introduzioni e/o riproduzioni di cani della struttura dal signor -OMISSIS- -OMISSIS-, sita in -OMISSIS- ponzano Romano;

C) L’allontanamento temporaneo dei cani presenti nella struttura sopra citata, sprovvista di autorizzazione, nel numero necessario a rispettare il numero massimo di 3 fattrici e relativi eventuali cuccioli (fattrici intese come femmine intere in età fertile adibite annualmente alla riproduzione) consentito e previsto per l’allevamento amatoriale dal D.lgs. n. 134/2022 e dal manuale operativo per la gestione del sistema I&R allegato 1 al decreto 7 marzo 2023, fino alla completa regolarizzazione dell’attività.”

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ponzano Romano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 la dott.ssa Vincenza Caldarola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il sig. -OMISSIS- -OMISSIS-, imprenditore agricolo e conduttore dell’immobile sito in Ponzano Romano, -OMISSIS-, destinato ad abitazione familiare e ad allevamento cani di razza Siberian Usky, riferisce di avere presentato al Comune di Ponzano Romano un P.UA. (piano di utilizzazione aziendale) datato 16/05/2019: “per la realizzazione degli annessi agricoli per lo svolgimento di attività di allevamento di cani di razza Husky Innisfree”.

A seguito dell’approvazione da parte del Comune di detto Piano, all’odierno ricorrente è stato rilasciato permesso di costruire -OMISSIS- del 10/12/2019 per la realizzazione dei predetti annessi agricoli, consistenti in 12 box per allevamento cani.

Il ricorrente, quindi, riferisce di avere presentato, in data 23/06/2023, al S.U.A.P. comunale l’esibita S.C.I.A. per l’esercizio del predetto allevamento.

2. Il Signor -OMISSIS- -OMISSIS-, pertanto, con atto di gravame notificato alla controparte in data 2/01/2024 e depositato in giudizio in data 10/01/2024, ha impugnato (con ricorso -OMISSIS-76/24 RG), chiedendone l’annullamento, l’ordinanza meglio specificata in oggetto (-OMISSIS-), con la quale il Comune di Ponzano Romano gli ha ordinato l’immediata chiusura della predetta attività, il divieto assoluto di introdurre nuovi cani e/o consentirne la riproduzione, nonché l’allontanamento temporaneo di quelli presenti fino alla completa regolarizzazione dell’attività.

3. Il ricorrente sostiene che l’ordinanza è illegittima sotto plurimi profili, in quanto:

a. adottata tardivamente (in violazione dell’art. 19 della Legge -OMISSIS-41/1990);

b. non preceduta da comunicazione di avvio del procedimento;

c. fondata su atti istruttori non comunicati all’interessato;

d. basata su norme non applicabili agli allevamenti di cani (art. 5, comma 3, del D. Lgs. n. 134/2022) e priva di motivazione concreta sulle presunte difformità edilizie o sanitarie;

f. adottata senza un effettivo sopralluogo comunale;

g. fondata su un verbale ASL non definitivo.

4. In data 3/02/2024 il Comune di Ponzano Romano, già costituitosi in giudizio in data 2/02/2024 con comparsa di mero stile, ha depositato una memoria difensiva con cui ha, in primo luogo, eccepito l’inammissibilità del ricorso ex adverso proposto, per violazione del dovere di sinteticità degli atti sancito dall’art. 3, comma 2, c.p.a. (constando il ricorso introduttivo di 70 pagine), e comunque l’infondatezza del merito, chiedendone la reiezione.

5. Nel corso del giudizio le parti hanno effettuato plurimi e significativi depositi documentali e difensivi, mediante i quali hanno ulteriormente illustrato e sviluppato le rispettive tesi; di tali atti si darà conto, per quanto rilevante ai fini della decisione, nel prosieguo della presente motivazione.

6. Successivamente, l’Amministrazione comunale ha ingiunto al ricorrente, con l’ordinanza meglio specificata in epigrafe (-OMISSIS-), la demolizione delle opere abusive realizzate nell’area destinata alla predetta attività di allevamento nonché ordinato, con la nota prot. –OMISSIS- del 17/05/2024, l’esecuzione dell’ordinanza di chiusura e sgombero -OMISSIS-.

6.1 Anche i provvedimenti da ultimo adottati sono stati ritualmente impugnati dal ricorrente (con ricorso n. 6030/24 RG), il quale ne ha domandato l’annullamento, deducendone i profili di illegittimità.

6.2 Con successivo ricorso n. 8751/24 RG -OMISSIS- -OMISSIS- ha impugnato l’ordinanza -OMISSIS-, notificata il 7 novembre 2023, con cui il Comune di Ponzano Romano ha ordinato la chiusura immediata dell’allevamento e l’allontanamento dei cani.

7. All’udienza pubblica del 14 aprile 2026, all’esito della discussione orale, le cause sono state introitate in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, il Collegio dispone, ai sensi dell’art. 70 c.p.a., la riunione dei ricorsi n-OMISSIS-76/2024, 6030/2024 e 8751/2024, in ragione della identità del ricorrente e della loro connessione oggettiva.

2. Non occorre indugiare sullo scrutinio delle eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa dell’Amministrazione comunale avverso il ricorso -OMISSIS-76/2024, atteso che lo stesso si appalesa infondato nel merito alla stregua delle ragioni di seguito esposte.

3. Giova preliminarmente effettuare una sintetica ricognizione del quadro normativo di riferimento.

3.1 La Deliberazione della Giunta Regionale del Lazio del 18 dicembre 2006, n. 866, di Recepimento dell’“Accordo Stato-Regioni sulle disposizioni in materia di benessere degli animali da compagnia e pet-therapy del 6 febbraio 2003”, all’Articolo 1), rubricato Finalità e definizioni, prevede che:

“2.Nel presente atto si intende per:

a) […];

b) “allevamento di cani e gatti”: la detenzione di cani e di gatti, anche a fini commerciali, in numero pari o superiore a 5 fattrici o produzione di 30 cuccioli per anno; per le razze e loro incroci incluse nella L.R. 33/03, si intende per allevamento il possesso o la detenzione di 5 cani potenziali riproduttori;”

L’art. 5), rubricato Commercio, allevamento, addestramento e custodia a fini commerciali, al comma 3., prescrive i: “requisiti

A) […]

B) ALLEVAMENTO DI CANI

Strutturali

o Per l’ubicazione delle Strutture devono essere rispettate le normative vigenti relative alle distanze minime dall’abitato e all’impatto acustico.

o La dimensione dei box deve essere di minimo 8 mq per cane, con un’altezza variabile da un minimo di metri 1,80 ad un massimo di metri 2,70, un terzo (1/3) di tale superficie deve essere coperto e coibentato, chiuso su almeno tre lati, ed accessibile per le operazioni di pulizia, lavaggio, disinfezione e disinfestazione.

o Nella costruzione delle pareti della rimanente parte dei box deve essere inoltre utilizzato materiale che impedisca il contatto fisico e la possibilità di aggressioni reciproche fino ad un’altezza minima di 1,5 m.

o Un terzo (1/3) deve essere sempre predisposto per offrire protezione dai raggi solari (obbligatoria nella stagione estiva).

o Un terzo (1/3) deve essere scoperto.

o Per box con più cani si applicano multipli di 6 mq per animale.

o Per cagne con prole fino allo svezzamento, le dimensioni minime del box sono pari a 8 mq.

o La pavimentazione, con adeguata pendenza verso una rete di scarico, deve essere collegata ad un idoneo impianto di smaltimento delle acque reflue per consentire al meglio le pulizie giornaliere; il pavimento e le pareti devono essere lavabili, impermeabili, disinfettabili e disinfestabili.

o Ogni box deve essere dotato di idonea attrezzatura per l’alimentazione e 1’abbeveraggio, quest’ultimo possibilmente automatico.

o L’allevamento deve disporre di idonea area di sgambamento al fine di garantire ulteriormente il benessere degli animali.

Gestionali

o Il titolare dell’attività deve ottemperare a quanto previsto dall’articolo 20, comma 1 della legge regionale n. 34/97 e deve individuare il responsabile della conduzione.

o Il possesso da parte del responsabile, delle cognizioni necessarie all’esercizio di tale attività, di una qualificata formazione professionale o di una comprovata esperienza nel settore degli animali da compagnia, sarà verificato da un test effettuato dal Servizio Veterinario dell’Azienda USL, competente per territorio.

o Deve essere individuato un Medico Veterinario iscritto all’Albo che collabori nella gestione sanitaria dell’allevamento.

o Il titolare deve presentare al Servizio Veterinario dell’Azienda USL, competente per territorio, la certificazione di accettazione di tale incarico da parte del Medico Veterinario prescelto, il quale deve redigere annualmente un piano sanitario della Struttura a disposizione degli Organi di vigilanza.

o Gli allevamenti autorizzati devono essere successivamente iscritti al Registro Regionale degli Allevamenti previsto dalla deliberazione della Giunta Regionale n.846 del 03/09/04.”

3.2 Applicando le predette coordinate normative al quadro fattuale emergente ex actis nella presente fattispecie, deve concludersi nei termini che seguono.

Dalle risultanze documentali s’evince che, a seguito della presentazione da parte dell’odierno ricorrente in data 23/06/2023 della S.C.I.A. sanitaria “per l’allevamento di cani di razza Siberian Husky linea Innisfree” al S.U.A.P. del Comune resistente, quest’ultimo l’ha inoltrata alla A.S.L. Roma 4, la quale, con nota prot. -OMISSIS- del 30/06/2023, ha segnalato al S.U.A.P.: “che la pratica risulta carente della seguente documentazione:

1.Planimetria scala 1:100 delle strutture adibite a canile e relative pertinenze con indicazione del layout degli scarichi e approvvigionamento idrico;

2.Certificazione impianto elettrico;

3.Documento che attesti l’accettazione, da parte di un medico veterinario, dell’incarico di collaborazione nella gestione sanitaria dell’allevamento;

4.Piano sanitario annuale redatto dal medico veterinario di cui al punto 3;

5.Valutazione impatto acustico dell’allevamento;

6.Relazione sul sistema di raccolta e smaltimento delle deiezioni e reflui zootecnici.”

Va appena rilevato che la documentazione risultata mancante attiene a quella indispensabile a comprovare il possesso, in capo all’odierno ricorrente, dei requisiti strutturali e gestionali inderogabilmente richiesti dalle surrichiamate disposizioni del D.G.R. n. 866/2006 per l’attività di allevamento cani.

Il che consente, altresì, di disattendere quanto dedotto dal ricorrente circa la pretesa completezza della S.C.I.A. presentata, la quale, invece, contrariamente a quanto sostenuto, non risulta corredata di tutta la documentazione richiesta sin dalla data di presentazione.

3.3 Del resto, lo stesso ricorrente deduce – in più occasioni e in aperto contrasto con le summenzionate previsioni – che, ai fini della validità della S.C.I.A., non fosse necessaria né l’accettazione di un incarico di collaborazione nella gestione sanitaria dell’allevamento da parte di un medico veterinario, nè la redazione di un piano sanitario, né, ancora, la valutazione dell’impatto acustico dell’allevamento e neppure la certificazione dell’impianto elettrico. Tutti elementi che, al contrario, costituiscono requisiti esplicitamente richiesti dalla disciplina regionale richiamata – non oggetto di impugnazione nel presente giudizio – e il cui possesso l’A.S.L. Roma 4 ha correttamente preteso fosse comprovato dal Signor -OMISSIS- -OMISSIS- mediante la richiesta di integrazione documentale.

3.4 Tale richiesta – inoltrata dal S.U.A.P., con comunicazione p.e.c. del 30/06/2023, alla casella p.e.c. del-OMISSIS-, cioè esattamente al “domicilio elettronico” da questi eletto nella S.C.I.A. “ai fini delle comunicazioni relative al presente procedimento” – risulta riscontrata dal ricorrente con propria p.e.c. del 16 agosto 2023 (benchè inviata direttamente al Comune e non al S.U.A.P., come previsto dal d.P.R. n. 160 del 2010), alla quale risultano allegati alcuni dei documenti richiesti e, in particolare, la planimetria 1:100 del 10/08/2023 (versata in atti), recante il numero e l’ubicazione “delle strutture adibite a canile e relative pertinenze” presenti nell’area di proprietà del ricorrente.

Avendo, tuttavia, il S.U.A.P. correttamente rilevato che la planimetria prodotta recava un numero di strutture cospicuamente eccedenti quelle autorizzate con il permesso di costruire -OMISSIS-/2019, ha inoltrato al ricorrente una comunicazione p.e.c. del 22/08/2024, con la quale lo ha informato che: “esaminata la suddetta documentazione di cui al -OMISSIS- del 16/08/2023 questo ente ha rilevato le seguenti anomalie:

– Mancanza dei titoli edilizi e paesaggistici autorizzativi di tutte le opere realizzate come da planimetria allegata alla suddetta nota, come ad esempio basi in cemento, box e strutture evidenziati in giallo nella planimetria, recinzioni realizzate intorno ai box e alle cucce, varie tettoie, inoltre manca la conformità urbanistica dei box individuati ai n. 13-14-15 realizzati rispetto al permesso a costruire rilasciato (altezze, dimensioni, ecc. ecc.);

– certificato di conformità dell’impianto elettrico datato 6/02/2015 non è riferito ai box oggetto di permesso di costruire”.

Comunicazione (asseritamente) riscontrata in pari data dal ricorrente, e con la quale questi avrebbe chiesto di concordare una data per effettuare verifiche e accertamenti presso il proprio immobile, senza, tuttavia, offrire la documentazione richiesta e fornire chiarimenti in merito ai plurimi abusi urbanistico-edilizi rilevati per tabulas dal Comune.

3.5 Successivamente, all’odierno ricorrente è stato notificato, con comunicazione p.e.c. del 6/09/2023, il “Verbale di accertamento e contestazione di violazione -OMISSIS-1/2023” del 4/09/2023, redatto dall’A.S.L. Roma 4 all’esito del sopralluogo effettuato, in data 21/06/2023, presso l’allevamento di cui è causa, e con cui l’ente ha contestato al medesimo ricorrente la violazione dell’art 5 comma 1 del D. Lgs. del 5/08/2022, n. 134: “in quanto in qualità di proprietario della struttura sita in Ponzano Romano, -OMISSIS- attivava un allevamento di cani di razza Siberian Husky, senza provvedere alla prevista registrazione.”, comminandogli una sanzione amministrativa pecuniaria di € 1.500.

In particolare, nel predetto verbale l’A.S.L. procedente ha attestato che: “1. a seguito di controllo effettuato in data 21 giugno 2023 presso l’allevamento cani di razza Siberian Husky titolare sig. -OMISSIS- -OMISSIS- sito in Ponzano Romano, -OMISSIS- si è verificato che sono presenti almeno 172 cani di razza Siberian Husky di varie età, di cui più di tre femmine in età fertile e 16 cuccioli di età inferiore ai 6 mesi , non risultando agli atti dell’Ufficio alcuna autorizzazione all’attivazione di un allevamento di cani, nè la registrazione di cui all’art. 5 del D. Lvo 134/22;”.

3.6 Il Collegio ritiene che le predette circostanze assumano rilievo nel presente giudizio, posto che, come già evidenziato, il ricorrente ha presentato la S.C.I.A. sanitaria solo in data 23 giugno 2023, cioè solo successivamente al sopralluogo nel corso del quale l’A.S.L. competente aveva accertato che il medesimo gestiva un allevamento “professionale” – in ragione dell’elevato numero di fattrici presenti – in maniera abusiva, in assenza, cioè, della relativa “autorizzazione” (id estS.C.I.A.) e della necessaria registrazione.

3.7 Né, com’è ovvio, possono essere addotte, quale giustificazione alla mancata tempestiva presentazione della S.C.I.A. – da effettuarsi anteriormente all’avvio dell’attività –, le circostanze dedotte dal ricorrente, e in particolare l’esecuzione di lavori di completamento dell’impianto fognario (realizzazione di una seconda vasca Imhoff): che, anzi, a ben vedere, tale circostanza conferma come l’esponente abbia avviato un’attività di allevamento di cani di razza – come risulta dal P.U.A., che dà atto della presenza di n. 4 fattrici e -OMISSIS-5 maschi – in condizioni igienico-sanitarie non ancora adeguate e in assenza del previo e completo espletamento degli adempimenti prescritti dalla normativa di riferimento.

3.8 È evidente, dunque, che il Signor -OMISSIS- ha dato corso all’attività di cui trattasi senza che possedesse i requisiti a tal fine prescritti dalla D.G.R. n. 866/2006, e che, inoltre, sebbene abbia successivamente provveduto, in data 23/06/2023 – e dunque solo a seguito del predetto sopralluogo –, alla presentazione della prescritta S.C.I.A., ha nondimeno continuato a non essere in possesso dei medesimi requisiti.

3.9 Alla stregua della situazione appena descritta, pertanto, l’A.S.L. Roma 4, con propria nota prot. -OMISSIS- del 04/09/2023, nella quale ha altresì rappresentato che: “in data 5 luglio 2023 personale di questo servizio procedeva ad un sopralluogo presso la struttura in oggetto per verificare la consistenza esatta dell’allevamento dei cani e procedere alla loro identificazione dalla quale si rilevava la presenza di -OMISSIS-06 (duecentosei) cani di razza Siberian Husky (rif. ns. prot. -OMISSIS-)”, ha chiesto al Sindaco del Comune resistente l’emissione di un’ordinanza contingibile e urgente – poi effettivamente emessa – volta a interdire all’odierno ricorrente l’ulteriore svolgimento dell’attività di allevamento, sul presupposto che, non avendo egli provveduto a fornire la documentazione: “necessaria ai fini del rilascio dell’autorizzazione e registrazione dell’attività di allevamento,… pertanto risulta sprovvista di titolo autorizzativo e registrazione ai sensi del D. Lgs 131/2022 e DGR Lazio 866/2006; l’attività di cui sopra si configura come esercizio abusivo di allevamento di cani ai sensi delle succitate norme;”.

3.10 Alla luce della ricostruzione fattuale e giuridica che precede, le censure articolate dal ricorrente si appalesano infondate, risultando peraltro talune di esse caratterizzate da profili di inconferenza e da una non adeguata linearità espositiva, tali da porne in dubbio la stessa ammissibilità.

4. Infondato è il motivo di gravame con cui il ricorrente deduce che, in assenza dell’adozione, da parte dell’Amministrazione resistente, entro il termine di sessanta giorni dalla presentazione della S.C.I.A. (scaduto il 22 agosto 2023), dei provvedimenti inibitori o conformativi di cui all’art. 19 della Legge -OMISSIS-41 del 1990, la segnalazione si sarebbe definitivamente perfezionata, precludendo ogni successivo intervento inibitorio del Comune.

4.1 In realtà, come già evidenziato, immediatamente dopo la presentazione della S.C.I.A., le Amministrazioni competenti – S.U.A.P. e A.S.L. Roma 4 – hanno attivato i rispettivi poteri istruttori, richiedendo al ricorrente – mediante comunicazione p.e.c. correttamente indirizzata al domicilio digitale indicato nella medesima segnalazione – di produrre la documentazione comprovante il possesso dei requisiti prescritti dalla disciplina di settore ai fini della legittimazione alla conduzione dell’attività di allevamento di cani. Constatata sia la mancata produzione di tutta la documentazione richiesta sia la presenza di diffusi e rilevanti abusi urbanistico-edilizi nel medesimo allevamento, l’Amministrazione comunale ha conseguentemente adottato il provvedimento interdittivo impugnato, inibendo al ricorrente la prosecuzione dell’attività e ordinando il trasferimento dei cani.

Ne discende, pertanto, che la gravata ordinanza di chiusura e sgombero, -OMISSIS-, non ha inciso su un titolo abilitativo ormai consolidato – atteso che la S.C.I.A. sanitaria non aveva, in realtà, prodotto alcun effetto abilitante, risultando priva dei presupposti necessari per la sua validità -, ma si è limitata a precludere la prosecuzione di un’attività manifestamente abusiva, in quanto esercitata in assenza dei requisiti prescritti.

4.2 Peraltro, quanto all’asserita tardività del provvedimento interdittivo, è opportuno richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale, anche di questo T.A.R., secondo cui: “ai fini del decorso del termine di controllo ordinario sulla s.c.i.a./d.i.a., di cui all’art. 19, comma 3, l. -OMISSIS-41 del 1990 è necessario che sussistano nella loro interezza i presupposti di efficacia della s.c.i.a./d.i.a., ossia che risulti debitamente comprovato, anche per mezzo di autocertificazioni, il possesso delle certificazioni e dei requisiti richiesti. Il presupposto indefettibile perché la d.i.a. o s.c.i.a. possa essere produttiva di effetti è, infatti, la completezza e la veridicità delle dichiarazioni contenute nell’autocertificazione, con la conseguenza che in presenza di una dichiarazione inesatta o incompleta all’Amministrazione, sussiste comunque il potere di inibire l’attività dichiarata” (T.A.R. Sardegna, Sezione I, n. 897 del 28.12.2022, che richiama T.A.R. Veneto, Sez. II, n. 1060/2020 e T.A.R. Campania – Napoli, Sez. II, n. 3869/2016).

Nella vicenda che occupa, la documentazione presentata dall’interessato non era completa, come evidenziato dal Comune nella richiesta di integrazione documentale del 30/06/2023 e ribadito nel provvedimento di chiusura impugnato, con la conseguenza che quest’ultimo, anche alla luce dei sopra richiamati principi giurisprudenziali, non può ritenersi tardivo (cfr. anche T.A.R. Sardegna Sez. I, 09/08/2024, n. 602).

5. In secondo luogo, non può ravvisarsi alcuna violazione degli artt. 7 e 8 della Legge -OMISSIS-41/1990.

Ancora di recente, il Consiglio di Stato (Sez. VI, 03/02/2026, n. 902) ha ribadito che: “La natura giuridica della segnalazione certificata di inizio attività – che non è una vera e propria istanza di parte per l’avvio di un procedimento amministrativo poi conclusosi in forma tacita, bensì una dichiarazione di volontà privata di intraprendere una determinata attività ammessa direttamente dalla legge – induce ad escludere che l’autorità procedente debba comunicare al segnalante l’avvio del procedimento o il preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge -OMISSIS-41 del 1990 prima dell’esercizio dei relativi poteri di controllo e inibitori; il denunciante la SCIA, infatti, è titolare di una posizione soggettiva originaria che rinviene il suo fondamento diretto ed immediato nella legge che non ha bisogno di alcun consenso della P.A. e, pertanto, la segnalazione di inizio attività non instaura alcun procedimento autorizzatorio destinato a culminare in un atto finale di assenso, espresso o tacito, da parte dell’Amministrazione; in assenza di procedimento, non c’è spazio per la comunicazione di avvio, per il preavviso di rigetto o per atti sospensivi da parte dell’Amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 18/02/2019, n. 1111).”

5.1 Tanto premesso, va altresì ribadito che il provvedimento di chiusura gravato è comunque sopraggiunto all’esito di plurime interlocuzioni procedimentali con il ricorrente, per mezzo delle quali quest’ultimo è stato reso ampiamente edotto delle ragioni ostative alla prosecuzione dell’attività di allevamento nonché delle misure necessarie per conformarsi alla normativa di settore, alle quali, tuttavia, egli ha rifiutato di adeguarsi.

5.2 Il che priva di pregio anche l’ulteriore censura attorea secondo la quale la misura impugnata sarebbe stata adottata sulla base di atti istruttori non previamente comunicati all’interessato.

6. Così come risulta smentita per tabulas l’affermazione di parte ricorrente a mente della quale l’art. 5, comma 3, del D. Lgs. n. 134/2022 non si applicherebbe agli allevamenti c.d. amatoriali di cani, ma esclusivamente agli allevamenti di animali destinati al consumo alimentare.

6.1 Infatti, il “DECRETO 7 MARZO 2023, concernente il manuale operativo inerente alla gestione e al funzionamento del sistema di identificazione e registrazione degli operatori, degli stabilimenti e degli animali (SISTEMA I&R)” esplicitamente prevede, all’art. “2. REGISTRAZIONE E RICONOSCIMENTO DEGLI OPERATORI E DEGLI STABILIMENTI

2.1 Registrazione degli stabilimenti e degli operatori

2.1.1 Procedura di registrazione”,

che: “6. L’operatore di allevamenti amatoriali di animali da compagnia deve richiederne la registrazione nella sezione SINAC”, cioè nella sezione del Sistema informativo nazionale animali da Compagnia, “della BDN direttamente alla ASL competente.”

E la medesima disposizione al punto “2.4 TIPOLOGIA DI ATTIVITÀ”, dopo avere premesso che: “Di seguito si riportano le descrizioni di alcune tipologie di attività, di cui all’art. 5, comma 1, del d.lgs. I&R.”, cioè del Decreto Legislativo 5 agosto 2022, n. 134, inerente al sistema I&R, in attuazione dell’articolo 14, comma 2, lettere a); b); g); h); i); p), della Legge n. 53 del 2021, definisce:

“b) ALLEVAMENTO AMATORIALE DI ANIMALI DA COMPAGNIA: attività di allevamento definita all’art. 2, comma 1, lettera aa), del d.lgs. I&R, che può essere svolta anche in abitazione privata e che è registrata in SINAC dalla ASL competente in base a quanto comunicato dall’operatore. Sono intesi come allevamenti amatoriali di specie animali di cui all’allegato I, parte A, del regolamento”, cioè dei cani (Canis lupus familiaris), “le attività in cui vengono detenute da 2 a 3 fattrici, intese come femmine intere in età fertile adibite annualmente alla riproduzione.

c) ALLEVAMENTO ORDINARIO: allevamento diverso da quelli di cui alle lettere A. e B.”

6.2 E’ evidente, pertanto, che, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, il sistema I&R – cioè il Sistema di Identificazione e Registrazione degli animali, corrispondente all’anagrafe dell’ordinamento nazionale precedente al Regolamento (UE) 2016/429 – trova applicazione anche agli allevamenti, amatoriali e ordinari, di animali di compagnia, i quali ultimi ricomprendono, per espressa previsione dell’Allegato I (“Specie di animali da compagnia”), Parte A, del Regolamento (UE) 2016/429, i cani, i gatti e i furetti.

7. Radicalmente infondata si appalesa, poi, la censura relativa al dedotto difetto di motivazione, posto che, come evidenziato, il provvedimento impugnato è congruamente ed analiticamente motivato, anche con specifico riferimento all’accertata insussistenza, nella specie, dei requisiti prescritti dalla pertinente disciplina – ampiamente riportata supra – ai fini della legittima conduzione dell’attività di allevamento di cani.

8. Parimenti destituite di fondamento sono le doglianze con cui si assume che l’ordinanza sarebbe stata adottata “senza un effettivo sopralluogo comunale”, atteso che, al contrario, dagli atti versati in giudizio emerge che sono stati effettuati due distinti sopralluoghi (nelle date del 21/06/2023 e del 5/07/2023) presso la struttura del ricorrente, mentre si deve rilevare che i successivi accessi sono stati ostacolati dallo stesso ricorrente e dai suoi familiari.

9. Non coglie nel segno, infine, neppure la deduzione secondo cui il provvedimento gravato sarebbe “fondato su un verbale ASL non definitivo.”, ossia il verbale -OMISSIS-1/2023, posto che l’ordinanza risulta emanata sulla base della diversa nota dell’Asl -OMISSIS- del 04/09/2023, con la quale è stata rappresentata la necessità di adottare una misura interdittiva dell’attività di allevamento svolta dal ricorrente, in quanto abusiva sotto plurimi profili.

10. Né può condurre a conclusione diversa dalla reiezione del gravame la circostanza che il ricorrente abbia, nel corso del giudizio, trasmesso al Comune resistente, con comunicazione p.e.c. del 12/07/2024, e successivamente versato in atti, la dichiarazione di conformità alle regole dell’arte dell’impianto elettrico di illuminazione esterna delle casette per cani, medio tempore realizzato, dovendosi rilevare come tale produzione documentale sia, da un lato, tardiva rispetto al momento di adozione del provvedimento impugnato, in quanto il certificato risulta datato 26/05/2024, e, dall’altro, comunque incompleta, poiché priva dei necessari allegati c.d. obbligatori, prescritti dalla normativa di settore, atteso che la relazione sui materiali reca la data del 29/05/2025, la planimetria dell’impianto elettrico quella del 15/05/2025 e la nota di trasmissione quella del 4/06/2025.

Ne consegue che detta documentazione non è idonea a incidere sulla legittimità dell’ordinanza di sgombero gravata, dovendosi ribadire il principio per cui la legittimità del provvedimento amministrativo va valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, restando irrilevanti gli adempimenti successivi, nonché considerato che il provvedimento impugnato risulta sorretto da una pluralità di autonome rationes decidendi, tra le quali permangono i rilevanti abusi edilizi accertati e non rimossi, di per sé idonei a fondarne il contenuto dispositivo.

10.1 Deve, altresì, osservarsi che la perdurante abusività dei manufatti preclude, in ogni caso, la possibilità di procedere alla registrazione dell’attività di allevamento ivi esercitata ai sensi dell’art. 5 summenzionato, con la conseguenza che l’ordinanza con cui il Comune di Ponzano Romano ne ha disposto la chiusura si fonda su un presupposto ostativo tuttora attuale e risulta, pertanto, pienamente legittima sotto tale profilo.

A quest’ultimo riguardo si deve, infatti, richiamare il consolidato e condivisibile orientamento della giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo il quale la regolarità urbanistico-edilizia dell’opera condiziona il legittimo esercizio dell’attività commerciale, intesa lato sensu come attività imprenditoriale, qual è sicuramente quella svolta dall’odierno ricorrente, con la conseguenza che la riscontrata abusività delle opere si riverbera necessariamente sulla legittimità dell’attività ivi esercitata, impendendone la regolarizzazione.

In questo senso, di recente, Consiglio di Stato, Sezione V, 9 aprile 2024, n. 3232, a mente del quale: “La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è oramai da tempo consolidata nel senso di ritenere che nel rilascio di una autorizzazione commerciale occorre tenere presenti i presupposti aspetti di conformità urbanistico-edilizia dei locali in cui l’attività commerciale si va a svolgere, con l’ovvia conseguenza che il diniego di esercizio di attività di commercio deve ritenersi senz’altro legittimo ove fondato su rappresentate e accertate ragioni di abusività dei locali nei quali l’attività commerciale viene svolta (Consiglio di Stato sez. V, 21 aprile 2021, n. 3209 che richiama Consiglio di Stato, Sez. IV, 14 ottobre 2011 n. 5537, e Sez. V, 8 maggio 2012, n. 5590).”

“Il legittimo esercizio dell’attività commerciale è pertanto ancorato alla iniziale e perdurante regolarità sotto il profilo urbanistico-edilizio dei locali in cui essa viene posta in essere (Consiglio di Stato, Sez. VI, 23 ottobre 2015, n. 4880), con conseguente potere-dovere dell’autorità amministrativa di inibire l’attività commerciale esercitata in locali rispetto ai quali siano stati adottati provvedimenti repressivi che accertano l’abusività delle opere realizzate ed applicano sanzioni che precludono in modo assoluto la prosecuzione di un’attività commerciale” (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 21 aprile 2021, n. 3209, che richiama Consiglio di Stato, Sezione VI, 23 ottobre 2015, n. 4880).

In particolare: “L’affermazione che la regolarità urbanistico edilizia dell’opera condiziona l’esercizio dell’attività commerciale al suo interno, con la conseguente inibizione, per l’autorità amministrativa, di assentire l’attività nel caso di non conformità della stessa alla disciplina urbanistico – edilizia, si fonda su un criterio di ragionevolezza e sul principio costituzionale di buona amministrazione per cui non è tollerabile l’esercizio dissociato, addirittura contrastante, dei poteri che fanno capo allo stesso ente per la tutela di interessi pubblici distinti, specie quando tra questi interessi sussista un obiettivo collegamento, come è per le materie dell’urbanistica e del commercio” (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 9 aprile 2024, n. 3232; Consiglio di Stato, Sezione V, 21 aprile 2021, n. 3209 che richiama Consiglio di Stato, Sezione V, 29 maggio 2018, n. 3212).

Ne discende che: “La disciplina urbanistica è la prima a dover essere tenuta in considerazione al fine di valutare l’assentibilità di un’attività commerciale” (Consiglio di Stato, Sezione V, 9 aprile 2024, n. 3232).

10.2 Per questi motivi il ricorso -OMISSIS-76/2024 RG è, pertanto, infondato e deve essere respinto.

11. Con il secondo ricorso iscritto al n.r.g. 6030/2024 – notificato alla controparte in data 4/05/2024 e depositato in data 31/05/2024 – il Signor -OMISSIS- -OMISSIS- ha adito l’intestato T.A.R contro il Comune di Ponzano Romano per l’annullamento dell’ordinanza -OMISSIS- – -OMISSIS-, notificata il 6/03/2024, con cui viene ordinata la demolizione entro 90 giorni di numerose opere ritenute abusive e il ripristino dello stato dei luoghi.

12. Il 28/06/2024 il Comune di Ponzano Romano, già costituitosi in giudizio in data 7/06/2024 con comparsa di mero stile, ha depositato una memoria difensiva con cui ha eccepito, in primo luogo, l’inammissibilità del ricorso ex adverso proposto, in quanto connotato da scarsa chiarezza espositiva dei profili di asserita illegittimità del provvedimento impugnato, in violazione del principio di chiarezza e specificità degli atti posto dall’art. 3, comma 2, c.p.a. anche a tutela del diritto di difesa delle parti, chiedendone la reiezione.

13. In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della controversia, i difensori delle parti hanno depositato memorie e documenti a sostegno delle rispettive posizioni.

14. Anche questo secondo ricorso è radicalmente infondato nel merito e, pertanto, deve essere respinto alla stregua delle ragioni di seguito indicate.

15. Osserva, infatti, il Collegio che, alla luce delle risultanze documentali e, in particolare, della comparazione tra la “Planimetria Generale Scala 1:50 – Stato futuro” del 6/05/2019, allegata al p.d.c. -OMISSIS-1/2019, e la surrichiamata planimetria 1:100 delle “Strutture adibite a canile e relative pertinenze” – prodotta, in data 10/08/2023, a corredo della S.C.I.A. sanitaria – nonché le risultanze dell’ispezione locale effettuata dai CC Forestali presso l’allevamento di che trattasi in data 23/11/2023, emerge incontrovertibile la realizzazione in loco di manufatti in parte integralmente abusivi, in quanto non ricompresi nel p.d.c., che si limitava ad autorizzare esclusivamente “la realizzazione degli annessi agricoli (12 box per allevamento cani) per lo svolgimento dell’attività di allevamento di cani di razza Husky linea Innisfree”, e in parte sensibilmente difformi rispetto a quelli assentiti.

15.1 Infatti, nella “Planimetria Generale Scala 1:50 – Stato futuro”, le uniche unità rappresentate sono quelle contrassegnate dalle lettere A, B e C, rispettivamente numeri 15-14-13 della planimetria del 10/08/2023, che corrispondono alle lettere H, G, F dell’ingiunzione di demolizione gravata, mentre le restanti opere, cospicue per numero e dimensioni, non sono presenti – come correttamente eccepito da parte resistente – nella prima planimetria e, quindi, nella richiesta di approvazione del P.U.A. e del p.d.c., mentre sono evidenziate, con una quadrettatura color giallo, nella surrichiamata “planimetria 1:100”, allegata alla SCIA, con i numeri 1-2-3 (corrispondenti alla lettera A dell’ingiunzione di demolizione), 4-5 (corrispondenti alla lettera B dell’ingiunzione di demolizione), 7-8-9-10 (corrispondenti alla lettera C dell’ingiunzione di demolizione), 19-20 (corrispondenti alla lettera D dell’ingiunzione di demolizione), e, infine, 28 (corrispondente alla lettera E dell’ingiunzione di demolizione).

16. Tanto chiarito, assume carattere dirimente osservare che, nel caso di specie, le strutture destinate al ricovero dei cani, individuate dalle lettere A, B, C, D ed E dell’ingiunzione di demolizione, costituiscono opere murarie chiuse, dotate di consistenza e dimensioni non modeste, tali da sviluppare una significativa volumetria e determinare un ingombro paragonabile a quello delle costruzioni in senso proprio.

16.1 Esse risultano, inoltre, stabilmente ancorate alla platea sottostante mediante imbullonatura e, pertanto, non facilmente rimovibili.

Ne consegue che si tratta di manufatti in grado di determinare trasformazione del territorio a fini sia urbanistici sia paesistico – ambientali, anche in ragione del vincolo gravante sull’area in questione ai sensi del D. Lgs. del 22/01/2004, n. 42, e come tali sono subordinati al previo rilascio di titolo abilitativo.

16.2 La realizzazione di pavimentazioni rigide e impermeabili sul piano di campagna, unitamente alle caratteristiche costruttive dei box e alla loro destinazione funzionale – consistente nell’offrire un riparo stabile ai cani – esclude, altresì, che le opere di che trattasi possano qualificarsi come entità precarie o temporanee, prive di impatto paesaggistico e volumetrico, come invece erroneamente sostenuto dal ricorrente.

16.3 Ne discende che la sanzione demolitoria irrogata dall’Amministrazione comunale risulta adeguatamente motivata e proporzionata, in considerazione della non precarietà delle opere e della loro incidenza in termini di volumetria edilizia urbanisticamente rilevante.

16.4 Così come congruamente motivata risulta la necessità, nella fattispecie in esame, del previo rilascio del nulla osta paesaggistico, trattandosi di interventi forieri di un apprezzabile impatto ambientale in un’area paesaggisticamente vincolata.

16.5 Né a conclusioni diverse conducono le argomentazioni di parte ricorrente, secondo le quali: “a. L’immobile e recinzione di cui al punto” (si presume A dell’ingiunzione gravata) “esiste da ben prima del 1967, come da foto aeree che si allegano in all. 8, e non è mai stato oggetto di alcuna modifica. La recinzione, prima realizzata in filo spinato, era in rovina, e quella esistente (con paletti in cemento) è stata realizzata quasi 10 anni orsono con previa comunicazione formale al Comune di Ponzano Romano (vds. all. 9), senza qualsivoglia osservazione e men che meno contestazione; b. La tettoia e relativi accessori, di cui al punto A. dell’Ordinanza, già descritta anche fotograficamente nel P.U.A., è regolarmente concessionata, così come ogni recinzione (vds. ancora doc. in all. 2)”.

In realtà, il ricorrente non fornisce alcuna prova della edificazione ante 1967 della tettoia adiacente all’edificio adibito a propria abitazione, mentre è certo che la cementificazione della relativa superficie, peraltro tamponata con una recinzione di ferro zincato di 2 m d’altezza (e, quindi, tale da generare volumetria aggiuntiva), è stata realizzata in assenza del prescritto titolo edilizio abilitativo (permesso di costruire). Al pari delle altre opere di cui alle lett. B, C, D ed E, le quali, alla stregua delle ragioni in precedenza illustrate, non possono essere ricondotte, come pure preteso dal ricorrente, nel genus delle opere dell’edilizia libera.

16.6 Quanto, poi, ai manufatti di cui alle lettere F (box n. 13, già C), G (box n. 14, già B) ed H (box n. 15, già A), deve ritenersi raggiunta la prova della loro realizzazione in difformità totale o comunque essenziale rispetto a quanto assentito, alla luce degli elementi istruttori acquisiti al giudizio e, in particolare, della relazione di servizio -OMISSIS- redatta dal Comune resistente, la quale, attraverso un puntuale raffronto tra la planimetria allegata al permesso di costruire -OMISSIS-/2019 e lo stato dei luoghi, evidenzia un apprezzabile scostamento sia quanto all’ubicazione dei manufatti, risultando gli stessi traslati rispetto all’area di sedime autorizzata, sia con riferimento alla loro conformazione plano-volumetrica, atteso che la sagoma delle opere realizzate si discosta visibilmente da quella assentita, circostanza, peraltro, non efficacemente contestata dal ricorrente e anzi sostanzialmente confermata dal tecnico di sua fiducia nella relazione del 26/03/2024. Infatti, differenze non trascurabili si registrano anche nella metratura lineare dei tre blocchi di box e nelle relative altezze.

Inoltre, tutte le difformità accertate, tanto sotto il profilo localizzativo quanto sotto quello plano‑volumetrico, eccedono in misura significativa la soglia di tolleranza costruttiva del 2% prevista dall’art. 34‑bis del d.P.R. n. 380/2001.

16.7 Complessivamente, dunque, deve ritenersi che gli interventi in esame sono stati realizzati in totale difformità rispetto al p.d.c. (-OMISSIS-/2019) ai sensi dell’art. 31, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001 o, comunque, che essi danno luogo a un’opera diversa da quella prevista dall’atto di concessione per conformazione, strutturazione ed ubicazione, con conseguente configurabilità, quantomeno, di un’ipotesi di variazione essenziale ex art. 32, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001 e art. 17, comma 1, della Legge regionale del Lazio n. 15/2008, in linea con l’orientamento giurisprudenziale consolidato in materia (ex multis, Consiglio di Stato, sez. II, 29/01/2024, n. 906).

16.8 Inoltre, deve considerarsi che in base al comma 3, primo periodo, dell’art. 32 del d.P.R. n. 380/2001, le difformità dal titolo abilitativo riscontrate dalla P.A. che costituiscono variazioni essenziali ai sensi del comma 1, ove realizzate su un immobile ricadente in area paesaggisticamente vincolata, come quella di specie, devono comunque essere considerate: “in totale difformità dal permesso, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44”.

16.9 Peraltro, anche a voler prescindere da tale qualificazione, deve ulteriormente considerarsi che, in base al secondo periodo del comma 3 dell’art. 32 del d.P.R. n. 380/2001 ratione temporis vigente (anteriormente, cioè, all’abrogazione intervenuta ad opera del comma 1, art. 1, del D.L. n. 69/2024, c.d. “Salva Casa”, convertito con modificazioni dalla L. n. 105/2024), costituiva una variazione essenziale ogni intervento difforme dal titolo abilitativo – diverso da quelli tipizzati dalle lettere da a) ad e) del comma 1 dello stesso art. 32, costituenti, come visto, ipotesi da considerare in totale difformità dal permesso – ove effettuato su immobili sottoposti a vincolo (storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico, ambientale e idrogeologico), nonché su immobili ricadenti nei parchi o in aree protette nazionali e regionali.

In altre parole, se l’immobile insisteva su area vincolata, le difformità dal titolo edilizio – diverse da quelle di cui al comma 1 dell’art. 32 cit. – erano in ogni caso ricondotte alla categoria delle variazioni essenziali, anche laddove, in assenza di vincolo, non lo sarebbero state alla luce dei criteri ordinariamente applicabili.

In questo senso, ex multis, Consiglio di Stato sez. I, 21/07/2025, n. 744, a tenore del quale: “Nel caso di immobile insistente su area vincolata le difformità dal titolo edilizio, quale che ne sia la consistenza, devono essere ricondotte a variazioni essenziali, ex art. 32, comma 3, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. In altre parole, ove gli interventi non costituiscano ex se variazioni essenziali, per le quali trova applicazione il regime sanzionatorio di cui agli artt. 31 e 44 del T.u.ed., essi vengono comunque equiparati alle stesse per così dire ope legis. Non costituiscono in nessun caso ipotesi di parziale difformità dal permesso di costruire ai sensi dell’art. 34 del d.P.R. n. 380 del 2001 le opere eseguite su immobili soggetti a vincoli di tutela oppure su aree vincolate. In tali ipotesi, l’art. 27, comma 2, prevede sempre la demolizione[..]”.

Ne deriva che, nel caso in esame, i manufatti contrassegnati dai numeri 13, 14 e 15 nella planimetria allegata alla S.C.I.A. sanitaria devono comunque essere qualificati, anche nella prospettiva più favorevole al ricorrente, quali interventi integranti variazioni essenziali rispetto al permesso di costruire più volte richiamato, in applicazione del disposto dell’art. 32, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001, nel testo anteriore alla novella e ratione temporis vigente, con la conseguenza che l’ordine demolitorio impartito dalla resistente Amministrazione comunale si appalesa legittimo anche sotto tale profilo.

16.10 Per quanto attiene, infine, al cambio di destinazione d’uso descritto al punto L) dell’ordinanza di demolizione gravata, deve osservarsi – come correttamente eccepito dalla difesa del Comune resistente – che dagli atti di causa emerge come il piano terra dell’immobile adibito ad abitazione principale, identificato al -OMISSIS-, fosse originariamente destinato a magazzino/stalla, come espressamente riportato nell’atto di provenienza -OMISSIS-del 4 novembre 2014, mentre dal successivo accatastamento del 2015 risulta classificato come civile abitazione, circostanza che evidenzia l’intervenuto mutamento di destinazione d’uso.

Tale trasformazione risulta essere stata realizzata in assenza del necessario titolo abilitativo, non potendo essere condivisa la tesi difensiva del ricorrente secondo cui la stessa rientrerebbe nell’ambito dell’attività edilizia libera o della manutenzione ordinaria, atteso che il passaggio da una destinazione a carattere produttivo-agricolo a quella residenziale integra un mutamento urbanisticamente rilevante, idoneo a incidere sul carico urbanistico e sull’assetto del territorio.

Peraltro, la disciplina pianificatoria vigente conferma l’illegittimità dell’intervento, posto che il PRG attribuisce all’area in questione destinazione agricola, mentre il PTPR la qualifica come paesaggio naturale di continuità, con conseguente incompatibilità del mutamento verso una funzione residenziale.

Deve, pertanto, ritenersi che il cambio di destinazione d’uso in esame sia stato realizzato in assenza di permesso di costruire e in contrasto con la disciplina urbanistica e paesaggistica applicabile, con conseguente legittimità del provvedimento impugnato anche sotto tale profilo.

16.11 Alla luce delle considerazioni che precedono, pertanto, il Collegio ritiene che tutti i motivi di gravame articolati dal ricorrente avverso l’ingiunzione di demolizione -OMISSIS- risultino infondati, con particolare riguardo alle censure dedotte sotto i profili della mancata comunicazione di avvio del procedimento, del difetto di motivazione e dell’eccesso di potere.

16.12 Invero, le doglianze afferenti alla pretesa carenza motivazionale e al denunciato eccesso di potere, nelle forme dell’irragionevolezza e del difetto di istruttoria, non meritano positiva valutazione, dovendosi richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui il provvedimento demolitorio, allorché fondato sull’accertamento di opere abusive, deve ritenersi sufficientemente motivato mediante la descrizione delle opere stesse e il richiamo alla loro accertata abusività, non essendo richiesto un ulteriore e più ampio apparato argomentativo (cfr., ex multis, T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 29 gennaio 2019, -OMISSIS-03; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 10 gennaio 2019, n. 137; Cons. Stato, Sez. VI, 5 novembre 2018, n. 6233)..

Nel caso di specie, l’ordinanza di demolizione impugnata si presenta conforme a tali principi, risultando sorretta da una motivazione puntuale e congrua, in quanto reca un’analitica descrizione dei consistenti manufatti abusivi realizzati all’interno dell’azienda agricola del ricorrente, unitamente alla corretta individuazione delle norme violate, trovando, altresì, pieno riscontro negli esiti dell’istruttoria procedimentale svolta dall’Amministrazione, sicché le censure dedotte non sono idonee a inficiarne la legittimità.

16.13 Parimenti infondato si rivela il primo motivo del ricorso n. 6030/24 RG, concernente l’(asserita) omessa comunicazione di avvio del procedimento.

Osserva, in merito, il Collegio che, già in via generale, l’attività di repressione degli abusi edilizi tramite l’emissione dell’ordine di demolizione non richiede, secondo quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, la previa comunicazione di avvio del procedimento agli interessati nè prevede la possibilità per essi di presentare osservazioni. Ciò in quanto si tratta di attività avente natura vincolata, che non richiede particolari garanzie partecipative, atteso che la partecipazione del privato non potrebbe comunque determinare alcun esito diverso (cfr., ex plurimis, tra le più recenti, Cons. St., Sez. VII, 18 giugno 2025, n. 5305), tanto più quando, come nel caso di specie, vengono in rilievo ipotesi di manufatti realizzati in difetto di titolo edilizio.

Peraltro, nel caso in esame, neppure corrisponde al vero che l’ordinanza di demolizione gravata sia stata adottata senza previo avviso al ricorrente, posto che, come già evidenziato, il S.U.A.P. del Comune di Ponzano Romano, con comunicazione p.e.c. del 22/08/2024, ha informato il ricorrente di avere rilevato, all’esito della documentazione integrativa dallo stesso prodotta, la presenza di diverse irregolarità, consistenti, in particolare, nella mancanza dei necessari titoli edilizi e paesaggistici per le opere realizzate, nella presenza di ulteriori manufatti privi di autorizzazione e in alcune difformità urbanistiche rispetto al permesso di costruire rilasciato, riguardanti in particolare l’altezza e le dimensioni dei box contrassegnati dai nn. 13, 14 e 15.

17. Infine, con il ricorso nrg 8751/24 RG, notificato alla controparte in data 13/07/2024 e depositato in giudizio in data 10/08/2024, il ricorrente impugna il provvedimento di sgombero, –OMISSIS- del 17/05/2024, meglio specificato in epigrafe, avverso il quale deduce un unico, articolato, mezzo di gravame, rubricato “Eccesso di potere per irragionevolezza, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria- Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1 L. -OMISSIS-41/90 ed eccesso di potere per difetto di motivazione”.

17.1 Con quest’unica serie di censure la parte ricorrente lamenta che l’ordinanza di sgombero gravata, benchè asseritamente adottata a seguito dell’ordinanza della Sezione n. 528 del 2024, se ne discosti laddove non ha distinto, come invece avrebbe disposto l’ordinanza: “la situazione relativa alle opere già esistenti al momento della presentazione del PUA, del tutto estranee alla SCIA Sanitaria in questione, e dotate di tutti i titoli abilitativi – vds. ancora all. 8- sia dal punto di vista edilizio-urbanistico, sia sotto il profilo dell’esercizio dell’attività di allevamento con 151 cani; quella delle casette per cani realizzate in forza della determinazione positiva all’esito della Conferenza di Servizi sul PUA e della concessione -OMISSIS-/2019 Comune di Ponzano Romano; quella delle cucce amovibili con pavimento lavabile”.

Inoltre, il ricorrente lamenta che il comportamento dell’Amministrazione comunale avrebbe dovuto essere improntato ai principi di buona fede, tutela dell’affidamento e minor sacrificio possibile dell’interesse del privato, il cui rispetto – raccomandato dalla ordinanza – imponeva la previa instaurazione di un procedimento amministrativo partecipato mediante effettivo coinvolgimento del -OMISSIS- e adeguato contraddittorio prima dell’adozione del provvedimento impugnato, nonché l’adozione di un atto sorretto da puntuale e specifica motivazione, con riferimento sia al contenuto sostanziale, in particolare alle ragioni per cui la soluzione prescelta risulti conforme al criterio del minor sacrificio dell’interesse del privato, sia alle modalità e ai tempi di adozione. Infine, il ricorrente deduce che, in ogni caso, l’ordinanza non avrebbe dovuto riguardare né le opere preesistenti al PUA “ed abilitate per l’esercizio dell’attività di allevamento con 151 cani.”, né i box non concessionati, non essendo per essi ancora intervenuta una decisione di merito, e neppure tutti i cani presenti nell’allevamento, asseritamente in numero inferiore di 151 e comprensivi anche di cani sia sterilizzati/anziani sia di proprietà dei familiari del ricorrente.

18. In data 6/09/2024 il Comune di Ponzano Romano, già costituitosi in giudizio in data 18/08/2024, ha depositato una memoria difensiva con cui ha, in via preliminare, eccepito l’inammissibilità del ricorso, atteso che l’atto impugnato non sarebbe idoneo a produrre alcun effetto lesivo nella sfera giuridica del ricorrente.

Afferma, infatti, la difesa del Comune che la nota gravata – contraddistinta dal numero di protocollo –OMISSIS-, apposto a margine del documento, contrariamente a quanto osservato dal ricorrente – lungi dall’assumere natura provvedimentale, si configura quale atto meramente esecutivo, nonché ricognitivo e confermativo dell’ordinanza-OMISSIS-, limitandosi a sollecitarne l’adempimento. Essa risulta, infatti, adottata dall’Amministrazione al solo fine di consentire al ricorrente di procedere spontaneamente all’esecuzione di quanto già disposto, organizzando la chiusura dell’attività e il trasferimento degli animali, in un’ottica di leale collaborazione e di tutela degli interessi coinvolti.

Ne consegue che, trattandosi di atto privo di autonoma efficacia lesiva e sfornito di carattere costitutivo, trova applicazione il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui è inammissibile l’impugnazione di atti privi del requisito della lesività, in quanto inidonei a incidere direttamente e immediatamente sulla posizione giuridica del ricorrente, con conseguente difetto di interesse alla proposizione del ricorso.

Nel merito, la parte resistente ha eccepito l’infondatezza del ricorso, chiedendone la reiezione.

19. Il ricorso n. 8751/24 RG è inammissibile e, comunque, infondato nel merito e, pertanto, non può essere accolto.

20. Sotto il primo profilo, osserva il Collegio che l’atto impugnato è, all’evidenza, privo di contenuto innovativo e di autonoma portata provvedimentale, risolvendosi in una mera sollecitazione all’esecuzione dell’ordinanza -OMISSIS-, di cui il Comune di Ponzano Romano ha constatato l’inottemperanza. Tale sollecitazione risulta, peraltro, giustificata anche in considerazione della mancata sospensione degli effetti della medesima ordinanza da parte dell’adito T.A.R.

21. Sotto il secondo profilo, rileva il Collegio che l’unico motivo di doglianza articolato si fonda su una non corretta lettura dell’ordinanza cautelare di questa Sezione n. 528 del 2024, la quale, lungi dall’avallare la tesi attorea, si è limitata a respingere l’istanza di sospensione dell’efficacia della predetta ordinanza, senza in alcun modo riconoscere – neppure implicitamente – la pretesa legittimità delle opere edilizie asseritamente preesistenti al 2019.

21.1 Del resto, tale assunto trova puntuale conferma nelle risultanze documentali acquisite agli atti, ed in particolare nella planimetria allegata al P.U.A. e al permesso di costruire -OMISSIS-/2019, nella quale sono rappresentati esclusivamente l’immobile destinato ad abitazione del ricorrente e dei di lui familiari, nonché i tre fabbricati di progetto – contrassegnati con le lettere A, B e C – poi assentiti, e una fitta vegetazione, resa graficamente attraverso chiome stilizzate di numerosi alberi, senza che vi sia alcuna indicazione della preesistenza di ulteriori manufatti.

Ne consegue che la prospettazione difensiva del ricorrente, fondata su un asserito riconoscimento, da parte della prefata ordinanza cautelare, della legittimità di manufatti pregressi, non trova alcun riscontro né nel tenore della medesima ordinanza né negli atti di causa e deve, pertanto, essere disattesa in quanto priva di fondamento.

21.2 Inoltre, il ricorrente ha omesso di produrre in giudizio i necessari titoli edilizi relativi ai suddetti manufatti e non ha fornito alcuna dimostrazione delle circostanze dedotte, limitandosi a mere allegazioni. Risulta, peraltro, indimostrata anche l’affermazione secondo cui tali opere sarebbero state: “abilitate per l’esercizio dell’attività di allevamento con 151 cani.”

22. Del pari, il Collegio ritiene che siano radicalmente infondate anche le censure relative al dedotto difetto di motivazione e alla asserita mancata partecipazione del ricorrente al procedimento.

22.1 Invero, come correttamente eccepito dalla difesa dell’Ente resistente, la nota impugnata — anche a volerle riconoscere autonoma portata lesiva — si risolve in una mera intimazione all’esecuzione dell’ordinanza di chiusura e sgombero -OMISSIS-, la quale, alla data del 14/7/2025, era pienamente efficace, atteso che la relativa sospensione è stata disposta solo successivamente con l’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato-OMISSIS-.

22.2 Ne consegue che l’atto gravato non introduce alcun autonomo contenuto provvedimentale, limitandosi a sollecitare l’esecuzione di un precedente provvedimento, adottato all’esito di un articolato iter procedimentale, nel corso del quale, come già evidenziato, il ricorrente è stato posto nelle condizioni di partecipare e interloquire efficacemente. In tale ambito, infatti, egli è stato messo nella condizione di integrare la S.C.I.A. sanitaria presentata e di provvedere alla rimozione dei plurimi abusi edilizi accertati nell’area destinata all’attività di allevamento di cani dallo stesso esercitata.

22.3 Inoltre, la motivazione dell’atto di intimazione deve ritenersi sussistente e adeguata in quanto espressa per relationem, mediante il rinvio all’ordinanza di chiusura e sgombero presupposta-OMISSIS-, la quale contiene una compiuta e puntuale esposizione delle ragioni poste a fondamento dell’azione amministrativa.

22.4 Infine, osserva il Collegio che la circostanza per la quale entrambe le ordinanze –OMISSIS- e -OMISSIS- – risultano esenti dai vizi di legittimità dedotti dal ricorrente comporta, in via conseguenziale, la piena legittimità anche della successiva intimazione ad adempiere prot. –OMISSIS- del 17/05/2024, quale atto meramente esecutivo dei precedenti provvedimenti.

23. Per tutte le ragioni sopra esposte, i ricorsi n-OMISSIS-76/2024 e 6030/2024 devono essere respinti in quanto infondati nel merito, il ricorso n. 8751/2024 deve essere dichiarato inammissibile e, comunque, infondato.

24. Le spese dei giudizi riuniti, seguendo la soccombenza ai sensi dell’art. 26 c.p.a. e dell’art. 91 c.p.c., vanno poste a carico della parte ricorrente e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, così dispone:

– respinge il ricorso n.r.g. 276/2024;

– condanna la parte ricorrente a pagare, in favore del Comune di Ponzano Romano, le spese del giudizio n.r.g. 276/2024, che liquida in euro cinquemila/00, oltre agli accessori di legge;

– respinge il ricorso n.r.g. 6030/2024;

– condanna la parte ricorrente a pagare, in favore del Comune di Ponzano Romano, le spese del giudizio n.r.g. 6030/2024, che liquida in euro cinquemila/00, oltre agli accessori di legge;

– dichiara inammissibile il ricorso n.r.g. 8751/2024 e, comunque, lo respinge nei termini e per le ragioni di cui in motivazione;

– condanna la parte ricorrente a pagare, in favore del Comune di Ponzano Romano, le spese del giudizio n.r.g. 8751/2024, che liquida in euro cinquemila/00, oltre agli accessori di legge.

In caso di diffusione della presente sentenza, ai sensi del Reg. UE -OMISSIS-016/679 e del D. Lgs. n. 196/03, si dispone l’oscuramento delle generalità e degli elementi identificativi della parte ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Vincenza Caldarola, Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

L'articolo Sulle variazioni essenziali dal titolo edilizio. proviene da Giustamm.

Accesso – Approvazione regolamentare – Delibere – Ordine degli Avvocati – Interesse difensivo.

Deve essere annullato il diniego opposto rispetto all’istanza di accesso difensivo (ai sensi degli artt. 22 ss. l. 7 agosto 1990, n. 241) proposta da un iscritto all’Ordine degli avvocati per l’ostensione dei documenti del Consiglio dell’ordine degli avvocati (Coa) e, segnatamente, dei verbali dei lavori della commissione e delle adunanze del Consiglio relativi all’approvazione del nuovo regolamento per le difese d’ufficio, risultando  pacifico che vi sia un interesse difensivo a conoscere i nominativi di coloro che sono intervenuti nel dibattito collegiale. D’altronde, solo questo è il modo per poter verificare l’assenza di potenziali conflitti d’interesse che potrebbero, in ipotesi, inficiare la deliberazione.

Pres. Politi – Est. Viggiano

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12259 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Alessio Tranfa, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Bonetti, Carmine Laurenzano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Consiglio dell’ordine degli avvocati di Roma, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Clarizia, Gaetano Antonio Scalise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Francesco Bicarini, Luca Corti, Silvia Cappelli, Alessandro Alberici, Larissa Pasotti, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– del riscontro parziale del Consiglio dell’ordine degli avvocati di Roma prot. n. 30019/2025 del 9 settembre 2025 trasmesso in pari data e degli atti presupposti anche consiliari e non noti e relativo all’istanza di accesso agli atti avanzato in data 4 agosto 2025;

– del diniego all’istanza di accesso agli atti trasmesso via pec in data 19 settembre 2025 e dell’estratto del verbale, allegato, dell’adunanza del 18 settembre 2025 e del verbale dell’adunanza non nota del Coa Roma del 18 settembre 2025 che deliberava, a maggioranza, di rigettare l’istanza di accesso agli atti «in quanto non suffragata da elementi che rappresentino l’interesse concreto ed attuale da parte dell’istante alla conoscenza di quanto richiesto» e come meglio riportato nell’estratto del verbale dell’adunanza del 18 settembre 2025 in atti e che si impugna integralmente e delle delibere presupposte e consequenziali;

– di ogni atto direttamente e/o indirettamente connesso, conseguenziale e/o presupposto agli atti sopra indicati, e di ogni adunanza anche precedente e successiva, anche non conosciuto e sempre in parte qua e nella parte in cui limita il diritto di accesso del ricorrente e comunque di ogni atto depositato e da intendersi espressamente impugnato;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Tranfa Alessio il 17 dicembre 2025:

del riscontro parziale ricevuto dal Consiglio dell’ordine degli avvocati di Roma in data 20 novembre 2025 e degli allegati elenchi delle presenze della struttura consiliare per le difese di ufficio delle adunanze del 9 giugno 2025, 12 marzo 2025, 22 gennaio 2025, 9 dicembre 2024, 15 novembre 2024, 1° ottobre 2024, 16 luglio 2024, 13 maggio 2024, 20 marzo 2024, 19 febbraio 2024, 20 dicembre 2023, 20 novembre 2023, 17 ottobre 2023, 18 settembre 2023 e del 19 giugno 2023 del tutto omissati;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Tranfa Alessio il 15 gennaio 2026:

– del riscontro ricevuto dal Consiglio dell’ordine degli avvocati di Roma in data 17 dicembre 2025 contenente gli estratti dal verbale delle adunanze del 18 settembre 2025, del 25 settembre 2025, del 2 ottobre 2025, del 9 ottobre 2025, del 6 novembre 2025, del 13 novembre 2025 e del 20 novembre 2025 in cui sono contenuti numerosi «omissis»;

– di ogni atto direttamente e/o indirettamente connesso, conseguenziale e/o presupposto agli atti sopra indicati, e di ogni adunanza anche precedente e successiva, anche non conosciuto e sempre in parte qua e nella parte in cui limita il diritto di accesso del ricorrente e comunque di ogni atto depositato e da intendersi espressamente impugnato;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Consiglio dell’ordine degli avvocati di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 il dott. Matthias Viggiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente, avvocato del foro di Roma, domandava, in data 4 agosto 2025, l’accesso difensivo (ai sensi degli artt. 22 ss. l. 7 agosto 1990, n. 241) ai documenti del Consiglio dell’ordine degli avvocati (Coa) di Roma, segnatamente, dei verbali dei lavori della commissione e delle adunanze del Consiglio relativi all’approvazione del nuovo regolamento per le difese d’ufficio (approvato nella seduta del 10 aprile 2025). Tale istanza veniva riscontrata il successivo 9 settembre 2025, acconsentendo ad un’ostensione parziale degli atti richiesti: in conseguenza della mancata soddisfazione dell’interesse l’esponente precisava (il 10 settembre 2025) di aspirare alla trasmissione completa dei documenti; nondimeno, tale richiesta veniva rigettata il successivo 18 settembre 2025.

2. Avverso tale decisione, l’interessato presentava il ricorso introduttivo del presente giudizio.

3. Si costituiva in resistenza il Coa.

4. Dopo l’introduzione della presente lite, in data 20 novembre 2025, parte resistente trasmetteva un file informatico rappresentante la scansione di alcuni fogli del tutto omissati, evidenziando la loro natura di allegati ai verbali già in parte resi disponibili il 9 settembre 2025.

5. Contro tale integrazione dell’originario riscontro della richiesta di accesso, parte ricorrente presentava motivi aggiunti: poiché il deposito di tale atto precedeva di due giorni la data della camera di consiglio del 19 dicembre 2025 (risultando quindi non rispettati i termini a difesa), la trattazione veniva rinviata all’11 marzo 2026.

6. Tuttavia, l’interessato presentava un ulteriore atto di motivi aggiunti, formulando altre censure avverso il riscontro parziale alla diversa richiesta di accesso (non solo documentale, ma anche «civico semplice e generalizzato ex d.lgs. 33/2013») presentata il 24 novembre 2025 (con cui venivano domandati i documenti delle adunanze successive al 19 giugno 2025): considerato poi come parte resistente avesse depositato documenti il 3 marzo 2026, l’esponente domandava il rinvio della camera di consiglio, onde poter formulare per iscritto le proprie difese.

7. Le parti quindi depositavano memorie e repliche in vista della camera di consiglio del 29 aprile 2026, all’esito della quale il Collegio tratteneva la causa per la decisione di merito.

8. Conclusa l’esposizione dello svolgimento del processo, è possibile passare all’esame delle doglianze spiegate nei tre atti d’impugnazione, principiando – ovviamente – da quello introduttivo.

9. Con il primo motivo si censura l’originario riscontro parziale, contestando l’asserita carenza d’interesse, atteso che esso sarebbe sussistente: invero, la necessità di conoscere gli atti sarebbe strumentale ai fini dell’esercizio del diritto di difesa (il nuovo regolamento è stato infatti impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica).

10. Tramite la seconda doglianza viene evidenziato come l’ostensione sarebbe avvenuta in maniera parziale, «omissando» i nominativi dei consiglieri partecipanti alle riunioni della commissione delle difese d’ufficio, cosí come quelli dei consiglieri votanti, rendendo quindi impossibile comprendere non solo quale sia stata la posizione espressa, ma anche chi abbia concorso alla formazione della volontà degli organi collegiali menzionati.

11. Per mezzo della terza censura, poi, si evidenzia la parzialità della trasmissione degli atti, mancando l’elenco allegato ai verbali riportante i partecipanti e i presenti, rendendo cosí impossibile una verifica del rispetto dei quorum costitutivi e deliberativi.

12. Con la quarta ragione di gravame è sottolineata la contraddittorietà dell’azione del Coa che, nel ribadire in data 19 settembre 2025 la trasmissione dei verbali richiesti, avrebbe confermato il diniego di ostensione degli elenchi menzionati al paragrafo precedente nonostante costituiscano parte essenziale dei ridetti verbali.

13. Per via del quinto motivo (primo del primo atto di motivi aggiunti) viene contestata la trasmissione dell’elenco omissato dei partecipanti alle riunioni della commissione e della struttura consiliare per le difese d’ufficio: difatti, la mancata indicazione delle persone partecipanti rende del tutto incomprensibili i documenti, precludendo altresí la verifica del rispetto dei quorum costitutivi e deliberativi.

14. Con la successiva doglianza, poi, viene censurato quanto riportato nella nota di trasmissione del 20 novembre 2025, secondo cui l’istanza non sarebbe suffragata da elementi che rappresentino l’interesse concreto alla conoscenza di quanto richiesto.

15. Passando al secondo ricorso per motivi aggiunti, va rilevato come la prima censura proposta sia indirizzata avverso il riscontro del 17 dicembre 2025, ribadendo la sussistenza dell’interesse all’ostensione dei documenti richiesti, con argomenti analoghi a quelli già espressi con il primo motivo del ricorso introduttivo.

16. Con il secondo motivo, invece, viene nuovamente precisato come sia illegittimo l’oscuramento dei nominativi dei partecipanti alle riunioni e alle adunanze, anche in ragione del fatto che il regolamento per l’esercizio del diritto di accesso agli atti del Coa acconsentirebbe all’esercizio anche «con riferimento ai dati, ivi inclusi i dati personali» (art. 3, comma 1 reg. Coa accesso).

17. Infine, per mezzo dell’ultima doglianza (indicata come IV) si espone ancora la contraddittorietà della decisione di concedere in maniera parziale l’accesso ai documenti.

18. Prima di affrontare il merito dell’impugnazione, è necessario scrutinare le eccezioni in rito sollevate dalla parte resistente: esse sono infondate.

19. Invero, quanto all’eccepita improcedibilità del ricorso, per sopravvenuta carenza d’interesse (v. memoria prodotta il 3 dicembre 2025), atteso il deposito degli elenchi allegati alle riunioni della struttura consiliare delle difese d’ufficio del Coa, va osservato come la produzione documentale versata in atti (e non contestata sul punto) si riduce ad una serie di fogli di carta scansionati riportanti il c.d. foglio presenze relativo alle ridette riunioni, con relativa sottoscrizione, ovvero precisazione del collegamento da remoto del partecipante: nondimeno, i documenti sono totalmente omissati nella parte relativa all’indicazione dell’identità dei partecipanti (sia i nominativi, sia le firme sono infatti oscurati).

20. Tale circostanza rende impossibile la verifica di chi abbia effettivamente partecipato alle riunioni della struttura consiliare per le difese d’ufficio, cosí come a quelle della commissione difensori d’ufficio. Per tale ragione non può dirsi soddisfatto l’interesse della parte ricorrente poiché quest’ultima, alla luce dei documenti in atti non è «perfettamente in grado di valutare la presenza del quorum costitutivo»: difatti, l’unico dato ricavabile dagli atti trasmessi è quello quantitativo relativo al numero dei partecipanti, difettando qualsivoglia indicazione sulla loro qualità, elemento dirimente per la valutazione della regolarità delle sedute.

21. Quanto esposto è sufficiente a superare anche la successiva eccezione di improcedibilità del gravame rilevata con la memoria di replica depositata il 17 aprile 2026.

22. Difatti, la circostanza che il regolamento sulle difese d’ufficio sia stato modificato a seguito dell’invito formulato dal Consiglio nazionale forense del 19 settembre 2025, non priva d’interesse il ricorrente: difatti, tale sopravvenienza potrebbe astrattamente incidere sul giudizio avverso l’originario regolamento sulle difese d’ufficio, ma non incide sulla vicenda all’odierno esame, ossia quella relativa all’accesso. Per inciso, va notato – anche se la circostanza non risulta ben esposta negli atti di causa – che il nuovo regolamento è stato del pari gravato con ricorso straordinario: ambedue le impugnazioni straordinarie sono poi state trasposte in sede giurisdizionale ex art. 48 c.p.a.

23. Tornando allo scrutinio dell’interesse della parte ricorrente, va dato seguito al consolidato orientamento giurisprudenziale che precisa come l’accesso difensivo sia un diritto strumentale rispetto all’esercizio del diritto di difesa e di azione (v. Cons. Stato, sez. V, 10 luglio 2025, n. 6014); nondimeno, al contempo deve sottolinearsi come esso mantenga una propria autonomia, con conseguente preclusione al giudice investito della domanda ex art. 116 c.p.a. di svolgere indagini «sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento» (cosí Cons. Stato, ad. plen., 18 marzo 2021, n. 4).

24. Pertanto, sussistendo con evidenza un rapporto di mezzi a fini tra l’acclaramento della correttezza e regolarità dell’iter procedurale seguito dal Coa e dalle sue strutture interne e il dispiegarsi di doglianze (in sede giustiziale o giurisdizionale) avverso l’atto conclusivo della regolamentazione delle difese d’ufficio, risulta manifesta la sussistenza di un interesse concreto ed attuale ad accedere ai documenti richiesti.

25. Similmente, non può essere accolta la sollevata eccezione di inammissibilità del ricorso: nondimeno, essa, per la commistione con i profili di merito, verrà esaminata infra allorquando si procederà allo scrutinio dei motivi di ricorso.

26. Quanto a questi ultimi, essi, spesso mere ripetizioni di censure già spiegate, possono essere trattati congiuntamente, attesa la loro stretta connessione logico-giuridica. Peraltro, sono parzialmente fondati nei limiti di seguito esposti.

27. Come in parte già osservato, va precisato come l’istanza presentata dalla parte ricorrente sia da qualificare come «accesso difensivo» (art. 24, comma 7 l. 241/1990): tale circostanza amplia il diritto di ottenere la disponibilità di documenti amministrativi, ovviamente nei limiti in cui questo sia funzionale (in astratto) all’esercizio delle proprie prerogative difensive.

28. Inquadrata giuridicamente in tal modo la controversia, risulta chiaro come l’ostensione parziale cui ha provveduto il Coa non possa considerarsi satisfattiva, né idonea all’esercizio completo del diritto di difesa.

29. In particolare, gli estratti dei verbali delle adunanze del Consiglio del 20 marzo 2025, del 10 aprile 2025, del 5 giugno 2025, del 12 giugno 2025, del 19 giugno 2025, del 18 settembre 2025, del 25 settembre 2025, del 2 ottobre 2025, del 2 ottobre 2025, del 9 ottobre 2025, del 6 novembre 2025, del 13 novembre 2025, del 20 novembre 2025 non indicano i soggetti partecipanti alla riunione: manifesta, dunque, è l’impossibilità di verifica della sussistenza del quorum costitutivo. Viepiú, il nuovo regolamento sulle difese d’ufficio, è stato approvato a maggioranza durante l’adunanza del 19 giugno 2025 (e poi modificato all’adunanza del 20 novembre 2025): orbene, è evidente, dagli atti depositati, che in assenza di documentazione delle operazioni di voto non sia possibile valutare il rispetto del quorumdeliberativo.

30. In aggiunta, i medesimi estratti sono prodotti senza indicazione dei consiglieri che hanno preso la parola per riferire le proprie tesi e considerazioni durante l’adunanza. Si tratta di un’ulteriore violazione delle disposizioni sull’accesso: invero, il richiamo alla tutela dei dati personali appare fuori fuoco. Premesso in linea generale che la partecipazione ad un ente pubblico elettivo postula la necessità di esporsi alla generalità dei consociati e quindi l’arretramento della tutela della sfera privata del soggetto che agisce all’interno del Coa, risulta pacifico che vi sia un interesse difensivo a conoscere i nominativi di coloro che sono intervenuti nel dibattito collegiale. D’altronde, solo questo è il modo per poter verificare l’assenza di potenziali conflitti d’interesse che potrebbero, in ipotesi, inficiare la deliberazione.

31. Identiche considerazioni valgono per i verbali della struttura consiliare per le difese d’ufficio (e per la commissione difensori di ufficio): anche in questo caso, l’oscuramento degli intervenienti appare illegittimo. Per altro, come già anticipato, anche la trasmissione dell’elenco dei partecipanti in maniera totalmente omissata risulta inutile a fini difensivi. In altre parole, le esigenze difensive della parte ricorrente sono state totalmente frustrate.

32. Per giunta, che l’azione del Coa sia illegittima si evince anche dagli ulteriori atti trasmessi in maniera oscurata: difatti, sebbene parte ricorrente non domandi specificamente l’ostensione integrale dei documenti acquisiti durante l’istruttoria (es. la nota del presidente della Camera penale di Roma), va osservato come l’impostazione seguita dalla parte resistente abbia determinato un generalizzato oscuramento di qualsiasi riferimento a persone specifiche (eccetto il consigliere Lepri, che viene sempre menzionato). L’eccesso di scrupolo del Coa ha portato a paradossali esiti come l’oscuramento del nominativo del Presidente del Tribunale di Roma: difatti, questo dato è stato trattato quasi fosse coperto da segreto, sebbene esso sia (e debba essere) pubblico.

33. A conferma della bontà della esposizione sinora sviluppata basti menzionare, gli estratti dei verbali del Cnf prodotti in giudizio: in tale documento i soggetti partecipanti, nonché coloro che hanno preso la parola ed esposto il proprio pensiero sono riportati in chiaro senza che la questione abbia sollevato alcun tipo di preoccupazione su possibili violazioni di trattamento dei dati personali.

34. Né possono essere accolti gli argomenti sviluppati dalla parte resistente.

35. In primo luogo, non pertinente è il richiamo all’art. 24, comma 1, lett. c) l. 241/1990, concernente l’attività normativa (in senso lato) o di programmazione e pianificazione: premesso che se la disposizione fosse da interpretare nel senso suggerito dal Coa si sarebbe assistito ad un paradossale venire contra fatcum proprium(avendo la resistente comunque consentito l’accesso parziale agli atti del procedimento che ha portato all’adozione del nuovo regolamento), va osservato come il regolamento per la disciplina del diritto di accesso del Consiglio dell’ordine non prevede alcuna esclusione del diritto di accesso per gli atti delle strutture interne.

36. Viepiú, proprio il ridetto regolamento (depositato da parte ricorrente) conferma come l’esclusione dell’accesso agli atti endoprocedimentali – come quelli domandati dall’esponente – sia ammessa solo «al fine di evitare strumentalizzazioni che possano limitare il pieno esercizio della funzione del Consiglio» (cosí art. 8, comma 1 reg. Coa accesso): pertanto, atteso che il procedimento si è pacificamente concluso, l’eventuale ostensione non può in alcun modo pregiudicare il funzionamento del Coa.

37. Si aggiunga come l’art. 24, comma 7 l. 241/1990 garantisca in ogni caso il diritto di accedere ai documenti ove ciò sia necessario ai fini dell’esercizio della difesa in giudizio: orbene, considerato che, come in parte già osservato, il ricorrente necessita di conoscere il contenuto degli atti al fine di formulare nel modo ritenuto piú pertinente (ossia con ricorso straordinario) le proprie doglianze avverso il nuovo regolamento, risulta chiaro che sussista un interesse ad accedere agli atti.

38. Analogamente, non può essere negato il diritto di accesso riqualificando i dati di cui si chiede l’ostensione come sensibili, in particolare come idonei a rilevare le «opinioni politiche».

39. Sul punto, va in primo luogo precisato come l’aggettivazione «politica» (e le sue varie declinazioni) assume nell’ordinamento spesso significati differenti (su tutti si veda il rapporto tra l’art. 10, comma 4 Cost. e l’art. 8, comma 3 c.p.) rimettendo all’interprete il compito di individuare quale sia l’effettiva portata della disposizione.

40. Orbene, parte resistente sussume sotto il concetto di «opinione politica» la posizione espressa da un soggetto in una sede assembleare: tuttavia, tale ermeneusi non può essere condivisa. Difatti, seguendo l’argomentazione sviluppata dal Coa si estenderebbe oltremodo l’area coperta dall’opinione politica finendo essa per coincidere con quella del giudizio di valore. Pertanto, il Collegio ritiene legittima un’interpretazione meno estesa, volta a circoscrivere l’opinione politica inaccessibile a quell’area delle convinzioni personali inerenti al rapporto tra il singolo membro della collettività e il potere costituito, ossia quello che regola (detenendo il monopolio dell’uso legittimo della forza) le interazioni sociali.

41. Pertanto, alla luce di quanto esposto, il ricorso e i motivi aggiunti devono essere accolti, consentendo quindi l’accesso integrale (senza alcun tipo di omissis) ai verbali appresso indicati (ovviamente nei limiti nei quali si è trattato dell’affare inerente al nuovo regolamento delle difese d’ufficio):

– verbali delle adunanze del Coa di Roma del 20 marzo 2025, del 10 aprile 2025, del 5 giugno 2025, del 12 giugno 2025, del 19 giugno 2025, del 18 settembre 2025, del 25 settembre 2025, del 2 ottobre 2025, del 2 ottobre 2025, del 9 ottobre 2025, del 6 novembre 2025, del 13 novembre 2025, del 20 novembre 2025;

– verbale ed allegato elenco delle presenze della riunione della commissione difensori di ufficio del 19 giugno 2023;

– verbali ed allegati elenchi delle presenze delle riunioni della struttura consiliare per le difese di ufficio dei giorni 18 settembre 2023, 17 ottobre 2023, 20 novembre 2023, 20 dicembre 2023, 19 febbraio 2024, 20 marzo 2024, 13 maggio 2024, 16 luglio 2024, 1° ottobre 2024, 15 novembre 2024, 9 dicembre 2024, 22 gennaio 2025, 12 marzo 2025 e 9 giugno 2025.

42. Le spese, stante la peculiarità della controversia, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei limiti esposti in motivazione e, per l’effetto, ordina al Consiglio dell’ordine degli avvocati di Roma di consentire alla parte ricorrente l’accesso, entro trenta giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, ai documenti indicati al § 41 della motivazione, con facoltà di estrazione di copia degli stessi.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Cosí deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Politi, Presidente

Angelo Fanizza, Consigliere

Matthias Viggiano, Primo Referendario, Estensore

L'articolo Sull’interesse difensivo dell’iscritto all’Ordine degli Avvocati di accedere ai verbali dei lavori della commissione e delle adunanze del COA. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Ricovero dei cani – Strutture – Caratteristiche – Titolo edilizio.

Le strutture destinate al ricovero dei cani, se costituiscono opere murarie chiuse, dotate di consistenza e dimensioni non modeste, tali da sviluppare una significativa volumetria e determinare un ingombro paragonabile a quello delle costruzioni in senso proprio, e se risultano, inoltre, stabilmente ancorate alla platea sottostante mediante imbullonatura e, pertanto, non facilmente rimovibili, sono da considerarsi come manufatti in grado di determinare trasformazione del territorio a fini sia urbanistici sia paesistico e come tali sono subordinati al previo rilascio di titolo abilitativo. La realizzazione di pavimentazioni rigide e impermeabili sul piano di campagna, unitamente alle caratteristiche costruttive dei box e alla loro destinazione funzionale – consistente nell’offrire un riparo stabile ai cani – esclude, altresì, che le opere di che trattasi possano qualificarsi come entità precarie o temporanee, prive di impatto paesaggistico e volumetrico.

Pres. Francavilla – Est. Caldarola

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 276 del 2024, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato-OMISSIS- -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ponzano Romano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Micol Buonomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 6030 del 2024, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato-OMISSIS- -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ponzano Romano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Micol Buonomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 8751 del 2024, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato-OMISSIS- -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ponzano Romano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Micol Buonomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

quanto al ricorso n. 6030 del 2024:

dell’ordinanza -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-, con cui il Comune di Ponzano Romano ha ingiunto all’odierno ricorrente la demolizione delle opere abusive ivi indicate;

quanto al ricorso n. 8751 del 2024:

dell’atto di sgombero -OMISSIS-, notificato con comunicazione p.e.c. di pari data, con cui il Comune di Ponzano Romano ha ordinato all’odierno ricorrente di dare esecuzione, entro 30 giorni dalla ricezione del medesimo provvedimento, alla predetta ordinanza-OMISSIS-, procedendo allo sgombero dell’area;

quanto al ricorso -OMISSIS-76 del 2024:

dell’ordinanza -OMISSIS-, notificata il 7 novembre 2023, con cui il Comune di Ponzano Romano ha ordinato all’odierno ricorrente:

“A) La chiusura immediata dell’attività di allevamento di animali sito in Ponzano Romano (RM) -OMISSIS-1a far data dalla notifica del presente atto;

B) Il divieto assoluto di nuove introduzioni e/o riproduzioni di cani della struttura dal signor -OMISSIS- -OMISSIS-, sita in -OMISSIS- ponzano Romano;

C) L’allontanamento temporaneo dei cani presenti nella struttura sopra citata, sprovvista di autorizzazione, nel numero necessario a rispettare il numero massimo di 3 fattrici e relativi eventuali cuccioli (fattrici intese come femmine intere in età fertile adibite annualmente alla riproduzione) consentito e previsto per l’allevamento amatoriale dal D.lgs. n. 134/2022 e dal manuale operativo per la gestione del sistema I&R allegato 1 al decreto 7 marzo 2023, fino alla completa regolarizzazione dell’attività.”

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ponzano Romano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 la dott.ssa Vincenza Caldarola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il sig. -OMISSIS- -OMISSIS-, imprenditore agricolo e conduttore dell’immobile sito in Ponzano Romano, -OMISSIS-, destinato ad abitazione familiare e ad allevamento cani di razza Siberian Usky, riferisce di avere presentato al Comune di Ponzano Romano un P.UA. (piano di utilizzazione aziendale) datato 16/05/2019: “per la realizzazione degli annessi agricoli per lo svolgimento di attività di allevamento di cani di razza Husky Innisfree”.

A seguito dell’approvazione da parte del Comune di detto Piano, all’odierno ricorrente è stato rilasciato permesso di costruire -OMISSIS- del 10/12/2019 per la realizzazione dei predetti annessi agricoli, consistenti in 12 box per allevamento cani.

Il ricorrente, quindi, riferisce di avere presentato, in data 23/06/2023, al S.U.A.P. comunale l’esibita S.C.I.A. per l’esercizio del predetto allevamento.

2. Il Signor -OMISSIS- -OMISSIS-, pertanto, con atto di gravame notificato alla controparte in data 2/01/2024 e depositato in giudizio in data 10/01/2024, ha impugnato (con ricorso -OMISSIS-76/24 RG), chiedendone l’annullamento, l’ordinanza meglio specificata in oggetto (-OMISSIS-), con la quale il Comune di Ponzano Romano gli ha ordinato l’immediata chiusura della predetta attività, il divieto assoluto di introdurre nuovi cani e/o consentirne la riproduzione, nonché l’allontanamento temporaneo di quelli presenti fino alla completa regolarizzazione dell’attività.

3. Il ricorrente sostiene che l’ordinanza è illegittima sotto plurimi profili, in quanto:

a. adottata tardivamente (in violazione dell’art. 19 della Legge -OMISSIS-41/1990);

b. non preceduta da comunicazione di avvio del procedimento;

c. fondata su atti istruttori non comunicati all’interessato;

d. basata su norme non applicabili agli allevamenti di cani (art. 5, comma 3, del D. Lgs. n. 134/2022) e priva di motivazione concreta sulle presunte difformità edilizie o sanitarie;

f. adottata senza un effettivo sopralluogo comunale;

g. fondata su un verbale ASL non definitivo.

4. In data 3/02/2024 il Comune di Ponzano Romano, già costituitosi in giudizio in data 2/02/2024 con comparsa di mero stile, ha depositato una memoria difensiva con cui ha, in primo luogo, eccepito l’inammissibilità del ricorso ex adverso proposto, per violazione del dovere di sinteticità degli atti sancito dall’art. 3, comma 2, c.p.a. (constando il ricorso introduttivo di 70 pagine), e comunque l’infondatezza del merito, chiedendone la reiezione.

5. Nel corso del giudizio le parti hanno effettuato plurimi e significativi depositi documentali e difensivi, mediante i quali hanno ulteriormente illustrato e sviluppato le rispettive tesi; di tali atti si darà conto, per quanto rilevante ai fini della decisione, nel prosieguo della presente motivazione.

6. Successivamente, l’Amministrazione comunale ha ingiunto al ricorrente, con l’ordinanza meglio specificata in epigrafe (-OMISSIS-), la demolizione delle opere abusive realizzate nell’area destinata alla predetta attività di allevamento nonché ordinato, con la nota prot. –OMISSIS- del 17/05/2024, l’esecuzione dell’ordinanza di chiusura e sgombero -OMISSIS-.

6.1 Anche i provvedimenti da ultimo adottati sono stati ritualmente impugnati dal ricorrente (con ricorso n. 6030/24 RG), il quale ne ha domandato l’annullamento, deducendone i profili di illegittimità.

6.2 Con successivo ricorso n. 8751/24 RG -OMISSIS- -OMISSIS- ha impugnato l’ordinanza -OMISSIS-, notificata il 7 novembre 2023, con cui il Comune di Ponzano Romano ha ordinato la chiusura immediata dell’allevamento e l’allontanamento dei cani.

7. All’udienza pubblica del 14 aprile 2026, all’esito della discussione orale, le cause sono state introitate in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, il Collegio dispone, ai sensi dell’art. 70 c.p.a., la riunione dei ricorsi n-OMISSIS-76/2024, 6030/2024 e 8751/2024, in ragione della identità del ricorrente e della loro connessione oggettiva.

2. Non occorre indugiare sullo scrutinio delle eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa dell’Amministrazione comunale avverso il ricorso -OMISSIS-76/2024, atteso che lo stesso si appalesa infondato nel merito alla stregua delle ragioni di seguito esposte.

3. Giova preliminarmente effettuare una sintetica ricognizione del quadro normativo di riferimento.

3.1 La Deliberazione della Giunta Regionale del Lazio del 18 dicembre 2006, n. 866, di Recepimento dell’“Accordo Stato-Regioni sulle disposizioni in materia di benessere degli animali da compagnia e pet-therapy del 6 febbraio 2003”, all’Articolo 1), rubricato Finalità e definizioni, prevede che:

“2.Nel presente atto si intende per:

a) […];

b) “allevamento di cani e gatti”: la detenzione di cani e di gatti, anche a fini commerciali, in numero pari o superiore a 5 fattrici o produzione di 30 cuccioli per anno; per le razze e loro incroci incluse nella L.R. 33/03, si intende per allevamento il possesso o la detenzione di 5 cani potenziali riproduttori;”

L’art. 5), rubricato Commercio, allevamento, addestramento e custodia a fini commerciali, al comma 3., prescrive i: “requisiti

A) […]

B) ALLEVAMENTO DI CANI

Strutturali

o Per l’ubicazione delle Strutture devono essere rispettate le normative vigenti relative alle distanze minime dall’abitato e all’impatto acustico.

o La dimensione dei box deve essere di minimo 8 mq per cane, con un’altezza variabile da un minimo di metri 1,80 ad un massimo di metri 2,70, un terzo (1/3) di tale superficie deve essere coperto e coibentato, chiuso su almeno tre lati, ed accessibile per le operazioni di pulizia, lavaggio, disinfezione e disinfestazione.

o Nella costruzione delle pareti della rimanente parte dei box deve essere inoltre utilizzato materiale che impedisca il contatto fisico e la possibilità di aggressioni reciproche fino ad un’altezza minima di 1,5 m.

o Un terzo (1/3) deve essere sempre predisposto per offrire protezione dai raggi solari (obbligatoria nella stagione estiva).

o Un terzo (1/3) deve essere scoperto.

o Per box con più cani si applicano multipli di 6 mq per animale.

o Per cagne con prole fino allo svezzamento, le dimensioni minime del box sono pari a 8 mq.

o La pavimentazione, con adeguata pendenza verso una rete di scarico, deve essere collegata ad un idoneo impianto di smaltimento delle acque reflue per consentire al meglio le pulizie giornaliere; il pavimento e le pareti devono essere lavabili, impermeabili, disinfettabili e disinfestabili.

o Ogni box deve essere dotato di idonea attrezzatura per l’alimentazione e 1’abbeveraggio, quest’ultimo possibilmente automatico.

o L’allevamento deve disporre di idonea area di sgambamento al fine di garantire ulteriormente il benessere degli animali.

Gestionali

o Il titolare dell’attività deve ottemperare a quanto previsto dall’articolo 20, comma 1 della legge regionale n. 34/97 e deve individuare il responsabile della conduzione.

o Il possesso da parte del responsabile, delle cognizioni necessarie all’esercizio di tale attività, di una qualificata formazione professionale o di una comprovata esperienza nel settore degli animali da compagnia, sarà verificato da un test effettuato dal Servizio Veterinario dell’Azienda USL, competente per territorio.

o Deve essere individuato un Medico Veterinario iscritto all’Albo che collabori nella gestione sanitaria dell’allevamento.

o Il titolare deve presentare al Servizio Veterinario dell’Azienda USL, competente per territorio, la certificazione di accettazione di tale incarico da parte del Medico Veterinario prescelto, il quale deve redigere annualmente un piano sanitario della Struttura a disposizione degli Organi di vigilanza.

o Gli allevamenti autorizzati devono essere successivamente iscritti al Registro Regionale degli Allevamenti previsto dalla deliberazione della Giunta Regionale n.846 del 03/09/04.”

3.2 Applicando le predette coordinate normative al quadro fattuale emergente ex actis nella presente fattispecie, deve concludersi nei termini che seguono.

Dalle risultanze documentali s’evince che, a seguito della presentazione da parte dell’odierno ricorrente in data 23/06/2023 della S.C.I.A. sanitaria “per l’allevamento di cani di razza Siberian Husky linea Innisfree” al S.U.A.P. del Comune resistente, quest’ultimo l’ha inoltrata alla A.S.L. Roma 4, la quale, con nota prot. -OMISSIS- del 30/06/2023, ha segnalato al S.U.A.P.: “che la pratica risulta carente della seguente documentazione:

1.Planimetria scala 1:100 delle strutture adibite a canile e relative pertinenze con indicazione del layout degli scarichi e approvvigionamento idrico;

2.Certificazione impianto elettrico;

3.Documento che attesti l’accettazione, da parte di un medico veterinario, dell’incarico di collaborazione nella gestione sanitaria dell’allevamento;

4.Piano sanitario annuale redatto dal medico veterinario di cui al punto 3;

5.Valutazione impatto acustico dell’allevamento;

6.Relazione sul sistema di raccolta e smaltimento delle deiezioni e reflui zootecnici.”

Va appena rilevato che la documentazione risultata mancante attiene a quella indispensabile a comprovare il possesso, in capo all’odierno ricorrente, dei requisiti strutturali e gestionali inderogabilmente richiesti dalle surrichiamate disposizioni del D.G.R. n. 866/2006 per l’attività di allevamento cani.

Il che consente, altresì, di disattendere quanto dedotto dal ricorrente circa la pretesa completezza della S.C.I.A. presentata, la quale, invece, contrariamente a quanto sostenuto, non risulta corredata di tutta la documentazione richiesta sin dalla data di presentazione.

3.3 Del resto, lo stesso ricorrente deduce – in più occasioni e in aperto contrasto con le summenzionate previsioni – che, ai fini della validità della S.C.I.A., non fosse necessaria né l’accettazione di un incarico di collaborazione nella gestione sanitaria dell’allevamento da parte di un medico veterinario, nè la redazione di un piano sanitario, né, ancora, la valutazione dell’impatto acustico dell’allevamento e neppure la certificazione dell’impianto elettrico. Tutti elementi che, al contrario, costituiscono requisiti esplicitamente richiesti dalla disciplina regionale richiamata – non oggetto di impugnazione nel presente giudizio – e il cui possesso l’A.S.L. Roma 4 ha correttamente preteso fosse comprovato dal Signor -OMISSIS- -OMISSIS- mediante la richiesta di integrazione documentale.

3.4 Tale richiesta – inoltrata dal S.U.A.P., con comunicazione p.e.c. del 30/06/2023, alla casella p.e.c. del-OMISSIS-, cioè esattamente al “domicilio elettronico” da questi eletto nella S.C.I.A. “ai fini delle comunicazioni relative al presente procedimento” – risulta riscontrata dal ricorrente con propria p.e.c. del 16 agosto 2023 (benchè inviata direttamente al Comune e non al S.U.A.P., come previsto dal d.P.R. n. 160 del 2010), alla quale risultano allegati alcuni dei documenti richiesti e, in particolare, la planimetria 1:100 del 10/08/2023 (versata in atti), recante il numero e l’ubicazione “delle strutture adibite a canile e relative pertinenze” presenti nell’area di proprietà del ricorrente.

Avendo, tuttavia, il S.U.A.P. correttamente rilevato che la planimetria prodotta recava un numero di strutture cospicuamente eccedenti quelle autorizzate con il permesso di costruire -OMISSIS-/2019, ha inoltrato al ricorrente una comunicazione p.e.c. del 22/08/2024, con la quale lo ha informato che: “esaminata la suddetta documentazione di cui al -OMISSIS- del 16/08/2023 questo ente ha rilevato le seguenti anomalie:

– Mancanza dei titoli edilizi e paesaggistici autorizzativi di tutte le opere realizzate come da planimetria allegata alla suddetta nota, come ad esempio basi in cemento, box e strutture evidenziati in giallo nella planimetria, recinzioni realizzate intorno ai box e alle cucce, varie tettoie, inoltre manca la conformità urbanistica dei box individuati ai n. 13-14-15 realizzati rispetto al permesso a costruire rilasciato (altezze, dimensioni, ecc. ecc.);

– certificato di conformità dell’impianto elettrico datato 6/02/2015 non è riferito ai box oggetto di permesso di costruire”.

Comunicazione (asseritamente) riscontrata in pari data dal ricorrente, e con la quale questi avrebbe chiesto di concordare una data per effettuare verifiche e accertamenti presso il proprio immobile, senza, tuttavia, offrire la documentazione richiesta e fornire chiarimenti in merito ai plurimi abusi urbanistico-edilizi rilevati per tabulas dal Comune.

3.5 Successivamente, all’odierno ricorrente è stato notificato, con comunicazione p.e.c. del 6/09/2023, il “Verbale di accertamento e contestazione di violazione -OMISSIS-1/2023” del 4/09/2023, redatto dall’A.S.L. Roma 4 all’esito del sopralluogo effettuato, in data 21/06/2023, presso l’allevamento di cui è causa, e con cui l’ente ha contestato al medesimo ricorrente la violazione dell’art 5 comma 1 del D. Lgs. del 5/08/2022, n. 134: “in quanto in qualità di proprietario della struttura sita in Ponzano Romano, -OMISSIS- attivava un allevamento di cani di razza Siberian Husky, senza provvedere alla prevista registrazione.”, comminandogli una sanzione amministrativa pecuniaria di € 1.500.

In particolare, nel predetto verbale l’A.S.L. procedente ha attestato che: “1. a seguito di controllo effettuato in data 21 giugno 2023 presso l’allevamento cani di razza Siberian Husky titolare sig. -OMISSIS- -OMISSIS- sito in Ponzano Romano, -OMISSIS- si è verificato che sono presenti almeno 172 cani di razza Siberian Husky di varie età, di cui più di tre femmine in età fertile e 16 cuccioli di età inferiore ai 6 mesi , non risultando agli atti dell’Ufficio alcuna autorizzazione all’attivazione di un allevamento di cani, nè la registrazione di cui all’art. 5 del D. Lvo 134/22;”.

3.6 Il Collegio ritiene che le predette circostanze assumano rilievo nel presente giudizio, posto che, come già evidenziato, il ricorrente ha presentato la S.C.I.A. sanitaria solo in data 23 giugno 2023, cioè solo successivamente al sopralluogo nel corso del quale l’A.S.L. competente aveva accertato che il medesimo gestiva un allevamento “professionale” – in ragione dell’elevato numero di fattrici presenti – in maniera abusiva, in assenza, cioè, della relativa “autorizzazione” (id estS.C.I.A.) e della necessaria registrazione.

3.7 Né, com’è ovvio, possono essere addotte, quale giustificazione alla mancata tempestiva presentazione della S.C.I.A. – da effettuarsi anteriormente all’avvio dell’attività –, le circostanze dedotte dal ricorrente, e in particolare l’esecuzione di lavori di completamento dell’impianto fognario (realizzazione di una seconda vasca Imhoff): che, anzi, a ben vedere, tale circostanza conferma come l’esponente abbia avviato un’attività di allevamento di cani di razza – come risulta dal P.U.A., che dà atto della presenza di n. 4 fattrici e -OMISSIS-5 maschi – in condizioni igienico-sanitarie non ancora adeguate e in assenza del previo e completo espletamento degli adempimenti prescritti dalla normativa di riferimento.

3.8 È evidente, dunque, che il Signor -OMISSIS- ha dato corso all’attività di cui trattasi senza che possedesse i requisiti a tal fine prescritti dalla D.G.R. n. 866/2006, e che, inoltre, sebbene abbia successivamente provveduto, in data 23/06/2023 – e dunque solo a seguito del predetto sopralluogo –, alla presentazione della prescritta S.C.I.A., ha nondimeno continuato a non essere in possesso dei medesimi requisiti.

3.9 Alla stregua della situazione appena descritta, pertanto, l’A.S.L. Roma 4, con propria nota prot. -OMISSIS- del 04/09/2023, nella quale ha altresì rappresentato che: “in data 5 luglio 2023 personale di questo servizio procedeva ad un sopralluogo presso la struttura in oggetto per verificare la consistenza esatta dell’allevamento dei cani e procedere alla loro identificazione dalla quale si rilevava la presenza di -OMISSIS-06 (duecentosei) cani di razza Siberian Husky (rif. ns. prot. -OMISSIS-)”, ha chiesto al Sindaco del Comune resistente l’emissione di un’ordinanza contingibile e urgente – poi effettivamente emessa – volta a interdire all’odierno ricorrente l’ulteriore svolgimento dell’attività di allevamento, sul presupposto che, non avendo egli provveduto a fornire la documentazione: “necessaria ai fini del rilascio dell’autorizzazione e registrazione dell’attività di allevamento,… pertanto risulta sprovvista di titolo autorizzativo e registrazione ai sensi del D. Lgs 131/2022 e DGR Lazio 866/2006; l’attività di cui sopra si configura come esercizio abusivo di allevamento di cani ai sensi delle succitate norme;”.

3.10 Alla luce della ricostruzione fattuale e giuridica che precede, le censure articolate dal ricorrente si appalesano infondate, risultando peraltro talune di esse caratterizzate da profili di inconferenza e da una non adeguata linearità espositiva, tali da porne in dubbio la stessa ammissibilità.

4. Infondato è il motivo di gravame con cui il ricorrente deduce che, in assenza dell’adozione, da parte dell’Amministrazione resistente, entro il termine di sessanta giorni dalla presentazione della S.C.I.A. (scaduto il 22 agosto 2023), dei provvedimenti inibitori o conformativi di cui all’art. 19 della Legge -OMISSIS-41 del 1990, la segnalazione si sarebbe definitivamente perfezionata, precludendo ogni successivo intervento inibitorio del Comune.

4.1 In realtà, come già evidenziato, immediatamente dopo la presentazione della S.C.I.A., le Amministrazioni competenti – S.U.A.P. e A.S.L. Roma 4 – hanno attivato i rispettivi poteri istruttori, richiedendo al ricorrente – mediante comunicazione p.e.c. correttamente indirizzata al domicilio digitale indicato nella medesima segnalazione – di produrre la documentazione comprovante il possesso dei requisiti prescritti dalla disciplina di settore ai fini della legittimazione alla conduzione dell’attività di allevamento di cani. Constatata sia la mancata produzione di tutta la documentazione richiesta sia la presenza di diffusi e rilevanti abusi urbanistico-edilizi nel medesimo allevamento, l’Amministrazione comunale ha conseguentemente adottato il provvedimento interdittivo impugnato, inibendo al ricorrente la prosecuzione dell’attività e ordinando il trasferimento dei cani.

Ne discende, pertanto, che la gravata ordinanza di chiusura e sgombero, -OMISSIS-, non ha inciso su un titolo abilitativo ormai consolidato – atteso che la S.C.I.A. sanitaria non aveva, in realtà, prodotto alcun effetto abilitante, risultando priva dei presupposti necessari per la sua validità -, ma si è limitata a precludere la prosecuzione di un’attività manifestamente abusiva, in quanto esercitata in assenza dei requisiti prescritti.

4.2 Peraltro, quanto all’asserita tardività del provvedimento interdittivo, è opportuno richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale, anche di questo T.A.R., secondo cui: “ai fini del decorso del termine di controllo ordinario sulla s.c.i.a./d.i.a., di cui all’art. 19, comma 3, l. -OMISSIS-41 del 1990 è necessario che sussistano nella loro interezza i presupposti di efficacia della s.c.i.a./d.i.a., ossia che risulti debitamente comprovato, anche per mezzo di autocertificazioni, il possesso delle certificazioni e dei requisiti richiesti. Il presupposto indefettibile perché la d.i.a. o s.c.i.a. possa essere produttiva di effetti è, infatti, la completezza e la veridicità delle dichiarazioni contenute nell’autocertificazione, con la conseguenza che in presenza di una dichiarazione inesatta o incompleta all’Amministrazione, sussiste comunque il potere di inibire l’attività dichiarata” (T.A.R. Sardegna, Sezione I, n. 897 del 28.12.2022, che richiama T.A.R. Veneto, Sez. II, n. 1060/2020 e T.A.R. Campania – Napoli, Sez. II, n. 3869/2016).

Nella vicenda che occupa, la documentazione presentata dall’interessato non era completa, come evidenziato dal Comune nella richiesta di integrazione documentale del 30/06/2023 e ribadito nel provvedimento di chiusura impugnato, con la conseguenza che quest’ultimo, anche alla luce dei sopra richiamati principi giurisprudenziali, non può ritenersi tardivo (cfr. anche T.A.R. Sardegna Sez. I, 09/08/2024, n. 602).

5. In secondo luogo, non può ravvisarsi alcuna violazione degli artt. 7 e 8 della Legge -OMISSIS-41/1990.

Ancora di recente, il Consiglio di Stato (Sez. VI, 03/02/2026, n. 902) ha ribadito che: “La natura giuridica della segnalazione certificata di inizio attività – che non è una vera e propria istanza di parte per l’avvio di un procedimento amministrativo poi conclusosi in forma tacita, bensì una dichiarazione di volontà privata di intraprendere una determinata attività ammessa direttamente dalla legge – induce ad escludere che l’autorità procedente debba comunicare al segnalante l’avvio del procedimento o il preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge -OMISSIS-41 del 1990 prima dell’esercizio dei relativi poteri di controllo e inibitori; il denunciante la SCIA, infatti, è titolare di una posizione soggettiva originaria che rinviene il suo fondamento diretto ed immediato nella legge che non ha bisogno di alcun consenso della P.A. e, pertanto, la segnalazione di inizio attività non instaura alcun procedimento autorizzatorio destinato a culminare in un atto finale di assenso, espresso o tacito, da parte dell’Amministrazione; in assenza di procedimento, non c’è spazio per la comunicazione di avvio, per il preavviso di rigetto o per atti sospensivi da parte dell’Amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 18/02/2019, n. 1111).”

5.1 Tanto premesso, va altresì ribadito che il provvedimento di chiusura gravato è comunque sopraggiunto all’esito di plurime interlocuzioni procedimentali con il ricorrente, per mezzo delle quali quest’ultimo è stato reso ampiamente edotto delle ragioni ostative alla prosecuzione dell’attività di allevamento nonché delle misure necessarie per conformarsi alla normativa di settore, alle quali, tuttavia, egli ha rifiutato di adeguarsi.

5.2 Il che priva di pregio anche l’ulteriore censura attorea secondo la quale la misura impugnata sarebbe stata adottata sulla base di atti istruttori non previamente comunicati all’interessato.

6. Così come risulta smentita per tabulas l’affermazione di parte ricorrente a mente della quale l’art. 5, comma 3, del D. Lgs. n. 134/2022 non si applicherebbe agli allevamenti c.d. amatoriali di cani, ma esclusivamente agli allevamenti di animali destinati al consumo alimentare.

6.1 Infatti, il “DECRETO 7 MARZO 2023, concernente il manuale operativo inerente alla gestione e al funzionamento del sistema di identificazione e registrazione degli operatori, degli stabilimenti e degli animali (SISTEMA I&R)” esplicitamente prevede, all’art. “2. REGISTRAZIONE E RICONOSCIMENTO DEGLI OPERATORI E DEGLI STABILIMENTI

2.1 Registrazione degli stabilimenti e degli operatori

2.1.1 Procedura di registrazione”,

che: “6. L’operatore di allevamenti amatoriali di animali da compagnia deve richiederne la registrazione nella sezione SINAC”, cioè nella sezione del Sistema informativo nazionale animali da Compagnia, “della BDN direttamente alla ASL competente.”

E la medesima disposizione al punto “2.4 TIPOLOGIA DI ATTIVITÀ”, dopo avere premesso che: “Di seguito si riportano le descrizioni di alcune tipologie di attività, di cui all’art. 5, comma 1, del d.lgs. I&R.”, cioè del Decreto Legislativo 5 agosto 2022, n. 134, inerente al sistema I&R, in attuazione dell’articolo 14, comma 2, lettere a); b); g); h); i); p), della Legge n. 53 del 2021, definisce:

“b) ALLEVAMENTO AMATORIALE DI ANIMALI DA COMPAGNIA: attività di allevamento definita all’art. 2, comma 1, lettera aa), del d.lgs. I&R, che può essere svolta anche in abitazione privata e che è registrata in SINAC dalla ASL competente in base a quanto comunicato dall’operatore. Sono intesi come allevamenti amatoriali di specie animali di cui all’allegato I, parte A, del regolamento”, cioè dei cani (Canis lupus familiaris), “le attività in cui vengono detenute da 2 a 3 fattrici, intese come femmine intere in età fertile adibite annualmente alla riproduzione.

c) ALLEVAMENTO ORDINARIO: allevamento diverso da quelli di cui alle lettere A. e B.”

6.2 E’ evidente, pertanto, che, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, il sistema I&R – cioè il Sistema di Identificazione e Registrazione degli animali, corrispondente all’anagrafe dell’ordinamento nazionale precedente al Regolamento (UE) 2016/429 – trova applicazione anche agli allevamenti, amatoriali e ordinari, di animali di compagnia, i quali ultimi ricomprendono, per espressa previsione dell’Allegato I (“Specie di animali da compagnia”), Parte A, del Regolamento (UE) 2016/429, i cani, i gatti e i furetti.

7. Radicalmente infondata si appalesa, poi, la censura relativa al dedotto difetto di motivazione, posto che, come evidenziato, il provvedimento impugnato è congruamente ed analiticamente motivato, anche con specifico riferimento all’accertata insussistenza, nella specie, dei requisiti prescritti dalla pertinente disciplina – ampiamente riportata supra – ai fini della legittima conduzione dell’attività di allevamento di cani.

8. Parimenti destituite di fondamento sono le doglianze con cui si assume che l’ordinanza sarebbe stata adottata “senza un effettivo sopralluogo comunale”, atteso che, al contrario, dagli atti versati in giudizio emerge che sono stati effettuati due distinti sopralluoghi (nelle date del 21/06/2023 e del 5/07/2023) presso la struttura del ricorrente, mentre si deve rilevare che i successivi accessi sono stati ostacolati dallo stesso ricorrente e dai suoi familiari.

9. Non coglie nel segno, infine, neppure la deduzione secondo cui il provvedimento gravato sarebbe “fondato su un verbale ASL non definitivo.”, ossia il verbale -OMISSIS-1/2023, posto che l’ordinanza risulta emanata sulla base della diversa nota dell’Asl -OMISSIS- del 04/09/2023, con la quale è stata rappresentata la necessità di adottare una misura interdittiva dell’attività di allevamento svolta dal ricorrente, in quanto abusiva sotto plurimi profili.

10. Né può condurre a conclusione diversa dalla reiezione del gravame la circostanza che il ricorrente abbia, nel corso del giudizio, trasmesso al Comune resistente, con comunicazione p.e.c. del 12/07/2024, e successivamente versato in atti, la dichiarazione di conformità alle regole dell’arte dell’impianto elettrico di illuminazione esterna delle casette per cani, medio tempore realizzato, dovendosi rilevare come tale produzione documentale sia, da un lato, tardiva rispetto al momento di adozione del provvedimento impugnato, in quanto il certificato risulta datato 26/05/2024, e, dall’altro, comunque incompleta, poiché priva dei necessari allegati c.d. obbligatori, prescritti dalla normativa di settore, atteso che la relazione sui materiali reca la data del 29/05/2025, la planimetria dell’impianto elettrico quella del 15/05/2025 e la nota di trasmissione quella del 4/06/2025.

Ne consegue che detta documentazione non è idonea a incidere sulla legittimità dell’ordinanza di sgombero gravata, dovendosi ribadire il principio per cui la legittimità del provvedimento amministrativo va valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, restando irrilevanti gli adempimenti successivi, nonché considerato che il provvedimento impugnato risulta sorretto da una pluralità di autonome rationes decidendi, tra le quali permangono i rilevanti abusi edilizi accertati e non rimossi, di per sé idonei a fondarne il contenuto dispositivo.

10.1 Deve, altresì, osservarsi che la perdurante abusività dei manufatti preclude, in ogni caso, la possibilità di procedere alla registrazione dell’attività di allevamento ivi esercitata ai sensi dell’art. 5 summenzionato, con la conseguenza che l’ordinanza con cui il Comune di Ponzano Romano ne ha disposto la chiusura si fonda su un presupposto ostativo tuttora attuale e risulta, pertanto, pienamente legittima sotto tale profilo.

A quest’ultimo riguardo si deve, infatti, richiamare il consolidato e condivisibile orientamento della giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo il quale la regolarità urbanistico-edilizia dell’opera condiziona il legittimo esercizio dell’attività commerciale, intesa lato sensu come attività imprenditoriale, qual è sicuramente quella svolta dall’odierno ricorrente, con la conseguenza che la riscontrata abusività delle opere si riverbera necessariamente sulla legittimità dell’attività ivi esercitata, impendendone la regolarizzazione.

In questo senso, di recente, Consiglio di Stato, Sezione V, 9 aprile 2024, n. 3232, a mente del quale: “La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è oramai da tempo consolidata nel senso di ritenere che nel rilascio di una autorizzazione commerciale occorre tenere presenti i presupposti aspetti di conformità urbanistico-edilizia dei locali in cui l’attività commerciale si va a svolgere, con l’ovvia conseguenza che il diniego di esercizio di attività di commercio deve ritenersi senz’altro legittimo ove fondato su rappresentate e accertate ragioni di abusività dei locali nei quali l’attività commerciale viene svolta (Consiglio di Stato sez. V, 21 aprile 2021, n. 3209 che richiama Consiglio di Stato, Sez. IV, 14 ottobre 2011 n. 5537, e Sez. V, 8 maggio 2012, n. 5590).”

“Il legittimo esercizio dell’attività commerciale è pertanto ancorato alla iniziale e perdurante regolarità sotto il profilo urbanistico-edilizio dei locali in cui essa viene posta in essere (Consiglio di Stato, Sez. VI, 23 ottobre 2015, n. 4880), con conseguente potere-dovere dell’autorità amministrativa di inibire l’attività commerciale esercitata in locali rispetto ai quali siano stati adottati provvedimenti repressivi che accertano l’abusività delle opere realizzate ed applicano sanzioni che precludono in modo assoluto la prosecuzione di un’attività commerciale” (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 21 aprile 2021, n. 3209, che richiama Consiglio di Stato, Sezione VI, 23 ottobre 2015, n. 4880).

In particolare: “L’affermazione che la regolarità urbanistico edilizia dell’opera condiziona l’esercizio dell’attività commerciale al suo interno, con la conseguente inibizione, per l’autorità amministrativa, di assentire l’attività nel caso di non conformità della stessa alla disciplina urbanistico – edilizia, si fonda su un criterio di ragionevolezza e sul principio costituzionale di buona amministrazione per cui non è tollerabile l’esercizio dissociato, addirittura contrastante, dei poteri che fanno capo allo stesso ente per la tutela di interessi pubblici distinti, specie quando tra questi interessi sussista un obiettivo collegamento, come è per le materie dell’urbanistica e del commercio” (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 9 aprile 2024, n. 3232; Consiglio di Stato, Sezione V, 21 aprile 2021, n. 3209 che richiama Consiglio di Stato, Sezione V, 29 maggio 2018, n. 3212).

Ne discende che: “La disciplina urbanistica è la prima a dover essere tenuta in considerazione al fine di valutare l’assentibilità di un’attività commerciale” (Consiglio di Stato, Sezione V, 9 aprile 2024, n. 3232).

10.2 Per questi motivi il ricorso -OMISSIS-76/2024 RG è, pertanto, infondato e deve essere respinto.

11. Con il secondo ricorso iscritto al n.r.g. 6030/2024 – notificato alla controparte in data 4/05/2024 e depositato in data 31/05/2024 – il Signor -OMISSIS- -OMISSIS- ha adito l’intestato T.A.R contro il Comune di Ponzano Romano per l’annullamento dell’ordinanza -OMISSIS- – -OMISSIS-, notificata il 6/03/2024, con cui viene ordinata la demolizione entro 90 giorni di numerose opere ritenute abusive e il ripristino dello stato dei luoghi.

12. Il 28/06/2024 il Comune di Ponzano Romano, già costituitosi in giudizio in data 7/06/2024 con comparsa di mero stile, ha depositato una memoria difensiva con cui ha eccepito, in primo luogo, l’inammissibilità del ricorso ex adverso proposto, in quanto connotato da scarsa chiarezza espositiva dei profili di asserita illegittimità del provvedimento impugnato, in violazione del principio di chiarezza e specificità degli atti posto dall’art. 3, comma 2, c.p.a. anche a tutela del diritto di difesa delle parti, chiedendone la reiezione.

13. In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della controversia, i difensori delle parti hanno depositato memorie e documenti a sostegno delle rispettive posizioni.

14. Anche questo secondo ricorso è radicalmente infondato nel merito e, pertanto, deve essere respinto alla stregua delle ragioni di seguito indicate.

15. Osserva, infatti, il Collegio che, alla luce delle risultanze documentali e, in particolare, della comparazione tra la “Planimetria Generale Scala 1:50 – Stato futuro” del 6/05/2019, allegata al p.d.c. -OMISSIS-1/2019, e la surrichiamata planimetria 1:100 delle “Strutture adibite a canile e relative pertinenze” – prodotta, in data 10/08/2023, a corredo della S.C.I.A. sanitaria – nonché le risultanze dell’ispezione locale effettuata dai CC Forestali presso l’allevamento di che trattasi in data 23/11/2023, emerge incontrovertibile la realizzazione in loco di manufatti in parte integralmente abusivi, in quanto non ricompresi nel p.d.c., che si limitava ad autorizzare esclusivamente “la realizzazione degli annessi agricoli (12 box per allevamento cani) per lo svolgimento dell’attività di allevamento di cani di razza Husky linea Innisfree”, e in parte sensibilmente difformi rispetto a quelli assentiti.

15.1 Infatti, nella “Planimetria Generale Scala 1:50 – Stato futuro”, le uniche unità rappresentate sono quelle contrassegnate dalle lettere A, B e C, rispettivamente numeri 15-14-13 della planimetria del 10/08/2023, che corrispondono alle lettere H, G, F dell’ingiunzione di demolizione gravata, mentre le restanti opere, cospicue per numero e dimensioni, non sono presenti – come correttamente eccepito da parte resistente – nella prima planimetria e, quindi, nella richiesta di approvazione del P.U.A. e del p.d.c., mentre sono evidenziate, con una quadrettatura color giallo, nella surrichiamata “planimetria 1:100”, allegata alla SCIA, con i numeri 1-2-3 (corrispondenti alla lettera A dell’ingiunzione di demolizione), 4-5 (corrispondenti alla lettera B dell’ingiunzione di demolizione), 7-8-9-10 (corrispondenti alla lettera C dell’ingiunzione di demolizione), 19-20 (corrispondenti alla lettera D dell’ingiunzione di demolizione), e, infine, 28 (corrispondente alla lettera E dell’ingiunzione di demolizione).

16. Tanto chiarito, assume carattere dirimente osservare che, nel caso di specie, le strutture destinate al ricovero dei cani, individuate dalle lettere A, B, C, D ed E dell’ingiunzione di demolizione, costituiscono opere murarie chiuse, dotate di consistenza e dimensioni non modeste, tali da sviluppare una significativa volumetria e determinare un ingombro paragonabile a quello delle costruzioni in senso proprio.

16.1 Esse risultano, inoltre, stabilmente ancorate alla platea sottostante mediante imbullonatura e, pertanto, non facilmente rimovibili.

Ne consegue che si tratta di manufatti in grado di determinare trasformazione del territorio a fini sia urbanistici sia paesistico – ambientali, anche in ragione del vincolo gravante sull’area in questione ai sensi del D. Lgs. del 22/01/2004, n. 42, e come tali sono subordinati al previo rilascio di titolo abilitativo.

16.2 La realizzazione di pavimentazioni rigide e impermeabili sul piano di campagna, unitamente alle caratteristiche costruttive dei box e alla loro destinazione funzionale – consistente nell’offrire un riparo stabile ai cani – esclude, altresì, che le opere di che trattasi possano qualificarsi come entità precarie o temporanee, prive di impatto paesaggistico e volumetrico, come invece erroneamente sostenuto dal ricorrente.

16.3 Ne discende che la sanzione demolitoria irrogata dall’Amministrazione comunale risulta adeguatamente motivata e proporzionata, in considerazione della non precarietà delle opere e della loro incidenza in termini di volumetria edilizia urbanisticamente rilevante.

16.4 Così come congruamente motivata risulta la necessità, nella fattispecie in esame, del previo rilascio del nulla osta paesaggistico, trattandosi di interventi forieri di un apprezzabile impatto ambientale in un’area paesaggisticamente vincolata.

16.5 Né a conclusioni diverse conducono le argomentazioni di parte ricorrente, secondo le quali: “a. L’immobile e recinzione di cui al punto” (si presume A dell’ingiunzione gravata) “esiste da ben prima del 1967, come da foto aeree che si allegano in all. 8, e non è mai stato oggetto di alcuna modifica. La recinzione, prima realizzata in filo spinato, era in rovina, e quella esistente (con paletti in cemento) è stata realizzata quasi 10 anni orsono con previa comunicazione formale al Comune di Ponzano Romano (vds. all. 9), senza qualsivoglia osservazione e men che meno contestazione; b. La tettoia e relativi accessori, di cui al punto A. dell’Ordinanza, già descritta anche fotograficamente nel P.U.A., è regolarmente concessionata, così come ogni recinzione (vds. ancora doc. in all. 2)”.

In realtà, il ricorrente non fornisce alcuna prova della edificazione ante 1967 della tettoia adiacente all’edificio adibito a propria abitazione, mentre è certo che la cementificazione della relativa superficie, peraltro tamponata con una recinzione di ferro zincato di 2 m d’altezza (e, quindi, tale da generare volumetria aggiuntiva), è stata realizzata in assenza del prescritto titolo edilizio abilitativo (permesso di costruire). Al pari delle altre opere di cui alle lett. B, C, D ed E, le quali, alla stregua delle ragioni in precedenza illustrate, non possono essere ricondotte, come pure preteso dal ricorrente, nel genus delle opere dell’edilizia libera.

16.6 Quanto, poi, ai manufatti di cui alle lettere F (box n. 13, già C), G (box n. 14, già B) ed H (box n. 15, già A), deve ritenersi raggiunta la prova della loro realizzazione in difformità totale o comunque essenziale rispetto a quanto assentito, alla luce degli elementi istruttori acquisiti al giudizio e, in particolare, della relazione di servizio -OMISSIS- redatta dal Comune resistente, la quale, attraverso un puntuale raffronto tra la planimetria allegata al permesso di costruire -OMISSIS-/2019 e lo stato dei luoghi, evidenzia un apprezzabile scostamento sia quanto all’ubicazione dei manufatti, risultando gli stessi traslati rispetto all’area di sedime autorizzata, sia con riferimento alla loro conformazione plano-volumetrica, atteso che la sagoma delle opere realizzate si discosta visibilmente da quella assentita, circostanza, peraltro, non efficacemente contestata dal ricorrente e anzi sostanzialmente confermata dal tecnico di sua fiducia nella relazione del 26/03/2024. Infatti, differenze non trascurabili si registrano anche nella metratura lineare dei tre blocchi di box e nelle relative altezze.

Inoltre, tutte le difformità accertate, tanto sotto il profilo localizzativo quanto sotto quello plano‑volumetrico, eccedono in misura significativa la soglia di tolleranza costruttiva del 2% prevista dall’art. 34‑bis del d.P.R. n. 380/2001.

16.7 Complessivamente, dunque, deve ritenersi che gli interventi in esame sono stati realizzati in totale difformità rispetto al p.d.c. (-OMISSIS-/2019) ai sensi dell’art. 31, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001 o, comunque, che essi danno luogo a un’opera diversa da quella prevista dall’atto di concessione per conformazione, strutturazione ed ubicazione, con conseguente configurabilità, quantomeno, di un’ipotesi di variazione essenziale ex art. 32, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001 e art. 17, comma 1, della Legge regionale del Lazio n. 15/2008, in linea con l’orientamento giurisprudenziale consolidato in materia (ex multis, Consiglio di Stato, sez. II, 29/01/2024, n. 906).

16.8 Inoltre, deve considerarsi che in base al comma 3, primo periodo, dell’art. 32 del d.P.R. n. 380/2001, le difformità dal titolo abilitativo riscontrate dalla P.A. che costituiscono variazioni essenziali ai sensi del comma 1, ove realizzate su un immobile ricadente in area paesaggisticamente vincolata, come quella di specie, devono comunque essere considerate: “in totale difformità dal permesso, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44”.

16.9 Peraltro, anche a voler prescindere da tale qualificazione, deve ulteriormente considerarsi che, in base al secondo periodo del comma 3 dell’art. 32 del d.P.R. n. 380/2001 ratione temporis vigente (anteriormente, cioè, all’abrogazione intervenuta ad opera del comma 1, art. 1, del D.L. n. 69/2024, c.d. “Salva Casa”, convertito con modificazioni dalla L. n. 105/2024), costituiva una variazione essenziale ogni intervento difforme dal titolo abilitativo – diverso da quelli tipizzati dalle lettere da a) ad e) del comma 1 dello stesso art. 32, costituenti, come visto, ipotesi da considerare in totale difformità dal permesso – ove effettuato su immobili sottoposti a vincolo (storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico, ambientale e idrogeologico), nonché su immobili ricadenti nei parchi o in aree protette nazionali e regionali.

In altre parole, se l’immobile insisteva su area vincolata, le difformità dal titolo edilizio – diverse da quelle di cui al comma 1 dell’art. 32 cit. – erano in ogni caso ricondotte alla categoria delle variazioni essenziali, anche laddove, in assenza di vincolo, non lo sarebbero state alla luce dei criteri ordinariamente applicabili.

In questo senso, ex multis, Consiglio di Stato sez. I, 21/07/2025, n. 744, a tenore del quale: “Nel caso di immobile insistente su area vincolata le difformità dal titolo edilizio, quale che ne sia la consistenza, devono essere ricondotte a variazioni essenziali, ex art. 32, comma 3, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. In altre parole, ove gli interventi non costituiscano ex se variazioni essenziali, per le quali trova applicazione il regime sanzionatorio di cui agli artt. 31 e 44 del T.u.ed., essi vengono comunque equiparati alle stesse per così dire ope legis. Non costituiscono in nessun caso ipotesi di parziale difformità dal permesso di costruire ai sensi dell’art. 34 del d.P.R. n. 380 del 2001 le opere eseguite su immobili soggetti a vincoli di tutela oppure su aree vincolate. In tali ipotesi, l’art. 27, comma 2, prevede sempre la demolizione[..]”.

Ne deriva che, nel caso in esame, i manufatti contrassegnati dai numeri 13, 14 e 15 nella planimetria allegata alla S.C.I.A. sanitaria devono comunque essere qualificati, anche nella prospettiva più favorevole al ricorrente, quali interventi integranti variazioni essenziali rispetto al permesso di costruire più volte richiamato, in applicazione del disposto dell’art. 32, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001, nel testo anteriore alla novella e ratione temporis vigente, con la conseguenza che l’ordine demolitorio impartito dalla resistente Amministrazione comunale si appalesa legittimo anche sotto tale profilo.

16.10 Per quanto attiene, infine, al cambio di destinazione d’uso descritto al punto L) dell’ordinanza di demolizione gravata, deve osservarsi – come correttamente eccepito dalla difesa del Comune resistente – che dagli atti di causa emerge come il piano terra dell’immobile adibito ad abitazione principale, identificato al -OMISSIS-, fosse originariamente destinato a magazzino/stalla, come espressamente riportato nell’atto di provenienza -OMISSIS-del 4 novembre 2014, mentre dal successivo accatastamento del 2015 risulta classificato come civile abitazione, circostanza che evidenzia l’intervenuto mutamento di destinazione d’uso.

Tale trasformazione risulta essere stata realizzata in assenza del necessario titolo abilitativo, non potendo essere condivisa la tesi difensiva del ricorrente secondo cui la stessa rientrerebbe nell’ambito dell’attività edilizia libera o della manutenzione ordinaria, atteso che il passaggio da una destinazione a carattere produttivo-agricolo a quella residenziale integra un mutamento urbanisticamente rilevante, idoneo a incidere sul carico urbanistico e sull’assetto del territorio.

Peraltro, la disciplina pianificatoria vigente conferma l’illegittimità dell’intervento, posto che il PRG attribuisce all’area in questione destinazione agricola, mentre il PTPR la qualifica come paesaggio naturale di continuità, con conseguente incompatibilità del mutamento verso una funzione residenziale.

Deve, pertanto, ritenersi che il cambio di destinazione d’uso in esame sia stato realizzato in assenza di permesso di costruire e in contrasto con la disciplina urbanistica e paesaggistica applicabile, con conseguente legittimità del provvedimento impugnato anche sotto tale profilo.

16.11 Alla luce delle considerazioni che precedono, pertanto, il Collegio ritiene che tutti i motivi di gravame articolati dal ricorrente avverso l’ingiunzione di demolizione -OMISSIS- risultino infondati, con particolare riguardo alle censure dedotte sotto i profili della mancata comunicazione di avvio del procedimento, del difetto di motivazione e dell’eccesso di potere.

16.12 Invero, le doglianze afferenti alla pretesa carenza motivazionale e al denunciato eccesso di potere, nelle forme dell’irragionevolezza e del difetto di istruttoria, non meritano positiva valutazione, dovendosi richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui il provvedimento demolitorio, allorché fondato sull’accertamento di opere abusive, deve ritenersi sufficientemente motivato mediante la descrizione delle opere stesse e il richiamo alla loro accertata abusività, non essendo richiesto un ulteriore e più ampio apparato argomentativo (cfr., ex multis, T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 29 gennaio 2019, -OMISSIS-03; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 10 gennaio 2019, n. 137; Cons. Stato, Sez. VI, 5 novembre 2018, n. 6233)..

Nel caso di specie, l’ordinanza di demolizione impugnata si presenta conforme a tali principi, risultando sorretta da una motivazione puntuale e congrua, in quanto reca un’analitica descrizione dei consistenti manufatti abusivi realizzati all’interno dell’azienda agricola del ricorrente, unitamente alla corretta individuazione delle norme violate, trovando, altresì, pieno riscontro negli esiti dell’istruttoria procedimentale svolta dall’Amministrazione, sicché le censure dedotte non sono idonee a inficiarne la legittimità.

16.13 Parimenti infondato si rivela il primo motivo del ricorso n. 6030/24 RG, concernente l’(asserita) omessa comunicazione di avvio del procedimento.

Osserva, in merito, il Collegio che, già in via generale, l’attività di repressione degli abusi edilizi tramite l’emissione dell’ordine di demolizione non richiede, secondo quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, la previa comunicazione di avvio del procedimento agli interessati nè prevede la possibilità per essi di presentare osservazioni. Ciò in quanto si tratta di attività avente natura vincolata, che non richiede particolari garanzie partecipative, atteso che la partecipazione del privato non potrebbe comunque determinare alcun esito diverso (cfr., ex plurimis, tra le più recenti, Cons. St., Sez. VII, 18 giugno 2025, n. 5305), tanto più quando, come nel caso di specie, vengono in rilievo ipotesi di manufatti realizzati in difetto di titolo edilizio.

Peraltro, nel caso in esame, neppure corrisponde al vero che l’ordinanza di demolizione gravata sia stata adottata senza previo avviso al ricorrente, posto che, come già evidenziato, il S.U.A.P. del Comune di Ponzano Romano, con comunicazione p.e.c. del 22/08/2024, ha informato il ricorrente di avere rilevato, all’esito della documentazione integrativa dallo stesso prodotta, la presenza di diverse irregolarità, consistenti, in particolare, nella mancanza dei necessari titoli edilizi e paesaggistici per le opere realizzate, nella presenza di ulteriori manufatti privi di autorizzazione e in alcune difformità urbanistiche rispetto al permesso di costruire rilasciato, riguardanti in particolare l’altezza e le dimensioni dei box contrassegnati dai nn. 13, 14 e 15.

17. Infine, con il ricorso nrg 8751/24 RG, notificato alla controparte in data 13/07/2024 e depositato in giudizio in data 10/08/2024, il ricorrente impugna il provvedimento di sgombero, –OMISSIS- del 17/05/2024, meglio specificato in epigrafe, avverso il quale deduce un unico, articolato, mezzo di gravame, rubricato “Eccesso di potere per irragionevolezza, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria- Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1 L. -OMISSIS-41/90 ed eccesso di potere per difetto di motivazione”.

17.1 Con quest’unica serie di censure la parte ricorrente lamenta che l’ordinanza di sgombero gravata, benchè asseritamente adottata a seguito dell’ordinanza della Sezione n. 528 del 2024, se ne discosti laddove non ha distinto, come invece avrebbe disposto l’ordinanza: “la situazione relativa alle opere già esistenti al momento della presentazione del PUA, del tutto estranee alla SCIA Sanitaria in questione, e dotate di tutti i titoli abilitativi – vds. ancora all. 8- sia dal punto di vista edilizio-urbanistico, sia sotto il profilo dell’esercizio dell’attività di allevamento con 151 cani; quella delle casette per cani realizzate in forza della determinazione positiva all’esito della Conferenza di Servizi sul PUA e della concessione -OMISSIS-/2019 Comune di Ponzano Romano; quella delle cucce amovibili con pavimento lavabile”.

Inoltre, il ricorrente lamenta che il comportamento dell’Amministrazione comunale avrebbe dovuto essere improntato ai principi di buona fede, tutela dell’affidamento e minor sacrificio possibile dell’interesse del privato, il cui rispetto – raccomandato dalla ordinanza – imponeva la previa instaurazione di un procedimento amministrativo partecipato mediante effettivo coinvolgimento del -OMISSIS- e adeguato contraddittorio prima dell’adozione del provvedimento impugnato, nonché l’adozione di un atto sorretto da puntuale e specifica motivazione, con riferimento sia al contenuto sostanziale, in particolare alle ragioni per cui la soluzione prescelta risulti conforme al criterio del minor sacrificio dell’interesse del privato, sia alle modalità e ai tempi di adozione. Infine, il ricorrente deduce che, in ogni caso, l’ordinanza non avrebbe dovuto riguardare né le opere preesistenti al PUA “ed abilitate per l’esercizio dell’attività di allevamento con 151 cani.”, né i box non concessionati, non essendo per essi ancora intervenuta una decisione di merito, e neppure tutti i cani presenti nell’allevamento, asseritamente in numero inferiore di 151 e comprensivi anche di cani sia sterilizzati/anziani sia di proprietà dei familiari del ricorrente.

18. In data 6/09/2024 il Comune di Ponzano Romano, già costituitosi in giudizio in data 18/08/2024, ha depositato una memoria difensiva con cui ha, in via preliminare, eccepito l’inammissibilità del ricorso, atteso che l’atto impugnato non sarebbe idoneo a produrre alcun effetto lesivo nella sfera giuridica del ricorrente.

Afferma, infatti, la difesa del Comune che la nota gravata – contraddistinta dal numero di protocollo –OMISSIS-, apposto a margine del documento, contrariamente a quanto osservato dal ricorrente – lungi dall’assumere natura provvedimentale, si configura quale atto meramente esecutivo, nonché ricognitivo e confermativo dell’ordinanza-OMISSIS-, limitandosi a sollecitarne l’adempimento. Essa risulta, infatti, adottata dall’Amministrazione al solo fine di consentire al ricorrente di procedere spontaneamente all’esecuzione di quanto già disposto, organizzando la chiusura dell’attività e il trasferimento degli animali, in un’ottica di leale collaborazione e di tutela degli interessi coinvolti.

Ne consegue che, trattandosi di atto privo di autonoma efficacia lesiva e sfornito di carattere costitutivo, trova applicazione il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui è inammissibile l’impugnazione di atti privi del requisito della lesività, in quanto inidonei a incidere direttamente e immediatamente sulla posizione giuridica del ricorrente, con conseguente difetto di interesse alla proposizione del ricorso.

Nel merito, la parte resistente ha eccepito l’infondatezza del ricorso, chiedendone la reiezione.

19. Il ricorso n. 8751/24 RG è inammissibile e, comunque, infondato nel merito e, pertanto, non può essere accolto.

20. Sotto il primo profilo, osserva il Collegio che l’atto impugnato è, all’evidenza, privo di contenuto innovativo e di autonoma portata provvedimentale, risolvendosi in una mera sollecitazione all’esecuzione dell’ordinanza -OMISSIS-, di cui il Comune di Ponzano Romano ha constatato l’inottemperanza. Tale sollecitazione risulta, peraltro, giustificata anche in considerazione della mancata sospensione degli effetti della medesima ordinanza da parte dell’adito T.A.R.

21. Sotto il secondo profilo, rileva il Collegio che l’unico motivo di doglianza articolato si fonda su una non corretta lettura dell’ordinanza cautelare di questa Sezione n. 528 del 2024, la quale, lungi dall’avallare la tesi attorea, si è limitata a respingere l’istanza di sospensione dell’efficacia della predetta ordinanza, senza in alcun modo riconoscere – neppure implicitamente – la pretesa legittimità delle opere edilizie asseritamente preesistenti al 2019.

21.1 Del resto, tale assunto trova puntuale conferma nelle risultanze documentali acquisite agli atti, ed in particolare nella planimetria allegata al P.U.A. e al permesso di costruire -OMISSIS-/2019, nella quale sono rappresentati esclusivamente l’immobile destinato ad abitazione del ricorrente e dei di lui familiari, nonché i tre fabbricati di progetto – contrassegnati con le lettere A, B e C – poi assentiti, e una fitta vegetazione, resa graficamente attraverso chiome stilizzate di numerosi alberi, senza che vi sia alcuna indicazione della preesistenza di ulteriori manufatti.

Ne consegue che la prospettazione difensiva del ricorrente, fondata su un asserito riconoscimento, da parte della prefata ordinanza cautelare, della legittimità di manufatti pregressi, non trova alcun riscontro né nel tenore della medesima ordinanza né negli atti di causa e deve, pertanto, essere disattesa in quanto priva di fondamento.

21.2 Inoltre, il ricorrente ha omesso di produrre in giudizio i necessari titoli edilizi relativi ai suddetti manufatti e non ha fornito alcuna dimostrazione delle circostanze dedotte, limitandosi a mere allegazioni. Risulta, peraltro, indimostrata anche l’affermazione secondo cui tali opere sarebbero state: “abilitate per l’esercizio dell’attività di allevamento con 151 cani.”

22. Del pari, il Collegio ritiene che siano radicalmente infondate anche le censure relative al dedotto difetto di motivazione e alla asserita mancata partecipazione del ricorrente al procedimento.

22.1 Invero, come correttamente eccepito dalla difesa dell’Ente resistente, la nota impugnata — anche a volerle riconoscere autonoma portata lesiva — si risolve in una mera intimazione all’esecuzione dell’ordinanza di chiusura e sgombero -OMISSIS-, la quale, alla data del 14/7/2025, era pienamente efficace, atteso che la relativa sospensione è stata disposta solo successivamente con l’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato-OMISSIS-.

22.2 Ne consegue che l’atto gravato non introduce alcun autonomo contenuto provvedimentale, limitandosi a sollecitare l’esecuzione di un precedente provvedimento, adottato all’esito di un articolato iter procedimentale, nel corso del quale, come già evidenziato, il ricorrente è stato posto nelle condizioni di partecipare e interloquire efficacemente. In tale ambito, infatti, egli è stato messo nella condizione di integrare la S.C.I.A. sanitaria presentata e di provvedere alla rimozione dei plurimi abusi edilizi accertati nell’area destinata all’attività di allevamento di cani dallo stesso esercitata.

22.3 Inoltre, la motivazione dell’atto di intimazione deve ritenersi sussistente e adeguata in quanto espressa per relationem, mediante il rinvio all’ordinanza di chiusura e sgombero presupposta-OMISSIS-, la quale contiene una compiuta e puntuale esposizione delle ragioni poste a fondamento dell’azione amministrativa.

22.4 Infine, osserva il Collegio che la circostanza per la quale entrambe le ordinanze –OMISSIS- e -OMISSIS- – risultano esenti dai vizi di legittimità dedotti dal ricorrente comporta, in via conseguenziale, la piena legittimità anche della successiva intimazione ad adempiere prot. –OMISSIS- del 17/05/2024, quale atto meramente esecutivo dei precedenti provvedimenti.

23. Per tutte le ragioni sopra esposte, i ricorsi n-OMISSIS-76/2024 e 6030/2024 devono essere respinti in quanto infondati nel merito, il ricorso n. 8751/2024 deve essere dichiarato inammissibile e, comunque, infondato.

24. Le spese dei giudizi riuniti, seguendo la soccombenza ai sensi dell’art. 26 c.p.a. e dell’art. 91 c.p.c., vanno poste a carico della parte ricorrente e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, così dispone:

– respinge il ricorso n.r.g. 276/2024;

– condanna la parte ricorrente a pagare, in favore del Comune di Ponzano Romano, le spese del giudizio n.r.g. 276/2024, che liquida in euro cinquemila/00, oltre agli accessori di legge;

– respinge il ricorso n.r.g. 6030/2024;

– condanna la parte ricorrente a pagare, in favore del Comune di Ponzano Romano, le spese del giudizio n.r.g. 6030/2024, che liquida in euro cinquemila/00, oltre agli accessori di legge;

– dichiara inammissibile il ricorso n.r.g. 8751/2024 e, comunque, lo respinge nei termini e per le ragioni di cui in motivazione;

– condanna la parte ricorrente a pagare, in favore del Comune di Ponzano Romano, le spese del giudizio n.r.g. 8751/2024, che liquida in euro cinquemila/00, oltre agli accessori di legge.

In caso di diffusione della presente sentenza, ai sensi del Reg. UE -OMISSIS-016/679 e del D. Lgs. n. 196/03, si dispone l’oscuramento delle generalità e degli elementi identificativi della parte ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Vincenza Caldarola, Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

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