Marco Gaetano Pulvirenti

Ricercatore di Diritto amministrativo e pubblico nell’Università degli Studi di Catania

Abstract [ITA] La recente vicenda della titolarità dei diritti proprietari sui gioielli dei Savoia, rivendicata dagli attuali eredi della Casa ex-regnante, ma contestata dallo Stato italiano, già riconducibili alla dotazione della Corona, consente di riflettere sulla loro destinazione «a un pubblico servizio» (come beni patrimoniali indisponibili) ai sensi dell’art. 826, comma 3 c.c. La tesi centrale del presente contributo è che il carattere di beni patrimoniali indisponibili non deriva più, o comunque non deriva soltanto, dall’originaria appartenenza alla dotazione della Corona, istituto venuto meno con il mutamento dell’assetto istituzionale del 1946, bensì trova oggi il proprio fondamento nella destinazione attuale dei beni all’assolvimento di un pubblico servizio, quale quello della conservazione e trasmissione della memoria storica e istituzionale del Regno d’Italia. Essi infatti oggi non sono solo oggetti preziosi, ma soprattutto una testimonianza della storia istituzionale e culturale del Paese. Hanno quindi una funzione (pubblica) ulteriore al mero godimento visivo dei beni e connaturata da elementi pedagogici, che genera nuove forme di cittadinanza culturale, in quanto il cittadino non è un consumatore passivo, ma partecipa attivamente alla costruzione della memoria collettiva.

[ENG] The recent controversy surrounding the ownership of the Savoy jewels, formerly part of the Crown’s endowment, offers a reflection on their public function, as unavaible assets (art. 826, par. 3 c.c.). The central argument of this paper is that their status as unavailable public assets no longer rests, or at least not solely, on their original inclusion in the Crown’s endowment, an institution that ceased to exist with the institutional transformation of 1946. Rather, their unavailability now finds a foundation in their current destination to a public service, the preservation and transmission of the historical and institutional memory of the Kingdom of Italy.  Today, they are not just a collection of precious objects, but a testament to the country’s institutional and cultural history. They have a (public) function beyond simply viewing the assets. They have educational elements that generate new forms of cultural citizenship. Citizens are not passive consumers, but actively participate in the construction of collective memory.

Sommario: 1. Vicende storiche dei gioielli dei Savoia. 2. I gioielli dei Savoia come dotazione della Corona. 3. I gioielli come beni patrimoniali indisponibili. 4. La possibile riconduzione al patrimonio culturale nell’ottica della fruibilità.

1. Vicende storiche dei gioielli dei Savoia.

In questi ultimi anni è assorta agli onori della cronaca la vicenda della titolarità dei diritti proprietari sui gioielli dei Savoia, rivendicata dagli attuali eredi della Casa ex-regnante, ma contestata dallo Stato italiano (presso il quale tali beni si trovano, in quanto custoditi nel caveau della Banca d’Italia). Di recente è intervenuto il Tribunale di Roma che ha riaffermato la natura pubblica della proprietà[1], anche se i soccombenti hanno già annunciato l’impugnazione della pronuncia dinanzi alla Corte di Appello.

La vicenda è nota e può essere riassunta nei seguenti termini. All’indomani dell’esito del referendum istituzionale, il 5 giugno 1946 i gioielli vennero depositati presso la Cassa Centrale della Banca d’Italia per essere tenuti a disposizione dei titolari del diritto. Nel relativo verbale furono indicati come “gioie di dotazione della Corona del Regno d’Italia”. Sono tuttora conservati all’interno di un astuccio di pelle a tre vassoi, sigillato con 11 sigilli, 5 sigilli del Ministero della Real Casa, 3 della Banca di Italia di Roma, 3 della Banca di Italia -Cassa Centrale – reparto controllo. Già nel settembre 1943 i gioielli erano stati una prima volta tolti dalla loro collocazione usuale della cassaforte n. 3 del Palazzo del Quirinale per essere custoditi alla Banca d’Italia, dove erano rimasti sino al 23 settembre, allorquando vennero recuperati mentre la banca era già controllata dai paracadutisti tedeschi e stavolta nascosti sotto il cunicolo sotto la “Manica Lunga” costruito per collegare il Quirinale con Palazzo Barberini verso la chiesa di S. Andrea al Quirinale. Poi, il 6 giugno 1944 al rientro di Umberto di Savoia come luogotenente del Regno, al Quirinale, venne riportato alla luce il tesoro e rimesso al suo posto nella cassaforte n. 3.

Tra i pezzi di maggior rilievo vanno ricordati il diadema della duchessa d’Aosta realizzato nel 1895 dalla gioielleria Musy di Torino in occasione delle nozze di Emanuele Filiberto di Savoia-Aosta con Elena d’Orléans, la collana composta da 684 perle della regina Margherita, il pendente in platino, diamanti e rubini con il simbolo della Croce Rossa Italiana usato da Elena d’Orléans (che per anni fu Ispettrice Generale della Croce Rossa Italiana), il braccialetto della regina Maria Teresa d’Asburgo-Toscana realizzato nel 1830 dal gioielliere  Jean-François Bautte di Ginevra, il bracciale di nozze della regina Maria Adelaide d’Asburgo-Lorena con Vittorio Emanuele II di Savoia, l’anello con la perla nera donato dall’allora primo ministro Benito Mussolini a Irene di Grecia in occasione delle sue nozze con Aimone di Savoia-Aosta, il diadema in diamanti appartenuto a una delle dame di corte della regina Margherita, e la spilla coi nodi di Savoia commissionata da Umberto per la promessa sposa Maria José del Belgio da utilizzare il giorno delle loro nozze.

Per l’utilizzo di tali gioielli era previsto un articolato cerimoniale (fissato dal Ministero della Real Casa), che prevedeva una richiesta formale scritta, con descrizione dettagliata dei beni e indicazione del loro valore stimato, la registrazione della data di prelievo e verbale ed emissione di ricevuta di avvenuta restituzione.

2. I gioielli dei Savoia come dotazione della Corona.

L’univoca indicazione contenuta nel verbale di deposito presso la Banca d’Italia dei gioielli sembra deporre nel senso della loro riconduzione alla c.d. dotazione della Corona, ossia tra quei beni assegnati all’allora Casa Regnante, ed in particolare al Re d’Italia, per l’adempimento delle sue funzioni, prevista già nello Statuto Albertino quale insieme di «reali palazzi, ville e giardini e dipendenze, non che di tutti indistintamente i beni mobili spettanti alla corona» in uso al Re (art. 19)[2], da distinguere dal patrimonio personale del Monarca, ossia dai «beni, che il Re attualmente possiede in proprio» nonché da «quelli che potesse in seguito acquistare a titolo oneroso o gratuito, durante il suo Regno» (art. 20)[3]. Questi ultimi erano liberamente disponibili dal sovrano, sulla base delle ordinarie regole di diritto comune, con la sola rilevante eccezione della dispensa dalle leggi che limitavano la quantità disponibile nella successione[4]. I beni della dotazione erano peraltro distinti nella lista civile[5] (che comprendeva l’appannaggio economico) e il demanio della Corona (che includeva tutti i restanti beni).

Se la inclusione dei gioielli nella dotazione della Corona era probabilmente corretta durante il Regno d’Italia (con la conseguente riconduzione tra i beni del patrimonio indisponibile ex art. 826 cc. nella formulazione originaria), con il venir meno di tale dotazione occorrerà una diversa ricostruzione della funzione assolta dai beni in questione.

Per poter apprezzare la odierna funzionalizzazione pare comunque opportuno evidenziare taluni degli aspetti rilevanti della dotazione della Corona.

Storicamente[6], le prime modalità di dotazione del monarca erano avvenute in Inghilterra, a seguito dell’attribuzione al Parlamento, al posto del re, dell’amministrazione delle rendite ordinarie e straordinarie dello Stato, avvenuta sotto il regno di Guglielmo III, che comportò l’assegnazione al sovrano di alcuni fondi speciali per poter a quel punto sopperire alle spese del trono[7]. Analogamente, in Francia la lista civile seguì ai moti rivoluzionari allorché si distinse tra i beni dello Stato e il patrimonio del re, prima tra loro indistinti[8].

In base allo Statuto Albertino dei beni mobili ed immobili della Corona occorreva fare un inventario a cura del ministro responsabile (poi individuato nel c.d. Ministro della Real Casa, a capo dell’amministrazione della dotazione), e la consistenza dei beni della Corona doveva venire stabilita per la durata di ogni regno[9], dalla prima legislatura dopo l’avvenimento del re al trono[10]. Nei fatti, a tale ultima disposizione si derogò in più occasioni[11], sia perché in alcuni casi si procedette dopo la prima legislatura successiva all’intronizzazione[12], sia perché talvolta l’entità della dotazione era stata modificata nel corso dello stesso regno[13].

Originariamente era prevalente l’opinione per cui i beni della dotazione della Corona rientrassero nel demanio[14], ritenendosi il patrimonio pubblico esclusivamente come disponibile, non a caso anticamente la dotazione era anche intesa nel suo insieme come demanio della Corona[15]. Un diverso orientamento li includeva invece nel patrimonio, con la specifica però che la loro (eventuale) inalienabilità, nonché l’esenzione dalle imposte, dipendeva dal contenuto delle disposizioni che li regolavano[16]. Solo dopo l’introduzione dottrinaria della categoria del patrimonio indisponibile[17] come insieme di beni «destinati ad un servizio governativo»[18] distinti quindi da quelli «destinati ad uno scopo redditizio»[19], e quindi stimati per il loro valore di cambio[20], i beni in questioni iniziarono ad essere intesi non più come beni del demanio, ma del patrimonio (indisponibile)[21], e in tal senso era anche la previsione originaria dell’art. 826 c.c.[22].

La varietà della discussione sulla questione (peraltro alimentata dalla circostanza per cui l’elencazione dei beni demaniali non era ritenuta di carattere tassativo[23]) non è altro che la conferma della (oramai accettata) considerazione che i beni pubblici[24] non costituiscono una categoria (giuridica)[25], ma piuttosto un insieme di cose accomunate sotto il profilo soggettivo e non sotto quello oggettivo[26], in quanto beni fra loro eterogenei aventi diversa funzione e diverso regime giuridico[27], rispetto ai quali probabilmente l’unico elemento che li accomuna è data dalla doverosità del loro utilizzo per l’assolvimento delle funzioni pubbliche[28]. Basterà, per quest’ultima considerazione, ricordare le difficoltà della riconduzione ad unità[29] di cose caratterizzate dall’utilizzo pubblico[30] con beni necessariamente non utilizzabili dalla collettività (come, essenzialmente, il demanio militare)[31], variamente risolta dalla dottrina[32], e da alcuni riportata alla mera opportunità politica del legislatore[33]. Simili difficoltà incontrava anche chi individuava nell’«immediato obiettivo dell’amministrazione pubblica» la giustificazione della categoria dei beni demaniali[34], a differenza dei beni patrimoniali, i quali erano intesi come mezzi per il raggiungimento degli scopi ulteriori dell’amministrazione: il caso delle ferrovie di Stato, beni del patrimonio ma direttamente destinati a soddisfare le necessità delle comunicazioni, sfuggiva infatti a questa distinzione[35]. In effetti, è proprio la oramai tradizionale ripartizione (anche) codicistica dei beni pubblici ad essere sovente messa in discussione, rilevandone i plurimi vizi di fondo[36], acuiti dalla difficoltà di adeguarsi alle indicazioni della dottrina (in particolare in ordine alla nozione di demanio)[37], suggestionata dalle influenze di derivazione germanica[38]. Analogamente, critiche sono state in più occasioni manifestate verso la formulazione codicistica[39] di talune categorie di beni patrimoniali indisponibili[40].

È certo, comunque, che l’elemento accomunante i beni della dotazione era rappresentato essenzialmente dal diritto del loro utilizzo da parte dell’allora sovrano. Ciò era evidente già nella legislazione del 1850, che individuava plurimi diritti che il re poteva esercitare: si pensi alla facoltà fare ai palazzi e ai castelli, compresi nella dotazione, tutte le variazioni giudicate (dal monarca) convenienti per la conservazione e l’abbellimento di essi (art. 5); alla possibilità che i mobili estimati siano dall’Amministrazione della casa reale permutati ed alienati a condizione di essere surrogati (art. 6); alle previsioni del taglio a turno regolare dei boschi e del divieto di abbattimento delle piante di alto fusto senza il consenso del Ministro del Tesoro (art. 7); alla regolazione della durata delle locazioni, quando si apra la successione al Trono, in conformità delle disposizioni civili sull’usufrutto (art. 8). Orbene, l’attribuzione esplicita di talune facoltà era la prova dell’assenza di un diritto proprietario in capo al re su tali beni, visto che poteva usarli e disporne solo in conformità alle previsioni normative[41].

Tale diritto veniva normalmente ricondotto a quello proprio dell’usufruttuario o dell’usuario, ma con la notevole differenza della possibilità accordata al sovrano, come visto appena sopra, di effettuare interventi di straordinaria amministrazione sui beni potendo anche procedere a demolizioni e addizioni[42] o di vendere i beni mobili[43] procedendo alla loro surroga con altri[44] (facoltà invece non riconosciuta dall’ordinamento a questi ultimi). Tant’è che anche chi accostava i diritti del monarca sui beni della dotazione a quelli dell’usufruttuario affermava l’esistenza di facoltà che eccedevano i diritti di quest’ultimo[45]. Si aggiunga che, in particolare per l’uso dei gioielli, la particolare procedura da seguire propedeutica all’utilizzo dei beni denotava l’indisponibilità di questi ultimi, se non nei limiti fissati dalla legge. In questo caso la procedimentalizzazione non costituiva una limitazione all’uso del bene, quanto piuttosto una garanzia della loro integrità.

Con il mutato sistema istituzionale, dopo il referendum del 1946, la dotazione della Corona è venuta meno e i beni di essa sono adesso nella disponibilità dello Stato. A loro volta, i beni personali esistenti nel territorio nazionale degli ex re di Casa Savoia, delle loro consorti e dei loro discendenti maschi, sono stati avocati allo Stato[46], mentre i trasferimenti e le costituzioni di diritti reali sui beni stessi, che siano avvenuti dopo il 2 giugno 1946, sono nulli (art. XIII disp.att. Cost.). Se il contenuto dispositivo della norma tradiva l’obiettivo dei costituenti di evitare il rischio che il patrimonio dell’ex re potesse essere utilizzato per finanziare attività tese alla restaurazione dell’ordine monarchico[47], la previsione costituzionale ha, come è noto, posto problemi applicativi circa la sorte delle successioni mortis causa[48], ritenendosi che la sanzione della nullità riguardasse solo gli atti di disposizione tra vivi[49]. Comunque, i beni avocati sono divenuti ovviamente beni pubblici, da taluno erroneamente ricondotti al demanio[50], mentre appare più corretto ritenerli rientranti nel patrimonio (indisponibile), benché al di fuori dell’elenco (non esaustivo) dell’art. 826, comma 2 c.c., trattandosi di beni di enti pubblici «destinati a un pubblico servizio» (artt. 826, comma 3 e 830, comma 2 c.c.), espressione peraltro già utilizzata dall’art. 38 R.D. 21 marzo 1926, n. 490[51]. La formula dell’art. 826, comma 3 c.c. si configura, in questa prospettiva, come una clausola generale aperta, idonea a ricomprendere non soltanto le destinazioni funzionali originariamente previste dal legislatore, ma anche quelle sopravvenute, nelle quali il mutato assetto istituzionale o il modificarsi delle esigenze pubbliche abbiano nel tempo riposizionato il bene rispetto a una funzione di interesse generale. Il giudizio sull’appartenenza di un bene al patrimonio indisponibile non è quindi un giudizio ricognitivo di una qualità intrinseca al bene stesso, bensì un giudizio funzionale che rimanda alla concreta destinazione che l’ordinamento, in un dato momento storico, riconosce al bene medesimo.

Con il mutato assetto istituzionale, la dotazione della Corona è ovviamente venuta meno e al suo posto l’art. 84, comma 3 Cost. ha introdotto la dotazione del Presidente della Repubblica (anch’essa rientrante nel patrimonio indisponibile), come complesso di beni comunque notevolmente più ridotto e circoscritto, in base al la legge 9 agosto 1948, n. 1077 (nonché alle successive leggi 21 febbrai 1957, n. 32 e 18 marzo 1958, n. 252), solo, tra gli altri, al palazzo del Quirinale, alla tenuta di Castelporziano, ai fabbricati S. Felice e Martinucci (con l’autorimessa di Roma, alla tenuta di San Rossore di Pisa, alla villa Rosebery di Napoli,  con tutti gli immobili e pertinenze[52]. Gli altri beni (prima, della dotazione della Corona) hanno avuto diversa destinazione (leggi 25 maggio 1970, n. 371 e 11 ottobre 1973, n. 627)[53]. Per quanto l’odierno istituto appaia simile al precedente, vi è comunque l’importante distinzione per cui il Presidente ha solamente l’uso dei beni[54] e non può disporne in alcun caso, nemmeno nell’ambito dei (ridotti) poteri che, come sopra visto, poteva esercitare il Monarca.

3. I gioielli come beni patrimoniali indisponibili.

Si è già detto che i gioielli, unitamente al complesso dei beni della dotazione, erano originariamente considerati beni patrimoniali indisponibili perché assolvevano al servizio di consentire l’esercizio delle attribuzioni del Sovrano. Occorre però precisare che il carattere di indisponibilità non era allora né è oggi una qualità intrinseca del bene, dipendente dalla sua preziosità o dalla sua rilevanza storica in sé considerata, bensì una qualità derivata, che consegue alla destinazione funzionale impressa al bene dall’ordinamento. Venuta meno la dotazione della Corona con il mutamento istituzionale del 1946, sarebbe errato ritenere che i gioielli mantengano il carattere dell’indisponibilità per il semplice fatto di essere stati un tempo beni della Corona. Il fondamento dell’indisponibilità deve essere rinvenuto, oggi, nella destinazione funzionale dell’assolvimento di un pubblico servizio. Col venir meno delle attribuzioni del Monarca i gioielli adesso infatti assolvono alla funzione di memoria storica del Regno d’Italia e pertanto hanno mantenuto il carattere della indisponibilità in quanto adesso destinati all’assolvimento di un pubblico servizio[55].

Questi beni non sono semplicemente manufatti preziosi, ma durante il Regno incarnavano fisicamente l’idea stessa della sovranità, della continuità dinastica e dell’ordine politico che rappresentavano. Questi beni non sono cioè solo oggetti e pietre preziose, ma consentivano di entrare in contatto diretto con l’istituzione monarchica che quel bene simboleggiava. Il portato di questi beni risiede nella loro capacità di rendere presente il passato attraverso la materialità; a differenza di un testo o di una narrazione, i gioielli, similmente a tutti gli altri oggetti della dotazione, porta con sé l’aura dell’autenticità, in quanto sono stati effettivamente utilizzati, toccati, posseduti dai sovrani, soprattutto nelle cerimonie pubbliche, di cui spesso è rimasta memoria storica nei libri[56].

Si crea in altre parole un’esperienza di memoria che è insieme intellettuale ed emotiva, permettendo alle generazioni successive[57] di “sentire” concretamente come fosse strutturato il potere in epoche precedenti.

Inoltre, questi beni funzionano come punti di ancoraggio per la memoria collettiva perché cristallizzano in forme durature i valori, le gerarchie e le concezioni del mondo proprie di un determinato assetto politico. Questi oggetti permettono così alle società di confrontarsi continuamente con le proprie radici storiche, anche quando l’assetto politico che li ha generati non esiste più[58].

Possiamo allora ritenere che ciò che un tempo era simbolo dell’esclusività del potere monarchico diventa patrimonio condiviso della collettività, permettendo una riappropriazione (democratica) della memoria storica.

Nell’ancien régime, i beni della dotazione della Corona non erano semplicemente proprietà private del sovrano, ma costituivano l’apparato simbolico attraverso cui si manifestava e si legittimava il potere monarchico. La corona, lo scettro, il globo, i palazzi reali, persino gli abiti cerimoniali, erano oggetti intrinsecamente esclusivi: il loro valore non risiedeva solo nella preziosità dei materiali, ma nel fatto che erano riservati al sovrano e alla ristretta cerchia di corte. Questa esclusività non era accidentale, ma funzionale al mantenimento delle gerarchie sociali. Il suddito poteva al massimo intravedere questi simboli durante le rare apparizioni pubbliche del re, ma rimanevano fondamentalmente inaccessibili, separati dalla vita comune da barriere invalicabili.

L’accesso limitato a questi oggetti rifletteva e rafforzava la struttura sociale stratificata dell’epoca: così come il potere politico era concentrato nelle mani di pochi, anche i suoi simboli materiali erano sottratti alla vista e alla comprensione del popolo. Questa separazione fisica corrispondeva a una separazione concettuale: la storia, incarnata in questi oggetti, era proprietà esclusiva delle élite dominanti.

La trasformazione democratica di questi beni segna invece una rottura radicale con questo modello[59]. Quando questi oggetti diventano patrimonio pubblico, cambiano anche le modalità attraverso cui vengono presentati e interpretati. Non sono più mostrati per celebrare acriticamente la grandezza monarchica, ma diventano strumenti di comprensione storica critica, che consente di ripensare sul sistema di potere che quella dotazione rappresentava, sui costi sociali di quel sistema, sulle ragioni della sua trasformazione o dissoluzione. Questi beni così diventano oggetti storici che testimoniano forme di organizzazione sociale superate, permettendo ai cittadini di comprendere meglio il percorso che ha portato alle conquiste democratiche contemporanee.

In altri termini, i gioielli oggi non sono pubblici perché (e solo) già parte della dotazione della Corona, ma in quanto assolvono ad un servizio pubblico e quindi sono parte del patrimonio indisponibile dello Stato perché possono rilevare nell’ambito della memoria storica del pregresso Regno d’Italia. La distinzione non è meramente nominalistica. Se il fondamento dell’indisponibilità risiedesse unicamente nella pregressa appartenenza alla dotazione, esso sarebbe destinato a dissolversi con il sopravvenire di contestazioni sulla titolarità originaria o con il semplice trascorrere del tempo; se invece il fondamento risiede nella destinazione attuale al pubblico servizio, l’indisponibilità si radica su basi che prescindono dalla vicenda proprietaria pregressa e si rinnovano in ogni momento in cui la destinazione funzionale permane. Ed infatti, anche a concordare sulla loro originaria riconduzione nella dotazione della Corona e quindi nell’essere beni del patrimonio indisponibile in base all’originaria formulazione dell’articolo 826 c.c., il mutamento dell’assetto istituzionale, con la conversione di alcuni beni in dotazione del Presidente della Repubblica, non consentirebbe un automatico ed immediato richiamo del citato (nuovo) art. 826 c.c., ma presuppone la corretta funzionalizzazione dei beni all’assolvimento attuale a compiti dello Stato. È questa funzionalizzazione, e non la continuità formale con la dotazione della Corona, il vero titolo giustificativo dell’indisponibilità dei gioielli nell’ordinamento repubblicano.

È evidente quindi il mutamento della funzione assolta dai gioielli, che però non ne ha snaturato la riconduzione ai beni patrimoniali indisponibili. Anzi, si può affermare che il mutamento della funzione ha, paradossalmente, rafforzato la giustificazione dell’indisponibilità. Laddove durante il Regno essa poggiava in parte su una scelta di regime (l’istituto della dotazione), nell’ordinamento repubblicano essa riposa interamente sulla destinazione attuale al pubblico servizio, che costituisce il fondamento del vincolo di indisponibilità ai sensi dell’art. 826, comma 3 c.c.

4. La possibile riconduzione al patrimonio culturale nell’ottica della fruibilità.

È possibile assumere i gioielli dei Savoia come beni aventi rilevanza culturale. Essi infatti presentano un interesse artistico e storico (art. 10, comma 1 c.b.c.) e sono stati realizzati da oltre settant’anni o comunque da autori non più viventi (art. 10, comma 5 c.b.c.). Inoltre, in quanto beni utilizzati dai sovrani durante il Regno d’Italia, vantano un interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento quantomeno con la storia politica (art. 10, comma 3, lett. d) c.b.c.). Si aggiunga che, qualora lo Stato dovesse determinarsi a non conservare più tali beni nel caveau della Banca d’Italia, ma esporli come raccolta di museo (art. 822, comma 2 c.c.) essi, non solo sarebbero beni culturali (ope legis)[60] in quanto di appartenenza pubblica (art. 10, comma 2, lett. a) c.b.c.)[61], ma rientrerebbero anche nel demanio dello Stato, come parte del demanio culturale (art. 53 c.b.c.) inalienabile (art. 54, comma 1, lett. c) c.b.c.).

L’esposizione museale dei gioielli non sarebbe del resto una novità nel panorama internazionale: come si sa, è usuale in molti Stati render fruibili al più vasto pubblico molti dei beni delle varie Corone. Si pensi, per esempio, ai beni della Corona britannica[62], detenuti in trust dal monarca per la Nazione[63] e custoditi principalmente nella Jewel House della Torre di Londra[64], per essere poi utilizzati dal sovrano solo in cerimonie ufficiali, in particolare nelle incoronazioni e in eventi di Stato come l’apertura del Parlamento. Lo stesso è a dire per molti dei gioielli della Corona francese (esposti nella Galerie d’Apollon del Museo del Louvre a Parigi e nella sezione mineralogica del Muséum national d’histoire naturelle), della Corona portoghese (esposti in modo permanente al Museu do Tesouro Real presso il Palazzo Nazionale di Ajuda a Lisbona), della Corona danese (esposti al pubblico nel Castello di Rosenborg a Copenaghen) e di altre collezioni reali. Invece, i gioielli spagnoli sono custoditi presso il Palazzo Reale di Madrid, in sale e casseforti dedicate, ma vengono esposti e utilizzati durante cerimonie ufficiali[65] (circostanza questa che ne consente comunque una seppur limitata fruizione pubblica, in occasione della visibilità dell’uso del sovrano durante le funzioni pubbliche).

Tali esposizioni museali sono certamente connaturati da un approccio pedagogico, in quanto i tesori delle corone europee sono normalmente presentati non solo come collezioni di oggetti preziosi, ma soprattutto come testimonianze della storia istituzionale e culturale dei rispettivi Paesi. Al tempo stesso, però, vi sono differenze significative che riflettono le peculiarità storiche e istituzionali di ciascuno Stato, ben esemplificate dagli esempi inglese e francese. Il Regno Unito mantiene infatti un approccio che enfatizza la continuità monarchica e la funzionalità operativa dei gioielli della Corona: la collezione britannica è descritta come una “collezione di lavoro” utilizzata regolarmente dal monarca per importanti cerimonie nazionali come l’apertura del Parlamento, sottolineando il carattere vivente e operativo della monarchia costituzionale britannica. L’approccio francese è invece volto a presentare questi beni come testimonianze di epoche superate, creando narrazioni museali che riflettono le diverse interpretazioni del passato monarchico[66]. Similmente in Portogallo i tesori della Corona sono esposti principalmente come testimonianze storiche di un’epoca conclusa, con un approccio più distaccato e museologicamente neutro[67].

La possibilità di fruizione ha quindi una funzione (pubblica) ulteriore al mero godimento visivo dei beni[68] e connaturata da elementi pedagogici[69] variamente intesi nei vari Paesi per effetto delle rispettive vicissitudini storiche[70]. Già tale considerazione dovrebbe giustificare la caratterizzazione dei gioielli dei Savoia come raccolta museale. È ancor di più la lettura della fruizione come diritto dell’individuo[71] (quale diritto assoluto della personalità[72]) a consigliare pratiche diverse dalla conservazione nel deposito della Banca d’Italia, proprio perché (in assenza di cerimonie pubbliche con uso o porto di tali gioielli) l’esposizione rappresenterebbe l’unico mezzo per consentire al pubblico la visione dei beni e l’assolvimento della funzione di testimonianza dell’epoca passata del Regno d’Italia, venuto meno per effetto delle note vicende storiche del 2 giugno 1946. È stato sottolineato che l’identità collettiva si afferma soprattutto attraverso una più ampia fruizione, da parte dell’individuo (singolarmente considerato o nelle sue formazioni sociali) dei beni che costituiscono espressione di tale identità[73].

Possiamo quindi convenire che l’esposizione genera nuove forme di cittadinanza culturale. Il cittadino che visita questi luoghi non è un consumatore passivo, ma partecipa attivamente alla costruzione della memoria collettiva.

Questo processo non è privo di tensioni e contraddizioni. La trasformazione di simboli monarchici in patrimonio democratico può generare dibattiti su come conciliare la conservazione storica con i valori repubblicani, o su come evitare che l’esposizione di questi oggetti finisca per alimentare nostalgie antidemocratiche. Ma proprio queste tensioni testimoniano la vitalità del processo democratico: la riappropriazione della memoria storica non è un atto compiuto una volta per tutte, ma un processo continuo attraverso cui ogni generazione ridefinisce il proprio rapporto con il passato.

[1] Cfr. la sentenza del 14 maggio 2025.

[2] F. Racioppi, G. Brunelli, Commento allo Statuto del Regno, Torino, 1909, I, 583 ss.

[3] Come ricorda L. Meucci, Instituzioni di diritto amministrativo, Torino, 1898, 454, nel patrimonio privato rientravano anche i frutti prodotti dai beni che componevano la dotazione e quelli della lista civile dopo la loro percezione.

[4] L. Meucci, Instituzioni di diritto amministrativo, cit., 453.

[5] L’espressione deriva dall’omologo francese, su cui vd. E.-V. Foucart, Cours de droit administratif, Parigi, 1860, II, 35.

[6] Sui presupposti storici della dotazione della Corona, vd. F. Persico, Principii di diritto amministrativo, Napoli, 1882, II, 11 ss.

[7] A. Padoa Schioppa, Storia del diritto in Europa. Dal medioevo all’età contemporanea, Bologna, 2007, 400 ss.; M. Caravale, Storia del diritto nell’Europa moderna e contemporanea, Roma-Bari, 2012, 185 ss.

[8] Vd. L. Mannori, B. Sordi, Storia del diritto amministrativo, Roma-Bari, 2001, 225 ss.; G. Fassò, Storia della filosofia del diritto, Roma-Bari, 2001, II, 261 ss.; P. Grossi, L’Europa del diritto, Roma-Bari, 2007, 115 ss.

[9] Le regole sulla dotazione vennero già fissate nel Regno di Sardegna, con la Regia legge 16 marzo 1850, n. 1004, che definiva la dotazione del Re e le condizioni di godimento dei beni costituenti la dotazione della Corona, includendo preziosi e gioielli di alto valore.

[10] La legge 27 giugno 1880, n. 5517 ne fissò l’entità per il regno di Umberto I, precisando la vigenza delle disposizioni della precedente legge del 1850. Con la legge 12 febbraio 1905, n. 26 fu stabilita la dotazione della Corona per la durata del regno di Vittorio Emanuele III, con un assegno annuo specifico per garantire le condizioni di vita e la dignità del sovrano. Con provvedimenti legislativi particolari vennero poi fissate le consistenze di doti, appannaggi e assegnamenti dei Principi. Vd. legge 15 luglio 1862 per la dote della Principessa Maria Pia; legge 26 marzo 1865 per l’assegnamento al Principe ereditario; legge 30 giugno 1867 per l’appannaggio del Principe Amedeo.

[11] O. Ranelletti, Natura giuridica della dotazione della Corona, in Il Foro Italiano, 1893, I, poi Città di Castello, 1893, 5 ss.

[12] Quanto nel testo avvenne durante il regno di Vittorio Emanuele II, in cui l’intervento normativo si verificò durante la seconda legislatura, e di Umberto I, in cui l’atto intervenne nel corso della terza.

[13] Vd. V.E. Orlando, Principi di diritto costituzionale, Firenze, 1889, 163. Inoltre, durante il primo conflitto mondiale, il re Vittorio Emanuele III rinunciò volontariamente a una parte significativa della sua lista civile come gesto di solidarietà nazionale, pur mantenendo il diritto formale alla dotazione completa. Successivamente, con il Regio Decreto Legge 3 ottobre 1919, n. 1792 (convertito senza modificazioni dalla L. 18 marzo 1926, n. 562 l’assegnamento annuo per la dotazione della Corona venne ridotto da 14.250.000 Lire a 11.250.000 Lire per il desiderio del re di sussidiare l’opera degli ex-combattenti.

[14] L. Palma, Corso di diritto costituzionale, II, sez. II, c. I, Firenze, 1884, 35; S. Scolari, La lista civile, Pisa, 1879, 8 ss. Analoghe valutazioni erano anche nella dottrina d’oltralpe, vd. M.A. Gauthier, études sur la liste civile en France, Parigi, 1882, 5 ss.; M. Proudhon, Traité des droits d’usufruit, d’usage d’habitation et de superficie, I, Dijon, 1824, 299 ss.; E.V. Foucart, Éléments du droit public et administratif,  II, Parigi, 1855, 844 ss.; A.J.M. Lorieux, Traité de la prérogative royale en France et en Angleterre, suivi d’un essai sur le pouvoir des rois a Lacédémone, I, Parigi, 1840, 1 ss.; G. Dufour, Traité général de droit administratif appliqué, III, Parigi, 1871, 1429 ss. Anche la giurisprudenza prevalente era inizialmente di questo avviso, cfr. Cass. Torino, 21 luglio 1867; Cons. Stato, 20 novembre 1863.

[15] F. Persico, Principii di diritto amministrativo, cit., 10 ss.; L. Meucci, Instituzioni di diritto amministrativo, cit., 452 ss.

[16] Cass. Palermo, 22 luglio 1890; Cass. Roma, 28 marzo 1893.

[17] G. Giorgi, La dottrina delle persone giuridiche o corpi morali esposta con speciale considerazione del diritto moderno italiano, Firenze, 1891, II, 257 ss.

[18] Si noti che la qualità della destinazione al servizio pubblico era già caratteristica indicata nell’art. 10, comma 2 R.D. 4 maggio 1885, n. 3074 («Si classificano fra i non disponibili gli altri beni di qualsiasi natura sui quali lo Stato, sia per la destinazione di essi, sia per disposizioni di leggi speciali, non può fare alcuna delle operazioni accennate per i disponibili»). A sua volta, il regolamento di contabilità del 1924 disponeva che si considerano «non disponibili quei beni che per la loro destinazione ad un servizio pubblico o governativo ovvero per disposizioni di legge non possono essere alienati o comunque tolti dal patrimonio dello Stato».

[19] Per l’art. 10, comma 1 R.D. 4 maggio 1885, n. 3074 si consideravano «disponibili quei beni dello Stato, qualunque ne sia la provenienza, dei quali si può effettuare la vendita, la permuta, la cessione o la affrancazione, o con i quali si può fare un’operazione finanziaria in virtù e secondo speciali leggi di autorizzazione».

[20] A. De Viti De Marco, Entrate patrimoniali e demanio, in Giornale degli economisti, 1894, 487 ss.

[21] O. Ranelletti, Natura giuridica della dotazione della Corona, cit., 10 ss.

[22] In effetti il Giorgi non intese mai la Dotazione della Corona come beni patrimoniali indisponibili; egli preferì distinguere queste cose tra quelle destinate ad uso pubblico (da considerare fuori commercio, al pari del beni demaniali) e quelle assegnate esclusivamente al servizio del re e della Casa Reale (le quali, benché formalmente in commercio, sarebbero state inalienabili e sottratti all’esecuzione, ma comunque soggette alle regole sulla prescrizione delle relative azioni giudiziarie).

[23] C. Vitta, Diritto amministrativo, I-Parte generale, Torino, 1933, 187.

[24] Caputi Jambrenghi, evidenziando la «non denegabile diversità» tra proprietà privata e appartenenza dei beni pubblici, ha concluso che proprietà privata e pubblica costituiscono due istituti giuridici fondamentalmente differenti (V. Caputi Jambrenghi, Beni pubblici e di interesse pubblico, in AA.VV., Diritto amministrativo, Bologna, 2005, 183).

[25] Per V. Cerulli Irelli, Beni pubblici, in Digesto delle Discipline Pubblicistiche, II, Torino, 1987, 275 «Occorre qui tenere presente, come essenziale criterio metodologico, che un concetto giuridico in tanto presenta una validità scientifica (e la sua applicazione ha effetti pratici) in quanto indica gruppi di fattispecie la cui individuazione in concreto comporta ad esse medesime l’applicazione di una determinata disciplina (concetto giuridico tipologico della realtà come diceva Ascarelli) ovvero indica istituti di disciplina positiva richiamati al fine della loro applicazione in concreto (cioè, a determinate fattispecie), sia cioè espressione abbreviata di una determinata normativa, regula juris appunto. Orbene, il concetto di demanio (e a maggior ragione quello di patrimonio indisponibile) non possiede questi caratteri …».

[26] Cfr. M.S. Giannini, I beni pubblici, Roma, 1963, 9 ss.; S. Licciardello, Diritto amministrativo. Principi, organizzazione e azione, Milano, 2020, 299.

[27] M. Arsì, I beni pubblici, in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, II, Milano. 2003, 1723 ss.

[28] Vd. A.M. Sandulli, Beni pubblici, in Enciclopedia del diritto, V, Milano, 1959, 277 ss.

[29] Come è noto, i criteri distintivi della demanialità erano stati individuati nella destinazione ad un servizio pubblico, o di pubblica utilità, all’uso pubblico diretto ed immediato, nell’identità tra attività e godimento del bene da parte dell’ente pubblico, nella destinazione immediata ad un fine amministrativo, nella necessarietà ad una funzione esclusiva dell’ente territoriale, come ricorda M. Olivi, Beni pubblici tra privatizzazioni e riscoperta dei beni comuni, in Amministrazione in cammino, 2014, 17.

[30] G. Mantellini, Lo Stato e il Codice civile, II, Firenze, 1877, 136 ss.; G. Saredo, in La Legge, 1877, I, 385; F. Ricci, Diritto civile, II, Torino, 1875, 51.

[31] Vd. O. Ranelletti, Caratteri distintivi del demanio e del patrimonio, in La legge, 1892, II, 244 ss. L’anomalia deriva dalla tradizione francese, su cui vd. S. Pugliatti, La proprietà e le proprietà con riguardo particolare alla proprietà terriera, Milano, 1954, 46 ss.

[32] Si pensi a S. Cassarino, La destinazione dei beni degli enti pubblici, Milano, 1962, 78 ss., per il quale l’insieme unitario dei beni pubblici deriverebbe dalla loro destinazione, che può essere suddivisa in tre tipi fondamentali: destinazione del bene ad un uso esercitato direttamente dalla collettività, destinazione ad un uso esercitato dall’ente pubblico attraverso i suoi organi, destinazione a soddisfare determinati interessi pubblici generalmente inerenti alla cultura e all’economia nazionale. Un tentativo ricostruttivo è stato fornito da M.S. Giannini, Istituzioni di diritto amministrativo, Milano, 2000, 601, il quale ha indicato tre tipologie d’uso per accomunare i vari beni demaniali (uso dell’ufficio, uso collettivo, uso misto).  Come notato da M. Renna, La regolazione amministrativa dei beni a destinazione pubblica, Milano, 2004, 71 ss., è la regolazione e non l’appartenenza ad assicurare la funzione di uso collettivo e di conservazione del bene. Per un esame in ordine alla previsione costituzionale della teoria della demanialità, vd. S. Cassese, I beni pubblici. Circolazione e tutela, Milano, 1969, 42 ss.

[33] P. Virga, Diritto amministrativo, 1. I principi, Milano, 1989, 344.

[34] S. Romano, Corso di diritto amministrativo, I, Padova, 1930 173.

[35] Lo stesso Santi Romano infatti giustificava questa apparente aporia ricorrendo all’argomento storico dell’originario carattere privato delle ferrovie. Vd. S. Romano, Principii di diritto amministrativo, Milano, 1901, 506 ss.

[36] Così V. Cerulli Irelli, Beni pubblici, cit., 282.

[37] F. Cammeo, Demanio, in Digesto Italiano, IX, parte I, Torino, 1887-1898; O. Ranelletti, Concetto, natura e limiti del demanio pubblico, in Giurisprudenza italiana, 1897, IV, 325; E. Guicciardi, Il demanio, Padova, 1934, 27 ss.; G. Zanobini, Il concetto di proprietà pubblica e i requisiti giuridici della demanialità, in Studi senesi, 1923, ripubblicato in Scritti vari di diritto pubblico, Milano, 1955, 165.

[38] Cfr. S. Romano, Principii di diritto amministrativo, cit., 458 ss.

[39] Sui limiti della classificazione codicistica (a proposito della ripartizione di beni tra demaniali e patrimoniali) vd. le riflessioni di V. Caputi Jambrenghi, Beni pubblici e di interesse pubblico, cit., 187 ss.

[40] Si pensi al riferimento alle foreste che, in base all’art. 826 c.c. che costituiscono il demanio forestale dello Stato, pur essendo ricomprese nel patrimonio indisponibile (cfr. A. Police, Regime dei beni, in F.G. Scoca (a cura di), Diritto amministrativo, Torino, 2008, 645. Per Giannini, poi, era «incomprensibile» la classificazione dei beni culturali ritrovati nel sottosuolo, delle caserme e degli armamenti (M.S. Giannini, Istituzioni di diritto amministrativo, cit., 607).

[41] Così O. Ranelletti, Natura giuridica della dotazione della Corona, cit., 8.

[42] F. Persico, Principii di diritto amministrativo, cit., 14.

[43] La permuta e l’alienazione era comunque esclusa per quei beni della dotazione che costituivano oggetti d’arte, in quanto in questo caso era necessaria una legge ordinaria.

[44] L. Meucci, Instituzioni di diritto amministrativo, cit., 453.

[45] G. Ingrosso, Beni della Corona, in Novissimo Digesto Italiano, II, Torino, 1957, 352.

[46] La Corte di Appello di Roma, con la sentenza 3 giugno 1952, utilizzò l’espressione “confisca costituzionale”.

[47] Si vedano i lavori preparatori, in A.C., V , 4425 ss.

[48] Vd. A. Concario, XIII disposizione transitoria e finale, in R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura di), Commentario alla Costituzione, III, Torino, 2008, 725 ss.

[49] Si veda la sentenza del Tribunale di Roma 6 giugno 1950, confermata dalla Corte di Appello di Roma 3 giugno 1952 (sopra citata), relativa alla vicenda dell’acquisto per successione dei beni dell’ex re Vittorio Emanuele III, deceduto nel 1947 poco prima dell’entrata in vigore della Costituzione senza lasciare testamento.

[50] G. Ingrosso, Beni della Corona, cit., 352.

[51] Sulla disciplina dell’art. 38 vd. G. Falzone, I beni del patrimonio indisponibile, Milano, 1957, 71 ss.; F. Di Renzo, Contributo alla determinazione del concetto di patrimonio dello Stato, Napoli, 1957, 64 ss.; G. Ingrosso, Patrimonio dello Stato e degli enti pubblici, in Novissimo Digesto Italiano, XII, Torino, 1957, 667; D. Ortone, Distinzione fra beni demaniali e beni patrimoniali di un ente pubblico, in Giurisprudenza agraria, 1955, II, 105 ss.

[52] F. Pergolesi, Dotazione del Presidente della Repubblica, in Novissimo Digesto Italiano, VI, Torino, 1957, 257.

[53] G. Landi, G. Potenza, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 1983, 11 ss.; N. Occhiocupo, Il Segretario Generale della Presidenza della Repubblica, Milano, 1973, 122 ss.

[54] G. Palma, Il regime giuridico della proprietà pubblica. Beni pubblici, procedimenti espropriativi e ablatori, Torino, 1999, 113; P. Meschini, Profili costituzionali e amministrativi della dotazione del Presidente della Repubblica, Milano, 1974, 26 ss.; S. Buscema, Autonomia contabile degli organi costituzionali, Padova, 1958, 73.

[55] Sulla destinazione della pubblica amministrazione all’esercizio del pubblico servizio, vd. ex multis E. Cannada Bartoli, In tema di inalienabilità di beni patrimoniali indisponibili, in Rivista triestrale di diritto pubblico, 1953, 815 ss.; F. Benvenuti, Sulla natura giuridica dell’assegnazione di alloggi da parte degli Istitui autonomi per le case popolari, in Giurisprudenza italiana, IV, 1956, 19 ss.; A.M. Sandulli, In tema di disciplina dei beni indisponibili dello Stato, in Il foro italiano, I, 1950, 623 ss., ora in Scritti giuridici, IV, Napoli, 1990, 37 ss.; D. Di Gennaro, Delle cose mobili indisponibili dello Stato, in Diritto dei beni pubblici, 1935, 8 ss.; A. Canfora, Beni degli enti pubblici non territoriali destinati a un pubblico servizio e vincolo di destinazione, in Rassegna giuridica dell’ENEL, 1971, 419 ss.

[56] Per alcune riflessioni sociologiche sui beni di interesse storico, vd. A. Cirillo, Beni culturali, cultura e società. Le sequenze di un percorso analitico-critico, in Rivista trimestrale di scienza dell’amministrazione, 2016, 1 ss.

[57] Sulle future generazioni sia consentito, su tutti, rinviare al nostro Eredità culturale e funzioni amministrative, in Giustamm – Rivista di diritto pubblico, 2024, 1 ss., e alla letteratura ivi riportata.

[58] Sulla funzione pedagogica dei beni vd. E.M. Bruni, Educazione e affettività. Per una pedagogia del desiderio, in Id. (a cura di), Modi dell’educare, Lanciano, 2016, 51 ss.

[59] Si vedano le considerazioni sull’evoluzione della società sulla funzione pedagogica di E.M. Bruni, Differenza e pluralismo nel discorso pedagogico, in A. Mariani (a cura di), 25 saggi di pedagogia, Milano, 2011, 139 ss.; e di G. Bonetta, Storia della scuola e delle istituzioni educative, Firenze, 1997, 26 ss.

[60] G. Morbidelli, Articolo 10, in M.A. Sandulli (a cura di), Codice dei beni culturali e del paesaggio, Milano, 2019,141; G. Pastori, Articolo 10, in M. Cammelli (a cura di), Il codice dei beni culturali e del paesaggio, Bologna, 2004, 98 ss.

[61] M. Renna, I beni museali (privati ed ecclesiastici) nel Codice dei beni culturali e del paesaggio, in Aedon, 2005, n. 1.

[62] Vd. R. Strong, Coronation. From the 8th to the 21st century, Londra, 2006, 22 ss.

[63] La disciplina dei beni nel testo è frutto di una lunga tradizione giuridica che risale almeno al XVII secolo, con la conferma di Sir Edward Coke nel 1606, secondo cui i gioielli della Corona sono “heirlooms” (beni ereditari) che passano automaticamente al successore sul trono e non possono essere alienati se non tramite specifiche lettere patenti con il sigillo reale.

[64] Tra gli oggetti più significativi vi sono la Corona di Sant’Edmondo, lo Scettro con Croce, l’Orbe e la Corona Imperiale di Stato

[65] L.J. Capote Pérez, Cultural Heritage and Spanish Private Law, in Santander Art and Culture Law Review 2017, 237 ss.; A. Ławicka, Legal protection of Cultural Heritage properties in Spanish State Museums, in Muzealnictwo,2018, 48 ss.; J.M. Lanzarote Guiral, National Museums in Spain: A History of Crown, Church and People, in P. Aronsson and G. Elgenius (eds.), Building National Museums in Europe 1750–2010, Linköping, 2011, 847 ss.

[66] T. Stammer, Facets of French Heritage: Selling the Crown Jewels in the Early Third Republic, in The Journal of Modern History, 2018, 76 ss.

[67] J.J. Rumsey Teixeira, An exceptional jewel: history and myths, in Jewellery Studies. The Journal of The Society of Jewellery Historians 2022, 4 ss.; Id., Diamantes da Coroa Portuguesa: da ‘Reserva de Segredo’ às estrelas de D. Maria Pia, in J. A. Ribeiro, (ed.), Catálogo do Museu do Tesouro Real do Palácio Nacional da Ajuda, Lisboa, 2022, 54 ss.

[68] Sul ruolo sociale dei musei vd. G.C. Argan, Il museo come scuola, in Comunità, 1949, 64 ss.

[69] Sulla pedagogia dell’arte, vd. M. Dallari, C. Francucci, L’esperienza pedagogica dell’arte, Firenze 1998, 15 ss.

[70] Sulla funzione pedagogica dei musei, vd. C. Grassi, Il Museo tra storia, cultura e didattica. Funzione educativa e ruolo sociale, Pisa, 2015, 1 ss.; Id., Aspetti e implicazioni pedagogico-didattiche della mediazione museale, in Annali on line della Didattica e della Formazione docente, 2015, 10, 2 ss.

[71] Sul diritto alla fruizione sia consentito rinviare al nostro Riflessioni sull’accessibilità delle aree naturali protette e dei beni culturali, in Ambientediritto, 2024, 16 ss.

[72] R. Cavallo Perin, Il diritto al bene culturale come libertà individuale e interesse della nazione, in F. Astone (a cura di), Patrimonio culturale, modelli organizzativi e sviluppo territoriale. Atti del Convegno di Messina 14-15 ottobre 2016, Napoli, 2019, 22.

[73] S. Foà, Gestione e alienazione dei beni culturali, in Titolarità pubblica e regolazione dei beni. La dirigenza nel pubblico impiego, Annuario 2003 dell’Associazione Italiana dei professori di diritto amministrativo, Milano, 2004, 175 ss.

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Federico Diaferia

INTRODUZIONE: IL CASO.

Oggetto di questo scritto è una vicenda che ha visto l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato qualificare come abusiva la condotta della società Google LLC (da ora Google), interamente controllata da Alphabet Inc. e presente sul territorio italiano per il tramite della sua controllata Google Italy S.r.l. (G.I.).

Google è una società multinazionale che offre una numerosa quantità di prodotti e servizi, tra i quali Android Auto, un software in grado di proiettare talune funzionalità degli smartphone sui sistemi multimediali (infotainments) delle autovetture. Google ha voluto sin da subito garantire l’interoperabilità di questo sistema non adattandovi esclusivamente le app di sua proprietà ma progettando dei modelli (templates) coi quali mostrare alle società terze sviluppatrici di applicazioni le modalità di funzionamento delle stesse all’interno della struttura di Android Auto. Ha inoltre collaborato con alcune case automobilistiche al fine di creare delle app personalizzate (custom app) sempre compatibili col servizio multimediale in oggetto.

Il contenzioso ha origine quando la società E.I., operante nel mercato della mobilità elettrica, si è vista rifiutare da Google la richiesta di realizzare un template della sua app JuicePass per adattarla agli standards di Android Auto. L’applicazione consente la prenotazione delle colonnine di ricarica elettriche, individuando altresì il percorso più ottimale per raggiungerle[1]. Google ha inizialmente declinato la domanda adducendo come giustificazione il fatto che Android Auto fosse stato progettato per essere compatibile con solo due categorie di applicazioni, ossia media e messagistica. Tuttavia, dagli scambi comunicativi avutesi tra le due società era risaltata la presenza tanto di Waze quanto di Google Maps all’interno dei servizi compatibili e questo non poteva in nessun modo escludere che si trattasse di app di uguale natura rispetto a quella sviluppata dal Gruppo Enel (app di navigazione). Perciò Google ha successivamente modificato le proprie difese sostenendo di non poter autorizzare l’adattamento per motivi attinenti alla sicurezza, facendo principalmente leva sul fatto che non si sarebbe potuta garantire una idonea e sufficiente tutela del guidatore se si fosse resa compatibile col sistema Android Auto un’applicazione (come JuicePass) che prevede la possibilità di prenotare un determinato servizio nel mentre si è alla guida[2].

E.I. ha sollecitato l’intervento dell’AGCM, che ha accertato la condotta abusiva di posizione dominante, condannando Google al pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria, ordinando la cessazione della condotta lesiva e la garanzia della interoperabilità del software con l’app sviluppata da E.I.[3]

IL PROVVEDIMENTO DELL’AUTORITA’ GARANTE.

L’autorità ha accertato la violazione dell’articolo 102 Tfue qualificando la condotta di Google come sfruttamento abusivo della posizione dominante.

L’AGCM afferma che Google detiene una posizione dominante nel mercato dei sistemi operativi per dispositivi mobili intelligenti che possono essere concessi in licenza, dal momento che possiede una quota di mercato superiore al 95% ed essendo pacifico che in tale mercato esistono delle barriere all’ingresso che rendono arduo l’accesso a operatori nuovi, soprattutto a causa dei c.d. effetti di rete, per i quali maggiori saranno gli utenti finali che utilizzeranno il sistema operativo Android e maggiore sarà il numero di enti sviluppatori di app compatibili con tale software[4].

Sul punto l’Autorità conclude che la presenza nel medesimo mercato di Apple non è da sola sufficiente ad eliminare o tantomeno ridurre l’autonomia di comportamento di Google[5]. Quanto all’illiceità del rifiuto l’AGCM valuta le giustificazioni di Google[6] non apprezzabili: in primo luogo già al tempo della richiesta di E.I. erano state integrate con Android Auto app di navigazione come Waze e Google Maps. In secondo luogo l’affermazione di Google secondo la quale l’app sviluppata da E.I (JuicePass) poteva essere utilizzata anche prima di porsi alla guida non è sufficiente perché ciò ridurrebbe notevolmente la sua utilità agli occhi del consumatore medio, potendo egli utilizzare altri servizi, casualmente offerti dalla stessa società sottoposta al procedimento dell’Autorità[7].

Ci si riferisce a Google Maps, che non consente specificamente di prenotare le colonnine di ricarica elettriche ma le individua e ne indica il tragitto migliore. Per questo l’AGCM afferma che il rifiuto di Google è idoneo a provocare un ingiustificato vantaggio a Google Maps, a scapito di altri suoi competitors [8].

L’AGCM ha trattato del mercato rilevante individuandone due a monte e uno a valle. Sotto il profilo merceologico i primi due vengono identificati rispettivamente nel mercato di concessione delle licenze per sistemi operativi di dispositivi mobili intelligenti, nel quale Google opera attraverso Android, e nel mercato delle piattaforme di vendita di applicazioni compatibili con Android, dove la predetta agisce per il tramite di Google Play. Geograficamente entrambi i mercati hanno una dimensione mondiale, a esclusione della Cina.

Il mercato a valle, invece, viene definito in modo quasi evanescente come uno “spazio competitivo” ancora in formazione e in evoluzione, del quale fanno parte le app di navigazione e di ricarica[9]. Emblematico (e dunque doveroso da sottolineare) che l’Autorità Garante non abbia classificato come rilevante il mercato di transfert delle attività dei dispositivi mobili intelligenti sui software (infotainments) delle automobili, nel quale si inserisce Android Auto. La scelta appare però chiara e ragionevole, fondata sul presupposto che tale ultimo sistema non potrebbe affatto funzionare se non esistessero Android e Google Play. Da qui la decisione di attribuire rilevanza ai mercati generali dal cui funzionamento congiunto e contestuale discende il mercato settoriale nel cui contesto ha avuto origine il conflitto. Per questo l’Autorità Antitrust ha definito Android Auto l’integrazione del sistema operativo Android.

Entrambi questi mercati vengono comunque raggruppati nell’area dei mercati digitali[10] e non è un caso che la stessa Autorità Garante abbia definito Google un Gatekeeper[11]. Tale è l’operatore che, agendo spesso in posizione dominante[12], controlla un punto di accesso (gateway) messo a disposizione degli utilizzatori finali (consumatori) e Google senza dubbio rientra in tale nozione potendo nel caso di specie affermarsi che esso governi il punto di accesso (in quanto detentore a monte di Android e Google Play e a valle di Android Auto) di utenti professionali (sviluppatori di app) agli utilizzatori finali[13].

Venendo ora all’impianto normativo l’AGCM passa in rassegna i parametri interpretativi usati dalla Commissione e dalla giurisprudenza europea ai fini dell’applicazione dell’articolo 102 Tfue (corrispondente all’articolo 3 della legge 287/1990 dal punto di vista domestico). Si tratta del c.d. schema Bronner [14] che consta di tre elementi fondamentali, la cui contestuale presenza è necessaria ai fini della identificazione della fattispecie concreta nella ricostruzione normativa di sfruttamento abusivo della posizione dominante per rifiuto di accesso alle essential facilities[15]: a) l’indispensabilità dell’infrastruttura[16]; b) l’ingiustificatezza del rifiuto di accesso da parte dello sviluppatore alla società terza; c) la totale o sostanziale lesione della concorrenza (anche solo potenziale) a causa di detto rifiuto[17]. Si tratta di uno schema ormai ventennale che viene comunemente datato al 1998, anno in cui la Corte di Giustizia deliberò nel caso Bronner/Mediaprint. Peraltro, ancor prima la giurisprudenza Ue aveva deciso di seguire questa direzione, con soluzione di continuità per il futuro[18].

Dal canto suo l’AGCM ha fatto proprio tale schema e ha dettagliatamente indagato la sussistenza di tutti e tre i parametri suddetti[19]. In particolare ha confermato l’indispensabilità della piattaforma Android Auto ai fini del trasferimento delle funzionalità degli smartphone sugli infotainments della autovetture ritenendo, in risposta alle difese avallate da Google, che non esistano alternative valide quali il MirrorLink[20] o l’utilizzo dell’app direttamente dal dispositivo mobile potendosi la colonnina prenotare prima della partenza[21]. Ha confermato anche l’idoneità della condotta a provocare un danno effettivo alla concorrenza, tenuto conto che nel periodo di tempo nel quale Google ha omesso di collaborare con E.I. il consumatore abituale è stato inconsapevolmente costretto a ricercare quei servizi presso altre app (come Google Maps) cosicché, anche laddove si aprisse tardivamente all’interoperabilità, non è da escludere che JuicePass non venga nemmeno provata da detti utilizzatori finali, provocandosi così l’effetto di winner takes all[22]. L’Autorità Garante ha oltretutto precisato che per accertarsi la lesione della materia antitrust non è necessario che si addivenga allo scenario peggiore possibile, ovvero la estromissione dal mercato del concorrente pregiudicato, ma è bensì sufficiente una lesione potenziale, ossia che il comportamento sia astrattamente capace di provocare tale esito. Si inserisce qui la teoria del “concorrente altrettanto efficiente” (AEC), anch’essa sottoposta ad una oramai consolidata giurisprudenza della Corte europea[23]. Tra l’altro l’AGCM, sempre sul presupposto che JuicePass offre una gamma di servizi maggiore rispetto a quelli erogati da Google Maps, sostiene che il rifiuto sia suscettibile di impedire che un prodotto nuovo entri nel mercato, danneggiando talché i consumatori.

Sulla ingiustificatezza delle motivazioni che avrebbero spinto Google a tale rifiuto (oltre a quanto sopra esposto) merita attenzione un ultimo particolare riguardo al fatto che già nella sua versione originaria Android Auto integrava app di navigazione di proprietà della stessa Google (Waze e Google Maps). Qui l’Autorità Garante specifica come vi fosse un’ulteriore app della medesima specie (Kakao) che era stata tenuta volutamente nascosta siccome era di proprietà di una società terza cinese[24]. Da ciò può ben avvalorarsi la tesi dell’AGCM secondo cui il rifiuto di Google non solo appare ingiustificato ma oltretutto provoca una disparità di trattamento tra concorrenti operanti nel medesimo mercato. A nulla sono serviti i tentativi di Google di convincere l’Autorità circa il fatto che JuicePass non fosse categorizzabile come app di navigazione bensì una “app che utilizza funzionalità di navigazione per offrire servizi diversi”[25]. Stessa sorte, infine, viene attribuita alla giustificazione secondo la quale non si sarebbe potuto garantire un template perché ciò avrebbe comportato ingenti risorse tecniche, rispondendo l’AGCM che era stata Google stessa a voler sviluppare un sistema aperto a soggetti terzi e ciò basta a escludere una motivazione di tal tipo.

RICORSO AL GIUDICE AMMINISTRATIVO.

Google ha dapprima impugnato il provvedimento dinanzi al T.A.R. Lazio, che ha rigettato il ricorso, ed ha quindi appellare la sentenza sfavorevole[26] al Consiglio di Stato, il quale, sollevata questione pregiudiziale dinanzi alla Corte di Giustizia[27], ha confermato la decisione di primo grado accogliendo solo l’ultimo motivo del ricorso inerente alla eccessiva quantificazione della sanzione irrogata alla ricorrente[28].

Il giudice d’appello ha posto alla CGUE cinque quesiti. Con il primo e il secondo motivo si domandava se l’indispensabilità e la presenza di una lesione effettiva alla concorrenza fossero requisiti sempre necessari affinché si potesse applicare la normativa antitrust sullo sfruttamento abusivo della posizione dominante della società che negava l’interoperabilità di un proprio servizio. Il terzo e il quarto quesito vertevano sulla possibilità di considerare l’inesistenza di un prodotto o servizio al momento della richiesta di fornitura una giustificazione oggettiva di per sé lecita al rifiuto o diversamente se l’Autorità Garante dovesse valutare la tempistica utile per il loro sviluppo e concessione ai richiedenti e se si potesse pretendere in capo all’emittente della piattaforma di adempiere a un obbligo di modificare o sviluppare nuovi prodotti per coloro che, società terze, ne chiedevano l’interoperabilità. Con il quinto e ultimo motivo si chiedeva se si potesse individuare il mercato a valle anche solo in termini potenziali oppure se fosse necessaria una sua identificazione precisa e determinata.

Sul primo quesito la Corte ha risposto che è fondamentale distinguere l’ipotesi in cui la società abbia progettato una determinata piattaforma col fine di renderla accessibile a entità terze da quella, inversa, in cui lo scopo era creare un servizio a circuito chiuso accessibile al solo sviluppatore. Solo in quest’ultimo caso l’indispensabilità rileva come requisito necessario affinché il rifiuto a contrarre possa assumere i connotati di una violazione della normativa antitrust ex articolo 102 Tfue.

In merito alla seconda domanda la Corte afferma che la condotta deve essere potenzialmente idonea a provocare effetti anticoncorrenziali affinché possa essere perseguita e sanzionata. Non è quindi necessario che il danno sia effettivo. A tal fine non è convincente l’argomentazione in forza della quale il comportamento non è punibile non avendo provocato l’eliminazione dal mercato dei concorrenti che abbiano subito i suoi effetti negativi. Nemmeno è apprezzabile, ai fini della esclusione della sanzione, che l’operatore passivo si sia ingrandito economicamente nonostante abbia contestualmente sopportato effetti anticoncorrenziali[29].

Il terzo e il quarto punto vengono risolti nel senso di ritenere ingiustificato il rifiuto se per ragioni diverse dalla impossibilità obiettiva di realizzare un modello che renda compatibile il sistema della società richiedente con quello della emittente, qualora la piattaforma a monte sia stata progettata al fine di garantirne l’adattamento con app di terzi (sistema open source). Si può pertanto pretendere in capo allo sviluppatore del servizio di adattarlo e implementarlo in vista delle richieste dei suoi concorrenti che ne chiedano l’accesso, eventualmente per il tramite di un corrispettivo economico. Si ricordi che la dominanza non è di per sé vietata dall’ordinamento europeo né tantomeno italiano e, ciò nonostante, si pretende in capo alla società che ricopra una tale posizione una responsabilità speciale, potendo con le proprie attività causare una lesione sostanziale o totale alla concorrenza, nemmeno rilevando in queste ipotesi l’elemento soggettivo sottostante (dolo o colpa), sussistendo dunque una forma di quasi responsabilità oggettiva[30]. Sull’ultima questione la Corte di Giustizia afferma che non è necessario individuare con determinatezza il mercato a valle nel quale si sia causato l’effetto anticoncorrenziale, potendosi identificare in forma meramente potenziale e astratta[31].

Il Consiglio di Stato ha quindi rigettato tutte le questioni di carattere sostanziale mosse dalla appellante. Riferendosi alla indispensabilità della infrastruttura come elemento necessario[32] ai fini della qualificazione giuridica della condotta in termini di sfruttamento abusivo il giudice amministrativo considera Android Auto un servizio non indispensabile ma sicuramente più appetibile dalla cerchia dei consumatori e ciò basta, se si considera anche la natura aperta con la quale Google ha progettato tale software, ad escludere l’indispensabilità come requisito costitutivo per l’applicazione dell’articolo 102 Tfue.

Nemmeno figura come elemento necessario l’effettività del danno alla concorrenza, bastando l’idoneità della condotta a provocare un deficit di mercato[33], cosa che nel caso di specie il giudice dell’appello ha ritenuto sussistente.

Inoltre, sempre a ragione del fatto che la piattaforma non è stata sviluppata per attività propria della emittente il Consiglio di Stato ha considerato lecito l’ordine imposto dall’Autorità Garante a Google di contrarre e fornire a E.I. l’interoperabilità entro un termine ragionevole ed eventualmente dietro corrispettivo economico[34]. A scriminare Google non basta l’aver rilasciato una versione beta del template da tempo richiesto da Enel, non considerandosi minimamente comparabile con il modello definitivo che era stato invece rilasciato a favore di una app (Kakao) che per specie si assimila a JuicePass[35]. Le giustificazioni addotte da Google non sono state accolte perché, seppure astrattamente meritevoli, non sono state supportate da evidenze documentali e oggettive. In particolare non è mai stato specificato in che modo l’utilizzo di JuicePass per il tramite di Android Auto potesse essere pericoloso per l’utente[36]. Da ultimo, il Consiglio di Stato valuta il modello di mercato rilevante, a valle individuato dall’Autorità Antitrust, come convincente e sostenuto, essendo la nozione di “spazio competitivo” coerente con le forme del mercato digitale[37]. Tuttavia, afferma anche che in ogni caso non avrebbe potuto opinare su di tale scelta non potendo il giudice amministrativo intervenire sostituendosi alle valutazioni dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato a meno che queste non risultassero viziate sotto il profilo del travisamento dei fatti, della violazione di legge e della irragionevolezza[38].

RIVISITAZIONE O CONFERMA DELLO SCHEMA BRONNER?

Dalla decisione della Corte di Giustizia nel caso in esame potrebbe desumersi un révirement rispetto ai parametri che da decenni[39] governano l’interpretazione dell’articolo 102 Tfue. Ci si riferisce in particolare al metodo risolutivo del primo quesito posto dal giudice italiano sulla indispensabilità della infrastruttura. Anzitutto per indispensabilità si intende la sostanziale irripetibilità del servizio[40].  Qui la Corte Ue distingue due fattispecie concretamente e normativamente differenti tra loro: da un lato la piattaforma sviluppata con circuito aperto (open source) e per questo finalizzata a essere messa a disposizione di società terze, dall’altro un servizio a circuito chiuso il cui fine è l’utilizzo privato da parte dello sviluppatore per le attività proprie. Si tratta, afferma la Corte, di due situazioni completamente diverse, che dunque devono ricevere un trattamento giuridico altrettanto diverso.

La ratio sottesa alla prima categoria di piattaforme è garantirne l’accesso a quanti più operatori possibili; tutto al contrario per la seconda tipologia di software. In virtù di tale eterogeneità di fini l’indispensabilità figura come elemento necessario nel secondo caso e del tutto irrilevante nel primo[41].

Si tratta di un momento importante per il diritto antitrust europeo perché è la prima volta che la giurisprudenza decide di disattendere uno dei tre requisiti dello schema Bronner e tuttavia non risulta convincente la deduzione per cui si stia andando incontro ad una loro disgregazione o superamento. In particolare, ad avviso di chi scrive, non si può affermare che il caso qui in esame sia da leggersi come un’eccezione alla regola poiché appare più corretto definirla una fattispecie al di fuori di tale regola.

Non è un caso che il Consiglio di Stato abbia affermato che “La giurisprudenza richiamata da parte appellante a sostegno della propria prospettazione, che esprime consolidati principi in riferimento alla fattispecie del rifiuto di contrattare, non appare immediatamente applicabile al caso in esame che, come detto, si colloca in un modello di business che risente delle peculiarità di funzionamento dei mercati digitali”[42].

È chiaro dunque che nel caso di specie, il trovarsi in un settore nuovo e diverso, qual è quello dei mercati digitali[43], fa sì che i requisiti tradizionali debbano essere riletti e riadattati.

Ciò non significa tuttavia che si stiano man mano indebolendo o addirittura scomparendo. Ci si è semplicemente resi conto che per talune fattispecie (come quella in esame) ci si trova in un terreno nuovo. Con una metafora potremmo dire che l’aratro rimane sempre lo stesso, dovendosi però cambiare di volta in volta la lama a seconda del tipo di terreno da sterrare[44]. A riprova del fatto che i suddetti requisiti mantengono costantemente la loro struttura fondamentale (elemento statico), adattandosi però alla fattispecie concreta (elemento dinamico, mobile) può senz’altro citarsi il caso Magill del 1995[45] dove la Corte di Giustizia interpretò l’articolo 102 Tfue nel senso successivamente confermato nel caso Bronner-Mediaprint, facendo implicitamente capire, tuttavia, che esistono altri valori da commisurare col diritto della concorrenza, il quale potrebbe, a certe condizioni, soccombere a favore dei primi. Allo stesso risultato si addiviene nel caso Baltic Rail[46], dove la Corte di Giustizia escluse i parametri Bronner non rilevando nessun pregiudizio al fatto che la società in dominanza aveva ricevuto incentivi economici per un servizio finanziato con fondi pubblici[47].

Taluni autori[48] ritengono che la distinzione tra sistema aperto e sistema chiuso introdotta dalla Corte di Giustizia solo recentemente col caso in esame esistesse già da tempo e la si sarebbe potuta richiamare già nei precedenti sopra citati[49].

Peraltro, va ricordato che detenere una posizione dominante non è una condizione di per sé vietata e sanzionata dall’ordinamento giuridico europeo e interno. Al contempo però si afferma che tali società sono sottoposte a una forma di responsabilità speciale, nel senso che comportamenti astrattamente leciti potrebbero provocare, se posti in essere da imprese dominanti, danni sostanziali ai mercati di operatività tali da confluire in condotte illecite. E allora si rimette alla diligenza e alla prudenza di tali società la scelta su quali comportamenti assumere e come metterli in atto. In quest’ottica se l’impresa decidesse di sviluppare un sistema open source deve essere consapevole che graveranno su di lei obblighi “speciali” quali il dovere di contrarre. Diverso il caso in cui il sistema venisse progettato per finalità proprie[50]. Ciò non significa totale sottomissione della società dominante che abbia sviluppato un servizio open alle esigenze di mercato in quanto la Corte ha prudentemente commisurato questa necessità con la possibilità di detta società di opporsi alle richieste di accesso al proprio sistema se per motivi di giustificazioni oggettive, non esistendo un dovere assoluto a contrarre[51].

Oltre a ciò, la Corte di Giustizia non sembra alludere a nessun altro (apparente) ragionamento volto a superare la Giurisprudenza pregressa. In merito agli effetti anticoncorrenziali tale organo afferma che per l’applicazione della normativa antitrust è sufficiente che la condotta abbia potuto anche solo astrattamente e potenzialmente provocare una lesione alla concorrenza, non dovendosi al contrario dimostrare un danno concreto ed effettivo. Qui la Corte altro non fa che confermare l’orientamento univocamente formatosi su questo tema nei lustri che ci precedono.

Viene in evidenza al riguardo la teoria del concorrente altrettanto efficiente (AEC), introdotta per la prima volta nel contesto normativo europeo con la comunicazione della Commissione europea del 2008[52] e poi confermata dalla giurisprudenza[53]. In applicazione dell’AEC sarebbe punibile solo la condotta idonea a provocare l’eliminazione di un operatore economico efficiente[54], da intendersi tale il concorrente considerato altrettanto appetibile rispetto a colui che abbia adottato la condotta anticoncorrenziale agli occhi dell’utilizzatore finale. Tuttavia, recentemente tanto la dottrina quanto la Commissione europea sembrano aver dubitato della giustezza di questo principio[55] qualificando come abusivo anche il comportamento capace di eliminare concorrenti non efficienti quanto l’impresa dominante. E ciò è più vero per alcuni mercati che presentano peculiarità tali da rendere necessaria questa penombra dell’AEC, e quello dei mercati digitali rientra sicuramente all’interno di questa categoria in considerazione dei fortissimi effetti di rete che lo connotano e che fattivamente ostacolano la crescita economica dei nuovi e piccoli operatori.

IL MERCATO RILEVANTE.

Pienamente condivisibili appaiono i parametri individuati dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, sia dal punto di vista merceologico che geografico, in relazione al mercato rilevante nella specie individuato.

Non desta in primo luogo perplessità la scelta di non identificare un mercato circoscritto alla piattaforma Android Auto, dando rilievo, invece, ai mercati dei sistemi operativi e della vendita di app, nei quali Google si immette per il tramite di Android e Google Play. Tali strumenti costituiscono i presupposti affinché si potesse sviluppare prima e utilizzare dopo Android Auto. In quanto dominante nei primi non si vede perché si debba escludere detta dominanza nel mercato del trasferimento delle attività di smartphone sugli infotainments delle automobili. Maggiori dubbi ha destato il mercato a valle, nominato dall’AGCM con la generica e vaga nomenclatura di “spazio competitivo”. È qui che si inserisce, tra gli altri, il servizio offerto da Google per il tramite di Android Auto.

La ricorrente contestava in particolare che l’Autorità potesse limitarsi a parlare in termini astratti di un luogo economico dove più società si fanno concorrenza offrendo al consumatore prodotti e servizi tra loro sovrapponibili. A smentire tale argomentazione è tuttavia intervenuta la Corte di Giustizia, secondo cui nel quale si afferma che nulla osta ad una tale specificazione[56]. La considerazione si fonda sul presupposto che quando l’Autorità parla di “spazio competitivo” lo fa riferendosi ad un mercato a valle, e quindi comunque circoscritto al settore richiamato dai due mercati a monte, che al contrario sono stati individuati con determinatezza e precisione.

Ciò che qui preme di indagare è tuttavia un altro aspetto emerso dinanzi al giudice amministrativo (sia di primo che di secondo grado). Ci si riferisce alla affermata opinabilità della identificazione del mercato rilevante individuato, come tale insindacabile se non in caso di travisamento dei fatti, violazione di legge e irragionevolezza.

Questo ragionamento ricade nella ormai secolare idea secondo cui al giudice amministrativo sarebbe preclusa una sindacabilità nel merito della controversia a lui rivolta. Se così non fosse, si dice, si confonderebbero due dei tre poteri dello Stato.

Questa concezione ha radici storiche profonde, potendosi datare negli anni della Rivoluzione francese, dove la magistratura suscitava forte sfiducia, in quanto era vista come un ordine arbitrario che interpretava le leggi con fini meramente opportunistici.  Ciò scatenò l’intervento di menti illustri che elaborarono i principi tipici dello stato di diritto che governano i moderni ordinamenti occidentali e non solo: il principio di legalità, il divieto del non liquet e, soprattutto, il principio della separazione dei poteri. Il giudice diventava così un mero esecutore della legge, chiamato ad applicare e non ad interpretare il dettato normativo voluto dal potere legislativo. È in questo contesto che nasce l’idea in forza della quale il giudice non può amministrare e dunque non gli è concesso di sindacare il merito degli atti amministrativi. Può solamente deciderne la validità e la correttezza estrinseca, essendogli precluso l’interno. Sebbene si sia fatto cenno alla Rivoluzione francese il giudice amministrativo (per come lo conosciamo oggi) verrà soltanto in un secondo momento.

In Italia dovrà aspettarsi il 1889, anno in cui, come è noto, venne emanata la legge 5992 (c.d. legge Crispi) che introdusse la IV sezione del Consiglio di Stato con funzioni giurisdizionali.

La legge n. 2248/1865 che creò una biforcazione a seconda di quali fossero i diritti di cui si lamentava la lesione a causa del provvedimento amministrativo. Laddove si fosse trattato di contravvenzione, di un diritto civile o politico o comunque sarebbe stata interessata la pubblica amministrazione la giurisdizione si sarebbe affidata al giudice ordinario (non esisteva ancora quello amministrativo), altrimenti competente “per gli altri affari” sarebbe stata l’autorità amministrativa[57].

È in questo contesto che si pone la nostra attenzione siccome proprio nel primo caso si precludeva al giudice (ordinario) di sindacare i motivi di opportunità per i quali l’amministrazione aveva deciso di adottare un atto, potendo solo deliberare sulla sua validità. Inoltre gli si precludeva di annullare o revocare il provvedimento dichiarato illegittimo, potendo in queste ipotesi solo comunicare all’autorità amministrativa competente l’ordine di annullare o modificare l’atto[58]. Il giudice accertava e l’autorità amministrativa eseguiva. Nel frattempo era concesso al giudice ordinario di disapplicare l’atto, ma solo in via incidentale, e al solo fine di assicurare tutela al diritto soggettivo[59].

Tutto questo per mostrare come la concezione secondo cui il giudice non possa sindacare il merito dell’atto amministrativo appare, talora, eccessivamente restrittiva.

Altro esempio di come questo sistema abbia prodotto problemi si ravvisa nella parte della nota sentenza 500/1999 della Corte di Cassazione a Sezioni Unite laddove ha riconosciuto il potere del giudice ordinario di decidere sulla fattispecie della domanda risarcitoria attraverso un giudizio prognostico sulla conseguibilità del bene della vita.

La medesima necessità che ha portato a questa decisione ha fatto sì che già la legge Crispi riconoscesse una forma di giurisdizione estesa al merito riguardo al giudizio di ottemperanza[60]. Qui l’autorità giudiziaria ha la facoltà di sostituirsi all’amministrazione che non si sia omologata alla sentenza di cognizione direttamente o indirettamente (tramite la nomina di un commissario ad acta). Si parla volontariamente di giurisdizione estesa al merito perché qui il giudice può per espressa previsione normativa (attuale articolo 134 codice del processo amministrativo) intervenire nel merito del provvedimento amministrativo modificandolo, annullandolo o sostituendolo[61]. Non sarebbe qui limitato a decidere i soli vizi di legittimità (violazione di legge, eccesso di potere e incompetenza)[62]. L’importanza e la centralità del tema si evince anche dalla numerosità di autori di grande calibro che vi si sono cimentati[63].

Attualmente, dunque, il giudice amministrativo può sindacare il merito solo nelle ipotesi tassativamente indicate dal legislatore, ossia quelle contenute nell’articolo 134 c.p.a.[64]. Con merito si intende qui non l’oggetto della controversia (la situazione giuridica soggettiva dedotta dalla parte ricorrente) bensì la modalità di formazione dell’atto amministrativo, consentendo una valutazione sull’opportunità della scelta[65].

 Nell’elenco dell’articolo 134 c.p.a. non figura l’ipotesi che invece qui si sta cercando di indagare, ossia il potere del giudice amministrativo di opinare sulla identificazione del mercato rilevante della Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, al di fuori dei casi di irragionevolezza, violazione di legge e travisamento dei fatti. Tale orientamento appare eccessivamente rigoroso.

Ai tempi della Rivoluzione francese e fino ai primi anni del 1900 la separazione dei poteri era netta e assoluta. Oggi invece è più corretto parlare di separazione attenuata dei poteri istituzionali e tale suo ridimensionamento appare auspicabile anche alla giurisdizione amministrativa.

Nell’ambito della rilevazione del mercato rilevante l’Autorità Garante è chiamata oltretutto a svolgere un’attività non solo tecnica ma soprattutto economica. Per individuare quale sia il mercato di operatività dell’impresa la cui condotta viene posta al vaglio dell’AGCM, questa deve anzitutto indagare il tipo di attività e i servizi erogati per poi verificare se l’ambito economico individuato sia assimilabile merceologicamente e geograficamente ad altri.

Sotto la prima prospettiva (elemento merceologico) l’Autorità deve valutare se il prodotto abbia caratteristiche tecniche e funzionali sovrapponibili a quelle di altri beni. Deve peraltro tenere in considerazione la percezione che l’utilizzatore finale ha di quella res perché questa potrebbe avere specificità diverse dall’altrui prodotto ma nel suo uso comune i consumatori potrebbero tra loro interscambiarli. Dal punto di vista geografico bisogna invece indagare su quale sia il confine territoriale di commercializzazione.

Non si tratta quindi di considerazioni di opportunità e quindi, anche volendosi sposare la tesi (oggi prevalente) per cui il giudice amministrativo non possa sindacare il merito dei provvedimenti amministrativi se non nei rari casi previsti dalla legge, non si vede perché in questo caso gli si precluda un intervento più incisivo, non dovendo, laddove si sostituisse all’AGCM, assumere decisioni discrezionali, e fonte soprattutto di responsabilità. Sarebbe in conclusione erroneo e scorretto parlare di vera e propria sostituzione del giudice con l’autorità amministrativa.

Ad avvalorare quanto si sta dicendo non può non richiamarsi la full iurisdiction, elaborata dalla Corte di Strasburgo sulla base dell’articolo 6 della Cedu; con riferimento ad una nota decisione del Consiglio di Stato del 2019 in materia di sanzioni dell’AGCM per intese restrittive della concorrenza e del mercato, si è osservato  che “la decisione amministrativa incidente su civil rights and obligations, per quanto adottata senza il rispetto di tutti i requisiti prescritti dal principio del  fail trail, può nondimeno essere considerata adottata conformemente alla Convenzione, laddove le garanzie procedurali ivi previste siano comunque riscontrabili nella sede di controllo della decisione stessa”. Ciò detto nulla osta a che sia il giudice amministrativo a risolvere la fattispecie sostanziale se così facendo si andasse incontro alle esigenze del giusto processo[66].

La Corte di Strasburgo è intervenuta nuovamente sul tema nel caso Grand Chamber[67], affermando che un giudice amministrativo può non solo “annullare la decisione impugnata e rimettere la questione all’autorità amministrativa per una nuova decisione”, ma altresì “stabilire i fatti rilevanti da sé e decidere il merito al posto dell’autorità amministrativa”,  essendovi “un ampio potere di ricostruzione del fatto (inclusa la possibilità di sostituire la propria valutazione a quella dell’organo disciplinare)”; in tal modo la full iurisdiction compensa gli ordinari limiti della procedura amministrativa.

Il DIGITAL MARKET ACT E COME SI SAREBBE POTUTO APPLICARE.

Ultimo argomento centrale nel caso sin qui esaminato è capire se sia possibile una qualche forma di coordinamento con il recente Regolamento UE 1925/2022 del Parlamento Europeo e del Consiglio relativo ai mercati nel settore digitale[68]. Questa nuova fonte di diritto derivato dell’unione europea appare manifestamente aderente alla controversia decisa dal Consiglio di stato, essendosi immediatamente affermato già dall’Autorità Garante che il mercato rilevante fosse di tipo digitale.

Immaginando un’analisi ex post in tal senso si potrebbe addivenire a un esito curioso.

Anzitutto il regolamento nasce per motivi pratici: le istituzioni europee si erano da tempo rese conto delle particolarità dei mercati digitali e per questo si è deciso di dedicare loro una base normativa ad hoc, capace di compensare le lacune della disciplina generale sulla concorrenza[69]. Le imprese operanti in questo settore sono poche (a causa delle forti barriere in ingresso e in uscita) e raramente ricoprono una posizione dominante in senso stretto ma nondimeno le loro condotte sono idonee a provocare effetti anticoncorrenziali forti ed estremi (perciò vanno limitate e controllate). Il regolamento si applica ai gatekeeper, cioè coloro che offrono punti di accesso a determinati servizi, detti gateway, agli imprenditori commerciali, che a loro volta ne consentiranno la fruizione ai consumatori. Come sopra anticipato, per poter essere sottoposti agli obblighi comportamentali di detto regolamento non serve che l’impresa ricopra una posizione dominante, dovendosi solo attestare un suo piazzamento duraturo e consolidato nel mercato[70].

L’articolo 6 (rubricato “obblighi dei gatekeeper che potranno essere oggetto di ulteriori specifiche a norma dell’articolo 8”) al paragrafo 5 prevede che “il gatekeeper non garantisce un trattamento più favorevole, in termini di posizionamento e relativi indicizzazione e crawling, ai servizi e prodotti offerti dal gatekeeper stesso rispetto a servizi o prodotti analoghi di terzi… il gatekeeper consente, a titolo gratuito, ai fornitori di servizi e ai fornitori di hardware l’effettiva interoperabilità… con le stesse componenti hardware e software che sono disponibili per i servizi o l’hardware forniti dal gatekeeper… inoltre il gatekeeper consente, a titolo gratuito, agli utenti commerciali e ai fornitori alternativi di servizi forniti contestualmente o in ausilio ai servizi di piattaforma di base l’effettiva interoperabilità con lo stesso sistema operativo e le stesse componenti hardware o software che sono disponibili per il gatekeeper…”. A conclusione, sempre la norma richiamata afferma che “Il gatekeeper ha la facoltà di adottare misure strettamente necessarie e proporzionate volte a garantire che l’interoperabilità non comprometta l’integrità del sistema operativo, dell’assistente virtuale e delle componenti hardware o software fornite dal gatekeeper, a condizione che tali misure siano debitamente giustificate dal gatekeeper”.

Se l’AGCM avesse potuto disporre del citato Regolamento, sarebbe stato agevole censurare la condotta di Google per avere indebitamente negato l’accesso alla propria piattaforma ad un suo concorrente (Enel). Addirittura il paragrafo 5 dell’articolo 6 sottolinea a più riprese che l’interoperabilità dovrebbe concedersi a titolo gratuito, il che avrebbe eliminato anche l’esito favorevole al quale era pervenuto il giudice amministrativo[71] che aveva invece ritenuto che perlomeno Google potesse pretendere un equo corrispettivo ai fini dell’interoperabilità.

Nessuna delle difese addotte da Google rientra in una delle tassative ipotesi enumerate sopra.

In conclusione si può affermare che l’esito finale, laddove si fosse utilizzata questa fonte normativa, sarebbe stato il medesimo ma sicuramente il percorso sarebbe stato meno accidentato e tortuoso.

Forse in taluni settori, con l’incedere sempre più rapido della evoluzione tecnologica, difettano di specificità, essendo la loro concreta applicazione rimessa all’interpretazione della giurisprudenza Ue. Questo provoca spesso una frizione nel sistema siccome il tutto viene devoluto al singolo giudice e pertanto non solo c’è il rischio di un contrasto di giudicati, ma anche quello di generare incertezza.

CONCLUSIONI.

Tenendo fede a quanto sin qui osservato e considerato è condivisibile la scelta dell’Autorità Garante (confermata dalla giurisprudenza amministrativa) di sanzionare Google per aver illegittimamente rifiutato di contrarre con Enel. È qui evidente il fine strumentale e opportunistico di detto diniego, il cui vero scopo non era salvaguardare le finanze ed evitare di compromettere le proprietà intrinseche della piattaforma, volendosi viceversa avvantaggiare il servizio offerto direttamente dalla ricorrente (Google Maps), e negando così una concorrenza sana e appetibile ai consumatori finali (anch’essi pregiudicati). Nemmeno era convincente la tesi per la quale JuicePass e Google Maps non fossero in stretta concorrenza tra loro.

Sarà interessante osservare come si evolveranno i comportamenti di dette imprese nel settore dei mercati digitali (e similari), dovendosi conformare ai dettami sanciti dalla Corte di Giustizia e soprattutto al nuovo Regolamento UE 1925/2022. Si potrebbe, ad esempio, prospettare una chiusura economica, venendosi a creare un mercato stagnante nel quale ogni operatore avrà i propri sistemi (progettati e sviluppati per le sole attività proprie).

Il senso di una tale scelta sarebbe evitare gli obblighi altrimenti gravanti su di una piattaforma open source come Android Auto. È più probabile però che le imprese si adegueranno alle nuove regole, mostrandosi prudenti nell’ interagire con gli altri operatori economici.

Utile sarà poi il confronto tra la disciplina tradizionale contemplata negli articoli 101 e 102 Tfue e il Digital Market Act almeno sotto due profili: il primo (interno) attiene all’ambito dei mercati digitali, dove sarà curioso vedere fino a che punto gli orientamenti della giurisprudenza pregressa verranno rivoluzionati o semplicemente attualizzati, e in che modo questo lavoro manuale verrà compiuto. Il secondo profilo (esterno) inerisce alla possibilità (forse nemmeno troppo astratta) che questa tecnica di “settorializzazione normativa” si espanda anche ad altri settori economici[72].

[1] Provvedimento n. 29645 dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (parr. 1-5).

[2] Provvedimento n. 29645 (parr. 166-234).

[3] Provvedimento n. 29645 (parr. 425-450).

[4] Provvedimento n. 29645 (parr. 29-34 e 312-314).

[5] Provvedimento n. 29645 (parr. 44-65 e 322-327. Sul punto l’AGCM richiama anche il caso AT.4099 COMMISSIONE UE.

[6] Provvedimento n. 29645 (parr. 351-369).

[7] Provvedimento n. 29645 (parr. 370-375 e 393-409).

[8] Provvedimento n. 29645 (parr. 328-341).

[9] Provvedimento n. 29645 (parr. 278-284).

[10] E già questo appare significativo siccome trattasi di un mercato in continua evoluzione che ha necessitato (vedi il Reg. UE 1925/2022, c.d. Digital Market Act) e probabilmente necessiterà anche per il futuro di adattamenti normativi rispetto alle ordinarie norme giuridiche regolanti il settore della concorrenza.

[11] Provvedimento n. 29645 (parr. 276, 277, 314, 326).

[12] Seppure non sia un elemento necessario.

[13] Provvedimento n. 29645 (parr. 315-316). Sul punto si veda anche il Reg. UE 1925/2022 (parr. 6, 14).

[14] Corte di Giustizia UE, Sez. VI, 26 novembre 1998, nel procedimento C-7/97, Oscar Bronner c. Mediaprint.

[15] Daniele Luigi, Diritto del mercato unico europeo e dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, IV edizione, Milano, 2019, Giuffrè Francis, pp. 313-315.

[16] Che si traduce nella materiale e oggettiva impossibilità di replicare il sistema.

[17] Oltre alla decisione Oscar Bronner c. Mediaprint tali requisiti sono stati richiamati dalla giurisprudenza Ue anche in altre cause. A titolo esemplificativo si rinvia a Corte di Giustizia, 6 aprile 1995, procedimenti riuniti C-241/91 P e C-242/91 P, RTE e ITP c. Magill Ltd (punto 52).

[18] Corte di Giustizia, 6 marzo 1974, procedimenti riuniti 6 e 7-73, Commercial Solvents c. Commissione.

[19] Provvedimento n. 29645 (parr. 376-409).

[20] Siccome è compatibile soltanto col 40% della case automobilistiche e gli utenti finali non ne fanno un uso esclusivo bensì complementare ad Android Auto. Sul punto si rinvia al provvedimento n. 29645 (parr. 75-87).

[21] Non si terrebbe conto in questa ottica degli ulteriori servizi di navigazione offerti dall’applicazione sviluppata da E.I.

[22] Provvedimento n. 29645 (par. 383).

[23] La teoria AEC trova spazio nel diritto europeo per la prima volta nella Comunicazione della Commissione Europea, 5 dicembre 2008 e viene sancita in Corte di Giustizia, sez. II, 6 ottobre 2015, procedimento C-23/14, Post Danmark I. Per un’analisi più approfondita: GROSSI LORENZO, la rivisitazione dell’essential facility doctrine a partire dalla sentenza Android Auto, in Regolazione dei mercati, fascicolo 2/2025.

[24] Provvedimento n. 29645 (parr 405, 406).

[25] Provvedimento n. 29645 (par. 401).

[26] T.A.R. Lazio Roma, Sez. I, Sent. 18 luglio 2022 n. 10147.

[27] Corte di Giustizia, Grande Sezione, 25 febbraio 2025, causa C-233/23.

[28] Consiglio di Stato, Sez. VI, Sent 29 ottobre 2025 n. 8398.

[29] Corte di Giustizia, causa C-233/23 (pp. 55-61).

[30] Corte di Giustizia, causa C-233/23 (pp. 74-76 e 81).

[31] Corte di Giustizia, causa C-233/23 (pp. 84-86).

[32] Stando ai parametri Bronner.

[33] Sul punto vedasi Corte di Giustizia, 6 aprile 1995, cause riunite C-241/91 P e C-242/91 P, RTE e ITP c. Magill Ltd (p. 69).

[34] Consiglio di Stato, Sent. 8398/2025 (p. 5).

[35] Consiglio di Stato, Sent. 8398/2025 (p. 5.3).

[36] Consiglio di Stato, Sent. 8398/2025 (p. 5.2).

[37] Consiglio di Stato, Sent. 8398/2025 (p. 6.1).

[38] Consiglio di Stato, Sent. 8398/2025 (p. 6).

[39] Con le cause Bronner (1998) e Magill (1995).

[40] Corte di Giustizia UE, Sez. VI, 26 novembre 1998, nel procedimento C-7/97, Oscar Bronner c. Mediaprint (p. 37).

[41] Si osservi GIULIANO FONDERICO, il caso Android Auto e il rifiuto di contrarre nel diritto antitrust, in Giornale di diritto amministrativo n. 6, 1 novembre 2025.

[42] Cfr. ordinanza n.3584/2023.

[43] P. Auteri, G. Floridia, V. M. Mangini, G. Olivieri, M. Ricolfi e P. Spada, Diritto industriale. Proprietà intellettuale e concorrenza, VII edizione, Torino, 2023, G. Giappichelli Editore, pp. 563-565.

[44] GROSSI LORENZO, la rivisitazione dell’essential facility doctrine a partire dalla sentenza Android Auto, afferma che “la dottrina Android Auto non dovrebbe essere considerata come un overruling della sentenza Bronner, quanto più una sua rifinitura…Di conseguenza, la sentenza Android Auto, anziché superare la pronuncia Bronner, sembra ritagliare, nel limarla, un proprio spazio applicativo autonomo, contiguo ma diverso… configurandosi quale distinguishing”.

[45] Corte di Giustizia, 6 aprile 1995, procedimenti riuniti C-241/91 P e C-242/91 P, RTE e ITP c. Magill Ltd.

[46] Corte di Giustizia, 12 gennaio 2023, causa C-42/21 P.

[47] Per un approfondimento sul tema si veda GROSSI LORENZO, la rivisitazione dell’essential facility doctrine a partire dalla sentenza Android Auto, in Regolazione dei mercati, fascicolo 2/2025, (p. 482).

[48] In particolare GIULIANO FONDERICO, il caso Android Auto e il rifiuto di contrarre nel diritto antitrust, in Giornale di diritto amministrativo n. 6, 1 novembre 2025 (p. 6).

[49] Magill e oscar Bronner.

[50] Gli obblighi imponibili si ridurrebbero drasticamente.

[51] Corte di Giustizia, Grande Sezione, 25 febbraio 2025, causa C-233/23 (p. 73).

[52] Si afferma qui che se le condotte sui prezzi (predatori, di sconto, ecc.) non sono idonee a danneggiare un concorrente altrettanto efficiente la Commissione non è tenuta a intervenire. Nasce quindi per talune soltanto delle fattispecie che possono azionare la condotta abusiva dell’articolo 102 Tfue, sebbene successivamente iniziò ad utilizzarsi estensivamente.

[53] Corte di Giustizia, sez. II, 6 ottobre 2015, procedimento C-23/14, Post Danmark I.

[54] A. Barbera-N. Fajardo acosta-T. Klein, The Role of the AEC Principle and Tests in a Dynamic and Workable Effects-Based Approach to Abuse of Dominance, in J. Eur. Comp. L. & Prac., vol. XIV, n. 8, 2023, pp. 582-594.

[55] D.J. Neven, The As-Efficient Competitor Test and Principle. What Role in the Proposed Guidelines, in J. Eur. Comp. L. & Prac., vol. XIV, n. 8, 2023, pp. 565-570.

[56] Corte di Giustizia, causa C-233/23 (p. 85).

[57] Si vedano gli artt. 2 e 3 della legge 2248/1865.

[58] Sul punto l’art. 4 della legge 2248/1865.

[59] Sulla disapplicazione si veda l’art. 5. Gli esiti della riforma (astrattamente meritevoli) non furono purtroppo recepiti dalla giurisprudenza che invece si mosse nel senso contrario, ossia riducendo l’operatività del giudice ordinario: per esempio la Corte di Cassazione affermò che l’articolo 5 fosse applicabile alle sole fattispecie di disapplicazione indiretta, non anche per quelle dirette.

[60] Il quale corrisponde alla fase esecutiva devoluta al giudice amministrativo in caso di inottemperanza dell’amministrazione condannata.

[61] L’art. 7 c. 6 c.p.a.: “Il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione estesa al merito nelle controversie indicate dalla legge e dall’articolo 134. Nell’esercizio di tale giurisdizione il giudice amministrativo può sostituirsi all’amministrazione”.

[62] Sul significato di decisione sul merito si veda D’ANGELO FILIPPO, rileggendo il terzo capitolo de “il merito dell’atto amministrativo”: Antonio Amorth e la giurisdizione di merito, in Diritto Amministrativo, fasc.1, 1 marzo 2021. Due sono le interpretazioni possibili: da un lato come possibilità di sindacare anche motivi di merito e dall’altro come potere di risolvere sempre e solo le questioni di legittimità, potendosi però anche sostituire all’amministrazione (quest’ultima la tesi sposata da Amorth).

[63] A tal proposito Mario Nigro ammoniva che “il problema della giurisdizione di merito non è un problema di semplici ritocchi tecnici o di perfezionamento della legislazione esistente ma è, nei suoi aspetti più importanti, un grosso problema quindi, di fronte al quale ognuno di noi ha il dovere di prendere posizione”.

[64] Giudizio di ottemperanza; ricorsi avverso atti e operazioni in materia elettorale; ricorsi contro le sanzioni amministrative pecuniarie; ricorsi di contestazione dei confini degli enti territoriali.

[65] FRANCESCO GOISIS nel saggio “giurisdizione di merito e full jurisdiction: una riflessione alla luce del pensiero di Antonio Amorth”, in Diritto Amministrativo, fasc.1, 1 marzo 2021 (punto 1 parr. 7-9) afferma che Amorth definisce il merito amministrativo come l’opportunità intrinseca della scelta, la sua capacità di meglio perseguire l’interesse pubblico.

[66] Si veda ancora FRANCESCO GOISIS “giurisdizione di merito e full jurisdiction: una riflessione alla luce del pensiero di Antonio Amorth”, in Diritto Amministrativo, fasc.1, 1 marzo 2021.

[67] Corte Eur. dir. uomo, Grand Chamber, 6 novembre 2018, casi nn. 55391/13, 57728/13 e 74041/13, Ramos Nunes De Carvalho e SA v. Portugal.

[68] Fonte questa peraltro citata nel provvedimento n. 29645 dell’AGCM (par. 315). Qui ci si riferiva però alla proposta di Regolamento, essendo stato l’intervento dell’Autorità Garante anteriore alla sua approvazione.

[69] Perciò questo caso ha suscitato pareri contrastanti. Qui l’AGCM si è dovuta accontentare di quello che aveva per poter parametrare la condotta di Google all’interno della nozione di sfruttamento abusivo di posizione dominante.

[70] Per i parametri si veda Regolamento UE 1925/2022, art. 3 paragrafo 2.

[71] Sulla base del parere reso dalla Corte di Giustizia.

[72] Ciò potrebbe accadere solo allorquando il Regolamento UE 1925/2022 si dimostrasse funzionale ed efficiente.

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