Stranieri – Cittadinanza italiana – Concessione – Requisiti – Precedenti penali – A carico di familiari del richiedente – Indice di inaffidabilità – Condizioni.

In tema di concessione della cittadinanza italiana, i precedenti penali a carico dei familiari del richiedente non possono far presumere un concorso o una condivisione di schemi e valori devianti rispetto ai modelli sociali di compiuta integrazione tale da comportare il rigetto della richiesta di domanda, poiché ciò sarebbe contrario al principio del carattere personale della responsabilità penale di cui all’art. 27 della Carta costituzionale, facendo ricadere sull’istante le “colpe” dei familiari.  Per desumere un indice di inaffidabilità del ricorrente e del nucleo familiare con riferimento a reati commessi da un familiare deve obbligatoriamente trattarsi di reati che abbiano una regia familiare ovvero siano connotati da una fruizione familiare dei proventi del reato o ancora denotino atteggiamenti di collaborazione, protezione reciproca o condivisione piena degli schemi devianti, tali da disvelare la scarsa integrazione dell’intera famiglia.

Pres. Tricarico – Est. Caputi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13802 del 2021, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesca Angelicchio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento

del decreto emesso dal Ministero dell’Interno in data 23/06/2021, denominato K10/-OMISSIS-, con il quale è stata rigettata la richiesta di riconoscimento dello status di cittadina italiana presentata dalla stessa il 18/07/2017, ai sensi dell’art. 9, comma 1, lettera f) della L. n. 91/1992.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 16 maggio 2025 il dott. Giovanni Caputi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe vengono impugnati gli atti ivi enucleati e se ne domanda l’annullamento.

2. In particolare, la questione verte sulla legittimità o meno di un rigetto di istanza di concessione della cittadinanza italiana.

3. L’Amministrazione si è prima costituita con atto di mero stile e, il giorno stesso dell’udienza ma successivamente alla sua chiusura, ha depositato memoria e documenti, che evidentemente possono sin d’ora essere dichiarati tardivi e stralciati.

4. All’udienza indicata in epigrafe la causa è stata trattenuta per la decisione.

5. Il ricorso è fondato e pertanto va accolto, nei limiti e termini di cui appresso.

6. I motivi di ricorso, che pur se formulati in forma discorsiva appaiono sufficientemente specifici e comprensibili, attengono essenzialmente alla carenza di istruttoria e di motivazione in relazione alla pericolosità sociale della ricorrente ed alla sua integrazione nella comunità nazionale, nonché alla contrarietà del provvedimento rispetto alla giurisprudenza di riferimento.

7. Ritiene il Collegio che il ricorso sia da accogliere, poiché risulta dimostrato un difetto di istruttoria e di motivazione che ha inficiato il provvedimento di diniego ora impugnato.

Occorre premettere che, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, fatto proprio da questo Tribunale, nell’esitare le richieste di cittadinanza, l’Amministrazione è tenuta a porre in essere un’attenta valutazione del possesso di ogni requisito atto ad assicurare l’inserimento in modo duraturo nella comunità nazionale, mediante un giudizio prognostico che escluda che il richiedente possa successivamente creare problemi all’ordine ed alla sicurezza nazionale, disattendere le regole di civile convivenza ovvero violare i valori identitari dello Stato, gravare sulla finanza pubblica (cfr. ex multis, Tar Lazio, Roma, Sez. I ter, n. 3227 e n. 12006 del 2021 e sez. II quater, n. 12568/ 2009; Cons. Stato, sez. III, n. 104/2022; n. 4121/2021; n. 7036 e n. 8233 del 2020; n. 1930, n. 7122 e n. 2131 del 2019; n. 657/2017; n. 2601/2015; sez. VI, n. 3103/2006; n. 798/1999).

Nel caso di specie, è necessario evidenziare che i fatti ritenuti dall’Amministrazione ostativi alla concessione della cittadinanza sono attribuibili al marito della ricorrente, e non risulta che quest’ultima abbia avuto alcun coinvolgimento nelle circostanze che li hanno originati.

Tale profilo attenua sensibilmente la rilevanza di essi ai fini della valutazione complessiva della idoneità al riconoscimento della cittadinanza italiana.

Gli elementi addotti dall’Amministrazione nella motivazione del provvedimento di rigetto appaiono quindi non sufficientemente attuali né personali.

Sul punto giurisprudenza costante afferma che in tema di concessione della cittadinanza italiana, i precedenti penali a carico dei familiari del richiedente non possono far presumere un concorso o una condivisione di schemi e valori devianti rispetto ai modelli sociali di compiuta integrazione tale da comportare il rigetto della richiesta di domanda, poiché ciò sarebbe contrario al principio del carattere personale della responsabilità penale di cui all’art. 27 della Carta costituzionale, facendo ricadere sull’istante le “colpe” dei familiari.

Per desumere un indice di inaffidabilità del ricorrente e del nucleo familiare con riferimento a reati commessi da un familiare deve obbligatoriamente trattarsi di reati che abbiano una regia familiare ovvero siano connotati da una fruizione familiare dei proventi del reato o ancora denotino atteggiamenti di collaborazione, protezione reciproca o condivisione piena degli schemi devianti, tali da disvelare la scarsa integrazione dell’intera famiglia (T.A.R. Lazio Roma, Sez. stralcio, n. 17570/2024).

Nel caso di specie, tali indici sintomatici non risultano sussistere.

Inoltre, i fatti contestati al marito della ricorrente si situano oltre l’orizzonte di osservazione decennale che, salvo il caso di sussistenza di elementi ostativi di particolare pregnanza, delimita normalmente i confini retrospettivi della rilevanza delle contestazioni.

Peraltro, ai tempi delle condotte ritenute dall’Amministrazione controindicative la ricorrente non era ancora nemmeno in Italia.

8. In conclusione, il provvedimento appare non adeguatamente istruito e motivato, pertanto il ricorso proposto deve essere accolto.

Sono salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione che ben può riferirsi alla situazione familiare per trarre elementi di valutazione, da inquadrare però in uno scrutinio complessivo ed equilibrato che consideri anche il profilo temporale.

9. Le spese vanno compensate in ragione della gravità comunque ravvisabile nelle condotte del marito.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti e termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rita Tricarico, Presidente

Agata Gabriella Caudullo, Primo Referendario

Giovanni Caputi, Referendario, Estensore

L'articolo Sul rilascio della cittadinanza italiana. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Avvalimento – Contratto di avvalimento – Art. 104 d.lgs. n. 36/2023 – Avvalimento operativo – Concreta messa a disposizione di mezzi e risorse specifiche – Indicazione – Necessità.

L’art. 104, comma 1, D. Lgs. n. 36/2023 prevede in modo espresso che il contratto di avvalimento contenga a pena di nullità “… indicazione specifica delle risorse messe a disposizione dell’operatore economico”. Il riferimento è al c.d. avvalimento operativo, distinto dall’avvalimento c.d. di garanzia, che impone la concreta messa a disposizione da parte dell’ausiliaria di mezzi e risorse specifiche, puntualmente indicate nel contratto, indispensabili per l’esecuzione dell’appalto. In forza di tale norma, è legittima l’esclusione dell’operatore economico dalla gara motivata anche in ragione del fatto che le ditte ausiliarie, nel contratto di avvalimento, si sono impegnate genericamente “a mettere a disposizione, per tutta la durata dell’appalto, le risorse necessarie di cui è carente il concorrente”, senza quindi una specifica individuazione delle medesime risorse.

Pres. Mastrandrea – Est. Levato

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1793 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
A.s.d. Aek Crotone, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura C.I.G. B42DF26CB2, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonello Talerico, Giuseppina Frangipane, Jole Le Pera, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Crotone, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Monica Di Francesco, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

nei confronti

A.s.d. Scuola Atletica Krotoniate, non costituita in giudizio;

per l’annullamento,

riguardo al ricorso introduttivo:

– della determinazione dirigenziale n. 3034 del 28.10.2024, con cui è stato disposto “di approvare i verbali n.1 del 29/08/2024 e n. 2 del 10/09/2024 e 24/10/2024 della Commissione di Valutazione relativi alla verifica della documentazione amministrativa prodotta dai due operatori ammessi a partecipare alla procedura negoziata per l’affidamento in concessione dell’impianto sportivo Campo Sportivo di Tufolo…”, nonché “di ammettere alla procedura di gara il seguente operatore economico: – ASD Scuola Atletica Krotoniate” e “di disporre, per le motivazioni riportate in premessa, l’esclusione del concorrente: – Associazione AEK Crotone”;

– della nota del 25.10.2024, con cui veniva anticipato alla ricorrente l’esclusione dalla procedura, del verbale n.1 della commissione giudicatrice relativo alle sedute del 10.09.2024 e del 24.10.2024, del verbale del 29.08.2024 con cui si prendeva atto della partecipazione dei due operatori economici alla procedura di gara;

– della determina dirigenziale n. 2417 del 28.08.2024, nella parte in cui si dava atto della presentazione di due adesioni alla manifestazione di interesse;

– della lettera di invito;

riguardo al primo atto di motivi aggiunti:

– del verbale del 28.06.2024, trasmesso in riscontro all’accesso agli atti;

– della determina dirigenziale n. 3367 del 25.11.2024, con la quale si è proceduto all’affidamento in concessione del servizio di gestione, conduzione ed uso dell’impianto sportivo comunale Campo Sportivo Tufolo in favore della controinteressata;

riguardo al secondo e terzo atto di motivi aggiunti:

– del verbale di consegna del servizio di gestione prot. 109001 del 27.11.2024, dei verbali di gara in seduta riservata ed in seduta pubblica del 31.10.2024;

riguardo al quarto atto di motivi aggiunti:

– della determina dirigenziale n. 3367/2024 per come confermata ed integrata dalla determina dirigenziale n. 484 del 28.02.2025, per illegittimità dell’attestazione rilasciata dall’ufficio tributi con la nota prot. n. 5405 del 18.11.2024, per come risultante dalla ostensione dell’atto ad essa presupposto prot. n.99406 del 29.10.2024.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Crotone;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 giugno 2025 il dott. Arturo Levato e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso principale A.s.d. Aek agisce per l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 3034 del 28.10.2024, con cui il Comune di Crotone ha disposto l’ammissione del raggruppamento con a capo A.s.d. Scuola Atletica Krotoniate alla procedura negoziata per l’affidamento in concessione per cinque anni dell’impianto “Campo Sportivo di Tufolo”, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, disponendo al contempo l’esclusione dalla stessa procedura della medesima A.s.d. Aek, la quale chiede anche la declaratoria di inefficacia dell’eventuale contratto medio tempore stipulato.

La ricorrente espone che con determinazione dirigenziale n. 1686 del 18.06.2024 il Comune ha indetto l’indicata selezione pubblica, nonché approvato il capitolato speciale d’appalto e lo schema di avviso esplorativo per la manifestazione di interesse, cui hanno aderito la deducente e la controinteressata. Nella seduta del 29.08.2024 la commissione giudicatrice ha ritenuto regolare la documentazione amministrativa presentata dal raggruppamento A.s.d. Scuola Atletica Krotoniate, con le mandanti Agorà Kroton, S.s.d. Zeus, A.s.d. Achei Crotone e A.s.d. Crescendo, ammettendolo alla fase della valutazione tecnica, mentre ha ravvisato alcune irregolarità nella posizione di A.s.d. Aek, attivando pertanto il soccorso istruttorio.

La commissione, dopo l’esame dell’integrazione documentale trasmessa da A.s.d. Aek, ha rilevato la non conformità della stessa agli artt. 104 D. Lgs n. 36/2023, 13 della lettera-invito e ha pertanto adottato la determinazione dirigenziale n. 3034/2024 di esclusione della deducente dalla selezione.

L’esponente denuncia quindi l’illegittimità del provvedimento avversato per violazione dell’art. 104 D. Lgs. n. 36/2023 e per vizio di eccesso di potere.

2. Con un primo atto di motivi aggiunti la ricorrente ha poi impugnato il provvedimento n. 3367 del 25.11.2024, con il quale la stazione appaltante ha proceduto all’affidamento in concessione del servizio di gestione, conduzione ed uso del “Campo Sportivo di Tufolo” in favore del raggruppamento controinteressato.

2.1. Si è costituito il Comune di Crotone, che ha confutato le avverse deduzioni, concludendo per il rigetto del gravame.

3. Con un secondo atto di motivi aggiunti l’esponente ha poi impugnato il verbale di consegna del servizio di gestione del 27.11.2024, rilevando al contempo come, nonostante la presentazione in pari data di un’istanza di accesso agli atti, la stazione appaltante non avesse disposto l’ostensione dei documenti allegati all’offerta tecnica e a quella economica dell’aggiudicataria, né dell’ulteriore documentazione relativa alla sussistenza dei requisiti di ordine generale e speciale, per come previsto dagli artt. 35 e 36 D. Lgs. n. 36/2023 e dalla L. n. 241/1990.

4. Con un terzo atto di motivi aggiunti la ricorrente ha dedotto ulteriori censure avverso i medesimi atti.

5. Per mezzo di un quarto atto di motivi aggiunti, A.s.d. Aek ha quindi impugnato la determina di aggiudicazione n. 3367/2024 per come confermata ed integrata dal provvedimento n. 484 del 28.02.2025, per mezzo del quale sono stati sanati alcuni vizi dell’indicata determina di aggiudicazione.

6. Il Comune di Crotone ha eccepito l’inammissibilità del ricorso principale avverso il provvedimento di aggiudicazione e dei successivi motivi aggiunti, in conseguenza della carenza di legittimazione dell’esponente derivante dalla legittima esclusione dalla procedura selettiva.

7. All’udienza pubblica del 18 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Si impone in prima battuta il vaglio della domanda di annullamento del provvedimento di esclusione della ricorrente dalla procedura selettiva, contenuta nel ricorso principale.

L’estromissione, disposta con provvedimento plurimotivato, è basata sulla mancata sottoscrizione del contratto di avvalimento con data certa, sull’assenza della dichiarazione di impegno delle ausiliarie, nonché sulla violazione delle disposizioni dell’avvalimento di cui all’art. 104 D. Lgs. n. 36/2023, per omessa “specifica delle risorse da mettere a disposizione da parte dell’impresa ausiliaria nei confronti del partecipante alla gara”.

In particolare quanto al primo profilo, la ricorrente, pur producendo dopo il soccorso istruttorio un contratto di avvalimento firmato digitalmente dalla stessa unitamente alle già presenti sottoscrizioni delle ausiliarie A.s.d. Pallavolo Crotone e S.s.d. Accademia Frosinone, non avrebbe fornito alcuna garanzia di attendibilità sulla data di tale sottoscrizione, poiché la firma digitale del documento informatico in mancanza di marcatura temporale non è per legge assistita da valenza probante in ordine al tempo della relativa formazione, garantendone soltanto la riconducibilità al suo autore.

Sostiene quindi la ricorrente, con riguardo alla certezza della data di sottoscrizione del contratto di avvalimento, che troverebbe applicazione, ai fini dell’opponibilità ai terzi dell’atto negoziale, l’art. 2704 c.c., cosicché, in assenza di una specifica previsione nel disciplinare di gara sulle modalità di sottoscrizione con marcatura temporale del contratto di avvalimento, la certezza della stipulazione in data anteriore al termine di scadenza della presentazione delle offerte coinciderebbe con l’allegazione del medesimo contratto di avvalimento alla documentazione della gara.

In ogni caso, il contratto era comunque contenuto in un file denominato “altra documentazione.zip”, a sua volta regolarmente sottoscritto digitalmente dalla ausiliata.

Rispetto, poi, alla contestata mancanza delle dichiarazioni di impegno delle imprese ausiliarie, la ricorrente rileva che tale dichiarazione fosse rinvenibile nei contratti di avvalimento, non essendo necessaria a tal fine una distinta dichiarazione.

Sotto diverso profilo, ancora, l’omessa specificazione delle risorse da mettere a disposizione in favore dell’ausiliata non risulterebbe più rilevante alla luce della formulazione dell’art. 104 D. Lgs. n. 36/2023, il quale prescrive la forma scritta ad substantiam del contratto di avvalimento ma non anche il relativo contenuto, fermo restando che il complesso delle risorse a disposizione della ricorrente sarebbe comunque rinvenibile dall’esame dei contratti di avvalimento.

Parimenti, da ultimo, non assumerebbe rilievo la mancata indicazione delle ragioni della gratuità del contratto di avvalimento in luogo dell’onerosità, poiché la relativa formulazione lessicale “normalmente oneroso” impiegata dal legislatore implica che il corrispettivo non costituirebbe un elemento essenziale di tale contratto.

8.1. La domanda è infondata, secondo quanto di seguito chiarito.

Occorre premettere che ai sensi dell’art. 104, comma 1, D. Lgs. n. 36/2023 “L’avvalimento è il contratto con il quale una o più imprese ausiliarie si obbligano a mettere a disposizione di un operatore economico che concorre in una procedura di gara dotazioni tecniche e risorse umane e strumentali per tutta la durata dell’appalto. Il contratto di avvalimento è concluso in forma scritta a pena di nullità con indicazione specifica delle risorse messe a disposizione dell’operatore economico”.

In riferimento al soccorso istruttorio, a mente dell’art. 101, comma 1, lett. a) D. Lgs. n. 36/2023 “la mancata presentazione …, del contratto di avvalimento … è sanabile mediante documenti aventi data certa anteriore al termine fissato per la presentazione delle offerte”, previsione presente altresì nell’art. 13 della lettera di invito, secondo cui “è sanabile, mediante soccorso istruttorio, la mancata produzione della dichiarazione di avvalimento o del contratto di avvalimento, a condizione che i citati elementi siano preesistenti e comprovabili con documenti di data certa, anteriore al termine di presentazione dell’offerta”.

La giurisprudenza, con riguardo alla certezza della sottoscrizione del contratto di avvalimento, ha chiarito che laddove, come nel caso di specie, ad essere carente sia la firma della concorrente, alla produzione del contratto in sede di gara sottoscritto solo dall’ausiliaria può essere attribuito valore di sottoscrizione da parte dell’ausiliata, per cui si data la firma da parte del secondo contraente al momento del deposito del contratto unitamente all’offerta. Laddove invece l’accordo risulti firmato dalla sola concorrente, diviene centrale la data della sottoscrizione del contratto da parte dell’ausiliaria, in quanto la produzione agli atti della procedura di gara deve avvenire in modalità tale da garantire la certezza della anteriorità della sottoscrizione da parte dell’ausiliaria rispetto alla data ultima di scadenza del termine per la presentazione delle domande.

Ne consegue quindi, in riferimento alla prima delle due evenienze sopra indicate, che la produzione “del contratto di avvalimento da parte dell’offerente -soggetto ausiliato, che non ha sottoscritto- in allegato all’offerta vale a farne proprio il contenuto con decorrenza dalla presentazione dell’offerta cui è allegato” (Consiglio di Stato, Sez. V, 21 maggio 2020, n. 3209; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 16 dicembre 2024, n. 7139).

In sostanza, la ratio del requisito formale del contratto di avvalimento è funzionale alla cristallizzazione della data certa di stipula laddove lo stesso sia stato depositato in allegato alla domanda di partecipazione con la firma del solo concorrente e non anche dell’impresa ausiliaria, mentre nella vicenda in esame il contratto -depositato dalla ricorrente in uno alla domanda di partecipazione- risultava sottoscritto dalle imprese ausiliarie.

Sotto tale profilo risulta pertanto fondata la deduzione difensiva della ricorrente.

8.2. Risulta parimenti fondato l’assunto difensivo teso a censurare l’illegittimità del contratto di avvalimento per l’asserita carenza del requisito di onerosità, in quanto condivisibile giurisprudenza ha statuito come l’indicazione del preciso ammontare del corrispettivo esuli dalle prescrizioni imposte ai fini della validità di tale operazione economica (Consiglio di Stato, Sez. V, 12 luglio 2023, n. 6826).

8.3. Vanno di contro disattese le ulteriori doglianze.

Per come sopra precisato, il richiamato art. 104, comma 1, D. Lgs. n. 36/2023 prevede in modo espresso che il contratto di avvalimento contenga a pena di nullità “… indicazione specifica delle risorse messe a disposizione dell’operatore economico”.

Il riferimento è al c.d. avvalimento operativo, distinto dall’avvalimento c.d. di garanzia, che impone la concreta messa a disposizione da parte dell’ausiliaria di mezzi e risorse specifiche, puntualmente indicate nel contratto, indispensabili per l’esecuzione dell’appalto (ex plurimis, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 8 maggio 2024, n. 3016).

Nella fattispecie, tuttavia, le ausiliarie A.s.d. Pallavolo Crotone e S.s.d. Accademia Frosinone, per un verso, hanno omesso di allegare le dichiarazioni unilaterali di impegno prescritte dall’art. 13 della lettera di invito, sul punto inoppugnata, e, per altro verso, le medesime ausiliarie nel contratto di avvalimento si sono impegnate genericamente “a mettere a disposizione, per tutta la durata dell’appalto, le risorse necessarie di cui è carente il concorrente”, senza quindi una specifica individuazione delle medesime risorse, inverando ciò una causa di esclusione dalla procedura selettiva in base allo stesso art. 13 della lettera di invito, secondo cui “non è sanabile, ed è quindi causa di esclusione dalla gara, la mancata indicazione dei requisiti e delle risorse messi a disposizione dall’impresa ausiliaria in quanto causa di nullità del contratto di avvalimento”.

9. Va pertanto respinto il ricorso principale inerente alla domanda di annullamento del provvedimento di esclusione della ricorrente.

10. L’accertata legittimità della statuizione espulsiva dell’esponente dalla procedura selettiva incide sulla relativa legittimazione processuale, e non da ultimo sull’interesse a ricorrere, in riferimento all’impugnazione del provvedimento di aggiudicazione e della successiva conferma della stessa, risultando quindi fondato sul punto il rilievo processuale della difesa comunale.

Invero, secondo un condivisibile principio interpretativo “…anche se nelle gare pubbliche di appalto è di regola sufficiente l’interesse strumentale del partecipante ad ottenere la riedizione della gara stessa, un tale interesse non sussiste in capo al soggetto legittimamente escluso dato che, per effetto dell’esclusione, egli rimane privo non soltanto del titolo legittimante a partecipare alla gara ma anche a contestarne gli esiti e la legittimità delle scansioni procedimentali; di conseguenza il consolidamento della esclusione dalla procedura di gara rende inammissibile per difetto di legittimazione l’impugnativa dell’aggiudicazione e, più in generale, di tutti i successivi atti della procedura” (Consiglio di Stato, Sez. V, 28 dicembre 2022, n. 11443; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 31 gennaio 2025, n. 856).

In sostanza, “nel caso in cui il ricorso avverso l’aggiudicazione sia stato formulato in pendenza del giudizio avverso l’atto di esclusione, la reiezione di quest’ultimo determina la perdita ex tunc, in capo al ricorrente, della posizione legittimante il successivo ricorso avverso l’aggiudicazione, quale riflesso necessario ed ineludibile della carenza sostanziale di un interesse legittimo al regolare svolgimento della gara, strutturalmente insuscettibile di cristallizzarsi in capo ad un soggetto che non vi abbia preso parte o ne sia stato escluso con provvedimento legittimo” (Consiglio di Stato, Sez. V, 28 dicembre 2022, n. 11443).

L’interesse dell’operatore economico legittimamente estromesso da una procedura selettiva è pertanto qualificabile come interesse di mero fatto, poiché, diversamente opinando, anche un quisque de populo sarebbe legittimato ad impugnare fasi di gara in relazione alle quali sia rimasto estraneo, dovendosi quindi equiparare a tale posizione il concorrente escluso per carenza di offerta ammissibile (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 18 gennaio 2022, n. 535).

11. In applicazione del richiamato orientamento, va pertanto pronunciata la declaratoria di inammissibilità ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b) c.p.a. dei quattro atti di motivi aggiunti per carenza di legittimazione dell’associazione ricorrente, e conseguente difetto di interesse a ricorrere in capo alla medesima.

12. La peculiarità della vicenda consente di compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe specificato:

– rigetta il ricorso principale;

– dichiara inammissibili i quattro atti di motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Arturo Levato, Primo Referendario, Estensore

Cristiano De Giovanni, Referendario

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Giammarco Cruciani

Sommario: 1. L’inadeguatezza di una definizione esclusivamente terapeutica di acque minerali. – 2. Le acque minerali come beni pubblici a plurima rilevanza giuridica. – 2.1. (Segue) La rilevanza ambientale – 2.2. (Segue) La rilevanza commerciale – 3. Gli interessi pubblici e collettivi tutelati dalla normativa comunitaria di commercializzazione delle acque minerali. – 3.1. La cifra “merceologica” del decreto ministeriale di riconoscimento nel raffronto con la rilevanza sanitaria delle acque minerali. – 3.2. L’autonomia funzionale della concessione di coltivazione e del decreto ministeriale di riconoscimento, nella disciplina del d. lgs. 8 ottobre 2011, n. 176. – 3.3. Sarebbe legittima una estensione generalizzata del decreto ministeriale a tutte le fattispecie ivi comprese quelle di esportazione delle acque minerali? – 4. Conclusioni: per una rinnovata legislazione mineraria.

1. L’inadeguatezza di una definizione esclusivamente terapeutica di acque minerali – Una ricostruzione sistematica della disciplina delle acque minerali deve necessariamente partire dal corretto inquadramento giuridico delle stesse rispetto alle altre acque pubbliche, in ragione della loro afferenza al genere delle miniere.

L’ancora vigente r. d. 29 luglio 1927, n. 1443 (Norme di carattere legislativo per disciplinare la ricerca e la coltivazione delle miniere nel Regno), definisce le acque minerali come una species del più ampio genus delle miniere e consente di sviluppare alcune considerazioni di carattere preliminare, funzionali alla comprensione della ratio di una composita disciplina legislativa dedicata ad esse, rispetto alle acque che compongono la categoria del c.d. demanio idrico, dal quale – lo si afferma sin d’ora – sono escluse le acque minerali. Infatti, nonostante l’ampiezza della formula contenuta all’art. 1, comma 1, r. d. 11 dicembre 1933, n. 1775[1] (Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti elettrici), cui faceva rinvio l’art. 822 c.c. (rubricato Demanio pubblico[2]) per l’individuazione dei beni ricompresi nel demanio idrico e nella quale non si richiedeva alcuna condizione chimico-fisica delle acque per l’inclusione in tale categoria, risaltava l’art. 92 del medesimo r. d. n. 1775/1933 ai sensi del quale le acque minerali erano escluse dal novero delle acque sotterranee oggetto di applicazione del testo unico quanto alla disciplina della ricerca, dell’estrazione e dell’utilizzazione[3].

Allo scopo di ripercorrere le tappe che hanno condotto il legislatore a risolvere espressamente la questione di demanialità o meno delle acque minerali, va rilevato che le miniere sono state oggetto di un processo di demanializzazione “incompleto” con la disciplina del r. d. n. 1443/1927 poiché, se da un lato si è prodotto il superamento del regime fondiario dei regni preunitari[4], dall’altro è mancato il successivo passaggio della definizione del soggetto proprietario di esse (oltre che della natura di tale diritto di proprietà), non direttamente desumibile dall’art. 14 della stessa legge mineraria che si limita a disporre al comma 1 che «Le miniere possono essere coltivate soltanto da chi ne abbia avuto la concessione»[5]. A tale vuoto normativo ha posto soluzione l’art. 826, comma 2 c.c. che ha ricondotto il genus delle minere al patrimonio indisponibile dello Stato, mentre in un momento successivo – e con specifico riferimento alle acque minerali e termali – è intervenuto l’art. 11, l. 16 maggio 1970, n. 281 (Provvedimenti finanziari per l’attuazione delle Regioni a statuto ordinario), che ha disposto il trasferimento di queste ultime in capo al patrimonio indisponibile della Regione[6].

Svolto l’inquadramento delle acque minerali quanto al profilo proprietario, è ora possibile esaminarne la definizione normativa e gli elementi differenziali rispetto alle altre acque che compongono il demanio idrico[7].

Uno degli aspetti più controversi della materia attiene proprio alla definizione di acqua minerale, contenuta ancora oggi all’art. 1, r. d. 28 settembre 1919, n. 1924 (vale a dire il regolamento sanitario di esecuzione del capo IV della l. 16 luglio 1916, n. 947 in materia di sanità pubblica) che così recita: «Agli effetti della legge 16 luglio 1916, n. 947 sono considerate acque minerali quelle che vengono adoperate per le loro proprietà terapeutiche od igieniche speciali, sia per la bibita sia per altri usi curativi». Dalla lettura della norma emerge come l’elemento differenziale delle acque minerali rispetto alla generalità delle acque pubbliche si risolva nel carattere terapeutico delle prime, sulla base di un criterio discretivo che non può ritenersi del tutto soddisfacente per il seguente ordine di ragioni.

Innanzitutto, le acque minerali – partecipando delle caratteristiche del genere di appartenenza, vale a dire le miniere – assumono una plurima rilevanza nel nostro ordinamento, testimoniata dalla loro concomitante sottoposizione alla legge mineraria, al r. d. 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie) nel quale sono rifuse le disposizioni del regolamento sanitario di esecuzione della l. n. 947/1916 e al d. lgs. 8 ottobre 2011, n. 176 (Attuazione della direttiva 2009/54/CE, sull’utilizzazione e la commercializzazione delle acque minerali naturali). Le riportate normative hanno natura profondamente diversa e curano profili differenti dell’utilizzazione delle acque minerali.

La legge mineraria del ’27 detta la disciplina dei procedimenti preordinati al rilascio dei provvedimenti amministrativi di permesso di ricerca e di concessione di coltivazione della fonte mineraria, oltre che dei contenuti di tali atti ampliativi della sfera giuridica del destinatario, sulla base della qualificazione della miniera come bene giuridico suscettibile di sfruttamento a fini produttivi[8] e della «possibilità di industrializzazione che crea e domina il dato pubblicistico[9]», ma non specifica la nozione di acque minerali, limitandosi all’art. 2, comma 1, lett. e) a ricomprenderle nella categoria di lavorazioni[10] «miniere» senza nulla aggiungere sul piano definitorio. Tale mancanza ha indotto parte della dottrina a considerare implicitamente recepita nella legislazione mineraria la nozione esclusivamente terapeutica di acque minerali di cui al riportato art. 1 del regolamento sanitario di esecuzione della l. n. 947/1916, ma questa suggestione può essere superata alla luce di una ricostruzione sistematica delle norme di riferimento.

È prima di tutto il tenore letterale della disposizione da ultimo citata ad escludere qualsiasi possibilità di estendere la nozione terapeutica aldilà della stretta attuazione della disciplina sanitaria di cui al testo unico del ’34, ma anche qualora si prescindesse da questo argomento, l’adesione alla definizione esclusivamente terapeutica delle acque minerali le priverebbe di ulteriori possibili utilizzazioni industriali rispetto a quella a scopo igienico-sanitario[11], determinando di fatto la necessità della previa autorizzazione sanitaria rispetto al rilascio della concessione amministrativa di coltivazione e riconoscendo a quest’ultima la sola valenza di «rimuovere l’ostacolo rappresentato dalla qualità pubblica dell’acqua[12]».

Anticipando quanto verrà approfondito nel prosieguo, gli atti necessari per consentire al concessionario di commercializzare acque minerali non sono tra loro interdipendenti e conservano un’autonomia funzionale in ragione del differente interesse che realizzano: la concessione mineraria è rilasciata dalla compente struttura regionale (investita della funzione di rilascio del provvedimento in oggetto da una disposizione di legge regionale) al fine di perseguire l’interesse pubblico alla più proficua – sotto il profilo tecnico – coltivazione di beni che – per la loro peculiare composizione chimico-fisica – conservano in nuce un’ontologica attitudine allo sfruttamento produttivo, mentre l’autorizzazione sanitaria dell’ASL competente – a seguito della devoluzione della funzioni attinenti alla materia “assistenza sanitaria ed ospedaliera” relative ad autorizzazione e controlli igienici sulle acque minerali e termali[13] – ha per oggetto l’attestazione di qualità delle acque minerali sotto l’aspetto strettamente igienico-sanitario, ma non possiede efficacia costituiva quanto alla qualificazione di un’acqua come minerale.

In altri termini, mentre allo stato attuale la legge mineraria disciplina i soli profili attinenti alla coltivazione delle acque minerali, considerate per la loro qualità giuridica essenziale di bene minerario, la normativa sanitaria regola soltanto uno dei possibili utilizzi delle acque minerali, vale a dire quello a scopo terapeutico e non è casuale che la funzione amministrativa di riconoscimento di tali proprietà terapeutiche sia rimasta conservata allo Stato, ai sensi di quanto previsto dall’art. 30, lett. u), d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 poiché afferente ad un settoriale utilizzo dell’acqua minerale che non è stato reso oggetto di devoluzione al livello regionale (diversamente da quanto pertiene alla generalità delle funzioni amministrative in tema di utilizzazione di beni minerari).

Peraltro, a sostegno di una netta divaricazione fra attribuzioni dell’amministrazione mineraria e dell’autorità sanitaria, una risalente giurisprudenza amministrativa aveva già rilevato che «[le misure di garanzia per la protezione della sorgente] dovrebbero essere adottate dall’amministrazione mineraria e non potrebbe ad essa sostituirsi altra amministrazione pubblica, quando pure sotto altro profilo possa avervi interesse[14]».

A ciò si aggiunga che più di recente, anche la Corte di giustizia CE ha avuto modo di esprimersi sulla corretta interpretazione della definizione di acque minerali nella sentenza del 17 luglio 1997 – causa C-17/96, sottolineando che il possesso di proprietà salutari in capo alle medesime è caratteristica solo eventuale, poiché non traggono da tale unico elemento la loro caratterizzazione in senso oggettivo. I giudici di Lussemburgo hanno statuito quanto segue: «Va rilevato anzitutto che il punto 1 dell’allegato I, parte I, che definisce l’acqua minerale naturale, non menziona le «proprietà salutari». Infatti, il primo comma del punto 1 definisce l’acqua minerale naturale come un’acqua batteriologicamente pura di origine sotterranea. Quanto al secondo comma, esso si limita a precisare che l’acqua minerale naturale si distingue dall’acqua ordinaria da bere per due caratteristiche, cioè in primo luogo per la sua natura, caratterizzata dal tenore in minerali, oligoelementi o altri costituenti ed eventualmente per taluni suoi effetti e in secondo luogo per la sua purezza originaria, oltre al fatto che l’origine sotterranea consente di conservarle intatte. La nozione di «proprietà salutari» viene menzionata solo nel punto 2 dell’allegato I, parte I.

A questo proposito il Consiglio non ha seguito la proposta di direttiva della Commissione (GU 1970, C 69, pag. 14), che conteneva il requisito inerente alle proprietà salutari nel punto 1. Tale mutamento di collocazione induce a ritenere che il Consiglio non intendesse subordinare il riconoscimento di un’acqua come acqua minerale naturale al possesso di proprietà salutari.

Quest’interpretazione è corroborata dal fatto che la direttiva non contiene una definizione della nozione di proprietà salutari. Se il Consiglio avesse voluto che il possesso di proprietà salutari costituisse una caratteristica delle acque minerali naturali, la direttiva, che è precisa e particolareggiata, avrebbe contenuto norme su tale punto, come ha giustamente osservato l’avvocato generale nel paragrafo 18 delle conclusioni.

Infine, la frase «che sono tali da conferire all’acqua minerale naturale le sue proprietà salutari» si limita a citare un possibile effetto delle caratteristiche dell’acqua. La sua portata meramente descrittiva contrasta in modo netto con il contenuto vincolante della proposizione principale della frase, in forza della quale le caratteristiche dell’acqua minerale, di cui al punto 1, «devono» essere state valutate su diversi piani, secondo determinati criteri e secondo i metodi scientificamente riconosciuti dall’autorità responsabile (v. l’allegato I, parte I, punto 2, prima frase).

Alla luce delle considerazioni sin qui svolte si deve risolvere la prima questione dichiarando che il combinato disposto dell’art. 1, n. 1, e dell’allegato I, parte I, punti 1 e 2, della direttiva va interpretato nel senso che osta a che uno Stato membro esiga che un’acqua abbia proprietà salutari per poter essere riconosciuta come acqua minerale naturale[15]».

In altri termini, le acque minerali possono essere dotate di speciali proprietà terapeutiche, ma la loro definizione non poggia su questo carattere eventuale, quanto piuttosto sulla composizione microbiologica e purezza originaria derivanti dalla loro natura di acque sotterranee.

La mineralità dell’acqua è cosa diversa dall’attitudine terapeutica della stessa e non è possibile rileggere questi due elementi come termini di un’impropria equazione.

Alla luce delle considerazioni svolte, si deve quindi escludere la possibilità di attribuire valore assoluto alla definizione esclusivamente terapeutica di acque minerali, ribadendo come la legislazione mineraria attribuisca potenzialità di sfruttamento imprenditoriale ad acque che, in ragione della loro peculiare composizione, conservano una «particolare utilità in relazione a quelli che sono i bisogni globali o settoriali della collettività[16]», non limitabili ex ante da letture circoscritte rispetto alle plurime modalità di sfruttamento imprenditoriale delle acque minerali.

Il quadro tracciato permette di affermare legittimamente che l’utilizzazione delle acque minerali risulta subordinata in ogni caso al previo rilascio di una concessione di coltivazione da parte dell’amministrazione regionale competente e solo nell’eventualità in cui il concessionario intenda mettere in commercio prodotti con speciali qualità terapeutiche, si dovrebbe richiedere l’autorizzazione alla competente struttura sanitaria.

L’attività estrattiva regolata dalla legge mineraria e avente per oggetto le acque minerali è funzionalizzata alla massimizzazione dell’interesse nazionale alla costante e proficua coltivazione delle fonti, a cagione del pregio della composizione chimica e fisica delle acque ivi contenute e a tal fine le amministrazioni concedenti,  scongiurando un utilizzo indiscriminato dei siti minerari da parte della collettività, affidano ai concessionari il diritto-dovere di sfruttare il bene compatibilmente con la sua «sopravvivenza[17]». In vista di tale garanzia di sopravvivenza, la composizione originariamente incontaminata delle acque minerali determina l’assoluto divieto da parte degli operatori concessionari di sottoporle a trattamenti di potabilizzazione che potrebbero intaccarne in maniera invasiva la purezza.

Infatti, la potabilizzazione delle acque superficiali del demanio idrico[18]  è un processo fisico-chimico svolto in idonei impianti e preordinato a rimuovere residui batterici o lato sensu contaminanti al fine di garantire un successivo utilizzo dell’acqua a scopi domestici, irrigui o industriali. La necessità di effettuare trattamenti di potabilizzazione sulla generalità delle acque superficiali scaturisce dall’esposizione all’azione contaminante di sostante naturali (solo per fare un esempio si pensi all’idrogeno solforato presente in aree vulcaniche) e soprattutto di derivazione antropica (in primis i residui di metalli pesanti provenienti dagli scarichi industriali), che ne precludono un sicuro e salubre consumo/utilizzo in mancanza di simile precauzione.

Ben diverso è il trattamento cui possono essere sottoposte le acque minerali che, a cagione della notevole profondità del punto ove è situata la fonte, presentano una purezza originaria che ne consente un consumo sicuro già una volta che siano state captate e successivamente addotte verso gli impianti di imbottigliamento, senza esigenza alcuna di modificarne il tenore di oligoelementi.

La particolare cautela riservata da legislatore per il trattamento delle acque minerali riveste più che mai interesse, specialmente in ragione della rilevanza giuridica plurima di tale risorsa, sia nella veste di bene pubblico del sottosuolo il cui sfruttamento deve essere sottoposto a regime di concessione amministrativa, sia in quella di prodotto commercializzabile sul mercato interno, comunitario ed internazionale in rispondenza alle prescrizioni prestabilite in sede comunitaria.

2. Le acque minerali come beni pubblici a plurima rilevanza giuridica – Appurata l’insufficienza dell’attuale comune opinione definitoria in materia di acque minerali, è opportuno soffermarsi sulla loro riconduzione entro la nozione di «bene pubblico».

Non sono mancati in passato tentativi della dottrina di sistematizzare il genus dei beni pubblici valorizzando talvolta il rapporto di appartenenza del bene con lo Stato o altri enti[19], talaltra la destinazione funzionale all’esercizio di un compito amministrativo[20]. Il dibattito dottrinale[21] fra coloro che pongono l’accento sull’attributo soggettivo della pubblicità, rilevando il tratto caratteristico della categoria nella qualificazione pubblica dell’ente che ha la titolarità del bene (teoria soggettivistica) e coloro che, invece, prediligono l’impronta oggettiva della pubblicità, sottolineando che un bene pubblico sia tale nella misura in cui è funzionalizzato al perseguimento di pubblici interessi a prescindere dall’assetto proprietario su esso impresso (teoria oggettivistica), non è sufficiente ai fini che qui interessano, poiché non fa emergere (e non era suo compito farlo), una effettiva diversità di regime giuridico tra i vari beni considerati. Se le ragioni alla base di una distinzione attengono ad un diverso regime normativo applicabile ai beni pubblici di volta in volta considerati, non si può non rilevare come la teoria soggettivistica delinea un regime simile solo per alcune categorie di beni, vale a dire quelli demaniali e quelli patrimoniali indisponibili (mentre i beni patrimoniali disponibili sono soggetti ad un trattamento a sé stante), ma al contempo la teoria oggettivistica non marca nettamente la distinzione operata dal legislatore con riferimento ai beni demaniali e ai beni patrimoniali indisponibili.

Ad ogni buon conto, il complesso dibattito di cui si è restituito un rapido richiamo, non trova analogo riscontro in sede europea in ragione del principio di neutralità rispetto ai regimi proprietari ex art. 345 TFUE[22], ai sensi del quale si sancisce a livello dei trattati istitutivi dell’Unione europea la sostanziale indifferenza comunitaria rispetto alle discipline degli Stati membri in tema di statuti proprietari dei beni pubblici o aventi finalità pubblica.

Secondo la lettura più restrittiva dell’art. 345 TFUE – e maggiormente rispondente al tenore letterale della disposizione – vi è una «competenza negativa» delle istituzioni dell’UE, tale da rimettere all’esclusiva potestà legislativa degli Stati membri la determinazione ex ante della natura pubblica o privata della proprietà e la successiva possibilità di sottoporre proprietà pubbliche a privatizzazioni, oltre che, viceversa, procedere ad attrarre proprietà private nella titolarità pubblica[23].

Vero è che a prescindere dall’adesione alla tesi soggettivistica piuttosto che a quella oggettivistica, la qualificazione delle acque minerali come beni pubblici non può essere posta in discussione, stante – sotto il profilo soggettivo – la riconduzione delle medesime al patrimonio indisponibile delle regioni e – sotto il profilo oggettivo – la subordinazione del loro sfruttamento a fini produttivi al perseguimento dell’interesse pubblico alla più proficua coltivazione della fonte mineraria.

La peculiare cifra del bene pubblico acque minerali di cui si intende dare evidenza in questa sede, pertiene alla sua plurima rilevanza giuridica, non sempre oggetto di piana disciplina, e dislocata in varie fonti normative in ragione dello specifico profilo che viene in considerazione di volta in volta in merito all’utilizzazione/tutela dell’acqua minerale e di cui si procede di seguito a tracciare le linee ricostruttive, con precipuo riferimento ai rilievi ambientale e commerciale.

2.1. (Segue) La rilevanza giuridica ambientale – Le acque minerali sono attenzionate dal legislatore in relazione a svariati interessi e non è mancata occasione alla giurisprudenza costituzionale di affermare che «[…] il bene della vita acque minerali e termali va considerato da due distinti punti di vista: quello dell’uso o fruizione e quello della sua tutela. L’ordinamento italiano, per lungo tempo, si è occupato soltanto del primo aspetto, come dimostra, del resto, il testo unico delle leggi sulle acque e sugli impianti elettrici, il quale si occupa di concessioni di piccole e grandi derivazioni, ma non di tutela dell’acqua. Ed è in questo contesto che si poneva la disposizione dell’art. 117 Cost., nel testo anteriore alla modifica costituzionale del Titolo V della parte seconda, là dove si leggeva che le acque minerali e termali sono di competenza concorrente delle Regioni[24]». Distinguendo chiaramente il profilo di utilizzazione e quello di tutela delle acque minerali, la giurisprudenza sollevava rimostranze rispetto al protratto disinteresse del legislatore rispetto alla predisposizione di un ordinato complesso di norme dedicato alla tutela ambientale delle acque minerali e – in constatazione di un’inerzia legislativa continuata – si spingeva ad una rilettura del riparto di competenze fra livello regionale e livello statale nei termini che seguono.

L’art. 117 Cost., nella sua versione previgente rispetto alla riforma del Titolo V, intervenuta con legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, contemplava le acque minerali fra le materie ricomprese nella legislazione concorrente di Stato e regioni, per le quali al primo era attribuita la definizione dei principi fondamentali e alle seconde la determinazione della disciplina di dettaglio.

Il testo successivo alla riforma del 2001, non facendo più riferimento espresso a tale materia fra quelle elencate al comma 2 del novellato art. 117, riconduce la materia delle acque minerali e termali alla potestà legislativa residuale delle regioni.

In un quadro in cui nelle materie di legislazione regionale residuale lo Stato può intervenire per la sola regolazione di profili attinenti a titoli competenziali di cui all’art. 117, comma 2, Cost., qualificati dalla dottrina e dalla giurisprudenza come «materie trasversali[25]», le regioni dispongono di ampi margini per regolare l’esercizio delle funzioni amministrative afferenti alla materia delle acque minerali, pur nel rispetto delle disposizioni di principio dettagliate dalla legge mineraria.

Sciogliendo i nodi relativi al corretto riparto di competenze fra livelli territoriali in materia di acque minerali, la Consulta statuiva che quello prodottosi su di esse fosse «un evidente concorso di competenze sullo stesso bene, competenze che riguardano, per quanto attiene alle Regioni, l’utilizzazione del bene e, per quanto attiene allo Stato, la tutela o conservazione del bene stesso[26]».

L’ orientamento giurisprudenziale di cui sopra consente di svolgere argomentazioni protese ad ovviare all’inerzia legislativa nella regolazione del profilo di tutela ambientale delle acque minerali, a partire dall’estensione della portata applicativa delle disposizioni di tutela delle acque pubbliche di cui al d. lgs. n. 152/2006 anche alle acque minerali.

Infatti, nonostante l’art. 144, comma 5, d. lgs. n. 152/2006 rimandi alla specifica disciplina dedicata per queste ultime[27], l’art. 97 del medesimo d. lgs. prescrive l’esigenza che le concessioni amministrative di coltivazione delle acque minerali siano rilasciate nel rispetto dei limiti di protezione ambientale previsti dal Piano di tutela delle acque, predisposto dall’Autorità di bacino, al fine di non pregiudicare il complessivo equilibrio del demanio idrico.

Pur ribadendo il fatto che le acque minerali non rientrano in tale ultima categoria, ma seguono uno specifico regime di utilizzazione determinato dalla legge mineraria, quello che si intende sostenere in questa sede è una loro intrinseca rilevanza giuridica ambientale sotto i profili di tutela e conservazione, tale da giustificarne una “circoscritta” riconduzione alla generalità delle acque pubbliche al precipuo fine di  perseguire quelle «esigenze unitarie insuscettibili di frazionamento» (espressione ricorrente nella giurisprudenza costituzionale) che portano il legislatore  all’adozione di una disciplina uniforme da applicare su tutto il territorio statale e qui rappresentate dall’interesse nazionale all’equilibrio ambientale della sommatoria fra acque superficiali ed acque sotterranee[28]. In altri termini, è come se quella delle acque minerali fosse una nozione “multiforme”, attributaria di differenti discipline di legge (di rango statale e regionale) in ragione del profilo di utilizzazione o di tutela di volta in volta considerato.

La prospettata ricostruzione consente di proporre un’ulteriore suggestione riguardo alla possibilità di interpretare in chiave estensiva – anche nei confronti delle concessioni di utilizzazione di acque minerali – lo spettro applicativo dell’art. 96, comma 8, d. lgs. n. 152/2006 – modificativo dell’art. 21 del r. d. n. 1775/1933 – con cui è stabilito un limite generalizzato di durata trentennale delle concessioni di derivazione idrica[29]. Come noto, la legge mineraria si limita a statuire all’art. 21 che le concessioni di coltivazione sono temporanee, senza nulla aggiungere rispetto alla loro effettiva durata, salvo il riferimento di cui all’art. 53, comma 2 rispetto al termine di scadenza fissato nei singoli provvedimenti concessori. L’evenienza che sia la singola amministrazione regionale concedente a fissare – a propria totale discrezione – non risulta conforme rispetto ai principi di concorrenza e tutela del mercato di derivazione comunitaria oggi confluiti nel d. lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici).

Peraltro, la ragionevolezza dell’applicazione del generalizzato limite trentennale di durata delle concessioni di derivazione idrica anche a quelle minerarie deriva dalla statuizione della Corte costituzionale secondo cui «il principio di temporaneità delle concessioni di derivazione e la fissazione del loro limite massimo ordinario di durata in trenta anni […] rappresentano livelli adeguati e non riducibili di tutela ambientale individuati dal legislatore statale e che fungono da limite alla legislazione regionale[30]» e che valorizza in tutta evidenza il rilievo ambientale delle acque minerali rispetto alla generalità delle acque pubbliche.

2.2. (Segue) La rilevanza commerciale – Il composito quadro normativo prospettato dimostra che le acque minerali sono attenzionate dal legislatore in relazione a svariati interessi, fra i quali non è esente quello della loro commercializzazione.

Sotto il profilo merceologico, le acque minerali vengono in rilievo come prodotto del complessivo procedimento di coltivazione che inizia con la captazione presso la sorgente, prosegue con l’adduzione a mezzo di idonei impianti e tubature e si conclude nello stabilimento di imbottigliamento.

La fonte normativa che disciplina il profilo merceologico dell’utilizzazione delle acque minerali è rappresentata dalla direttiva 2009/54/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 18 giugno 2009, recepita nel nostro ordinamento dal d. lgs. 8 ottobre 2011, n. 176.  La direttiva comunitaria riveste assoluto rilievo innanzitutto perché definisce le acque minerali naturali nei seguenti termini: «1. Per acqua minerale naturale si intende, ai sensi dell’articolo 5, un’acqua microbiologicamente pura, la quale abbia per origine una falda o un giacimento sotterranei e provenga da una sorgente con una o più emergenze naturali o perforate. 2, L’acqua minerale naturale si distingue nettamente dall’acqua ordinaria da bere: a) per la sua natura, caratterizzata dal tenore in minerali, oligoelementi o altri costituenti ed eventualmente per taluni suoi effetti; b) per la sua purezza originaria; caratteristiche, queste, rimaste entrambe intatte data l’origine sotterranea dell’acqua che è stata tenuta al riparo da ogni rischio di inquinamento[31]».

La previsione di una definizione delle acque minerali in termini di acque sotterranee dotate di peculiare composizione microbiologica e fisico-chimica è una sicura leva armonizzatrice per le legislazioni degli Stati membri, specie nel caso dell’ordinamento italiano, ove fino al 2011 l’unica nozione desumibile era ancora quella esclusivamente terapeutica di cui alla risalente normativa di esecuzione del regolamento sanitario e disvela al contempo il precipuo scopo del legislatore comunitario di uniformare le singole discipline nazionali in tema di qualificazione delle caratteristiche merceologiche che devono presentare le acque minerali imbottigliate ad esito della loro messa in commercio.

Come traspare dalla lettura del considerando n. 3 della direttiva[32], il disallineamento delle normative dei Paesi membri in materia di commercializzazione delle acque minerali costituisce un vulnus rispetto allo sviluppo del libero mercato e del gioco della concorrenza.

Alla stregua di ogni prodotto, anche le acque minerali imbottigliate risultano destinatarie di un complesso di prescrizioni merceologiche che vanno dall’indicazione della denominazione commerciale fino alla precisa descrizione dei contenuti dell’etichettatura, fra cui sono ricomprese – oltre alla denominazione di vendita – anche la composizione analitica con i componenti caratteristici, il nome ed il luogo di utilizzazione della sorgente e l’eventuale sottoposizione a trattamenti consentiti.

Tutte le informazioni commerciali contenute nell’etichetta del prodotto sono preordinate a fornire ai consumatori un completo quadro informativo sulle caratteristiche merceologiche delle acque imbottigliate e – ad una lettura più profonda – è possibile osservare che nulla osterebbe a che le singole Autorità nazionali preposte al riconoscimento delle acque minerali naturali siano investite dalle legislazioni nazionali del compito di attestare valori microbiologici e chimico-fisici delle acque minerali naturali più stringenti rispetto a quelli di cui alla direttiva 2009/54/CE, essendo pacifico per gli Stati membri il vincolo di recepimento nel “minimo”.

Tale ultima precisazione consente sin d’ora di rimarcare il “valore merceologico aggiunto” attribuibile al riconoscimento cui sono preposte le singole Autorità nazionali competenti (nel nostro ordinamento il Ministero della salute), piuttosto di una sua declinazione in termini di attestazione sanitaria di qualità dell’acqua minerale. Infatti, il concreto riparto di attribuzioni fra amministrazione nazionale competente al riconoscimento ed autorità deputata alla certificazione del rispetto dei requisiti igienico-sanitari dell’impianto produttivo è rimesso alle determinazioni dei singoli legislatori nazionali ed è finalizzato, come si evince dalla diversità degli oggetti delle due attività, a disciplinare due profili differenti di rilievo giuridico delle acque minerali (il primo merceologico, mentre il secondo sanitario).

Ne consegue che il precipuo interesse collettivo curato dalla normativa comunitaria in esame – e di quella interna di recepimento – attiene all’attitudine commerciale dell’acqua minerale, considerata nella sua veste di “lavorato” risultante ad esito dell’articolato processo produttivo che si compie presso l’impianto di imbottigliamento.

La veste di prodotto commercializzabile delle acque imbottigliate ha indotto, dunque, il legislatore eurounitario a fissare regole uniformi in grado di armonizzare le discipline dei Paesi membri e tali da tutelare cumulativamente l’interesse collettivo alla completa informazione della platea dei consumatori e quello più strettamente economico degli operatori del settore merceologico di riferimento.

3. Gli interessi pubblici e collettivi tutelati dalla normativa comunitaria di commercializzazione delle acque minerali – Come anticipato, la ratio ispiratrice della direttiva 2009/54/CE va colta nella volontà armonizzatrice delle legislazioni dei Paesi membri che, fino al momento di sua adozione, presentavano differenze tali da provocare ostacoli alla libera circolazione delle acque minerali naturali ed effetti distorsivi della concorrenza.

Ulteriori elementi centrali di ispirazione della normativa comunitaria si desumono dalla lettura del considerando n. 5, ove si statuisce che «Le norme in materia di acque minerali naturali perseguono l’obiettivo prioritario di proteggere la salute del consumatore, evitare che i consumatori siano ingannati e assicurare la lealtà delle operazioni commerciali».

Viene in rilievo la tutela della salute del consumatore, assicurata da disposizioni che hanno come fine il mantenimento a monte della purezza originaria e del tenore chimico-fisico e di oligoelementi delle acque così come si presentano alla sorgente[33] e da altre che, nella fase di messa in commercio dell’acqua imbottigliata, assolvono allo scopo di fornire tutte le informazioni merceologiche del prodotto, necessarie a garantire una scelta di acquisto consapevole da parte dei consumatori.

L’impostazione della normativa comunitaria come sedes materiae deputata alla cura della qualità merceologica delle acque minerali imbottigliate ha trovato recente riscontro nella giurisprudenza della Corte di giustizia dell’UE[34], per cui  la scelta di improntare la commercializzazione delle acque minerali naturali ad elevati standard di qualità, comprovati da Autorità nazionali a ciò preposte ed individuate dai singoli Paesi membri, è l’esito di un bilanciamento fra l’esigenza armonizzatrice delle istituzioni europee e quella di salvaguardia della salute dei cittadini dell’UE.

È con riguardo a tale ultimo profilo che la direttiva comunitaria detta prescrizioni sull’etichettatura delle acque minerali imbottigliate, sanzionando come obbligatoria l’indicazione della denominazione commerciale di vendita «acqua minerale naturale», oltre che della composizione analitica, del luogo di utilizzazione della sorgente (o il nome della stessa) e delle eventuali informazioni concernenti la sottoposizione della sorgente ai trattamenti di cui all’art. 4 della direttiva.

La cura riservata dal legislatore eurounitario nell’apporre prescrizioni sull’esatta individuazione dei contenuti oggetto di etichettatura delle acque imbottigliate[35] non è soltanto rivolto alla tutela dei consumatori, ma ha il più ampio scopo di rendere omogenee le discipline nazionali in un settore merceologico che risente notevolmente del peso commerciale scaturente dall’attribuzione o meno di specifiche caratteristiche alle acque imbottigliate: indicazioni chiare ed armonizzate su quelle che devono essere le denominazioni di vendita  e le proprietà enumerabili in etichetta costituiscono un approdo sicuro per gli operatori del settore che così competono su un piano equanime a livello unionale e non possono spingersi in eccessive “vanterie” commerciali dei propri prodotti immessi sul mercato.

È del pari meritorio innestare tale ultima considerazione nel campo applicativo della direttiva comunitaria, non esteso alle acque minerali naturali destinate all’esportazione nei Paesi terzi rispetto all’Unione europea[36]:

La decisione di escludere le esportazioni fuori UE dall’ambito della direttiva non è un segnale di disinteresse del legislatore comunitario, ma va riletta semmai nella direzione di lasciare libero spazio alla regolazione del settore da parte delle legislazioni dei Paesi terzi, consentendo parimenti agli operatori europei di concorrere su un piano di parità con gli altri competitors internazionali e di non vedersi onerati di adempimenti gravosi, in ragione della stringente normativa UE in tema di sicurezza alimentare e di tutela della salute del consumatore.

La lettura che si propone è quella di una disciplina di protezione della qualità merceologica delle acque minerali imbottigliate made in Europe che restituisce una definizione comunitaria di qualità commerciale delle acque imbottigliate, testimoniata altresì dal divieto per i Paesi membri di adottare discipline che non consentano la libera circolazione nel mercato UE di acque che rispondono ai requisiti fissati dalla direttiva 2009/54/CE, costituendo quest’ultima la base giuridica di riferimento per la conformità merceologica delle acque minerali imbottigliate.

3.1. La cifra “merceologica” del decreto ministeriale di riconoscimento nel raffronto con la rilevanza sanitaria delle acque minerali – Esaminata la natura della disciplina contenuta nella direttiva 2009/54/CE, è possibile ora approfondire una questione dai contorni ancora piuttosto oscuri, afferente alla ratio e all’effettiva valenza nel complessivo circuito di commercializzazione di acque minerali rivestita dal prescritto decreto ministeriale di riconoscimento di cui all’art. 5, d. lgs. n. 176/2011 (provvedimento legislativo adottato in recepimento della direttiva europea).

L’istanza di riconoscimento è proposta dal «titolare di concessione o sub-concessione mineraria o di altro valido titolo rilasciato dalle autorità competenti in base alle disposizioni di legge vigenti in materia[37]» ed è funzionalizzata al rilascio di un decreto del Ministero della salute che, sulla base di criteri di valutazione delle caratteristiche delle acque minerali naturali stabiliti ex ante[38], presenta i contenuti di cui all’art. 5, comma 2, d. lgs. n. 176/2011[39] e più precisamente comporta l’ottenimento del riconoscimento della denominazione commerciale di acqua minerale naturale.

La lettura della norma da ultimo citata consente di svolgere una considerazione centrale nell’economia complessiva del ragionamento: il decreto ministeriale nulla aggiunge sotto il profilo definitorio alla nozione di acque minerali naturali[40], ma si limita ad attribuire al concessionario la facoltà di apporre una specifica denominazione commerciale dell’acqua minerale imbottigliata, corredata da precise indicazioni sulla presenza o meno di anidride carbonica, sul tenore di sali minerali calcolato come residuo fisso e su eventuali proprietà favorevoli del prodotto[41].

In altri termini, il riconoscimento ministeriale verte sull’attribuzione di un “valore aggiunto commerciale” all’acqua minerale imbottigliata e dispiega per gli operatori economici la centrale utilità di poter immettere sul mercato un prodotto che si distingua nel settore merceologico di riferimento. È solo il caso di rilevare come il riconoscimento di proprietà favorevoli dell’acqua (eventualmente indicate sulle etichette delle acque imbottigliate se espressamente menzionate nel decreto ministeriale) quali – a titolo esemplificativo – «indicata per l’alimentazione dei lattanti», «stimola la digestione» e via enumerando, sia fonte di un accrescimento del valore commerciale del prodotto, piuttosto che di elementi strettamente definitori di un’acqua minerale[42], i quali sono già noti all’atto del rilascio della concessione di coltivazione.

Nessuna portata definitoria, ma semmai una stretta cifra merceologica è dunque quella che contraddistingue il provvedimento promanante dalla struttura ministeriale, individuata a livello nazionale come «autorità responsabile[43]» per l’attività di riconoscimento della conformità di un’acqua ai requisiti di qualità minerale previsti dalla normativa.

Parimenti è da escludersi che il decreto ministeriale possa dispiegare anche effetti di positiva attestazione della qualità sanitaria dell’acqua minerale, essendo quest’ultima l’oggetto dei controlli affidati all’ASL competente e specificamente rivolti alla verifica di salubrità degli impianti produttivi.

Quanto ora rappresentato consente di avvalorare la lettura secondo la quale – nella materia qui considerata – vi sono più livelli normativi volti a disciplinare (tutelare) interessi pubblici che, sebbene connessi, presentano comunque un’autonomia funzionale e procedurale.

In quest’ottica, si deve rilevare che la tutela igienico – sanitaria di tutte le acque estratte da fonti minerali naturali ed idonee al consumo umano, a prescindere dall’applicazione della disciplina contenuta nel d.lgs. n. 176/2011 – che esclude dal proprio campo applicativo le esportazioni di acque minerali naturali rivolte verso Paesi terzi rispetto all’UE – trova una compiuta disciplina ad opera del regolamento CE n. 852/2004 sull’igiene dei prodotti alimentari a cui è sottoposto ogni stabilimento produttivo (ivi compresi quelli di imbottigliamento di acque minerali).

Tale prospettazione è suffragata dalla possibilità di estendere anche alle acque minerali naturali la nozione ampia di «alimento» di cui all’art. 2 del regolamento (CE) n. 178/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio del 28 gennaio 2002[44] , in ragione della loro attitudine al consumo umano una volta che abbiano subito l’imbottigliamento, al fine della successiva commercializzazione sul mercato.

Il Regolamento UE 2017/625 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 15 marzo 2017 ha fissato requisiti armonizzati per i controlli delle Autorità competenti nazionali, deputati alla verifica delle prescrizioni igienico-sanitarie dei prodotti alimentari: sul piano del nostro ordinamento il d. lgs. 2 febbraio 2021, n. 32 ha determinato l’adeguamento alla normativa comunitaria, prevedendo nello specifico che gli stabilimenti che producono acque minerali naturali destinate all’esportazione verso Paesi terzi siano sottoposti ai controlli dell’ASL territoriale competente[45].

Alla luce delle norme di cui sopra, si rende ancora più evidente come il decreto ministeriale di riconoscimento dispieghi i suoi effetti ai soli fini attributivi di denominazione commerciale e di eventuali proprietà favorevoli rispetto alle acque minerali imbottigliate. Esso va più propriamente rivisto come atto necessario ai soli fini della commercializzazione in UE di un’acqua minerale imbottigliata come prodotto in possesso dei requisiti fissati dalla normativa comunitaria e recepiti dalla disciplina di cui al d. lgs. n. 176/2011.

In altri termini, la mancanza del decreto ministeriale rappresenta condizione ostativa per l’operatore economico ai fini della messa in commercio nello spazio UE di un’acqua minerale imbottigliata corredata da una riconosciuta denominazione commerciale e dalle indicazioni di origine e qualità merceologica di cui alla direttiva 2009/54/CE e comporta una perdita di “valore aggiunto merceologico” del prodotto.

Altro profilo di rilevanza giuridica delle acque minerali è quello che attiene alla loro certificazione di stampo igienico-sanitario, non ricomprendibile in un provvedimento come quello di riconoscimento che – viceversa – fagociterebbe al suo interno – e senza alcuna utilità immediatamente percepibile – i contenuti dell’attestazione sanitaria dell’ASL competente.

3.2. L’autonomia funzionale della concessione di coltivazione e del decreto ministeriale di riconoscimento. – La portata merceologica del decreto ministeriale di riconoscimento consente di mettere in luce gli elementi differenziali ed il rapporto sussistente fra questo e l’atto regionale di rilascio della concessione di coltivazione mineraria.

Il provvedimento ministeriale ha ad oggetto l’attribuzione all’operatore economico della facoltà di commercializzare un’acqua minerale naturale con le prescritte qualità di composizione microbiologica, mentre la concessione è atto traslativo di un diritto-dovere alla più proficua coltivazione della fonte minerale, tale da qualificare – secondo una risalente giurisprudenza – il concessionario come longa manus[46] dell’amministrazione nel perseguimento dell’interesse pubblico alla continuità dell’attività estrattiva della risorsa mineraria.

Entrando nell’esame del rapporto fra i due atti, la concessione mineraria va inquadrata come prius logico e giuridico rispetto al decreto ministeriale[47], essendo per quest’ultimo possibile presentare apposita istanza solo a condizione di essere già in possesso del titolo legittimante alla coltivazione del sito minerario.

La concessione mineraria, disciplinata dalla legge di principi costituita dal r. d. n. 1443/1927 e riempita dei contenuti di cui alle singole leggi regionali, considera le acque minerali nella loro ben differente veste di bene pubblico a rilevanza mineralogica e costituisce la base giuridica per il loro sfruttamento produttivo.

Ad ogni modo, mentre il provvedimento di concessione ha come oggetto la regolazione dell’attività di coltivazione, il decreto ministeriale è atto solo eventuale, attestante particolari proprietà dell’acqua minerale che il produttore può – tramite il suo rilascio – commercializzare in quanto tale e vantare sul mercato apponendole sull’etichetta dell’acqua imbottigliata. In altri termini, il riconoscimento di cui all’art. 5, d. lgs. n. 176/2011 attribuisce un valore aggiunto sotto il profilo merceologico, non dispiegando né efficacia costituiva nella definizione delle acque minerali come beni minerari (oggetto dello statuto giuridico di cui alla legge del ’27), né tantomeno autorizzativa per la messa in commercio sotto il profilo sanitario.

Consegue dal delineato assetto che ben vi potrebbe essere attività di coltivazione della sorgente minerale senza un successivo riconoscimento ministeriale, in ragione del fatto che il concessionario ben potrebbe destinare le proprie produzioni – collocate a valle degli impianti di captazione ed adduzione – a differenti utilizzazioni rispetto a quella di messa in commercio a seguito di imbottigliamento.

Anche un’eventuale pronuncia di decadenza degli effetti del decreto ministeriale per la venuta meno dei requisiti merceologici previsti dalla normativa comunitaria e di recepimento interno non potrebbe dunque dispiegare effetti diretti sulla validità del titolo concessorio. Quest’ultima constatazione trova conferma nel fatto che la legge mineraria dispone all’art. 40 che la decadenza dalla concessione si verifica nei soli casi in cui il concessionario interrompe ingiustificatamente la coltivazione, viola obblighi previsti dall’atto concessorio, non corrisponde il canone annuale previsto, oppure trasferisce la concessione senza previa autorizzazione. Le leggi regionali in materia di coltivazione delle fonti minerali ripropongono contenuti analoghi alla disposizione della legge mineraria sopra citata e non fanno cenno alcuno, fra le ipotesi di decadenza del titolo concessorio, a quella dell’intervenuta revoca o mancanza del decreto ministeriale di riconoscimento.

Infatti, i diversi profili che essi disciplinano non sono comunicabili e, soprattutto, presentano autonomo rilievo a cagione del fatto che hanno a presupposto la considerazione delle acque minerali come bene minerario l’uno (concessione) e come prodotto commercializzabile l’altro (decreto ministeriale).

3.3. Una possibile estensione generalizzata del decreto ministeriale a tutte le esportazioni di acque minerali? – Il decreto ministeriale di riconoscimento non è necessario per l’operatore economico che intenda esportare acque minerali imbottigliate esclusivamente in Paesi terzi rispetto all’UE. A confermarlo è la collocazione della disciplina di questo provvedimento in una sedes materiae (d. lgs. n. 176/2011) che esclude dal proprio ambito di applicazione proprio le esportazioni al di fuori del mercato comunitario. Si è avuto modo di approfondire portata, natura ed effetti del riconoscimento, ma resta da esaminare una peculiare fattispecie che potrebbe, de iure condendo, rappresentare una suggestione per un diretto intervento legislativo.

Ci si riferisce al caso del concessionario che, già munito o anche non munito per le nuove iniziative di riconoscimento ministeriale, intenda riconvertire o comunque destinare tutta la propria produzione dirigendola a mercati extra-europei: quale utilità avrebbe per l’operatore il (perdurante) possesso di un atto funzionale alla sola commercializzazione nell’area continentale? Potrebbe essere un quid pluris attributivo di caratteristiche merceologiche ultronee rispetto a quelle necessarie e richieste dalle normative dei Paesi di destinazione per esportazione, oppure un atto destinato a perdere la propria efficacia al momento della proposizione di nuova istanza di riconoscimento da parte del concessionario?

In linea con gli spunti che si sono sviluppati nel contributo, sembra possibile rispondere al quesito rifacendosi ancora una volta alla cifra “merceologica” del decreto ministeriale, teso come esso è all’attribuzione di una qualificata potestà di commercializzazione dell’acqua minerale imbottigliata. Infatti, sebbene sia assodato che chi esporta al di là dei confini continentali non è tenuto al previo ottenimento di tale provvedimento, occorre tuttavia rilevare che pro futuro nulla osterebbe a che le competenti strutture ministeriali riconoscessero al decreto il valore di attestazione di qualità per così dire, “a tutto tondo” delle acque imbottigliate made in Italy.

La suggestione che si propone è quella per cui il legislatore potrebbe prevedere un’estensione generalizzata dell’obbligo di riconoscimento ministeriale a tutte le esportazioni di acque minerali imbottigliate effettuate dagli operatori italiani. A ben vedere, ad uno simile scenario non osterebbero le previsioni della direttiva 2009/54/CE che si limitano all’armonizzazione delle discipline nazionali in materia di commercializzazione di acque minerali nel mercato comunitario e vincolano i Paesi membri ad un recepimento “nel minimo”, restando aperta la porta per una normativa eventualmente più stringente.

È evidente che la generalizzazione dell’obbligo del decreto ministeriale di riconoscimento rappresenterebbe un adempimento ulteriore rispetto all’osservanza della singola normativa di riferimento del Paese terzo importatore, ma consentirebbe di sgombrare in maniera pressoché definitiva i dubbi sull’effettiva portata del provvedimento che – lo si ribadisce – è fonte per l’operatore della facoltà di commercializzare un prodotto con qualificate caratteristiche merceologiche nel mercato comunitario.

Tuttavia, anche se l’estensione generalizzata del riconoscimento ministeriale è un’ipotesi in astratto possibile, essa richiederebbe il fondamento di una nuova norma che vada oltre il d. lgs. n. 176/2011 poiché in esso il limite del perimetro UE è comunque esistente. Dunque, essendo questo un dato di limite di applicabilità oggettiva ed essendo il provvedimento ad istanza di parte, non sarebbe possibile che l’Autorità nazionale assumesse in proprio l’iniziativa di dare una applicazione estensiva all’istituto di riconoscimento.

Nel contempo una siffatta estensione ad opera del legislatore si dimostrerebbe priva di causa, poiché quello che conta è il rispetto della normativa e requisiti richiesti dal Paese extra UE di destinazione.

4. Conclusioni: per una rinnovata legislazione mineraria – Le linee ricostruttive tracciate nel presente contributo consentono di svolgere alcune considerazioni conclusive di più ampia prospettiva sull’attuale stato della legislazione mineraria all’interno del nostro ordinamento.

Opportunamente ribadita la portata di vero e proprio “statuto giuridico dei beni minerari”, l’ancora vigente r. d. n. 1443/1927 necessiterebbe di interventi di restauro di portata tale da consentirne un aggiornamento o – meglio – un adeguamento rispetto ai tempi odierni.

La configurabilità della legge mineraria come statuto giuridico dei beni minerari conserva senz’altro una propria valenza, ma risulta fortemente attenuata dalla progressiva acquisizione di autonomia e dignità normativa delle species minerarie ivi disciplinate. Si è cercato di evidenziarlo con riguardo alle acque minerali che, lungi dal poter essere inquadrabili come beni pubblici ad esclusiva rilevanza mineralogica, risultano oggi attributarie di plurime discipline in considerazione dei singoli profili di utilizzazione che vengono di volta in volta ad emersione (profilo ambientale, commerciale, sanitario).

Del resto, è la stessa vocazione autarchica della legge mineraria ad aver impedito ab origine la possibilità di un inquadramento – per così dire – onnicomprensivo delle acque minerali, vista le netta chiusura dell’epoca fascista rispetto a qualsivoglia apertura del mercato al di fuori dei confini nazionali (rilievo ostativo rispetto a qualsivoglia disciplina della commercializzazione delle acque minerali). Si aggiunga anche il sostanziale disinteresse del legislatore dell’epoca a regolare profili di rilevanza giuridica delle acque minerali, percepiti come lontani dalla coeva sensibilità sociale, quale quello ambientale[48]: ad esempio, la mancanza di ogni riferimento espresso nella legge mineraria all’esatta durata della concessione di coltivazione ha trovato oggi implicito superamento alla luce dell’orientamento del giudice costituzionale che ha ravvisato nell’estensione del generalizzato limite di durata trentennale delle concessioni di derivazione idrica anche alle concessioni di coltivazione un adeguato ed irriducibile livello di tutela ambientale adeguato individuato dal legislatore statale.

Peraltro, è da considerare che la stagione del decentramento amministrativo di funzioni degli anni ’70, che ha coinvolto fra le altre quelle attinenti all’utilizzazione e al controllo sanitario delle acque minerali e la riforma del Titolo V della Costituzione del 2001, che ha comportato la soppressione della materia delle acque minerali e termali dal novero delle materie oggetto di competenza legislativa concorrente, hanno profondamente ridisegnato la disciplina della materia.

Oggi, dopo la riconduzione del regime proprietario delle acque minerali e l’attribuzione delle funzioni amministrative attinenti al livello regionale e l’inclusione della materia fra quelle di competenza regionale residuale, la legge mineraria del ’27 va senz’altro riqualificata come legge statale di principio, sulla base della quale le leggi regionali devono impostare le rispettive discipline.

La perdurante attualità di tale fonte nella regolazione dei profili attinenti all’attività di incidenza pubblicistica della coltivazione delle lavorazioni minerarie si scontra con un’impronta di fondo “settoriale” che anima la normativa del ’27. Il progresso tecnico, le mutate esigenze produttive ed il loro necessario contemperamento con l’interesse pubblico ambientale appaiono fattori decisivi affinché il legislatore possa procedere ad una complessiva revisione della disciplina delle acque minerali, oggi divise fra la regolazione mineralogica e quella commerciale di derivazione comunitaria, peraltro dettata per dichiarate esigenze di armonizzazione del settore merceologico a livello comunitario: la scandagliata rilevanza giuridica plurima delle acque minerali è l’elemento centrale per procedere ad un’auspicabile revisione complessiva della disciplina, che possa attribuire dignità giuridica autonoma ad un bene pubblico che appare fin troppo stretto nella definizione esclusivamente mineralogica.

[1] Per comodità espositiva si riporta il testo della disposizione, oggi abrogata a seguito della sopravvenienza del d.P.R. 18 febbraio 1999, n. 238: «Sono pubbliche tutte le acque sorgenti, fluenti e lacuali, anche se artificialmente estratte dal sottosuolo, sistemate o incrementate, le quali, considerate sia isolatamente per la loro portata o per l’ampiezza del rispettivo bacino imbrifero, sia in relazione al sistema idrografico al quale appartengono, abbiano od acquistino attitudine ad usi di pubblico generale interesse».

[2] L’art. 822 c.c. dispone quanto segue: «1. Appartengono allo Stato e fanno parte del demanio pubblico il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti; i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia; le opere destinate alla difesa nazionale. 2. Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate; gli aerodromi; gli acquedotti; gli immobili riconosciuti d’interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia; le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche; e infine gli altri beni che sono dalla legge assoggettati al regime proprio del demanio pubblico».

[3] Si riporta il testo della norma: «Per la ricerca, l’estrazione e l’utilizzazione delle acque sotterranee, escluse quelle termali minerali e radioattive o comunque regolate da leggi speciali, si osservano le disposizioni seguenti in quanto non siano applicabili le norme del titolo I della presente legge».

[4] Per un approfondito esame dello statuto proprietario dei beni minerari v. M. SERTORIO, Caratteristiche del diritto minerario italiano in Riv. giur. ambiente, fasc. 1/2013, 23 ss.

[5] In conformità a questa lettura v. P. G. LIGNANI, voce Miniere, in Enc. giur., vol. XX, Roma, 1988, p. 2. L’Autore ritiene foriera di incertezze la riconduzione delle miniere entro la categoria del patrimonio indisponibile dello Stato poiché la loro appartenenza a quest’ultimo si esaurisce solo in corrispondenza dell’estinzione della minera, giustificandosi sulla base di un «carattere ontologico», antitetico rispetto ad un vincolo di destinazione «teleologico» cui sono notoriamente improntati i beni del patrimonio indisponibile. Il rilievo mosso alla scelta del legislatore, lungi dall’essere privo di fondamento, va comunque rivalutato alla luce della scarsa attualità che conserva nel dibattito dottrinale la perdurante divaricazione fra beni demaniali e beni del patrimonio indisponibile in seno al codice civile.

[6] Se non vi sono dubbi sull’assetto delineato per le regioni a statuo ordinario, lo scenario è notevolmente diverso per le regioni a statuto speciale. Infatti, la giurisprudenza costituzionale (Corte cost. 6 giugno 1989, n. 326) ha avuto modo di sottolineare la necessità che queste ultime provvedano in via espressa a disporre il trasferimento delle miniere al patrimonio indisponibile regionale, non trovando applicazione diretta l’art. 11, l. n. 281/1970. Nel caso oggetto della pronuncia citata, la Consulta ha risolto il conflitto di attribuzione sollevato dalla regione Valle d’Aosta in favore dello Stato, poiché la prima non aveva mai adottato provvedimenti che determinassero il trasferimento delle acque minerali e termali al patrimonio indisponibile regionale (diversamente da quanto risulta essere stato fatto da tutte le altre regioni a statuto speciale e dalle province autonome di Trento e Bolzano).

[7] La l. 5 gennaio 1994, n. 36 (oggi abrogata dall’art. 175, comma 1, lett. u), d. lgs. 3 aprile 2006, n. 152) ha definitivamente spezzato il dualismo fra acque pubbliche e acque private, prevedendone la demanializzazione. Per un quadro approfondito delle modifiche apportate dalla c.d. legge Galli v. P. ZEN, U. NICEFORO (a cura di), Il regime delle acque pubbliche, Milano, CEDAM, 2024, 135-137.

[8] G. SAPIENZA, voce Acque minerali e termali, in Enc. giur., vol. I, Roma, 1988, p. 1.

[9] C. BOZZI, Acque minerali e termali e autonomia regionale, in Dir. pubbl. reg. 1969, 56 ss. L’Autore ravvisa nella legislazione mineraria come il carattere pubblicistico dei beni oggetto di disciplina sia la loro attitudine ad una generale utilizzazione industriale, non relegata ad un uso dettato da soli fini igienico-sanitari.

[10] L’art. 2 del r. d. n. 1443/1927 definisce più precisamente le miniere come «lavorazioni», intendendo attribuire a tale locuzione il significato di oggetto dell’attività estrattiva. Cfr. P. G. LIGNANI, voce Miniere, cit., p. 1.

[11] Corte cost., 6 giugno 1989, n. 326: «[…] è opportuno ricordare come nel nostro ordinamento le acque pubbliche da una parte e quelle minerali e termali dall’altra siano oggetto di ben distinte discipline, risultando individuate le une in ragione dell’attitudine ad usi di pubblico interesse e le altre sulla base delle loro intrinseche qualità che le rendano adatte all’utilizzazione terapeutica. Infatti l’art. 92 del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici) esclude dal regime delle acque pubbliche le acque termo-minerali e radioattive, che debbono viceversa ritenersi assoggettate al regime delle miniere (della cui nozione giuridica rappresentano una sottospecie) ai sensi del regio decreto 29 luglio 1927, n. 1443». La distinzione fra acque minerali ed altre acque pubbliche in funzione del carattere terapeutico delle prime appare confermato nello stralcio di sentenza sopra riportato, ma questo elemento differenziale non risulta caricato di portata discretiva assoluta, limitandosi i giudici della Consulta a rilevare un’attitudine all’utilizzazione terapeutica delle acque minerali e non escludendone di ulteriori.

[12] In questo senso v. G. SAPIENZA, voce Acque minerali e termali, cit., p. 2.

[13] V. artt. 27, lett. f) e 32, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.

[14] Cons. Stato, Sez. IV,  9 ottobre 1964, n. 1004.

[15] I giudici comunitari, chiamati con rinvio pregiudiziale a fornire la giusta interpretazione della definizione di acque minerali naturali di cui al punto 1 dell’Allegato I, parte I della direttiva del Consiglio 15 luglio 1980, 80/777/CEE, in materia di ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri sull’utilizzazione e la commercializzazione delle acque minerali naturali (oggi rifusa dalla direttiva 2009/54/CE, la quale è stata recepita nel nostro ordinamento dal d.lgs. 8 ottobre 2011, n. 176), hanno affermato la non necessarietà che l’acqua, per essere minerale, presenti “proprietà salutari”.

[16] G. SAPIENZA, voce Acque minerali e termali, cit., p. 2.

[17] In questi termini v. A. GIANNELLI, Concessioni di beni e concorrenza, Napoli, Editoriale scientifica, 2017, p. 159. L’autrice riconduce le concessioni di sfruttamento delle miniere alla categoria delle «concessioni funzionali», caratterizzate dal soddisfacimento delle esigenze pubbliche, intese in senso oggettivo, di tutela e mantenimento delle risorse ambientali consumabili, piuttosto che degli interessi economici dell’amministrazione concedente.

[18] I trattamenti di potabilizzazione delle acque superficiali vengono tradizionalmente classificati in: i) fisici semplici, articolati in un’unica fase, a seguito della quale vengono eliminati i solidi sospesi sedimentabili e non sedimentabili. ii) fisici e chimici normali e spinti, articolati in più fasi e preordinati ad eliminare i solidi sospesi non sedimentabili, oltre che a  correggere le caratteristiche chimiche delle acque grezze eliminando quelle sostanze disciolte che risultano incompatibili con l’uso a cui l’acqua è destinata (si pensi all’addolcimento o alla deferrizzazione); iii) affinazione, anch’essa articolata in più fasi e volta a potenziare le caratteristiche organolettiche dell’acqua e ad abbassarne contestualmente il contenuto di solidi disciolti; iv) disinfezione, avente lo scopo di eliminare la presenza di microrganismi.

[19] R. ALESSI, I mezzi dell’azione amministrativa, Bologna, Zanichelli, 1957, p. 3.

[20] S. ROMANO, Corso di diritto amministrativo, Padova, Cedam, 1930, p. 172; R. RESTA, Beni pubblici, Zanichelli, 1962, p. 63 e ss. Fra le teorie sui beni pubblici di stampo oggettivistico particolarmente interessante è la ricostruzione effettuata in S. CASSARINO, La destinazione dei degli enti pubblici, Milano, Giuffrè, 1962, p. 24 e ss.: l’autore, tripartendo i beni pubblici a seconda che essi siano a fruizione diretta da parte della collettività, ad uso esercitato dall’ente pubblico, ovvero siano protesi al soddisfacimento di specifici interessi di carattere economico, culturale e sociale, ricomprende le miniere fra i beni pubblici di quest’ultima variante, sottolineandone la rilevanza pubblicistica sotto il profilo dello sfruttamento a fini produttivi.

[21] Per una puntuale ricostruzione del dibattito v. M. RENNA, voce «Beni pubblici» in Enc. dir., Milano, I Tematici III, 2022, 149-154. Cfr. M. DUGATO, Titolarità e tutela del patrimonio pubblico, in A. POLICE (a cura di) I beni pubblici: tutela, valorizzazione e gestione, Milano, Giuffrè, 2008, 23.

[22] L’art. 345 TFUE dispone espressamente che «I trattati lasciano del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri».

[23]  La prospettata lettura restrittiva dell’art. 345 TFUE è appoggiata fra gli altri da B. AKKERMANS, E. RAMAEKER, Article 345 TFEU (ex-Article 295 EC), Its Meanings and Interpretations, in European Law Journal, Vol. 16, No. 3, Blackwell Publishing, May 2010, 307.

[24] Corte cost., 14 gennaio 2010, n. 1, p.to 3.1 delle considerazioni in diritto. In senso conforme v. Cons. Stato, Sez. V, 23 agosto 2019, n. 5795: i giudici di Palazzo di Spada sottolineano che, accanto alla concezione delle acque minerali e termali come “merce”, esse vanno anche necessariamente considerate sotto il profilo della loro tutela, in un’ottica complessiva di protezione del patrimonio idrico nazionale.

[25] L’espressione, ormai divenuta di uso comune, si deve a G. FALCON, Il nuovo Titolo V della parte V della Costituzione, in Le Regioni, 2001, p. 5. A partire da Corte cost., 26 giugno 2002, n. 282, la giurisprudenza costituzionale ha fatto propria la considerazione che alcune materie dell’elenco di cui all’art. 117, comma secondo, Cost. [(su tutte la tutela dell’ambiente di cui alla lett. s)], lungi dall’essere connotate da un oggetto definito, possono ontologicamente intersecarsi con materie di legislazione concorrente o residuale regionale.

[26] Corte cost., 14 gennaio 2010, n. 1, p.to 3.1 delle considerazioni in diritto. In senso conforme v. Corte cost., 22 luglio 2009, n. 225.

[27] La disposizione richiamata recita: «Le acque termali, minerali e per uso geotermico sono disciplinate da norme specifiche, nel rispetto del riparto delle competenze costituzionalmente determinato».

[28] Cfr. T.A.R. Calabria, Sez. II, 1 ottobre 2020, n. 1527, p.to 5.8 delle considerazioni in diritto ove viene statuito che «[le acque minerali], per le peculiarità derivanti dall’appartenenza al patrimonio minerario e dal non essere destinate all’utilizzo mediante il servizio a rete, sono sì destinatarie di specifiche disposizioni anche di matrice regionale. Tuttavia, per le finalità connesse alla tutela ambientale restano soggette, come tutte le risorse idriche, alle regole statuali a tal fine preordinate».

[29] Si riporta il testo della disposizione citata: «Tutte le concessioni di derivazione sono temporanee. La durata delle concessioni, fatto salvo quanto disposto dal secondo comma, non può eccedere i trenta anni ovvero i quaranta per uso irriguo e per la piscicoltura, ad eccezione di quelle di grande derivazione idroelettrica, per le quali resta ferma la disciplina di cui all’articolo 12, commi 6, 7 e 8 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79».

[30] Corte cost., n. 1/2010, p.to 3.2 delle considerazioni in diritto.

[31] All.1, p.to 1 della direttiva 2009/54/CE. La definizione riportata è stata recepita sul piano interno in termini del tutto analoghi dall’art. 2, d lgs. n. 176/2011.

[32] Per comodità espositiva se ne riporta qui di seguito il testo: «Le differenze esistenti tra dette legislazioni ostacolano la libera circolazione delle acque minerali naturali, dando luogo a distorsioni della concorrenza e hanno, conseguentemente, una diretta incidenza sul funzionamento del mercato interno».

[33] V. art. 4, direttiva 2009/54/CE che disciplina i soli trattamenti cui possono essere sottoposte le acque minerali naturali così come esse si presentano alla sorgente. L’elenco deve essere interpretato come tassativo, in ragione dell’eccezionalità che contraddistingue la sottoposizione di acque sotterranee ad interventi ultronei rispetto alla diretta captazione. I trattamenti ammessi dalla direttiva non vanno confusi con quelli di potabilizzazione delle acque destinate al consumo umano i quali vengono tradizionalmente classificati in: i) fisici semplici, articolati in un’unica fase, a seguito della quale vengono eliminati i solidi sospesi sedimentabili e non sedimentabili. ii) fisici e chimici normali e spinti, articolati in più fasi e preordinati ad eliminare i solidi sospesi non sedimentabili, oltre che a  correggere le caratteristiche chimiche delle acque grezze eliminando quelle sostanze disciolte che risultano incompatibili con l’uso a cui l’acqua è destinata (si pensi all’addolcimento o alla deferrizzazione); iii) affinazione, anch’essa articolata in più fasi e volta a potenziare le caratteristiche organolettiche dell’acqua e ad abbassarne contestualmente il contenuto di solidi disciolti; iv) disinfezione, avente lo scopo di eliminare la presenza di microrganismi.

[34] CGUE, sez. VI, 3 aprile 2025, C-462/23. Il contenzioso in esame scaturiva dal non esatto recepimento da parte dello Stato bulgaro dell’art. 8, paragrafo 2, direttiva 2009/54/CE in tema di divieto di commercializzazione di acque minerali naturali provenienti da un’unica sorgente sotto più di una descrizione commerciale. La pronuncia della Corte ha chiarito la diversità concettuale sussistente fra le nozioni di «sorgente», «falda o giacimento sotterraneo» e «punto di emergenza».

[35] V. artt. 7, 8 e 9, direttiva 2009/54/CE.

[36] V. art. 15 della direttiva 2009/54/CE.

[37] Cfr. art. 4, comma 3, d. lgs. n. 176/2011

[38] In attuazione della disposizione di cui all’art. 3, comma 1, d. lgs. n. 176/2011, la definizione dei criteri di valutazione trova oggi disciplina nel decreto del Ministero della salute 10 febbraio 2015.

[39] Se ne riporta di seguito il testo: «Il decreto di riconoscimento riporta la denominazione dell’acqua minerale naturale, il nome della sorgente ed il luogo di utilizzazione della stessa e specifica le caratteristiche igieniche particolari, nonché le eventuali proprietà favorevoli alla salute dell’acqua minerale naturale, le indicazioni e le eventuali controindicazioni che possono essere riportate sulle etichette ed ogni altra indicazione ritenuta opportuna, caso per caso, ivi compreso l’eventuale trattamento tra quelli di cui all’articolo 8, comma 1, lettere c) e d)».

[40] Tale definizione è fornita dall’art. 2, comma 1, d. lgs. n. 176/2011 qui di seguito riportato: «Sono considerate acque minerali naturali le acque che, avendo origine da una falda o giacimento sotterraneo, provengono da una o più sorgenti naturali o perforate e che hanno caratteristiche igieniche particolari e, eventualmente, proprietà favorevoli alla salute».

[41] Si fa riferimento alle proprietà di cui all’art. 12, comma 4, lett. a) – h), d. lgs. n. 176/2011.

[42] Si è già avuto modo di rilevare in precedenza che il possesso di proprietà terapeutiche/salutari delle acque minerali è condizione eventuale e non concorre a determinarne la definizione in senso stretto nella chiave di acque sotterranee estratte da sorgenti di purezza originaria ed incontaminata.

[43] Questa la dicitura impiegata da art. 1, par. 1 della direttiva 2009/54/CE.

[44] Si riporta per comodità espositiva l’art. 2, parr. 1 e 2, reg. (CE) n. 178/2002: «1. Ai fini del presente regolamento si intende per «alimento» (o «prodotto alimentare», o «derrata alimentare») qualsiasi sostanza o prodotto trasformato, parzialmente trasformato o non trasformato, destinato ad essere ingerito, o di cui si prevede ragionevolmente che possa essere ingerito, da esseri umani. 2. Sono comprese le bevande, le gomme da masticare e qualsiasi sostanza, compresa l’acqua, intenzionalmente incorporata negli alimenti nel corso della loro produzione, preparazione o trattamento. Esso include l’acqua nei punti in cui i valori devono essere rispettati come stabilito all’articolo 6 della direttiva 98/83/CE e fatti salvi i requisiti delle direttive 80/778/ CEE e 98/83/CE».

[45] vedi Allegato 2, sezione 6 al d. lgs. n. 32/2021.

[46] In questo senso v. Cass., 2 aprile 1976, n. 1154, in Giur. it. Mass., 1976, 301. La qualificazione del concessionario in termini di quasi organo dell’amministrazione concedente ha come precipitato la non proponibilità verso costui delle azioni – fra cui quelle possessorie – di per sé non esperibili avverso l’amministrazione medesima.

[47] La considerazione è suffragata dal tenore letterale della disposizione di cui all’art. 4, comma 3, d. lgs. n. 176/2011, ove si legge che il riconoscimento ministeriale è richiesto dal titolare di una concessione o sub-concessione mineraria.

[48] È del resto comprensibile che nella legge mineraria la preoccupazione principale fosse quella di regolare i profili pubblicistici attinenti alla coltivazione di risorse – quali quelle minerarie – che rappresentavano un importante volano per la crescita industriale del Paese, piuttosto che dettagliare una definizione normativa di esse nella loro preminente veste di bene mineralogico, oltre che di profili lontani dalla sensibilità del legislatore dell’epoca (su tutti quelli afferenti all’incidenza dell’attività estrattiva sulle matrici ambientali. Per considerazioni sulla massimizzazione di esigenze produttive dello Stato a scapito di altri interessi pubblici, fra cui quello ambientale v. S. CASSESE, Dalla proprietà all’impresa: i beni privati destinati dallo Stato alla produzione, in Pol. dir., n. 5/1975, 609 ss.

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Giovanni Terrano

SOMMARIO: 1. Premessa. 2. Fondamenti teorici della sovranità moderna. 3. Formazione storia del concetto di sovranità. 4. L’avvento della sovranità digitale. 5. Il ruolo degli Stati e dell’Unione europea nella sovranità digitale. 6. Dipendenza tecnologica e sicurezza nazionale nell’era digitale. 7. Bilanciamento tra libertà economica e sicurezza digitale. 8. Prospettive future e ridefinizione della sovranità. 9. Conclusioni.

1. Premessa

Il presente contributo intende analizzare l’evoluzione del concetto di sovranità dalla sua configurazione classica, fondata sul potere territoriale e giuridico – statale[1], fino alla più recente declinazione digitale[2]. Attraverso un confronto tra i principali modelli teorici e le nuove sfide poste dalla globalizzazione tecnologica, si è, tra l’altro, evidenziato come la sovranità stia assumendo una forma ibrida, transnazionale e reticolare. Alla luce di ciò, questo lavoro cercherà di esaminare il ruolo non solo dei singoli Stati ma anche dell’Unione europea nella costruzione di una sovranità digitale autonoma e regolata, affrontando le questioni della dipendenza tecnologica, della sicurezza nazionale e della governance algoritmica.

In conclusione, si cercherà di proporre una riconcettualizzazione della sovranità in chiave non solo multilivello ma anche democratica.

2. Fondamenti teorici della sovranità moderna

Il concetto di sovranità rappresenta uno dei fondamenti teorici su cui è stata costruita gran parte della modernità giuridico-politica[3]. La sua elaborazione classica, a partire da Jean Bodin[4] fino ad arrivare a Carl Schmitt[5], ha delineato i tratti essenziali dello Stato moderno come entità dotata di un potere supremo, indivisibile e territoriale.

Tuttavia, la globalizzazione e, soprattutto, l’avvento del digitale hanno prodotto trasformazioni tali da mettere in discussione la validità e la sufficienza delle categorie tradizionali[6]. Per questo motivo sarà analizzato il concetto di sovranità nelle sue declinazioni classiche e digitali, esplorando continuità, rotture e prospettive normative.

Il concetto di sovranità, così come formulato da Bodin nel XVI secolo, si fonda sull’idea di un potere assoluto e perpetuo del sovrano all’interno dei confini dello Stato[7]. Infatti, questi definisce la sovranità come potere assoluto e perpetuo della realtà statale, sottolineando l’indipendenza del sovrano da qualsiasi autorità esterna o interna, fatta salva la legge divina e naturale[8].

Questo modello, poi, viene sviluppato ulteriormente da Thomas Hobbes, che concepisce la sovranità come risultato del contratto sociale, nel quale gli individui trasferiscono i propri diritti al Leviatano, garante della sicurezza e dell’ordine pubblico[9].

3. Formazione storica del concetto di sovranità.

Vi è da dire che l’elaborazione storica del concetto di sovranità è legata strettamente alla genesi dello Stato moderno, il quale emerge dalla crisi del sistema feudale e dalla dissoluzione dell’autorità universale rappresentata dall’Impero e dalla Chiesa[10]. Inoltre, la pace di Westfalia del 1648 segna simbolicamente l’affermazione del principio di sovranità statale e l’inizio di un nuovo ordine internazionale fondato sull’uguaglianza giuridica degli Stati e sulla non ingerenza negli affari interni[11].

Secondo Schmitt, il fondamento della sovranità risiede nella decisione[12]. Questa concezione decisionista evidenzia il legame tra sovranità e potere costituente, inteso come la capacità originaria di determinare la forma e l’esistenza politica dell’ordinamento[13].

A tal proposito vi è da dire come, nella modernità, il potere costituente si configura come unitario ed indivisibile, il vero e proprio fondamento giuridico di tutti gli altri poteri. Durante la Rivoluzione francese, tale potere viene ricondotto al popolo, che assume la responsabilità della propria forma di esistenza[14].

La restaurazione monarchica successiva al 1815 contrappose al potere costituente popolare quello monarchico, riaffermando la centralità del re quale depositario della sovranità. In epoche successive, il potere costituente è stato esercitato da minoranze rivoluzionarie o partiti, come nel caso dei soviet in Russia o del fascio in Italia, configurando nuove forme aristocratiche di fondazione dell’ordinamento[15].

Carl Schmitt osserva che, quando il soggetto del potere costituente è il popolo, emergono concretamente difficoltà teoriche e pratiche. Tuttavia, la sua volontà rimane sovraordinata a qualsiasi norma costituzionale. Infatti, per Schmitt, la volontà costituente del popolo è al di sopra di qualsiasi procedimento legislativo costituzionale[16].

4. L’avvento della sovranità digitale

Con l’affermarsi di internet, si è delineata la dimensione digitale della sovranità. Questa forma di potere si esercita non solamente su un territorio fisico, ma nel cyberspazio, e si fonda sul controllo delle infrastrutture tecnologiche, delle piattaforme e dei flussi informativi[17]. Il concetto stesso di autorità e di decisione politica risulta modificato, poiché il potere effettivo, oggi, è distribuito tra Stati, attori privati globali ed organizzazioni sovranazionali[18].

Alcuni studiosi, tra cui Habermas, hanno sottolineato che la digitalizzazione ha reso obsolete molte categorie del diritto pubblico tradizionale, in quanto le logiche algoritmiche e le piattaforme digitali operano secondo razionalità tecniche spesso impermeabili al controllo democratico[19].

Infatti, la sovranità digitale si distingue da quella tradizionale in diversi aspetti fondamentali. In primo luogo, essa è extraterritoriale: le piattaforme globali operano su una scala planetaria e rispondono a regole definite, spesso unilateralmente, dalle grandi imprese tecnologiche. In secondo luogo, essa è decentrata: la governance della rete è affidata ad una molteplicità di attori ed organismi. Infine, essa è fluida, in quanto la sua giurisdizione non si esercita attraverso coercizione diretta, bensì mediante architetture digitali e condizioni d’uso contrattuali.

Ciò ha portato alcuni autori a parlare di una sovranità algoritmica, nella quale il potere decisionale è esercitato attraverso il calcolo, l’analisi predittiva e la gestione dei dati personali. Le grandi piattaforme, come, ad esempio, Google, Meta ed altri, non si limitano a fornire, infatti, servizi: esse detengono un potere informazionale che condiziona le scelte individuali e collettive, rendendole nuove entità sovrane di fatto[20].

5. Il ruolo degli Stati e dell’Unione europea nella sovranità digitale

Nonostante il predominio tecnologico delle grandi imprese private, gli Stati stanno cercando di riaffermare la propria sovranità digitale attraverso normative, politiche industriali e strumenti di intervento strategico. Uno dei dispositivi più significativi in tal senso è rappresentato dal cosiddetto golden power che consente ai governi di intervenire in operazioni societarie rilevanti per la sicurezza nazionale e le infrastrutture critiche[21].

L’Unione europea, da parte sua, ha avviato una serie di iniziative volte alla costruzione di una sovranità digitale comune[22]. Tra queste, spicca il Regolamento Generale sulla Protezione dei Dati (GPDR), entrato in vigore nel 2018, che ha definito nuovi standard di tutela della privacy e di controllo sui dati personali. Si tratta di una normativa che ha avuto un impatto globale, imponendo regole anche a soggetti non europei che trattano dati di cittadini dell’Unione[23].

Un altro tassello rilevante è rappresentato dal Codice europeo delle comunicazioni elettroniche, adottato nel 2018, che intende armonizzare le norme sui servizi di comunicazione nell’intero spazio europeo. Questo strumento rafforza la supervisione dell’Unione sulle autorità nazionali di regolazione, imponendo standard comuni per la gestione delle reti e delle frequenze radio, nonché per la protezione della sicurezza nazionale e dei dati sensibili[24].

La crescente centralizzazione normativa a livello europeo ha suscitato reazioni contrastanti tra gli Stati membri. Alcuni Paesi, come Francia e Germania, reclamano maggiore autonomia nella gestione delle infrastrutture digitali, mentre altri – in particolare nell’Europa orientale – vedono nella regolazione europea una garanzia contro i monopoli privati ed un’opportunità di investimento tecnologico[25].

6. Dipendenze tecnologica e sicurezza nazionale nell’era digitale

Uno degli aspetti più problematici della sovranità digitale europea è la sua dipendenza tecnologica da attori extra europei, in particolare statunitensi e cinesi. Le principali infrastrutture digitali – dal cloud computing ai sistemi operativi, fino alle piattaforme di comunicazione – sono oggi controllate da un ristretto numero di imprese multinazionali, come Google, Amazon, Microsoft, Meta, Apple, etc. Questa situazione pone gravi interrogativi in merito alla sicurezza nazionale, alla protezione dei dati ed all’autonomia strategica[26].

In ambito 5G, la questione si è resa particolarmente urgente con l’ingresso di fornitori cinesi come Huawei e ZTE nel mercato europeo. Alcuni Stati, tra cui gli Stati Uniti ed il Regno Unito, hanno deciso di escludere tali aziende per ragioni di sicurezza, mentre altri – come la Germania – hanno adottato un approccio più cauto, volto a bilanciare esigenze economiche e garanzie di sicurezza. L’Italia, infatti, ha attivato più volte i poteri speciali del golden power per regolamentare gli accordi con operatori cinesi.

La Commissione europea ha riconosciuto la necessità di promuovere un’industria tecnologica autonoma, lanciando iniziative come GAIA-X, progetto volto a creare un ecosistema europeo di dati sicuro, affidabile e conforme ai valori europei. Tuttavia, tali progetti restano in fase iniziale e scontano la mancanza di grandi campioni industriali capaci di competere su scala globale[27].

La sfida della sovranità digitale richiede, quindi, non solo regole ma anche infrastrutture e capacità tecnologiche proprie. La cybersecurity diventa, in questo scenario, una priorità strategica, sia per la difesa da minacce esterne, sia per la protezione dei sistemi democratici[28].

7. Bilanciamento tra libertà economica e sicurezza digitale

L’espansione del mercato digitale globale ha comportato una crescente tensione tra la libertà economica – fondata sui principi della concorrenza e dell’accesso aperto – e le esigenze di sicurezza nazionale, protezione dei dati e sovranità tecnologica[29]. In Europa, questa dialettica si è sviluppata nel contesto della liberalizzazione dei servizi di telecomunicazione avviata negli anni ’90, che ha favorito l’ingresso di nuovi operatori e la modernizzazione delle reti, ma ha ridotto, al contempo, il controllo pubblico sulle infrastrutture critiche[30].

Il nuovo Codice europeo delle comunicazioni elettroniche ha cercato di bilanciare questi interessi, introducendo obblighi di sicurezza e di interoperabilità, senza compromettere la competitività del mercato[31]. Tuttavia, restano ampi margini di discrezionalità per gli Stati membri, che possono adottare misure restrittive per motivi di ordine pubblico e di sicurezza nazionale, come previsto dagli articoli 3 e 40 della Direttiva[32].

Il tema è particolarmente sensibile nel contesto del 5G, dell’intelligenza artificiale e dei servizi cloud, in cui il margine di rischio sistemico è elevato. In tali ambiti, la tendenza europea è quella di un ritorno ad una regolazione più incisiva, fondata su principi di sovranità tecnologica, etica digitale e resilienza infrastrutturale. La sfida consiste nel garantire un quadro normativo capace di attrarre investimenti senza sacrificare l’autonomia strategica.

In definitiva, la tensione tra libertà economica e sicurezza digitale impone una riconfigurazione del ruolo dello Stato come garante non solo del mercato, ma anche dei diritti fondamentali e della coesione democratica[33].

La protezione dei cittadini digitali, la difesa della disinformazione e la tutela della sovranità decisionale richiedono una governance multilivello che unisca competenze normative, tecnologiche e geopolitiche[34].

8. Prospettive future e ridefinizione della sovranità

La crescente interconnessione globale e la pervasività delle tecnologie digitali impongono un ripensamento critico della sovranità[35].

Non è più sufficiente ancorare il potere statale al territorio, né è realistico ipotizzare una piena autonomia decisionale in un contesto in cui le dinamiche economiche, informatiche e sociali trascendono i confini nazionali. Ne consegue la necessità di definire nuovi modelli di sovranità funzionale, multilivello e cooperativa[36].

Carl Schmitt, probabilmente, leggerebbe la sovranità digitale come il risultato della crisi dell’unità decisionale dello Stato. La sua idea di sovrano come colui che decide entra in tensione con una realtà in cui il potere decisionale è frammentato tra attori pubblici, privati e algoritmici. In tale scenario, il paradigma decisionista appare insufficiente a rendere conto della complessità contemporanea[37].

D’altro canto, emerge l’esigenza di una governance digitale inclusiva, fondata sulla cooperazione tra Stati, organizzazioni internazionali, imprese tecnologiche e società civile. Alcune proposte in tal senso riguardano la creazione di un Internet Bill of Rights oppure lo sviluppo di architetture decentralizzate basate su tecnologie blockchain, capaci di garantire trasparenza, sicurezza e partecipazione[38].

Un ulteriore sviluppo potrebbe essere rappresentato da forme ibride di sovranità condivisa, in cui i confini tra pubblico e privato si ridefiniscono attraverso meccanismi di accountability algoritmica, audit digitale e controllo democratico sugli strumenti di governo automatizzato.

9. Conclusioni

L’evoluzione del concetto di sovranità, dalla sua formulazione classica fondata sul binomio potere – territorio, fino alla sua più recente declinazione digitale, evidenzia la trasformazione profonda dei fondamenti teorici e pratici del diritto e della politica contemporanea. Se la sovranità moderna si è affermata come strumento di coesione e controllo all’interno dello Stato – nazione, oggi, essa si confronta con un contesto globale in cui il potere si esercita attraverso reti, dati e algoritmi, spesso al di fuori di una giurisdizione pubblica unitaria[39].

L’avvento della sovranità digitale impone, quindi, una riconcettualizzazione giuridica e politica[40]. Non si tratta di abbandonare il paradigma statuale, bensì di integrarlo con nuovi strumenti normativi e forme di cooperazione internazionale in grado di assicurare trasparenza, equità e protezione dei diritti nel cyberspazio. La sovranità non scompare ma si riconfigura in senso funzionale e multilivello[41].

In tale prospettiva, il diritto è chiamato a svolgere un ruolo fondamentale: non solo come insieme di regole ma come cornice istituzionale per garantire l’inclusione, la partecipazione ed il controllo democratico sui nuovi centri di potere digitale. La costruzione di una vera sovranità europea nel cyberspazio dipenderà dalla capacità dell’Unione europea di dotarsi di infrastrutture proprie, regole comuni ed una visione strategica condivisa[42].

In conclusione, la sovranità digitale rappresenta, oggi, non soltanto una sfida, ma anche un’opportunità per ripensare la cittadinanza, la governance e la legittimità nell’era della rete. Essa potrà affermarsi pienamente solo se sarà capace di tutelare la dignità ed i diritti dei cittadini digitali contro ogni forma di dominio, opacità e sorveglianza incontrollata[43].

[1] Per una dettagliata esegesi del concetto classico di sovranità, cfr. M. Trombino, Sovranità, in Le basi filosofiche del costituzionalismo, a cura di A. Barbera, Roma Bari, 1997, 193 – 213; G. Silvestri, La parabola della sovranità. Ascesa, declino e trasfigurazione di un concetto, in Riv. dir. cost., 1/1996, passim.

[2] Sul concetto di trasformazione dell’idea di sovranità, cfr. G. Stella, Hans Kelsen: la nuova sovranità, in Sovranità e diritti, Torino, 2013, 71 ss.

[3] Sulle categorie fondative del costituzionalismo in generale, cfr. A. Lucarelli, Costituzionalismo e storia. Riflessioni sulle dimensioni epistemologiche del senso della tradizione, in Rivista AIC, 3/2022, 59 ss.

[4] Cfr. J. Bodin, I sei libri della Repubblica, a cura di M. Isnardi Parente, Torino, 1964, passim.

[5] Cfr. C. Schmitt, Teologia politica. Quattro capitoli sulla dottrina della sovranità, in Id., Le categorie del politico, Bologna, 1972, passim.

[6] Cfr. A. Carrino, Il problema della sovranità nell’età della globalizzazione. Da Kelsen allo Stato moderno, Catanzaro, 2014, 165 ss.

[7] Cfr. D. Grimm, Sovranità. Origine e futuro di un concetto chiave, introduzione di G. Preterossi, a cura di G. Preterossi e O. Malatesta, Bari, 2023, 19 ss.; v. anche A. Lucarelli, Nuovi modelli del diritto pubblico. Sovranità popolare v. sovranità parlamentare: il ruolo della comunità tra democrazia della rappresentanza e democrazia partecipativa, in Diritto pubblico europeo. Rassegna online, 1/2015, 95 – 97.

[8] Cfr. G. Stella, Hans Kelsen, cit., 87 ss.

[9] D. Grimm, Sovranità, cit., 31.

[10] Cfr. M. Trombini, Sovranità, in Le basi filosofiche del costituzionalismo, a cura di A. Barbera, Bari, 2012, 193 ss.; A. Biral, Per una storia della sovranità, in Filosofia politica, 1, 1991, 5 – 50.

[11] Cfr. D. Grimm, Sovranità, cit., 78 ss.

[12] G. Stella, Carl Schmitt: parlamentarismo e governabilità, in Sovranità e diritti, cit., 163 ss.

[13] C. Schmitt, Dottrina della costituzione, a cura di A. Caracciolo, Milano, 1984, 15.

[14] Cfr. S. Romano, Corso di diritto costituzionale, Padova, 1947, passim.

[15] Cfr. A. Barbera, C. Fusaro, C. Caruso, Corso di diritto pubblico, XIII ed., Bologna, 2024, passim.

[16] Cfr. C. Schmitt, Dottrina, cit., 80

[17] Cfr. M. R. Allegri, Riflessioni e ipotesi sulla costituzionalizzazione del diritto di accesso ad internet (o al cyberspazio), in Riv. AIC, n. 1/2016.

[18] R. Bin, La sovranità nazionale e la sua erosione, in A. Pugiotto (a cura di), Per una consapevole costituzionale. Lezioni magistrali, Napoli, 2013, passim; L. Floridi, The Fourth Revolution: How the Infosphere is Reshaping Human Reality, Oxford University Press, 2014, 50 ss.

[19] J. Habermas, Una storia della filosofia. La costellazione occidentale di fede e sapere, vol. II, Roma – Bari, 2020, 95 ss.

[20] G. De Minico, Towards an “Algorithm Constitutional by Design”, in Bio-Law Jour., n. 1/2021; S. Zuboff, The age of surveillance capitalism. The Fight for a Human Future at the New Frontier of Power, 2019, 25 ss.

[21] F. Bassan, Dalla Golden share al golden power: il cambio di paradigma europeo nell’intervento dello Stato sull’economia, in Studi sull’integrazione europea, 1/2014, 57-80.

[22] Per quanto riguarda la regolazione del settore digitale nel diritto pubblico europeo dell’economia, cfr. A. Lucarelli, Nuovi mezzi di comunicazione, gli assetti imprenditoriali e le soggettività politiche, Convegno annuale dell’Associazione italiana dei Costituzionalisti Salerno 15-16 novembre 2024, in corso di pubblicazione; Cfr. anche M.R. Allegri, Il futuro digitale dell’Unione europea: nuove categorie di intermediari digitali, nuove forme di responsabilità, in Riv. it. inf. E dir., 1/2021.

[23] Regolamento (UE) 2016/679; cfr. anche A. Lucarelli, Nuovi mezzi di comunicazione, cit., 28 ss.

[24] Direttiva (UE) 2018/1972, Codice europeo delle comunicazioni elettroniche.

[25] M. Orofino, La multilevel “governance” delle comunicazioni elettroniche venti anni dopo il Framework 2002, in federalismi.it, n. 4/2022, passim.

[26] J. Zittrain, The future of the internet. And how to stop it, Yale University Press, 2008, 50 ss.

[27] Commissione europea, Shaping Europe’s Digital Future, Comunicazione 2020, 67

[28] E. Schmidt, J. Cohen, The new digital age, New York, 2013, 112 ss.

[29] Cfr. G. De Minico, Libertà in rete. Libertà della rete, Torino, 2020, passim.

[30] P. Larouche, Competition Law and Regulation in European Telecommunications, Hart Publishing, 2020, 180 ss.

[31] P. Mori, La codificazione del diritto dell’Unione europea e i suoi strumenti, Relazione al XXIII Convegno La codificazione nell’ordinamento internazionale ed europeo, Ferrara, 6-8 giugno 2018, in Dir. dell’UE, 1/2019.

[32] Direttiva 2018/1972, artt. 3 e 40.

[33] Cfr. S. Cassese, Lo Stato in discussione, in Riv. Trim. dir. pubbl., 4/2011.

[34] M. Orofino, La multilevel “governance”, cit., 696 ss.; S. Rodotà, Il diritto di avere diritti, Roma Bari, 2012, 57 ss.

[35] Sulla ridefinizione del concetto di sovranità cfr. A. E. Chiappetta, Usque ad sidera? Costituzionalismo e sovranità nel diritto cosmico, in Costituzionalismo.it, 1/2025, 28 ss., cfr. anche A. Morrone, Sovranità, in Rivista AIC, n. 3/2017, passim.

[36] Cfr. M. Orofino, La multilevel “governance”, cit., 713 ss.; D. Grimm, Sovranità, cit., 101 ss.

[37] C. Schmitt, Teologia politica, cit., 71 ss.

[38] V. Mayer – Schonberger, T. Ramge, Reinventing capitalism in the Age of Biga Data, New York, 2018, 25 ss.

[39] B. Anderson, Comunità immaginate. Origini e fortuna dei nazionalismi, prefazione di M. d’Eramo, Roma, 2018, 114 ss.

[40] Per quanto riguarda l’affermazione del costituzionalismo nell’era digitale, cfr. A. Lucarelli, Nuovi mezzi di comunicazione, cit., 32 ss.

[41] D. Innerarity, La transformacion de la politica, Ediciones Peninsula, 2002, 91 ss.

[42] M.R. Allegri, Il futuro digitale dell’Unione europea, cit., 20 ss.; S. Cassese, Governare gli italiani. Storia dello Stato, Bologna, 2019, 302 ss.

[43] O. Pollicino, Tutela del pluralismo nell’era digitale: ruolo e responsabilità degli Internet service provider, in Percorsi costituzionali, n. 1/2014, passim; S. Rodotà, Tecnopolitica. La democrazia e le nuove tecnologie della comunicazione, Roma Bari, 2004, 71 ss.

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Processo – Processo amministrativo – Appello – Atto di appello – Principio di autosufficienza – Contenuto.

In base al principio di cosiddetta “autosufficienza” dell’atto di impugnazione, l’appello che non contiene i fatti costitutivi della domanda dedotta in primo grado risulta inammissibile, dal momento che la parte originaria ricorrente che impugna una sentenza di primo grado che si è pronunciata soltanto in rito, ha l’onere di riproporre, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., i motivi di merito non esaminati dal T.a.r., a pena di inammissibilità dell’appello proposto. Il comma 2 dell’art. 101 del c.p.a. è di assoluta chiarezza laddove dispone che “Si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado, che non siano state espressamente riproposte nell’atto di appello”.

Pres. Mastrandrea – Est. Conforti

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5883 del 2022, proposto dalla società -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Saverio Profeta, con domicilio eletto presso lo studio del dottor Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini 30;

contro

la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marcello Cecchetti, Anna Bucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la delegazione romana della Regione Puglia in Roma, via Barberini n. 36;
il Ministero della Cultura e il Ministero della Transizione Ecologica, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
il Comune Bari, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Augusto Farnelli, Chiara Lonero Baldassarra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fabio Caiaffa in Roma, via Nizza n.53;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e del Comune Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 novembre 2024 il consigliere Michele Conforti e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dalla società -OMISSIS- avverso la sentenza del T.a.r. per la Puglia n. -OMISSIS-.

2. L’oggetto della controversia è costituito dall’impugnazione della deliberazione della Giunta Regionale della Puglia n. 176 del 16 febbraio 2015, recante l’approvazione del Piano paesaggistico territoriale della Regione Puglia (per brevità, anche “PPTR”) e dei relativi allegati normativi e grafici, tra cui le Norme tecniche di attuazione (per brevità, anche “n.t.a.”).

2.1. In particolare, sono stati impugnati i seguenti provvedimenti:

– la deliberazione della Giunta Regionale della Puglia n. 176 del 16 febbraio 2015, pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione Puglia n. 40 del 23 marzo 2015 e conosciuta in data successiva, avente ad oggetto la suddetta approvazione;

– l’intesa inter-istituzionale, di cui alla deliberazione della Giunta Regionale della Puglia n. 474 del 13 aprile 2007, sottoscritta in data 15 novembre 2007;

– la determinazione del dirigente del Servizio ecologia n. 11 del 22 gennaio 2013;

– il «Documento Intermedio di Intesa» del 27 febbraio 2013;

– la deliberazione della Giunta Regionale della Puglia n. 1435 del 2 agosto 2013, recante l’adozione del piano e i relativi allegati;

– l’«Accordo fra la Regione Puglia e il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo ai sensi dell’art. 143, comma 2, del codice» sottoscritto in data 16 gennaio 2015.

3. Si espongono i fatti rilevanti per la decisione.

3.1. Il Consorzio -OMISSIS-, la società -OMISSIS- e la -OMISSIS- s.r.l., premettendo di essere proprietarie di una serie di aree nel comune di Bari, in località -OMISSIS-, e di avere costituito il Consorzio -OMISSIS- al fine di promuovere il piano attuativo dell’intera maglia urbanistica, hanno impugnato le previsioni vincolistiche contenute nel PPTR della Regione Puglia, nella parte in cui è stato impresso, secondo quanto da loro dedotto, ai terreni di loro proprietà, un regime di indisponibilità determinante l’inedificabilità assoluta dei suoli.

La società appellante afferma che le aree oggetto di causa sono state ricomprese nel piano di lottizzazione n. 151/1989, approvato con delibera del Consiglio Comunale di Bari n. 91/1992; sono state oggetto sia della concessione edilizia n. 284/93 del 27 aprile 1995, sia di convenzione per atto pubblico del Notaio dottor -OMISSIS- di Bari del 21 giugno 1993; nella lottizzazione sono state incluse le particelle di cui al foglio n. 123 n. 21 (già 173), 172, 174 e 175; ed ancora, con la convenzione urbanistica richiamata si è concordata, ai fini della lottizzazione, la cessione al Comune di Bari di una quota parte delle aree.

3.2. La società ricorda che, in seguito ad alcune vicende giudiziarie, la Corte di Cassazione ha disposto la confisca e l’acquisizione dei suoli oggetto della lottizzazione al patrimonio del Comune di Bari, con la sentenza n. 256 del 29 gennaio 2001.

Il Comune di Bari ha successivamente deliberato la confisca dei suoli della ricorrente il 10 aprile 2001, a cui ha fatto seguito, successivamente, nel corso dell’anno 2006, la demolizione dei fabbricati edificati.

Adita la Corte europea dei diritti dell’uomo, con la sentenza del 20 gennaio 2009, caso “-OMISSIS- e altre 2/c Italia”, quest’ultima ha pronunciato l’obbligo di restituzione dei terreni edificabili illegittimamente confiscati e, con la sentenza del 10 maggio 2012, caso “-OMISSIS- e altre 2/c Italia”, ha condannato la Repubblica Italiana a risarcire la ricorrente dei danni medio tempore subiti.

Con l’art. 4, comma 4 ter della legge 3 agosto 2009, n. 102, si è stabilito che “…ai fini della restituzione all’avente diritto e della liquidazione delle somme reciprocamente dovute in conseguenza della decisione della Corte Europea dei diritti dell’uomo che abbia accertato il contrasto della misura della confisca con la Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, resa esecutiva dalla legge 4 agosto 1955, n. 848, e con i relativi Protocolli addizionali, la stima degli immobili avviene comunque in base alla destinazione urbanistica attuale…”.

Il Tribunale di Bari sez. GUP/GIP, con ordinanza n. 302/2010 del 15 novembre 2010, ha disposto la revoca della confisca e la restituzione dei terreni.

La società deduce inoltre che il Comune di Bari non ha restituito i suoli di proprietà della ricorrente, ma ha realizzato su di essi un parco pubblico.

3.3. Nelle more della vicenda sin qui narrata, la Giunta Regionale pugliese ha approvato definitivamente il nuovo PPTR della Regione Puglia.

In base all’art. 40 delle n.t.a. del PPTR, i territori costieri, “da intendersi quali quelli rientranti nella fascia di profondità costante di 300 metri a partire dalla linea di costa individuata dalla Carta Tecnica Regionale”, tra i quali rientra anche quello di proprietà dell’odierna società, sono stati inclusi tra i beni paesaggistici delle componenti idrogeologiche.

4. Ritenendo lesive le nn.tt.aa. applicabili a tali territori, la società ha proposto ricorso per annullamento innanzi al T.a.r. per la Puglia, impugnando il piano nei limiti del suo interesse e formulando nove motivi di ricorso.

4.1. Si sono costituiti in giudizio il Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo (ora Ministero della cultura), il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (poi Ministero della transizione ecologica, ora Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica), la Regione Puglia e il Comune di Bari, resistendo al ricorso.

5. Con la sentenza n. 102/2022, il T.a.r. ha respinto il ricorso e ha compensato le spese di lite.

6. La società -OMISSIS- ha impugnato la sentenza, formulando sette motivi di appello.

6.1. Si sono costituiti in giudizio le Amministrazioni ministeriali, nonché la Regione Puglia e il Comune di Bari, resistendo all’impugnazione.

6.2. Nel corso del processo, le parti hanno depositato ulteriori scritti difensivi.

7. All’udienza del 21 novembre 2024, la causa è stata trattenuta in decisione per essere poi decisa in pari data e nella camera di consiglio del 29 gennaio 2025.

8. Con il primo motivo di appello, si censura il capo della sentenza che ha respinto il primo motivo di ricorso.

Si evidenzia l’illegittimità costituzionale dell’art. 22, co. 1 e co. 2, lett. k) e dell’art. 44, co. 4, lett. e), dello Statuto della Regione Puglia in relazione agli articoli 3, 121, co. 2 e 3, 123, co. 1 e 117, co. 1, della Costituzione, perché l’attività di pianificazione, in quanto espressione di scelte e interessi dell’intera comunità, in ragione dei richiamati articoli della Costituzione, dovrebbe essere necessariamente di competenza del consiglio regionale, organo che la rappresenta nella sua totalità, e non dovrebbe essere invece di competenza della giunta, così come disposto dallo Statuto, in quanto organo rappresentativo esclusivamente della maggioranza politica.

8.1. Il primo motivo di appello è infondato.

8.2. Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha dichiarato infondato il corrispondente motivo di ricorso di primo grado, affermando che: “Il Consiglio regionale gode senz’altro di una sfera di competenza legislativa riservata, tutelata dalla Costituzione rispetto agli altri organi della Regione, anch’essi indicati dall’art. 121 (la Giunta e il suo Presidente). Tuttavia, le altre funzioni – ivi compresa quella di pianificazione paesaggistica del territorio per mezzo di atti amministrativi generali o misti – sono distribuite secondo criteri di organizzazione e di funzionamento che spetta allo Statuto regionale stabilire (si veda art. 123 Cost.). E lo Statuto della Regione Puglia (approvato con legge regionale 12 maggio 2004, n. 7 e modificato con leggi regionali 11 aprile 2012, n.9, 28 marzo 2013, n.8 e 20 ottobre 2014, n. 44) non attribuisce espressamente al Consiglio regionale l’approvazione degli atti di pianificazione paesaggistica. Compete, invece, alla Giunta regionale, in forza dell’art. 44, comma 4 dello Statuto Regionale l’esercizio di “…ogni altra attribuzione e funzione amministrative che dalla Costituzione, dal presente Statuto o dalle leggi non sono demandate espressamente alla competenza del Consiglio Regionale”. Né si rintraccia un ambito di competenza riservata del Consiglio regionale nell’approvazione del piano paesaggistico territoriale in seno alla legge regionale di settore n. 20 del 2009, della cui legittimità costituzionale dubita l’impresa ricorrente.”.

Al termine della suesposta motivazione, il T.a.r. ha evidenziato che l’organo competente ad adottare e ad approvare il piano paesaggistico territoriale è la Giunta Regionale, in base a quanto disposto dall’art. 2 della legge regionale, mentre la funzione rappresentativa del Consiglio Regionale è salvaguardata attraverso la commissione consiliare competente “…il proprio parere sul PPTR, che viene trasmesso alla Giunta regionale”.

8.3. Con il primo motivo di appello, la società non articola una critica convincente sulla ragione per cui dovrebbe sussistere una “sfera di competenza costituzionalmente garantita del Consiglio regionale in materia di approvazione del piano paesaggistico territoriale”, limitandosi a ribadire, in buona sostanza e con diversa formulazione, la censura già esposta in primo grado.

La questione prospettata, per le condivisibili motivazioni espresse dal T.a.r., non è quindi idonea a superare quella valutazione di “non manifesta infondatezza” della questione prospettata che il Giudice a quo è tenuto a svolgere rispetto alla paventata antinomia di una determinata norma con i precetti della Costituzione.

9. Con il secondo motivo di appello, la società censura il capo della sentenza che ha dichiarato inammissibile il secondo motivo di ricorso per difetto di legittimazione attiva in capo alla società.

Secondo l’appellante, la sentenza di primo grado avrebbe confuso “l’interesse della ricorrente” con l’oggetto del motivo di ricorso “che è la mancata convocazione di tutti gli enti locali” e la violazione dell’art. 2 legge regionale n. 20/2009, dichiarando, perciò, in maniera del tutto erronea che soltanto gli enti locali avrebbero potuto dolersi del mancato rispetto delle garanzie partecipative nel procedimento di pianificazione territoriale previste a loro vantaggio.

Sul punto, la parte appellante deduce altresì che i documenti della Regione depositati nel corso del primo grado del giudizio, in data 12 novembre 2021, per comprovare l’avvenuta concertazione con gli enti locali, sarebbero stati “tardivamente depositati e comunque inconferenti”.

9.1. Il secondo motivo di appello è infondato.

9.2. Va preliminarmente puntualizzato che la sentenza impugnata ha dichiarato l’inammissibilità del motivo in ragione della carenza di legittimazione attività dell’impresa a far valere un interesse non suo, bensì degli enti locali.

Con giurisprudenza costante viene affermato che la giurisdizione amministrativa ha natura soggettiva e tutela soltanto gli interessi legittimi e non anche, invece, l’interesse c.d. strumentale, se non nella limitata ipotesi in cui tale interesse sia “collegato ad una posizione giuridica attiva, protetta dall’ordinamento, la cui soddisfazione sia realizzabile unicamente attraverso il doveroso rinnovo dell’attività amministrativa” (Cons. Stato, Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4; Ad. Plen., 25 febbraio 2014, n. 9).

In linea generale, proprio l’Adunanza plenaria n. 9/2014 ha affermato che: “in termini generali trova ingresso nel sistema della giustizia amministrativa anche la tutela del c.d. interesse ad agire strumentale, ma solo se ed in quanto collegato ad una posizione giuridica attiva, protetta dall’ordinamento, la cui soddisfazione sia realizzabile unicamente attraverso il doveroso rinnovo dell’attività amministrativa, dovendosi rifiutare, a questi fini, il riferimento ad una utilità meramente ipotetica o eventuale che richiede per la sua compiuta realizzazione il passaggio attraverso una pluralità di fasi e atti ricadenti nella sfera della più ampia disponibilità dell’Amministrazione; pertanto la facoltà di agire in giudizio non è attribuita, indistintamente, a tutti i soggetti che potrebbero ricavare eventuali ed incerti vantaggi dall’accoglimento della domanda”.

Nel caso di specie, la condizione che legittimerebbe a far valere l’interesse strumentale non risulta specificamente allegata e dimostrata dalla parte e dunque la declaratoria di inammissibilità va comunque confermata.

La statuizione pronunciata dal T.a.r. risulta conforme, oltre che ai principi di diritto su richiamati, anche al precedente della Sezione n. 7475 del 2 agosto 2023, che ha dichiarato l’inammissibilità della doglianza proposto dalla parte privata ed avente ad oggetto la violazione dell’art. 2 della legge della Regione Puglia n. 20/2009, rilevando che: “l’appellante intende far valere una prerogativa che assume essere stata lesa del Comune di Nardò, in assenza, pertanto, di una sua specifica condizione legittimante a fare valere la violazione degli obblighi di leale collaborazione tra i diversi livelli di governo del territorio. Peraltro il Comune, che avrebbe potuto far valere tale lesione della propria posizione procedimentale, non si è costituito in giudizio.”.

9.3. Ad ogni modo, la doglianza risulta infondata anche nel merito.

9.3.1. Leggendo il provvedimento di approvazione si evince (a pagina 10084 del BUR) che: “Il presidente della regione Puglia, a norma dell’art. 2 comma 1, della legge regionale 7 ottobre 2009 n. 20, Norme per la pianificazione paesaggistica (BURP n. 162 del 15.10.2009 – Supplemento), ha convocato Conferenze Programmatiche articolate per aree territoriali e in diverse fasi temporali, alle quali hanno partecipato, assieme a numerosi abitanti, i rappresentanti degli enti statali e locali, le associazioni, le forze sociali, economiche e professionali. Le Conferenze si sono articolate in tre cicli e hanno interessato diverse città della Regione: il primo si è tenuto il 10-12-15 dicembre 2008, il secondo fra il 13 luglio e il 24 luglio 2009, il terzo fra il 28 gennaio e il 18 febbraio 2013”.

Quanto riportato nel provvedimento impugnato risulta di per sé sufficiente a dichiarare infondato il motivo in esame.

9.3.2. E la convinzione del Collegio risulta ulteriormente corroborata anche dalla documentazione depositata in primo grado dalla Regione, da cui si evince la convocazione di taluni incontri istituzionali tenuti dall’ente territoriale con gli enti locali, prodromici e propedeutici all’attività pianificatoria.

Tale documentazione, contrariamente a quanto afferma l’appellante, non è tardivamente depositata in giudizio, in quanto si tratta di atti relativi al procedimento amministrativo in contestazione, come tali sempre producibili, anche innanzi al Consiglio di Stato (Cons. Stato, sez. IV, 27 luglio 2021 n. 5560, secondo cui “è opportuno evidenziare che sfugge totalmente all’ambito di applicazione dell’articolo 104, comma 2, c.p.a. il provvedimento impugnato egli atti del relativo procedimento amministrativo, in quanto, in questi casi, deve farsi applicazione dell’articolo 46, comma 2, c.p.a. (applicabile anche inappello ai sensi del rinvio interno di cui all’art. 38 c.p.a.), ed eventuali omissioni del giudice di primo grado (che ometta di provvedere ai sensi dell’articolo 65, comma 3, c.p.a.) devono essere sanate nel secondo grado di giudizio (si veda Cons. Stato, sez. IV, n. 4639 del 2021 [che limita al solo giudizio impugnatorio su interessi legittimi – e non anche al giudizio di accertamento di un rapporto di credito avente ad oggetto diritti soggettivi -l’operatività in appello degli articoli 46, comma 2, e 65, comma 3, c.p.a.]; sez. IV, n. 4547 del 2021; sez. IV, n. 3150 del 2021; sez. IV, n. 8297 del 2020 [circa l’applicabilità dell’articolo 46, comma 2, c.p.a. anche in grado d’appello qualora si verta in un giudizio impugnatorio]; sez. IV, n. 3844 del 2020; sez. III, n. 866 del 2019; sez. VI, n. 3042 del 2018; sez. IV, n. 3509 del 2016 e n.472 del 2016; sez. V, n. 3462 del 2015; sez. III, n. 4546 del 2013 [che ha precisato come l’amministrazione non decada dal potere/dovere di depositare in appello il provvedimento impugnato e gli atti del procedimento, dovendo al contrario il giudice d’appello supplire all’omissione del primo giudice, che non abbia esercitato i poteri officiosi ai sensi dell’art. 65, comma 3, c.p.a.]; sez. VI,n. 2738 del 2011 [ove si rimarca l’indispensabilità in re ipsa del provvedimento impugnato e degli atti del relativo procedimento])”.

10. Con il terzo motivo di appello, si censura il capo della sentenza che ha respinto il terzo motivo di ricorso, con cui si è dedotta la violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41, 42, co. 2 e 117, co. 1,

Cost., dell’art. 1, Protocollo Addizionale n. 1 alla CEDU e dell’art. 46 della CEDU, nonché dell’art. 4, comma 4 ter, legge n. 102/2009, del principio del legittimo affidamento, dell’art. 21-septies, co. 1, legge n. 241/1990 e sulla nullità per violazione o, comunque, elusione del giudicato.

Viene censurato che “…nel caso di specie non ci troviamo di fronte ad un terreno che, restituito al proprietario, venga in seguito svuotato nello ius aedificandi per il semplice esercizio di poteri pianificatori, ma di fronte ad un bene privato che la Repubblica Italiana, obbligata alla restituzione tramite la sua articolazione Comune di Bari, lo trattiene arbitrariamente e lo restituirà solo dopo che un’altra sua articolazione (Regione Puglia) l’abbia svuotato dello ius aedificandi”.

Si aggiunge che la società “ha diritto ad ottenere la restituzione del suo terreno, non di un “parco pubblico” realizzato arbitrariamente da una delle articolazioni della Repubblica italiana” e che “Nell’Elaborato del PPTR dedicato all’ambito in oggetto, a illustrazione dell’esercizio dei poteri “di pianificazione”, la Regione in particolare dichiara: «Tra gli interventi di maggiore qualità si ricorda … la celebre demolizione del complesso residenziale di -OMISSIS-, con la successiva realizzazione dell’area a parco» (Elaborato n. 5, Ambito 05/Puglia centrale, sez. A, pg. 40, seconda colonna).”.

10.1. Il terzo motivo di appello è infondato.

10.2. Come rilevato dal T.a.r., con statuizione che merita conferma, “La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, nelle due occasioni in cui è stata chiamata a pronunciarsi sulla vicenda “-OMISSIS-” ha sancito l’arbitrarietà della confisca, ed ha condannato lo Stato Italiano a risarcire alla impresa ricorrente i danni morali e materiali patiti in conseguenza della misura, a titolo di equa soddisfazione. Lo Stato Italiano, a sua volta, ha dato corretta attuazione al giudicato ponendo fine alla violazione del diritto di proprietà con la revoca della confisca, la conseguente restituzione dei terreni all’avente diritto da valutare in base alla destinazione urbanistica esistente al momento della entrata in vigore della legge 102 del 2009, e il pagamento della somma di denaro stabilita dalla Corte quale equa soddisfazione. In un sistema come quello ricordato al paragrafo 55 della sentenza 10 maggio 2012, l’attuazione del giudicato deve fare dunque i conti sia con il principio della libertà di scelta dei mezzi di cui lo Stato dispone per conformarsi alla sentenza della Corte EDU, sia con il principio della possibilità materiale e giuridica della restitutio in integrum della situazione antecedente alla violazione. Va quindi respinta l’idea secondo la quale la Corte EDU possa incidere sulla destinazione urbanistica di un suolo. Da tale punto di vista, appare importante notare che il destino urbanistico del suolo della ricorrente non poteva non risentire gli effetti derivanti dal futuro potere di pianificazione paesaggistica dell’ente dotato di competenza. Ciò perché la sentenza della Corte Edu incide su situazioni giuridiche durevoli come lo sfruttamento edificatorio dell’area della ricorrente, che ben può estrinsecarsi in un arco di tempo molto distante dalla pronuncia e dalla notifica della sentenza a fini esecutivi. Pare quindi potersi affermare che l’approvazione di uno strumento di pianificazione paesaggistica che comporta un regime edificatorio limitativo di un’area di proprietà del privato non è incompatibile con il giudicato della Corte EDU perché si tratta di prendere atto di un mutamento della realtà fattuale e giuridica, e cioè del fatto che il giudicato non è impermeabile alle sopravvenienze materiali e giuridiche”.

10.3. La censura articolata in appello è destituita di fondamento considerato che la doglianza in esame non deduce convincentemente in che modo la pianificazione regionale osti alla restituzione del fondo, mentre la circostanza che vengano adottate delle regole incidenti, sia pure indirettamente, sugli aspetti della disciplina urbanista ed edilizia del fondo, rendendo la regolazione degli interventi realizzabili differente da quella precedente e, in tesi, più favorevole alla parte costituisce la fisiologia dei rapporti fra amministrazione e proprietari privati.

10.4. Quand’anche il terreno fosse stato già restituito e il privato ne fosse entrato in possesso mentre ancora era efficace il precedente assetto regolatorio, all’amministrazione competente non sarebbe stato precluso l’esercizio del suo potere pianificatorio in materia paesaggistica, che avrebbe comunque inciso, limitandolo, sullo statuto proprietario ai sensi dell’art. 145, comma 3 d.lgs. n. 42/2004.

10.5. Rimane inoltre impregiudicata l’applicazione della legge 102 del 2009, che non può pertanto costituire parametro di legittimità degli atti impugnati nel presente processo.

11. Con il quarto motivo di appello, si censura il capo della sentenza che ha respinto il quarto motivo di ricorso, relativo alla violazione e falsa applicazione degli art. 11 e 14, d.lgs. n. 152/2006, deducendosi che il T.a.r. avrebbe dichiarato l’inammissibilità di tale censura con una motivazione meramente apparente.

L’appellante deduce che, nel caso di specie, la valutazione ambientale strategica sarebbe stata iniziata tardivamente, eseguita in violazione delle regole di pubblicità e si sarebbe conclusa prematuramente, e aggiunge di avere legittimazione attiva a proporre tale censura, citando a supporto di questa conclusione giurisprudenza di questo Consiglio.

11.1. Il quarto motivo di appello è inammissibile.

11.2. Per la consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato, in base al principio di cosiddetta “autosufficienza” dell’atto di impugnazione, l’appello che non contiene i fatti costitutivi della domanda dedotta in primo grado risulta inammissibile, dal momento che la parte originaria ricorrente che impugna una sentenza di primo grado che si è pronunciata soltanto in rito, ha l’onere di riproporre, ai sensi dell’art. 101 c.p.a., i motivi di merito non esaminati dal T.a.r., a pena di inammissibilità dell’appello proposto.

Il comma 2 dell’art. 101 del c.p.a. è di assoluta chiarezza laddove dispone che “Si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado, che non siano state espressamente riproposte nell’atto di appello” (Cons. Stato, Sez. III, 04 novembre 2024, n. 8747; Sez. VII, 04 dicembre 2023, n. 10455).

11.3. La censura formulata è inammissibile nella parte in cui “ripropone” le censure che il T.a.r. avrebbe omesso di esaminare, dichiarando, in via pregiudiziale, il difetto di legittimazione attiva. Nel motivo in esame, infatti, si deduce che la V.a.s. sarebbe stata “iniziata tardivamente”, “eseguita in violazione delle regole di pubblicità” e “conclusa prematuramente”, senza, però, illustrare nessuna di queste censure, come sarebbe stato doveroso fare per porre il Collegio in condizione di deciderle.

12. Con il quinto motivo di appello, si censura il capo della sentenza che ha respinto il quinto motivo di ricorso e si deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 143, co. 1, lett. c) e g), d.lgs. n. 42/2004 e degli art. 3 e 42 Cost., nonché l’eccesso di potere per sviamento, irragionevolezza e illogicità.

L’appellante deduce che sarebbe manifestamente irragionevole e non proporzionata una decisione quale quella contenuta nel PPTR di “vincolare in modo assoluto” tutti i 940 chilometri di coste Pugliesi, così sottoponendo alla medesima disciplina di “assoluta inedificabilità paesaggistica” tratti costieri molto diversi tra loro dal punto di vista del pregio paesaggistico. Si tratterebbe di una violazione dell’art. 135, comma 1, che dispone che “…le regioni sottopongono a specifica normativa d’uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici, entrambi di seguito denominati: “piani paesaggistici”.”.

L’appellante deduce altresì la violazione dell’art. 143 co. 1 lett. c) d.lgs. n. 42/2004, che “demanda al piano una “… determinazione di prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione” previa “ricognizione” delle aree tutelate ex lege ai sensi dell’art. 142, co. 1.”. Per l’appellante, in base alle norme richiamate, l’amministrazione sarebbe tenuta, in ragione dei “caratteri distintivi” delle aree, a modulare le “prescrizioni d’uso” imposte e il PPTR avrebbe dovuto essere la sede ove operare, attraverso la dovuta attività ricognitiva, il contemperamento tra le effettive esigenze di tutela e il diritto di proprietà.

Con la seconda censura (da pag. 20 fino alla fine del motivo), la società deduce che non sarebbe corretta la motivazione della sentenza di primo grado nella parte in cui ha affermato che il regime giuridico dei suoli, sul versante urbanistico e paesaggistico, sarebbe stato quello di inedificabilità.

Con il sesto motivo di appello, la società impugna il capo della sentenza che ha respinto il sesto motivo di ricorso, incentrato sulla violazione dell’art. 143, comma 1, d.lgs. n. 42/2004, oltre che sulla violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e logicità.

Si insiste sulla violazione della norma recata dalla suddetta disposizione, in quanto sarebbe contrario al dato testuale della legge e alla sua finalità, nonché manifestamente irragionevole predisporre una regolamentazione che reca una disciplina identica per 940 chilometri di coste “senza rapportare le prescrizioni d’uso allo status di ciascuna area”.

La sentenza di primo grado sarebbe errata perché l’accertata ammissibilità della disciplina identica per l’intero tratto costiero sarebbe “…espressamente contraria all’attività di ricognizione dei caratteri distintivi di ciascun paesaggio e relativa modulazione del vincolo attraverso la “vestizione”, attività prescritte dall’art. 143, co. 1, lett. c), a fortiori se trattasi di un territorio che si estende per 940 km.”.

Con il settimo motivo di appello, si grava la sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto il settimo motivo di ricorso, con cui “la ricorrente ha contestato la carenza di specifica istruttoria con riferimento alle aree di cui è causa inficiante gli atti amministrativi impugnati”.

Secondo l’appellante, la sentenza di primo grado sarebbe non condivisibile perché l’istruttoria richiederebbe “…anche una necessaria “comparazione con gli atti di programmazione, di pianificazione e di difesa del suolo”.

La Carta dei Beni Culturali, come del resto riconosciuto dallo stesso Giudice di prime cure, effettua una mera ricognizione georeferenziata dei beni culturali.

Trattasi pertanto di un mero censimento, per altro inconferente rispetto al vincolo de quo che, viceversa, è un vincolo perimetrale.”.

12.1. Il Collegio ritiene che tenuto conto della connessione logica che li avvince il quinto, il sesto e il settimo motivo di appello possano essere esaminati congiuntamente e che essi vadano dichiarati infondati.

12.2. Al fine di decidere i motivi di appello in esame, giova muovere dalla considerazione che a partire dalla legge 8 agosto 1985 n. 431, che ha convertito con modificazioni il d.l. 27 giugno 1985 n. 312, la tutela del paesaggio investe non soltanto singole beni o insiemi di beni connotati esclusivamente da “pregio estetico” (art. 1, legge 29 giugno 1939, n. 1497), ma aree più ampie, comprensive di “ambiti territoriali” per categorie di beni o per zone, sicché l’oggetto della tutela si è ampliato anche verso valori ambientali, culturali e paesistici globalmente considerati, rispetto ad una serie di contesti o situazioni territoriali tipizzati che si caratterizzano per la loro ampiezza spaziale e per l’eterogeneità di situazioni considerate (Corte cost., 21 dicembre 1985 n. 359; 27 giugno 1986 n. 153).

Sul versante degli strumenti di tutela, questo conseguito ampliamento della tutela paesaggistica si è accompagnato, dapprima, sempre ad opera delle legge n. 431/1985, con la “riattivazione” della funzione pianificatoria, già prevista dall’art. 5 della legge n. 1497/1939, ma di scarsa utilizzazione nella pratica amministrativa, e, successivamente, ad opera del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, come modificato dai d.lgs. 24 marzo 2006 n. 157 e, in particolare, dal d.lgs. 26 marzo 2008 n. 63, con l’affiancamento al momento di individuazione del bene paesaggisticamente rilevante (da parte del provvedimento puntuale [ai sensi degli artt. 136 e ss.], della legge [art. 142] o dello strumento di pianificazione [art. 143, comma 1, lett. d]), di un momento di individuazione delle prescrizioni d’uso collegate al vincolo derivante dall’interesse paesaggistico consustanziale al bene (la c.d. “vestizione del vincolo”).

12.3. In considerazione di queste sintetiche puntualizzazioni, può procedersi all’esame delle composite censure dell’appellante, precedentemente sintetizzate, che, per mera comodità espositiva e di analisi, possono essere ulteriormente compendiate nella seguente affermazione costituente il “nucleo” della contestazione di parte: il PPTR approvato dalla Regione sarebbe illegittimo in quanto avrebbe, da un lato, in violazione della disciplina del d.lgs. n. 42/2004 e del canone di ragionevolezza, previsto una disciplina “omogenea” per tutte le coste pugliesi, cioè non diversificata per singoli tratti di costa oppure per i singoli fondi componenti la costa pugliese, e, dall’altro, perché, sempre in violazione della medesima disciplina, avrebbe illegittimamente conculcato le facoltà connesse al diritto di proprietà prevedendo l’inedificabilità assoluta di tali categorie di aree.

12.4. Muovendo dalla prima contestazione, si evidenzia che la previsione di “prescrizioni d’uso” previste in maniera “omogenea” o “unitaria” con riferimento all’area tutelata per legge presa in considerazione dalla pianificazione risultano conformi al paradigma normativo di riferimento.

12.4.1. L’art. 143, comma 1, d.lgs. n. 42/2004 individua tra i contenuti necessari del piano paesaggistico la “determinazione” delle “prescrizioni d’uso”, la cui disciplina viene declinata in maniera differente a seconda della tipologia di bene paesaggisticamente vincolato che viene preso in considerazione. Stando alla lettera dei singoli enunciati della disposizione:

i. la lettera “b”, disciplinando i beni “immobili e[le] aree dichiarate di notevole interesse pubblico” vincolati in conseguenza del provvedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico (art. 140 e 141, in relazione agli immobili ed aree di cui all’art. 136), dispone la determinazione delle “specifiche” prescrizioni d’uso;

ii. la lettera “c”, disciplinando le “aree tutelate per legge” (art. 142), dispone la determinazione “di prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree”;

iii. la lettera “d”, disciplinando i beni “eventualmente” individuati attraverso il piano (art. 143, comma 1, lett. d), consistenti nuovamente in quelli elencati nell’art. 136, dispone la determinazione delle “specifiche” prescrizioni d’uso.

12.4.2. Il tenore letterale delle norme passate in rassegna consente di ravvisare, ictu oculi, la differenza che connota la predisposizione delle differenti “prescrizioni d’uso” ad opera dello strumento di pianificazione, a seconda della tipologia di bene.

La maggiore o minore “specificità”, espressamente richiesta dalla legge per i beni di cui alla lettera “b” e “d”, e non richiesta invece per le aree di cui alla lettera “c”, è consentanea all’ontologia di ciascuno di essi, sicché quando il bene da tutelare non costituisce una “bellezza naturale”, consistente in una “bellezza individua” o in una “bellezza d’insieme”, ma costituisce un “contesto territoriale” (o, per adoperare le medesime parole del conditor iuris, un’“area tutelata per legge”), individuato per le sue caratteristiche di “tipo geomorfologico”, non viola la prescrizione di legge una disciplina delle prescrizioni d’uso che non presenti il medesimo grado di “specificità” previsto per l’altra tipologia di beni paesaggistici.

Del resto, sempre sul versante dell’interpretazione letterale, questo risultato ermeneutico è confortato dalla circostanza che la tutela paesaggistica cui fa riferimento la lett. “c” è teleologicamente rivolta alla “conservazione dei caratteri distintivi” delle “aree” considerate “globalmente” e nella loro valenza d’insieme quale bene paesaggistico unitario, da parte del legislatore.

12.4.3. Né si potrebbe enucleare dal disposto normativo divisato un parametro o un criterio più stringente, in base al quale attribuire all’aggettivo “distintivo” un significato tale da precludere che tale carattere “distintivo” possa consistere, quanto all’area oggetto della pianificazione controversa, proprio il suo essere “territorio costiero”.

12.4.4. L’interpretazione letterale dell’art. 143 comma 1, lett. “b”, “c” e “d”, d.lgs. n. 42/2004, non risulta infirmata sul piano dell’interpretazione sistematica neppure dall’apparentemente diverso tenore letterale dell’art. 135.

In questa disposizione, dedicata alla “Pianificazione paesaggistica”, compare infatti sia il riferimento alla “specifica normativa d’uso” (comma 1), sia la locuzione “apposite prescrizioni e previsioni” (comma 4).

Tali indici normativi non consentono, tuttavia, di ritenere che il pianificatore sia tenuto, nella predisposizione della regolazione degli ambiti territoriali, a quel grado di dettaglio affermato dall’appellante.

Le due locuzioni individuano come “punti di riferimento” della disciplina da predisporre il “territorio”, nel primo caso, e “ciascun ambito”, nel secondo. La seconda locuzione (“apposite prescrizioni e previsioni”), in particolare, viene riferita alla “salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche degli altri ambiti territoriali” (art. 135, comma 4).

Le due norme permettono, dunque, che il pianificatore assuma a “punto di riferimento” della disciplina predisposta con la pianificazione il “territorio” e ciascun “ambito territoriale” enucleato dalla legge, senza doverlo “frazionare” in “sotto-ambiti” o in una moltitudine di singole aree.

Tale operazione di pianificazione e regolazione ben potrebbe corrispondere ad una scelta discrezionale del pianificatore, ma non gli viene imposta dalla normativa.

12.4.5. Sul versante dell’interpretazione teleologica e storica della disciplina, questa interpretazione risulta conforme agli obiettivi di tutela che hanno mosso, nel tempo, il legislatore il quale ha preso cognizione della necessità che la tutela si estendesse non più soltanto a singoli beni, considerati singolarmente o unitamente ad altri in un peculiare contesto, per il loro valore prettamente “estetico”, bensì anche a beni che, in disparte il loro valore estetico, risultassero correlati ad una nozione “ambientale” e “territoriale” di paesaggio. Per conseguire questo obiettivo, in maniera pragmatica, si è predisposta, dunque, una disciplina volta ad individuare tali beni per “aree” accomunate, in astratto, da medesime caratteristiche geomorfologiche o geolocalizzative, previa loro ricognizione.

Risulta, pertanto, coerente a questo approccio quella disciplina che nel “vestire” il vincolo proceda ponendo quale oggetto della regolazione l’area considerata in maniera unitaria ed omogenea, come avvenuto ad opera del PPTR della Regione Puglia.

12.4.6. Una simile scelta, oltre ad essere consentita dal paradigma normativo di riferimento, non risulta peraltro connotata da alcun profilo di manifesta irragionevolezza, tenuto conto, peraltro, che, secondo l’orientamento tradizionale del Consiglio di Stato, che deve essere qui ribadito, “Nella ricerca del punto ottimale di equilibrio fra più esigenze contrapposte ma ugualmente tutelate, è normale che si prospetti una intera gamma di soluzioni possibili. In taluni casi, è la stessa legge ad indicare, in modo vincolato, la soluzione da preferire; in altri, la legge si limita a delimitare l’àmbito delle scelte consentite, lasciando l’autorità amministrativa libera di effettuare la scelta definitiva fra più opzioni ugualmente legittime. Questo è ciò che comunemente si chiama discrezionalità amministrativa.”. Ne consegue che non “ogni atto che appare per qualche verso criticabile, discutibile, poco convincente, sia da ritenere, per ciò solo, irragionevole e dunque illegittimo” bensì solamente quello che risulti “manifestamente irragionevole” (Cons. Stato, Ad. plen., 6 febbraio 1993, n. 3, §§. 3 e 5).

12.5. Dichiarata infondata la censura esaminata, può procedersi all’esame di quella ulteriore secondo cui le prescrizioni d’uso previste dal Piano sarebbero illegittime per aver previsto in violazione di legge vincoli di inedificabilità assoluta, il che, secondo l’appellante, non sarebbe invece consentito.

12.5.1. La censura in esame risulta infondata in diritto e in fatto.

12.5.2. In diritto, va affermato come la disciplina posta dal d.lgs. n. 42/2004 non individui la “profondità” e l’“estensione” del vincolo paesaggistico. Risulta pertanto rimessa all’amministrazione procedente, in conformità ai consueti principi che conformano l’esercizio del suo potere e in considerazione delle concrete emergenze fattuali, la scelta tra le diverse modalità e possibilità di uso del bene che l’esigenza di conservazione e valorizzazione paesaggistica consentono, da quella “meno intensa” che permette la trasformabilità più o meno limitata del bene a quella più intensa che pone il divieto di qualsiasi trasformazione.

12.5.3. Questa conclusione risulta confermata dalla risalente sentenza della Corte costituzionale resa sull’art. 15 della legge del 24 luglio 1957, n. 8, della Provincia di Bolzano, sulla tutela del paesaggio, rispetto al quale si è ritenuto conforme a Costituzione una disciplina che consentisse all’amministrazione di “proibire in modo assoluto di edificare sulle aree vincolate che siano considerate fabbricabili”, perché “in tal caso, essa non comprime il diritto sull’area, perché questo diritto è nato con il corrispondente limite e con quel limite vive; né aggiunge al bene qualità di pubblico interesse non indicate dalla sua indole e acquistate per la sola forza di un atto amministrativo discrezionale, com’è nel caso dell’espropriazione considerata nell’art. 42, terzo comma, della Costituzione, sacrificando una situazione patrimoniale per un interesse pubblico che vi sta fuori e vi si contrappone (sentenza 9 marzo 1967, n. 20).” (Corte Cost., 29 maggio 1968 n. 56).

Il principio è stato ribadito anche in tempi recenti dalla Corte Costituzionale (23 luglio 2018 n. 172, §. 6.3), che ha affermato che: “la possibilità di introdurre divieti assoluti di intervento e trasformazione del territorio appare… del tutto conforme al ruolo attribuito al piano paesaggistico dagli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, cod. beni culturali, secondo cui le previsioni del piano sono cogenti e inderogabili da parte degli strumenti urbanistici degli enti locali e degli atti di pianificazione previsti dalle normative di settore e vincolanti per i piani, i programmi e i progetti nazionale e regionali di sviluppo economico”.

Tale affermazione di principio risulta confermata, anche più di recente, in altre pronunce relative ai piani paesaggistici o territoriali-paesaggistici (C.G.A. sez. giurisd. 18 marzo 2019, n. 248, secondo cui “se la funzione del piano paesaggistico è quella di introdurre un organico sistema di regole, sottoponendo il territorio regionale a una specifica normativa d’uso in funzione dei valori tutelati, ne deriva che, con riferimento a determinate aree, e a prescindere dalla qualificazione dell’opera, il piano possa prevedere anche divieti assoluti di intervento. La possibilità di introdurre divieti assoluti di intervento e trasformazione del territorio appare, d’altronde, del tutto conforme al ruolo attribuito al piano paesaggistico dagli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, cod. beni culturali, secondo cui le previsioni del piano sono cogenti e inderogabili da parte degli strumenti urbanistici degli enti locali e degli atti di pianificazione previsti dalle normative di settore e vincolanti per i piani, i programmi e i progetti nazionale e regionali di sviluppo economico.”; cfr., inoltre, Cass. civ., sez. I, 20 novembre 2012, n. 20383; Sez. I, 23 novembre 2004, n. 22117; Sez. I, 19 luglio 2002, n. 10542).

12.5.4. Sul versante dell’interpretazione sistematica, questa interpretazione risulta suffragata dall’art. 145, comma 3, d.lgs. n. 42/2004 che, nel dettare la disciplina di coordinamento fra i diversi strumenti di pianificazione, ha disposto che quello paesaggistico risulta “prevalente” anche sulle disposizioni eventualmente difformi contenute negli strumenti urbanistici, così confermando la possibile interferenza e antinomia fra disposizioni regolatorie di natura differente, come quelle che dispongano, per interessi di conservazione dell’interesse paesaggistico, limiti di trasformazione ed edificabilià al bene immobile tutelato e quelle di natura urbanistica che ne avessero invece previsto l’astratta potenzialità edificatoria.

Inoltre, l’art. 37, comma 4, d.lgs. n. 42/2004, dispone, ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio, che “l’area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità assoluta” anche in base “alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio, ivi compresi il piano paesistico…” (a cui è “succeduto” ex d.lgs. n. 42/2004, art. 143, il “piano paesaggistico”).

Non è infine ultroneo evidenziare che l’attuale disciplina della tutela e valorizzazione del paesaggio si pone in “continuità evolutiva” rispetto a quella “primigenia” contenuta nella legge n. 1497/1939, che, all’art. 16, prevedeva espressamente la possibilità di disporre vincoli consistenti in un “divieto assoluto di costruzione sopra aree da considerarsi come fabbricabili”. In un’ottica di ritenuta pacifica estensione della tutela paesaggistica, qual è quella che ha portato all’attuale disciplina, è arduo sostenere, a meno di voler ritenere sussistente un “arretramento” in parte qua, che sia venuto meno, nel progredire della legislazione, tale contenuto del vincolo paesaggistico.

12.5.5. La censura è inoltre infondata anche in fatto.

Diversamente da quanto censurato dall’appellante, la disciplina scaturente dall’art. 45 n.t.a. del Piano non impone l’inedificabilità assoluta del bene di proprietà della società, ma impedisce soltanto quelle forme di trasformazione del bene economicamente più gradite all’appellante.

L’art. 45, comma 2, n.t.a. elenca, infatti, un insieme di progetti e interventi che “non sono ammissibili”, mentre il comma 3 dispone, simmetricamente, che “sono ammissibili piani, progetti e interventi diversi da quelli di cui al comma 2” individuando in via residuale, rispetto a quelli elencati al comma 2, gli interventi ammissibili.

Sempre il comma 3, inoltre, individua “in positivo”, elencandoli puntualmente, gli interventi ammissibili, alle puntuali condizioni e limitazioni elencate dalla norma (e che per brevità non vengono ritrascritte, pur dandosi atto della loro espressa previsione nella norma tecnica in esame), che coincidono nella:

“b1) trasformazione di manufatti legittimamente esistenti…;

b2) realizzazione di aree a verde attrezzato con percorsi e spazi di sosta pedonali e per mezzi di trasporto non motorizzati…;

b3) realizzazione di attrezzature di facile amovibilità per la balneazione e altre attività connesse al tempo libero…;

b4) realizzazione di aree di sosta e parcheggio…;

b5) realizzazione di porti, infrastrutture marittime, sistemazioni idrauliche e relative opere di difesa…;

b6) realizzazione di infrastrutture e servizi pubblici finalizzati alla riqualificazione di insediamenti esistenti…;

b7) realizzazione di opere infrastrutturali a rete interrate pubbliche e/o di interesse pubblico…;

b8) realizzazione di opere migliorative…”.

Si tratta in tutta evidenza di progetti che risultano, prima facie, coerenti o, comunque, non manifestamente irragionevoli, illogici o incongrui rispetto alla conformazione morfologica e alla vocazione dell’area costiera e che possono implicare, altresì, lo sfruttamento economico del bene ove realizzati. Non può pertanto invocarsi, da un lato, l’irragionevolezza manifesta della disciplina e, dall’altro, l’inedificabilità assoluta del bene.

12.6. In considerazione di quanto fin qui affermato, vanno poi dichiarate infondate anche le ulteriori censure sviluppate nei motivi in esame.

12.7. Contrariamente a quanto censurato dall’appellante, risulta evidente che l’art. 45 n.t.a. del Piano nell’escludere la realizzazione di nuove opere edilizie e ritenere invece realizzabili quelle finalizzate al “recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali” non contrasti con la disciplina di legge, che non preclude l’apposizione di un vincolo di tale ampiezza, se necessario per la più opportuna conservazione del paesaggio, e, anzi, risulta coerente con la finalità di conservazione e valorizzazione individuata dal legislatore.

Né il riferimento a tali tipologie di interventi possono essere tacciate di genericità perché i concetti di “recupero” e “ripristino” sono adeguatamente tipizzati mediante il richiamo delle categorie proprie del d.P.R. n. 380/2001, dalle nozioni di comune esperienza e dalla finalità che tali lemmi involgono.

12.8. Alcun rilievo assume, inoltre, l’allegata circostanza secondo cui il T.a.r. avrebbe errato nel considerare la previgente effettiva destinazione urbanistica dell’area.

In ragione delle motivazioni articolate in precedenza, specialmente quelle relative al coordinamento fra disciplina della pianificazione paesaggistica e degli altri strumenti di pianificazione, la destinazione urbanistica pregressa, anche qualora effettivamente sussistente, non vincola né “resiste” alle scelte e alle imposizioni della pianificazione paesaggistica, mentre ne risulta conformata, sia pure indirettamente, ai sensi dell’art. 145, comma 3, d.lgs. n. 42/2004.

12.9. Parimenti infondata è la deduzione di una discriminazione a vantaggio della P.A., “tra cui in primis la Regione [cui sarebbe stata riconosciuta] la facoltà di realizzare nelle stesse aree opere e infrastrutture, senza limiti di cubatura…”, considerato che le norme che vengono censurata come discriminatorie prevedono esclusivamente “la realizzazione di infrastrutture e servizi pubblici finalizzati alla riqualificazione di insediamenti esistenti” (lett. b6), “la realizzazione di opere infrastrutturali a rete interrate pubbliche e/o di interesse pubblico” (lett. b7), la “realizzazione di porti, infrastrutture marittime, sistemazioni idrauliche e relative opere di difesa”, senza precludere che queste opere siano realizzate ad iniziativa privata (nel caso sub lett. b6, alle opere pubbliche si affiancano le opere di interesse pubblico).

La destinazione ad un uso o ad un interesse pubblico rispetto a alla destinazione ad un uso o ad un interesse privato costituisce inoltre elemento sufficiente per distinguere fra le due situazioni e sottoporle ad una differente disciplina.

12.10. Per quanto poi riguarda la censura di disparità di trattamento rispetto alle edificazioni già esistenti, si evidenzia che tale circostanza legittima anch’essa un differente trattamento, che trae la sua giustificazione, quanto al regime premiale (cioè la possibilità che venga prevista una volumetria aggiuntiva non superiore al 20%), per la circostanza che l’attività edilizia che viene permessa è consentita in presenza di stringenti presupposti che implicano che l’intervento compiuto sia finalizzato alla “riqualificazione paesaggistica dei luoghi”.

12.11. Risulta infondata, infine, la dedotta “violazione del principio di proporzionalità”, che si sarebbe consumata, nel caso di specie, secondo l’appellante, perché il piano paesaggistico non avrebbe previsto la possibilità di “trasferire la cubatura in altro territorio”.

Quanto sin qui evidenziato esclude, infatti, che le misure disposte in maniera “omogenea” (cioè senza distinzione per ciascun “tratto di costa”) per gli oltre novecento chilometri di costa pugliese possano qualificarsi come “non proporzionate”, sia in quanto viene esercitato dall’amministrazione pianificatrice un potere conforme a legge sia in quanto, contrariamente a quanto afferma l’appellante, la disciplina contiene un novero di interventi che può reputarsi adeguatamente ampio.

Va osservato, infine, che la censura in esame neppure prospetta in maniera specifica le circostanze che determinerebbero la paventata lesione del principio di proporzionalità, con riferimento ai tre parametri – “idoneità”, “necessarietà” e “adeguatezza” – che, indicativamente, “colorano” il contenuto di questo principio e costituiscono i parametri di riferimento per saggiarne l’effettiva violazione (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 6 marzo 2024 n. 2196 e ivi ulteriore giurisprudenza).

13. In conclusione, per le motivazioni sin qui esposte, l’appello va respinto.

14. Nel tenore delle questioni controverse, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del grado di giudizio, fermo restando che il contributo unificato è da porsi a carico integrale ed esclusivo di parte appellante.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti del giudizio.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 21 novembre 2024, 29 gennaio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Sul principio di autosufficienza dell’atto di impugnazione. proviene da Giustamm.

Informativa antimafia – Rapporto parentale – Rilevanza – Condizioni.

La rilevanza del rapporto parentale ai fini dell’emanazione dell’informazione antimafia sussiste solo nel caso in cui lo stesso, data la sua natura, intensità o per altre caratteristiche concrete, lasci ritenere che l’impresa abbia una regia familiare.

Pres. De Nictolis – Est. Cerroni

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9217 del 2024, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Damiano Lipani, Francesca Sbrana e Federica Berrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
il Comune di -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzina Mandaglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Calabria e -OMISSIS-, non costituite in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS-., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria sezione staccata di Reggio Calabria n. 548/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e del Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025, il Cons. Angelo Roberto Cerroni e uditi per le parti gli avvocati come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – Il signor -OMISSIS-, in proprio e nella qualità di titolare dell’omonima impresa individuale, avente sede in -OMISSIS-, iscritta in data 9 dicembre 2019 presso la Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Reggio Calabria ed esercente la prevalente attività di coltivazione di semi oleosi, è stato attinto da una informativa antimafia emessa in data 20 luglio 2023 con cui la Prefettura di Reggio Calabria ha espresso a suo carico una valutazione interdittiva, ritenendo sussistente un attuale e concreto pericolo di condizionamento da parte della cosca di ‘ndrangheta denominata -OMISSIS-(-OMISSIS-) – -OMISSIS-(-OMISSIS-), operante nel comune di -OMISSIS- e zone limitrofe.

1.1. – Il quadro indiziario su cui poggia la prognosi sfavorevole della Prefettura si è imperniato, in primis, sul vincolo parentale “di sangue” intercorrente, tra gli altri, con il padre, -OMISSIS-, asseritamente gravato da pregiudizi per associazione di tipo mafioso e porto illegale di strumenti atti ad offendere; con il fratello, -OMISSIS–OMISSIS-, con cui avrebbe effettuato numerosi colloqui in carcere durante la sua detenzione, soggetto pluripregiudicato per reati, anche in forma associativa, in materia di stupefacenti; con i cugini -OMISSIS–OMISSIS-(cl. -OMISSIS-– noto come -OMISSIS-), -OMISSIS–OMISSIS-(cl.-OMISSIS-– noto come -OMISSIS-) e -OMISSIS-, ritenuti personaggi apicali della cosca -OMISSIS-(-OMISSIS-) – -OMISSIS-(-OMISSIS-). Tale quadro si è arricchito altresì dei plurimi controlli di polizia (dal 2007 al 2022) del signor -OMISSIS-con soggetti pregiudicati ovvero controindicati per reati associativi di tipo mafioso e finalizzati al traffico illecito di sostanze stupefacenti, nonché esponenti della cosca di ‘ndrangheta -OMISSIS—OMISSIS-nonché delle cointeressenze lavorative intercorrenti tra -OMISSIS-, quale amministratore unico della società -OMISSIS-, cessionaria di ramo di azienda da altra impresa – la -OMISSIS- – gestita da -OMISSIS-, soggetto controindicato. -OMISSIS- avrebbe avuto tra i propri dipendenti lo stesso -OMISSIS- e -OMISSIS-, a sua volta proveniente da contesto familiare controindicato per reati in tema di sostanze stupefacenti ed associazione a delinquere, e denunciato per reati di ‘ndrangheta (ex art. 12-quinquies D.L. 306/92), auto-riciclaggio ed emissione di fatture per operazioni inesistenti.

2. – Il sig. -OMISSIS-ha avversato il provvedimento in prime cure denunciandone l’abnormità fondata su una serie di equivoci, fraintendimenti, scambi di persona, che inficerebbero totalmente il nucleo portante su cui esso si basa, ossia la contiguità e ancor più la sua appartenenza alla ‘ndrangheta calabrese della famiglia -OMISSIS—OMISSIS-e, comunque, l’esposizione all’eventualità di subire il condizionamento della mafia locale.

2.1. – Il TAR per la Calabria, dopo aver ripercorso le coordinate ermeneutiche che contraddistinguono il peculiare sindacato del giudice amministrativo sulle interdittive antimafia, ha respinto il gravame ritenendo il giudizio prefettizio scevro dai prospettati vizi di legittimità. In particolare, il giudice di prime cure ha osservato che, stante la natura individuale dell’attività imprenditoriale interdetta e tenuto conto della peculiarità del contesto socio-economico di riferimento, in uno al ruolo cardine assunto dai legami familiari nell’archetipo della cd. cosca di ‘ndrangheta, il giudizio prognostico operato dalla Prefettura di Reggio Calabria non sarebbe emendabile essendo supportato da specifiche e puntuali circostanze di fatto le quali, complessivamente considerate, risultano logicamente e ragionevolmente sintomatiche dell’attuale e concreto pericolo che l’impresa sia condizionabile dalla cosca di ‘ndrangheta -OMISSIS—OMISSIS-operante nel cd. mandamento jonico, coincidente con i territori della Locride.

2.2. – Segnatamente, secondo la lettura offerta dal TAR, pur tenendo in disparte le controindicazioni addebitate dalla Prefettura ai genitori dell’imprenditore ed i contestati legami intercorrenti con i signori -OMISSIS- e -OMISSIS–OMISSIS-– con i quali non vi sarebbe alcun rapporto né di parentela diretta né di frequentazione – il percorso di vita professionale del signor -OMISSIS-, le sue esperienze lavorative maturate sì al di fuori dalla Calabria (Roma), ma in un contesto nel quale orbitano soggetti ritenuti vicini alle cosche di ‘ndrangheta operanti nel cd. mandamento jonico, le sue significative e consolidate relazioni con individui parimenti pregiudicati per reati in tema di sostanze stupefacenti (tra gli altri, il sig. -OMISSIS–OMISSIS-e il relativo nucleo familiare), ivi incluso il fratello -OMISSIS-, ed infine i numerosi e stratificati controlli di polizia con soggetti pregiudicati/controindicati anche per reati di ‘ndrangheta comporrebbero un quadro indiziario che, a differenza di quanto sostenuto in ricorso, avuto riguardo alla peculiarità del contesto socio-economico di riferimento, risulterebbe idoneo a supportare la valutazione interdittiva in contestazione.

3. – Il ricorrente ha, quindi, appellato la decisione di prime cure innanzi a questo Consiglio di Stato, previa domanda sospensiva.

Nel gravame, in sostanziale riproposizione dei nuclei censori svolti nel ricorso introduttivo, l’appellante appunta le proprie censure sulla carenza istruttoria del provvedimento: in particolare, nel primo motivo obietta che la famiglia di appartenenza – madre, padre e fratello citati nel provvedimento – non avrebbe nulla a che vedere con la matrice ‘ndranghetista della famiglia -OMISSIS-e che i soggetti -OMISSIS-, -OMISSIS-e -OMISSIS-, indicati come suoi cugini, in verità, non lo sarebbero e non avrebbero con lui alcun rapporto di parentela, trattandosi di fatali omonimie. Inoltre, la breve parentesi di socio nella società -OMISSIS-, consistita nella gestione di un bar a -OMISSIS-nel periodo 10 giugno 2017-8 febbraio 2018 – non varrebbe a fondare la sussistenza di una cointeressenza economica dell’appellante con la mafia presente nel mandamento jonico, mentre i rapporti con i signori -OMISSIS-, dipendenti del bar in epoche diverse, non sarebbero compatibili temporalmente col periodo di titolarità dell’attività da parte dell’appellante; dipoi, i numerosi contatti elencati con soggetti controindicati non troverebbero riscontro nei certificati dei casellari o sarebbero meramente estemporanei o legati all’attività professionale di tirocinante forense abilitato.

Col secondo motivo, l’appellante denuncia l’asserito errore commesso dalla Prefettura – e poi eventualmente dal TAR nel non ritenere per questo ex se illegittimo il provvedimento interdittivo – laddove avrebbe valorizzato inesistenti legami di sangue dell’appellante con la famiglia di ‘ndrangheta -OMISSIS-(-OMISSIS-) e -OMISSIS-(-OMISSIS-): sarebbe, infatti, comprovabile per tabulas l’assoluta incensuratezza dei genitori dell’appellante, in particolare del padre -OMISSIS-scambiato per un suo omonimo (lo -OMISSIS-), invece, gravemente colpito da pregiudizi penali; del pari, i signori -OMISSIS-, -OMISSIS-e -OMISSIS- -OMISSIS-– ritenuti personaggi apicali della cosca -OMISSIS-e -OMISSIS-e indicati come cugini dell’appellante – non avrebbero invece con -OMISSIS- alcun legame di parentela, né alcuna relazione affettiva, di frequentazione o di cointeressenza.

Con il terzo e ultimo motivo l’appellante insiste per l’irripetibilità delle somme a dispetto dei provvedimenti della Regione Calabria, di -OMISSIS- e del Comune di -OMISSIS-, che avevano disposto revoche e decadenze contrattuali in conseguenza dell’emanazione dell’interdittiva.

4. – Il Ministero dell’interno si è costituito nel giudizio di appello per il tramite della difesa erariale e ha svolto motivati argomenti a sostegno della reiezione del gravame.

Si è costituito altresì il Comune di -OMISSIS- che ha posto l’accento, in chiave difensiva, sul carattere necessitato del recesso dall’atto di concessione in affitto di terreni agricoli sottoscritto in data 2 agosto 2016 con l’appellante.

5. – In occasione della discussione camerale per la trattazione della domanda cautelare, le parti hanno convenuto per l’abbinamento della trattazione al merito.

Espletato lo scambio di memorie difensive ex art. 73 c.p.a., la causa è venuta in discussione all’udienza pubblica del 10 aprile 2025 e conseguentemente incamerata per la decisione.

DIRITTO

1. – Si controverte di una informativa antimafia emessa a carico di una impresa individuale esercente la prevalente attività di coltivazione di semi oleosi in conseguenza di un composito quadro indiziario composto da relazioni parentali, cointeressenze economiche e frequentazioni con soggetti pregiudicati a valenza controindicante tali da rendere, secondo l’avviso della Prefettura di Reggio Calabria, più probabile che non il rischio di infiltrazione criminale di matrice ‘ndranghetista nelle scelte e negli indirizzi strategici dell’impresa. L’emanazione dell’interdittiva ha determinato, a cascata, le revoche di precedenti provvedimenti favorevoli adottati dal Comune di -OMISSIS-, dalla Regione Calabria e da ARCEA.

2. – La giurisprudenza amministrativa sulla materia della documentazione antimafia individua nell’informativa prefettizia la pietra angolare del diritto amministrativo della prevenzione nell’azione di contrasto delle infiltrazioni delle consorterie criminali nel tessuto socio-economico del Paese. Senza necessità di ripercorrere i capisaldi generali di inquadramento teorico e applicativo dell’istituto, il Collegio, nello scrutinare la fattispecie concreta, si soffermerà sull’intensità dell’onere motivazionale gravante sull’Autorità prefettizia in sede di emissione del provvedimento interdittivo, il quale, per i precipui effetti che sortisce sui rapporti amministrativi e contrattuali dell’operatore economico, si rivela particolarmente afflittivo per l’attività di impresa.

2.1. – L’impianto motivazionale dell’informazione antimafia deve fornire una rappresentazione complessiva degli elementi di permeabilità criminale che possono influire anche indirettamente sull’attività dell’impresa, la quale si viene a trovare in una condizione di potenziale asservimento rispetto alle iniziative della criminalità organizzata di stampo mafioso; il quadro indiziario dell’infiltrazione mafiosa, posto a base dell’informativa, deve dar conto in modo organico e coerente, ancorché sintetico, di quei fatti aventi le caratteristiche di gravità, precisione e concordanza, dai quali, sulla base della regola causale del “più probabile che non“, il giudice amministrativo, chiamato a verificare l’effettivo pericolo di infiltrazione mafiosa, possa pervenire in via presuntiva alla conclusione ragionevole che tale rischio sussiste tenuto conto di tutte le circostanze di tempo, di luogo e di persona specificamente dedotte a sostegno dell’adottato provvedimento amministrativo (Cons. Stato, sez. III, 11 giugno 2018, n. 3506). Più in particolare, il sindacato del giudice sulla valutazione compiuta dall’autorità prefettizia di sussistenza del pericolo mafioso deve incentrarsi sull’atto complessivamente considerato e non va parcellizzato nella disamina di ogni singolo elemento di fatto preso in considerazione dall’autorità, come sintomatico del pericolo di infiltrazione mafiosa, non venendo in rilievo, nel caso, la necessità di accertare singole e individuate responsabilità come, invece, necessariamente avviene nel processo penale ma, piuttosto, l’esigenza, prevalente rispetto ad altre pur connesse ad interessi a rilievo costituzionale (come la libertà di iniziativa economica e la libertà di impresa), di porre un argine significativamente preventivo al pernicioso fenomeno del condizionamento mafioso dell’attività economica del Paese. Infatti, gli elementi raccolti non vanno riguardati in modo atomistico ma unitario, sì che la valutazione deve essere effettuata in relazione al complessivo quadro indiziario, nel quale ogni elemento acquista valenza nella sua connessione con gli altri; tutto ciò comporta l’attribuzione al Prefetto di un ampio margine di accertamento e di apprezzamento, sindacabile in sede giurisdizionale solo in caso di manifesti vizi di eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza e travisamento dei fatti (Cons. Stato, sez. III, 11 giugno 2025, n. 5079; Id., 7 ottobre 2024, n. 8052; Id., 3 luglio 2024, n. 5896; Id., 10 aprile 2024, n. 3263).

2.2. – Il sindacato giurisdizionale, pur dovendo valutare il giudizio prefettizio nella sua complessità, deve tuttavia tener conto di discrasie e inesattezze fattuali nella cornice di un ragionamento così sottile e delicato come il sillogismo indiziario a carattere inferenziale. Il pur ampio e comprensivo standard probatorio della cd. “probabilità cruciale” non può prescindere infatti da un compendio indiziario basato su una pluralità di elementi presuntivi gravi, precisi e concordanti che corroborino cumulativamente la prognosi inferenziale sul rischio infiltrativo. Il venir meno di uno o più indizi, specie se centrali, comporta giocoforza il depotenziamento dell’intero ragionamento sillogistico con l’onere di rieditare la valutazione amministrativa apprezzandone l’incidenza sull’esito del giudizio prognostico, i cui esiti, come chiarito, sono severamente afflittivi per l’attività di impresa.

3. – Quanto alla rilevanza del rapporto parentale, si premette in diritto quanto segue.

3.1. – Il rapporto parentale è assurto a situazione sintomatica qualificata del rischio infiltrativo sin dalla sistematizzazione inaugurata dalla pronuncia Cons. Stato, sez. III, 3 maggio 2016, n. 1743, nell’ottica di un “sistema di tassatività sostanziale” che, sviluppando e completando le indicazioni legislative, ha messo al riparo dai dubbi di legittimità costituzionale l’istituto dell’informativa antimafia, e la grave limitazione della libertà di impresa che ne deriva (così Corte cost. 29 gennaio 2020, n. 57). La giurisprudenza ha affermato che “specialmente nei contesti sociali in cui attecchisce il fenomeno mafioso, all’interno della famiglia si può verificare una « influenza reciproca » di comportamenti e possono sorgere legami di cointeressenza, di solidarietà, di copertura o quanto meno di soggezione o di tolleranza; una tale influenza può essere desunta non dalla considerazione (che sarebbe in sé errata e in contrasto con i principi costituzionali) che il parente di un mafioso sia anch’egli mafioso, ma per la doverosa considerazione, per converso, che la complessa organizzazione della mafia ha una struttura clanica, si fonda e si articola, a livello particellare, sul nucleo fondante della ‘famiglia’, sicché in una ‘famiglia’ mafiosa anche il soggetto che non sia attinto da pregiudizio mafioso può subire, nolente, l’influenza del ‘capofamiglia’ e dell’associazione” (Cons. Stato, n. 1743/2016).

Nella pressoché costante elaborazione successiva si è confermata la rilevanza del rapporto parentale ai fini dell’emanazione dell’informazione antimafia solo nel caso in cui lo stesso, data la sua natura, intensità o per altre caratteristiche concrete, lasci ritenere che l’impresa abbia una regia familiare (ex multis, Cons. Stato, sez. III, 30 marzo 2023, n. 3285)

3.2. – Poste queste coordinate ermeneutiche e venendo al caso di specie, il Collegio rileva che nel caso di specie la Prefettura di Reggio Calabria, nel ravvisare il rischio di possibili situazioni di infiltrazione mafiosa a danno dell’impresa appellante, è incorsa in gravi e ripetuti travisamenti di persona, plausibilmente correlati a fatali omonimie, che privano di fondamento i rapporti parentali addotti dal Prefetto a base del sillogismo indiziario.

In primo luogo, va sottolineato il dato di fatto che i genitori di -OMISSIS- – differentemente dalle allegazioni dell’amministrazione – sono completamente incensurati come comprovato per tabulas dalla produzione nel fascicolo del giudizio di primo grado dei rispettivi certificati del casellario giudiziale e del certificato dei carichi pendenti. Al riguardo il giudice di prime cure ha ritenuto di lasciare significativamente “in disparte” le controindicazioni addebitate ai genitori dell’imprenditore, e la stessa difesa erariale si è astenuta dal formulare una contestazione formale di tali circostanze di fatto limitandosi a contestarne l’incidenza dirimente sull’esito del giudizio prognostico (“Son dunque da respingere tutte le difese avversarie volte a dimostrare che talune relazioni parentali e taluni dei precedenti penali dei soggetti variamente indicati nelle informative, non terrebbero conto di alcuni dettagli di fatto, idonei, secondo il ricorrente, a depotenziare il quadro indiziario”) per poi trarre le proprie conclusioni prescindendo tout court da tali rilievi.

Del pari, non è contestato e può ritenersi pienamente provato che l’ulteriore legame parentale coi signori -OMISSIS-, -OMISSIS-e -OMISSIS- -OMISSIS-– ritenuti personaggi apicali della cosca -OMISSIS-(-OMISSIS-) e -OMISSIS-(-OMISSIS-), non è provato. Tali soggetti risultano indicati erroneamente come cugini dell’imprenditore, ma non è alcun provato legame di parentela, né alcuna relazione affettiva, e nemmeno di frequentazione o di cointeressenza. Di ciò dà pacificamente atto il primo giudice al punto 17 della decisione gravata laddove statuisce che non vi sarebbe alcun rapporto né di parentela diretta, né di frequentazione.

3.3. – Ne discende incontrovertibilmente che il contesto familiare dell’imprenditore, ben diversamente dagli assunti prefettizi, è scevro da elementi di controindicazione mafiosa, all’infuori degli incontestati precedenti criminali del fratello -OMISSIS-in materia di stupefacenti.

Tali carenze istruttorie sono da ritenersi pacifiche e non possono essere derubricate come ininfluenti nell’economia complessiva del sillogismo indiziario vuoi, in punto di principio, per il ridetto carattere unitario e sintetico dell’apprezzamento demandato all’Autorità prefettizia vuoi, in linea di fatto, per la centralità rivestita da tali specifici rapporti parentali nello schema sillogistico sviluppato in concreto relativamente alla permeabilità mafiosa dell’impresa appellante. Prova ne è che nella trama motivazionale del provvedimento i rapporti parentali si presentano, già in esordio, come alcuni dei pilastri portanti del sillogismo indiziario corroborando l’assunto che il titolare dell’impresa appellante sarebbe “inserito in un contesto familiare intraneo e/o contiguo alla criminalità organizzata della zona di riferimento, in particolare alla famiglia di ‘ndrangheta -OMISSIS-(-OMISSIS-) e -OMISSIS-(-OMISSIS-) operante nel comune di -OMISSIS- e zone limitrofe”.

In senso pressoché concorde lo stesso giudice di prime cure ha giudicato come non emendabile il provvedimento prefettizio “stante la natura individuale dell’attività imprenditoriale interdetta e tenuto conto della peculiarità del contesto socio-economico di riferimento, in uno al ruolo cardine assunto dai legami familiari nell’archetipo della cd. cosca di ‘ndrangheta”.

Orbene, tale assunto viene a cadere in conseguenza del comprovato travisamento dei ridetti rapporti parentali per via delle rilevate omonimie di tal ché la pregnanza sintomatica del compendio indiziario non può che esserne depotenziata col riflesso di inficiare la intera tenuta del giudizio prognostico, diversamente da quanto opinato dal primo giudice.

3.4. – Tanto basta, a parere del Collegio, per accogliere il secondo motivo di appello, espressamente centrato su tale grave e dirimente difetto istruttorio che vale ad inficiare l’intero sillogismo indiziario determinando la caducazione del provvedimento impugnato.

4. – Il venir meno per annullamento in sede giurisdizionale dell’interdittiva prefettizia si riverbera necessariamente sui provvedimenti di revoca, recesso e decadenza assunti a valle dal Comune di -OMISSIS-, dalla Regione Calabria e da -OMISSIS-– e impugnati col terzo motivo di appello -, i quali non possono che esserne travolti in forza della natura di atti dovuti e vincolati, consequenziali all’emanazione dell’interdittiva, secondo quanto previsto dell’art. 94, co. 2 d.lgs. n. 159/2011.

5. – Conclusivamente, l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, in accoglimento del ricorso introduttivo, sono annullati i provvedimenti impugnati.

6. – La peculiarità della fattispecie giustifica l’integrale compensazione delle spese dei due gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della pronuncia impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla i provvedimenti impugnati in prime cure.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i signori -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-e -OMISSIS-.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Nicola D’Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla rilevanza del rapporto parentale ai fini dell’emanazione dell’informazione antimafia. proviene da Giustamm.

1. – Processo – Processo amministrativo – Atto amministrativo – Atto endoprocedimentale – Impugnabilità – Limiti.
2. – Contratti della p.a. – Gara di appalto – Proposta di aggiudicazione – Verbali della Commissione – Atti endoprocedimentali – Ricorso – Inammissibilità.

1. – Se è noto che anche un atto endoprocedimentale può eccezionalmente essere sottoposto ad impugnazione anticipata, ciò è consentito, però, solo in relazione ad atti di natura vincolata, idonei a determinare in via inderogabile il contenuto dell’atto conclusivo del procedimento, ovvero ad atti interlocutori, che comportino un arresto procedimentale.
2. – Deve essere dichiarato inammissibile il ricorso proposto contro le determinazioni della commissione di gara che sorreggono la proposta di aggiudicazione, perché stante la fisiologica instabilità di quest’ultima, deve  escludersi che le prime possano, a fortiori, marcare un indirizzo ineluttabile sul provvedimento finale di aggiudicazione, non precludendo un diverso sviluppo della procedura.

Pres. Leggio – Maisano

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 60 e 120 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1104 del 2025, proposto da Celegato S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B221ECBF81, B221ECC059, B221ECD12C, rappresentata e difesa dagli avvocati Maurizio Mengassini, Sergio Massimiliano Sambri e Francesco Rodelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Consorzio per Le Autostrade Siciliane, non costituito in giudizio;

nei confronti

Nicro Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Angelo Caputo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

previa sospensione e/o adozione di idonee misure cautelari,

– della comunicazione prot. n. 10984/2025 del 22 aprile 2025, trasmessa in pari data a mezzo pec, con la quale il Consorzio per le Autostrade Siciliane (di seguito anche solo la “Stazione Appaltante”) ha comunicato il non accoglimento dell’istanza di autotutela della Ricorrente inviata in data 4 aprile 2025 per mezzo del portale appalti dell’ente (Doc. 1);

– dell’eventuale provvedimento di aggiudicazione nel frattempo intervenuto in relazione alla gara di cui è causa denominata “Accordo quadro triennale per lavori di manutenzione dei giunti di dilatazione nelle opere d’arte delle autostrade A/20 Messina-Palermo e A/18 Messina-Catania” suddiviso in tre lotti (Lotto LOTTO 1 – A/20 Messina – Palermo – CIG: B221ECBF81 dal Km 0+000 al Km 107+000; LOTTO 2 – A/20 Messina – Palermo – CIG: B221ECC059 dal Km 107+000 al Km 183+000. LOTTO 3 – A/18 Messina – Catania – CIG: B221ECD12C);

– di ogni altro atto e/o provvedimento (completo dei relativi allegati) comunque presupposto, connesso e/o conseguente e/o richiamato nei suindicati provvedimenti impugnati anche se non comunicato, né altrimenti, conosciuto dalla Ricorrente (ivi inclusa la decisione della Commissione di gara di cui al verbale della seduta pubblica n. 10 pubblicato il 24 marzo 2025 nell’ambito della quale si procedeva all’esame delle buste tecniche dei concorrenti, assegnando alla Ricorrente per tutti i tre Lotti in gara, punteggio pari a 0 (zero) per il criterio B.2 “Personale specializzato per l’apposizione della segnaletica temporanea stradale” ed altresì di cui al verbale di gara “sedute riservate” n. 4 e n. 5 in relazione alle sedute di gara del 7 aprile 2025 e 17 aprile 2025, pubblicato il 18 aprile 2025, che si conclude con la proposta di aggiudicazione dei tre lotti di gara – Doc. 2 e 3);

nonché

per l’eventuale dichiarazione di inefficacia del contratto, ove stipulato nelle more del giudizio, e per la condanna della Resistente al risarcimento del danno da pronunciarsi nella forma della reintegrazione in forma specifica, mediante l’aggiudicazione dell’appalto e l’affidamento dell’accordo quadro.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Nicro Costruzioni S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 il dott. Andrea Maisano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe, notificato il 22.5.2025 e depositato il 30.5.2025, Celegato s.r.l. agisce per l’annullamento, previa concessione di tutela cautelare, della nota prot. n. 10984/2025 del 22 aprile 2025, trasmessa in pari data a mezzo pec, con la quale il Consorzio per le Autostrade Siciliane ha respinto l’istanza di riesame del verbale di gara relativo all’attribuzione dei punteggi per l’offerta tecnica, nell’ambito di procedura aperta per l’affidamento di accordo quadro per lavori di manutenzione suddivisa in tre lotti.

2. Premette in fatto la ricorrente che:

– ha partecipato alla gara europea a procedura aperta, indetta dal Consorzio per le Autostrade Siciliane, avente ad oggetto l’affidamento di “Accordo quadro triennale per lavori di manutenzione dei giunti di dilatazione nelle opere d’arte delle autostrade A/20 Messina-Palermo e A/18 Messina- Catania, suddiviso in tre lotti” (Lotto 1 – A/20 Messina – Palermo – CIG: B221ECBF81 dal Km 0+000 al Km 107+000; Lotto 2 – A/20 Messina – Palermo – CIG: B221ECC059 dal Km 107+000 al Km 183+000. Lotto 3 – A/18 Messina – Catania – CIG: B221ECD12C);

– per quanto d’interesse, il disciplinare di gara includeva, tra i criteri tabellari di apprezzamento dell’offerta tecnica, il criterio B2 “Personale specializzato per l’apposizione della segnaletica temporanea stradale”, in relazione al quale stabiliva che: “La Commissione attribuirà il punteggio previsto (10 punti) nel caso in cui il concorrente abbia già in organico (alla data di presentazione dell’offerta) almeno tre persone in possesso dell’attestato di formazione per preposti e lavoratori, addetti alle 4 attività di pianificazione, controllo e apposizione della segnaletica stradale destinata alle attività lavorative che si svolgano in presenza di traffico veicolare (secondo il DM 22/01/2019), di cui almeno uno per preposto. A tal proposito il concorrente dovrà fornire apposito elenco del personale già in organico, allegando il relativo attestato in corso di validità” (doc. 4 di parte ricorrente, pag. 33);

– nella sua offerta tecnica, la stessa società esponente ha dichiarato la presenza in organico di 39 addetti e 22 preposti con la formazione richiesta, ma, per dimenticanza, non ha allegato i relativi attestati, che afferma essere preesistenti e in corso di validità;

– nella seduta del 24 marzo 2025 (come riportato nel verbale: doc. 2 di parte ricorrente), la commissione giudicatrice non le ha assegnato punteggio per il criterio B2 su tutti e tre i lotti. La mancata attribuzione dei corrispondenti dieci punti si è rivelata determinante, impedendole di sopravanzare la prima in graduatoria per tutti i lotti;

– contestando la mancata attivazione del c.d. soccorso procedimentale, essa ha presentato istanza di riesame del verbale di gara del 24 marzo 2025 (con allegazione degli attestati di formazione sulla segnaletica stradale: doc. 6 di parte ricorrente, pag. 6 e ss.), che la commissione ha respinto con l’atto oggi avversato, sul rilievo della non applicabilità in specie dell’istituto del soccorso, in quanto, ai sensi degli artt. 101 D.Lgs. n. 36/2023 e 13 del disciplinare di gara, la mancata allegazione degli attestati richiesti dalla clausola del disciplinare configurava una carenza del contenuto sostanziale dell’offerta tecnica; tale da precludere la possibilità di successive integrazioni documentali;

– con verbali nn. 4 e 5 della seduta del 17 aprile 2025, la commissione di gara ha formato le graduatorie per i tre lotti per cui è controversia che vedono Celegato: quanto al primo lotto, in settima posizione con 86,036 punti (a fronte dei 94,576 della prima classificata Nicro Costruzioni s.r.l.); quanto al secondo lotto, al terzo posto con 88,671 punti (a fronte dei 91,813 della prima classificata Nicro Costruzioni s.r.l.); quanto al terzo lotto, al sesto posto con 88,128 punti (a fronte dei 93,750 della prima classificata Nicro Costruzioni s.r.l.). Nella stessa sede la commissione ha proposto l’aggiudicazione della gara alla società Nicro Costruzioni s.r.l.

3. Lamentando con unico, articolato motivo di ricorso “Violazione degli articoli 3, 24, 97 e 113 della Costituzione – Violazione dei principi di tutela della concorrenza e di più ampia partecipazione ai procedimenti di gara pubblica – Violazione e falsa applicazione del D.lgs. n. 36/2023 ed in particolare dei principi di cui agli artt. da 1 a 3 e dell’art. 101 – Violazione e falsa applicazione del disciplinare di gara ed in particolare dell’art. 13 in materia di soccorso istruttorio – Falsa applicazione dei principi a tutela della par condicio – Difetto di istruttoria e di motivazione – Contraddittorietà – Illogicità ed ingiustizia manifesta”, la ricorrente deduce che la commissione di gara avrebbe dovuto consentire l’esibizione, in forza dell’art. 101 comma 3 D.lgs. 36/2023, degli attestati di formazione e, conseguentemente, assegnare il punteggio previsto per il criterio B.2; ciò in quanto il dato relativo alla formazione professionale del personale risultava già dichiarato nel contesto dell’offerta tecnica per tutti e tre i lotti, ove peraltro, la stessa società esponente aveva affermato che “Si allegano gli attestati di formazione”. Di conseguenza, l’attivazione del soccorso procedimentale -che può esplicarsi anche attraverso acquisizioni documentali- avrebbe consentito in specie di riconciliare una mera incongruenza formale, senza implicare alcuna modifica sostanziale dell’offerta, ma permettendo la semplice specificazione e comprova di una volontà negoziale già completa dell’espresso riferimento al dato richiesto dal predetto criterio.

4. Si è costituita la prima classificata nelle graduatorie per i tre lotti Nicro Costruzioni s.r.l. -convenuta quale controinteressata- che, con memoria del 17.6.2025 si è opposta all’accoglimento del ricorso e dell’istanza cautelare per: inammissibilità, in ragione della natura non provvedimentale dell’atto gravato; irricevibilità; nonché infondatezza attesa la non soccorribilità dell’omessa allegazione degli attestati poiché inibita dallo stesso art. 101 comma 3 D.lgs. 36/2023 pur invocato dalla ricorrente, che non permette l’integrazione sostanziale dell’offerta tecnica o economica, e dall’art. 13 del disciplinare (recante pedissequa disposizione).

5. Non si è costituita, invece, la stazione appaltante sebbene ritualmente evocata mediante notifica del ricorso presso indirizzo PEC risultante da pubblici elenchi.

6. All’udienza camerale del 19 giugno 2025, preannunciata la possibilità di definizione della controversia con sentenza in forma semplificata ai sensi degli artt. 60 e 120 cod. proc. amm., la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Come da rituale annuncio in udienza, la controversia può essere decisa con sentenza in forma semplificata, sussistendo gli occorrenti presupposti processuali.

8. In particolare, il ricorso deve ritenersi manifestamente inammissibile, ritenendo il collegio dirimente e fondata l’eccezione di Nicro Costruzioni s.r.l. di radicale difetto d’interesse all’azione stante la natura endoprocedimentale e la portata non lesiva dell’atto impugnato. Tanto esime, conformemente all’art. 49 comma 2 cod. proc. amm., dal disporre l’integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri operatori economici che, nelle graduatorie provvisorie dei tre lotti, si collocano in posizione intermedia tra la ricorrente e la prima classificata Nicro costruzioni s.r.l. Del resto, nel difetto della statura provvedimentale dell’atto impugnato, non appaiono configurabili al fondo posizioni di reale controinteresse.

9. Giova ribadire in fatto che la controversia trae origine dalle risultanze del verbale di gara della seduta del 24 marzo 2025, nel corso della quale la commissione ha vagliato le offerte tecniche dei concorrenti e ha mancato di attribuire alla ricorrente i dieci punti corrispondenti al criterio B2, e dalla susseguente nota (oggi impugnata: doc. 1 Celegato s.r.l.) con cui la stessa commissione ha motivatamente respinto la richiesta della ricorrente di riesaminare le valutazioni espresse in quella sede, escludendo la soccorribilità degli attestati professionali che essa ha mancato di allegare all’offerta; con conseguente conferma dei punteggi ivi attribuiti. È inoltre pacifico che non è stata ancora adottata la determinazione conclusiva della gara, essendosi il RUP limitato a proporre l’aggiudicazione nei confronti della prima classificata (pag. 7 § 15 del ricorso e doc. 3 Celegato s.r.l.).

10. Orbene, proprio perché proposto sostanzialmente in prevenzione, precorrendo l’aggiudicazione dei lotti (cfr. pag. 15 del ricorso ove il periculum in moraè individuato esattamente nella circostanza che “la Stazione Appaltante nelle more del presente giudizio, procederebbe all’aggiudicazione dell’accordo quadro e darebbe avvio all’esecuzione dello stesso”), e appuntandosi su un atto confinato entro il perimetro della procedura (e neppure comportante l’esclusione dalla gara), nel gravame in oggetto non si ravvisa una situazione di immediata e concreta lesività; tale da giustificare la delibazione nel merito delle doglianze.

10.1. Con maggiore impegno esplicativo: per costante e condiviso insegnamento, fino alla determinazione conclusiva della procedura, gli operatori economici che partecipano alla gara sono titolari di un’aspettativa non qualificata o di mero fatto alla sua conclusione e non già di una posizione giuridica qualificata, che può derivare soltanto dall’aggiudicazione (cfr., tra le altre, C.G.A.R.S., sez. giurisd., 1.6.2020 n. 329; Cons. Stato, sez. V, 23.10.2014 n. 329; T.A.R. Roma, sez. III, 29.1.2020, n. 1238). Segnatamente, la fisiologica possibilità che la stazione appaltante non proceda ad aggiudicazione alcuna esclude qualsivoglia affidamento tutelabile in sede di impugnazione degli atti della procedura selettiva.

10.2. Discende, quale precipitato, che il riesame della graduatoria di una gara (non ancora definitivamente approvata), per la sua natura endoprocedimentale non sortisce alcun effetto di consolidamento sulle posizioni giuridiche dei soggetti utilmente collocati in graduatoria (cfr., ex multis, Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd., 1.2.2024 n. 76); non costituendo, perciò, manifestazione di autotutela decisoria; tanto da sottrarsi agli obblighi partecipativi.

Al medesimo approdo deve pervenirsi anche nella situazione speculare -ricorrente nel caso in oggetto- di conferma da parte della commissione giudicatrice, benché all’esito di rinnovata istruttoria, dei punteggi attribuiti e del correlato diniego alla modifica del (mero) verbale di gara ove quei punteggi sono espressi, in quanto del pari sprovvisto di portata provvedimentale. Esattamente come il riesame, infatti, pure la conferma -ancorché “in senso proprio”- della graduatoria provvisoria, giacché non ancora cristallizzata nel provvedimento finale della procedura, si palesa inidonea a imprimere di per sé una conformazione definitiva all’assetto degli interessi in gioco. Anche tale atto, quantunque con finalità conservativa dell’originario apprezzamento delle offerte e suffragato da un nuovo e più arricchito percorso argomentativo, si pone, perciò, allo stesso modo fuori dalla categoria dell’autotutela e, secondo la tecnica della c.d. doppia impugnazione, è impugnabile solo insieme al provvedimento di aggiudicazione, per illegittimità derivata.

Non depone in contrario la circostanza che, nella vicenda in esame, detta conferma dei punteggi per l’offerta tecnica origini da un’istanza di parte e si fondi sul rifiuto del seggio di gara di espletare il soccorso procedimentale, risultando comunque dirimente la sua natura di atto presupposto, ad effetti instabili e interinali, nel quadro di un iter procedimentale dichiaratamente non concluso, e perciò privo di autonoma rilevanza esterna quanto alla definitiva assegnazione del bene della vita conteso.

Peraltro, se è noto che anche un atto endoprocedimentale può eccezionalmente essere sottoposto ad impugnazione anticipata, ciò è consentito, però, solo in relazione ad atti di natura vincolata, idonei a determinare in via inderogabile il contenuto dell’atto conclusivo del procedimento, ovvero ad atti interlocutori, che comportino un arresto procedimentale (cfr. Cons. Stato sez. V, 14.2.2025, n. 1225). L’atto impugnato non è riconducibile ad alcuna delle due anzidette fattispecie atteso che, stante la fisiologica instabilità della proposta di aggiudicazione (peraltro, in specie, neppure impugnata) deve escludersi che le sottostanti determinazioni della commissione di gara possano, a fortiori, marcare un indirizzo ineluttabile sul provvedimento finale di aggiudicazione, non precludendo un diverso sviluppo della procedura.

In definitiva, il ricorso deve dichiararsi manifestamente inammissibile per difetto genetico di interesse all’azione stante la rilevata natura endoprocedimentale dell’atto impugnato.

L’esito in rito del giudizio giustifica la compensazione delle spese di lite nei confronti della parte resistente. Nulla deve statuirsi sulle spese quanto all’Amministrazione intimata, non costituita in giudizio. Rimane a carico di parte ricorrente il versamento del contributo unificato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara manifestamene inammissibile secondo quanto in motivazione.

Spese di lite compensate nei confronti di Nicro Costruzioni s.r.l. Nulla per le spese quanto a Consorzio Autostrade Siciliane, non costituito in giudizio. Rimane a carico di parte ricorrente il versamento del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppa Leggio, Presidente

Diego Spampinato, Consigliere

Andrea Maisano, Referendario, Estensore

L'articolo Sull’impugnabilità degli atti endoprocedimentali. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Appello – Giudizio di appello – Art. 104, co. 1, c.p.a. – Ius novorum – Divieto – Contenuto.

Il divieto di ius novorum in appello sancito dall’art. 104, comma 1, c.p.a., impone che l’originario ricorrente, una volta delimitato il thema decidendum con i motivi di impugnazione articolati in primo grado, non possa ampliarlo nel giudizio d’appello.

Pres. Giovagnoli – Est. La Ganga

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 492 del 2023, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’Avv. Rosa Viviana Sidoti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Roberta Cannarozzo Fazzari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza n. 3751/2022, pubblicata il 27 dicembre 2022 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sez. II, che ha respinto il ricorso n. 2164/2016 R.G.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 aprile 2025 la Consigliera Paola La Ganga e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe che ha respinto il ricorso dallo stesso proposto in primo grado per l’annullamento dell’ordinanza di demolizione n. -OMISSIS-PR emessa dal Comune di Palermo in data -OMISSIS-, notificata in data -OMISSIS-, con la quale gli è stato ingiunto di demolire le opere abusive realizzate «in via -OMISSIS- in un lotto di terreno identificato catastalmente, foglio -OMISSIS- della superficie di mq. 500 circa, previa demolizione di un originario immobile, è in fase di realizzazione su una piattaforma in C.A., sopraelevata rispetto al livello stradale circa ml. 1,00, un immobile a due elevazioni f.t. con struttura portante pilastri, travi e solai in C.A. completo di tompagnatura esterna perimetrale, e copertura lignea a due falde inclinate con manto di copertura in tegole. Al piano terra, lato sx si riscontra un appartamento di mq 70 circa definito arredato e utilizzato dallo stesso, al lato dx di mq. 80 circa e al soprastante primo piano, di mq. 150 circa, si riscontrano due grandi ambienti unici, allo stato grezzo, con predisposizione di aperture esterne, al piano primo si accede da una scala in C.A.: posta centralmente all’edificio. Dalla visura del piano regolatore di Palermo, risulta che l’area dove insiste l’immobile si trova in Zona E1, (parti di territorio prevalentemente pianeggianti caratterizzate da culture agricole). Area soggetta a tutela ambientale di Verde Storico e di Parchi Urbani con i seguenti vincoli: Vincolo paesaggistico d.l. 490/99 art. 139, area caratterizzata dalla presenza di “qanat”, area con presenza di falde acquifere sub-affioranti o a piccola profondità»

Il T.a.r. ha respinto ogni censura sollevata dal ricorrente avverso il provvedimento, ritenuto illegittimo per eccesso di potere, per difetto di istruttoria, per omesso esame dell’istanza di sanatoria e per difetto di motivazione.

2. L’appellante espone in fatto di:

– di aver iniziato la ristrutturazione dell’immobile di cui è proprietario e che il Comune di Palermo con l’ordinanza impugnata gli ha ordinato la demolizione dell’intero fabbricato, ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001;

– di aver presentato in data 1-OMISSIS- domanda di sanatoria delle opere abusive e che il Comune ha emesso l’ordine di ripristino in assenza di preventiva determinazione su quest’ultima istanza.

3. L’appello è basato sui seguenti motivi:

I) «Erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui non ha accolto il primo motivo di ricorso – Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Difetto di motivazione. Violazione dell’art. 36 del DPR 380/2001 Violazione del principio del buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione».

Si eccepisce l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, evidenziando tra l’altro, che in data 1-OMISSIS-, quindi prima della notifica dell’ordinanza di demolizione, fosse stata inoltrata al Comune di Palermo, istanza, ex art. 13 della l. n. -OMISSIS- e che, quindi, l’ordinanza di demolizione sia illegittima in assenza di preventiva determinazione su quest’ultima. La sentenza erroneamente ha richiamato l’efficacia sospensiva che comporta l’istanza di sanatoria sull’ordine di demolizione, già adottato dall’amministrazione e ciò sul presupposto errato che la chiesta sanatoria fosse successiva a quest’ ultimo provvedimento e non precedente.

L’ordinanza di demolizione sarebbe, inoltre, illegittima anche perché afferente a un bene inesistente, atteso che le opere nella stessa richiamate non si trovavano allocate al civico-OMISSIS- ivi indicata, ma al civico -OMISSIS-.

II) «Erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui il Giudice di primo grado non ha ritenuto fondato il secondo motivo del ricorso, non ritenendo che l’ordinanza di demolizione necessitasse di ulteriore motivazione. Violazione del principio di affidamento del privato cittadino».

Per l’appellante il decorso del tempo tra la realizzazione dell’immobile e il provvedimento impugnato avrebbe ingenerato nello stesso una legittima aspettativa sulla liceità dell’intervento edilizio che avrebbe richiesto quanto meno da parte del Comune un’adeguata e puntuale motivazione.

III) «Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui non accogliendo il terzo motivo di ricorso, ha ritenuto che la demolizione dovesse coinvolgere l’intero manufatto».

Si ci duole del fatto che l’ordine di ripristino coinvolgerebbe la parte (legittima) del manufatto coincidente con il piano terra, anteriore al 1964.

4. Il Comune di Palermo si è costituito in giudizio eccependo l’infondatezza dell’appello.

All’udienza pubblica del 9 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. L’appello è infondato e non merita accoglimento.

5.1. Preliminarmente il Collegio dichiara la parziale inammissibilità del primo motivo di appello nella parte in cui lamenta il difetto di istruttoria per essere stata ingiunta la demolizione di un bene inesistente dal momento che lo stesso viene indicato con un numero civico e una particella errati.

Questo motivo non è stato sollevato col ricorso in primo grado per cui non è ammissibile in appello.

Il divieto di ius novorum in appello sancito dall’art. 104, comma 1, c.p.a., impone che l’originario ricorrente, una volta delimitato il thema decidendum con i motivi di impugnazione articolati in primo grado, non possa ampliarlo nel giudizio d’appello.

In ogni caso detto motivo è infondato atteso che in materia di ordini di demolizione di opere abusive, l’erronea indicazione dei dati catastali relativi all’immobile oggetto del provvedimento costituisce una mera irregolarità formale che non inficia la validità dell’atto, qualora lo stesso contenga una dettagliata descrizione delle opere per le quali si ingiunge la demolizione tale da consentirne l’esatta individuazione ai fini dell’esecuzione dei lavori di ripristino; infatti, eventuali rettifiche delle indicazioni catastali potranno essere valutate nella successiva fase di acquisizione delle aree in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione.

Nel caso di specie il Comune ha indicato i riferimenti catastali del terreno e non i nuovi dati dell’immobile a seguito dell’accatastamento, ma ha descritto analiticamente le opere abusive ordinandone la demolizione.

5.3 Sempre col primo motivo si sostiene che la demolizione non avrebbe potuto essere ingiunta senza prima aver esaminato l’istanza ex art 13 della -OMISSIS- inoltrata in data 1-OMISSIS- al Comune.

In effetti il T.a.r. ha errato in sentenza nel ritenere l’istanza successiva all’ordine di demolizione, in ogni caso il motivo è ugualmente infondato.

In realtà, nel momento in cui è stato notificato il provvedimento impugnato (-OMISSIS-) non sussisteva alcuna istanza di sanatoria pendente, in quanto su quest’ultima presentata il 1-OMISSIS- si era già formato il silenzio-rigetto, in applicazione del disposto dell’art. art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 (che ha sostituito l’art. 13 della -OMISSIS-) che appunto prevede che «…Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata». Né risulta in alcun modo che il silenzio-rigetto sia stato impugnato con la inevitabile conseguenza che lo stesso si è ormai consolidato e legittima il fondamento dell’ordinanza di demolizione emessa dal Comune.

6. Anche il secondo motivo di appello è infondato.

Si deduce l’erroneità della sentenza che ha respinto il secondo motivo di ricorso con il quale il ricorrente aveva eccepito l’illegittimità dell’atto impugnato perché intervenuto a distanza di tempo dalla realizzazione delle opere contestate in violazione del legittimo affidamento ingenerato sul proprietario circa la legittimità dell’intervento edilizio realizzato; pertanto l’ingiunzione a demolire avrebbe richiesto una motivazione che desse conto dell’interesse pubblico e che non si limitasse al mero ripristino della legalità violata.

Il motivo non ha pregio. Secondo consolidata giurisprudenza, l’abusività delle opere, realizzate in assenza di qualsivoglia titolo, rende l’ordine di demolizione rigidamente vincolato, ragion per cui, persino in rapporto alla tutela dell’affidamento e all’interesse pubblico alla demolizione, esso non richiede alcuna specifica valutazione delle ragioni d’interesse pubblico né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati e neppure una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale alla demolizione, non essendo, peraltro, configurabile alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di illecito permanente, che il tempo non può legittimare in via di fatto.

La tutela del legittimo affidamento si riferisce a provvedimenti amministrativi che generano aspettative stabili e rapporti giuridici certi, cosa che non si verifica nel caso in cui le opere abusive non abbiano i titoli prescritti.

7. Infine, va respinto anche il terzo motivo di appello con il quale si ritiene erronea la sentenza per aver rigettato anche il motivo di ricorso con il quale l’odierno appellante lamentava che l’ordine di ripristino coinvolgerebbe la parte (legittima) del manufatto coincidente con il piano terra, anteriore al 1964.

Questa affermazione è smentita dalla stessa relazione tecnica prodotta in primo grado dal ricorrente e redatta dall’Arch. Giulia Fonti su suo incarico e allegata all’istanza di sanatoria, dalla quale si evince che trattasi di un progetto di ricostruzione di un fabbricato preesistente già demolito.

8. Sussistono i presupposti per compensare le spese del presente grado di giudizio possano essere compensate attesa la costituzione formale del Comune.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge

Spese del giudizio di appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Giovagnoli, Presidente

Anna Bottiglieri, Consigliere

Giuseppe Chinè, Consigliere

Paola La Ganga, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

L'articolo Sul divieto di ius novorum in appello. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Disciplina normativa – Clausole del bando – Criterio di aggiudicazione – Erroneità – Onere di immediata impugnazione – Esclusione

Il principio di diritto affermato sin dalla sentenza n. 1/2003 anche con riferimento all’allora vigente “nuovo” codice dei contratti pubblici, recato dal d. lgs. n. 50/2016, ha avuto modo di precisare che “né la pregressa disposizione (art. 81, commi 1 e 2, d. lgs. n. 163/2006 n.d.r.) né quella attuale (art. 95 d. lgs. n. 50/2016 n.d.r.) consentono di rinvenire elementi per pervenire all’affermazione che debba imporsi all’offerente di impugnare immediatamente la clausola del bando che prevede il criterio di aggiudicazione, ove la ritenga errata”, deve continuare a trovare applicazione anche con riferimento al codice dei contratti pubblici di cui al d. lgs. n. 36/2023.

Pres. Bucchi, Est. Gabriele

N. 01094/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00949/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 949 del 2025, proposto da
Convatec Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B5E9CFFDFF, rappresentata e difesa dagli avvocati Alfonso Celotto e Jacopo Ferracuti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto ex art. 25 c.p.a. presso lo studio dell’avv. Alfonso Celotto in Roma, via Emilio de’ Cavalieri 11;

contro

Estar – Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Andrea Guarino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– della Determinazione del Direttore del Dipartimento di ESTAR – Ente di supporto tecnico-amministrativo regionale n. 1476 del 19.12.2024, avente ad oggetto “PROCEDURA APERTA PER LA DISPOSITIVI MEDICI PER ANESTESIA E RIANIMAZIONE PER DM ENDOTRACHEALI, PER TRACHEOTOMIA E DISPOSITIVI VARI – INDIZIONE”, in parte qua, e precisamente nella parte in cui per il lotto n. 46 di gara prevede il criterio di aggiudicazione del prezzo più basso;

– ove occorrer possa, e comunque nei limiti dei motivi di ricorso, della Determinazione del Direttore del Dipartimento di ESTAR – Ente di supporto tecnico-amministrativo regionale n. 276 del 04.03.2025, avente ad oggetto “PROCEDURA APERTA PER LA DISPOSITIVI MEDICI PER ANESTESIA E RIANIMAZIONE PER DM ENDOTRACHEALI, PER TRACHEOTOMIA E DISPOSITIVI VARI DELLE AA.SS. DELLA REGIONE TOSCANA – ADEGUAMENTO NORMATIVO ATTI DI GARA A SEGUITO DEL D.LGS. N. 209/2024 (DETERMINA DI INDIZIONE N. 1476/2024)”;

– del bando di gara, pubblicato in data 06.03.2025, relativo alla “Procedura aperta per l’affidamento in Accordo quadro per la Fornitura di DISPOSITIVI MEDICI PER ANESTESIA E RIANIMAZIONE PER DM ENDOTRACHEALI, PER TRACHEOTOMIA E DISPOSITIVI VARI per le AA.SS. della Regione Toscana (52 lotti)” e di tutti i relativi Allegati, nessuno eccettuato e/o escluso, in parte qua, e precisamente nella parte in cui per il lotto n. 46 di gara prevede il criterio di aggiudicazione del prezzo più basso;

– del Disciplinare di gara relativo alla “Procedura aperta per l’affidamento in Accordo quadro per la Fornitura di DISPOSITIVI MEDICI PER ANESTESIA E RIANIMAZIONE PER DM ENDOTRACHEALI, PER TRACHEOTOMIA E DISPOSITIVI VARI per le AA.SS. della Regione Toscana (52 lotti)” e di tutti i relativi Allegati, nessuno eccettuato e/o escluso, in parte qua, e precisamente nella parte in cui per il lotto n. 46 di gara prevede il criterio di aggiudicazione del prezzo più basso;

– del Capitolato Normativo e Prestazionale relativo alla “Procedura aperta per l’affidamento in Accordo quadro per la Fornitura di DISPOSITIVI MEDICI PER ANESTESIA E RIANIMAZIONE PER DM ENDOTRACHEALI, PER TRACHEOTOMIA E DISPOSITIVI VARI per le AA.SS. della Regione Toscana (52 lotti)” e di tutti i relativi Allegati, nessuno eccettuato e/o escluso, in parte qua, e precisamente nella parte in cui per il lotto n. 46 di gara prevede il criterio di aggiudicazione del prezzo più basso;

– del Capitolato Tecnico relativo alla “Procedura aperta per l’affidamento in Accordo quadro per la Fornitura di DISPOSITIVI MEDICI PER ANESTESIA E RIANIMAZIONE PER DM ENDOTRACHEALI, PER TRACHEOTOMIA E DISPOSITIVI VARI per le AA.SS. della Regione Toscana (52 lotti)” e di tutti i relativi Allegati, nessuno eccettuato e/o escluso, in parte qua, e precisamente nella parte in cui per il lotto n. 46 di gara prevede il criterio di aggiudicazione del prezzo più basso;

– di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché allo stato sconosciuto;

per l’accertamento e la declaratoria

dell’illegittimità della scelta di procedere all’aggiudicazione del lotto n. 46 di gara, con cui si è richiesta la fornitura di un “Kit per la gestione delle feci liquide e semiliquide composto da: voce a) sonda per evacuazione, sacca di raccolta e siringa di gonfiaggio, monouso e latex free; voce b) sacca di ricambio per suddetto sistema”, in forza del criterio del prezzo più basso, ai sensi dell’art. 108 del d.lgs. n. 36/2023.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Estar – Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 giugno 2025 il dott. Guido Gabriele e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in esergo, è stata impugnata la determina dirigenziale del 19 dicembre 2024, n. 1476, con cui Estar ha indetto una procedura aperta, suddivisa in n. 52 lotti, per l’affidamento della fornitura di dispositivi medici per anestesia e rianimazione endotrachiali, per tracheotomia e dispositivi vari.

In particolare, la ricorrente ha impugnato la lex specialis relativa alla predetta procedura di affidamento (bando di gara, disciplinare di gara, capitolato tecnico e normativo) limitatamente al lotto n. 46, nella parte in cui la stazione appaltante ha prescelto, per l’aggiudicazione del predetto lotto, il criterio del prezzo più basso, in ragione del dichiarato carattere standardizzato della fornitura, ai sensi dell’art. 108, comma 3, del d. lgs. n. 36/2023.

2. Avverso gli atti impugnati, come indicati in epigrafe, la ricorrente ha prospettato il seguente articolato motivo:

– “VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE E, IN PARTICOLARE, DELL’ART. 108, CO. 1, CO. 2, LETT. C), E CO. 3, DEL D.LGS. N. 36/2023. VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COST. ILLOGICITÀ E INGIUSTIZIA MANIFESTE. ILLEGITTIMITÀ DELLA LEX SPECIALIS DI GARA NELLA PARTE IN CUI PER IL LOTTO N. 46 DI GARA PREVEDE IL CRITERIO DI AGGIUDICAZIONE DEL PREZZO PIÙ BASSO.”.

In sostanza, con il predetto mezzo, parte ricorrente lamenta l’illegittimità degli atti impugnati, nella parte in cui essi hanno disposto il ricorso al criterio del prezzo più basso per l’aggiudicazione della gara, contestando, in particolare, la riconducibilità dell’oggetto della predetta fornitura nell’alveo di quelle con caratteristiche standardizzate, che consentono, per effetto dell’espressa previsione dell’art. 108, comma 3, del d. lgs. n. 36/2023, il ricorso al criterio di aggiudicazione basato unicamente sul prezzo.

3. Estar si è costituita in giudizio, depositando memoria difensiva e documenti.

3.1 In via preliminare, Estar ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse.

Assume in particolare Estar che Convatec ha partecipato alla gara in esame e che, pertanto, non ha dimostrato in che misura la lex specialis, nella parte in cui ha previsto il ricorso al criterio del prezzo più basso, in luogo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, abbia determinato un effetto escludente dalla procedura in esame, con conseguente attuale lesione del proprio interesse legittimo all’aggiudicazione della gara.

3.2 Nel merito, Estar ha comunque concluso per il rigetto del ricorso, stante la sua infondatezza.

4. In vista dell’udienza di merito, Convatec ha depositato memoria con cui ha replicato alle deduzioni di Estar.

4.1 In particolare, la ricorrente ha assunto che la partecipazione alla gara non costituisce acquiescenza e che l’adozione del criterio del prezzo più basso determina una immediata lesione dell’interesse all’utile partecipazione alla procedura di gara, in ragione del falso presupposto fatto proprio dalla stazione appaltante, costituito dalla riconduzione dei dispositivi medici oggetto di fornitura nell’alveo di quelli con caratteristiche standardizzate.

5. All’udienza del 11 giugno 2025 la causa è stata posta in decisione, con eccezione a verbale formulata da parte ricorrente di inammissibilità della memoria di replica depositata da Estar in data 30 maggio 2025, per violazione dell’art. 73, comma 1, cpa.

6. In via preliminare, va accolta l’eccezione proposta da parte ricorrente in ordine alla inammissibilità della memoria di replica depositata da Estar in data 30 maggio 2025.

6.1 In detta prospettiva, la condivisibile giurisprudenza amministrativa afferma pacificamente che: “Nel processo amministrativo le memorie di replica sono previste e regolate dall’art. 73, comma 1, D.Lgs. n. 104/2010, per il precipuo ed esclusivo fine di consentire di rispondere alle deduzioni contenute nelle nuove memorie depositate dalle controparti in vista dell’udienza di discussione; ne segue che la replica è inammissibile qualora controparte non abbia depositato memoria conclusionale e che il suo oggetto deve restare, comunque, contenuto nei limiti della funzione di contrasto alle difese svolte nella memoria conclusionale avversaria, onde evitare che si traduca in un mezzo per eludere il termine per il deposito delle memorie conclusionali, proponendo tardivamente argomenti che avrebbero dovuto trovare posto nella memoria per l’udienza di discussione.” (Consiglio di Stato, VI Sezione, sentenza del 23 giugno 2021, n. 4816; in senso conforme: Consiglio di Stato, V Sezione, sentenza del 2 dicembre 2024, n. 9610).

6.2 Nel caso di specie, parte ricorrente, con la propria memoria difensiva conclusionale, non ha svolto difese, riservandosi semplicemente le repliche sulla corrispondente memoria depositata da Estar; pertanto, la memoria di replica depositata dalla difesa dell’Ente regionale è inammissibile per violazione dell’art. 71, comma 1, cpa.

7. Ciò posto, il ricorso è inammissibile per difetto di interesse sulla base delle considerazioni che seguono.

8. Come detto, con il ricorso in scrutinio, la società ricorrente ha impugnato la lex specialis della gara in esame, nella parte in cui, per il lotto n. 46, ha previsto il ricorso al criterio di aggiudicazione del minor prezzo in luogo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Va rilevato che parte ricorrente ha partecipato alla gara, eppure essa ha ritenuto di insorgere avverso gli atti di indizione della procedura di affidamento, ritenendoli immediatamente lesivi del proprio interesse all’aggiudicazione.

8.1 La prospettazione attorea non può essere condivisa dal Collegio.

8.2 Invero, deve premettersi che, di recente, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, proprio con riferimento alla questione dell’immediata impugnabilità delle clausole del bando di gara di scelta del criterio di aggiudicazione, ha enunciato, in dichiarata continuità con i principi dal medesimo Consesso espressi con le pronunce n. 1/2003, n. 4/2011 e n. 9/2014, il seguente principio di diritto: “le clausole del bando di gara che non rivestano portata escludente devono essere impugnate unitamente al provvedimento lesivo e possono essere impugnate unicamente dall’operatore economico che abbia partecipato alla gara o manifestato formalmente il proprio interesse alla procedura.”. (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza del 26 aprile 2018, n. 4).

In particolare, la prefata pronuncia, nel verificare la tenuta del principio di diritto affermato sin dalla sentenza n. 1/2003 anche con riferimento all’allora vigente “nuovo” codice dei contratti pubblici, recato dal d. lgs. n. 50/2016, ha avuto modo di precisare che: “né la pregressa disposizione (art. 81, commi 1 e 2, d. lgs. n. 163/2006 n.d.r.) né quella attuale (art. 95 d. lgs. n. 50/2016 n.d.r.) consentono di rinvenire elementi per pervenire all’affermazione che debba imporsi all’offerente di impugnare immediatamente la clausola del bando che prevede il criterio di aggiudicazione, ove la ritenga errata: versandosi nello stato iniziale ed embrionale della procedura, non vi sarebbe infatti né prova né indizio della circostanza che l’impugnante certamente non sarebbe prescelto quale aggiudicatario; per tal via, si imporrebbe all’offerente di denunciare la clausola del bando sulla scorta della preconizzazione di una futura ed ipotetica lesione, al fine di tutelare un interesse (quello strumentale alla riedizione della gara), certamente subordinato rispetto all’interesse primario (quello a rendersi aggiudicatario), del quale non sarebbe certa la non realizzabilità.”.

8.3 Peraltro, ritiene il Collegio che il principio di diritto espresso dalla Plenaria nella prefata sentenza debba continuare a trovare applicazione anche con riferimento al codice dei contratti pubblici di cui al d. lgs. n. 36/2023, atteso che:

– l’art. 108 del d. lgs. n. 36/2023, nel prevedere al comma 1 che “[f]atte salve le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative relative al prezzo di determinate forniture o alla remunerazione di servizi specifici, le stazioni appaltanti procedono all’aggiudicazione … sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa …”, esprime la medesima “preferenza” per il criterio di aggiudicazione del miglior rapporto qualità/prezzo già riscontrabile nel previgente art. 95 del d. lgs n. 50/2016, preferenza, peraltro, ulteriormente corroborata dalla previsione di cui all’art. 1 del medesimo d. lgs. n. 36/2023, secondo cui: “Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti perseguono il risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo …”;

– sia il d. lgs. n. 50/2016 che il d. lgs. n. 36/2023 costituiscono atti di recepimento della medesima direttiva n. 2014/24/UE, che, al considerando 90, espressamente prevede che: “Al fine di incoraggiare maggiormente l’orientamento alla qualità degli appalti pubblici, dovrebbe essere consentito agli Stati membri di proibire o limitare il ricorso al solo criterio del prezzo o del costo per valutare l’offerta economicamente più vantaggiosa qualora lo ritengano appropriato.”;

– l’art. 120, comma 2, secondo inciso, cpa continua a prevedere che i bandi e gli avvisi di indizione di gara sono impugnabili solo se “autonomamente lesivi”.

8.4 Pertanto, considerato che la ricorrente ha presentato domanda di partecipazione alla gara in esame, essa è titolare dell’interesse legittimo pretensivo alla aggiudicazione; tuttavia, difetta, nel caso di specie, l’interesse ad agire, perché la lesione del predetto interesse all’aggiudicazione della gara non è attuale ed è solo potenziale ed eventuale.

Finché non si attualizza la lesione dell’interesse finale all’aggiudicazione non è peraltro predicabile la sussistenza dell’interesse strumentale alla riedizione della gara, stante il suo carattere subordinato al primo, come precisato dalla richiamata pronuncia n. 4/2018 dell’Adunanza Plenaria.

8.5 In definitiva, il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di interesse.

9. La peculiarità della questione costituisce giusto motivo per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di interesse.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Maria Bucchi, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere

Guido Gabriele, Referendario, Estensore

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