Autore: Raffaello Gisondi

*Rielaborazione della relazione tenuta al convegno “Indennità e patologia nell’espropriazione per pubblica utilità” organizzato presso L’Avvocatura generale dello Stato il 18/05/2015 da Exeo S.r.l.

1. Premessa; 2. Azione risarcitoria e rinuncia abdicativa all’area illegittimamente occupata; 3. L’azione di restituzione; 3.1 Le resistenze giurisprudenziali ad ammettere la azione restitutoria. 3.2 Rapporti fra azione di restituzione e potere di acquisizione ex art. 42 bis t.u.e.; 4. Azione sul silenzio e tutela dell’interesse alla cessione dell’area occupata; 5 Conclusioni.

1. Premessa

Anche il 2015 è stato un anno di importanti novità per il tema ancora scottante delle occupazioni illegittime di suoli per scopi di pubblico interesse.
L’onda lunga delle censure mosse dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo al sistema delle espropriazioni indirette ha finalmente indotto le Sezioni Unite della Corte di Cassazione al definitivo abbandono dell’occupazione acquisitiva che, fino a tempi recenti, era stata ritenuta ancora applicabile alle fattispecie non ricadenti nel raggio di azione temporale del t.u. per le espropriazioni[1].
Al venir meno della occupazione acquisitiva si accompagnava il dubbio se l’istituto avrebbe lasciato il posto alla acquisizione sanante prevista dall’art. 42 bis del d.p.r. 327 del 2001 oppure se la vicenda relativa alla occupazione illegittima dei suoli per motivi di pubblico interesse sarebbe divenuta una pura e semplice violazione del diritto di proprietà disciplinata in toto dal diritto comune.
La stessa Corte di Cassazione con le ordinanze nn. 89 e 90 del 2014 aveva, infatti, sollevato con argomentazioni assai puntuali ed ampi richiami alla giurisprudenza CEDU la questione di legittimità costituzionale dell’art. 42 bis del t.u.e. sul quale, peraltro, pesava anche la declaratoria di incostituzionalità dell’art. 43 del medesimo t.u. formalmente pronunciata per eccesso di delega ma accompagnata anche da riserve di merito sulla conformità costituzionale della disciplina della cd. acquisizione sanante[2].
Con la sentenza n. 71 del 2015 della Corte costituzionale ha, tuttavia, sancito la legittimità dell’art. 42 bis del d.p.r. 327/2001, ritenendo che tale norma non rappresenti una mera riproposizione della “acquisizione sanante” dalla quale si differenzierebbe sotto numerosi e rilevanti aspetti che varrebbero a fugare i dubbi di legittimità costituzionale prospettati dalla Corte di Cassazione.
La declaratoria di costituzionalità dell’art. 42 bis non elimina, tuttavia, le incertezze che ancora avvolgono i rimedi che i proprietari delle aree occupate possono esperire a tutela del loro diritto.
Essi, infatti, vengono a trovarsi in una situazione difficile nella quale la conservazione della titolarità del diritto sull’area occupata gioca, paradossalmente, a loro svantaggio, nel caso in cui essi intendano chiederne la “monetizzazione” attraverso una richiesta risarcitoria e, per converso, si rivela un arma spuntata ai fini della reintegrazione nella pienezza del suo godimento che trova ostacolo nella immanenza del potere acquisitivo (oltre che in certi atteggiamenti della giurisprudenza).
Le considerazioni che seguono prenderanno in esame le soluzioni che il giudice ordinario e quello amministrativo hanno elaborato rispetto ai problemi sopra evidenziati mettendone in luce criticità e punti di forza.

2. Azione risarcitoria e rinuncia abdicativa dell’area illegittimamente occupata.

La questione se il proprietario dell’area illegittimamente occupata possa domandare il risarcimento del danno in luogo della restituzione del bene non è nuova.
Essa si è posta in passato in relazione alle cd. “occupazioni usurpative” che, diversamente da quelle “acquisitive, davano luogo ad un illecito permanente destinato a perdurare fino alla sua restituzione. E si pone a maggior ragione oggi che il carattere permanente della illiceità connota tutte le occupazioni illegittime, siano esse o meno assistite da dichiarazione di pubblica utilità.
In presenza di occupazioni usurpative, la Cassazione aveva ammesso che il proprietario, in alternativa alla restituzione del terreno occupato, potesse domandare il risarcimento del danno rinunciando così al suo diritto ed a tutte le azioni che ad esso si ricollegano.
In tal modo l’amministrazione, pur non acquistando la proprietà dell’area, veniva messa al riparo da una successiva azione di rivendicazione che il privato, una volta conseguito il risarcimento, non avrebbe più potuto esercitare, essendosi spogliato del suo diritto.
Questa costruzione rispondeva sicuramente ad una visione di buon senso e di equilibrio dei rapporti fra le parti perché evitava che alla p.a. dovesse essere imposto l’onere di dismettere (ed, anzi, se richiesto, di distruggere) un’opera oramai destinata a scopi di pubblico interesse in assenza di una volontà del proprietario di chiederne la restituzione.
Forse proprio per questo, a seguito del passaggio al giudice amministrativo della giurisdizione sulle controversie in materia di occupazioni illegittime, questi fece inizialmente proprio l’orientamento della Cassazione individuando nella domanda risarcitoria abdicativa un mezzo di composizione del conflitto di interessi fra proprietario ed amministrazione occupante aggiuntivo rispetto alla restituzione dell’area e la adozione del provvedimento di acquisizione sanante[3].
La tesi che attribuisce alla domanda risarcitoria un effetto abdicativo del diritto di proprietà presenta, tuttavia, inconvenienti teorici e pratici.
La rinuncia, riguardando un diritto reale su bene immobile dovrebbe risultare da una dichiarazione espressa formulata attraverso un atto scritto (art. 1350 comma 1 n. 5 c.c.). Nulla vieta che tale atto possa essere anche un atto giudiziario a patto, tuttavia, che esso sia sottoscritto anche dalla parte e non si limiti alla formulazione della domanda di risarcimento del danno ma contenga anche un’espressa manifestazione di volontà abdicativa (condizioni che raramente si riscontrano nella pratica).
Anche qualora si verificassero tali condizioni l’atto giudiziario contenente la rinunzia non potrebbe, comunque, essere trascritto ai fini della sua opponibilità a terzi così come richiede l’art. 2643 comma 1 n. 5 c.c.[4]
Per cui se il proprietario rinunciante dopo aver conseguito il risarcimento cedesse il bene a terzi, questi, in difetto di trascrizione, potrebbero teoricamente esperire azione di rivendica contro la p.a. occupante.
Il maggior inconveniente a cui va incontro la tesi della rinuncia abdicativa implicita è però quello di non assicurare l’acquisto della proprietà dell’area occupata da parte della p.a.
La rinuncia al diritto di proprietà sui beni immobili comporta, infatti, il loro acquisto a titolo originario da parte dello Stato ai sensi dell’art. 827 c.c. non potendo essi divenire res nullius.
Quindi, per riunificare possesso e proprietà in capo all’amministrazione occupante si dovrebbe passare prima da un giudizio che accerti l’avvenuto acquisto a titolo originario della proprietà del terreno da parte dello Stato in forza dell’art. 827 c.c. e poi da un trasferimento a titolo derivativo da parte dello Stato in suo favore[5].
Proprio in ragione delle criticità che si sono viste l’orientamento della Cassazione che rimette al proprietario la scelta fra la domanda risarcitoria con effetto abdicativo e quella restitutoria, ancorché ribadito dalle Sezioni Unite nella sentenza 735 del 2015, oggi non trova più consensi nella prevalente giurisprudenza del giudice amministrativo.
Nelle sentenze più recenti si afferma, infatti, che in assenza della stipula di un atto transattivo o dell’adozione di un provvedimento di acquisizione il proprietario dell’area occupata conserva il suo diritto e non può chiedere il risarcimento in luogo della restituzione dell’area[6].
Non mancano le pronunce che si rifanno al precedente indirizzo[7]. Anzi, in alcuni casi si è perfino affermato che la domanda risarcitoria determinerebbe il passaggio di proprietà del bene in capo alla p.a.[8] e che il trasferimento verrebbe ad essere formalmente sancito dalla sentenza che dispone il risarcimento del danno la quale avrebbe, quindi, i requisiti per essere trascritta presso la conservatoria dei registri immobiliari[9].
Tale orientamento, tuttavia, desta notevoli perplessità sotto il profilo civilistico non solo perché, nel nostro sistema la proprietà può trasferirsi solo per contratto (art. 922 c.c.) e non anche per atto unilaterale, ma anche per il fatto che configurare per via giurisprudenziale un diritto potestativo del proprietario dell’area illegittimamente occupata di trasferire unilateralmente il bene alla p.a. contrasta con il principio di tipicità della tutela costitutiva sancito dall’art. 2908 del codice civile.

3. L’azione di restituzione.

Preclusa la azione risarcitoria con effetto abdicativo la tutela del diritto di proprietà avrebbe dovuto essere assicurata da quella restitutoria oramai proponibile contro tutte le forme di occupazione illegittima di terreni altrui da parte della p.a.
Tuttavia così non è stato.
L’esperimento di tale azione ha, infatti, trovato ostacolo negli orientamenti di una parte della giurisprudenza amministrativa e soprattutto nella difficoltà di gestire la coesistenza del diritto del proprietario di ottenere la restituzione del bene con il potere dell’amministrazione di dispone la acquisizione.

3.1 Le resistenze giurisprudenziali ad ammettere la azione restitutoria.
In alcune sentenze del giudice amministrativo si è affermato che alla proposizione della domanda restitutoria osterebbe la previsione dell’art. 2058 c.c. secondo cui il risarcimento in forma specifica non potrebbe essere chiesto qualora il suo adempimento si riveli troppo gravoso per il debitore[10]. Sicché, ove la restituzione comporti uno sforzo inesigibile per l’amministrazione sarebbe in facoltà del giudice accordare al proprietario il risarcimento per equivalente.
Tale orientamento presuppone che l’azione esercitata dal proprietario abbia carattere personale e non reale, perché, diversamente, non dovrebbe trovare applicazione l’art. 2058 c.c. ma l’art. 948 dello stesso codice in base al quale al proprietario che agisce in rivendica può essere accordata una somma pari al valore del bene solo nelle ipotesi in cui questo sia stato trasferito a terzi o sia perito nel corso del giudizio.
La natura della azione restitutoria è stata, peraltro, incerta anche in seno alla stessa giurisprudenza della Corte di Cassazione la quale in diverse occasioni ha affermato che il proprietario privo della detenzione o del possesso potrebbe agire oltre che in rivendica anche con un’azione personale facendo valere non il suo diritto sulla cosa ma un diritto di credito alla restituzione del bene di cui altri dispone senza titolo[11].
Sul punto sono, però, di recente intervenute le Sezioni Unite affermando che “l’azione personale di restituzione è destinata a ottenere l’adempimento dell’obbligazione di ritrasferire una cosa che è stata in precedenza volontariamente trasmessa dall’attore al convenuto, in forza di negozi che non presuppongono necessariamente nel tradens la qualità di proprietario. Essa non può pertanto surrogare l’azione di rivendicazione, con elusione del relativo rigoroso onere probatorio, quando la condanna al rilascio o alla consegna viene chiesta nei confronti di chi dispone di fatto del bene nell’assenza anche originaria di ogni titolo. In questo caso la domanda è tipicamente di rivendicazione, poichè il suo fondamento risiede non in un rapporto obbligatorio personale inter partes, ma nel diritto di proprietà tutelato erga omnes”[12].
Il principio affermato dalle S.U. sembra essere applicabile anche alla tutela restitutoria contro le occupazioni illegittime. Anche in tali ipotesi, infatti, l’attore non agisce in forza di una pregressa posizione di contraente che potrebbe anche non coincidere con il titolo dominicale, ma in quanto proprietario illegittimamente espropriato.
Sotto il profilo civilistico dovrebbe, quindi, definitivamente escludersi che l’azione di restituzione esercitata dal proprietario illegittimamente espropriato possa incontrare il limite della eccessiva onerosità previsto dall’art. 2058 c.c. il quale riguarda le sole obbligazioni risarcitorie[13].
Alle medesime conclusioni si deve pervenire anche qualora si inquadri la domanda di restituzione del bene nell’ambito dell’azione esecutiva tesa all’ottemperanza del giudicato di annullamento degli atti della procedura espropriativa.
In forza dell’effetto ripristinatorio del giudicato amministrativo l’amministrazione ha, infatti, il dovere di rimuovere le conseguenze materiali prodotte dall’atto impugnato in modo da adeguare la situazione di fatto a quella di diritto prodottasi in virtù del venir meni dei suoi effetti. Si tratta di un obbligo che trova la sua fonte nel principio di legalità dell’azione amministrativa (art. 113 Cost.) e che, per questo, come più volte affermato dal Consiglio di Stato, non presuppone la commissione di un fatto illecito e non soggiace, quindi, al regime della obbligazione risarcitoria e, in particolare, all’art. 2058 c.c.[14]
Talvolta per escludere la restituzione la giurisprudenza ha fatto anche leva sulla previsione dell’art. 2933 c.c. che determina la paralisi dell’azione esecutiva degli obblighi di fare quando essa comporti la distruzione di un’opera che possa arrecare pregiudizio alla economia nazionale.
Ciò è, tuttavia, avvenuto solo in ipotesi del tutto eccezionali avendo il Consiglio di Stato più volte precisato che tale norma può essere invocata solo nelle ipotesi in cui l’area sia interessata da un’opera di rilievo non meramente locale[15].

3.2 Rapporti fra azione di restituzione e potere di acquisizione ex art. 42 bis t.u.e.
Gli ostacoli più consistenti che incontra l’esercizio della azione restitutoria derivano, tuttavia, dalla difficoltà di coordinarne l’esperimento con il potere di acquisizione previsto dall’art. 42 bis del t.u.e.
Il potere del giudice di condannare la p.a. alla restituzione dell’area illegittimamente occupata e quello dell’amministrazione di disporne l’acquisizione sono apparsi, infatti, alla giurisprudenza come reciprocamente incompatibili.
Laddove si è affermato che la condanna restitutoria sarebbe ammissibile non si è ammesso che l’amministrazione a seguito di essa possa continuare a trattenere l’area occupata disponendone la acquisizione[16]. E, specularmente, ove si è voluto salvaguardare la possibilità di esercitare il potere di acquisizione anche dopo l’annullamento degli atti della procedura espropriativa[17], si è escluso che l’accoglimento dell’impugnativa contro di essi proposta possa comportare anche una pronuncia di condanna alla restituzione dell’area[18].
La divergenza di vedute in ordine ai rapporti fra azione di restituzione e potere di acquisizione si riflette sulle opinioni in ordine alle modalità con cui l’amministrazione deve adempiere al giudicato che dispone l’annullamento degli atti della procedura espropriativa: la ammissibilità condanna restitutoria, secondo un certo orientamento, comporterebbe il pieno esplicarsi del dovere di ripristinazione che consegue al venir meno degli effetti del decreto di esproprio[19], mentre, secondo i fautori della tesi opposta, il giudicato di annullamento comporterebbe solo l’obbligo della p.a. di dar corso ad un procedimento finalizzato a verificare se vi sono in concreto i presupposti e le risorse per disporre l’acquisizione o se il terreno debba essere rimesso in pristino e restituito[20].
In realtà, ad una riflessione più approfondita, non sembra sussistere alcuna inconciliabilità fra condanna alla restituzione e permanenza del potere di acquisizione.
L’intangibilità della condanna alla restituzione può, infatti, affermarsi solo per le statuizioni passate in giudicato anteriormente alla entrata in vigore dell’art. 42 bis, il quale, pur trovando applicazione ai rapporti in corso, non può incidere su situazioni già definite con sentenza divenuta irrevocabile[21].
L’efficacia preclusiva non sembra, invece, potersi riconoscere anche alle sentenze di condannapassate in giudicato dopo l’entrata in vigore della norma.
Se è vero, infatti, che il provvedimento di acquisizione previsto dall’art. 42 bis t.u.e. non incide sul diritto di azione e non rappresenta un’appendice del potere espropriativo illegittimamente esercitato, costituendo una vicenda sostanziale del tutto nuova rispetto a quella dedotta in giudizio[22], i suoi effetti dovrebbero porsi su un piano diverso rispetto a quelli del giudicato.
Questo, infatti, detta la regola di comportamento che la p.a. deve tenere per adeguare la situazione di fatto a quella di diritto scaturente dall’annullamento degli atti della procedura espropriativa ma non può disciplinare la differente situazione che si verifica nel caso in cui l’amministrazione abbia dettato un nuovo regolamento di interessi esercitando poteri diversi basati su presupposti autonomi da quello cui inerisce l’atto annullato[23].
Il provvedimento di acquisizione non si pone, quindi, in conflitto con il giudicato che impone la restituzione ma rappresenta, invece, un evento sopravvenuto che, modificando la situazione sostanziale su cui il giudizio è stato reso, sfugge alla sua autorità che è limitata al dedotto e ed al deducibile.
Tuttavia, proprio per il fatto che l’esecutività della statuizione di condanna restitutoria rimane instabile, potendo venir meno in ogni momento per effetto della adozione del provvedimento di acquisizione, il ricorrente potrebbe preferire una condanna di tipo procedimentale che si traduca in un ordine impartito alla p.a. di intraprendere e concludere il procedimento ex art. 42 bis in modo da sciogliere in quella sede l’incertezza sulla sorte del bene illegittimamente occupato.
Il contrasto giurisprudenziale in ordine alle pronunce consequenziali che il g.a. può adottare a seguito dell’annullamento degli atti della procedure espropriativa e delle conseguenti modalità con cui la p.a. deve adempiere al giudicato[24] deve, quindi, risolversi in base al principio della domanda[25].
Le statuizioni di condanna restitutoria e procedimentale presuppongono, infatti, che il ricorrente faccia valere posizioni soggettive diverse ancorché entrambe scaturenti dal venir meno degli effetti dell’annullamento degli atti della procedura espropriativa: la reintegrazione nel suo diritto di proprietà leso da una occupazione non più legittimata dagli effetti del decreto di esproprio, o l’interesse pretensivo a che l’amministrazione si determini entro un termine certo ad acquisire o restituire il terreno occupato senza titolo.
E’ quindi, in relazione all’una o all’altra esigenza di tutela manifestata dal ricorrente che il giudice deve modulare il contenuto della condanna secondo quanto, del resto, prevede l’art. 34 comma 1 lett. c) del c.p.a.

4. Azione sul silenzio e tutela dell’interesse alla cessione dell’area occupata

Come si è anticipato la giurisprudenza amministrativa riconosce al proprietario dell’area illegittimamente espropriata la titolarità di un interesse legittimo pretensivo che gli consente di promuovere l’apertura del procedimento volto alla acquisizione ex art. 42 bis t.u.e. e di intraprendere, eventualmente, il giudizio contro il silenzio[26]
Si tratta di una soluzione condivisa anche dalla Corte costituzionale la quale nella sentenza n. 71/2015 ha osservato che l’esigenza di delimitare l’arco temporale in cui il bene rimane espropriabile, salvaguardata nel procedimento di espropriazione ordinaria dalla previsione di termini di efficacia del vincolo urbanistico e della dichiarazione di p.u., in quello di cui all’art. 42 bis è, invece, garantita dall’attribuzione al proprietario dell’area occupata di un potere di impulso procedimentale che comporti l’obbligo della p.a. di provvedere (in un senso o in un altro) entro tempi certi.
Tale mezzo di tutela appare, in particolare, utile allorché la illiceità della occupazione si manifesti non in conseguenza dell’annullamento di atti della procedura espropriativa ma a causa della inerzia della p.a. nel concluderla dopo aver disposto l’occupazione d’urgenza dell’area.
Anche in tali ipotesi, infatti, l’azione restitutoria che il proprietario è legittimato ad esperire non assicura certezza sulla sorte del bene e si profila, perciò, anche l’esigenza di inquadrare l’esercizio del potere di acquisizione entro una cornice temporale definita.
L’iniziativa procedimentale e il successivo giudizio sul silenzio possono anche costituire mezzi attraverso cui il proprietario dell’area occupata può far valere l’interesse ad ottenere un ristoro pecuniario in luogo della restituzione del bene che, come si è visto, non può più trovare tutela attraverso il meccanismo della rinuncia abdicativa.
Secondo la ricostruzione costituzionalmente orientata dell’istituto operata dalla Consulta nella più volte citata pronuncia n. 71 del 2015 l’esercizio del potere di cui all’art. 42 bis presuppone, infatti, una fase di negoziazione necessaria nella quale la p.a. è tenuta a sondare la possibilità di acquistare l’area occupata per via consensuale prima di ricorrere alla extrema ratio del provvedimento di acquisizione.
Ed è, quindi, in questa fase che le pretese patrimoniali del privato devono trovare adeguata soddisfazione.
Non può, quindi, escludersi che qualora già nell’istanza di messa in mora si manifesti l’interesse del proprietario alla cessione del bene la negoziazione possa avvenire anche nella fase esecutiva dell’eventuale giudizio sul silenzio che dovesse seguire all’inerzia della p.a. sotto l’egida del giudice della ottemperanza che potrebbe anche determinare la misura congrua del corrispettivo da proporre per la cessione.

5. Conclusioni

Le considerazioni effettuate rendono evidente che la scomparsa della occupazione acquisitiva non ha comportato una “normalizzazione” delle tutele riconosciute al proprietario dell’area illegittimamente occupata dalla p.a. per scopi di interesse pubblico.
Il venir meno della accessione invertita avrebbe dovuto generalizzare il sistema duale di tutela che la Cassazione aveva elaborato a proposito della cd. occupazione usurpativa basato sulla opzione fra domanda risarcitoria abdicativa e domanda restitutoria.
Così non è stato.
La domanda risarcitoria abdicativa è un opzione di cui il giudice amministrativo tende perlopiù a disconoscere la praticabilità, mentre l’azione restitutoria, anche ove venga ritenuta ammissibile, risulta, comunque, condizionata nei suoi esiti pratici all’esercizio del potere di acquisizione ex art. 42 bis. t.u.e.
Il diritto di proprietà di cui il ricorrente dovrebbe poter invocare piena tutela una volta fatta riconoscere la illegittimità della procedura espropriativa rimane, quindi, un’entità teorica ed evanescente: morto il potere espropriativo nasce quello acquisitivo e l’interesse legittimo tende a prendere nuovamente il posto del diritto.
Non è infondato il timore che questa situazione, pur avendo ricevuto l’avallo della Corte costituzionale, possa però essere nuovamente ritenuta squilibrata in sede europea.
Ciò potrà essere evitato solo se il giudice amministrativo, come peraltro sta dimostrando di poter e saper fare, sarà in grado di imbrigliare il potere acquisitivo in una cornice stretta assicurando, ove la parte lo richieda, che esso venga esercitato entro un termine non eccessivamente lungo ed avvalendosi del giudizio sul silenzio o di quello ottemperanza per erogare una tutela celere, concentrata e soprattutto definitiva dell’interesse leso.

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[1] Cass. SSUU 735/2015.
[2] Avvenuta con sentenza 293 del 2010.
[3] Consiglio di Stato Ad. plen. n. 2/2005.
[4] La rinuncia potrebbe essere trascritta solo se resa nella forma di atto pubblico o scrittura privata autenticata. Né potrebbe ipotizzarsi una trascrizione della domanda perché nel caso di cui ci si occupa la trascrizione non servirebbe a rendere opponibile a terzi il contenuto della sentenza ma la stessa dichiarazione abdicativa in sé considerata in quanto fonte di effetti sostanziali autonomi rispetto alla domanda.
[5] Sarebbe probabilmente più semplice per l’amministrazione attendere che maturi l’usucapione e chiedere l’accertamento dell’acquisto della proprietà dell’area occupata a tale titolo.
[6] Consiglio di Stato, IV, 4479/2014; IV, 676/2011; TAR Latina 532/2014; TAR Roma, I, 2123/2015.
[7] Ad es. TAR Pescara, I, 112/2015.
[8] TAR Catania 231/2011;
[9] TAR Reggio Calabria 156/2014; CGRS ordinanza 265/2013 che aveva rimesso la questione della ammissibilità della domanda risarcitoria abdicativa e dei suoi possibili effetti alla Adunanza plenaria del Consiglio di Stato.
[10] Consiglio di Stato, VI, 3561/2011.
[11] Cass. 17941/2013; Cass. 26003/2010.
[12] Cass. SSUU 7305 del 28/03/2014.
[13] Si può discutere se l’applicazione delle coordinate dettate dalla sentenza 7305/2014 comporti un aggravamento del carico probatorio ricadente sul proprietario del fondo occupato che agisce in restituzione onerandolo della cd. probatio diabolica. Sul punto si può, tuttavia, osservare che nella maggior parte dei casi di occupazione illegittima l’accertamento della proprietà è già stata compiuto dalla p.a. espropriante con la redazione del piano particellare e, quindi, la titolarità del diritto di proprietà in capo al soggetto illegittimamente espropriato si potrebbe, forse, presumere.
[14] Consiglio di Stato 5409/2007; Ad. Plen. 2/2005.
[15]Consiglio di Stato, sez. VI, 3561/2011 n. ; Cass., sez. I, 14609/2012, n. .
[16] Tale tesi sembrerebbe essere stata accolta dalla Corte costituzione che in un breve passaggio della motivazione della sentenza n. 71 del 2015 ha affermato che, avendo il provvedimento di acquisizione efficacia ex nunc, l’utilizzabilità dell’istituto dovrebbe escludersi in presenza di un giudicato che abbia disposto la restituzione dell’area al proprietario.
[17] Prevista dal comma 2 dell’art. 42 bis del t.u.e..
[18] Consiglio di Stato, IV, 4318/2013, secondo cui Il giudice, nell’accogliere il ricorso, potrebbe soltanto ordinare alla p.a. di dar corso entro un certo termine al procedimento di acquisizione.
[19] Consiglio di Stato, IV, 1344/2014. Conseguentemente qualora all’adempimento del giudicato avvenga in sede di giudizio di ottemperanza alla restituzione dovrebbe provvedere il commissario ad acta come affermano Consiglio di Stato, VI, 2559/2013; IV, 4868/2013.
[20] Consiglio di Stato, IV, 4318/2013. Coerenti con tale impostazione sono quelle sentenze che riconoscono che l’acquisizione dell’area possa essere effettuata anche dal commissario ad acta in sede di giudizio di ottemperanza (cfr. Consiglio di Stato, IV, 6351/2011). La questione se questi possa disporre la acquisizione dell’area in sostituzione della p.a. inadempiente o debba procedere solo alla sua restituzione stata rimessa alla adunanza plenaria con ordinanza 3347 del 7/07/2014 della IV Sezione del Consiglio di Stato
[21] Viene, infatti, generalmente condivisa l’opinione secondo cui la nuova normativa retroattiva può chiaramente esplicare la propria operatività nei confronti dei rapporti ancora da sorgere e limitatamente ai rapporti non ancora esauriti, ossia che non siano stati oggetto di giudicato o di forme negoziali di composizione della lite (R. Caponi, L’efficacia del giudicato civile nel tempo, Milano, 1991, p. 279). A queste situazioni probabilmente deve aver fatto riferimento la Corte costituzionale nella sentenza n. 71/2015 quando ha sancito la inutilizzabilità dell’art. 42 bis in presenza di una pronuncia che abbia disposto la restituzione del bene al privato. Diversamente non si spiegherebbe il fatto che la Consulta abbia ammesso che il potere previsto dalla predetta norma, diversamente da quello espropriativo ordinario, non è soggetto a termini perentori e può essere solo sollecitato attraverso atti di iniziativa procedimentale e, eventualmente, mediante l’instaurazione del giudizio avverso il silenzio. Il proprietario non avrebbe, infatti, alcun interesse a sollecitare l’esercizio del potere di acquisizione se potesse determinarne la consumazione chiedendo una pronuncia di condanna alla restituzione dell’area occupata.
[22] La Corte costituzionale con la sentenza di cui nel testo ha infatti affermato che il potere di acquisizione postuma non costituisce una convalida della procedura espropriativa illegittimamente conclusa né una rinnovazione della stessa presupponendo una valutazione comparata degli interessi in conflitto, qualitativamente diversa da quella tipicamente effettuata nel normale procedimento espropriativo”, dovendo basarsi non sul normale apprezzamento della pubblica utilità dell’opera ma sulla ricorrenza di attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che giustificano l’acquisizione della proprietà dell’area illegittimamente occupata.
[23] Consiglio di Stato, V, 1389/1996. Ad analoga conclusione, peraltro, si perviene qualificando il giudicato restitutorio come risultato della proposizione di un’azione di rivendica dell’area occupata da parte del proprietario: il giudicato di rivendica, infatti, conserva la sua forza in relazione al dedotto ed al deducibile ma non opera se a causa di un fatto sopravvenuto il soggetto in favore del quale è pronunciato perda il diritto sul bene.
[24] La composizione del predetto contrasto, come si è detto alla nota n. 17, è stata rimessa alla Adunanza plenaria del Consiglio di Stato.
[25] La cui piena applicabilità al giudizio amministrativo è stata sottolineata di recente dalle sentenze della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nn. 4 e 5 del 2015.
[26] Il quale deve, quindi ritenersi discrezionale nei suoi esiti ma non quanto al suo avvio (Consiglio di Stato, IV, 4696/2014; 2126/2015).

(pubblicato l’8.6.2015)

Note

L'articolo Rimedi risarcitori e restitutori contro le occupazioni illegittime alla prova dell’art. 42 bis del t.u.e. proviene da Giustamm.

Cons. Stato, Sez. III, 14 maggio 2015, n. 2462 – Pres. CIRILLO, Est. NOCCELLI – F. ed altro (avv. Caforio G.) c. Comune di O. (avv. Caprio M.) e Prefetto di Terni (n.c.) – (Annulla T.A.R. Perugia, Sez. I, 13 febbraio 2013 n. 75).

La vicenda:
In data 31.08.2011, nel fondo di proprietà dei Sigg.ri F.F. e F. M., sito nel Comune di Orvieto, veniva rinvenuto, durante la fase di escavazione nel corso di lavori edilizi, un ordigno bellico inesploso.
Nell’immediatezza del ritrovamento, i Sigg.ri F. informavano le competenti Autorità amministrative, che si riunivano più volte per prendere le decisioni del caso.
Nel corso della riunione tenutasi in data 01.09.2011, presieduta dal Vice Prefetto di T., alla presenza dei rappresentanti del Comune di Orvieto, della Protezione Civile, delle Forze dell’Ordine, nonché dei Sigg.ri F., emergeva la necessità di provvedere con la massima urgenza alla rimozione dell’ordigno, adottando tutte le cautele necessarie a salvaguardare la pubblica incolumità, stante il pericolo costituito dalla presenza di detto ordigno all’interno di un centro abitato densamente popolato.
La rimozione dell’ordigno doveva seguire le direttive impartite nel corso della stessa riunione e quelle ulteriori che sarebbero state impartite dalla Prefettura di T.
In data 02.09.2011, il Comune di Orvieto, nella persona del Sindaco p.t., notificava ai Sigg.ri F. l’Ordinanza n° 29660 del 01.09.2011, con la quale si intimava ai proprietari del fondo di provvedere alle operazioni di rimozione immediata dell’ordigno, nella stretta osservanza delle disposizioni della Prefettura di T..
Per effettuare i lavori di bonifica del terreno, il Vice Prefetto incaricava la E. s.r.l., ditta che già stava eseguendo i lavori di sterro per conto dei Sigg.ri F. nel proprio fondo, delle operazioni di assistenza e preparazione del sito di ritrovamento, riducendo così il raggio d’azione dell’ordigno.
Ad affiancare la ditta nelle operazioni di disinnesco dell’ordigno, intervenivano gli operatori BCM della ditta CF&G, ingaggiati dagli artificieri del VI° Reggimento di Roma.
In data 04.09.2011 si procedeva, quindi, alla rimozione dell’ordigno bellico.
La E. s.r.l., dopo aver provveduto al saldo della fattura della ditta CF&G di, inoltrava alla Prefettura di T., al Comune di Orvieto, nonché ai Sigg.ri F., una comunicazione per essere informata sul nominativo del soggetto o dell’ente che avrebbe dovuto provvedere al saldo dei propri compensi, allegando contestualmente la contabilità dei lavori eseguiti, per un importo complessivo pari ad € 30.744,00.
Con nota n° 32199 del 21.09.2011, la Prefettura, nel richiamare quanto emerso dalla Ordinanza comunale n° 29660, individuava nei Sigg.ri F., in qualità di proprietari del fondo ove era stato rinvenuto l’ordigno, i soggetti che avrebbero dovuto far fronte a tali oneri economici, in quanto tenuti a “provvedere alle operazioni di rimozione immediata”.
I proprietari del fondo, quindi, impugnano dinanzi al T.A.R. umbro l’ordinanza sindacale e la nota prefettizia nella parte in cui hanno posto a loro carico i relativi oneri economici, ritenendo palesemente illegittime e lesive della loro sfera patrimoniale.
Il T.A.R., con sentenza n. 75 del 13.2.2013, respinge il ricorso dei proprietari.
Avverso tale sentenza propongono appello gli interessati, lamentandone l’erroneità e articolando quattro distinti motivi di gravame, chiedendone la riforma, con conseguente accoglimento del ricorso proposto in primo grado.
Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello.

La massima:
In assenza ormai di una disciplina speciale come quella dell’abrogato art. 7, comma 3, del d. lgs. lgt. 320/1946, il fortuito ritrovamento, in un fondo, di un ordigno, risalente al secondo conflitto mondiale, costituisce per il proprietario un evento avente le caratteristiche di inevitabilità e di imprevedibilità tali da escluderne, salva la prova contraria da parte dell’Amministrazione, la responsabilità quale custode e, quindi, l’obbligo conseguente di pagare le spese della sua rimozione, spese che non è legittimo porre a suo carico, ai sensi dell’art. 54, comma 7, del d. lgs. 267/2000, nemmeno quando tale evento costituisca un pericolo per la pubblica incolumità, pericolo da lui non creato né previsto né, si aggiunga, da lui evitabile o rimuovibile, competendo al Ministero della Difesa, attraverso personale specializzato delle Forze Armate, con le risorse finanziarie, umane e strumentali previste dalla legislazione vigente, provvedere a rimuoverlo, ai sensi di quanto ora prevede l’art. 22, comma 1, lett. c-bis, del d. lgs. 66/2010.

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1 –La posizione del Tar Umbria
Il T.A.R. per l’Umbria, con sent. n. 75 del 13.02.2013 ha stabilito che l’art. 54 del T.u.e.l. approvato con D.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, assegna al Sindaco un potere extra ordinem a tutela della pubblica incolumità, anche in deroga alle disposizioni di legge vigenti, pur nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento e delle disposizioni costituzionali (Corte Costituzionale 2 luglio 1956 n. 8 e 1961 n. 26). Tipica caratteristica del suddetto potere di necessità è la esecutorietà, poiché a norma del comma 7 in ipotesi di inottemperanza dell’ordine impartito, il Sindaco può provvedere d’ufficio a spese degli interessati.
Inoltre l’art. 54 del T.u.e.l. porrebbe inequivocabilmente, in capo ai destinatari, la sopportazione dei relativi oneri economici, sia nell’ipotesi di spontanea ottemperanza che mediante rimborso dei costi anticipati dall’autorità comunale. Tale norma, che quindi pone interamente a carico dei destinatari le spese necessarie all’esecuzione del provvedimento di necessità, sarebbe il presupposto normativo correttamente applicato dal Sindaco e dalla Prefettura per l’addebito delle spese di rimozione.
Il Tar, poi, ha ribadito l’orientamento giurisprudenziale secondo cui le ordinanze contingibili ed urgenti possono legittimamente rivolgersi nei confronti del proprietario dell’area ancorché la situazione di pericolo per la pubblica incolumità non possa essergli imputata, in relazione al carattere non sanzionatorio bensì ripristinatorio del potere in questione[1].
Pertanto, a seguito dell’intervenuta abrogazione dell’art. 6 del D.D.L. n. 320/1946, la mancata previsione da parte dello Stato di una compartecipazione in forma di indennizzo o di contributo per la rimozione degli ordigni bellici, per quanto opinabile sotto il profilo della mera opportunità, non sarebbe sindacabile nemmeno in punto di legittimità costituzionale, rientrando nella discrezionalità del legislatore la scelta di non prevederla, specie nell’attuale contesto di recessione economica.

2 –L’ordinanza contingibile ed urgente ex art. 54 TUEL
2.1 Prima di procedere nell’esame degli aspetti di maggiore interesse della sentenza del Consiglio di Stato, appare utile specificare le peculiarità ed i limiti delle ordinanze sindacali contingibili ed urgenti (c.d. “ordinanze di necessità”).
Tali provvedimenti, infatti, diversamente da altri che possono essere emanati dal sindaco, hanno una particolare ed eccezionale efficacia derogatoria, consentendo al Sindaco, quale ufficiale del Governo, di far fronte ad emergenze nelle quali non è possibile intervenire mediante i provvedimenti tipici e le procedure ordinarie previste dalla legge: ha cioè la funzione di “colmare le lacune dell’ordinamento giuridico”.[2]
Da sempre dottrina e giurisprudenza hanno affrontato il problema della individuazione dei limiti di esercizio del potere di ordinanza del sindaco, necessariamente ricompresi tra i canoni della discrezionalità (tipica degli atti amministrativi) e della legalità. L’attribuzione al Sindaco del potere di ordinanza d’urgenza, riconosciuto sin dalla legge 1865 n. 2248 all. a), e, da ultimo, disciplinato dal Testo Unico Enti Locali ( D.Lgs. 18 agosto 2000 n.267) agli articoli 50 e 54, ha sempre posto il problema della individuazione dei limiti di esercizio al fine di stabilire la linea di confine tra la discrezionalità, che connota l’esercizio del potere, ed il fondamentale paradigma della legalità, che quello stesso potere deve delimitare a tutela dei cittadini destinatari del provvedimento amministrativo. Invero, la situazione di emergenza che l’ordinanza sindacale è diretta a fronteggiare, adeguando lo strumento prescelto alla situazione locale, giustifica l’attribuzione di un potere dal contenuto non predeterminato, che, tuttavia, derogando al principio di tipicità che connota gli atti amministrativi, va esercitato nel rispetto dei principi fondamentali dettati dalla Carta costituzionale.
La giurisprudenza ha sempre sottolineato il carattere eccezionale del potere di intervento in via di urgenza del Sindaco, richiedendo, al fine del legittimo esercizio, una situazione di pericolo non prevedibile, che rende necessario intervenire in modo non prorogabile e senza possibilità di ricorrere agli strumenti ordinari predisposti dall’ordinamento, anche in deroga alle norme vigenti; inoltre, l’ordinanza sindacale può essere adottata solo a seguito di una approfondita istruttoria e deve enunciare una specifica motivazione circa il carattere indispensabile degli interventi indilazionabili imposti a carico del privato.
Il potere di ordinanza, quindi, è caratterizzato dalla mancanza di un contenuto predeterminato, contenuto che, invece, viene “di volta in volta determinato con lo stesso atto di ordinanza, restando il relativo potere di ordinanza virtualmente libero di scegliere qualunque oggetto entro quella materia e per quei fini”[3]
Nel recepire le predette indicazioni giurisprudenziali, l’art. 54, comma 4, del TUEL, ha disciplinato il potere extra ordinem del Sindaco nella funzione di ufficiale di Governo, stabilendo che questi “adotta con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, provvedimenti contingibili e urgenti al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini”.
Il testo della norma ha subìto consistenti modifiche ad opera dell’art. 6 del decreto-legge 23.5.2008 n. 92, convertito con modificazioni dalla legge 24.7.2008 n. 125, che ha esteso l’ambito del potere di ordinanza alla sicurezza urbana e ha introdotto la locuzione “anche” prima delle parole “contingibili ed urgenti”.
La norma è stata oggetto di molteplici interventi da parte della Corte Cost.[4], anche in ragione del fatto che le ordinanze contingibili ed urgenti possono determinare gravi oneri in capo ai privati e certamente stridono con alcuni principi dell’ordinamento, quali il principio di legalità, i principi di tipicità e gerarchia delle fonti e il principio di riserva di legge.
Nonostante i numerosi interventi della Corte Costituzionale[5], però, tali criticità non sono state ancora del tutto risolte.
Ad ogni modo, solo il carattere eccezionale ed imprevedibile delle situazioni affrontate, nonché l’assenza di strumenti ordinari, legittimano la Pubblica Amministrazione ad esercitare poteri extra ordinem.
In sostanza i provvedimenti contingibili trovano fondamento nell’urgenza, nella contingibilità, ovvero nella straordinarietà ed imprevedibilità dell’evento, e pertanto possono intervenire nella sfera giuridica dei soggetti cui sono diretti, sempre entro i limiti formali e sostanziali imposti dalla Costituzione e dalle norme imperative primarie, nel rispetto, quindi del principio di legalità.
Ciò nonostante, le ordinanze contingibili ed urgenti rappresentano un’eccezione alla regola della tipicità, poiché non hanno contenuto predeterminato.
Ad ogni modo, l’esito delle ordinanze di necessità non è mai abrogatorio, ma solamente derogatorio: non possono, cioè, modificare la vigente disciplina giuridica, ma solo sospenderne gli effetti, fino alla cessazione dello stato di necessità.
Da quanto sopra, consegue che l’indicato potere di ordinanza sottintende necessariamente situazioni di pericolo non ancora tipizzate dalla legge, la cui esistenza deve essere comprovata da adeguata motivazione.
Numerosi giudici di merito[6], inoltre, hanno riconosciuto che il potere di ordinanza può essere legittimamente esercitato anche per rimuovere situazioni risalenti nel tempo e per le quali non si era intervenuto in precedenza, essendo a tal fine sufficiente la permanenza dello stato di pericolo al momento dell’emanazione del provvedimento.
Sul punto la Giurisprudenza ha ravvisato ulteriori limiti al potere extra ordinem concesso al Sindaco, limiti inquadrabili nella ragionevolezza, proporzionalità tra il provvedimento e la realtà circostante e nell’indicazione di un preciso termine finale, non essendo configurabili effetti di durata indefinita, in quanto un’efficacia sine die contrasterebbe con il carattere eccezionale e temporaneo del provvedimento[7].
Le ordinanze extra ordinem, non devono, poi, risultare sproporzionate, atteso che devono far fronte alle situazioni di pericolo utilizzando, ove possibile, misure che salvaguardino l’interesse pubblico con il minor sacrifico di quello privato[8], principio questo, ormai consolidato nella giurisprudenza amministrativa[9].
Dalle normative citate, quindi, si evince chiaramente come il potere del Sindaco sia circoscritto all’emissione dell’ordinanza finalizzata a fronteggiare emergenze a carattere improrogabile, ma non prende in considerazione statuizioni ulteriori, che esulino dalla necessità di provvedere con efficacia ed immediatezza a tutela del bene pubblico.
Il co. 7 dell’art. 54 del TUEL, laddove prevede che “se l’ordinanza adottata ai sensi del comma 4 e’ rivolta a persone determinate e queste non ottemperano all’ordine impartito, il sindaco può provvedere d’ufficio a spese degli interessati, senza pregiudizio dell’azione penale per i reati in cui siano incorsi.”, si riferisce evidentemente all’esecutorietà del provvedimento in caso di inadempimento, attribuendo al Sindaco la possibilità di agire direttamente, con rivalsa nei confronti del proprietario inadempiente.
Ogniqualvolta l’ordinanza sia rivolta a persone determinate e queste non ottemperino all’ordine impartito, il Sindaco può provvedere d’ufficio, a spese degli interessati[10], senza pregiudizio dell’azione penale per i reati in cui siano incorsi[11].
I giudici del Tar Umbria, quindi, hanno ritenuto legittima la scelta di addebitare i costi di rimozioni facendo applicazione – a contrario – del suddetto co. 7, nonché, applicando, per analogia, la normativa in materia di ordinanza contingibile ambientale sostenendo che – in quei casi – le spese sono sempre addebitate al proprietario del sito ovvero dei rifiuti.

2.2 – L’ordinanza contingibile ed urgente in materia ambientale
La legislazione ambientale contempla il ricorso alle ordinanze contingibili e urgenti in diverse disposizioni. Ai tradizionali strumenti di intervento straordinario[12] – previsti per fronteggiare generiche situazioni di emergenza, capaci di porre a rischio interessi primari della collettività– si sono infatti affiancate disposizioni che attribuiscono poteri d’ordinanza in ambiti specifici, quali quello della tutela dell’ambiente:
– Art. 8 della l. n. 349/1986 (ordinanze del Ministro dell’Ambiente);
– Art. 8 della l. n. 59/1987 (ordinanze del Ministro dell’Ambiente, eventualmente di concerto con altri Ministri).
La prima consente all’amministrazione di fronteggiare emergenze determinate da comportamenti non conformi alla normativa ambientale. La seconda si configura come norma “di chiusura” del sistema dei controlli, prevedendo un potere atipico generalizzato, esercitabile in tutte le situazioni di emergenza ambientale nelle quali non si possa altrimenti provvedere. In tale quadro si inseriscono anche i provvedimenti contingibili e urgenti aventi ad oggetto “speciali forme di gestione dei rifiuti”, di cui all’art. 191 del Codice dell’Ambiente (d.lgs. n. 152/2006).
Ma le peculiarità del diritto ambientale pongono difficoltà ulteriori.
Esso è infatti intriso di norme – nella forma di regole ovvero di principi – di origine comunitaria, la cui derogabilità da parte di un atto amministrativo è difficilmente ammissibile, e anzi dovrebbe essere esclusa[13]. Se non esiste settore della legislazione altrettanto profondamente condizionato dal diritto comunitario ed internazionale (oggi espressamente configurati come limiti generali alla stessa potestà legislativa), è chiaro che, in questo ambito, provvedimenti amministrativi caratterizzati dalla capacità derogatoria possono presentare complessi problemi di legittimità.
Sul punto, diversamente da quanto espresso dal T.A.R dell’Umbria, il Consiglio di Stato ha precisato che la materia ambientale, per la sua specificità e per la sua complessità, non offre elementi decisivi o, comunque, univoci di conforto o di chiarezza nell’esame della presente vicenda, atteso che la responsabilità dell’autore dell’inquinamento ambientale richiede anche l’imprescindibile esistenza di un rapporto di causalità tra l’azione o l’omissione dell’autore dell’inquinamento e la contaminazione o il suo aggravamento in coerenza con il principio comunitario[14], secondo cui «chi inquina paga»[15]
Inoltre la materia ambientale, disciplinata dal d. lgs. 152/2006, non costituisce un affidabile termine di raffronto, in quanto essa è ispirata ai diversi principi di precauzione e prevenzione, che hanno indotto l’Adunanza Plenaria stessa a sollevare la questione interpretativa circa la compatibilità, con il diritto europeo, di una normativa, come quella nazionale, che pare escludere la responsabilità del proprietario laddove l’evento inquinante non sia riconducibile causalmente alla sua azione od omissione, in quanto, allo stato della legislazione vigente, gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione e, cioè, sul soggetto al quale sia imputabile, almeno sotto il profilo oggettivo, l’inquinamento (art. 244, comma 2, del d. lgs. 152/2006) e le spese sostenute per effettuare tali interventi potranno essere recuperate, sulla base di un motivato provvedimento (che giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero quella di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità), agendo piuttosto in rivalsa verso il proprietario, che risponderà nei limiti del valore di mercato del sito a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi (art. 253, comma 4, del d. lgs. 152/2006). Le disposizioni citate mostrano, comunque, che l’accertamento del nesso causale è, allo stato dell’odierna legislazione, imprescindibile anche in materia ambientale.
Comunque, venendo alla previsione specifica delle ordinanze sindacali in subiecta materia, l’art. 192, comma 3, del d. lgs. 152/2006, che consente al Sindaco di disporre con ordinanza le operazioni necessarie a rimuovere i rifiuti abbandonati ed il termine entro cui provvedere, «decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate», non sembra affatto confortare l’assunto del Tar dell’Umbria, poiché il potere di ordinare la rimozione e il ripristino dello stato dei luoghi va esercitato dal Sindaco senza indugio non solo nei confronti di chi abbandona sine titulo i rifiuti, il quale realizza la propria condotta col dolo e con l’animus delinquendi, ma anche del proprietario o del titolare di altro diritto reale al quale, però, la violazione sia imputabile a titolo di dolo o di colpa, secondo quanto si evince chiaramente, almeno con riferimento a tali ordinanze, dalla lettera dello stesso art. 192, comma 3, del d. lgs. 152/2006 (Cons.St., sez. V, 17.7.2014, n. 3786).
Anche nelle ipotesi di ordinanze sindacali disposte per la rimozione dei rifiuti dunque, quindi, e prescindendo dal più generale e complesso problema sopra accennato della responsabilità del proprietario per l’inquinamento, il legislatore e l Giurisprudenza amministrativa, non prescindono affatto dall’imputazione causale del fatto al proprietario, ma richiede addirittura la presenza dell’elemento soggettivo (dolo o colpa).

3- La posizione del Consiglio di Stato
I giudici di Palazzo Spada, dopo aver chiarito che la giurisdizione sull’attribuzione delle spese relative all’esecuzione dell’ordinanza sindacale spetta all’AGO (v., ex plurimis, Cass., Sez. Un., 18.10.1979, n. 5428 e, più di recente, Cass., Sez. Un., 10.7.2006, n. 15611) hanno precisato che, non avendo le parti eccepito tale difetto, sulla giurisdizione si è formato il giudicato implicito e il suo difetto non è rilevabile d’ufficio dal giudice d’appello.
Nel merito, la sez. Terza del Consiglio di Stato ha censurato l’interpretazione dell’art. 54 T.U. 18 agosto 2000 n. 267 fornita dal TAR umbro, secondo cui, la norma assegnerebbe al Sindaco un potere a tutela della pubblica incolumità, anche in deroga alle disposizioni vigenti e consentirebbe, così, di porre interamente a carico dei destinatari, le spese necessarie all’esecuzione del provvedimento di necessità.
Diversamente, il Consiglio di Stato, in assenza di precedenti giurisprudenziali in materia di spese di rimozione di ordigno bellico, ha precisato che il potere del Sindaco è circoscritto all’emissione dell’ordinanza finalizzata a fronteggiare emergenze a carattere improrogabile, ma non prende in considerazione statuizioni ulteriori, che esulino dalla necessità di provvedere con efficacia ed immediatezza a tutela del bene pubblico.
In sostanza il potere extra ordinem esercitato dal Sindaco può certo giustificare restrizioni e sacrifici al diritto del proprietario, ma non può introdurre, una volta venuta meno la situazione di urgenza e rimosso il pericolo, forme di prestazione patrimoniale imposte al di fuori dei casi consentiti dalla legge e per eventi del tutto estranei alla sfera giuridica del proprietario, ben al di là degli stessi presupposti, pur rigorosi, previsti dall’art. 2051 c.c.
L’art. 54 TUEL, quindi, non può considerarsi come supporto normativo per la statuizione sulle spese relative ai costi di bonifica, considerato che questa attività è disciplinata direttamente dalla legge, imponendo una sequenza prestabilita di operazioni che esulano dalla volontà dei proprietari del terreno. Infatti, la rimozione dell’ordigno bellico, laddove non rientri nell’attività già pianificata ad opera dei privati ai sensi del n. 2 dello stesso art. 22, comma 1, lett. c-bis, del d. lgs. 66/2010, deve comunque svolgersi con il diretto intervento del Ministero della Difesa, attraverso personale specializzato delle Forze Armate.
Una diversa interpretazione dell’art. 54, comma 7, del d. lgs. 267/2000, che consentisse di far gravare sul privato proprietario le spese necessarie alla rimozione del pericolo per l’incolumità pubblica, anche quando la cosa non risulti essere causa del pericolo medesimo, si porrebbe in insanabile contrasto con l’art. 42 Cost., recando un vulnus al suo diritto dominicale che, pur giustificato da una causa di pubblica utilità, non sarebbe però indennizzato – come prevedeva l’abrogato art. 7, comma 3, del d. lgs. lgt. 320/1946 – ma anzi aggravato da una corrispondente misura economica (il pagamento delle spese).
Si porrebbe, altresì, in contrasto con l’art. 23 Cost., introducendo di fatto una prestazione patrimoniale imposta, non contemplata dalla legge, nonché con l’art. 3, comma secondo, della Cost., per la manifesta e arbitraria irragionevolezza di una disciplina che recherebbe una responsabilità aggravata anche rispetto allo speciale regime di responsabilità, già aggravato, previsto dall’art. 2051 c.c.
Pertanto, se è legittimo che l’ordinanza contingibile ed urgente individui illico et immediate nei proprietari del fondo i destinatari dell’ordine di rimozione, ai sensi dell’art. 54 T.U. 18 agosto 2000 n. 267 – anche per lo speciale rapporto di custodia e l’altrettanto speciale regime di responsabilità facente capo in linea di principio ai proprietari ai sensi dell’art. 2051 c.c. – non è altrettanto legittimo che l’ordinanza, o un provvedimento successivo, ponga a carico dei proprietari le spese occorrenti a rimuovere il pericolo per l’incolumità pubblica, anche quando si accerti o sia evidente che tale pericolo, pur prescindendo dal dolo o dalla semplice colpa dei proprietari, non sia causalmente riconducibile alla cosa e fuoriesca del tutto dalla sfera di dominio o di controllo del proprietario (o in quello che la giurisprudenza civile, ricorrendo ad una antica categoria del diritto germanico, chiama “potere di fatto“).
In definitiva, la conclusione accolta dal Consiglio di Stato, si giustifica in ragione del fatto che il ritrovamento fortuito di un ordigno bellico, costituisce per il proprietario un evento avente le caratteristiche di inevitabilità e di imprevedibilità tali da escluderne la responsabilità quale custode compreso l’obbligo conseguente di pagare le spese della sua rimozione, nemmeno quando tale evento costituisca un pericolo per la pubblica incolumità, pericolo da lui non creato né previsto né, da lui evitabile o rimuovibile, competendo al Ministero della difesa provvedere a rimuoverlo attraverso personale specializzato delle Forze armate, con le proprie risorse finanziarie, umane e strumentali previste dalla legislazione vigente, ai sensi di quanto ora prevede l’art. 22 comma 1 lett. c) bis D.L.vo 15 marzo 2010 n. 66 (codice dell’ordinamento militare).

4- Note conclusive
La sentenza in commento risulta di particolare importanza sia per la delicatezza delle tematiche affrontate sia perché, per la prima volta dopo l’abrogazione dell’art. 7 comma 3, del d. lgs.lgt. 320/1946, il Consiglio di Stato prende posizione in ordine ai costi relativi alla rimozione di ordigno bellico rinvenuto accidentalmente presso una proprietà privata.
Il caso sottoposto alla III sez. del Consiglio di Stato, rappresenta un’ipotesi particolare e peculiare di ordinanza contingibile ed urgente [avente certamente carattere ripristinatorio] che vede la necessità e l’urgenza dell’intervento dell’ufficiale di Governo.
La sentenza del Consiglio di Stato, in maniera alquanto “coraggiosa” ha, però, riformato le argomentazioni del TAR dell’Umbria, secondo cui l’attuale assetto normativo sarebbe tale da non lasciare dubbi in ordine all’attribuzione delle spese, che rimarrebbero sempre e comunque a carico dei destinatari dell’ordinanza, non rilevando in ciò alcun profilo risarcitorio, bensì ripristinatorio.
I giudici d’appello, pur confermando la natura ripristinatoria e non sanzionatoria dell’intervento disposto in via d’urgenza, hanno precisato che la responsabilità del proprietario non ha natura oggettiva, difettando evidentemente l’imprescindibile nesso di causalità, non essendo la presenza dell’ordigno ascrivibile a fatto – o anche a semplice omissione – del proprietario.
In conclusione, la sentenza del Consiglio di Stato impone – ora – al Legislatore di colmare l’evidenziato vuoto normativo in merito alle spese di rimozione di un ordigno bellico rinvenuto accidentalmente su una proprietà privata.
Infatti, non sono comprensibili le ragioni per le quali il legislatore abbia ritenuto opportuno eliminare ogni forma di compartecipazione dello Stato nelle spese da sostenersi per la rimozione di ordigni bellici rinvenuti su un fondo di proprietà privata, senza valutare gli effetti in termini di “manifesta ingiustizia’.
Pertanto, alla luce della pronuncia del Consiglio di Stato che impedisce di addebitare le spese di rimozione mediante lo strumento dell’ordinanza contingibile ed urgente ex art. 54 TUEL, non resta che auspicare l’intervento del legislatore affinché venga definita, anche normativamente, la partecipazione dello Stato nelle spese di rimozione di ordigni bellici, mediante le proprie risorse finanziarie e strumentali.

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[1] Consiglio di Stato sez V 7 settembre 2007, n. 4718; T.A.R. Lombardia – Milano sez III 1 agosto 2011, n. 2064; T.A.R. Puglia -Lecce sez. II 16 aprile 2012, n. 691
[2] E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, X° ed., Giuffrè, Milano, 2008, p. 342
[3] RESCIGNO, Ordinanza e provvedimenti di necessità ed urgenza, in Novissimo Dig. It., Padova, 1965, XII
[4] La Corte Costituzionale, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità dell’art. 54, comma 4, già più volte citato, con sentenza n. 115 del 2011 lo ha dichiarato incostituzionale, eliminando dalla novellata disposizione la congiunzione “anche” prima delle parole “contingibili e urgenti”, riportando il potere di ordinanza dei primi cittadini nell’alveo originario, ovvero nei limiti per cui non è consentita alcuna deroga a norme giuridiche e per i quali il menzionato potere può essere considerato strumento indispensabile per opporsi a situazioni di pericolo non altrimenti contrastabili.
[5] Corte Cost. 30 ottobre 2003, n. 327; Corte Cost. 06 ottobre 2006, n. 323; Corte cost. 26 luglio 2007, n. 237; Corte Cost. 07 aprile 2011, n. 115.
[6] (Cons. Stato, sez. IV, 25 settembre 2006, n. 5639; Cons. Stato, sez. V, 28 marzo 2008, n. 1322; Cons. Stato, sez. V, 10 febbraio 2010, n. 670
[7] si veda Consiglio di Stato, sez. V, 8 maggio 2007, n. 2109, Consiglio Stato, sez. VI, 27 febbraio 2001, n. 1374; TAR Toscana, sez. I, 23 febbraio 2000, n. 323; Consiglio Stato, sez. V, 29 luglio 1998, n. 1128; TAR Piemonte, sez. I, 15 gennaio 1998, n. 12
[8] Consiglio Stato, sez. VI, 16 aprile 2003, n. 1990
[9] “Il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa implica che l’Amministrazione debba adottare la soluzione idonea e adeguata, comportante il minor sacrificio possibile per gli interessi compresenti e si risolve, in sostanza, nell’affermazione secondo cui le autorità non possono imporre, sia con atti normativi che con atti amministrativi, obblighi e restrizioni alle libertà del cittadino in misura sproporzionata, e cioè superiore, a quella strettamente necessaria per il raggiungimento dello scopo che l’autorità è tenuta a realizzare, in modo che il provvedimento emanato sia idoneo, cioè adeguato all’obiettivo da perseguire, e necessario, nel senso che nessun altro strumento ugualmente efficace, ma meno negativamente incidente, sia disponibile”[TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 10 febbraio 2010, 2, 624, in Foro amm. TAR, 2010, 2, 624];
[10] Si tratta di attribuire, espressamente, ai provvedimenti contingibili ed urgenti, il carattere della immediata esecutorietà ed esecutività, in conformità, naturalmente, ai tratti peculiari di tali provvedimenti che necessitano, per definizione, una pronta attuazione.
[11] per un approfondimento v.GAROFOLI R. Manuale di diritto penale. Parte generale, Milano, 2008, pp. 21 ss. e GAROFOLI R. Manuale di diritto penale. Parte Speciale II, Milano, 2005, pp. 441 ss.
[12] La dottrina fa generalmente riferimento agli artt. 2 e 216 del T.U. delle leggi di pubblica sicurezza (ordinanze prefettizie in materia di ordine e sicurezza pubblica), e agli artt. 50 e 54 del T.U. sull’ordinamento degli enti locali (ordinanze del Sindaco in veste – rispettivamente – di autorità locale e di ufficiale di Governo): si v. G. BERTAZZO G. BERTAZZO, Le misure d’emergenza in tema di rifiuti, in Sanità pubblica, 2001,
[13] G. URBANO, in R. GRECO, Codice dell’Ambiente, ed. Nel Diritto, Roma, 2009, p. 507 e R. CARANTA, Sull’obbligo dell’amministrazione di disapplicare gli atti di diritto interno in contrasto con disposizioni comunitarie, in Foro amm., 1990, p. 1372 ss. Contra, si v. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 25 febbraio 1997 n. 208, in Foro Amm., 1997, II, p. 3237. La sentenza non risulta commentata: la cita tuttavia F. CARINGELLA, in Manuale di Diritto Amm., III° ed, Giuffrè, 2008, 479.
[14] L’Adunanza Plenaria 13.11.2013, n. 25,ne ha rimesso la questione interpretativa alla Corte di Giustizia, non senza rilevare che «i princìpi del diritto dell’Unione in materia ambientale, pur non ostando, alle condizioni appena viste, ad una responsabilità svincolata dal rapporto di casualità, non sembrano, tuttavia, imporla, demandando la regolazione di queste forme sussidiarie di responsabilità al legislatore nazionale» e che «tali princìpi, quindi, non sembrano di per sé poter interferire con i limiti (sopra ricostruiti) che il legislatore nazionale abbia voluto porre alla responsabilità del proprietario che non sia stato autore della contaminazione»
[15] Cons. St., sez. V, 23.2.2015, n. 881 ha chiarito che la responsabilità dell’«autore» dell’inquinamento costituisce una vera e propria forma di responsabilità oggettiva per gli obblighi di bonifica, messa in sicurezza e ripristino ambientale, ciò essendo desumibile dal fatto che l’obbligo di effettuare tali interventi sorge in connessione anche di una condotta accidentale, ossia a prescindere da qualsiasi elemento soggettivo, doloso o colposo, in capo all’«autore» dell’inquinamento, rivelandosi imprescindibile soltanto l’esistenza di un rapporto di causalità tra l’azione o l’omissione dell’autore dell’inquinamento e la contaminazione o il suo aggravamento in coerenza con il principio comunitario, secondo cui «chi inquina paga».

(pubblicato il 4.6.2015)

Note

L'articolo I limiti all’ordinanza contingibile ed urgente e la partecipazione dello Stato nella rimozione di ordigno bellico proviene da Giustamm.

1. Premessa.
Con nota, pubblicata il 28 febbraio 2015, la Fondazione Nazionale dei Commercialisti[1] ha diffuso il contenuto della deliberazione n. 4/SEZAUT/2014/QMIG della Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie, nella quale si afferma, tra l’altro, che la riduzione dei compensi prevista dall’articolo 6, comma 3, del D.L. 31 maggio 2010 n. 78 non deve ritenersi applicabile ai componenti degli organismi collegiali degli enti locali[2].
La citata nota e i successivi commenti alla citata deliberazione offrono lo spunto per ripercorrere le vicende che hanno indotto gli enti locali ad effettuare la riduzione del 10% dei compensi dovuti ai componenti degli organi collegiali e dell’evoluzione giurisprudenziale che ha avallato il detto orientamento, fino alla richiamata pronuncia della Sezione delle Autonomie[3].
La questione appare, altresì, rilevante se si tiene conto che con D.L. 31/12/2014, n. 192, contenente la proroga di termini previsti da disposizioni legislative (cd. Mille proroghe 2015) si è confermato per il 2015 l’obbligo dell’automatica riduzione del 10% del compenso corrisposto ai componenti di organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di amministrazione e organi collegiali[4].
Anticipando quanto si esporrà, più ampiamente, in seguito la Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti – ribaltando l’orientamento unanime delle Sezioni regionali di controllo del medesimo organo giurisdizionale – ha ritenuto che “il generico riferimento contenuto nell’articolo 6 del D.L. 78/2010 alle “pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell’art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196” vada letto sempre tenendo conto che tale disposizione integra il comma 58 dell’art. 1 della legge finanziaria per il 2006 ove – pur richiamando le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2 del decreto legislativo 165/2001 – viene esclusa, per effetto del successivo comma 64, l’applicabilità agli enti territoriali. E, in conseguenza di ciò, ha ritenuto non applicabile agli enti locali la riduzione dei compensi prevista dall’articolo 6, comma 3, del D.L. 31 maggio 2010 n. 78.
La deliberazione della Sezione delle Autonomie apre il dibattito su due questioni che riguardano, da una parte, l’efficacia della deliberazione stessa nei confronti delle Sezioni regionali di controllo e, dall’altra, le ricadute pratiche ed economiche che la stessa potrebbe avere sugli enti locali, risultando evidente che la nuova lettura della normativa aprirà il fronte alle probabili richieste di restituzione dei compensi trattenuti da parte dei componenti degli organi collegiali, con conseguente aggravio dei bilanci di detti enti.
La questione, come si vedrà nel prosieguo, non risulta però definita avendo le deliberazioni della Sezione delle Autonomie carattere non vincolante per le Sezioni regionali di controllo ed essendo, quindi, prevedibile un nuovo intervento “di coordinamento” della Corte dei Conti.

2. Dell’articolo 6 del D.L. 31 maggio 2010 n. 78[5].
Con il Decreto Legge 31 maggio 2010 n. 78 si è data concreta attuazione alla manovra di correzione dei conti pubblici, finalizzata a riportare la finanza pubblica all’interno dei limiti fissati dal RUEF (Relazione Unificata sull’Economia e la Finanza Pubblica per il 2010[6]). Manovra resasi, altresì, necessaria per rispettare le indicazioni concordate dal Governo Italiano in sede UE.
Le disposizioni dell’articolo 6 del D.L. 78/2010 si inseriscono, in particolare, nell’ambito degli interventi di riduzione della spesa pubblica da operarsi attraverso l’opera di razionalizzazione e riorganizzazione degli apparati amministrativi il cui avvio può farsi risalire all’articolo 18 delle Legge 28 dicembre 2001 n. 448 (Finanziaria 2002[7]), contenente il “Riordino degli organismi collegiali”, ove veniva previsto, al comma 1, che “ai fini del contenimento della spesa e di maggiore funzionalità dei servizi e delle procedure, è fatto divieto alle pubbliche amministrazioni, escluse quelle delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunità montane, di istituire comitati, commissioni, consigli ed altri organismi collegiali, ad eccezione di quelli di carattere tecnico e ad elevata specializzazione indispensabili per la realizzazione di obiettivi istituzionali non perseguibili attraverso l’utilizzazione del proprio personale”.
L’obiettivo della razionalizzazione veniva, altresì, perseguito attraverso il censimento degli organismi ritenuti indispensabili, da operarsi nel termine di centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge, e la successiva soppressione degli enti non individuati come necessari (comma 2).
Scaduto il termine fissato dalla norma, senza che si fosse provveduto agli adempimenti previsti, entrava in vigore, in modo automatico e per tutti gli enti, il divieto di corrispondere qualsiasi compenso ai componenti degli organismi collegiali (comma 3).
A detta disposizione della Legge Finanziaria 2002 ha fatto seguito l’articolo 1, comma 58, della Legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Finanziaria 2006[8]), con il quale si sono introdotte una serie di misure volte alla riduzione dei compensi attribuiti ai componenti degli organi collegiali. La norma, in particolare, ha previsto che “le somme riguardanti indennità, compensi, gettoni, retribuzioni o altre utilità comunque denominate, corrisposti ai componenti di organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di amministrazione e organi collegiali comunque denominati, presenti nelle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165[9] e successive modifiche, e negli enti da queste ultime controllati” fossero “automaticamente ridotte del 10 per cento rispetto agli importi risultanti alla data del 30 settembre 2005”.
Come per l’articolo 18 della Finanziaria 2002, anche in questo caso la disposizione – ai sensi di quanto previsto nel successivo comma 64 – non doveva ritenersi applicabile alle regioni, alle provincie autonome, agli enti locali e agli enti del Servizio sanitario nazionale.
Occorre richiamare, sin d’ora, l’attenzione su detta esclusione che, come si vedrà in seguito, è stata oggetto di attento esame da parte della Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti nella deliberazione in esame.
Successivamente, anche l’art. 29, comma 2-bis, del decreto legge n. 223/2006[10] e l’art. 68 del decreto legge n. 112/2008[11] hanno introdotto una serie di articolate misure aventi come fine il contenimento della spesa da realizzarsi mediante il riordino degli organismi collegiali.
L’articolo 29 del D.L. 223/2006, rubricato “Contenimento della spesa per commissioni, comitati ed altri organismi” ha previsto, al comma 1, che la spesa complessiva sostenuta dalle amministrazioni pubbliche – individuate all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni – per organi collegiali e altri organismi, anche monocratici, comunque denominati, operanti nelle predette amministrazioni dovesse esser ridotta del trenta per cento rispetto a quella sostenuta nell’anno 2005.
I successivi commi stabilivano, poi, che per realizzare le finalità di contenimento della spesa si sarebbe proceduto ad un opera di riordino complessivo degli organismi, anche attraverso la loro soppressione e/o accorpamento da effettuarsi a seguito della verifica della perdurante, o meno, utilità degli stessi[12].
Così come previsto in precedenza anche le disposizioni dell’articolo 29 del D.L. 223/2006 non erano direttamente applicabili alle regioni, alle province autonome, agli enti locali e agli enti del Servizio sanitario nazionale, per i quali costituivano disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica[13].
Erano, altresì, esclusi dall’applicazione della disposizione, ai sensi del comma 7, i commissari straordinari del Governo, di cui all’articolo 11 della legge 23 agosto 1988, n. 400, e gli organi di direzione, amministrazione e controllo.
Sotto tale ultimo aspetto, con Circolare del 21 giugno 2006[14], il Dipartimento per l’attuazione del programma di governo ha ritenuto opportuno chiarire che, in via interpretativa, l’esclusione prevista dal comma 7 doveva riferirsi: quanto alla dizione generica «organi di amministrazione», agli organismi operanti presso le amministrazioni che fossero anche «organi» dell’amministrazione, cioè organismi competenti a formare, esternare e portare ad esecuzione la volontà dell’ente; quanto alla dizione generica «organi di controllo», a tutti gli organi preposti ai controlli interni nella Pubblica Amministrazione, ai sensi del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286[15], la cui attività non si risolvesse in un mero monitoraggio.
Dovevano, in particolare, ritenersi esclusi dall’ambito di applicazione della norma i servizi di controllo interno operanti presso i Ministeri e, con riguardo alle amministrazioni non statali, gli organi di direzione, amministrazione e controllo previsti e disciplinati da norme statutarie (ad esempio i consigli di amministrazione e il collegio sindacale, o il collegio di revisione, degli enti pubblici).
Con il D.L. 25 giugno 2008, n. 112 (contenente “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria”), in un’ottica di maggior contenimento dei costi, si è previsto che, anche per gli organismi cui fosse stata riconosciuta la perdurante utilità, in applicazione di quanto prescritto dal richiamato art. 29 del D.L. 223/2006, dovevano prevedersi ulteriori obiettivi di contenimento di spesa e, in particolare, dei trattamenti economici per i componenti degli stessi che avrebbero dovuto esser collegati alla presenza piuttosto che aver carattere forfettario od omnicomprensivo (art. 68[16]).
Le disposizioni dell’art. 6 del decreto legge n. 78/2010 – ove si è fissato il principio secondo cui la partecipazione agli organismi collegiali deve avvenire solo a titolo onorifico e, in applicazione di detto principio, si sono conseguentemente ridotti gli emolumenti riconosciuti ai componenti degli organi collegiali per la partecipazione agli stessi – devono, quindi, ritenersi la concreta attuazione delle indicazioni di carattere programmatico contenute nell’art. 68 del decreto legge n. 112/2008 che viene espressamente richiamato.
Il comma 3 del citato articolo 6 del D.L. 78/2010 ha, in particolare, ridotto del 10 per cento “le indennità, i compensi, i gettoni, le retribuzioni o le altre utilità comunque denominate, corrisposti dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009 n. 196, , incluse le autorità indipendenti, ai componenti di organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di amministrazione e organi collegiali comunque denominati ed ai titolari di incarichi di qualsiasi tipo”.
La norma specifica che resta, comunque, salvo “quanto previsto dall’art. 1, comma 58 della legge 23 dicembre 2005, n. 266” e che, in ogni caso, la riduzione non deve ritenersi applicabile al trattamento retributivo di servizio mentre il comma 20 chiarisce che le “disposizioni del presente articolo non si applicano in via diretta alle regioni, alle provincie autonome e agli enti del Servizio sanitario nazionale”[17].
Si può, da subito, notare come, a differenza delle precedenti disposizioni fin qui richiamate, l’esclusione non contiene un richiamo esplicito agli enti locali. E tanto ha dato adito alle difficoltà interpretative che si andranno di seguito ad esaminare.

3. Della applicabilità dell’articolo 6, comma 3, del D.L. 78/2010 agli enti locali.
L’articolo 6 del D.L. 78/2010 è stato, fin dall’emanazione, oggetto di molteplici discussioni tanto in sede dottrinale quanto giurisprudenziale circa la sua applicabilità anche agli enti locali.
In verità, i primi commentatori, pur dando evidenza del dibattito in corso circa l’applicabilità del taglio del 10% dei compensi anche ai componenti dell’organo di revisione dell’ente locale, avevano escluso una tale applicazione della norma[18].
Tale conclusione – relativamente ai soli revisori dei conti degli enti territoriali – veniva giustificata facendo riferimento al fatto che il compenso degli stessi era determinato, ai sensi dell’art. 241 del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (Tuel[19]), tramite apposito Decreto del Ministro dell’Interno di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e con metodo identico a quello previsto dallo stesso Tuel (articolo 82[20]) per i consiglieri ed assessori comunali.
Secondo tale lettura, considerato che – ai sensi dell’art. 1, comma 4[21], del Tuel – tutte le deroghe e/o modifiche al Testo unico devono essere espressamente modificative delle sue disposizioni e, quindi, non essendo possibile una modifica tacita o per relationem e non contenendo l’art. 6, comma 3 del D.L. 78/2010 alcun espresso richiamo modificativo all’art. 241 del Tuel – a differenza di quanto previsto nell’art. 5, comma 7, dello stesso D.L. 78/2010 che, invece, ha modificato espressamente l’art. 82 riguardante le indennità di consiglieri ed assessori – se ne sarebbe dovuta trarre la conseguenza che la normativa sulle indennità del collegio dei revisori non doveva considerarsi modificata dal D.L. 78/2010 e che, quindi, nessuna riduzione poteva applicarsi ai componenti dell’organismo di revisione.
La detta interpretazione sembrava trovare conferma nel contenuto della Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 4 agosto 2010[22] che, intendendo far chiarezza in ordine alla riduzione dei costi degli apparati amministrativi statali e non, richiamava la Circolare 21/11/2006 del Dipartimento per l’attuazione del programma ove, come visto, si escludevano dall’ambito di applicazione della normativa non solo gli enti locali, in genere, ma, in particolare, gli organi di direzione, amministrazione e controllo e, nello specifico i componenti dei consigli di amministrazione, del collegio sindacale e del collegio dei revisori degli enti locali o delle aziende ad essi facenti capo.
Le amministrazioni locali hanno, comunque provveduto ad applicare i tagli previsti dall’articolo 6, comma 3, del D.L. 78/2010 ai componenti dei loro organismi collegiali, revisori contabili compresi.
Tanto, anche, sulla base della lettura unanime della norma fornita delle Sezioni Regionali della Corte dei Conti secondo cui, sostanzialmente, dalla mancata espressa indicazione degli enti locali tra i soggetti esclusi dall’applicazione del D.L. 78/2010 se ne doveva trarre la conseguenza che ad essi la stessa dovesse applicarsi (in tale senso si vedano Corte dei Conti Sezione Reg. Controllo, Toscana, del. N. 204/2010/PAR; idem, Lombardia, del. 23.12.2010 n. 1072; idem, del. 13/2011/PAR; idem, Emilia Romagna, del. N. 6/2011/PAR; idem, Campania, del. N. 173/2011/PAR; idem, Lombardia, del. N. 353/2012/PAR; idem, del. N. 378/2012/PAR; idem, del. 10.01.2013 n. 6; idem, Sardegna, del. N. 54/2013/PAR[23]).
Mancando il riferimento testuale agli enti locali da parte del comma 20 dell’art. 6 del d.l. n. 78/2010 – a differenza di quanto precedentemente previsto dal comma 64 dell’art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, che aveva delimitato l’ambito applicativo di cui al comma 58 in punto di riduzione delle indennità, compensi, gettoni e retribuzioni, rispetto agli importi risultanti alla data del 30 settembre 2005 – se n’è tratta la conseguenza che tali enti dovevano ritenersi assoggettati al regime vincolistico della spesa per gli emolumenti corrisposti agli organi collegiali, nei termini precisati al comma 3 dell’articolo 6 (si veda, in particolare, Corte dei Conti, Sezione Reg. Controllo, Lombardia, del. 23.12.2010 n. 1072, cit.).
E tale è stato l’orientamento pacifico sino alla Delibera della Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie, 10 febbraio 2014 n. 4, che ha riacceso la discussione.

4. Della Delibera della Corte dei Conti, Sezione delle Autonomie, 10 febbraio 2014 n. 4
L’orientamento, univoco, delle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei Conti era, quindi, nel senso della applicabilità della riduzione dei compensi operata dall’articolo 6, comma 3, del D.L. 78/2010 anche ai componenti degli organi collegiali degli enti locali e ciò per la ragione che detti enti non risultavano espressamente menzionati nel comma 20 dell’art. 6. Ossia non rientravano tra gli enti espressamente esclusi dall’applicazione della disposizione del D.L. 78/2010.
Il detto orientamento non è stato condiviso dalla Sezione delle Autonomie della medesima Corte dei Conti. Con Delibera 10 febbraio 2014 n. 4 la Sezione ha, infatti, ritenuto l’articolo 6 in esame non applicabile agli enti locali secondo il ragionamento che di seguito si ripercorre.
Invero, la questione sottoposta all’esame della Sezione delle Autonomie non riguardava l’articolo 6 ma, più precisamente, se per i componenti dei consigli di amministrazione dei consorzi di enti locali dovesse applicarsi, o meno, l’art. 5, comma 7 del D.L.78/2010, convertito dalla legge 122/2010, (ove viene stabilita la gratuità dell’incarico[24]).
La Corte per affrontare la questione fa una premessa di metodo ritenendo imprescindibile un “approccio sistematico diretto ad individuare l’ambito unitario di riferimento della disciplina normativa”.
Operando tale approccio la Sezione “giunge alla conclusione che nella materia di che trattasi la disciplina normativa si distingue in due specifici ambiti applicativi di riferimento: uno relativo al complesso organizzativo in cui sono strutturati gli enti territoriali, l’altro riferito al simmetrico complesso organizzativo della Pubblica amministrazione, esclusi gli enti territoriali”.
Per quanto attiene all’ambito unitario di riferimento, la Sezione delle Autonomie effettua un richiamo alla sentenza 14 giugno 2012, n. 151 della Corte Costituzionale, ove nel decidere sulla q.l.c. relativa proprio a quella parte dell’art. 5, comma 7, del d.l. 78/2010 che, disponendo la gratuità degli incarichi, ha affermato che la norma è espressione di una “disciplina uniforme” diretta a conseguire la riduzione “della spesa pubblica corrente per il funzionamento di tali organismi” che si traduce in “un principio di gratuità dell’amministrazione delle suddette forme associate di gestione di servizi e funzioni pubbliche da parte degli enti locali”.
Da un’analisi della disciplina, sistematicamente uniforme, secondo La Sezione delle Autonomie emergono i due obiettivi perseguiti dal legislatore: da un lato, sfoltire gli apparati amministrativi di tutti quegli organismi non caratterizzati dalla necessarietà strutturale-istituzionale, dall’altro ridurre il peso economico degli organi di governo necessari che, secondo la delibera in esame, vengono perseguiti secondo due percorsi normativi: da una parte quello riferito alle amministrazioni pubbliche, esclusi gli enti territoriali, dall’altra tali enti.
La detta duplicazione di precorsi sarebbe rinvenibile in tutte le norme intervenute in materia che, sempre secondo la Sezione delle Autonomie, tengono “sempre distinti gli ambiti di riferimento delle discipline”.
Anche il D.L. 78/2010 innovando la materia, avrebbe mantenuto la detta distinzione di ambiti applicativi.
Mentre le disposizioni concernenti le “economie degli organi di governo e degli apparati politici” di cui all’art. 5, commi 6 e seguenti, secondo quanto si legge nella delibera in commento, “sono specificamente riferite agli organi che rientrano negli apparati organizzativi dei livelli di governo locale”, le disposizioni dettate dall’art. 6, commi da 1 a 3 non si riferiscono agli enti territoriali”.
Il percorso logico effettuato dalla Sezione delle Autonomie appare piuttosto complesso e non completamente condivisibile.
Si è già evidenziato ripercorrendo le disposizioni emanate in materia, a partire dall’articolo 18 delle Legge 28 dicembre 2001 n. 448, come gli interventi legislativi volti al contenimento della spesa pubblica mediante la razionalizzazione degli organi amministrativi abbiano, sempre, escluso dal proprio ambito di applicazione gli enti territoriali.
Tanto appare avvenuto, non tanto per la volontà del legislatore di individuare due diverse discipline quanto, come ha ben rilevato la Corte Costituzionale (cfr. sentenza n. 289 del 2008), per superare le possibili censure di legittimità cui sarebbe incorsa una tale ingerenza nelle potestà normative degli enti territoriali. Tanto è stato fatto adottando una tecnica normativa, ai fini del contenimento della spesa pubblica, volta a dettare delle norme puntuali che incidessero direttamente sulla spesa delle amministrazioni statali e delle quali si è, invece, dichiarata l’efficacia nei confronti degli enti territoriali esclusivamente quali principi di coordinamento della finanza pubblica, escludendone, comunque, l’applicabilità diretta.
Anche ammesso, poi, che si possa aderire all’approccio sistematico adottato, ai due specifici ambiti applicativi di riferimento individuati nella delibera dovrebbe aggiungersi quello, anch’esso specifico, relativo non agli apparati amministrativi ma agli organi di governo e, come si vedrà in seguito, alle forme di collaborazione intercomunale di carattere strutturale che danno vita ad una soggettività giuridica: dalla cui disciplina non risultano esclusi gli enti territoriali.
Maggiormente convincenti appaiono, invece, le successive argomentazioni della Sezione delle Autonomie a sostegno della propria deliberazione. Secondo la Sezione, il fatto che le disposizioni dettate dall’art. 6, commi da 1 a 3 non si riferiscano agli enti territoriali si evince, oltre che dal contesto oggettivo, “anche dall’espresso riferimento, nel comma 1, agli organi collegiali di cui all’art. 68, comma 1, del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, (e cioè gli organismi operanti presso la Pubblica amministrazioni che sono stati reputati utili) e nel comma 3, all’art. 1, comma 58 della legge finanziaria per il 2006 che (…) ne esclude espressamente l’applicazione agli enti territoriali (art. 1, comma 64).
La Sezione delle Autonomie, sostanzialmente, partendo dal presupposto che l’articolo 58, comma 1, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 – ove si prevede una riduzione automatica del 10 percento delle “somme riguardanti indennità, compensi, gettoni, retribuzioni o altre utilità comunque denominate, corrisposti ai componenti di organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di amministrazione e organi collegiali comunque denominati, presenti nelle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modifiche, e negli enti da queste ultime controllati” – non è applicabile agli enti territoriali, in forza dell’esclusione contenuta al comma 64 del medesimo articolo e dal fatto che l’articolo 6, comma 3, del D.L. 78/2010 fa espressamente salvo “quanto previsto dall’art. 1, comma 58 della legge 23 dicembre 2005, n. 266” ne ha dedotto che, in virtù del detto richiamo, “gli apparati amministrativi ai quali fa riferimento l’art. 6, comma 3, non includono quelli degli enti territoriali”.
La deliberazione specifica, altresì, che “il generico riferimento contenuto nell’articolo 6 del D.L. 78/2010 alle “pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell’art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196” va letto sempre tenendo conto che tale disposizione integra quella contenuta nel già ricordato comma 58 dell’art. 1 della legge finanziaria per il 2006 che, pur richiamando in quella stessa disposizione, le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2 del decreto legislativo 165/2001, non era applicabile agli enti territoriali come disponeva il successivo comma 64”[25].
In conclusione, la riduzione dei compensi prevista dall’articolo 6, comma 3, del D.L. 31 maggio 2010 n. 78 non deve, secondo la deliberazione della Sezione delle Autonomie, ritenersi applicabile ai componenti degli organismi collegiali degli enti locali.

5. Dell’efficacia della Deliberazione 4/2014 delle Sezione delle Autonomie.
Alla luce di quanto sopra si pone la questione se le Sezioni regionali di controllo dovranno, o meno, adeguare le loro future deliberazioni all’orientamento espresso dalla Sezione delle Autonomie.
Appare, sul punto, interessante evidenziare come la questione sottoposta all’esame della Sezione delle Autonomie, in quanto incidente su questioni di coordinamento della finanza pubblica, avrebbe potuto – ed, anzi, dovuto a parere di chi scrive – esser rimessa alle Sezioni Riunite della Corte dei Conti ai sensi di quanto previsto nell’articolo 17, comma 31, del D.L. 1° luglio 2009, n. 78[26].
La detta norma, dettata con il fine “di garantire la coerenza nell’unitaria attività svolta dalla Corte dei Conti per le funzioni che ad essa spettano in materia di coordinamento della finanza pubblica, anche in relazione al federalismo fiscale” ha affidato al Presidente della Corte medesima la facoltà di “disporre che le sezioni riunite adottino pronunce di orientamento generale sulle questioni risolte in maniera difforme dalle sezioni regionali di controllo nonché sui casi che presentano una questione di massima di particolare rilevanza”. Pronunce, queste, cui le Sezioni regionali di controllo devono conformarsi.
La norma aveva sollevato il dubbio se la sua introduzione nell’ordinamento avesse tacitamente abrogato l’articolo 9, comma 1, del Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei Conti, nella parte in cui, venivano disciplinate le funzioni di coordinamento della Sezione delle Autonomie[27].
La Sezione delle Autonomie è intervenuta per chiarire la questione con la deliberazione 16 giugno 2011, n. 3 (Deliberazione 3/INPR/2011), nella quale ha escluso che il richiamato comma 31 avesse comportato l’abrogazione tacita della funzione di coordinamento affidata alla stessa Sezione, e ciò sul presupposto della diversità dell’ambito di operatività delle attività affidate alle Sezioni Riunite rispetto a quelle affidate alla Sezione delle Autonomie.
L’attività di coordinamento delle Sezioni Riunite, secondo il detto ragionamento, risulterebbe specifica ed avrebbe riguardo alle funzioni di finanza pubblica e di federalismo fiscale, mentre quella affidata alle Sezione delle Autonomie avrebbe carattere generale.
La remissione della questione alla Sezione delle Autonomie, piuttosto che alle Sezioni Riunite, rientra, comunque, nell’ambito delle facoltà discrezionali del Presidente della Corte dei Conti.
Se, quindi, l’ambito dell’attività di coordinamento svolta delle Sezioni Riunite è identificabile nella specifica materia della finanza pubblica, anche in relazione al federalismo fiscale, la questione relativa all’applicabilità agli enti locali dell’articolo 6, comma 3, del D.L. 78/2010 avrebbe dovuto, a maggior ragione, essere sottoposta all’esame di queste.
La soluzione indicata della Sezione delle Autonomie nella deliberazione 3/INPR/2011, comunque, non soddisfa soprattutto in considerazione del fatto che, mentre alle delibere dalle Sezioni Riunite viene riconosciuta efficacia vincolante nei confronti delle Sezioni regionali di controllo, tale efficacia non è riconosciuta alle delibere della Sezione delle Autonomie.
Risulta, così, ben difficile comprendere come possa esplicitarsi l’attività di coordinamento riconosciuta alla Sezione delle Autonomie senza riconoscere alle deliberazione adottate carattere vincolante nei confronti delle Sezioni regionali di controllo[28].
Per quanto qui d’interesse, ai sensi della citata Deliberazione 3//INPR/2011 delle Sezioni Autonomie, la delibera 4/SEZAUT/2014 risulta, così, essere il frutto di una preventiva valutazione del Presidente della Corte dei Conti che, avendo ritenuto “necessario un approfondimento, nel rispetto delle esigenze di funzionalità e di tempo”, avrebbe affidato la questione alle Sezioni Autonomie piuttosto che alle Sezioni Riunite.
Alla deliberazione 4/SEZAUT/2014 cui deve riconoscersi l’efficacia di una “pronuncia interpretativa non vincolante che fondandosi su valutazioni cui concorrono i componenti tra i quali i Presidenti delle Sezioni regionali di controllo ha il pregio di effettuare approfondimenti sulla questione da parte di soggetti che devono affrontare gli stessi temi nei diversi territori e poi individuare soluzioni che possono essere consapevolmente condivise dalle Sezioni regionali[29]”.
Risulta, così, probabile – considerato il precedente consolidato orientamento delle Sezioni regionali di controllo circa l’applicabilità dell’articolo 6, comma 3, del D.L. 78/2010 – che la questione, anche in conseguenza del carattere non vincolate della richiamata deliberazione, darà adito a diverse soluzioni ed orientamenti.
In tal caso si verificherà l’ipotesi, già rappresentata dalla stessa Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti nella citata deliberazione 3/INPR/2011, in cui “verificandosi un contrasto successivamente alla pronuncia della Sezione delle autonomie, si profilerà la soluzione di cui al comma 31, subordinatamente all’esercizio della facoltà del Presidente della Corte di deferire, anche d’ufficio, l’esame della questione alle Sezioni Riunite”.
Appare, così, di tutta evidenza come la deliberazione della Sezione delle Autonomie, anziché dar coerenza all’azione della Corte, risulti fonte di incertezza e di possibili contrastanti soluzioni che richiederanno un nuovo intervento da parte della Corte dei Conti al fine di uniformare i possibili diversi orientamenti.
Intervento che, rientrando nell’ambito delle facoltà concesse al Presidente della Corte dei Conti, potrebbe essere, discrezionalmente, rimesso alle Sezioni Riunite o, nuovamente, alla Sezione delle Autonomie[30].

6. Considerazioni conclusive
Alla luce della deliberazione della Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti risulta prevedibile che le amministrazioni locali, che hanno provveduto ad effettuare il taglio ai compensi dei componenti degli organi collegiali previsto dall’articolo 6, comma 3, del D.L. 78/2010, si vedranno recapitare delle richieste di restituzione delle somme trattenute da parte di chi abbia o faccia ancora parte di detti organismi e si sia visto ridotto il proprio compenso.
Certamente la questione potrebbe mettere in difficoltà le disponibilità, già ridotte, degli enti locali ma, altrettanto certamente, risulta il fatto che, alla luce dell’incertezza giuridica sorta a seguito della deliberazione della Sezione delle Autonomie 4/SEZAUT/2014, ben difficilmente gli enti locali potranno dar seguito a dette richieste.
Aspettiamo, quindi, di conoscere quale sarà l’orientamento delle Sezioni regionali di controllo sulle, eventuali, istanze degli enti locali successivamente alla deliberazione della Sezione delle Autonomie.
Si vuole, infine, fare un brevissimo cenno a quelli che sono gli organismi i cui componenti sono stati oggetto dell’applicazione della riduzione dei compensi in applicazione dell’articolo 6 in commento.
Con riguardo ai membri del Nucleo di Valutazione deve rilevarsi come la riduzione fosse stata ritenuta, inizialmente, automaticamente applicabile (in tal senso C. Conti, Sez. Lombardia n. 1072/2010/PAR; idem, Sez. Campania, n. 173/2011) mentre successivamente tale automaticità è stata limitata ai casi in cui non cui si fosse verificata una modifica nell’attribuzione delle competenze degli organismi. Era, comunque, da ritenersi esclusa nel caso in cui sussistesse un sostanziale e rilevante ampliamento delle attribuzioni previste rispetto a quelle precedentemente conferite (C. Corti, Sez. Emilia – Romagna, n. 18/2011/PAR).
La questione circa i compensi dei componenti di tali organi potrebbe, comunque, essere valutata in sede di attuazione della delega al Governo, prevista dall’art. 19 della legge 114/2014 in materia di revisione della disciplina degli organismi di valutazione[31].
Per quanto riguarda, invece, i componenti del Consiglio di Amministrazione e del Collegio dei revisori della società per azioni partecipate dall’ente locale deve rilevarsi come le Sezioni regionali di controllo abbiano, sino ad ora, ritenuto applicabile la riduzione dei compensi anche al caso di farmacia comunale posseduta al 51 per cento dall’ente locale (C. Conti, Sezione regionale di controllo per il Lazio, deliberazione n. 19/2012/PAR del 12 aprile 2012)”. La detta decisione ha, da subito, sollevato dubbi e perplessità in quanto, seguendo tale ragionamento, si sarebbe assimilata una società partecipata con capitale pubblico maggioritario ad una pubblica amministrazione di cui all’art. 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196[32].
Anche detta questione dovrà essere, quindi, rivista alla luce dell’orientamento espresso dalla Sezione delle Autonomie della Corte di Conti e dei futuri orientamenti che le Sezioni regionali di controllo intenderanno adottare.

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[1]Nota di Laura Pascarella del 28 febbraio 2015 in Fondazione Nazionale dei Commercialisti (http://www.fondazionenazionalecommercialisti.it/node/726).
[2] Per un approfondimento sul sistema degli enti locali si vedano Bin R. Pitruzzella G, “Diritto Costituzionale”, Giappichelli, 2014; Vandelli L. “Il sistema delle autonomie locali”, Il Mulino, 2013, mentre per quanto attiene alla contabilità e alla finanza degli enti locai Uricchio A. Aulenta M., “Dalla finanza pubblica europea al governo degli enti locali”, Cedam, 2015; Mulazzani M., “L’armonizzazione contabile delle Regioni, degli Enti locali e dei loro organismi”, Maggioli editore, 2015; Rossi A., “Manuale di contabilità e finanza degli Enti locali”, Simone, 2014.
Si vedano, anche, per i revisori degli enti locali, Pozzoli S. Borghi A. “Il revisore degli enti locali”, IPSOA, 2014 e per gli organismi indipendenti e i nuclei di valutazione, Bertocchi M., Bisio L., Latella G. “Organismi indipendenti e Nuclei di valutazione negli Enti Locali. Guida operativa alla gestione del ciclo della performance”. Maggioli, 2011.
[3] Sulle funzioni e sulle attività di controllo contabile degli enti locali svolte dalla Corte dei Conti si vedano: Pozzoli S. Gori E., “Il nuovo sistema dei controlli negli enti locali dopo il «decreto enti locali»”, Maggioli, 2013; Tenore V., “La nuova Corte dei conti: responsabilità, pensioni, controlli”, Giuffrè, 2013; Garri F., “La Corte dei conti. Controllo e giurisdizione. Contabilità pubblica”, Giuffrè, 2012; Tarasco A. L., “Corte dei conti ed effetti dei controlli amministrativi”, Cedam, 2012; De Carlo E., “La Corte dei conti. Profili di organizzazione, funzionamento e responsabilità”, Halley Editrice, 2005.
[4]D.L. 31/12/2014, n. 192, pubblicato nella Gazz. Uff. 31 dicembre 2014, n. 302, convertito in legge, con modificazione dall’art, 1 della Legge 27 febbraio 2015, n. 11 e recante “Proroga di termini previsti da disposizioni legislative”. All’articolo 10, comma 5 prevede che “All’articolo 6, comma 3, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, le parole: “Sino al 31 dicembre 2014” sono sostituite dalle seguenti: “Sino al 31 dicembre 2015”.
[5] D.L. 31 maggio 2010 n. 78, pubblicato sulla GU n. 125 del 31/5/2010 e contenente “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della Legge 30 luglio 2010, n. 122, pubblicata nella Gazz. Uff. del 30 luglio 2010, n. 176, S.O.
[6] La Relazione Unificata sull’Economia e la Finanza Pubblica (RUEF) è stata sostituita con la Relazione sull’Economia e la Finanza Pubblica (REF) a partire dall’anno 2011 ai sensi della Legge 31 dicembre 2009, n. 196.
[7]Legge 28 dicembre 2001, n. 448 “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato”, pubblicata nella Gazz. Uff. 29 dicembre 2001, n. 301, S.O.
[8] Pubblicata nella Gazz. Uff. 29 dicembre 2005, n. 302, S.O.
[9]D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, pubblicato nella Gazz. Uff 9 maggio 2001, n. 106, S.O., e contenente “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” .All’articolo 1, comma 2, prevede che: “Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 . Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI.” Comma così modificato dall’art. 1, comma 1, L. 15 luglio 2002, n. 145 e, successivamente, dall’art. 2, comma 2-quaterdecies, D.L. 29 dicembre 2010, n. 225, convertito, con modificazioni, dalla L. 26 febbraio 2011, n. 10.
[10]D.L. 4 luglio 2006, n. 223, pubblicato nella Gazz. Uff. 4 luglio 2006, n. 153 contenente “Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale” convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della Legge 4 agosto 2006, n. 248 pubblicata nella Gazz. Uff. 11 agosto 2006, n. 186, S.O., ed entrata in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione.
[11]D.L. 25 giugno 2008, n. 112, pubblicato nella Gazz. Uff. 25 giugno 2008, n. 147, S.O. e contenente “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria” convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della Legge 6 agosto 2008, n. 133, pubblicata nella Gazz. Uff. 21 agosto 2008 n. 195, S.O.
[12]Nella detta verifica, in particolare, si dovevano seguire i criteri indicati nella norma e volti alla:
“a) eliminazione delle duplicazioni organizzative e funzionali;
b) razionalizzazione delle competenze delle strutture che svolgono funzioni omogenee;
c) limitazione del numero delle strutture di supporto a quelle strettamente indispensabili al funzionamento degli organismi;
d) diminuzione del numero dei componenti degli organismi;
e) riduzione dei compensi spettanti ai componenti degli organismi;
e-bis) indicazione di un termine di durata, non superiore a tre anni, con la previsione che alla scadenza l’organismo è da intendersi automaticamente soppresso;
e-ter) previsione di una relazione di fine mandato sugli obiettivi realizzati dagli organismi, da presentare all’amministrazione competente e alla Presidenza del Consiglio dei Ministri”.
(Le lettere e-bis) ed e-ter) sono state aggiunte dalla legge di conversione 4 agosto 2006, n. 248).
[13] Sul punto si evidenzia che, secondo l’orientamento consolidato della Corte Costituzionale (si legga la sentenza 182/2011) “il legislatore statale, con una “disciplina di principio”, può legittimamente «imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette all’autonomia di spesa degli enti» (sentenza n. 36 del 2004; si veda anche la sentenza n. 417 del 2005).
“Questi vincoli, perché possano considerarsi rispettosi dell’autonomia delle Regioni e degli enti locali, devono riguardare «l’entità del disavanzo di parte corrente oppure – ma solo “in via transitoria ed in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal legislatore statale” – la crescita della spesa corrente». In altri termini, la legge statale può stabilire solo un «limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa» (sentenze n. 417del 2005 e n. 36 del 2004; si vedano anche le sentenze n. 88 del 2006 e n. 449 del 2005)”.
La medesima Corte dando atto di come molti interventi legislativi in materia finanziaria non fossero stati in grado di superare il vaglio di legittimità costituzionale in conseguenza dell’indebita compressione dell’autonomia delle Regioni che con essi veniva realizzata (sul punto possono richiamarsi le decisioni di illegittimità costituzionale delle norme statali che pretendevano di imporre al sistema regionale, rigide misure concernenti la spesa per studi, consulenze, missioni all’estero, rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni – sentenza n. 417 del 2005-; le spesa per viaggi in aereo -sentenza n. 449 del 2005-;i compensi e il numero massimo degli amministratori di società partecipate dalla Regione -sentenza n.159 del 2008-; le spese per autovetture -sentenza n. 297 del 2009) segnala come, a fronte di tali censure – il legislatore statale abbia, da una parte, agito direttamente sulla spesa delle proprie amministrazioni con norme puntuali e, dall’altra, dichiarato l’efficacia di dette norme nei confronti delle Regioni esclusivamente quali principi di coordinamento della finanza pubblica, escludendone l’applicabilità diretta (sentenza n. 289 del 2008).
Si è, così, superata la censura di violazione del riparto concorrente della potestà legislativa in tema di coordinamento della finanza pubblica; a condizione di permettere l’estrapolazione, dalle singole disposizioni statali, di principi rispettosi di uno spazio aperto all’esercizio dell’autonomia regionale. In caso contrario, la disposizione statale non potrà essere ritenuta di principio (sentenza n. 159 del 2008),quale che ne sia l’eventuale qualificazione data a dette norma dal legislatore nazionale (sentenza n. 237 del2009).
[14] Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per l’attuazione del programma, Circolare 21/11/2006 contenente “Linee di indirizzo per la redazione degli schemi di provvedimento attuativi dell’art. 29 del decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248” pubblicata nella G.U. 8 gennaio 2007, n. 5.
[15]Decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, pubblicato nella Gazz. Uff. n. 193 del 18 agosto 1999 e contenente “Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59”.
Si segnala che la legge 15 marzo 1997, n. 59, contenente “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa” (cd. Legge Bassanini) all’articolo 11, comma 1, prevedeva la delega al Governo ad emanare “entro il 31 luglio 1999, uno o più decreti legislativi diretti a:
• razionalizzare l’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri e dei Ministeri, anche attraverso il riordino, la soppressione e la fusione di Ministeri, nonché di amministrazioni centrali anche ad ordinamento autonomo;
• riordinare gli enti pubblici nazionali operanti in settori diversi dalla assistenza e previdenza, le istituzioni di diritto privato e le società per azioni, controllate direttamente o indirettamente dallo Stato, che operano, anche all’estero, nella promozione e nel sostegno pubblico al sistema produttivo nazionale;(lettera così modificata dall’articolo 1, comma 13 della legge n. 191 del 1998)
• riordinare e potenziare i meccanismi e gli strumenti di monitoraggio e di valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche;
• riordinare e razionalizzare gli interventi diretti a promuovere e sostenere il settore della ricerca scientifica e tecnologica nonché gli organismi operanti nel settore stesso.
[16]Art. 68. Riduzione degli organismi collegiali e di duplicazioni di strutture (come modificato dalla legge di conversione)
1. Ai fini dell’attuazione del comma 2-bis dell’articolo 29 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 , convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 , improntato a criteri di rigorosa selezione, per la valutazione della perdurante utilità degli organismi collegiali operanti presso la Pubblica Amministrazione e per realizzare, entro il triennio 2009-2011, la graduale riduzione di tali organismi fino al definitivo trasferimento delle attività ad essi demandate nell’ambito di quelle istituzionali delle Amministrazioni, vanno esclusi dalla proroga prevista dal comma 2-bis del citato articolo 29 del decreto-legge n. 223 del 2006 gli organismi collegiali:
istituiti in data antecedente al 30 giugno 2004 da disposizioni legislative od atti amministrativi la cui operatività è finalizzata al raggiungimento di specifici obiettivi o alla definizione di particolari attività previste dai provvedimenti di istituzione e non abbiano ancora conseguito le predette finalità;
istituiti successivamente alla data del 30 giugno 2004 che non operano da almeno due anni antecedenti alla data di entrata in vigore del presente decreto;
svolgenti funzioni riconducibili alle competenze previste dai regolamenti di organizzazione per gli uffici di struttura dirigenziale di 1° e 2° livello dell’Amministrazione presso la quale gli stessi operano ricorrendo, ove vi siano competenze di più amministrazioni, alla conferenza di servizi.
2. Nei casi in cui, in attuazione del comma 2-bis dell’articolo 29 del citato decreto-legge n. 223 del 2006 venga riconosciuta l’utilità degli organismi collegiali di cui al comma 1, la proroga è concessa per un periodo non superiore a due anni. In sede di concessione della proroga prevista dal citato comma 2-bis dovranno inoltre prevedersi ulteriori obiettivi di contenimento dei trattamenti economici da corrispondere ai componenti privilegiando i compensi collegati alla presenza rispetto a quelli forfetari od onnicomprensivi e stabilendo l’obbligo, a scadenza dei contratti, di nominare componenti la cui sede di servizio coincida con la località sede dell’organismo.
3. Con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, su proposta del Ministro competente, sono individuati gli organismi collegiali ritenuti utili sulla base dei criteri di cui ai precedenti commi, in modo tale da assicurare un ulteriore contenimento della spesa non inferiore a quello conseguito in attuazione del citato articolo 29 del decreto-legge n. 223 del 2006.
4. La riduzione di spesa prevista dal comma 1 dell’articolo 29 del citato decreto-legge n. 223 del 2006 riferita all’anno 2006 si applica agli organismi collegiali ivi presenti istituiti dopo la data di entrata in vigore del citato decreto-legge.
5. Al fine di eliminare duplicazioni organizzative e funzionali nonché di favorire una maggiore efficienza dei servizi e la razionalizzazione delle procedure, le strutture amministrative che svolgono prevalentemente attività a contenuto tecnico e di elevata specializzazione riconducibili a funzioni istituzionali attribuite ad amministrazioni dello Stato centrali o periferiche, sono soppresse e le relative competenze sono trasferite alle Amministrazioni svolgenti funzioni omogenee.
6. In particolare sono soppresse le seguenti strutture:
a) Alto Commissario per la prevenzione ed il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito all’interno della pubblica amministrazione di cui all’articolo 1 della legge 16 gennaio 2003, n. 3 e successive modificazioni;
b) Alto Commissario per la lotta alla contraffazione di cui all’articolo 1-quater del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 maggio 2005, n. 80 e all’articolo 4-bis del decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 2 , convertito, con modificazioni, dalla legge 11 marzo 2006, n. 81 ;
c) Commissione per l’inquadramento del personale già dipendente da organismi militari operanti nel territorio nazionale nell’ambito della Comunità Atlantica di cui all’articolo 2, comma 2, della legge 9 marzo 1971, n. 98.
6-bis. Le funzioni delle strutture di cui al comma 6, lettere a) e b), sono trasferite al Ministro competente che può delegare un sottosegretario di Stato.
7. Le amministrazioni interessate trasmettono al Dipartimento della Funzione Pubblica ed al Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato – i provvedimenti di attuazione del presente articolo.
8. Gli organi delle strutture soppresse ai sensi del presente articolo rimangono in carica per 60 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto al fine di gestire l’ordinato trasferimento delle funzioni. I risparmi derivanti dal presente articolo sono destinati al miglioramento dei saldi di finanza pubblica.
[17]La Corte costituzionale, con sentenza 23 maggio 2012 – 04 giugno 2012, n. 139 (Gazz. Uff. 13 giugno 2012, n. 24, 1ª Serie speciale), ha dichiarato: 1) non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 6, commi 2, 3, 5, 6, 7, 12, primo periodo, 13, 14, 19 e 20, primo periodo, promosse per violazione degli artt. 2, comma 1, lettere a) e b), 3, comma 1, lettere f) e l), e 4 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 , nonché degli artt. 117 e 119 della Costituzione; 2) non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 6, comma 12, ultimo periodo, promossa per violazione degli artt. 2, comma 1, lettera a), e 3, comma 1, lettera f), dello Statuto speciale della Regione Valle d’Aosta, degli artt. 117 e 119 della Costituzione; 3) non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 6, comma 12, promossa per violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione; 4) non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 6, commi 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, primo periodo, 13, 14, 19 e 20, primo periodo, promosse per violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione; 5) non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 6, comma 20, primo periodo, promossa per violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione; 6) non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 6, comma 12, ultimo periodo, promossa per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione; 7) non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 6, comma 20, quarto periodo, promossa per violazione dell’art. 117 della Costituzione; 8) non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 6, commi 7, 8, 9, 12, primo periodo, 13, 14 e 20, primo periodo, promosse per violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione; 9) non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 6, comma 20, quarto periodo, promossa, per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione. La stessa Corte, con successiva sentenza 26 marzo – 2 aprile 2014, n. 72 (Gazz. Uff. 9 aprile 2014, n. 16, 1ª Serie speciale), ha dichiarato non fondate le questioni relative ai commi 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14 e 19 dell’art. 6, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, promosse per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119 della Costituzione e del Titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); ha dichiarato non fondata la questione relativa al comma 20, primo periodo, dell’art. 6, in combinato disposto con i commi 3, 7, 8, 9, 12, 13, 14 e 19 dello stesso articolo, promossa per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost. e del Titolo VI dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige; ha dichiarato non fondata la questione relativa al comma 20, primo periodo, dell’art. 6, in combinato disposto con i commi 5, 6 e 11 dello stesso articolo, nella parte in cui non esclude dal proprio ambito di applicazione gli enti locali, gli organismi strumentali e le società pubbliche, che fanno capo all’ordinamento provinciale in base al vigente assetto statutario, promossa, per violazione dell’art. 119 Cost., del Titolo VI dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, nonché dell’art. 16 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268; ha dichiarato non fondata la questione relativa al comma 21, secondo periodo, dell’art. 6 promossa per violazione dell’art. 119 Cost, del Titolo VI dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e dell’art. 2, commi 1 e 2, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266.
[18] “Revisori Enti Locali esclusi dai tagli”, in Gazzetta degli enti locali, 19 novembre 2010 (http://lagazzettadeglientilocali.it/pf/testo-news/10224/Revisori-locali-esclusi-dai-tagli).
[19]D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, pubblicata nella Gazz. Uff. 28 settembre 2000, n. 227, S.O. contenente “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”. Articolo 241 “Compenso dei revisori”.
“1. Con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica vengono fissati i limiti massimi del compenso base spettante ai revisori, da aggiornarsi triennalmente. Il compenso base è determinato in relazione alla classe demografica ed alle spese di funzionamento e di investimento dell’ente locale.
“2. Il compenso di cui al comma 1 può essere aumentato dall’ente locale fino al limite massimo del 20 per cento in relazione alle ulteriori funzioni assegnate rispetto a quelle indicate nell’articolo 239 .
“3. Il compenso di cui al comma 1 può essere aumentato dall’ente locale quando i revisori esercitano le proprie funzioni anche nei confronti delle istituzioni dell’ente sino al 10 per cento per ogni istituzione e per un massimo complessivo non superiore al 30 per cento.
“4. Quando la funzione di revisione economico-finanziaria è esercitata dal collegio dei revisori il compenso determinato ai sensi dei commi 1, 2 e 3 è aumentato per il presidente del collegio stesso del 50 per cento.
“5. Per la determinazione del compenso base di cui al comma 1 spettante al revisore della comunità montana ed al revisore dell’unione di comuni si fa riferimento, per quanto attiene alla classe demografica, rispettivamente, al comune totalmente montano più popoloso facente parte della comunità stessa ed al comune più popoloso facente parte dell’unione.
“6. Per la determinazione del compenso base di cui al comma 1 spettante ai revisori della città metropolitana si fa riferimento, per quanto attiene alla classe demografica, al comune capoluogo.
“6-bis. L’importo annuo del rimborso delle spese di viaggio e per vitto e alloggio, ove dovuto, ai componenti dell’organo di revisione non può essere superiore al 50 per cento del compenso annuo attribuito ai componenti stessi, al netto degli oneri fiscali e contributivi. (Comma inserito dall’art. 19, comma 1-bis, lett. c), D.L. 24 aprile 2014, n. 66 , convertito, con modificazioni, dalla L. 23 giugno 2014, n. 89 – N.d.A.)
“7. L’ente locale stabilisce il compenso spettante ai revisori con la stessa delibera di nomina”.
Per la determinazione dei limiti massimi del compenso di cui al comma 1 si vedano il D.M. 31 ottobre 2001 ed il D.M. 20 maggio 2005.
[20]D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 – Articolo 82 (Indennità) prevede, in particolare, che:
“8. La misura delle indennità di funzione e dei gettoni di presenza di cui al presente articolo è determinata, senza maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato, con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali nel rispetto dei seguenti criteri:
a) equiparazione del trattamento per categorie di amministratori;
b) articolazione delle indennità in rapporto con la dimensione demografica degli enti, tenuto conto delle fluttuazioni stagionali della popolazione, della percentuale delle entrate proprie dell’ente rispetto al totale delle entrate, nonché dell’ammontare del bilancio di parte corrente;
c) articolazione dell’indennità di funzione dei presidenti dei consigli, dei vice sindaci e dei vice presidenti delle province, degli assessori, in rapporto alla misura della stessa stabilita per il sindaco e per il presidente della provincia. Al presidente e agli assessori delle unioni di comuni, dei consorzi fra enti locali e delle comunità montane sono attribuite le indennità di funzione nella misura massima del 50 per cento dell’indennità prevista per un comune avente popolazione pari alla popolazione dell’unione di comuni, del consorzio fra enti locali o alla popolazione montana della comunità montana; (Lettera così sostituita dall’art. 2, comma 25, lett. c), L. 24 dicembre 2007, n. 244, a decorrere dal 1° gennaio 2008 N.d.A.);
d) definizione di speciali indennità di funzione per gli amministratori delle città metropolitane in relazione alle particolari funzioni ad esse assegnate;
[e) determinazione dell’indennità spettante al presidente della provincia e al sindaco dei comuni con popolazione superiore a dieci mila abitanti, comunque, non inferiore al trattamento economico fondamentale del segretario generale dei rispettivi enti; per i comuni con popolazione inferiore a dieci mila abitanti, nella determinazione dell’indennità si tiene conto del trattamento economico fondamentale del segretario comunale; ] (Lettera soppressa dall’art. 5, comma 6, lett. b), n. 2), D.L. 31 maggio 2010, n. 78 , convertito, con modificazioni, dalla L. 30 luglio 2010, n. 122 – N.d.A.);
f) previsione dell’integrazione dell’indennità dei sindaci e dei presidenti di provincia, a fine mandato, con una somma pari a una indennità mensile, spettante per ciascun anno di mandato.
“9. Su richiesta della Conferenza Stato-città ed autonomie locali si può procedere alla revisione del decreto ministeriale di cui al comma 8 con la medesima procedura ivi indicata.
“10. Il decreto ministeriale di cui al comma 8 è rinnovato ogni tre anni ai fini dell’adeguamento della misura delle indennità e dei gettoni di presenza sulla base della media degli indici annuali dell’ISTAT di variazione del costo della vita applicando, alle misure stabilite per l’anno precedente, la variazione verificatasi nel biennio nell’indice dei prezzi al consumo rilevata dall’ISTAT e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale relativa al mese di luglio di inizio ed al mese di giugno di termine del biennio.
“11. La corresponsione dei gettoni di presenza è comunque subordinata alla effettiva partecipazione del consigliere a consigli e commissioni; il regolamento ne stabilisce termini e modalità. (Comma modificato dall’art. 2, comma 25, lett. d), L. 24 dicembre 2007, n. 244, a decorrere dal 1° gennaio 2008 e sostituito dall’ art. 76, comma 3, D.L. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla L. 6 agosto 2008, n. 133. Successivamente, il presente comma era stato modificato dall’ art. 5, comma 6, lett. d), D.L. 31 maggio 2010, n. 78; tale modifica non è stata confermata dalla legge di conversione – N.d.A).
[21]D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 – Articolo 1 (Oggetto)
“1. Il presente testo unico contiene i principi e le disposizioni in materia di ordinamento degli enti locali.
“2. Le disposizioni del presente testo unico non si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano se incompatibili con le attribuzioni previste dagli statuti e dalle relative norme di attuazione.
“3. La legislazione in materia di ordinamento degli enti locali e di disciplina dell’esercizio delle funzioni ad essi conferite enuncia espressamente i principi che costituiscono limite inderogabile per la loro autonomia normativa. L’entrata in vigore di nuove leggi che enunciano tali principi abroga le norme statutarie con essi incompatibili. Gli enti locali adeguano gli statuti entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore delle leggi suddette.
“4. Ai sensi dell’articolo 128 della Costituzione le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe al presente testo unico se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni.
[22] Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 4 agosto 2010, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 227 del 28 settembre 2010 e contenente “Indirizzi interpretativi in materia di riordino degli organismi collegiali e di riduzione dei costi degli apparati amministrativi”.
[23] Per una rassegna di dette decisioni si veda, anche, Gianluca Bertagna e Mario Ferrari, “I tagli previsti dall’articolo 6 del D.L. 78/2010 e gli Enti Locali” in Personale n. 147/2010 (http://www.piscino.it/file/modulistica/riduzionispese-02.pdf). Si segnala, con riguardo ai compensi dei revisori dei conti degli enti locali, che la tesi che negava l’applicabilità del “taglio” previsto dall’articolo 6, comma 3 del D.L. 78/2010 – sulla scorta del fatto che il compenso base era stabilito con decreto interministeriale ex art. 241 T.U.E.L. – è stata ritenuta “fondata su argomentazioni poco convincenti” e, comunque in contrasto “con la ratio e la formulazione letterale dell’art. 6 nonché con lo spirito e gli obiettivi dell’intera manovra finanziaria varata ed approvata nell’estate del 2010, diretta a contenere e razionalizzare ulteriormente la spesa pubblica statale e degli enti locali, soprattutto sul versante dei costi degli apparati amministrativi, senza eccezioni” (Corte dei Conti, Sezione Reg. Controllo, Lombardia del. 13/2011/PAR).
[24]Si riporta il testo dell’art. 5 del D.L. 78/2010 “Economie negli Organi costituzionali, di governo e negli apparati politici”.
Con decreto del Ministro dell’interno, adottato entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto-legge, ai sensi dell’articolo 82, comma 8, del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 , gli importi delle indennità già determinate ai sensi del citato articolo 82 , comma 8, sono diminuiti, per un periodo non inferiore a tre anni, di una percentuale pari al 3 per cento per i comuni con popolazione fino a 15.000 abitanti e per le province con popolazione fino a 500.000 abitanti, di una percentuale pari al 7 per cento per i comuni con popolazione tra 15.001 e 250.000 abitanti e per le province con popolazione tra 500.001 e un milione di abitanti e di una percentuale pari al 10 per cento per i restanti comuni e per le restanti province. Sono esclusi dall’applicazione della presente disposizione i comuni con meno di 1.000 abitanti. Con il medesimo decreto è determinato altresì l’importo del gettone di presenza di cui al comma 2 del citato articolo 82, come modificato dal presente articolo.
Agli amministratori di comunità montane e di unioni di comuni e comunque di forme associative di enti locali aventi per oggetto la gestione di servizi e funzioni pubbliche non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni, e indennità o emolumenti in qualsiasi forma siano essi percepiti.
[25] Per completezza si evidenzia che la Sezione delle Autonomie conclude la propria disamina risolvendo la questione alla stessa sottoposta in via principale – se l’art. 5, comma 7, ultimo periodo, del D.L. 78/2010 sia applicabile ai componenti dei Consigli di amministrazione dei Consorzi di Enti locali che siano partecipati anche dalle Regioni – evidenziando che “i Consorzi costituiti per l’esercizio di una o più funzioni appartengono, insieme alle Unioni, al novero delle forme di collaborazione intercomunale di carattere strutturale che danno vita ad una soggettività giuridica” e che, in quanto tali, ad essi non può non applicarsi la disciplina unica dettata per tutte le dette forme associative.
Per la detta ragione tra gli amministratori cui deve ritenersi applicabile l’art. 5, comma 7, della D.L. 78/2010 – secondo cui non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma – devono ritenersi rientrare anche i componenti dei consigli di amministrazione dei consorzi.
[26]D.L. 1 luglio 2009, n. 78, pubblicato nella Gazz. Uff. 1° luglio 2009, n. 150 contenente ”Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali.”, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, L. 3 agosto 2009, n. 102 con il titolo “Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini”..
[27] La norma richiamata è stata inserita dalla Deliberazione della Corte dei Conti a Sezioni Riunite del 3 luglio 2003 (Deliberazione n. 2/DEL/2003) con la quale sono state apportate delle modifiche al “Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti” approvato con deliberazione delle sezioni riunite n. 14 del 16 giugno 2000 (Deliberazione n. 14/DEL/2000 pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 6 luglio 2000, n. 156).
L’articolo 9 del Regolamento, in particolare è stato sostituito dal seguente: “Art. 9 – (Sezione delle autonomie) –
1. Ai fini del coordinamento della finanza pubblica, la sezione delle autonomie, espressione delle sezioni regionali di controllo di cui all’art. 2, riferisce al Parlamento, almeno una volta l’anno, sugli andamenti complessivi della finanza regionale e locale per la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilità interno e ai vincoli che derivano dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, anche sulla base dell’attività svolta dalle sezioni regionali. Esamina a fini di coordinamento ogni tema e questione che rivesta interesse generale o che riguardi le indagini comparative su aspetti gestionali comuni a più sezioni.
2. La sezione delle autonomie è presieduta dal presidente della Corte dei conti ed è composta da due presidenti di sezione che lo coadiuvano, nonché dai presidenti delle sezioni regionali di controllo di cui al comma 1 e dai magistrati di cui al comma 4. Il consiglio di presidenza individua, sulla base di criteri predeterminati, un magistrato in servizio presso ciascuna sezione regionale di controllo quale supplente del presidente ai fini della partecipazione al collegio.
3. La sezione delle autonomie delibera con un numero minimo di quindici componenti. Il presidente della sezione delle autonomie, per l’esame di specifiche questioni che involgono anche le competenze di altre sezioni di controllo, invita a partecipare alle adunanze i presidenti delle sezioni di volta in volta interessati ai temi da trattare.
4. Alla sezione delle autonomie sono assegnati, nel numero stabilito dal consiglio di presidenza, magistrati alla cui attività sono preposti i due presidenti di sezione di cui al comma 2, l’uno per la funzione di referto al Parlamento, l’altro per la funzione di coordinamento.
5. La sezione si avvale di un servizio di supporto, cui è assegnato personale amministrativo, che svolge compiti di collaborazione e istruttori, anche nel settore delle analisi tecnico-economiche, esecutivi e di segreteria. Al servizio sono assegnati dirigenti il cui numero e posizione funzionale sono definiti con decreto del presidente della Corte dei conti, sentito il segretario generale. Il servizio è organizzato per la ricezione, la verifica e l’elaborazione dei dati trasmessi su supporto elettronico e il loro inserimento nel sistema conoscitivo di finanza delle autonomie a disposizione delle sezioni regionali di controllo.”.
[28] Sulla questione si legga Luigi D’Angelo “Nomofilachia e Sezioni Regionali di controllo della Corte dei Conti: profili problematici ed innovativi (nota a Sez. Autonomie del. n. 3/2011)” articolo pubblicato il 10/02/2012 in Respamm.it
[29] Deliberazione Sezione delle Autonomie 3/INPR/2011 cit.
[30] Sul punto Luigi D’Angelo (op. cit.) sostiene che “una deliberazione interpretativa non vincolante della Sezione delle Autonomie nonché “un contrasto successivamente” a detta pronunzia tale da imporre in tesi altro intervento del Presidente della Corte ai fini di un esame della questione da parte delle Sezioni Riunite, significa da un lato precludere una decisione di orientamento generale in materia di coordinamento della finanza pubblica/contabilità pubblica con tutti gli indotti effetti in tema di certezza giuridica, sana gestione delle risorse, uniformità della prassi in materia di spesa, ecc., cui sembra tendere, in definitiva, la novella legislativa. Da altro lato significa frammentare eccessivamente l’attività del giudice contabile in difformità proprio a quella poziore finalità ordinamentale “di garantire la coerenza nell’unitaria attività svolta dalla Corte dei Conti per le funzioni che ad essa spettano in materia di coordinamento della finanza pubblica” (incipit del comma 31 cit.)”.
[31] Così, almeno, auspica Paola Aldigeri, in “La questione relativa all’applicabilità della nuova lettura dell’articolo 6 – La riduzione dei compensi degli OIV – L’evoluzione interpretativa della Corte dei Conti” (http://www.gianlucabertagna.it/2015/03/15/il-taglio-del-10-al-nucleo-e-alloiv). L’Autrice si augura che, nel dar attuazione a detta delega “vengano definiti parametri oggettivi, per la quantificazione dei compensi dei componenti di tali organismi; parametri connessi alla complessità organizzativa – quali la dimensione dell’ente e le funzioni effettivamente svolte – e svincolati da norme generali di portata più generale, la cui applicazione mal si concilia con la sfida, di ordine soprattutto culturale, che la recente normativa ha lanciato in materia di valutazione della performance”.
[32] Sul punto si veda Gianluca Bertagna e Mario Ferrari, cit.

(pubblicato il 15.6.2015)

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(pubblicato il 9.6.2015)

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(pubblicato il 5.6.2015)

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(pubblicato il 17.6.2015)

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La sentenza in commento si inserisce nel filone delle pronunce del Giudice Amministrativo aventi ad oggetto l’individuazione e l’analisi dei requisiti richiesti dalla vigente legislazione comunitaria e nazionale per la registrazione della denominazione di indicazione geografica protetta (I.G.P.) di un prodotto alimentare (nel caso di specie, la “Piadina Romagnola”), e contiene alcuni spunti di particolare interesse, che contribuiscono a chiarire l’interpretazione del complesso quadro normativo di riferimento.
Preliminarmente, occorre ricordare che la procedura per la registrazione di una denominazione “I.G.P.”, prevista dal regolamento U.E n. 1151/2012[1], consta di due distinte fasi: la prima (attualmente disciplinata dal d.m. 14 ottobre 2013, n. 5442, che ha sostituito il previgente d.m. 21 maggio 2007, n. 5442) si svolge innanzi alle Autorità nazionali e, in caso di esito positivo, si conclude con la trasmissione degli atti alla Commissione dell’Unione Europea e con l’eventuale riconoscimento della protezione transitoria dell’I.G.P. (nelle more del pronunciamento definitivo del competente organo dell’Unione Europea); la seconda è di competenza della Commissione U.E., a cui spetta la decisione finale in merito all’accoglimento della domanda. Entrambe le fasi procedimentali, pur con le rispettive peculiarità (correlate, fra l’altro, ai differenti oneri di pubblicazione, preordinati a consentire la proposizione di eventuali opposizioni, rispettivamente in ambito nazionale ed europeo), risultano parimenti finalizzate all’accertamento della sussistenza dei requisiti occorrenti per l’accoglimento della domanda di registrazione della denominazione “I.G.P.” e per il conseguente riconoscimento del regime di tutela previsto dall’ordinamento comunitario.
Il caso trattato dalla sentenza in commento riguarda la fase nazionale di valutazione della domanda di registrazione della denominazione I.G.P. “Piadina Romagnola – Piada Romagnola”[2], attivata su istanza del Consorzio di promozione all’uopo istituito, e trae origine dal ricorso proposto da un’impresa produttrice, avente sede al di fuori del perimetro della “zona di origine” del prodotto, finalizzato all’annullamento del decreto di protezione transitoria della predetta denominazione I.G.P., nonché del relativo disciplinare di produzione.
Con tale impugnazione – avanzata successivamente alla conclusione del procedimento nazionale, a cui l’impresa ricorrente aveva volontariamente ritenuto di non partecipare, pur avendo titolo a proporre un’eventuale opposizione – la ricorrente stessa censurava i provvedimenti impugnati sotto il profilo della violazione di legge per presunta violazione e falsa applicazione dell’art. 2, par. 1, lett. b), del regolamento C.E. n. 510/2006 e dell’art. 4, comma 2, lett. d), del d.m. 21 maggio 2007, n. 5442, vigenti ratione temporis, e contestava, in particolare, la mancanza di collegamento tra la produzione della piadina ed il territorio, affermando l’inesistenza di specifiche qualità legate alla zona di origine (in tale prospettiva, la ricorrente smentiva, fra l’altro, l’esistenza di un legame tra il microclima della zona d’origine e la fragranza del prodotto).
Al riguardo, occorre ricordare che il cit. art. 2, comma 1, lett. b), del regolamento CE n. 510/2006 (applicabile ratione temporis alla procedura di registrazione di cui si discute) prevede(va) che “è ‹‹indicazione geografica››, il nome di una regione, di un luogo determinato o, in casi eccezionali, di un paese che serve a designare un prodotto agricolo o alimentare: – come originario di tale regione, di tale luogo determinato o di tale paese e – del quale una determinata qualità, la reputazione o altre caratteristiche possono essere attribuite a tale origine geografica e – la cui produzione e/o trasformazione e/o elaborazione avvengono nella zona geografica delimitata”. Analoga disciplina è stata, poi, riproposta dal più recente regolamento UE n. 1151/2012[3].
A livello nazionale, la procedura per la la registrazione delle I.G.P. è (rectius: era) disciplinata dal d.m. 21 maggio 2007, n. 5442 (anch’esso, applicabile ratione temporis alla vicenda di cui si discute), che, all’art. 4, comma 3, prevede(va) che “unitamente all’istanza e al progetto di documento unico…deve essere trasmessa al Ministero e alla Regione la seguente documentazione:…d) relazione tecnica dalla quale si evinca in maniera chiara il legame con il territorio, inteso come nesso di causalità tra la zona geografica e la qualità o la caratteristica del prodotto (nell’ipotesi di DOP) o una qualità specifica, la reputazione o altra caratteristica del prodotto (nell’ipotesi di IGP). Dalla relazione tecnica deve altresì risultare che il prodotto per il quale si chiede il riconoscimento presenta almeno una caratteristica qualitativa che lo differenzia dallo standard qualitativo di prodotti della stessa tipologia ottenuti fuori dalla zona di produzione” (la stessa previsione si rinviene, peraltro, nell’art. 6, comma 3, lett. g), del vigente d.m. 14 ottobre 2013, n. 12511, che ha sostituito il predetto d.m. 21 maggio 2007, n. 5442).
A ben vedere, la disciplina nazionale suscita non poche perplessità, laddove – discostandosi (almeno apparentemente) dalla norma comunitaria di riferimento – parrebbe richiedere (anche ai fini della registrazione della denominazione I.G.P., oltre che nella diversa ipotesi della D.O.P.) l’esistenza di “almeno una caratteristica qualitativa” ulteriore rispetto a quelle, elencate in precedenza (“una qualità specifica, la reputazione o altra caratteristica del prodotto”), che, in base al diritto comunitario, sono suscettibili – di per sé sole, singolarmente considerate[4] – di legittimare la registrazione I.G.P.
Come si è anticipato poc’anzi, nel caso in esame, la ricorrente, facendo leva su tale incertezza interpretativa, deduceva, in primo luogo, l’inesistenza di una caratteristica qualitativa del prodotto (comprovante il legame con il territorio d’origine), ulteriore rispetto alla sua “reputazione” (indicata dal disciplinare di produzione della “Piadina Romagnola – Piada Romagnola” quale elemento di collegamento del prodotto con il territorio di origine[5]) e negava, segnatamente, che il microclima della zona di produzione potesse avere influenza sulla fragranza del prodotto. Inoltre, la ricorrente, facendo riferimento proprio a quanto rappresentato nel disciplinare di produzione in ordine al requisito della “reputazione” del prodotto, contestava la mancata dimostrazione del legame con il territorio del prodotto industriale “Piadina Romagnola”, nonché l’omessa individuazione di un collegamento reputazionale del prodotto industriale (per tale intendendosi, nella prospettazione della ricorrente, quello confezionato e/o a lunga conservazione) con quello artigianale dei cd. “chioschi”.
Nel corso del giudizio di primo grado, incardinato presso il T.A.R. per il Lazio (Sez. II ter), veniva disposta una consulenza tecnica d’ufficio, la quale accertava l’assenza di collegamento tra microclima e caratteristiche sensoriali/fragranza del prodotto, non senza precisare, tuttavia, che la presunta influenza del microclima non era affatto richiamata nel disciplinare di produzione quale elemento giustificativo del legame del prodotto con il territorio, fondandosi quest’ultimo esclusivamente sul dato reputazionale. Nel contempo, la medesima CTU riconosceva che, in base alla normativa comunitaria di riferimento, la domanda di registrazione della denominazione I.G.P. ben può essere fondata, come nel caso in questione, sulla “popolarità” e sulla reputazione della denominazione al fine di tutelarne e garantirne la produzione, con la conseguenza che il solo fatto che il prodotto “Piadina Romagnola” si possa ottenere tramite un processo tecnologico realizzabile anche al di fuori del territorio d’origine non può essere considerato un elemento che ne impedisca la registrazione.
Con sentenza n. 5148/2014 pubblicata il 15 maggio 2014[6], il T.A.R. per il Lazio, Sez. II ter, ha inaspettatamente accolto, sia pure nei limiti indicati in motivazione (di cui si dirà a breve), l’impugnativa proposta dall’impresa ricorrente, adducendo ragioni che – se confermate in appello – avrebbero potuto determinare un radicale ripensamento del consolidato orientamento del Giudice Amministrativo in materia di requisiti per il riconoscimento della tutela I.G.P.
Con la pronuncia in parola, il Giudice di primo grado, nel respingere le eccezioni di irricevibilità sollevate dalle Amministrazioni resistenti (Ministero e Regione), ha, innanzitutto, precisato che la mancata partecipazione di un’impresa al procedimento “nazionale” di registrazione non preclude l’esperibilità del rimedio giurisdizionale, ed ha, altresì, chiarito che la natura sostanzialmente endoprocedimentale[7] degli atti impugnati (disciplinare di produzione e decreto di protezione transitoria) non ne impedisce l’impugnabilità, considerato che, in assenza di un provvedimento formale di conclusione della fase nazionale della procedura di registrazione I.G.P. (non previsto dalla vigente disciplina), occorre comunque garantire la tutela dell’interesse “a promuovere un annullamento suscettibile di indurre l’arresto procedimentale del relativo iter approvativo”, con la conseguenza che l’oggetto dello scrutinio giurisdizionale non può che essere proprio il disciplinare di produzione, ossia l’atto in cui “possono essere ravvisate indicazioni che, in quanto suscettibili di identificare il nesso relazionale fra un prodotto e/o le relative caratteristiche produttive ed un dato territorio geografico, direttamente e concludentemente refluiscono sulla richiesta di che trattasi”.
Entrando nel merito della questione, il Giudice di prime cure, dopo aver preso atto delle risultanze della CTU, ha dichiarato l’irrilevanza, ai fini del decidere, della questione relativa all’eventuale influenza del microclima sulla qualità del prodotto, in ragione dell’omessa menzione di tale elemento di qualificazione del prodotto nel disciplinare di produzione.
Il Tribunale Amministrativo adito ha, quindi, ritenuto di focalizzare la propria attenzione sulla verifica della sussistenza della “reputazione” del prodotto, quale elemento fondante la richiesta di registrazione I.G.P. e, pur affermando di condividere la tesi, patrocinata dall’orientamento giurisprudenziale prevalente in argomento, che assevera, quale elemento discriminante ai fini del riconoscimento della IGP, la sussistenza di elementi reputazionali suscettibili di avvalorare il legame di un particolare prodotto alimentare con la zona di origine, ha ritenuto che la stessa potesse riguardare la sola produzione “artigianale” della “Piadina Romagnola”, rilevando, di converso, l’insussistenza dei presupposti per riferire il dato reputazionale alla “diversa” fattispecie della produzione “industriale” dell’alimento.
Secondo la prospettazione offerta dal Giudice di prime cure, infatti, “l’irrilevanza assunta, quanto alla produzione industriale dell’alimento, dalla localizzazione dell’impianto all’interno del quale avvengano le lavorazioni, induce infatti ad escludere che il nesso fra elemento reputazionale ed area di originaria produzione riveli la medesima intensità invece riscontrabile laddove si sia in presenza di modalità artigianali di elaborazione delle materie prime e di realizzazione del prodotto; le quali, tradizionalmente caratterizzano la risalente e socialmente radicata diffusione della ‹‹piadina›› prodotta nei ‹‹chioschi›› tipici della regione romagnola…il dimostrato vincolo reputazionale si dimostra idoneo a radicare la riferibilità del prodotto a un ambito geografico con riferimento alla sola tradizionale produzione artigianale della piadina: la quale, per come dettagliatamente riportato nella relazione illustrativa allegata al decreto ministeriale, trova risalenti e consolidati elementi consuetudinari nella realizzazione, distribuzione e consumazione dell’alimento artigianalmente effettuata nei ‹‹chioschi›› a ciò adibiti nell’area di riferimento, rappresentando un indiscutibile elemento di collegamento – che caratterizza la ‹‹tipicità›› della ‹‹piadina›› – fra una particolare modalità di preparazione/offerta di quest’ultima e le consolidate abitudini di consumo nella zona interessata”.
Di talché, il Tribunale Amministrativo adito ha concluso affermando che “gli ampi – ed ampiamenti illustrati – riferimenti reputazionali univocamente militano per la piena registrabilità del prodotto con caratteristica di indicazione geografica protetta con esclusivo riferimento alla produzione tradizionale – e, quindi, non industriale – della ‹‹Piadina››”, ed ha conseguentemente disposto l’annullamento in parte qua degli atti impugnati.
Invero, la pronuncia in questione è a dir poco soprendente, in quanto, per la prima volta, la metologia di produzione viene qualificata (ed assume rilievo) come elemento distintivo del prodotto suscettibile di divenire, essa stessa, oggetto di reputazione (finendo, in tal guisa, col veicolare la richiesta di registrazione su un prodotto realizzato con una determinata tipologia produttiva)[8].
Senonché, nella prospettiva del diritto europeo relativo alla protezione delle indicazioni geografiche di provenienza dei prodotti alimentari, il dato reputazionale (elemento suscettibile, di per sé solo, di giustificare la richiesta di registrazione) riguarda, a ben vedere, la “denominazione” del prodotto e non involge, invece, la sua metodologia di produzione.
La disciplina europea[9] consente di tutelare l’indicazione geografica della provenienza di un prodotto ogni qualvolta questa costituisca (come nell’ipotesi in esame) il fondamento della reputazione del prodotto stesso. In questo caso, il regime di tutela concesso alla indicazione geografica protetta si applica indistintamente a tutti i produttori che operano nella zona di origine realizzando prodotti conformi al Disciplinare di produzione, a prescindere dalla qualificazione della metodologia di produzione in concreto utilizzata dal singolo produttore[10].
Risulta, cioè, evidente che la normativa dell’UE si propone di proteggere e tutelare, mediante il riconoscimento dell’IGP, la denominazione dei prodotti – come, nella fattispecie in questione, la “Piadina romagnola / Piada Romagnola” –, la cui reputazione (o altra caratteristica qualitativa) risulti strettamente connessa alla provenienza geografica, alla sola condizione che la produzione venga realizzata (“per almeno una delle sue fasi nella zona geografica delimitata”) nel rispetto delle modalità indicate, per l’appunto, nel relativo disciplinare di produzione.
D’altronde, la normativa (europea e nazionale) in materia di denominazioni d’origine dei prodotti non contempla alcuna distinzione tra “produzione artigianale” e “produzione industriale” e la stessa sentenza di primo grado non fornisce alcuna indicazione utile per identificare il criterio discriminante, che dovrebbe distinguere le due differenti modalità produttive[11].
In realtà, ciò che assume rilievo ai fini della facoltà, da parte dei produttori che operano nei territori d’origine, di avvalersi delle denominazioni I.G.P., è esclusivamente il rispetto del disciplinare di produzione, laddove vengono identificati gli ingredienti e le tecniche di realizzazione da osservare.
Di talchè, il “metodo” di produzione (es. artigianale/industriale) rileva unicamente, se ed in quanto espressamente prescritto dal disciplinare di produzione, dal momento che, solo in tale caso, l’utilizzo di un determinato “metodo” di produzione (le cui caratteristiche debbono essere puntualmente identificate nel disciplinare medesimo) può divenire elemento qualificante ai fini dell’applicazione della tutela I.G.P.
Ma, a ben vedere, quanto esposto non trova alcuna corrispondenza nel caso in esame: nel disciplinare relativo alla “Piadina Romagnola / Piada Romagnola” il metodo di produzione non è affatto menzionato[12].
Sotto altro profilo, si rileva che la sopra cit. sentenza 15 maggio 2014, n. 5148, del T.A.R. per il Lazio, nella parte in cui enfatizza la rilevanza della metologia di produzione “artigianale” sino a farla assurgere ad elemento qualificante del prodotto (a cui si correla il dato reputazionale) e, soprattutto, nega l’esistenza del nesso fra elemento reputazionale e zona di origine del prodotto “industriale” proprio in considerazione della riscontrata irrilevanza della localizzazione dell’impianto produttivo[13], pare collidere con il consolidato orientamento giurisprudenziale del Giudice Amministrativo, secondo cui “il mero fatto che il prodotto si ottenga tramite una tecnica realizzabile ovunque e in concreto utilizzata al di fuori del territorio da tutelare non costituisce elemento ostativo alla registrazione diretta alla protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni di origine dei prodotti agricoli ed alimentari, in quanto con la stessa non si tutelano solo beni che tecnicamente possono essere prodotti solo in un luogo, ma anche quelli la cui reputazione ha una specifica origine geografica. La circostanza che in concreto attualmente tale produzione avvenga anche altrove è elemento da valutare, tenendo però conto che la registrazione del prodotto, ove ne sussistano i presupposti, è diretta proprio a regolamentare modalità e luogo di produzione anche al fine di limitare l’utilizzo del nome ai produttori in possesso di determinate caratteristiche ed escludere, o costringere ad adeguarsi, chi non le possiede”[14]. E ciò, in quanto “l’I.G.P. è diretta proprio a tutelare la reputazione del prodotto e in tale concetto è insita anche la percezione della provenienza del prodotto che ha il consumatore, che ragionevolmente riferisce la dizione…a prodotti provenienti da tale area geografica”[15].
La cit. sentenza del T.A.R. per il Lazio n. 5148/2014 è stata gravata in appello dal Ministero e dal Consorzio di promozione della “Piadina Romagnola”. All’esito del giudizio d’appello, il Consiglio di Stato, con sentenza 13 maggio 2015, n. 2405, ha disposto la riforma della pronuncia di primo grado, reputando discriminatoria ed in contrasto con la disciplina comunitaria la limitazione dell’utilizzo dell’I.G.P. alla sola produzione “artigianale”, con esclusione di quella a livello “industriale”.
I Giudici di Palazzo Spada, dopo aver premesso che la protezione I.G.P. disciplinata dalla normativa comunitaria è indirizzata nei confronti del prodotto, indipendentemente dal relativa metodologia di produzione artigianale o industriale, e che lo stesso Tribunale Amministrativo non ha affatto precisato l’elemento discretivo in ipotesi suscettibile di differenziare la produzione dei chioschi da quella “industriale”, hanno sottolineato che “nel settore agro/alimentare per numerosi prodotti beneficiari di I.G.P. o D.O.P. si registra, invero, il passaggio da un’originaria produzione in ambito limitato e a livello artigianale a quello su scala industriale, in relazione all’incremento della domanda dei consumatori, senza che rifluisca sul regime di tutela che si incentra sulla ricetta, sulla zona di origine, sulla reputazione del prodotto e sul metodo di ottenimento”. Ad avviso del Giudice d’appello, dall’orientamento della giurisprudenza amministrativo (di cui si è detto in precedenza) si desume chiaramente come la possibilità di ottenere la registrazione del prodotto non dipenda “dall’assenza del carattere industriale della produzione o dalla necessaria limitatezza della stessa” e come, peraltro, l’eventuale produzione in ambito industriale non sia affatto suscettibile di incidere “sulla reputazione dell’alimento e sul collegamento dello stesso ad una determinata zona geografica”.
E’ importante osservare che, prendendo spunto del caso in esame relativo alla registrazione della denominazione “Piadina Romagnola” (“dove il termine Piadina/Piada indica la tipologia del prodotto da forno e l’aggettivazione Romagnola lo qualifica per la provenienza geografica”), il Consiglio di Stato ha voluto mettere in evidenza che la tutela offerta dal diritto comunitario ai prodotti I.G.P. produce effetti virtuosi nei confronti della domanda del consumatore “anche sotto il profilo della non ingannevolezza dei contenuti e della provenienza dell’offerta, che al nome che indica la tipologia del prodotto da forno collega la provenienza regionale, e a ciò soccorre il ruolo garante della I.G.P. di ogni potenziale attenuazione dell’elemento reputazionale dell’alimento”.
Da ultimo, i Giudici di Palazzo Spada hanno voluto dissipare tutti i dubbi interpretativi legati all’equivoca formulazione dell’art. 4, comma 2, lett. d), del d.m. 21 maggio 2007, n. 5442 (oggi trasposto nell’art. 6, comma 3, lett. g), del d.m. 14 ottobre 2013, n. 12511), precisando che “l’elemento reputazionale può di per sé costituire presupposto per il riconoscimento dell’I.G.P., indipendentemente dal concorso di un elemento qualitativo o caratteristica differenziale che imponga la lavorazione in una specifica area geografica con preclusione della realizzazione del prodotto fuori zona”, in considerazione della indiscussa prevalenza del dato normativo comunitario di riferimento, il quale – come è noto – “prende in considerazione disgiuntamente i diversi elementi cui può ricondursi il riconoscimento dell’I.G.P., così che il regime di tutela può seguire alla presenza di uno solo di essi e non richiede il loro concorso cumulativo”.
Invero, la pronuncia in commento merita di essere segnalata per il rigore metodologico e la chiarezza ermeneutica con cui il Consiglio di Stato ha affrontato la questione, sciogliendo (si presume definitivamente) alcuni nodi interprativi che ancora affliggevano il quadro giuridico di riferimento in materia di individuazione dei requisiti richiesti ai fini della registrazione dell’indicazione geografica protetta.
Innanzitutto, il Consiglio di Stato – in virtù della riconosciuta prevalenza del diritto comunitario e dell’immediata applicabilità, all’interno degli Stati membri, della disciplina dettata dal regolamento UE n. 1151/2012 – pare aver escluso la possibilità, per la normativa nazionale di dettaglio, di introdurre condizioni ulteriori (rispetto a quelle indicate dalla legislazione europea) suscettibili di compromettere o limitare la facoltà, per i promotori, di ottenere il riconoscimento della tutela delle indicazioni geografiche protette.
In tale prospettiva, al regolamento approvato con d.m. 14 ottobre 2013, n. 12511 (che ha sostituito il d.m. 21 maggio 2007, n. 5442) spetta esclusivamente il compito di dare attuazione alla normativa comunitaria, disciplinando gli aspetti meramente procedurali della fase nazionale del procedimento di valutazione dell’ammissibilità delle domande di registrazione I.G.P., mentre l’individuazione dei requisiti occorrenti per l’accoglimento di dette domande è, invece, riservata alla legislazione europea di riferimento.
A corollario di quanto affermato, stante l’inequivocabile formulazione della normativa comunitaria[16], viene dissipato ogni dubbio residuo, relativamente alla circostanza che l’elemento reputazionale costituisca elemento, di per sé solo, suscettibile di fondare la richiesta di registrazione I.G.P.
Inoltre, nel confutare l’argomentazione principale sviluppata dalla sentenza di primo grado, il Consiglio di Stato ha fissato alcuni punti fermi su cui si fonda la stessa ratio della tutela I.G.P., che potranno orientare la futura applicazione dell’istituto, anche al di là della puntuale soluzione del caso concreto.
In particolare, i Giudici di Palazzo Spada hanno ribaltato la prospettiva assunta dal Tribunale Amministrativo per il Lazio – secondo cui la reputazione del prodotto sarebbe strettamente connessa alla sua produzione artigianale, con conseguente ammissibilità della domanda di registrazione I.G.P. relativamente alla sola “Piadina Romagnola” prodotta dai “chioschi” (e, dunque, considerata “artigianale”) – mettendo in evidenza l’assoluta inconferenza, oltre che irrilevanza ai fini del decidere, della circostanza che il prodotto “Piadina Romagnola” abbia acquisito notorietà soprattutto per merito delle qualità del prodotto “tradizionale”, realizzato artigianalmente.
Infatti, le considerazioni in parola – che ben potrebbero essere riferite anche alla stragrande maggioranza degli altri prodotti già registrati I.G.P., dal momento che, il più delle volte, la modalità di produzione a cui si deve la formazione della reputazione di un prodotto è proprio quella “artigianale”, che tuttavia è destinata a cedere il passo alla produzione “industriale” nel momento in cui il prodotto medesimo inizia a diffondersi fuori dei confini del territorio di provenienza – risultano in contraddizione con la stessa ratio su cui si fonda il sistema di tutela, predisposto dall’ordinamento europeo, della “indicazione geografica” dei prodotti caratterizzati da un forte legame con il territorio di origine, dal momento che le esigenze di protezione della denominazione e quelle (connesse) di tutela del consumatore in merito alla provenienza dei prodotti (e, quindi, alla non ingannevolezza dell’offerta) assumono particolare rilievo proprio con riferimento ai prodotti “industriali” (realizzati nell’ambito della zona d’origine), per loro natura destinati ad essere collocati in mercati anche distanti dal territorio di provenienza[17]. Il che trova, peraltro, conferma nella cirscostanza che, nella maggior parte dei casi, i promotori della registrazione I.G.P. sono proprio unioni di produttori “industriali”, ossia di soggetti che, in ambito locale, realizzano con modalità automatizzate prodotti confezionati, idonei al consumo differito.
Conclusivamente, si deve ritenere che la modalità di produzione, oltre non rilevare quale elemento qualificante del prodotto (a meno che non sia espressamente identificata come tale dal disciplinare di produzione del prodotto), non sia nemmeno suscettibile di caratterizzare l’elemento reputazionale (fininendo, in tal modo, con il riverberarsi “a valle” sull’identificazione della tipologia di prodotto registrabile), considerato che quest’ultimo si riconnette esclusivamente alla diffusione e alla notorietà della denominazione del prodotto recante l’indicazione geografica d’origine.

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[1] Il cit. regolamento U.E. n. 1151/2012 contiene la vigente disciplina in materia di “regimi di qualità dei prodotti agricoli ed alimentari” ed ha sostituito il precedente regolamento C.E. n. 510/2006.
[2] Il disciplinare di produzione della “Piadina Romagnola – Piada Romagnola” predisposto dal Consorzio promotore è è stato pubblicato sulla G.U. n. 23 del 28 gennaio 2012.
[3] L’art. 5, comma 2, del vigente regolamento U.E. n. 1151/2012 dispone, infatti, che: “Ai fini del presente regolamento, «indicazione geografica» è un nome che identifica un prodotto: a) originario di un determinato luogo, regione o paese; b) alla cui origine geografica sono essenzialmente attribuibili una data qualità; la reputazione o altre caratteristiche; e c) la cui produzione si svolge per almeno una delle sue fasi nella zona geografica delimitata”.
[4] A ben vedere, l’art. 5, comma 2, lett. b), del regolamento U.E. n. 1151/2012 identifica dette caratteristiche come alternative, con la conseguenza che, ai fini dell’ammissibilità della domanda di registrazione I.G.P., è sufficiente dimostrare la sussistenza di una sola di queste.
[5] Il disciplinare di produzione della “Piadina Romagnola”, all’art. 6, indica chiaramente che “la richiesta di registrazione I.G.P. ‹‹Piadina Romagnola / Piada Romagnola›› è fondata sulla reputazione del prodotto, che è attestata agli inizi del XIV secolo e che deriva da particolari ed unici fattori territoriali, culturali ed economici”.
[6] In proposito, si veda l’interessante commento di V. Paganizza, Dalla padella alla brace: la Piadina Romagnola IGP, dal “testo” al Consiglio di Stato, in Riv. di dir. alimentare, 2014, 3, 45 ss.
[7] Come si è ricordato in precedenza, il procedimento finalizzato alla registrazione della domanda di registrazione I.G.P. consta di due fasi, di cui solo la prima si svolge innanzi alle Autorità nazionali. Sicché, la fase nazionale non si conclude con l’adozione di un provvedimento formale, bensì con la mera trasmissione degli atti alla Commissione U.E. (a cui compete lo svolgimento della seconda fase) eventualmente accompagnata dall’adozione del decreto di protezione transitoria.
[8] Ad avviso del Giudice di prime cure “…la protezione da accordare mediante il riconoscimento della I.G.P., laddove appunto veicolata dalla preminente pregnanza assunta dal criterio reputazionale, non può che essere limitata alla metodologia tradizionale di produzione”.
[9] In proposito, si rinvia ai già citt. art. 2, comma 1, lett. b), del regolamento CE n. 510/2006 e art. 5, comma 2 del regolamento UE n. 1151/2012.
[10] Al riguardo, si evidenzia che già l’art. 8 del regolamento CE n. 510/2006 disponeva che “una denominazione registrata secondo il presente regolamento può essere utilizzata da ogni operatore che commercializza prodotti…alimentari conformi al disciplinare corrispondente”. In linea di continuità, il più recente regolamento UE n. 1151/2012 ribadisce, all’art. 12, che “…le indicazioni geografiche protette possono essere utilizzate da qualsiasi operatore che commercializzi un prodotto conforme al relativo disciplinare”.
[11] Al riguardo, è stato, infatti, osservato che “Il TAR Lazio fonda la propria decisione su una separazione tra la Piadina prodotta artigianalmente e quella prodotta industrialmente, senza però che sia data una vera e propria definizione di cosa debba intendersi con l’una o con l’altra espressione. È pur vero che il decidente richiama, nella prima, l’idea del chiosco e, nella seconda, i concetti di preconfezionamento e lunga conservazione. È evidente però che questi parametri non sono risolutivi. Il piccolo chiosco della riviera che produce le piadine in un ambiente separato e magari le sigilla o le surgela per permetterne la maggiore conservazione, rientrerà nella produzione artigianale? E il grande produttore, grande per dimensioni dell’azienda ma legato alla tradizione, che decide di replicare il processo “artigianale”, magari distribuendo i propri prodotti con confezionamento “aperto”, sarà assimilabile all’artigiano o all’industria? Cosa distingue l’uno dall’altro? E cosa il consumatore percepisce come reputazionalmente legato alla Romagna?” (cfr. V. Paganizza, op. ult. cit.).
[12] Infatti, dal disciplinare di produzione si evince che la produzione della “Piadina Romagnola / Piada Romagnola” deve avvenire nel rispetto di modalità ben definite, il cui contenuto, tuttavia, prescinde completamente dalla sopra richiamata distinzione tra “produzione artigianale” e “produzione industriale”.
[13] In tal senso, è significativo il passaggio della sentenza di primo grado in cui il Giudice evidenzia che “l’irrilevanza assunta dalle condizioni microclimatiche sulla produzione e sul confezionamento dell’alimento – per come dettagliatamente illustrate nell’acquisita relazione peritale – inducono, infatti, ad escludere che anche la produzione industriale sia legata alla zona di tradizionale produzione della ‹‹piadina›› da un nesso di indissolubile rilevanza: piuttosto dovendosi osservare come l’alimento – si ribadisce, limitatamente alla produzione non artigianale – ben possa essere realizzato anche in insediamenti collocati (come nel caso dell’odierna ricorrente) al di fuori dell’area geografica romagnola”.
[14] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 29 settembre 2009, n. 5881, relativa alla domanda di registrazione I.G.P. “Salame felino”.
[15] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 4 agosto 2008, n. 3890, relativa alla domanda di registrazione I.G.P. “Aceto balsamico di Modena”.
[16] In proposito, si veda l’art. 5, comma 2, del regolamento UE n. 1151/2012 e il previgente art. 2, comma 1, lett. b), del regolamento CE n. 510/2006.
[17] Di converso, i prodotti “artigianali”, essendo rivolti principalmente al consumo immediato in loco, non sembrano richiedere una peculiare forma di tutela che ne garantisca l’effettiva provenienza.

(pubblicato il 17.6.2015)

Note

L'articolo I requisiti per il riconoscimento della tutela «I.G.P.»: il caso della «Piadina Romagnola» <br> (Nota a Cons. Stato, Sez. III, 13 maggio 2015, n. 2405) proviene da Giustamm.

1. Il tema. 2. La controversia. 3. La Corte europea. 4. Principia juris: la logica aiuta (forse) a trovare una soluzione corretta.

1. Il tema.

Il diritto è linguaggio (un prodotto culturale, sociale)[1]. Usa il linguaggio comune (con un po’ di tecnicismo). Poggia sui principi della logica (e della sintassi e della semantica). I principi della logica, della sintassi e della semantica sono direttamente (anche) principi generali del diritto[2]. Il diritto europeo – alla ricerca di una comune radice o di un comun denominatore, che tengano insieme le numerose culture locali che vi partecipano – ha bisogno di basi logiche e di principi generali comuni ancor più di quello nazionale[3]. Li rinviene probabilmente nel ricchissimo humus della tradizione del diritto comune europeo[4].
Ora, in base a uno dei principi elementari della sintassi (e della semantica), ma, più in generale, dell’uso comune del linguaggio, dove gli enunciati esprimono stati mentali intenzionali[5] e sono diretti a comunicare (nell’agire sociale comunicativo[6]) giudizi su determinati stati di cose o modi di essere o accadimenti del mondo, le proposizioni (o argomenti) consistono nel predicare qualità o modi di essere (attributi, aggettivi) di “cose” (il soggetto della proposizione, di regola un sostantivo, un nome, individuo nel caso di giudizi particolari, comune o generale nel caso di giudizi universali)[7]. Il verbo “lega” insieme soggetto e predicato e formula in tal modo, attraverso il predicato (l’aggettivo o attributo), un giudizio, un’asserzione su un certo modo di essere dell’ente designato dal soggetto (il nome, il sostantivo). Se io dico che questo libro è rosso, attribuisco la qualità del colore rosso a questo libro. Tutto molto semplice e, fin qui (al netto dei problemi epistemologici, che ci risparmiamo), anche abbastanza pacifico.
Sennonché accade che se io dico che questo libro è “elettronico” rischio di uscire da questo schema mentale collaudato e osservo che l’elettronicità del libro – ossia l’attributo, la qualità predicata del soggetto – si “mangia” il libro e incorpora il sostantivo stesso, quasi prevalendo su di esso (il “libro elettronico” diventa un “servizio elettronico leggibile”). Così almeno ha opinato la Corte europea nella sentenza in esame. La “smaterializzazione” del libro introduce un cambiamento non di grado ma di tipo nella nozione stessa di “libro”? Il tema mette in causa il problema – molto stimolante – della definizione: cosa definisce il “libro”? E’ più importante sapere a che serve una cosa o come è fatta? Qual è l’essenza di una certa cosa, che fa sì che essa sia quel tipo di cosa e non un altro tipo? La “smaterializzazione” del libro mette in causa anche il problema del nominalismo e dell’ontologia: esiste un qualcosa che sia “libro” nel mondo oggettivo o è “libro” solo ciò che noi stipuliamo convenzionalmente di chiamare tale? L’esempio del libro è complicato dal fatto che si tratta di un prodotto (per l’appunto) culturale, a differenza delle pietre e degli alberi; è un artefatto dell’uomo, un prodotto del suo lavoro e nasce in un contesto di simboli e di significati culturali e di stipulazioni linguistiche. Certo, quando Gutenberg ha inventato la stampa dei libri nessuno ha dubitato che quelli stampati non fossero libri (ma, poniamo, “stampe”), così come nessuno aveva mai dubitato che i codici e le cinquecentine rilegate non fossero “libri” rispetto alle pergamene arrotolate. E cosa diremo domani quando con le stampanti 3D potremmo “stampare” in casa il casco della moto o il vaso per i fiori? Li chiameremo ancora “casco” e “vaso” o dovremo trovare nomi nuovi? E, sul piano giuridico, considereremo questo processo una vendita di un bene o una fornitura di un servizio elettronico?

2. La controversia.

Si è posta (in estrema sintesi) la questione se l’e-book (il “libro” elettronico che si legge sui congegni elettronici (e-reader) tipo Kindle, che si acquistano su Amazon) sia o no un “libro” agli effetti della tassazione sulle transazioni relative al suo acquisto (IVA al 22 per cento, come previsto per i servizi elettronici o IVA al 4 per cento, come previsto per i libri stampati?). Nasce dunque la domanda se una cosa che serve a leggere e trasmettere informazioni attraverso il linguaggio scritto sia o no un libro a seconda se stampato sulla carta (o altri materiali simili) o veicolato attraverso un flusso di particelle elettriche diffuse attraverso la rete e captate mediante appositi congegni elettronici che le “riproducono” e le rendono visibili e leggibili su tavolette retroilluminate e alimentate da pile.
La Francia e il Lussemburgo ritengono che si tratti comunque di un libro e hanno deciso di applicare l’IVA ridotta. La Commissione europea (e molti altri paesi UE) negano che si tratti di un libro, ritengono che si tratti di un servizio elettronico e applicano l’aliquota ordinaria del 22 per cento.
Con la legge di stabilità per l’anno 2015 (legge n. 190 del 2014) anche l’Italia ha condiviso la scelta della Francia e del Lussemburgo[8].
La Commissione ha dato dunque prontamente avvio a una procedura d’infrazione contro l’Italia (sulla scia delle precedenti procedure, già mature per la decisione dinanzi alla Corte di giustizia, intraprese contro la Francia e il Lussemburgo), inviando una lettera di contestazione a fine gennaio del 2015 (caso “EU Pilot 7299/15/TAXU) e respingendo (in data 5 marzo 2015) le repliche italiane. Secondo la Commissione la disposizione italiana violerebbe la direttiva IVA 2006/112 in primo luogo perché, ai sensi dell’articolo 98, paragrafo 2, primo comma, della direttiva sull’IVA, le aliquote ridotte possono essere applicate unicamente alla cessione di beni e alle prestazioni di servizi di cui all’allegato III della direttiva medesima e la categoria 6 dell’allegato III non menziona la fornitura di libri digitali come attività soggetta ad aliquote IVA ridotte, con la conseguenza che la fornitura di libri digitali dovrebbe essere assoggettata all’aliquota IVA standard, conformemente all’articolo 96 della direttiva IVA (e ciò in linea con l’articolo 98, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva, che esclude espressamente dal beneficio di aliquota IVA ridotte i servizi forniti in via elettronica); in secondo luogo perché, a norma dell’articolo 110 della direttiva IVA, gli Stati membri possono mantenere aliquote ridotte, ossia inferiori all’aliquota minima del 5 per cento, solo se esse erano già applicate al 1° gennaio 1991, sicché il fatto di sottoporre la fornitura di libri digitali ad un’aliquota IVA del 4 per cento violerebbe anche il citato articolo 110.
L’Italia ha risposto rivendicando la conformità al diritto europeo della nuova disposizione legislativa, evidenziando che essa si è limitata a interpretare il diritto tributario vigente fornendo unicamente un chiarimento del significato della parola “libri” (già usata dal d.P.R. n. 633 del 1972 per includere beni soggetti all’IVA agevolata del 4 per cento) allo scopo di adeguarlo alla evoluzione tecnologica, ponendo in tal modo fine a un regime fiscale discriminatorio tra beni rientranti nella medesima tipologia, vale a dire i libri cartacei e quelli digitali, tutti identificabili dallo standard internazionale dell’ISBN (International Standard Book Number). Chiarimento interpretativo ritenuto dal Governo italiano compatibile con la normativa europea sia per l’insussistenza di espliciti divieti in tale normativa alla ragionevole inclusione degli e-book nella categoria “libri”, sia perché la fornitura di libri elettronici sarebbe ben configurabile quale cessione di beni e non quale prestazione di servizi[9], sia perché sussisterebbero elementi di omogeneità e interscambiabilità tra libri cartacei ed e-book, con conseguente necessità di applicare un’uguale aliquota IVA ad entrambi i beni – tipi di prodotto appartenenti alla medesima categoria – al fine di assicurare la neutralità fiscale[10].
La difesa italiana conclude dunque ribadendo il punto fondamentale per cui l’e-book è un libro e che pertanto la nuova disposizione legislativa non innova, ma si limita a fornire una interpretazione adeguatrice della parola e del concetto di “libro”, collegando quest’ultimo allo standard universalmente riconosciuto per identificarlo, ossia l’ISBN, che include ogni tipo di libro, compresi i libri elettronici, che soddisfano, al pari di quelli cartacei, le medesime finalità d’interesse pubblico e le stesse motivazioni sociali che giustificano l’applicazione dell’aliquota ridotta, rientrando l’una e l’’altra fattispecie nella cessione di beni.

3. La Corte di giustizia

Con le sentenze rese in data 5 marzo 2015 nelle cause C 479/13 (Francia) e C 502/13 (Lussemburgo), la Corte di giustizia ha accolto i ricorsi proposti dalla Commissione avverso la Francia (rea di avere previsto nell’art. 278-0 bis del code général des impôts un’aliquota IVA ridotta al 5,5 per cento per l’acquisto libri “su qualsiasi tipo di supporto fisico, inclusi quelli forniti mediante scaricamento”) e il Lussemburgo (reo a sua volta di avere interpretato la propria disciplina sull’IVA super ridotta al 3 per cento per i libri – con la circolare n. 756 del 12 dicembre 2011 dell’amministrazione tributaria – nel senso della sua applicabilità anche ai libri elettronici).
La Corte muove dalla precisazione che, diversamente dall’obiezione mossa dalla Francia e dal Lussemburgo, la pronuncia riguarda la fornitura di libri digitali o elettronici in tutte le forme praticate, sia quelle “omotetiche”, mediante scaricamento su un altro supporto fisico, in qualche modo analogo ai libri stampati, sia quelle attuate mediante trasmissione continua («streaming») a partire da un sito web, di libri in formato elettronico che possono essere consultati su un computer, uno smartphone, un lettore di libri elettronici (ebook reader) o qualsiasi altro sistema di lettura.
Accoglie, dunque, la tesi della Commissione sul rilievo per cui (punto 28 della sentenza Francia) “Se è ben vero che il libro elettronico necessita, ai fini della sua lettura, di un supporto fisico, quale un computer, un simile supporto non è tuttavia incluso nella fornitura di libri elettronici”, sicché il libro elettronico non rientrerebbe nella nozione di «fornitura di libri su qualsiasi tipo di supporto fisico» per la quale il punto 6 dell’allegato III alla direttiva IVA autorizza aliquote ridotte. L’estensione di tale nozione al libro elettronico costituirebbe non già un adeguamento logico del diritto al fatto (insita nell’apertura semantica del termine di genere ad accogliere specie di nuova identificazione), bensì un’applicazione estensiva non consentita dell’eccezione al regime di IVA ordinaria. Tale salto logico poggia sull’innesto dell’argomento (punto 33 sentenza Francia) per cui la direttiva IVA (art. 98, paragrafo 2, secondo comma) esclude ogni possibilità di applicare un’aliquota ridotta ai «servizi forniti per via elettronica», atteso che (punto 34) la fornitura di libri elettronici rappresenta un «servizio fornito per via elettronica», ai sensi di tale articolo 98, paragrafo 2, secondo comma.
Il ragionamento della Corte sembra tautologico: alla domanda se il libro elettronico sia un libro (fornito su un qualsiasi tipo di supporto fisico) la Corte non risponde in modo diretto, ma ritiene di risolvere obliquamente l’argomento evitando la domanda e usando strumentalmente un’altra previsione della direttiva IVA, quella per cui i servizi forniti per via elettronica sono assoggettati all’IVA ordinaria, per asserire che dal fatto che i servizi elettronici sono assoggettati all’IVA ordinaria seguirebbe la conclusione per cui l’e-book non è un libro (fornito su un qualche tipo di supporto fisico). E’ evidente la fallacia logica (non sequitur) in cui incappa il Giudice europeo.
Secondo la Corte – e questo è il punto centrale (punto 35 sentenza Francia) su cui poggia la decisione – la fornitura di libri elettronici non può essere considerata come una «cessione di beni» ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 1, della direttiva IVA (che considera «cessione di beni» il trasferimento del potere di disporre di un bene materiale come proprietario) perché il libro elettronico non si potrebbe qualificare come bene materiale atteso che “come emerge dal punto 28 della presente sentenza, il supporto fisico che consente la lettura di tale libro, che potrebbe essere qualificato come «bene materiale», non è presente al momento della fornitura”.
In realtà appare discutibile proprio l’assunto – un po’ assertivo e piuttosto indimostrato – secondo cui nell’acquisto di un e-book, non in modalità streaming, ma in modalità di download, non sussista il trasferimento del potere di disporre di un bene materiale come proprietario. In realtà tale trasferimento sussiste senz’altro, atteso che, pur nei limiti del diritto di riproduzione della copia privata ai sensi dell’art. 71-sexies della legge sul diritto d’autore 22 aprile 1941, n. 633, l’acquirente può disporre del bene – ossia la riproduzione elettronica del contenuto linguistico del libro – come proprietario, poiché lo conserva con sé come un suo bene e può fruirne quando e come vuole, anche imprestandolo per altri usi privati (escluse altre forme di riproduzione e divulgazione al pubblico, ma ciò non diversamente da quanto accade per il libro stampato, per il quale è alla stessa stregua vietato effettuare ulteriori copie o diffonderne i contenuti al pubblico senza il rispetto del diritto morale e patrimoniale dell’autore e dell’editore). L’oggetto, la res materiale che incorpora il bene della vita trasferito è costituito proprio dalla traccia elettronica “traducibile” in un testo leggibile. Ma ciò è comprensibile solo se ci si sofferma – ciò che non ha ritenuto di fare la Corte europea – sul significato della parola “libro”.

4. Principia juris: la logica aiuta (forse) a trovare una soluzione corretta.

Si è detto nel par. 1 che il diritto (e quello europeo più degli altri) riposa sui principi fondamentali (in prevalenza desumibili e/o riconducibili alla sistemazione giusrazionalista del diritto comune), tra i quali (o al vertice dei quali, se si vuole) si collocano, in primo luogo, quelli della logica. I principi generali del diritto – e, tra essi, in primis, quelli della razionalità occidentale e della logica – non possono essere affidati al dubbio scettico del dibattito epistemologico e della filosofia del linguaggio[11]. Il diritto non è filosofia (o è, al limite, ragion pratica, non teoretica). I principi fondamentali della logica giuridica (europea) sono dunque quelli che ci derivano da Aristotele, filtrati dalla tomistica e dal diritto comune, attraverso il Rinascimento e l’Illuminismo. La base profonda (e solida) del diritto comune europeo ha un’impronta oggettivamente (in una certa qual misura) giusrazionalista.
Su queste basi le due questioni fondamentali che abbiamo introdotto nel primo paragrafo vanno opportunamente ricondotte in un contesto di (moderato) realismo corrispondentista sul piano ontologico (corretto alla luce del nominalismo occamiano) in una logica aristotelico-tomistica nella quale scire est scire per causas[12] e la definizione precisante si opera per genere e differenza specifica, sulla base di proposizioni categoriche che predicano rapporti di inclusione o esclusione tra classi di nomi e tra determinati particolari (premessa minore del sillogismo) e determinati universali (premessa maggiore del sillogismo).
In questo contesto culturale il “libro” è un oggetto del “mondo 1”[13], il mondo degli oggetti reali, che esiste(rebbe) là fuori anche indipendentemente dal nostro sguardo e dalla nostra percezione, che ci sopravvive, che partecipa tuttavia (in qualche modo) – sul piano funzionale – del “mondo 3”, il mondo sociale dei significati della cultura e dei rapporti sociali intersoggettivi (lo Spirito oggettivo di hegeliana memoria), poiché contiene e veicola linguaggi, parole, idee e pensieri.
Qual è dunque l’essenza (la quidditas) del libro?[14] Facendo capo al canone aristotelico, tramandato dalla Scolastica – che si pone alla radice della razionalità propria della cultura europea – della teoria quadripartita delle cause (scire est scire per causas: causa materiale, causa formale, causa efficiente e causa finale), il libro elettronico è un libro sia sotto il profilo della causa formale (ossia della sua logica interna), sia sotto il profilo della causa finale (a che serve? Serve a leggere e conoscere). E’ certo che il libro elettronico può essere considerato un flusso elettronico di dati solo sotto il profilo della causa materiale. E’ dubbia la soluzione sotto il profilo della causa efficiente: se adottiamo una nozione “corta” e diretta di causa efficiente, legata a una nozione di causalità fisica e di agente, allora ricadiamo nella causa materiale poiché ciò che “produce” e fa sì che il libro elettronico esista (per come è) resta il flusso elettrico modulato in bit; se, invece, assumiamo una nozione più “lunga”, meno stretta e più ampia di causalità efficiente, tale da comprendere in essa la ragione economico-sociale della cosa, tendiamo a ricadere nell’alveo della causa finale e di quella formale e finiamo per ritenere che la ragione efficiente, per così dire la causa prima che determina la produzione di libri elettronici, risulta essere la stessa identica che sta alla base delle pergamene e dei libri stampati, ossia l’esigenza culturale-sociale degli uomini di diffondere e discutere pensieri e idee e di fare linguaggio e agire comunicativo. Si apre, dunque, un problema nel problema, perché emerge la scarsa chiarezza del concetto stesso di causa efficiente (sul piano grammaticale, l’agente): se guardiamo alle cause prossime fisico-materiali, torniamo verso la causa materiale (non c’è dubbio che il libro elettronico è prodotto di un hardware che gira con un determinato software che diffonde tramite web determinati flussi elettronici atti a “generare” immagini su un video idonee a essere lette dal destinatario) e dobbiamo concludere che, sotto questo aspetto, il libro elettronico non è un “libro”, ma un flusso di dati serviti via web (un servizio elettronico nella società dell’informazione); se, invece, guardiamo alle cause remote, anche sociali, allora torniamo verso la causa finale (e non c’è dubbio su questo versante sul fatto che la spinta che determina alla produzione del libro elettronico è la stessa identica sottesa al libro di carta stampata) e dobbiamo concludere che, sotto questo aspetto, il libro elettronico è e resta un “libro”.
Soccorre tuttavia a sciogliere quest’ultimo aspetto incerto la particolare natura (per così dire) “ontologica” del libro, di cui già si è fatto cenno nel primo paragrafo: il libro partecipa di due “nature”, nel senso che appartiene al “mondo 1” in quanto oggetto di carta stampata, ma appartiene anche al “mondo 3” in quanto artefatto dell’uomo che contiene e trasmette significati di linguaggio. Di fronte a questa natura duplice del libro come oggetto, la nozione di causa efficiente non può risolversi evidentemente nel solo aspetto fisicalista della causa prossima identificata nel processo generatore fisico-chimico del libro elettronico, ma deve in qualche modo considerare anche il diverso e concorrente aspetto culturale della causa indiretta identificata nelle ragioni sociali, economiche e culturali che “generano” la produzione del libro elettronico.
In conclusione, alla stregua del criterio della conoscenza e della definizione della res imperniata sulla teoria quadripartita delle cause, può concludersi che il libro elettronico è “libro” più che “elettronico” (o, meglio, resta un libro, anche se elettronico, e non trasmoda in un processo elettronico che si può “leggere” come un libro, un processo elettronico leggibile).
La classe del genere “libro”, il cerchio che tiene insieme tutte le occorrenze (i token del type) dei particolari libri individui, è dunque sufficientemente ampio da ricomprendere nei suoi confini anche quella cosa peculiare che è il libro elettronico. E’ l’essere il libro elettronico un “libro” non è precluso dalla sua “elettronicità” più di quanto l’essere il libro stampato un “libro” non sia precluso dall’essere tale libro di carta o di essere stampato. Nella logica tradizionale, dunque, che è poi la logica del diritto, l’aggettivo (elettronico) descrive una qualità dell’oggetto (il libro), ma non ne immuta la sostanza (il sostantivo) o la natura. E poiché la regola dell’economia ontologia ci dice che gli enti non devono essere moltiplicati senza necessità[15], deve concludersi nel senso che il libro elettronico è un modo accidentale di essere del libro e richiede lo stesso trattamento giuridico del libro.

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[1] J.L. Austin, How to Do Things with Words, 1962; AA.VV., a cura di U. Scarpelli, Diritto e analisi del linguaggio, Milano, 1976; G. Carcaterra, La forza costituiva delle norme, Roma, 1979.
[2] L. Ferrajoli, Principia juris. Teoria del diritto e della democrazia. I. Teoria del diritto, Roma-Bari, 2007, 33 ss.
[3] Si dà il caso che l’intera costruzione del diritto europeo poggia sulla pietra angolare fondativa costituita dai valori dello Stato di diritto (e del rispetto dei diritti umani, della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza), richiamati già nel preambolo del Trattato sull’Unione europea, nonché ivi negli artt. 2 e 6.
[4] P. Grossi, L’Europa nel diritto, Roma-Bari, 2007.
[5] J. R. Searle, Creare il mondo sociale, Milano, 2010, 17 e 86 ss.
[6] J. Habermas, Teoria dell’agire comunicativo; I. Razionalità nell’azione e razionalizzazione sociale, trad. it. di P. Rinaudo, Bologna, 1997.
[7] I. Copi, Introduzione alla logica, Bologna, 1964;U. Eco, Kant e l’ornitorinco, Milano, 1987; D. Davidson, Truth and Predication, 2005; trad. it. di S. Levi, Sulla verità, Roma-Bari, 2006, 70 ss.; W.V. Quine, From a Logical Point of View, trad. it. di P. Valore, Milano, 2004 (soprattutto i saggi Che cosa c’è, Il problema del significato in linguistica e La logica e la reificazione degli universali).
[8] Art. 1, comma 667, della legge 23 dicembre 2014, n. 190: “Ai fini dell’applicazione della tabella A, parte II, numero 18), allegata al decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, e successive modificazioni, sono da considerare libri tutte le pubblicazioni identificate da codice ISBN e veicolate attraverso qualsiasi supporto fisico o tramite mezzi di comunicazione elettronica”. E’ da notare subito che la norma italiana differisce nettamente da quella francese: la Francia ha disposto con norma costitutiva l’assoggettamento dei libri elettronici all’IVA al 5,5 per cento; l’Italia ha invece introdotto una norma interpretativa, che si è limitata a esplicitare e chiarire la portata normativa della previgente disposizione tributaria che assoggetta i libri all’IVA super ridotta del 4 per cento (seguendo in ciò una strada analoga al Lussemburgo, che si era limitato a tal fine ad emanare una circolare interpretativa dell’amministrazione tributaria).
[9] Sotto questo profilo si è giustamente rilevato come la fornitura di libri elettronici deve essere correttamente qualificata come cessione di beni e non come prestazione di servizi perché appare prevalente il profilo del trasferimento di un diritto di proprietà (in senso ampio) sull’esemplare fornito (la “fornitura di testi” come “contenuto di libri”), rispetto al profilo del servizio elettronico fornito per realizzare l’acquisto (in linea con la nota giurisprudenza della Corte di giustizia formatasi in casi di prestazioni miste di fornitura e di posa in opera di beni materiali, dove si è privilegiato un approccio concreto, mirante a valorizzare innanzitutto le finalità perseguite dal committente e il peso economico relativo del bene materiale e delle attività ad esso collegate: cfr., ad es. il noto caso della “posa dei cavi sottomarini a fibre ottiche” – sent. 29 marzo 2007, causa C-111/05). Anche nel caso della fornitura di libri elettronici – si è rilevato nella nota di replica del Governo italiano – vi sono un servizio e un bene materiale che si connettono strettamente: il servizio è l’accesso e il funzionamento del sistema informatico che consente all’acquirente di accedere al testo ivi digitalizzato, e di scaricarlo nel proprio sistema informatico (pc o altro); il bene materiale è, appunto, la traccia digitale che rimane impressa nel sistema informatico dell’acquirente dopo lo scaricamento. La finalità dell’acquirente è senz’altro quella di disporre di tale traccia come proprietario, nel senso di poterla liberamente visualizzare, usare (nel rispetto delle normative sulla proprietà intellettuale), ma soprattutto leggere su un qualsiasi supporto fisico: finalità identica a quella di chi acquista un libro cartaceo.
[10] Sotto il profilo del rispetto del principio della neutralità fiscale tra categorie di beni omogenei e interscambiabili, si è rilevato come in Italia, oggi, quasi un libro stampato su quattro (circa 15.000 titoli, pari a oltre il 24 per cento della produzione totale del 2013) è anche in formato e-book e come la versione digitale sia prevista per la metà dei libri scolastici (49,6 per cento), mentre le abitudini di lettura dimostrano una sempre maggiore interscambiabilità tra i due strumenti, sicché le finalità che giustificano l’applicazione di una aliquota ridotta ai libri in formato cartaceo appaiono senz’altro applicabili anche al caso dei libri elettronici. Appare dunque chiaro che i libri pubblicati in formato cartaceo e quelli pubblicati su supporti fisici diversi sono prodotti idonei ad essere considerati simili da parte del consumatore medio (secondo l’indirizzo fornito dalla stessa Corte di giustizia UE – Terza Sezione, 11 settembre 2014, C-219/13, che ha deciso un rinvio pregiudiziale riguardante la normativa finlandese in materia di IVA per libri cartacei e libri su supporto informatico: “31 . . .Spetta al giudice nazionale valutare, a questo scopo, se detti libri presentino proprietà analoghe e rispondano agli stessi bisogni in funzione di un criterio di comparabilità nell’uso al fine di verificare se le differenze esistenti influiscano o no in modo considerevole o rilevante sulla decisione del consumatore medio di optare per l’uno o per l’altro di tali libri. 32 Tale risposta non varia a seconda del tipo di supporto utilizzato, del contenuto del libro in parola, o a seconda delle proprietà tecniche del supporto fisico di cui trattasi, dato che sono siffatte circostanze, tra le altre, che il giudice del rinvio deve prendere in considerazione al fine di valutare se i libri pubblicati in formato cartaceo e quelli che sono pubblicati su altri supporti fisici siano prodotti idonei ad essere considerati simili da parte del consumatore medio. 33 Se, come ha osservato l’avvocato generale al paragrafo 62 delle sue conclusioni, tali circostanze sono determinanti dal punto di vista del consumatore medio dello Stato membro interessato, è giustificato che la legislazione nazionale non conceda alla cessione di libri registrati su supporti diversi dalla carta l’aliquota IVA ridotta applicabile a quella dei libri stampati. Se invece ciò che importa per tale consumatore è essenzialmente il contenuto simile di tutti i libri, indipendentemente dal loro supporto o dalle loro proprietà, allora l’applicazione selettiva di un’aliquota IVA ridotta non è giustificata.” “Il principio di neutralità fiscale, secondo consolidata giurisprudenza, osta, in particolare, a che merci o prestazioni di servizi simili, che si trovano quindi in concorrenza fra loro, siano trattate in modo diverso ai fini dell’IVA [cfr. sentenza del 10 novembre 2011, The Rank Group, C-259/10 e C-260/10, successivamente confermata dalla sentenza del 27 febbraio 2014, C-454/12 e C-455/12, Pro-Med Logistik, punti 52 e seguenti]. Per determinare se due prestazioni di servizi siano simili occorre tener conto principalmente del punto di vista del consumatore medio, evitando distinzioni artificiose, basate su differenze trascurabili: due prestazioni di servizi sono quindi simili quando presentano proprietà analoghe e rispondono alle medesime esigenze del consumatore, in base ad un criterio di comparabilità dell’uso, e quando le differenze esistenti”.
[11] R. Rorty, La filosofia e lo specchio della natura, Milano, 2004: Id., Verità e progresso, Scritti filosofici, trad. it. Di G. Rigamonti, Milano, 2003; D. Davidson, Soggettivo, intersoggettivo, oggettivo, trad. it. di S. Levi, Milano, 2003. Sul “nuovo realismo” cfr. M. Ferraris, Documentalità, Roma-Bari, 2009; D. Marconi, Realismo minimale, in M. De Caro e M. Ferraris (a cura di), Bentornata realtà, Torino, 2012, 116,
[12] Per una rapida sintesi della teoria quadripartita delle cause di origine aristotelica, nell’ottica scolastica dello scire est scire per causas (causa materiale, causa formale, causa efficiente e causa finale), cfr. M. Dorato, Cosa c’entra l’anima con gli atomi?, Roma-Bari, 2007, 45 ss.
[13] K. Popper, I tre mondi. Corpi, opinioni e oggetti del pensiero, Bologna, 2012.
[14] Tommaso D’Aquino, Sulla verità, a cura di F. Fiorentino, Milano, 2005, 131; M. Cacciari, Labirinto filosofico, Milano, 2014, 41.
[15] Sul punto cfr., in estrema, ma utile sintesi su Guglielmo di Ockham, G. Bonino, Universali/particolari, Bologna, 2008, 104 ss.

(pubblicato il 23.6.2015)

Note

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(pubblicato il 3.6.2015)

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(pubblicato il 12.6.2015)

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