Pres.Virgilio, est.Migliozzi

Sui presupposti per la concessione degli incentivi per la realizzazione di impianti fotovoltaici

1.Energia – Impianti energetici fotovoltaici – Incentivazioni –  Condizioni 

2.Energia – impianti fotovoltaici- Incentivi c.d. secondo conto energia –  Requisiti – Comunicazione alla p.a. – Fine lavori – Obbligatorietà

3.Energia – impianti fotovoltaici – Incentivi c.d. terzo conto energia – Adempimenti – Comunicazione Agenzia delle Dogane – Termine perentorio

3.Per poter usufruire delle incentivazioni del c.d. terzo conto energia è necessario svolgere gli adempimenti descritti dal D.M. 6 agosto 2010. Tra essi figura l’obbligo di comunicazione al competente ufficio dell’Agenzia delle Dogane, da assolvere entro il termine perentorio del 31 maggio 2011.

N. 02077/2016REG.PROV.COLL.

N. 07332/2015 REG.RIC.
 

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

sul ricorso numero di registro generale 7332 del 2015, proposto da: 
Angelina Ceglia titolare dell’omonima Azienda Agricola, rappresentata e difesa dagli avv. Michele Damiani, Luisa Capicotto, con domicilio eletto presso il primo,in Roma, Via Antonio Mordini, 14; 
contro
Gse – Gestore Servizi Energetici, rappresentato e difeso dagli avv. Stefano Fiorentini, Luciano Mariani, con domicilio eletto presso il primo, in Roma, Via Nizza, 45; 
nei confronti di
Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare; 
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE III TER n. 02210/2015, resa tra le parti, concernente decadenza dal diritto ai benefici di cui alla legge 129/2010

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Gse – Gestore Servizi Energetici;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2015 il Cons. Andrea Migliozzi e uditi per le parti gli avvocati Mariani e Damiani;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

La sig.ra Angelina Ceglia presentava presso lo Sportello Unico del Comune del Comune di Ardea una denuncia di inizio attività per la realizzazione di un impianto fotovoltaico a bassa potenza , avente 172,04KWp, cui faceva seguito in data 10 dicembre 2010 l’attivazione del procedimento per la concessione da parte di GSE s.p.a. degli incentivi di cui al D.M. 19 febbraio 2007 ( c.d. secondo conto energia ).
Quindi la sig.ra Ceglia in data 30 marzo 2011 trasmetteva al GSE il certificato di collaudo dell’impianto nonché il verbale di intervento dell’ENEL e nella successiva data del 31 agosto 2011 ( provvedeva ad inviare la c.d. “ comunicazione all’ufficio tecnico delle Finanze territorialmente competente sulle caratteristiche dell’impianto fotovoltaico”.( pervenuta il 1 settembre 2011.
Con nota dell’1/12/2011 GSE comunicava all’interessata l’avvio di un’attività di controllo in ordine al corretto adempimento degli obblighi previsti dalla legge nonché in ordine alla veridicità delle dichiarazioni rese dalla richiedente .
Il Gestore dei Servizi Elettrici adottava in data 20 gennaio 2012 il provvedimento con cui comminava alla sig.ra Ceglia la decadenza dal diritto ai benefici di cui alla legge n.129/2010 ( c.d. “secondo conto energia”) relativamente all’impianto fotovoltaico sito in Comune di Ardea via Fosso di Valle Caia.
Con altro provvedimento assunto in data 6 marzo 2012 G.S.E. rigettava la domanda, presentata sempre relativamente all’impianto fotovoltaico sopra descritto, di concessione degli incentivi di cui al D.M. 6 agosto 2010 ( terzo conto energia ) per non aver eseguito gli adempimenti previsti per l’entrata in esercizio dell’impianto entro il prescritto termine del 31 maggio 2011.
L’interessata impugnava i predetti provvedimenti di carattere negativo adottati a suo carico innanzi al Tar del Lazio che con sentenza n. 2210/2015 rigettava il ricorso, ritenendolo infondato.
Avverso tale decisum è insorta la sig.ra Ceglia con l’appello all’esame a sostegno del quale sono stati dedotti i seguenti motivi:
violazione di legge : violazione e/o falsa applicazione degli artt.41 e 97 Cost.; violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa ; violazione e falsa applicazione del principio di non discriminazione degli operatori economici ; violazione e/ falsa applicazione dell’art.1-septies del d.l. 8 luglio 2010 n. 105, convertito con modificazioni dalla legge 13 agosto 2010 n.129; violazione e/ falsa applicazione degli artt.3 e 6 della legge n.241/90 e s.m.i.; violazione e/o falsa applicazione del D.M. 19 febbraio 2007. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, assenza e/o erroneità dei presupposti , ingiustizia ed illogicità manifesti, disparità di trattamento nonché per erroneità della motivazione;
Violazione di legge: violazione e/o falsa applicazione degli artt.41 e 97 Cost. ; violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa ; violazione e/o falsa applicazione del principio di non discriminazione degli operatori economici; violazione e/o falsa applicazione dell’art.1-septies del d.l. 8 luglio 2010 n. 105 convertito con modificazioni dalla legge 13 agosto2010 n.129; violazione e/o falsa applicazione degli artt.3 e 6 della legge n.241/90 ; violazione e/o falsa applicazione del D.M. 19 febbraio 2007, sotto altro diverso profilo. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, assenza e/o erroneità dei presupposti , ingiustizia ed illogicità manifeste; disparità di trattamento nonché per erroneità della motivazione , sotto altro diverso aspetto ;
Violazione di legge: violazione e/o falsa applicazione degli artt.41 e 97 cost.; violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa ; violazione e/o falsa applicazione del principio di non discriminazione degli operatori economici; violazione e/o falsa applicazione dell’art.1-septies del dl 8 luglio 2010 n.105 co9nvertito dalla legge 13 agosto 2010 n. 129; violazione e/o falsa applicazione degli artt.3 e 6 della legge n.241/90 ; violazione e/o falsa applicazione del d.m. 19 febbraio 2007 , sotto un diverso profilo : eccesso di potere per difetto di istruttoria, assenza e/o erroneità dei presupposti , ingiustizia ed illogicità manifeste; disparità di trattamento nonché per erroneità della motivazione , sotto diverso profilo
Violazione di legge. Violazione e/o falsa applicazione degli artt.41 e 97 Cost.; violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa : violazione e/o falsa applicazione del principio della non discriminazione degli operatori economici ; violazione e/o falsa applicazione dell’art.1-septies del dl 8 luglio 2010 n.105, convertito dalla legge 13 agosto 2010 n.129; violazione e/ falsa applicazione degli artt. 3 e 6 della legge n.241/90 ; violazione e/o falsa applicazione del d.m. 6 agosto 2010. eccesso di potere per difetto di istruttoria , assenza e/ erroneità dei presupposti , ingiustizia ed illogicità manifeste, disparità di trattamento nonché per erroneità della motivazione;
Violazione di legge: violazione e/o falsa applicazione degli artt.41 e 97 Cost.; violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa ; violazione e/o falsa applicazione del principio di non discriminazione degli operatori economici ; violazione e/o falsa applicazione dell’art.1-septies del d.l. 8/7/2010 n. 105 convertito dalla legge 13 agosto 2010 n. 129; violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 6 della legge n.241/90 ; violazione e/o falsa applicazione del D.M. 6 agosto 2010. eccesso di potere per difetto di istruttoria, assenza e/o erroneità dei presupposti, ingiustizia ed illogicità manifeste, disparità di trattamento , nonché per erroneità della motivazione
G.S.E. costituitasi in giudizio ha contestato la fondatezza dei motivi dell’appello di cui ha chiesto la reiezione.
Le parti hanno ribadito le loro tesi difensive con apposite memorie
All’udienza pubblica del 15 dicembre 2015 la causa è stata introitata per la decisione

L’appello è infondato, meritando l’impugnata sentenza integrale conferma.
La controversia di che trattasi attiene principaliter alla interpretazione della disciplina recata dall’art.1-septies del d.l. n.105/2010 convertito dalla legge n. 129/2010 in tema di incentivazione della produzione di energia elettrica mediante conversione fotovoltaica della fonte solare .
Alla tesi dell’appellante volta a far accertare la erronea applicazione della normativa summenzionata in relazione al provvedimenti di decadenza dai benefici del secondo e di diniego di quelli del terzo conto energia adottati nei suoi confronti, si contrappone l’assunto del Gestore dei servizi energetici in ordine alla legittimità delle determinazioni negativamente assunte.
La soluzione delle problematiche sottoposte al vaglio di questo giudicante , id est quelle sottese al provvedimento di decadenza irrogato a carico dell’appellante, impone in primo luogo la disamina della normativa disciplinante la materia .
L’ articolo 1- septies del suindicato d.l. n.105/2010 prevede che :” le tariffe incentivanti di cui all’art.6 del decreto del Ministro dello sviluppo economico del 19 febbraio 2007 … sono riconosciuti a tutti i soggetti che…abbiano concluso entro il 31 dicembre 2010 l’installazione dell’impianto fotovoltaico , abbiano comunicato all’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione , al gestore di rete e al gestore dei servizi elettrici – GSE spa entro la medesima data , la fine dei lavori ed entrino in esercizio entro il 30 giugno 2011” .
Il comma 1-bis poi aggiunge che :”la comunicazione di cui al comma 1 è accompagnata da asseverazione , redatta da tecnico abilitato di effettiva conclusione dei lavori di cui al comma 1 e di esecuzione degli stessi nel rispetto delle pertinenti normative. Il Gestore di rete e il GSE spa , ciascuno nell’ambito delle proprie competenze, possono effettuare controlli a campione per la verifica delle comunicazioni di cui al precedente comma , ferma restando la medesima facoltà per le amministrazioni competenti al rilascio dell’autorizzazione”.
Dalla lettura delle disposizioni in parola si evince chiaramente che il legislatore ha inteso assicurare il regime di incentivazione alla produzione di energia elettrica di cui al c.d. secondo conto energia agli impianti fotovoltaici che siano in possesso delle seguenti due condizioni, entrambe imprescindibili ai fini in rilievo:
la prima, costituita dall’ultimazione dell’istallazione dell’impianto sia dal punto di vista strutturale che elettrico entro la data del 31 dicembre 2010 ;
la seconda , rappresentata dall’entrata in esercizio dell’impianto entro il successivo 30/6/2011.
Ora è accaduto che GSE nell’esercizio dei poteri di verifica ad esso rimessi ha rilevato che la sig,.ra Ceglia per il l’impianto di via Fosso di Valle Caia ha consegnato la comunicazione di fine lavori al Comune di Ardea il 18 maggio 2011, successivamente cioè alla data del 31 dicembre 2010 e in ragione di tale non tempestivo adempimento ha proceduto ad irrogare la sanzione della decadenza dai benefici in parola .
Parte appellante con il primo mezzo d’impugnazione rileva che la contestazione posta a giustificazione dell’adottata decadenza è da considerarsi insussistente posto che avuto riguardo alla natura giuridica della DIA il Comune difetta di un potere autorizzatorio, con la conseguenza che l’Ente locale non è identificabile con “l’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione”e nessuna comunicazione al rguardo la sig. Ceglia avrebbe dovuto effettuare al Comune di Ardea.
L’assunto non merita condivisione.
In primo luogo si osserva che la normativa suillustrata prende in rilievo ai fini della concessione dei benefici in questione la realizzazione degli impianti fotovoltaici sotto due profili, quello edilizio, connesso alla edificazione della struttura e quello elettrico inerente alla connessione con la rete elettrica , demandando ai soggetti istituzionalmente preposti a tali specifici e distinti aspetti i compiti di vigilare e controllare gli adempimenti documentali e procedurali posti a carico del richiedente il regime di agevolazione in parola
Che vi sia una pluralità di soggetti controllanti, ciascuno in ragione del settore di competenza in rilievo è circostanza confermata expressis verbis dallo stesso dato letterale della norma in rilievo ( l’art. 1- septies ) che a proposito dei soggetti cui inviare le varie comunicazioni indica il GSE, il Gestore di rete e “l’ amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione” che non può non identificarsi con il Comune , quale soggetto pubblico deputato a dare il via libera agli impianti per ciò che riguarda la loro conformità alla normativa urbanistico.- edilizia.
Ciò preliminarmente precisato, parte appellante sostiene che siccome ha realizzato l’impianto a mezzo DIA , l’osservanza di una siffatta procedura la esenta dall’obbligo dalla presentazione della comunicazione di fine lavori nei termini richiesti dalla norma di che trattasi.
Così non è.
Pur dovendosi dare atto che la denuncia di inizio attività (D.I.A.)è una dichiarazione proveniente dal privato, nella configurazione normativa dell’istituto , a seguito della sua presentazione ,si forma un titolo abilitativo i cui elementi strutturali sono identificabili oltre che nella denuncia stessa , negli eventuali ulteriori atti di assenso e nel decorso del termine senza che il Comune abbia inibito l’attività: si parla di una fattispecie a formazione successiva, in forza della quale per effetto di una serie successiva di atti e fatti si forma un vero e proprio titolo abilitativo.
Siamo dunque nel campo dell’assentibilità e tale iter procedurale è stato seguito per procedere alla realizzazione del’impianto fotovoltaico in discussione e tanto s’imponeva in ragione della natura e consistenza delle opere da realizzarsi sotto il profilo strettamente edilizio.
Altra cosa invece è quando ci si trova in presenza , ma non è questo il caso che ci occupa , di opere rientranti pacificamente nell’ambito della c.d. attività di edilizia libera per le quali non abbisogna munirsi di alcun titolo abilitativo in considerazione della irrilevanza edilizia delle stesse.
Nella specie non si può quindi dire che l’impianto si pone al di fuori dell’ambito dell’autorizzabilità, giacchè la stessa procedura della D.I.A costituisce in definitiva una modalità con cui conseguire, sia pure con modalità del tutto precipue, il relativo assenso e se così è non può non derivare da ciò che sotto l’aspetto edilizio la realizzazione dell’impianto fotovoltaico impone gli adempimenti formali richiesti per l’autorizzabilità i quali vanno inoltrati alla competente Amministrazione., appunto il Comune
In ogni caso, al di là della questione teorica sulla natura giuridica della la D.I.A. ( se atto privato o modulo consensuale o manifestazione di assenso da parte dell’autorità amministrativa ) rimane il fatto che l’art.32 del testo unico dell’edilizia di cui al DPR n. 380/2001 recante appunto la disciplina della denuncia di inizio attività prevede espressamente al punto 2 che “l’interessato è tenuto a comunicare allo sportello unico la data di ultimazione dei lavori”.
L’obbligo di comunicazione del fine lavori è quindi sancito espressamente dallo stesso istituto della D.I.A. e il legislatore della normativa recante la disciplina del benefici in questione ( art.1-septies del d.l. n.105/2010 ) ha aggiunto la prescrizione di effettuare l’adempimento di che trattasi nel termine perentorio ivi previsto, ( 31 dicembre 2010 ) .
A tale onere la parte interessata non ha tempestivamente adempiuto, come pacificamente ammesso in giudizio ) con conseguente esercizio dello ius poenitendi costituito dalla decadenza dal diritto di usufruire delle agevolazioni all’uopo previste.
Anche le doglianze di cui al secondo mezzo d’impugnazione vanno disattese .
Parte appellante col secondo mezzo di gravame denuncia in sostanza l’illogicità del comportamento del GSE , lì dove in un apposito comunicato il Gestore avrebbe espresso il suo divisamento di consentire la presentazione di una denuncia di inizio attività in sanatoria , il che sarebbe cosa ben più grave della contestazione fatta a carico della sg.ra Ceglia .
L’argomento però non giova nel senso che ai fini in esame l’inizio dei lavori non ha la rilevanza che invece è stata attribuita dal legislatore all’altro incombente, quello della comunicazione del fine lavori entro una determinata data, quale condizione indispensabile che il legislatore, in ragione del meccanismo premiale configurato dalla normativa in parola, espressamente ha imposto.
Va pure disatteso il profilo di illegittimità dedotto col terzo motivo d’appello.
Parte appellante invoca la mancata concessione dell’errore scusabile giustificato dalla oggettiva difficoltà a qualificare l’ente locale come amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione.
Al riguardo valga quanto in precedenza osservato in tema di interpretazione del disposto di cui all’art.1- septies più volte citato di cui alle doglianze del primo motivo: la norma reca un tenore inequivocabile in ordine all’inoltro e al soggetto destinatario della comunicazione di fine lavori, con l’assolvimento di tale essenziale onere nel non derogabile termine del 31 dicembre 2010.
Neppure parte appellante può fondatamente denunciare la mancata attivazione del c.d. soccorso istruttorio , non potendosi configurare a carico di GSE alcun onere nei sensi invocati.
Invero, il diniego di ammissione alle tariffe incentivanti previste dal D.M 19/2/2007 a fronte della riscontrata assenza della condizione legale costituita dall’ultimazione dei lavori entro la data prevista dalla legge ( 31/12/2010) è atto dovuto con la conseguenza che ogni eventuale apporto collaborativo da parte del privato è inidoneo a modificare il contenuto della determinazione finale ( Cons Stato Sez. VI n.2728/2012).
Le censure dedotte col quarto e quinto motivo di gravame che possono essere esaminate congiuntamente stante l’intima connessione fra loro esistente sono rivolte nei confronti del provvedimento con cui GSE ha respinto la richiesta di concessione dei benefici nella misura stabilita dal D.M. 6 agosto 32010 ( c.d. terzo conto energia ).
L’atto diniego è stato opposto in ragione del fatto che la sig.ra Ceglia ha tardivamente effettuato la comunicazione di officina elettrica all’UTF , precisamente in data 1 settembre 2011 sicchè a quella data deve ritenersi avvenuta la messa in esercizio dell’impianto.
Parte appellante sostiene che la comunicazione in parola costituisce un onere avente unicamente rilevanza fiscale e non può come tale condizionare l’individuazione del momento della messa in esercizio dell’impianto che nella specie era entrato in esercizio nel marzo del 2011.
L’assunto difensivo non appare condivisibile.
Il terzo conto energia è disciplinato dal D.M. 6 agosto 2010 e detta regole e condizioni del tutto nuove rispetto a quelle richieste per il secondo conto energia .
In particolare detto D.M. ha cura di prevedere gli adempimenti da svolgersi e che concorrono, tutti a determinare la data di entrata in esercizio dell’impianto e tra essi è contemplato l’adempimento degli “obblighi previsti dalla normativa fiscale in materia di energia elettrica”.
Per il vero l’obbligatorietà di tale adempimento era già stato previsto dall’art.53 del dlgs n.504/99, secondo cui contestualmente all’avvio della propria attività i soggetti che producono energia elettrica non esclusa dal campo di applicazione dell’accisa ne danno comunicazione al competente Ufficio dell’Agenzia delle Dogane e tale norma è sicuramente applicabile al caso de quo posto che l’impianto dell’appellante è finalizzato alla cessione totale dell’energia prodotta.
In quanto previsto dunque da una norma legislativa di rango primario, pur trattandosi di un obbligo di natura fiscale, l’inoltro della comunicazione all’UTF assume una sua specifica valenza tale da porre l’obbligo sullo stesso piano di tutti gli altri oneri di tipo tecnico- amministrativo.
A ciò aggiungasi l’espressa prescrizione recata dal D.M. 6 agosto 2010 che all’art.2 comma 1 lettera c) prevede, ai fini del perfezionamento dell’entrata in esercizio dell’impianto fotovoltaico, l’adempimento della comunicazione in parola.
Ora nella fattispecie l’adempimento de quo è stato assolto( come pacificamente ammesso in causa ) solo in data 1 settembre 2011 e quindi in epoca successiva alla data del 31 maggio 2011 prevista come termine ultimo per l’entrata in esercizio dell’impianto per poter usufruire delle tariffe del terzo conto energia, sicchè tale tardività costituisce causa giustificativa dell’adottato diniego proprio in ragione della inosservanza di una delle condizioni di carattere inderogabile prescritte dal citato D.M.
Né parte appellante può fondatamente invocare la normativa ministeriale che avrebbe espressamente previsto la possibilità di effettuare la comunicazione anche nei tre mesi successivi alla data di entrata in esercizio : invero, se , come dedotto dalla stesa appellante, il suo impianto è entrato in esercizio nel marzo del 2011 , comunque la comunicazione è stata inoltrata ben dopo i successivi tre mesi.
Conclusivamente le ragioni fatte valere ne confronti dei provvedimenti che denegano il diritto ad usufruire delle tariffe incentivanti del secondo e terzo conto energia si rivelano prive di pregio e conseguentemente l’appello, in quanto infondato, va respinto.
Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stai toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art.112 c.p.c. , in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato ( come chiarito da giurisprudenza costante , ex plurimis Cass. Civile sez. II 22/3/1995 n. 3260; idem Cass. Sez. civ. Sez. V 16 maggio 2012 n. 7663):
Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
In relazione peculiarità della vicenda si ravvisano giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Compensa tra le parti le spese e competenze del presente grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Riccardo Virgilio,    Presidente
Fabio Taormina,    Consigliere
Andrea Migliozzi,    Consigliere, Estensore
Oberdan Forlenza,    Consigliere
Giuseppe Castiglia,    Consigliere
         
         
L’ESTENSORE        IL PRESIDENTE
         
         
         
         
         
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19/05/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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