n. 5 - 2025 Archivi - Giustamm https://www.giustamm.it/numero-e-anno-rivista/n-5-2025/ Fri, 30 May 2025 10:50:10 +0000 it-IT hourly 1 https://wordpress.org/?v=6.9.4 https://www.giustamm.it/wp-content/uploads/2021/04/cropped-giustamm-32x32.png n. 5 - 2025 Archivi - Giustamm https://www.giustamm.it/numero-e-anno-rivista/n-5-2025/ 32 32 Sull’illegittimità della clausola che limita il ricorso all’avvalimento e sulla validità del relativo contratto in caso di determinabilità dell’oggetto per relationem. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sullillegittimita-della-clausola-che-limita-il-ricorso-allavvalimento-e-sulla-validita-del-relativo-contratto-in-caso-di-determinabilita-delloggetto-per-relationem/ Fri, 30 May 2025 10:50:10 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=89684 Sull’illegittimità della clausola che limita il ricorso all’avvalimento e sulla validità del relativo contratto in caso di determinabilità dell’oggetto per relationem.

– Contratti della p.a. – Processo amministrativo – Ricorso principale – Ricorso incidentale – Priorità di trattazione. – Contratti della p.a. – Bando di gara – Limitazioni all’utilizzo dell’avvalimento – Illegittimità – Avvalimento – Natura – Istituto di carattere generale. – Contratti della p.a. – Bando di gara – Limitazioni

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  1. – Contratti della p.a. – Processo amministrativo – Ricorso principale – Ricorso incidentale – Priorità di trattazione.
  2. – Contratti della p.a. – Bando di gara – Limitazioni all’utilizzo dell’avvalimento – Illegittimità – Avvalimento – Natura – Istituto di carattere generale.
  3. – Contratti della p.a. – Bando di gara – Limitazioni all’utilizzo dell’avvalimento – Art. 104, co. 11, d.lgs. n. 36/2023 – Norma eccezionale – Interpretazione comunitariamente orientata.
  4. – Contratti della p.a. – Avvalimento – Contratto – Oggetto – Determinabilità per relationem – Validità.
  1. – L’“ordo questionum” impone di dare priorità al gravame principale, atteso che, mentre l’eventuale fondatezza del ricorso incidentale non potrebbe in ogni caso comportare l’improcedibilità di quello principale per i motivi anzidetti, la potenziale infondatezza del ricorso principale consentirebbe di dichiarare l’improcedibilità di quello incidentale, con conseguente economia dei mezzi processuali. E ciò in quanto, ove fosse respinto il ricorso principale, con conseguente formazione del giudicato sulla non illegittimità dell’aggiudicazione controversa, sulla base dei motivi dedotti, il controinteressato, vale a dire l’aggiudicatario, avendo reso intangibile la soddisfazione del proprio interesse, non potrebbe nutrire alcun ulteriore interesse all’accoglimento del ricorso incidentale.
  2. – E’ illegittima la clausola del bando che limita l’utilizzo dell’avvalimento per le operazioni di posa in opera nel quadro del più ampio appalto di fornitura. Infatti, l’avvalimento assurge a istituto di soccorso che – a differenza del subappalto – opera nella fase pubblicistica della gara e consente, in ossequio al principio di libera concorrenza, la partecipazione alla gara anche al soggetto sprovvisto dei requisiti tecnici, economici e finanziari attraverso il “prestito” degli stessi da parte del soggetto avvalso che li possiede. Trattasi, dunque, di un istituto di carattere generale, espressione di un principio di fonte comunitaria, applicabile a prescindere da espresse previsioni della lex specialis e che, in quanto tale, non può trovare limitazioni se non nei casi specificamente previsti dalla legge.
  3. – Ai sensi dell’art. 104, co. 11, d.lgs. n. 36/2023, l’amministrazione è legittimata ad introdurre nella lex specialis della gara d’appalto che intende indire, autolimitando il proprio potere discrezionale di apprezzamento, disposizioni atte a delimitare la platea dei concorrenti, onde consentire la partecipazione alla gara di soggetti particolarmente qualificati, in possesso di precipui requisiti di capacità tecnica e finanziaria, salvo il limite della logicità e ragionevolezza dei requisiti richiesti e della loro pertinenza e congruità a fronte dello scopo perseguito. Trattandosi, tuttavia, di una norma eccezionale, volta a limitare l’utilizzo di un istituto ispirato al cd. favor partecipationis, essa va spiegata in un’ottica comunitariamente orientata; così, al fine di evitare artificiose e arbitrarie limitazioni alla concorrenza, la generica espressione “taluni compiti essenziali” in essa riprodotta, viene condivisibilmente interpretata dalla giurisprudenza in modo tale da favorire la massima partecipazione alla gara, e cioè nel senso di imporre alla Stazione Appaltante un onere di indicazione, anche sommaria, nella lex specialis di gara, di quelle specifiche e limitate attività riservate all’aggiudicatario in via esclusiva, poiché caratterizzate da un elevato grado di specialità.
  4. – L’oggetto del contratto di avvalimento può validamente risultare determinabile “per relationem” sulla base del complesso delle risorse aziendali che valsero all’ausiliaria l’ottenimento del requisito prestato.  Come, invero, chiarito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza del 4 novembre 2016, n. 23, tenuto conto della ratio sottesa all’introduzione dell’istituto dell’avvalimento, le disposizioni del Codice dei Contratti Pubblici vanno interpretate nel senso di non configurare la nullità del relativo contratto nell’ipotesi in cui una parte del suo oggetto, pur non essendo puntualmente determinata, sia tuttavia agevolmente determinabile. E tanto, alla luce della novella normativa di settore, è vieppiù coerente con il principio del risultato sancito dall’art. 1 del Codice dei Contratti Pubblici che, rappresentando l’attuazione dei principi di efficienza, efficacia ed economicità nel settore delle commesse pubbliche, impone una più ampia interpretazione del contratto di avvalimento che non soggiace a rigidi formalismi, rectius ad aprioristici schematismi concettuali volti ad irrigidire la disciplina sostanziale della gara.

Pres. Durante – Est. Zoppo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 341 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e nella sua qualità di mandataria del costituendo RTI con mandanti -OMISSIS-, -OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati professore Claudio Guccione, Adriano Cavina e Maria Sara Derobertis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Enrico Soprano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Almerina Bove e Tiziana Monti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Salerno, alla Via Abella Salernitana, n. 3;
Comune di Salerno, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Anna Attanasio e Roberto Malzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il Palazzo di Città sito in Salerno, alla Via Roma;

nei confronti

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e in qualità di mandatario del costituendo RTI con le mandanti-OMISSIS–OMISSIS- -OMISSIS-, -OMISSIS-,-OMISSIS–OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati professore Angelo Clarizia, Francesco Zaccone, Antonio Melucci e Antonio Bifolco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-OMISSIS- -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, C.S.E.-OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo, integrato dai motivi aggiunti e il ricorso incidentale, integrato dai motivi aggiunti:

a) della determina n. -OMISSIS-del Direttore Generale dell’-OMISSIS-(di seguito anche solo “-OMISSIS-) e del relativo avviso esito di gara prot. -OMISSIS-, pubblicato il -OMISSIS- con cui è stata disposta l’aggiudicazione in favore del costituendo RTI con mandatario -OMISSIS- dell’accordo quadro con un unico operatore economico, ai sensi dell’art. 2 di 31 59 del d.lgs. 36/2023, per l’affidamento di un “Appalto misto di lavori, servizi di ingegneria e architettura e forniture per il programma di riqualificazione degli impianti sportivi -OMISSIS-” (-OMISSIS-);

b) di tutti i verbali di gara, ivi compresi quelli resi in seduta riservata, nelle parti in cui la stazione appaltante ha omesso di disporre l’esclusione dell’offerta del costituendo RTI con mandatario -OMISSIS-;

c) del verbale del RUP del -OMISSIS-recante “verifica di anomalia delle offerte” e della Relazione di Congruità dei Giustificativi redatta dal RUP in pari data che hanno concluso per la congruità dell’offerta del costituendo RTI con mandatario -OMISSIS-;

d) per quanto occorrer possa, dei chiarimenti n-OMISSIS- resi dalla stazione appaltante, del disciplinare di gara, con particolare ma non esclusivo riguardo agli artt. -OMISSIS-e del capitolato, nella misura in cui dovessero essere interpretati nel senso di ritenere che i requisiti di capacità tecnica e professionale richiesti dal par. -OMISSIS- del disciplinare per le forniture possano costituire oggetto di avvalimento;

e) per quanto occorrer possa, del verbale di verifica amministrativa e delle comprove del RUP prot. -OMISSIS- corredato da documentazione allegata con prot. n. -OMISSIS-, relativo alla verifica dei requisiti ex artt. 94-98 d.lgs. 36/2023 in capo al costituendo RTI con mandatario -OMISSIS-;

f) per quanto possa occorrere, della nota dell’-OMISSIS-del -OMISSIS-prot. -OMISSIS-con cui è stata riscontrata negativamente la diffida presentata dall’odierno ricorrente con nota del -OMISSIS- e reiterata con successiva nota del -OMISSIS-

g) di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non conosciuto;

nonché, per quanto riguarda il ricorso introduttivo, integrato dai motivi aggiunti:

per la declaratoria di inefficacia

dell’Accordo Quadro e degli eventuali Appalti Specifici che, medio tempore, dovessero essere sottoscritti tra la resistente e il costituendo RTI con mandatario -OMISSIS-, con richiesta sin da ora di subentrare, in tutto o in parte, nell’esecuzione dell’Accordo Quadro e degli Appalti Specifici e con espressa riserva di eventuale domanda risarcitoria per equivalente in separato giudizio, ai sensi dell’art. 30, comma 5, c.p.a.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del -OMISSIS-, della Regione Campania, del Comune di Salerno e dell’-OMISSIS-

Visto il ricorso incidentale proposto dal -OMISSIS- e i relativi motivi aggiunti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 maggio 2025 la dott.ssa Laura Zoppo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe parte ricorrente domanda l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, della determina n. -OMISSIS-del Direttore Generale dell’-OMISSIS-e del relativo avviso esito di gara prot. -OMISSIS-, pubblicato il -OMISSIS- con cui è stata disposta l’aggiudicazione, in favore del costituendo RTI con mandatario -OMISSIS-, dell’Accordo Quadro con un unico operatore economico per l’affidamento di un “Appalto misto di lavori, servizi di ingegneria e architettura e forniture per il programma di riqualificazione degli impianti sportivi -OMISSIS-”, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali, oltre la declaratoria di inefficacia dell’Accordo Quadro e degli eventuali Appalti Specifici eventualmente stipulati tra l’-OMISSIS-e il costituendo RTI aggiudicatario, con richiesta di subentro, in toto o in parte, nella relativa esecuzione.

Rappresenta in fatto la ricorrente che, con determina del Direttore Generale n.-OMISSIS- l’-OMISSIS-(di seguito “-OMISSIS-) ha indetto una procedura di gara aperta per l’affidamento a un unico operatore economico “di un accordo quadro, ai sensi dell’art. 59 del d.lgs. 36/2023, […], per appalto misto di lavori, servizi di ingegneria e architettura e forniture per il programma di riqualificazione degli impianti sportivi -OMISSIS-” (-OMISSIS-).

La durata dell’accordo oggetto di affidamento è stata fissata in quattro anni dalla sottoscrizione del contratto e in tale arco temporale sono stati stabiliti i seguenti termini: trenta giorni naturali per la progettazione esecutiva, cinquecentoquaranta giorni naturali e consecutivi per i lavori relativi allo -OMISSIS-, centottanta giorni naturali e consecutivi per i lavori relativi allo -OMISSIS-

Il criterio di aggiudicazione è stato indicato in quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa da individuare sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, con massimo venti punti attribuibili all’offerta economica e ottanta a quella tecnica; l’importo posto a base di gara è stato determinato in € -OMISSIS-, oltre IVA.

Deduce la ricorrente che, alla data di scadenza del termine per la presentazione delle offerte, ne sono pervenute quattro, tra cui quella del costituendo RTI tra -OMISSIS-. (mandataria) e le mandanti -OMISSIS-, -OMISSIS- -OMISSIS-(di seguito “-OMISSIS-”), e quella del costituendo RTI tra -OMISSIS- (mandatario) e le mandanti-OMISSIS–OMISSIS- -OMISSIS-, -OMISSIS-,-OMISSIS–OMISSIS- (di seguito “-OMISSIS-).

Dunque, all’esito della valutazione delle offerte tecniche ed economiche, l’appalto è stato aggiudicato al -OMISSIS- sicché il -OMISSIS-, secondo classificato, con diffida del -OMISSIS-, ha segnalato all’-OMISSIS-la carenza in capo al primo classificato del requisito di qualificazione richiesto dal par. -OMISSIS-, lett. a), del disciplinare di gara, avendo quest’ultimo dichiarato in sede di partecipazione che la fornitura sarebbe stata eseguita dalla mandante -OMISSIS-. tramite l’avvalimento del predetto requisito da parte di un soggetto terzo (la società -OMISSIS-), in spregio alla previsione di cui al par. 7 della lex specialis.

Deduce la ricorrente che l’-OMISSIS-ha negativamente riscontrato la richiesta de qua in data -OMISSIS-confermando le valutazioni precedentemente svolte.

Frattanto, essendo l’offerta del-OMISSIS-risultata sospetta di anomalia, la Stazione Appaltante ha sottoposto la stessa al subprocedimento di verifica, nel corso del quale l’operatore economico è stato invitato a presentare spiegazioni sul prezzo offerto.

Il predetto RTI ha, a questo punto, trasmesso due relazioni alla Stazione Appaltante ma, al fine di giustificare la sostenibilità della propria offerta, ha indicato un costo complessivo della manodopera diverso e superiore rispetto a quello precedentemente manifestato.

Ciononostante, con la determina n. -OMISSIS- l’-OMISSIS-ha disposto l’aggiudicazione della gara in suo favore.

Censurando, dunque, il provvedimento de quo, unitamente a tutti gli atti di gara ad esso presupposti, la ricorrente rileva l’illegittimità dell’operato della Stazione Appaltante nella parte in cui non ha disposto l’esclusione dalla gara del-OMISSIS-per carenza del requisito della capacità tecnica e professionale richiesto dal par. -OMISSIS-, lett. a) del disciplinare di gara, non potendo questo avvalersi della società ausiliaria -OMISSIS- per soddisfare lo stesso, stante il divieto posto dalla disposizione di cui al par. 7 della medesima lex specialis.

Secondo l’assunto attoreo, l’interpretazione delle previsioni del disciplinare di gara fatta propria dalla Stazione Appaltante (secondo cui, in mancanza di qualsivoglia espresso divieto, l’offerente può ricorrere all’istituto dell’avvalimento per la dimostrazione del requisito di capacità tecnico-professionale) risulta palesemente errata, in quanto confliggente sia con il contenuto testuale delle disposizioni della lex specialis di gara, sia con l’art. 104, comma 11 del nuovo Codice dei Contratti Pubblici, ivi richiamato, per come interpretato dalla giurisprudenza amministrativa e dalla prassi.

Più di precipuo, assume la ricorrente che tale ultima disposizione legislativa, riproduttiva del previgente art. 89, comma 4 del D.lgs. n. 50/2016, e, dunque, dell’art. 63, par. 2 della Direttiva n. 2014/24/UE, è stata interpretata dalla giurisprudenza amministrativa, dall’ANAC e, da ultimo, dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, quale previsione di un limite consentito all’avvalimento in ragione delle peculiari caratteristiche dell’opera richiesta, implicante l’obbligo dell’offerente di possedere in proprio la qualificazione relativa allo svolgimento di determinati compiti, non essendo di contro ammessa la possibilità che per l’esecuzione degli stessi l’operatore economico si avvalga del prestito dei requisiti da parte di un’impresa ausiliaria.

Aggiunge, peraltro, che la stessa Stazione Appaltante nel corso della gara, in risposta ai quesiti formulati dai partecipanti con riferimento alle previsioni di cui ai par. -OMISSIS- e 7 del disciplinare di gara, ha chiarito che il possesso del requisito delle forniture dovesse essere posseduto dalla compagine nel suo complesso, nei limiti indicati dalla lex specialis, e dunque dall’art. 104, comma 11 del Codice dei Contratti Pubblici da esso richiamato.

A tutto voler concedere, la ricorrente eccepisce comunque la nullità del prodotto contratto di avvalimento in quanto generico, ossia carente della specifica indicazione delle risorse messe a disposizione dall’ausiliaria, così come prescritto a pena di nullità insanabile dall’art. 104, comma 1 del D.lgs. n. 36/2023, oltre che mancante della obbligatoria clausola di tracciabilità dei flussi finanziari prevista dall’art. 3 della L. n. 136/2010.

Soggiunge parte ricorrente che il costituendo RTI aggiudicatario avrebbe meritato l’esclusione dalla gara anche per mancanza dell’ulteriore requisito di qualificazione relativo alla composizione e ai requisiti minimi del gruppo di lavoro previsto dal par. 6.5 del disciplinare di gara.

Sostiene, in particolare, che dalla documentazione in atti emerge senza dubbio che, alla data di scadenza della presentazione delle offerte, due dei professionisti indicati dall’aggiudicatario quali appartenenti al gruppo di lavoro non erano in possesso del requisito dell’iscrizione all’albo del relativo Ordine Professionale con un’anzianità di almeno dieci anni.

Né, assume la ricorrente, si potrebbe ragionevolmente sostenere che a tale carenza escludente l’aggiudicatario possa sopperire mediante la sostituzione dei componenti già indicati, dal momento che la composizione del gruppo di lavoro ha costituito oggetto dell’offerta tecnica presentata in gara dal-OMISSIS-ed è stata specificamente valutata in sede di attribuzione del punteggio relativo al sub-criterio 2.1 di cui al par. -OMISSIS- del disciplinare di gara.

Secondo l’assunto attoreo i provvedimenti impugnati sarebbero irrimediabilmente viziati anche perché, nei chiarimenti resi nel subprocedimento di verifica dell’anomalia, il-OMISSIS-ha operato una inammissibile e capziosa modifica del costo della manodopera previamente indicato, contravvenendo al divieto di immodificabilità dell’offerta economica.

Sotto altro ma connesso profilo, sostiene la parte ricorrente che il controinteressato avrebbe meritato l’esclusione in quanto l’omessa indicazione nell’offerta di tutti i costi della manodopera sostenuti per una parte delle prestazioni della commessa (e il suo postumo e artificioso inserimento fra le spese generali che non attengono allo svolgimento delle prestazioni strettamente dedotte in contratto) comporta l’inaffidabilità della proposta.

Conclude, dunque, per la declaratoria di illegittimità dell’operato della Stazione Appaltante e della valutazione di congruità effettuata dal RUP, con annullamento dell’aggiudicazione e di tutti gli atti ad essa presupposti, connessi e conseguenziali.

Si è costituito in giudizio per resistere il -OMISSIS- che ha proposto ricorso incidentale escludente con il quale ha impugnato tutti gli atti di gara, inclusi i provvedimenti di ammissione del -OMISSIS- alla procedura di affidamento e il disciplinare di gara, limitatamente al par. 7.

Più di precipuo, il ricorrente in via incidentale ha anzitutto rilevato la nullità della previsione da ultimo indicata, per come interpretata dalla controparte, poiché posta in violazione del principio generale del favor partecipationis sotteso all’istituto dell’avvalimento, nonché del principio di neutralità delle forme di cui all’art. 68, comma 3 del Codice dei Contratti Pubblici.

Secondo l’assunto consortile, l’art. 104, co. 11 del D.lgs. n. 36/2023 non ha introdotto un’ipotesi di divieto di avvalimento ma ha unicamente attribuito alla Stazione Appaltante la facoltà, nelle ipotesi ivi individuate, di disporre nel bando di gara che taluni compiti essenziali siano svolti direttamente dall’appaltatore e non, invece, dall’ausiliario.

Anche a voler diversamente interpretare tale norma, deduce il Consorzio che una limitazione della possibilità di ricorrere all’avvalimento, per essere legittima, dovrebbe essere circoscritta solo a taluni compiti essenziali specificamente e preventivamente individuati dall’Amministrazione. Sicché, a fronte del difetto di specificità della clausola di gara, la disposizione di cui al par. 7 del disciplinare deve essere considerata tamquam non esset.

Ha poi rilevato che il -OMISSIS-, essendo incorso in un’omissione dichiarativa in ordine ai gravi illeciti professionali ascrivibili alla -OMISSIS- avrebbe meritato l’esclusione ai sensi dell’art. 98 del Codice dei Contratti Pubblici.

Né, a detta del ricorrente incidentale, potrebbe legittimamente trovare applicazione l’art. 97, comma 2 del D.lgs. n. 36/2023, richiedendo la disposizione de qua, quali presupposti concorrenti e necessari, la previa comunicazione delle circostanze idonee ad incidere sull’ammissione del concorrente e l’indicazione delle misure di self cleaning adottate al fine di sterilizzare gli effetti di tali circostanze.

In ogni caso, anche a volerla ammettere, l’estromissione della sola mandante -OMISSIS- sarebbe tale da incidere sui contenuti dell’offerta tecnica presentata dal -OMISSIS-, in violazione del noto divieto di immodificabilità della stessa.

La ricorrente incidentale ha, inoltre, dedotto la mancanza del requisito di capacità tecnica e professionale previsto per la fornitura in capo alla mandante -OMISSIS-

In via subordinata ha, poi, domandato la rivalutazione da parte della Stazione Appaltante dell’offerta economica presentata dal -OMISSIS-.

Con successiva memoria, il -OMISSIS-, si è altresì difeso in ordine alle censure avanzate dalla-OMISSIS-., eccependo anzitutto l’inammissibilità del ricorso principale sul presupposto che il preliminare accoglimento dei profili di doglianza dedotti in via incidentale, importando l’esclusione della controparte alla procedura, farebbe venir meno in capo alla stessa i presupposti processuali per proporre il ricorso avverso l’aggiudicazione definitiva.

Nel merito, ha contestato in toto la tesi avversaria, rilevando che la legge di gara non ha posto alcuna espressa e generale preclusione al ricorso all’avvalimento per colmare il possesso del requisito di capacità tecnica e professionale previsto dal par. -OMISSIS-, lett. a).

Più precisamente, secondo l’assunto consortile, il disciplinare al par. 7, così come l’art. 104, comma 11, Codice dei Contratti Pubblici da questo specificamente richiamato, non dispongono alcun generale divieto di avvalimento del requisito in parola, prevedendo la norma primaria unicamente la facoltà per la Stazione Appaltante, nelle ipotesi considerate, di disporre che taluni individuati compiti essenziali siano svolti direttamente dall’appaltatore.

Ha poi dedotto che l’asserita limitazione dell’avvalimento potrebbe al massimo riferirsi alla sola attività di posa in opera, nel quadro della fornitura, e non invece alla fornitura in generale. E ciò in quanto la facoltà di prevedere una siffatta limitazione per taluni compiti essenziali, si giustificherebbe solo laddove vengano in rilievo lavori o componenti di notevole contenuto tecnologico o di rilevante complessità tecnica, quali strutture, impianti e opere speciali. Del resto una clausola limitativa dell’impiego dell’istituto dell’avvalimento ai fini della dimostrazione del possesso di un requisito di capacità tecnico-professionale, occorrente per la fornitura in sé, imponendo la presenza del fornitore all’interno del RTI ma autorizzando al contrario il subappalto della fornitura stessa, non sarebbe conforme alla disciplina di favor sottesa all’istituto in parola.

Ha poi soggiunto che, anche a voler diversamente interpretare la norma di cui all’art. 104, comma 11, ossia a volerla ritenere norma attributiva della facoltà per la stazione appaltante di introdurre restrizioni all’uso dell’avvalimento, tale limitazione potrebbe semmai essere circoscritta a taluni compiti essenziali specificamente individuati e non all’intera prestazione.

Altrimenti opinando, si finirebbe per violare, a suo dire, anche la disposizione di cui all’art. 68, comma 3 del Codice dei Contratti pubblici che vieta alla stazione appaltante di imporre ai concorrenti una forma specifica di partecipazione.

In ordine al secondo motivo di ricorso, ha sostenuto parte controinteressata che, riguardando l’avvalimento la capacità tecnico-professionale a fornire le tribune e i moduli prefabbricati accessori, nonché i mezzi e il personale specializzato per la costruzione delle stesse, il contratto di avvalimento altro non avrebbe dovuto specificare se non, appunto, l’oggetto della fornitura stessa. In ogni caso, l’art. 104, comma 1 del Codice dei Contratti Pubblici commina la nullità del contratto solo allorquando questo non venga concluso in forma scritta.

Ha aggiunto che l’art. 3, comma 1 della L. n. 136/2010, nella parte in cui prevede l’obbligo di inserire la cd. clausola di flessibilità dei flussi finanziari, si riferisce ai contratti conclusi per l’esecuzione dell’appalto, e non invece a quelli inerenti la fase di partecipazione alla pubblica gara. Talché, anche sotto tale profilo, il contratto di avvalimento risulterebbe immune da censure.

Quanto all’asserita mancanza del requisito di qualificazione di cui al par. 6.5 del disciplinare di gara, relativo alla composizione e ai requisiti minimi del gruppo di lavoro, sarebbe stata comprovata, a detta del Consorzio, la continuità nell’iscrizione al relativo Ordine professionale del soggetto nominato quale “responsabile del coordinamento ed integrazione delle varie prestazioni specialistiche”. Avuto poi riguardo al responsabile geologo indicato, non essendo questo un offerente ma un mero collaboratore del concorrente, potrebbe comunque legittimamente ricorrersi alla sua estromissione e/o eventuale sostituzione.

Peraltro, assume il controinteressato, le criticità sopra evidenziate, che non costituiscono da sole delle valide ragioni per comminare una sanzione espulsiva in danno del RTI concorrente, qualora ritenute fondate, neppure sarebbero idonee a determinare l’assegnazione di un punteggio diverso da quello assegnato al -OMISSIS-

Da ultimo, in merito all’illegittima modifica del costo della manodopera in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, ha dedotto il Consorzio che, trattandosi di accordo quadro, è ben possibile che il concorrente si limiti ad indicare nell’offerta la sola prognostica quantificazione delle singole voci di costo, per poi procedere alla loro effettiva definizione nei progetti a base dei futuri contratti attuativi. Ha aggiunto, peraltro, che nella specie non vi è stata una variazione dei costi della manodopera, avendo il-OMISSIS-unicamente allocato, per talune voci, le relative spese di manodopera nei costi generali, circostanza pacificamente ammessa ed evidentemente legittima allorquando non sia idonea a determinare una modificazione dell’offerta economica, la quale risulti nel suo complesso sufficiente a ricoprirli.

Si è poi costituita in giudizio per resistere l-OMISSIS- la quale si è anzitutto difesa sul ricorso principale proposto da -OMISSIS- rilevando, in estrema sintesi, che: la normativa di gara, in assoluta aderenza con quanto previsto dall’art. 104, comma 11 del Codice dei Contratti Pubblici, non contiene alcuna prescrizione impeditiva per le imprese candidate all’esecuzione della fornitura di ricorrere all’istituto dell’avvalimento per la dimostrazione del requisito di capacità tecnica e professionale di cui al par. -OMISSIS-, lett. a) del disciplinare di gara, ovvero di avvalersi delle dotazioni tecniche dell’ausiliaria a condizione che la prestazione venga svolta direttamente dalla concorrente; ad ogni buon conto, quand’anche si volesse ritenere che l’articolo menzionato debba essere letto come divieto di avvalimento, una corretta interpretazione della clausola alla stregua del principio di favor partecipationis non determinerebbe l’esclusione del -OMISSIS-essendo il divieto applicabile unicamente con riguardo all’esecuzione delle operazioni di posa in opera oggetto della commessa pubblica e non anche per la fornitura; ai sensi dell’art. 97 del Codice dei Contratti Pubblici è comunque possibile la sostituzione del soggetto partecipante al RTI non in possesso dei requisiti di cui all’art. 100; premesso che il contratto di avvalimento indica le risorse messe a disposizione dall’ausiliario, la carenza de qua non è causa di nullità; l’ausiliaria non era tenuta al rispetto della prescrizione di cui all’art. 3, comma 1 della L. n. 136/2010, non assurgendo il contratto di avvalimento né a contratto d’appalto né a subcontratto da questo derivato; il “responsabile del coordinamento ed integrazione tra le varie prestazioni specialistiche” indicato dal-OMISSIS-è in possesso del requisito di iscrizione al relativo Ordine Professionale da più di 10 anni prescritto dal bando, mentre con riferimento al “responsabile geologo” ogni presunta criticità sarebbe superabile mediante la sua sostituzione, essendo tale circostanza del tutto ininfluente ai fini del punteggio attribuito; l’inclusione del costo per le squadre di supporto nella voce “costo della manodopera” piuttosto che in quella relativa alle “spese generali” non ha costituito modifica del costo della manodopera offerto né reso l’offerta presentata inaffidabile; in ogni caso, la verifica dell’anomalia è finalizzata a valutare la congruità globale dell’offerta economica senza concentrarsi in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo, potendo essere in tal sede apportate modifiche alle giustificazioni ad essa relative inclusi aggiustamenti e compensazioni tra voci purché l’offerta rimanga affidabile per l’aggiudicazione ed esecuzione del contratto.

Quanto al ricorso incidentale proposto dal -OMISSIS-la Stazione Appaltante ha confermato anzitutto di aver attivato la procedura interna diretta a verificare la sussistenza o meno dei presupposti di legge per la richiesta esclusione nei confronti del -OMISSIS-, assumendo le determinazioni alla stessa rimesse; ha poi dedotto che i contratti prodotti dalla società Henoto fossero idonei a dimostrare il possesso dei requisiti di capacità tecnico-professionale delle forniture, potendo, peraltro, la società, se del caso, essere sostituita ex art. 97 del Codice dei Contratti Pubblici.

Si è costituita in giudizio per resistere la Regione Campania rilevando, in estrema sintesi, con riferimento al ricorso principale, che: dal chiaro e inequivocabile tenore letterale delle disposizioni del disciplinare emergerebbe che il requisito di cui al par. -OMISSIS- della lex specialis non è sottoposto ad alcun divieto di avvalimento, non assurgendo a requisito di ordine generale e di idoneità professionale; il contratto di avvalimento è tutt’altro che nullo per genericità, essendo l’oggetto negoziale puntualmente determinato sia attraverso il richiamo al paragrafo di interesse del disciplinare di gara sia attraverso la declinazione espressa del suo tenore letterale, dovendosi peraltro privilegiare l’interpretazione che consente al contratto di produrre i suoi effetti; l’art. 3 della L. n. 136/2010 espressamente discorre di subappaltatori e subcontraenti, sicché non è applicabile al contratto di avvalimento; il disciplinare non preclude che le società costituenti il gruppo di lavoro possano sostituire uno o entrambi i professionisti che non si trovano nel possesso di iscrizione decennale ai relativi Ordini di appartenenza, senza che ciò comporti alcuna modifica dell’offerta tecnica e della relativa valutazione; è del tutto ammissibile una modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo, non solo in correlazione a sopravvenienze di fatto o di diritto ma anche al fine di porre rimedio ad originari e comprovati errori di calcolo, sempre che resti ferma l’entità originaria dell’offerta economica.

In merito al ricorso incidentale, l’ente regionale ha: eccepito l’inammissibilità della censura relativa alla mancata esclusione del RTI ricorrente principale per gravi illeciti professionali, avendo la Stazione Appaltante principiato la procedura di verifica afferente alla persistenza o meno del requisito fiduciario, rientrante nella propria sfera di discrezionalità amministrativa; rilevato l’infondatezza del secondo motivo, tenuto conto che, sulla scorta della documentazione agli atti, la Commissione di gara ha correttamente ritenuto integrato il requisito di cui al par. -OMISSIS-. del disciplinare di gara da parte della -OMISSIS-

A questo punto la parte ricorrente in via principale ha prodotto memoria difensiva avverso le censure di cui al ricorso incidentale, rilevando anzitutto la palese infondatezza dell’avversa eccezione di presunta inammissibilità/improcedibilità del ricorso a seguito del preteso accoglimento di quello incidentale, poiché contrastante con l’insegnamento granitico della giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea.

Sempre in via preliminare, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso incidentale per violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a., perché finalizzato a sollecitare un inammissibile vaglio giurisdizionale in relazione ad attività amministrativa non ancora esercitata.

Quanto alla contestata invalidità della disposizione di cui al par. 7 della lex specialis, limitativa dell’istituto dell’avvalimento, il -OMISSIS- ha dedotto che essa ripropone pedissequamente l’art. 104, comma 11 del Codice dei Contratti Pubblici, il quale, richiedendo la necessaria esecuzione diretta da parte dell’offerente di determinati compiti essenziali o di opere superspecialistiche, impone a quest’ultimo di possedere i requisiti per eseguirlo, non potendosi in tal caso ricorrere all’avvalimento. Secondo l’assunto della ricorrente principale, peraltro, la disposizione de qua non attiene alla forma giuridica del raggruppamento, che resta libera, ma solo ed esclusivamente alla necessità che l’offerente possieda in proprio i requisiti necessari ad eseguire una specifica prestazione in ragione della specialità della stessa. Né, infine, sarebbe nulla per mancata individuazione specifica dei compiti essenziali, essendo agevole riscontrare dalla semplice lettura della lex specialis di gara che oggetto della limitazione all’avvalimento sono solo le opere di cui alla categoria scorporabile-OMISSIS-“Opere in fornitura e/o noleggi”.

In ordine all’erronea omessa esclusione del -OMISSIS- dalla procedura di gara per asserita violazione degli artt. 95 e 98 del Codice dei Contratti Pubblici, il ricorrente principale ha innanzitutto eccepito l’inammissibilità del motivo per violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a. anche per la sua evidente genericità, rilevando come le contestazioni contenute nella censura riguardino un’ipotesi di esclusione non automatica, con la conseguenza che non potrebbero mai determinare ex sel’esclusione dell’esponente RTI dalla procedura senza il previo vaglio discrezionale della Stazione Appaltante. Insistendo per l’infondatezza nel merito del motivo di gravame de quo, ha poi rappresentato che la mera pendenza di un procedimento penale per reati urbanistici non assurge ad adeguato mezzo di prova ai fini della valutazione della sussistenza dell’ipotesi di grave illecito professionale. Peraltro, in relazione ai procedimenti indicati dal ricorrente in via incidentale, uno è esitato con un’assoluzione, un altro è anteriore di più di tre anni rispetto alla data di scadenza della presentazione delle offerte nella gara, gli altri sono del tutto irrilevanti al fine della valutazione del grave illecito professionale; di talché non sussisteva alcun correlato obbligo dichiarativo ai sensi dell’art. 98, non risultando tali circostanze neppure potenzialmente suscettibili di integrare l’ipotizzata causa di esclusione non automatica.

Del tutto inconferente sarebbe pure il diffuso richiamo alla motivazione della sentenza n. -OMISSIS-di questo Tribunale, avendo la statuizione de qua riscontrato la sussistenza di un’omissione dichiarativa rilevante da parte della -OMISSIS- a fronte di circostanze fattuali del tutto diverse da quelle sussistenti nel caso di specie.

A tutto voler concedere, l’art. 97, comma 2 del Codice dei Contratti Pubblici amplia la possibilità di modifica della compagine soggettiva di un operatore economico plurisoggettivo anche in caso di carenza ab origine dei requisiti in capo ad un partecipante al RTI, con l’unico limite rappresentato dall’immodificabilità sostanziale dell’offerta, il che vale a fortiori se si consideri che nel caso di specie a dover essere eventualmente sostituito sarebbe non un componente del raggruppamento ma una consorziata esecutrice indicata da uno dei componenti che già possiede in proprio tutte le certificazioni che hanno costituito oggetto di valutazione da parte della Stazione Appaltante.

Ha assunto il -OMISSIS- che, comunque, in applicazione al meccanismo della cd. inversione procedimentale, l’Amministrazione non ha mai valutato la sussistenza dei requisiti di ordine generale in capo al secondo classificato, sicché del tutto inammissibile sarebbe la richiesta rivalutazione dell’offerta da parte della Stazione Appaltante.

Da ultimo, in merito alla generica censura relativa alla carenza da parte della mandante -OMISSIS- del requisito di capacità tecnica e professionale prescritto per le forniture dall’art. -OMISSIS-, lett. a) del disciplinare di gara, ha dedotto il -OMISSIS- che i contratti prodotti sono tutti idonei, al contrario, a comprovarne il possesso.

Con successiva memoria di replica, il -OMISSIS- ha anzitutto rilevato l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità paventata dalla controparte, atteso che le Stazioni Appaltanti possono verificare in qualsiasi momento della procedura il possesso in capo ai concorrenti dei requisiti di partecipazione richiesti dalla legge di gara, tenuto conto delle dichiarazioni da questi rese.

Ha inoltre dedotto come la sola pendenza di un procedimento penale, rectius l’emissione di un decreto di citazione diretta a giudizio, basti a soddisfare lo standard probatorio imposto dalla legge in ordine alla valutazione del grave illecito professionale, rendendo indubbiamente rilevante la relativa omissione dichiarativa ai fini dell’esclusione dell’operatore ex art. 98 del Codice dei Contratti Pubblici.

Ha poi ribadito quando già previamente esposto con il ricorso incidentale e con le plurime memorie difensive versate in atti.

Con memoria di replica, a valere anche quale ricorso per motivi aggiunti, il -OMISSIS- ha riproposto le medesime censure contenute nel ricorso principale, contestando in toto le avverse deduzioni e stigmatizzando il contegno assunto dalla Stazione Appaltante in ordine alla verifica della sussistenza dei presupposti di legge per la richiesta esclusione della partecipante per grave illecito professionale, poiché contrastante con l’impegno espressamente assunto a verbale in occasione dell’udienza camerale del 12 marzo 2025 a non procedere ad ulteriori determinazioni sull’appalto nelle more della decisione di merito.

Con successivi motivi aggiunti al ricorso incidentale, il -OMISSIS- ha rilevato l’inadeguatezza tecnica e il contrasto con la normativa di riferimento dell’offerta del ricorrente con riguardo al sub-criterio di valutazione 7 “Miglioramento delle soluzioni previste nei PFTE”. In particolare, rappresentando che le migliorie offerte fossero tutte già presenti nel PFTE posto a base di gara, il Consorzio ha evidenziato che la proposta tecnica avanzata dalla concorrente in materia di distribuzione elettrica, pur contemplando un gruppo elettrogeno apparentemente più potente, risulterebbe non conforme né alle necessità tecniche impiantistiche né ai requisiti normativi in materia di sicurezza e continuità dell’alimentazione, con conseguente inammissibilità/irrealizzabilità dell’offerta.

Ancora, ha soggiunto che l’offerta del -OMISSIS- non sarebbe neppure conforme alla normativa antincendio vigente; il che, comportando gravi rischi operativi e potenziali pericoli per gli utenti finali, determinerebbe la necessaria esclusione dell’offerta dalla gara, o quantomeno la riduzione del punteggio attribuito alla stessa da parte della Stazione Appaltante.

Il ricorrente incidentale ha poi impugnato il giudizio di congruità del costo della manodopera della sua offerta economica, limitatamente ai dati ivi riportati dal RUP. Più di precipuo, il -OMISSIS- ha assunto che, nonostante fosse stato chiarito alla Stazione Appaltante, nella debita sede, come parte dei costi della manodopera fossero già ricompresi nei costi relativi ai noli a caldo, il RUP avrebbe erroneamente sommato il relativo costo indicato dalla concorrente a mero titolo esemplificativo a quello offerto in sede di gara.

Secondo l’assunto del Consorzio, l’offerta del -OMISSIS- andrebbe pure esclusa perché carente del requisito prescritto dal disciplinare di gara relativo alla cifra d’affari (che va ad integrare la qualificazione SOA), avendo questo dichiarato un valore del fatturato nel quinquennio-OMISSIS-che non troverebbe alcun riscontro nella precipua analisi dei bilanci.

Con successiva memoria di replica, la-OMISSIS-. ha eccepito l’inammissibilità dei motivi aggiunti per consumazione del potere di impugnazione, involgendo le nuove censure gli stessi atti già nella disponibilità del-OMISSIS-al momento della proposizione del ricorso incidentale.

Ha poi rilevato l’inammissibilità dei primi tre motivi di gravame per insindacabilità delle valutazioni discrezionali della Commissione giudicatrice. Il -OMISSIS- ha assunto, in particolare, che nell’attività di valutazione e qualificazione delle proposte progettuali, ai fini della loro riconduzione nell’ambito delle varianti o delle semplici migliorie, vi è un ampio margine di discrezionalità tecnica della Commissione giudicatrice, con conseguente insindacabilità nel merito delle valutazioni e dei punteggi attributi ove non infirmate da macroscopici errori, travisamenti di fatto, illogicità di inquadramento o di qualificazione o da irragionevolezza manifesta.

Ha aggiunto, che, comunque, dalla riduzione del punteggio il ricorrente in via incidentale non potrebbe ritrarre alcuna concreta utilità, atteso che il -OMISSIS- rimarrebbe comunque secondo graduato.

Nel merito, ha rilevato come controparte abbia omesso completamente di spiegare le ragioni per le quali, in relazione alla distribuzione elettrica, un presunto incremento di potenza avrebbe configurato una variante, non essendo invece annoverabile nell’alveo delle modifiche tipologiche, strutturali e funzionali al progetto posto a base di gara. Non corrisponderebbe al vero quanto poi riferito rispetto ad un eventuale spostamento in rete privilegiata dei carichi alimentati dalla rete di distribuzione sotto continuità assoluta e dei carichi alimentati dai circuiti di sicurezza, avendo offerto -OMISSIS- solamente una seconda fonte di alimentazione in affiancamento alla singola sorgente prevista dal PFTE, onde garantire maggiore sicurezza e maggiore protezione.

Ancora, infondato sarebbe, a detta del ricorrente principale, l’assunto avversario per cui il -OMISSIS- avrebbe proposto un Gruppo Elettrogeno sottodimensionato rispetto all’incremento del carico previsto sotto rete privilegiata.

Il -OMISSIS- ha poi dedotto l’inconferenza dell’assunto di controparte relativo al secondo motivo aggiunto al ricorso incidentale, atteso che la soluzione migliorativa proposta nell’offerta tecnica risulterebbe pienamente conforme alla normativa antincendio offrendo sezionamenti azionabili tanto manualmente che da remoto. Ha aggiunto che l’opposta doglianza sarebbe comunque inammissibile per insindacabilità delle valutazioni della commissione nell’attribuzione dei punteggi tecnici e per difetto di interesse.

Sul terzo motivo aggiunto, fermi gli ulteriori rilievi di inammissibilità, il -OMISSIS- ha rilevato la genericità della censura, ponendosi la stessa in contrasto col principio di specificità dei motivi di ricorso ex art. 40 c.p.a. Ha, in particolare, dedotto che il-OMISSIS-avrebbe completamente omesso di indicare i documenti del PFTE dai quali si ricaverebbe che le migliorie proposte dal -OMISSIS- sarebbero già tutte presenti nel PFTE posto a base di gara. In ogni caso, ha rilevato la totale infondatezza nel merito della doglianza avversaria.

Ancora, inammissibile, oltre che contraddittoria e infondata, sarebbe pure l’impugnazione da parte del ricorrente in via incidentale della valutazione finale di congruità resa dal RUP all’esito del sub-procedimento di verifica della anomalia della sua stessa offerta. Da essa discenderebbe pure, a detta del -OMISSIS-, il riconoscimento da parte del-OMISSIS-della fondatezza della censura proposta con il quinto motivo del ricorso principale in merito all’asserita modifica dei costi della manodopera posta in essere dal raggruppamento.

La ricorrente in via principale ha poi rilevato l’inammissibilità del quinto motivo aggiunto per violazione dell’art. 34, comma 2 c.p.a., poiché finalizzato a sollecitare un vaglio giurisdizionale in relazione ad attività amministrativa non ancora esercitata, oltre che la sua infondatezza nel merito, essendo il Consorzio ITM in possesso della qualificazione per la categoria prevalente per soddisfare il requisito di qualificazione relativo ai lavori per la categoria OS13 richiesto dal par. 6.2 del disciplinare, avendo unicamente manifestato l’intenzione di ricorrere al subappalto necessario, espressamente ammesso per le forniture con posa in opera dalla Stazione Appaltante, per la parte eccedente la classifica in tale categoria.

Da ultimo, secondo l’assunto attoreo, palesemente inammissibile per mancata impugnazione dell’atto presupposto, oltre che infondata in punto di fatto, sarebbe pure, la censura relativa alla contestata carenza da parte della-OMISSIS-. del requisito della capacità economica prescritto per i lavori dall’art. 6.2, lett. b) del disciplinare di gara, avendo la controparte volutamente omesso di considerare per gli anni -OMISSIS- l’importo totale del valore della produzione di cui al Conto Economico delle società di capitali, unico valore rappresentativo dell’efficienza societaria.

Con memoria tempestivamente versata in atti, l-OMISSIS- rinunciando ai termini a difesa sui motivi aggiunti al ricorso incidentale, ha dichiarato di avere interesse alla rapida definizione del giudizio nel merito.

Analogamente, con precipue dichiarazioni prodotte agli atti di causa, la Regione Campania e la-OMISSIS- hanno rinunciato ai termini a difesa, domandando la decisione del giudizio nel merito.

Il -OMISSIS- ha, con successiva memoria, ribadito quanto già previamente esposto, e ha domandato il rinvio dell’udienza pubblica di discussione fissata per potersi difendere sui motivi aggiunti al ricorso principale proposti dalla controparte.

All’udienza pubblica del 9 aprile 2025, il Collegio ha rinviato per la trattazione del merito all’udienza pubblica del 28 maggio 2025.

Con successive memorie ritualmente depositate, le parti hanno ribadito quanto già previamente esposto nelle precedenti memorie, contestando le avverse censure.

La causa è stata, dunque, chiamata all’udienza pubblica del 28 maggio 2025 e all’esito di ampia discussione è stata trattenuta in decisione sulle conclusioni delle parti.

DIRITTO

In limine, appare opportuno affrontare la questione relativa all’ordine di trattazione del ricorso principale e del gravame incidentale, così come integrati dai rispettivi motivi aggiunti, anche al fine di respingere l’eccezione, specificamente avanzata dal -OMISSIS-, di inammissibilità del primo fra essi, stante il preliminare accoglimento dei profili di doglianza dedotti in via incidentale.

Va al riguardo rammentato che la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, con sentenza del 5 settembre 2019, pronunciata nella causa -OMISSIS-, pur non risolvendo la precipua problematica in esame, ha statuito che, a prescindere dal numero dei concorrenti e dall’ordine di esame dei “gravami incrociati escludenti”, il ricorso principale deve essere sempre e comunque esaminato nel merito, in quanto – anche se l’offerta del ricorrente principale sia giudicata irregolare – l’amministrazione aggiudicatrice potrebbe constatare l’impossibilità di scegliere un’altra offerta regolare e procedere di conseguenza all’indizione di una nuova procedura di gara, vale a dire che, qualora il ricorso dell’offerente non prescelto fosse giudicato fondato, l’amministrazione aggiudicatrice potrebbe prendere la decisione di annullare gli atti della procedura e di avviare una nuova procedura di affidamento, in considerazione del fatto che le restanti offerte regolari non corrispondono sufficientemente alle attese dell’amministrazione stessa (cfr. paragrafi 27 e 28 della citata sentenza della Corte di giustizia della Unione Europea).

In applicazione del dictum della Corte, secondo cui è dunque meritevole di tutela sia l’interesse legittimo “finale” ad ottenere l’aggiudicazione dell’appalto, sia l’interesse legittimo “strumentale” alla partecipazione ad un eventuale procedimento di gara rinnovato, si è validamente sostenuto che “non potendo l’accoglimento del gravame incidentale determinare l’improcedibilità del gravame principale, continuando ad esistere in capo al ricorrente principale, in caso di fondatezza dell’incidentale, la titolarità dell’interesse legittimo strumentale alla eventuale rinnovazione della gara, anche nel caso in cui alla stessa abbiano partecipato altre imprese, estranee al rapporto processuale, il rapporto di priorità logica tra ricorso principale ed incidentale deve essere rivisto nel senso che il ricorso principale va in ogni caso esaminato per primo, potendo la sua eventuale infondatezza determinare l’improcedibilità del ricorso incidentale” (Consiglio di Stato, sez. IV, 10 luglio 2020, n. 4431).

In altre parole, l’“ordo questionum” impone di dare priorità al gravame principale, atteso che, mentre l’eventuale fondatezza del ricorso incidentale non potrebbe in ogni caso comportare l’improcedibilità di quello principale per i motivi anzidetti, la potenziale infondatezza del ricorso principale consentirebbe di dichiarare l’improcedibilità di quello incidentale, con conseguente economia dei mezzi processuali. E ciò in quanto, ove fosse respinto il ricorso principale, con conseguente formazione del giudicato sulla non illegittimità dell’aggiudicazione controversa, sulla base dei motivi dedotti, il controinteressato, vale a dire l’aggiudicatario, avendo reso intangibile la soddisfazione del proprio interesse, non potrebbe nutrire alcun ulteriore interesse all’accoglimento del ricorso incidentale (ex multis T.A.R. Lazio, Roma, Sez. V, 4 aprile 2023, n. 5663).

Procedendo, dunque, alla prioritaria disamina del ricorso principale, in ossequio ai principi giurisprudenziali pocanzi richiamati, ne va dichiarata l’integrale infondatezza nel merito.

Privo di pregio si appalesa, anzitutto, il primo motivo di gravame con il quale il ricorrente principale ha dedotto l’illegittimità dell’avversata aggiudicazione in favore del-OMISSIS-per carenza del requisito della capacità tecnica e professionale richiesto dal par. -OMISSIS-, lett. a), del disciplinare di gara, non potendo quest’ultimo ricorrere all’istituto dell’avvalimento, stante il divieto posto dalla disposizione di cui al par. 7 del disciplinare medesimo.

Sul punto, è d’uopo rilevare, incidenter tantum, l’illegittimità, in parte qua, della clausola del bando da ultimo indicata.

Al fine di meglio comprendere le ragioni sottese a siffatta conclusione, appare doveroso ricostruire brevemente l’istituto dell’avvalimento, anche alla luce della novella normativa di cui al D.lgs. n. 36/2023, applicabile ratione temporis al caso di specie.

Com’è noto, l’avvalimento assurge a istituto di soccorso che – a differenza del subappalto – opera nella fase pubblicistica della gara e consente, in ossequio al principio di libera concorrenza, la partecipazione alla gara anche al soggetto sprovvisto dei requisiti tecnici, economici e finanziari attraverso il “prestito” degli stessi da parte del soggetto avvalso che li possiede.

Trattasi, dunque, di un istituto di carattere generale, espressione di un principio di fonte comunitaria, applicabile a prescindere da espresse previsioni della lex specialis e che, in quanto tale, non può trovare limitazioni se non nei casi specificamente previsti dalla legge.

A tale ultimo riguardo, non va sottaciuto, per quanto qui di interesse, che l’art. 89, comma 4 del previgente Codice dei Contratti Pubblici (D.lgs. n. 50/2016), riproduttivo dell’art. 63, par. 2 della direttiva 2014/24/UE, già prevedeva che, nell’ipotesi di appalti di lavori, servizi e operazioni di posa in opera o installazione nel quadro di un appalto di fornitura, le Stazioni Appaltanti potessero prevedere nei documenti di gara che taluni compiti essenziali fossero svolti direttamente dall’offerente o, nel caso di offerta presentata da un raggruppamento di operatori economici, da un partecipante ad esso.

Detta disposizione, pur riferendosi testualmente alla sola fase esecutiva dell’appalto (“compiti essenziali direttamente svolti”), tenuto conto della sua collocazione sistematica, è stata costantemente interpretata dalla giurisprudenza amministrativa nel senso che essa assurge ad un limite legalmente consentito all’utilizzo dell’istituto di favor in commento, volto a legittimare la Stazione Appaltante a prevedere nella documentazione di gara che talune attività, per le loro precipue caratteristiche, debbano essere necessariamente svolte dall’offerente o da un partecipante al raggruppamento, il quale deve così possedere in proprio i presupposti requisiti, non essendo ammesso il relativo prestito da parte di un operatore terzo rispetto alla procedura di gara.

La norma in commento è stata riproposta nel nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.lgs. n. 36/2023), il quale, all’art. 104, comma 11, prevede specificamente che “Nel caso di appalti di lavori, di appalti di servizi e operazioni di posa in opera o installazione nel quadro di un appalto di fornitura, le stazioni appaltanti possono prevedere che taluni compiti essenziali, ivi comprese le opere per le quali sono necessari lavori o componenti di notevole contenuto tecnologico o di rilevante complessità tecnica quali strutture, impianti e opere speciali, siano direttamente svolti dall’offerente o, nel caso di un’offerta presentata da un raggruppamento di operatori economici, da un partecipante al raggruppamento”.

Anche alla luce della nuova normativa di settore, dunque, l’amministrazione è legittimata ad introdurre nella lex specialis della gara d’appalto che intende indire, autolimitando il proprio potere discrezionale di apprezzamento, disposizioni atte a delimitare la platea dei concorrenti, onde consentire la partecipazione alla gara di soggetti particolarmente qualificati, in possesso di precipui requisiti di capacità tecnica e finanziaria, salvo il limite della logicità e ragionevolezza dei requisiti richiesti e della loro pertinenza e congruità a fronte dello scopo perseguito (Consiglio di Stato, Sez. VI, 23 luglio 2008, n. 3655).

Trattandosi, tuttavia, di una norma eccezionale, volta a limitare l’utilizzo di un istituto ispirato al cd. favor partecipationis, essa va spiegata in un’ottica comunitariamente orientata; così, al fine di evitare artificiose e arbitrarie limitazioni alla concorrenza, la generica espressione “taluni compiti essenziali” in essa riprodotta, viene condivisibilmente interpretata dalla giurisprudenza in modo tale da favorire la massima partecipazione alla gara, e cioè nel senso di imporre alla Stazione Appaltante un onere di indicazione, anche sommaria, nella lex specialis di gara, di quelle specifiche e limitate attività riservate all’aggiudicatario in via esclusiva, poiché caratterizzate da un elevato grado di specialità.

In altre parole, la facoltà riconosciuta alle Stazioni Appaltanti può essere esercitata previa idonea motivazione da cui emerga il carattere di essenzialità degli specifici compiti riservati, che deve derivare dalla particolare rilevanza qualitativa o quantitativa di alcune prestazioni (precipuamente indicate nel bando) rispetto all’oggetto complessivo dell’appalto (cfr. Parere ANAC in sede consultiva, n. 32/2023).

Senza considerare che una tale lettura ermeneutica si appalesa preferibile, a fortiori, anche alla luce di quanto previsto dalla lettera del “Bando tipo n. 1/2023” predisposto dall’ANAC, il quale, legittimando l’inserimento di una clausola limitativa dell’istituto dell’avvalimento, richiede la specifica descrizione dei compiti essenziali da svolgersi, ai sensi dell’art. 104, comma 11 del D.lgs. n. 36/2023, a cura dell’offerente, ovvero di un partecipante al raggruppamento nel caso di offerta da questo presentata.

Orbene, applicando le suesposte coordinate ermeneutiche al caso di specie, la clausola riprodotta al par. 7 del disciplinare di gara, nella parte in cui limita l’utilizzo dell’avvalimento per le operazioni di posa in opera nel quadro del più ampio appalto di fornitura, appare a questo Collegio illegittimamente apposta.

Ed invero, pur volendo ammettere che uno dei partecipanti al-OMISSIS-avrebbe dovuto possedere in proprio i requisiti tecnici ed economici presupposti allo svolgimento delle lavorazioni de quibus, la clausola de qua, limitandosi ad operare un mero rinvio esterno al menzionato art. 104, comma 11 del Codice dei Contratti Pubblici, e omettendo di descrivere, finanche sommariamente, i “compiti essenziali” che non possono formare oggetto di contratto di avvalimento e le ragioni di una tale previsione, non può che essere considerata, ai limitati fini del giudizio di cui è causa, tamquam non esset, determinando così la conseguenziale infondatezza della censura di cui al primo motivo del ricorso principale, stante la naturale possibilità per l’aggiudicatario di ricorrere all’utilizzo dell’istituto in parola per dimostrare il possesso del requisito richiesto dal par. 6.3, lett. a) della lex specialis.

A questo punto, è d’uopo procedere all’indagine circa la validità del contratto di avvalimento in concreto stipulato dal-OMISSIS-con la -OMISSIS-

Se è pur vero che il nuovo Codice dei Contratti Pubblici, disciplinando l’avvalimento, pone l’attenzione sul contratto avente ad oggetto il prestito dei requisiti, è altresì vero che l’art. 104 del D.lgs. n. 36/2023, a differenza del previgente art. 89 del D.lgs. n. 50/2016, non richiede più, a pena di nullità del contratto di avvalimento, la necessaria specificazione delle risorse e delle dotazioni tecniche messe a disposizione.

Ma, a tutto voler concedere, la più grave delle sanzioni non può certamente reputarsi legittima allorquando l’oggetto del contratto di avvalimento tecnico-operativo, seppur manchevole della specificazione dei mezzi prestati, risulti comunque in astratto determinabile, essendo sufficiente, ai sensi dell’art. 1346 c.c., che l’impegno dell’ausiliario sia munito dei necessari requisiti della determinatezza, o quanto meno della determinabilità; e ciò al precipuo fine di prevenire eventuali contestazioni nella fase di esecuzione tra l’appaltatore e l’ausiliario che possono frustrarne il buon esito.

Sul punto, la giurisprudenza, già nella vigenza del Codice dei Contratti Pubblici di cui al D.lgs. n. 50/2016, ha avuto modo di precisare che validamente l’oggetto del contratto di avvalimento può risultare determinabile “per relationem” sulla base del complesso delle risorse aziendali che valsero all’ausiliaria l’ottenimento del requisito prestato (T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 26 ottobre 2023, n. 782; T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 4 marzo 2022, n. 1458).

Come, invero, chiarito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza del 4 novembre 2016, n. 23, tenuto conto della ratio sottesa all’introduzione dell’istituto dell’avvalimento, le disposizioni del Codice dei Contratti Pubblici vanno interpretate nel senso di non configurare la nullità del relativo contratto nell’ipotesi in cui una parte del suo oggetto, pur non essendo puntualmente determinata, sia tuttavia agevolmente determinabile.

E tanto, alla luce della novella normativa di settore, è vieppiù coerente con il principio del risultato sancito dall’art. 1 del Codice dei Contratti Pubblici che, rappresentando l’attuazione dei principi di efficienza, efficacia ed economicità nel settore delle commesse pubbliche, impone una più ampia interpretazione del contratto di avvalimento che non soggiace a rigidi formalismi, rectius ad aprioristici schematismi concettuali volti ad irrigidire la disciplina sostanziale della gara (Consiglio di Stato, Sez. V, 30 marzo 2023, n. 3300; Consiglio di Stato, Sez. V, 22 ottobre 2015, n. 4860).

In altri termini, la verifica di idoneità del contratto allegato ad attestare il possesso dei relativi titoli partecipativi va svolta in concreto, avuto riguardo al tenore testuale dell’atto e alla sua idoneità ad assolvere la precipua funzione assegnata all’istituto (Consiglio di Stato, 3 maggio 2017, n. 2022).

Ora, nel caso di specie, l’oggetto del contratto di avvalimento risulta certamente determinabile “per relationem” sulla base del complesso delle risorse aziendali che valsero alla -OMISSIS- per ottenere l’attestazione di qualificazione integrante il requisito di cui al punto -OMISSIS-, lett. a), della lex specialis.

Nel contratto de quo, invero, l’impresa ausiliaria, fornendo all’ausiliata tutte le risorse materiali o tecniche per eseguire l’appalto, si è impegnata a consentire l’utilizzo delle dotazioni tecniche e delle risorse (quali strutture per la costruzione di tribune prefabbricate, mezzi e personale specializzato), e cioè l’azienda – intesa come complesso produttivo unitariamente considerato e già “testato” per eseguire le precedenti commesse – che le ha permesso di conseguire il richiesto requisito di qualificazione esperienziale.

In altre parole, dalla lettura dell’accordo in commento, risulta, a ben vedere, dimostrato che la messa a disposizione del requisito mancante non si risolve nel prestito di un valore puramente cartolare, recte astratto, ma nel totalizzante impegno dell’ausiliaria a prestare le proprie risorse e il proprio apparato organizzativo all’ausiliata partecipante alla gara, al fine di permettere a quest’ultima di ottenere in via diretta l’attribuzione del requisito tecnico-esperienziale richiesto dal disciplinare.

A tanto si aggiunga che neppure la contestata mancanza della clausola di tracciabilità dei flussi finanziari si appalesa di per sé idonea ad inficiare la validità del contratto di avvalimento in questione.

Sul punto basti richiamare l’orientamento giurisprudenziale, da cui questo Collegio non intende discostarsi, secondo cui il contratto di avvalimento, non essendo né un contratto di appalto né un subcontratto da questo derivato, non è riconducibile al disposto di cui all’art. 3, comma 1 della Legge n. 136 del 13 agosto 2010.

E ciò in quanto, a norma dell’invocata disciplina, volta ad introdurre disposizioni per la tracciabilità dei flussi finanziari con l’obiettivo di contrastare le infiltrazioni criminali nelle pubbliche commesse, sono da considerarsi assoggettati agli obblighi di tracciabilità unicamente il contratto di appalto, i contratti di subappalto e i subcontratti da questo derivati, stipulati dall’appaltatore con subappaltatori e fornitori e da questi ultimi con le imprese della cosiddetta filiera, che “si intende riferita ai subappalti come definiti dall’art. 118, comma 11, del decreto legislativo 12 aprile 2006, 163, nonché ai subcontratti stipulati per l’esecuzione, anche non esclusiva, del contratto” (art. 6, comma 2, d.l. 12 novembre 2010, n. 187).

Sicché il contratto di avvalimento, non rientrando in alcuna delle indicate tipologie contrattuali, intervenendo, peraltro, in una fase procedimentale nella quale non esistono ancora né appalto né appaltatore ma solo procedura di gara e concorrente, non è soggetto all’obbligo di inserimento della clausola di tracciabilità in questione.

Del resto, nel medesimo senso si è espressa anche l’ex AVCP con il parere di precontenzioso n. -OMISSIS- con il quale ha inteso precisare che il contratto di avvalimento non deve “contenere l’indicazione sulla tracciabilità dei flussi finanziari in quanto gli obblighi di cui all’art. 3 della legge 136/2010, volti a prevenire infiltrazioni criminali, concernono una fase successiva a quella dell’ammissione alla gara e non riguardano i concorrenti non ancora appaltatori”.

Ne consegue che, per i motivi suesposti, il secondo e il terzo motivo di ricorso principale, congiuntamente scrutinati, si appalesano privi di qualsivoglia fondamento.

Analogamente, il quarto motivo di gravame, afferente l’asserita carenza, in capo ai progettisti indicati in sede di offerta dall’aggiudicataria, della qualificazione richiesta dal par. 6.5 del disciplinare di gara per gli appartenenti al cd. gruppo di lavoro, non è, ad avviso di questo Collegio, meritevole di un favorevole apprezzamento.

Con specifico riferimento al “Responsabile del coordinamento ed integrazione tra le varie prestazioni specialistiche”, indicato dal RTI aggiudicatario nella persona dell’ing. -OMISSIS- è appena il caso di rilevare che questo, risultando regolarmente iscritto a far data dall’-OMISSIS-nell’albo degli Ingegneri della Provincia di Caserta, possiede il requisito esperienziale richiesto dalla lex specialis (“iscrizione al relativo Ordine Professionale con anzianità di almeno 10 anni”).

Ma, a tutto voler concedere, pur avallando le considerazioni ermeneutiche svolte dalla ricorrente principale in merito alla necessaria iscrizione da più di dieci anni nell’albo dei laureati quinquennali o specialistici, ovverosia nella sezione A del relativo albo professionale, occorre constatare la pretestuosità dell’eccezione esaminanda, atteso che, all’evidenza, il progettista indicato risulta iscritto alla suddetta sezione a far data dal-OMISSIS- sicché l’eventuale differenza con il termine decennale richiesto dal bando si appalesa, in ogni caso, minima e, dunque, irrilevante ai fini dell’attribuzione del punteggio all’offerta tecnica presentata dal raggruppamento aggiudicatario, non assurgendo tale dato neppure a requisito essenziale e determinante per ottenere l’aggiudicazione.

Quanto, invece al dott.-OMISSIS-indicato quale “Responsabile Geologo”, chiaramente sprovvisto del richiesto requisito professionale di iscrizione decennale all’albo della categoria di appartenenza, rispetto alla proposta esclusione tout court del raggruppamento dalla gara, è da preferirsi una soluzione maggiormente aderente ai principi del risultato e di proporzionalità, cui si ispira il nuovo Codice dei Contratti Pubblici, volta cioè a consentire l’eventuale estromissione e/o sostituzione del progettista indicato privo dei necessari requisiti partecipativi (T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 28 febbraio 2024, n. 541).

Sul punto, anche a voler avallare l’orientamento giurisprudenziale più rigoroso, secondo cui è ammessa la sostituzione del progettista “non concorrente” nelle sole ipotesi in cui non si verifichi una modifica sostanziale dell’offerta (Consiglio di Stato, sez. V, 9 settembre 2024, n. 7496), non può non rilevarsi come tale circostanza non possa essere ritenuta sussistente in concreto, atteso che la lex specialis non prevede alcunché in ordine alla valutazione dei curricula dei progettisti indicati da parte della commissione giudicatrice e neppure attribuisce punteggi aggiuntivi all’offerente partecipante alla gara sulla scorta delle loro competenze o esperienze specificamente dimostrate.

In altre parole, nella descrizione degli elementi rilevanti ai fini dell’attribuzione del punteggio, non risulta determinante l’indicazione della specifica persona fisica (cioè la specifica risorsa umana) che svolgerà, almeno in parte, le prestazioni contrattuali, quanto, piuttosto, l’esperienza e la competenza che, in termini generali, le risorse che saranno impiegate potranno garantire e che le qualificano ad eseguire i lavori; sicché la modificazione soggettiva di uno dei progettisti indicati, avvenuta entro il termine della stipula del contratto di appalto aggiudicato (sempre che ciò non comporti uno slittamento nell’esecuzione della pubblica commessa alla luce del principio del risultato) e volta a salvaguardare la partecipazione dell’operatore concorrente alla gara, non è di per sé idonea ad incidere, in senso modificativo, sull’entità dell’offerta previamente presentata.

Senza considerare che, in ogni caso, anche a voler ritenere che le dedotte irregolarità siano tali da comportare l’assegnazione di un punteggio diverso, rectiusinferiore, rispetto a quello attribuito al raggruppamento aggiudicatario, non verrebbe comunque superata in senso favorevole per la ricorrente la cd. “prova di resistenza”, giacché: lo scarto tra il punteggio ottenuto dall’offerta tecnica di-OMISSIS-(92,24) ed il punteggio complessivo attribuito al -OMISSIS- (-OMISSIS- la lex specialis di gara al par. -OMISSIS- prevede un punteggio pari ad un massimo di 3 punti per il gruppo di lavoro; decurtando, dunque, la totalità dei punti attribuibili con riferimento al sub-criterio 2.1, il secondo classificato rimarrebbe tale, stante la permanenza di uno scarto di punteggio attribuito alla sua offerta e a quella del primo classificato pari a 3,57 punti.

Per i motivi suesposti, anche detta censura non merita, dunque, accoglimento.

Con l’ultimo motivo di ricorso principale, la-OMISSIS-., censurando la valutazione di congruità effettuata dal RUP, ha dedotto l’asserita violazione, da parte del -OMISSIS-del principio di immodificabilità dell’offerta, rilevando che quest’ultimo, nel corso del sub-procedimento di verifica di anomalia, avrebbe illegittimamente e capziosamente fatto lievitare il “costo della manodopera” indicato in seno all’offerta economica. Nello specifico, secondo l’assunto attoreo, il raggruppamento aggiudicatario avrebbe inizialmente allocato tra le “spese generali” parte del costo del lavoro, mutando solo successivamente la sua destinazione, operando un’inammissibile modifica dei “costi della manodopera” previamente indicati.

Anche tale censura non coglie, tuttavia, nel segno.

Anzitutto occorre precisare che la procedura di gara esitata con il provvedimento di aggiudicazione gravato ha ad oggetto l’affidamento di un Accordo Quadro per appalto misto di lavori, servizi di ingegneria, architettura e forniture.

Com’è noto, per Accordo Quadro si intende quell’accordo concluso tra una o più amministrazioni aggiudicatrici e uno o più operatori economici al fine di definire le condizioni generali per l’affidamento di successivi appalti per un determinato periodo di tempo (in particolare con riferimento ai prezzi e, se del caso, le quantità previste), cui seguono necessariamente i cd. “contratti attuativi”, ovverosia i singoli contratti di appalto affidati in esecuzione dell’Accordo medesimo, nella misura richiesta al verificarsi delle relative esigenze.

Data la natura meramente programmatoria dell’Accordo in questione, condivisibile giurisprudenza ha avuto modo di precisare che, essendo impossibile prevedere ex ante l’esatta quantificazione delle singole voci di costo che si riveleranno necessarie per l’esecuzione dei contratti di volta in volta conclusi, è sufficiente l’indicazione di un costo approssimativo della manodopera, da specificarsi successivamente nei cd. “contratti attuativi” a valle (ex multis Consiglio di Stato, Sez. V, 26 gennaio 2023, n. 909).

Ne consegue che, in applicazione delle superiori coordinate ermeneutiche, laddove l’aggiudicataria avesse specificato, rectius rettificato, solo nel corso del sub-procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, gli effettivi costi della manodopera da sostenere per eseguire il contratto affidato, non sarebbe certamente incorsa in una violazione tale da comportare l’immediata esclusione dalla gara della sua offerta.

Ma, a tutto voler concedere, pur aderendo all’orientamento più restrittivo secondo cui nell’ambito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia non può, in nessun caso, modificarsi l’entità dell’offerta economica presentata, e dunque i costi della manodopera ivi indicati, occorre precisare che il-OMISSIS-non ha, come ex adverso sostenuto, modificato in aumento i costi de quibus, avendo unicamente proceduto ad una diversa allocazione di talune voci di costo, da scomputarsi dalla voce “spese generali” e da aggiungersi ai costi della manodopera correttamente indicati nell’offerta.

Ora, premesso che, secondo un recente arresto giurisprudenziale, l’allocazione dei costi della manodopera nella voce “spese generali” è da reputarsi ragionevole laddove la verifica in concreto della capienza di tale ultima voce di costo conduca ad un esito positivo (T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 15 gennaio 2025, n. 666), va rilevato che un’operazione meramente “compensativa”, ovvero “sostitutiva”, non può di certo ritenersi, in assoluto, inammissibile nell’ambito di un procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta.

Sul punto, basti richiamare la giurisprudenza granitica secondo cui in sede di verifica dell’anomalia, è consentita la modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo, rispetto alle giustificazioni già fornite, come pure l’aggiustamento delle singole voci di costo per sopravvenienze di fatto o normative, ovvero al fine di porre rimedio a originari e comprovati errori di calcolo, sempre che resti ferma l’entità dell’offerta economica in ossequio alla regola della immodificabilità dell’offerta stessa (T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 21 marzo 2024, n. 1838).

E ciò in quanto il procedimento di verifica dell’anomalia non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto; pertanto, la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo. L’esito della gara può, infatti, essere travolto solo quando il giudizio negativo sul piano dell’attendibilità riguardi voci che, per la loro rilevanza ed incidenza complessiva, rendano l’intera operazione economicamente non plausibile e insidiata da indici strutturali di carente affidabilità a garantire la regolare esecuzione del contratto volta al perseguimento dell’interesse pubblico (Consiglio di Stato sez. V, 26 giugno 2024, n. 5626).

Orbene, applicando le superiori coordinate ermeneutiche al caso di specie, premettendo che il giudizio del RUP sfugge al sindacato del giudice amministrativo in sede di legittimità, laddove non vengano in rilievo indici sintomatici del non corretto esercizio del potere (sub specie di difetto di motivazione, di illogicità manifesta, di erroneità nei presupposti di fatto e di incoerenza della procedura valutativa e dei relativi esiti), questo Collegio, non potendo procedere a una riconsiderazione atomistica di ogni singola voce contestata dal ricorrente in via principale, sostituendo, di fatto, la propria valutazione a quella della commissione all’uopo nominata (trattandosi di questione riservata all’esclusiva discrezionalità tecnica dell’amministrazione), ritiene nel complesso ragionevole e attendibile l’iter logico seguito dall’organo amministrativo, al quale solo la legge attribuisce la penetrazione del sapere specialistico ai fini della tutela dell’interesse pubblico nell’apprezzamento del caso concreto.

E ciò tenuto altresì conto del fatto che il provvedimento del RUP non è neppure censurabile sotto il pur dedotto profilo del deficit motivazionale, atteso che l’obbligo di specifica motivazione da parte della Stazione Appaltante sussiste solo in caso di giudizio negativo e non nell’eventualità, come nel caso di specie, di esito favorevole (Consiglio di Stato, sez. V, 18 settembre 2024, n. 7629).

In definitiva, le giustificazioni prodotte dal -OMISSIS-che recano l’analitica indicazione delle voci di costo, si appalesano sufficientemente idonee a legittimare il giudizio positivo del RUP, oltre che a dimostrare l’infondatezza delle prospettazioni della ricorrente-OMISSIS-.

Stante il rigetto del ricorso principale, siccome integrato dai motivi aggiunti, per quanto già esposto in premessa, il ricorso incidentale escludente proposto dal -OMISSIS-, integrato dai relativi motivi aggiunti, non può che dichiararsi improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse ai sensi degli articoli 42, comma 1 e 35, comma 1, lett. c) c.p.a., essendo evidente che l’interesse dell’aggiudicataria a proporre ricorso incidentale, al fine di contestare la mancata esclusione dalla gara della ricorrente principale, è venuto radicalmente meno avendo la stessa conservato il bene della vita già ottenuto, consistente nell’aggiudicazione della gara (ex multisT.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 18 marzo 2025, n. 2263; Consiglio di Stato, Sez. IV, 15 aprile 2021, n. 3094).

In definitiva, il ricorso principale, integrato dai motivi aggiunti, è respinto; il ricorso incidentale, integrato dai motivi aggiunti, è dichiarato improcedibile.

Nel rapporto processuale tra la ricorrente principale da un lato, e la controinteressata ricorrente incidentale, l’-OMISSIS– -OMISSIS-e la Regione Campania dall’altro, le spese di lite seguono la soccombenza, e sono liquidate in dispositivo.

Diversamente, nel rapporto processuale tra la ricorrente principale da un lato, e il Comune di Salerno dall’altro, sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione Staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso principale in epigrafe proposto, come integrato dal ricorso incidentale proposto dal -OMISSIS-, così dispone:

– rigetta il ricorso principale, integrato dai motivi aggiunti;

– dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso incidentale, integrato dai motivi aggiunti;

– condanna la ricorrente alla rifusione delle spese in favore del -OMISSIS-, dell’-OMISSIS– -OMISSIS-e della Regione Campania nella misura di euro 2.000 ciascuno, oltre accessori di legge, unitamente alla refusione del contributo unificato nella misura di quanto versato per la proposizione del ricorso incidentale;

– compensa le spese di lite tra la ricorrente e il Comune di Salerno.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato, anche di luogo, idoneo ad identificare enti o persone.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Laura Zoppo, Referendario, Estensore

Roberto Ferrari, Referendario

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]]> Sulla giurisdizione in materia di revisione dei prezzi. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sulla-giurisdizione-in-materia-di-revisione-dei-prezzi/ Thu, 29 May 2025 05:01:31 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=89682 Sulla giurisdizione in materia di revisione dei prezzi.

Giurisdizione e competenza – Revisione dei prezzi – Giurisdizione esclusiva del G.A. – Art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a. – Sussistenza. La regolazione del meccanismo revisionale ai sensi dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 è sufficiente a radicare la giurisdizione esclusiva in capo al giudice

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]]> Sulla giurisdizione in materia di revisione dei prezzi.

Giurisdizione e competenza – Revisione dei prezzi – Giurisdizione esclusiva del G.A. – Art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a. – Sussistenza.

La regolazione del meccanismo revisionale ai sensi dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 è sufficiente a radicare la giurisdizione esclusiva in capo al giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 cod. proc. amm., senza necessità di ulteriori verifiche in tema di poteri esercitabili o esercitati dalla stazione appaltante nel procedimento iniziato ad istanza dell’appaltatore per la revisione dei prezzi.

Pres. Lipari – Est. Franconiero

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 782 del 2025, proposto dalla proposto dalla Dussmann Service s.r.l., in persona del rappresentante indicato in atti, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Martinez e Davide Moscuzza, con domicilio eletto presso il loro studio, in Roma, corso Vittorio Emanuele II 18

contro

Ministero dell’istruzione e del merito, Istituto comprensivo n. 1 ad indirizzo musicale Falcone – Borsellino, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati, in Roma, via dei Portoghesi 12
Consip s.p.a., non costituita in giudizio

per l’annullamento

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (sezione quarta) n. 1569/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’istruzione e del merito e dell’Istituto comprensivo n.1 ad indirizzo musicale Falcone – Borsellino;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 105, comma 2, e 87, comma 3, cod. proc. amm.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 il consigliere Fabio Franconiero e udito per la parte appellante l’avvocato Filippo Martinez, sull’istanza di passaggio in decisione delle amministrazioni appellate;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Toscana la società odierna appellante agiva per l’accertamento del proprio diritto alla revisione prezzi maturato nell’ambito della convenzione (nel prosieguo anche la “Convenzione”) intercorsa con Consip s.p.a. per l’affidamento dei «Servizi di pulizia e altri servizi tesi al mantenimento del decoro e della funzionalità degli immobili, per gli istituti scolastici di ogni ordine e grado e per i centri di formazione della pubblica amministrazione».

2. Per quanto di interesse nel presente giudizio, l’art. 10, comma 5, della Convenzione prevedeva che «i corrispettivi dovuti al Fornitore sono oggetto di revisione ai sensi dell’art. 115 del D.Lgs. n. 163/2006 sulla base di un’istruttoria condotta in considerazione dei dati di cui all’art. 7, commi 4, lett. c) e 5 del D. Lgs. n. 163/2006 o, in mancanza, in ragione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati (nella versione che esclude il calcolo dei tabacchi) con le modalità indicate al par 9.4 del Capitolato Tecnico». A sua volta, l’art. 9.4 del Capitolato Tecnico allegato alla Convenzione prevedeva che «annualmente verrà applicato l’aggiornamento del canone in misura pari al 100% della variazione accertata dall’Istat dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati (FOI nella versione che esclude il calcolo dei tabacchi), verificatesi nell’anno precedente. Il primo aggiornamento verrà effettuato, previa formale comunicazione del Fornitore all’Amministrazione Contraente, dopo 12 mesi dalla stipula dell’Ordinativo principale di fornitura». Disposizione di analogo tenore era dettata dall’art. 4 dell’Allegato D (intitolato Prezzi) e dall’art. 9, comma 4, dell’Allegato E (intitolato Condizioni generali).

3. In prime cure, la società ricorrente instava quindi per l’accertamento del diritto al compenso revisionale (secondo le modalità previste dall’art. 9.4 del Capitolato) in relazione a tutte le prestazioni effettuate fino al termine del servizio.

4. Nel contraddittorio con il Ministero dell’istruzione e del merito e l’istituto scolastico indicato in intestazione, con la sentenza in epigrafe l’adito Tribunale amministrativo dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a favore del giudice ordinario.

5. Con l’odierno appello tempestivamente notificato e depositato presso la segreteria di questo Consiglio di Stato, pertanto, la società ricorrente ha proposto appello, al quale resistono le amministrazioni già costituitesi in primo grado.

DIRITTO

1. L’odierno appello contesta la declinatoria di giurisdizione e ambisce, quindi, a vedere riconosciuta la giurisdizione del giudice amministrativo su una controversia in cui si chiede di accertare il diritto dell’impresa appaltatrice alla revisione del corrispettivo di un appalto pubblico di servizi (in virtù di apposita clausola convenzionale che rinvia all’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163).

1.1. La declinatoria di giurisdizione poggia su due pilastri motivazionali.

Il primo pilastro è che sebbene l’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, cod. proc. amm. devolva «alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo […] le controversie […] relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi ai sensi dell’articolo 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto», cionondimeno la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ha ragion d’essere solo nei casi in cui «la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo ovvero, attesa la facoltà, riconosciutale dalla legge, di adottare strumenti negoziali in sostituzione del potere autoritativo, se si vale di tale facoltà» (cfr. Corte costituzionale, sentenza 6 luglio 2004, n. 204); sicché – afferma il giudice di prime cure – «la portata ampia e generale della giurisdizione esclusiva in materia di revisione dei prezzi negli appalti pubblici, ex articolo 133, lett. e), n. 2) cod. proc. amm., incontra tuttavia un limite nel caso in cui sia in contestazione esclusivamente l’espletamento di una prestazione già puntualmente prevista nel contratto e disciplinata in ordine all’an e al quantum del corrispettivo, giacché in tale evenienza la controversia incardinata dall’appaltatore ai fini della percezione del compenso revisionale ha ad oggetto una mera pretesa di adempimento contrattuale» (cfr. sentenza appellata).

1.2. Il secondo pilastro motivazionale consiste nel rilevare quanto segue: «Nella fattispecie in esame si è al cospetto della pretesa dell’appaltatore al compenso revisionale, fondata su di una specifica clausola della Convenzione Consip che obbligherebbe l’amministrazione appaltante al riconoscimento della revisione, traducendosi ciò in una pretesa di adempimento contrattuale. Inoltre, la detta clausola (art. 9.4 del Capitolato tecnico allegato alla Convenzione Consip) individua compiutamente sia le tempistiche (primo aggiornamento dopo 12 mesi dalla stipula dell’ordinativo, previa formale comunicazione), che i criteri per determinare l’importo da riconoscere all’appaltatore (pari alla variazione accertata dall’ISTAT dell’indice Foi verificatasi nell’anno precedente), ancorando dunque il diritto alla revisione a criteri certi e obiettivi. D’altro canto anche l’art. 10.5 della Convenzione, laddove prevede che l’istruttoria debba essere condotta in considerazione dei dati di cui all’art. 7 comma 4 lettera c) del d. lgs. n. 163 del 2006, si riferisce in definitiva ai costi standardizzati per tipo di servizio, in relazione a specifiche aree territoriali, pubblicati e determinati annualmente da ISTAT tenendo conto dei parametri di cui alle convenzioni stipulate dalla Consip. Si tratterebbe quindi comunque di dati obiettivi e prestabiliti».

2. La società appellante contesta l’iter logico-giuridico che ha condotto il giudice di prime cure a denegare la giurisdizione del giudice amministrativo.

In particolare, l’appellante evidenzia che:

a) il contratto di appalto de quosoggiace incontestabilmente alla disciplina del primo codice degli appalti pubblici (d.lgs. n. 163 del 2006) e in materia di revisione prezzi è quindi sottoposto alle regole dell’art. 115 d.lgs. n. 163/2006;

b) la disposizione dell’art. 133, lett. e), n. 2, cod. proc. amm., prevede claris verbische sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie «relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163»;

c) in base ai più recenti approdi giurisprudenziali in materia di giurisdizione esclusiva, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 cod. proc. amm. (Cons. St. n. 5446 del 2019), la devoluzione al giudice amministrativo della cognizione delle clausole di revisione prezzi, adottate ai sensi dell’art. 115 d.lgs. n. 163 del 2006, opera oggettivamente e copre sia l’anche il quantum del compenso revisionale, stante il fitto intreccio di diritti soggettivi ed interessi legittimi che contrassegna questa materia;

d) se da un lato è vero che la Corte costituzionale ha affermato la necessità di verificare (anche nelle materie di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo) la configurabilità o meno di un potere amministrativo (sì da escludere la giurisdizione esclusiva ogniqualvolta tale potere manchi), dall’altro lato è anche vero, però, che «la Consulta ovviamente si esprime sulla costituzionalità delle leggi, e laddove una norma sia chiara nell’affidare la giurisdizione esclusiva al Giudice amministrativo in una determinata materia, al Giudice adito è preclusa la disapplicazione (salvo contrasto con norma comunitaria) ed è semmai consentita unicamente la rimessione della questione alla Corte Costituzionale per il vaglio che le compete»;

e) pertanto, «sulla base di questa premessa non sembra convincente l’assunto secondo cui di volta in volta si dovrebbe valutare se, nella revisione prezzi prevista dalla legge e riportata nel contratto, quest’ultimo sia tanto dettagliato da non lasciar spazio alla istruttoria discrezionale dell’Ente oppure al contrario consenta l’esercizio di poteri autoritativi. Se così fosse, al di là della violazione del principio di concentrazione dinanzi ad un unico Giudice agevolmente individuabile, si dovrebbe forse concludere che la giurisdizione del giudice amministrativo sussisterebbe a seconda della volontà delle parti e della disciplina contrattuale in tema di revisione prezzi; un po’, come se le parti potessero modulare il contratto in modo tale da scegliere preventivamente quale organo giurisdizionale adire in caso di contrasto»;

f) nel caso di specie, peraltro, sarebbe incontestabile l’esistenza di un ampio spazio di discrezionalità in capo alla stazione appaltante (che conferma l’inestricabile intreccio tra diritti soggettivi e interessi legittimi), così come si evince dalla previsione della convenzione sottoscritta con Consip, la quale prevede lo svolgimento di un’istruttoria condotta in considerazione dei dati di cui all’art. 7, comma 4, lett. c) del d.lgs. n. 163/2006 o, in mancanza, in ragione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati.

3. L’appello è fondato e va quindi accolto.

3.1. Il Collegio ritiene che la presente controversia rientri nella materia di giurisdizione esclusiva dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 cod. proc. amm., secondo cui sono ad essa ricondotte le controversie «relative al divieto di rinnovo tacito dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi ai sensi dell’articolo 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto».

3.2. Il dato costituzionale dirimente da cui occorre partire (e che non si può mai sottovalutare) è che la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo è una giurisdizione «per particolari materie». L’art. 103 Cost. dispone chiaramente, infatti, che il giudice amministrativo può conoscere di interessi legittimi e diritti soggettivi soltanto «in particolari materie indicate dalla legge», fermo restando che l’individuazione legislativa di tali materie – proprio perché sottoposta al vincolo di “particolarità” – non può mai essere per “blocchi di materie” bensì soltanto per materie puntualmente determinate (cfr. in proposito Corte costituzionale n. 35 del 5 febbraio 2010).

Ciò che rileva ai fini dell’affermazione (o meno) della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, pertanto, è il dato oggettivo della sussumibilità o meno del singolo caso concreto in una di quelle particolari materie che il legislatore ordinario devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in attuazione della riserva di legge scolpita nell’art. 103 Cost.

Pertanto, quando risulta acclarato che il singolo caso concreto ricade in una di dette materie, il corollario automatico è il riconoscimento della giurisdizione esclusiva amministrativa.

Laddove invece si ritenesse, in senso contrario, che il giudice amministrativo, per affermare la propria giurisdizione, debba prima verificare – in aggiunta alla riconducibilità del caso concreto in una delle materie nomenclate – anche la natura autoritativa (o comunque non paritetica) delle funzioni effettivamente esercitate dall’amministrazione, si finirebbe per introdurre un ulteriore vincolo che – oltre a confliggere apertamente con il paradigma costituzionale del summenzionato art. 103 Cost. (il quale contempla soltanto il limite delle «particolari materie») – striderebbe anche con i principi costituzionali di effettività della tutela giudiziaria e ragionevole durata del processo (cfr. art. 24 e 111 Cost.). Detta errata soluzione, poi, contrasterebbe con il principio di concentrazione delle tutele giurisdizionali, più volte evidenziato dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione, a partire dalla sentenza n. 4636/2007.

Tenuto conto, infatti, dell’estrema labilità del limen che separa i diritti soggettivi dagli interessi legittimi nelle materie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (materie affidate a quest’ultima giurisdizione proprio perché contraddistinte da un inestricabile intreccio di diritti soggettivi e interessi legittimi), il giudice adìto non può essere onerato di verificare (prima ancora di dichiarare la propria giurisdizione) se la situazione giuridica azionata nel caso concreto sia un diritto soggettivo oppure un interesse legittimo; un’opzione di tal fatta renderebbe inevitabilmente incerto e malfermo il primo di tutti i presupposti processuali (e cioè quello della giurisdizione), in quanto lo subordinerebbe a valutazioni ontologicamente opinabili e relative, in larga parte dettate dalle contingenze del caso concreto.

Ciò, lo si ripete, con un’inevitabile lesione dei principi costituzionali di effettività della tutela giudiziaria e di ragionevole durata del processo (cfr. art. 24 e 111 Cost.) processo che trova il suo cardine proprio nelle norme sul riparto di giurisdizione.

Ad ulteriore conferma di quanto precede, è stato condivisibilmente affermato che è più coerente col fondamento razionale stesso della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo un’interpretazione che prescinda dalla contrapposizione diritto soggettivo – interesse legittimo, posto che tale fondamento è dato dall’esigenza di concentrare presso quest’ultimo giudice «tutte le controversie in una specifica materia contraddistinta da un intreccio di diritti soggettivi ed interessi legittimi e così superare gli inconvenienti pratici connessi al tradizionale criterio di riparto fondato sulla distinzione tra le situazioni giuridiche soggettive ora enunciate» (così testualmente, Cons. Stato, V, 31 luglio 2019, n. 5446, in materia appunto di revisione prezzi, e nello stesso senso più recentemente Cons. Stato, V, 22 gennaio 2025, n. 489).

3.3. Le considerazioni sin qui esposte non entrano in conflitto con le coordinate ermeneutiche della sentenza della Corte costituzionale 6 luglio 2004, n. 204.

Questa sentenza si è infatti pronunciata, nella prospettiva della conformità a Costituzione, in relazione agli artt. 33 e 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, come modificati dall’art. 7 della legge n. 205 del 2000, riguardo alla questione dei limiti che il legislatore ordinario deve rispettare nel disciplinare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (ampliandola); quindi, la pronuncia attiene esclusivamente ai confini costituzionali entro i quali il legislatore ordinario, esercitando il potere discrezionale suo proprio (riconosciutogli dalla stessa Corte costituzionale) deve contenere i suoi interventi volti a redistribuire le funzioni giurisdizionali tra i due ordini di giudici; ciò sta a significare che i principi espressi in detta sentenza sono rivolti in prima battuta al legislatore ordinario (che, nell’individuare le “particolari materie” della giurisdizione esclusiva, «deve considerare la particolare natura delle situazioni soggettive coinvolte, e non fondarsi esclusivamente sul dato, oggettivo, delle materie»); solo per via indiretta gli stessi principi sono rivolti al giudice, ma non tanto ai fini dell’interpretazione della norma di legge che individua la “particolare materia” di cui trattasi volta per volta, quanto ai fini della delibazione della sua (eventuale) incompatibilità con la Costituzione; le “materie” assoggettabili alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo devono infatti presentare un “necessario collegamento” con la natura delle situazioni soggettive, cioè, come precisato nella sentenza n. 204/2004, «devono partecipare della loro medesima natura, che è contrassegnata della circostanza che la pubblica amministrazione agisce come autorità nei confronti della quale è accordata tutela al cittadino davanti al giudice amministrativo»: se la materia di giurisdizione esclusiva è sospettata di non rispettare tale “necessario collegamento”, la norma che la prevede va fatta oggetto di rimessione alla Corte costituzionale; in caso contrario, essa va applicata, ben potendo il giudice e le parti fondarsi esclusivamente sul “dato oggettivo” della materia per individuare il plesso giurisdizionale di appartenenza, senza andare ad indagare, di volta in volta, se siano stati o meno esercitati poteri autoritativi, in modo da configurare la situazione soggettiva azionata come di interesse legittimo ovvero di diritto soggettivo.

Il Collegio non ignora che, in alcune occasioni, il criterio del “collegamento con il potere” quale necessario presupposto per radicare la giurisdizione esclusiva amministrativa, è stato utilizzato dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite della Cassazione, in dichiarata applicazione del canone di interpretazione della legge in termini costituzionalmente conformi.

Tuttavia, ciò è avvenuto essenzialmente in ipotesi di controversie relative a “comportamenti” dell’amministrazione o in fattispecie caratterizzate da una definizione legislativa molto estesa della “particolare materia” di giurisdizione esclusiva.

Non va trascurato, al riguardo, che il percorso motivazionale esposto dalla sentenza n. 204/2004, incentrato sulla valorizzazione della connessione con l’esercizio dei poteri amministrativi, si è sviluppato proprio per stigmatizzare l’estensione indeterminata della materia dei “pubblici servizi”.

Nella vicenda contenziosa in esame, tuttavia, non sono in discussione meri comportamenti amministrativi e la delimitazione della materia particolare è compiuta attraverso una precisa indicazione, idonea a delimitare l’ambito delle controversie affidate alla cognizione del giudice amministrativo, senza necessità di utilizzare criteri integrativi o correttivi del testo normativo.

3.4. Tracciate le coordinate ermeneutiche nel solco delle quali occorre muoversi, le operazioni che il Collegio è ora tenuto ad effettuare sono essenzialmente due, e cioè:

a) in primis, occorre verificare se la fattispecie concreta adesso sottoposta alla cognizione del giudice amministrativo rientri (o meno) in una delle particolari materie che l’art. 133 c.p.a. sottopone alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;

b) in secundis, è necessario verificare se la materia in cui può essere sussunto il caso de quosia stata adeguatamente perimetrata dal legislatore ordinario in ossequio al vincolo di particolarità e, al contempo, sia effettivamente contraddistinta da quell’inestricabile intreccio di diritti soggettivi e interessi legittimi, correlati all’esercizio di poteri amministrativi, che giustifica la giurisdizione esclusiva; in difetto, la norma di legge che individua la giurisdizione esclusiva potrebbe essere tacciata di incostituzionalità.

3.5. Orbene, per quanto riguarda il primo tipo di verifica, l’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 cod. proc. amm., devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie relative alla «clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi cui all’art. 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163».

Letteralmente, pertanto, rientrano nella giurisdizione esclusiva tutte le controversie nelle quali è in discussione la «revisione del prezzo di un pubblico appalto di servizi ai sensi dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006».

Orbene, il succitato art. 115 prevede quanto segue: «1. Tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell’acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all’articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5.».

Il menzionato art. 7, comma 4, lett. c), prevede, a sua volta, che la sezione centrale dell’Osservatorio dei contratti pubblici «determina annualmente costi standardizzati per tipo di servizio e fornitura in relazione a specifiche aree territoriali, facendone oggetto di una specifica pubblicazione, avvalendosi dei dati forniti dall’ISTAT, e tenendo conto dei parametri qualità-prezzo di cui alle convenzioni stipulate dalla CONSIP, ai sensi dell’articolo 26, legge 23 dicembre 1999, n. 488».

3.6. Chiarito il perimetro della materia devoluta per legge alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, va ora evidenziato che l’odierna controversia rientra certamente in tale ambito.

Ed infatti, l’appalto de quo è disciplinato ratione temporis dal d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, e la revisione del prezzo dell’appalto, così come richiesta dall’appellante, è regolata sia dall’art. 10, comma 5, della convenzione, sia dall’art. 9.4 del capitolato tecnico, i quali stabiliscono, rispettivamente:

(i) il primo che «i corrispettivi dovuti al Fornitore sono oggetto di revisione ai sensi dell’art. 115 del D. Lgs. n. 163/2006 sulla base di un’istruttoria condotta in considerazione dei dati di cui all’art. 7, commi 4, lett. c) e 5 del D. Lgs. n. 163/2006 o, in mancanza, in ragione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati (nella versione che esclude il calcolo dei tabacchi) con le modalità indicate al par 9.4 del Capitolato Tecnico»;

(ii) il secondo che «annualmente verrà applicato l’aggiornamento del canone in misura pari al 100% della variazione accertata dall’Istat dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati (FOI nella versione che esclude il calcolo dei tabacchi), verificatesi nell’anno precedente. Il primo aggiornamento verrà effettuato, previa formale comunicazione del Fornitore all’Amministrazione Contraente, dopo 12 mesi dalla stipula dell’Ordinativo principale di fornitura».

Date le previsioni convenzionali appena dette e considerato che lo stesso art. 115 del d.lgs. n. 163/2006, nel rimandare all’istruttoria di cui all’art. 7, non esclude il ricorso ad altri parametri di riferimento (quali gli indici ISTAT – FOI, in mancanza dei dati di cui al comma 4, lett. c, dell’art. 7), la revisione dei prezzi oggetto della presente controversia è interamente regolata dal summenzionato art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006.

Il che significa, quindi, che la revisione prezzi contestata nel presente giudizio ricade sicuramente nella materia di giurisdizione esclusiva identificata dall’art.133, comma 1, lett. e), n. 2, cod. proc. amm.

3.7. Acclarato quanto precede, il Collegio deve ora verificare se la materia identificata dall’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, cod. proc. amm., sia sufficientemente specifica e anche contraddistinta da quell’inestricabile intreccio tra diritti soggettivi e interessi legittimi che giustifica la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (in difetto, come visto, la relativa norma di legge si esporrebbe a rilievi di incostituzionalità).

Per quel che concerne il vincolo di specificità, il puntuale richiamo dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, cod. proc. amm., ad un istituto revisionale ben determinato e normativamente identificato (id est quello dell’art. 115 d.lgs. n. 163 del 2006) appare più che sufficiente a soddisfare il limite della particolarità della materia imposto dall’art. 103 Cost.

Per quel che riguarda, invece, l’ulteriore vincolo costituzionale dell’ineludibile intreccio tra diritti soggettivi e interessi legittimi, la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è univoca nell’affermare che la fattispecie della revisione prezzi di cui all’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 – pur esplicando i propri effetti nella fase di esecuzione del contratto di appalto pubblico (id est in una fase contrassegnata da un’indubbia pariteticità di posizione delle parti, posto che l’amministrazione è ormai spogliata di gran parte dei poteri autoritativi esercitati nella fase di affidamento) – risulta cionondimeno permeata da un residuo margine di poteri d’imperio.

Si riconosce, infatti, che la revisione prezzi in esame implica sempre l’insorgenza di un procedimento amministrativo nel cui ambito la posizione del privato si configura come di interesse legittimo (cfr., tra le tante, Cons. Stato, V, 6 settembre 2022, n. 7756).

In tal senso, è stato più volte chiarito (proprio con riferimento alla revisione prezzi di cui all’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006) che:

(i) la funzione principale del meccanismo revisionale è quella di salvaguardare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa, a causa dell’eccessiva onerosità sopravvenuta delle prestazioni stesse e della conseguente incapacità del fornitore di farvi compiutamente fronte (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 7 maggio 2015 n. 2295; Consiglio di Stato, Sez. V, 20 agosto 2008 n. 3994), nonché quella di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto (nello stesso senso cfr. anche Cons. Stato, Sez. V. 23 aprile 2014, n. 2052; Sez. III, 4 marzo 2015, n. 1074; Sez. V, 19 giugno 2009, n. 4079; Sez. III, 9 maggio 2012, n.2682), discendendone quindi che lo scopo principale dell’istituto revisionale resta quello di tutelare l’interesse pubblico ad acquisire prestazioni di servizi qualitativamente adeguate;

(ii) l’obbligatoria inserzione di una clausola di revisione periodica del prezzo, da attuare in concreto sulla base di un’istruttoria condotta dai competenti organi tecnici dell’amministrazione, non comporta alcun diritto soggettivo all’automatico aggiornamento del corrispettivo contrattuale, ma soltanto che l’amministrazione proceda agli adempimenti istruttori normativamente sanciti; in tal senso si è ripetutamente pronunciata la giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. V, 22 dicembre 2014, n. 6275 e 24 gennaio 2013, n. 465), rilevando che la posizione dell’appaltatore è di interesse legittimo, quanto alla richiesta di effettuazione della revisione in base ai risultati dell’istruttoria, poiché questa è correlata ad una facoltà discrezionale riconosciuta alla stazione appaltante (Cass. SS.UU. 31 ottobre 2008 n. 26298), che deve effettuare un bilanciamento tra l’interesse dell’appaltatore alla revisione e l’interesse pubblico connesso al risparmio di spesa, ed alla regolare esecuzione del contratto aggiudicato.

Il fatto che l’istituto della revisione prezzi ex art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 involga anche interessi legittimi non risulta contraddetto dal carattere eventualmente vincolato dell’atto revisionale: ed infatti, la Corte costituzionale afferma chiaramente che è un «postulato privo di qualsiasi fondamento» il sostenere che un atto vincolato non possa incidere su posizioni di interesse legittimo, laddove i vincoli all’esercizio del potere siano funzionali al perseguimento di interessi pubblici (cfr. Corte costituzionale n. 127 del 1998 e, nello stesso senso, Adunanza Plenaria Cons. St. n. 8 del 24 maggio 2008, Cons. St., Sez. III nn. 2916/2023 e 8434/2022).

In sintesi, quindi, non è revocabile in dubbio che l’istituto della revisione prezzi ex art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 – in quanto operante nella fase di esecuzione del contratto di appalto e al contempo diretta a perseguire interessi pubblici mercè moduli procedimentali e provvedimentali – sottende un inestricabile intreccio di diritti soggettivi e interessi legittimi.

Il che giustifica, quindi, la sua devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, con conseguente piena legittimità costituzionale della norma di legge che attua tale devoluzione (dall’art.133, comma 1, lett. e), n. 2, cod. proc. amm.).

3.8. Le considerazioni che precedono renderebbero superfluo qualsiasi ulteriore accertamento del fatto che l’amministrazione ha esercitato – nel caso concreto ora in esame – un potere di natura pubblicistica incidente su interessi legittimi; ed infatti, come visto, laddove la controversia ricada in una materia sottoposta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (per effetto di una norma di legge ordinaria di cui si è già rilevata la piena conformità al dettato dell’art. 103 Cost.) il giudice amministrativo ben può pronunziarsi anche soltanto su diritti soggettivi (proprio in tal senso la Corte costituzionale ha chiarito che nelle materie di giurisdizione esclusiva «non può escludersi che la cognizione del giudice amministrativo possa avere ad oggetto … anche soltanto diritti soggettivi», cfr. Corte costituzionale n. 35 del 2010 e n. 259 del 2009).

Fermo quanto precede, va comunque soggiunto, per completezza, che nel caso di specie l’amministrazione ha indubitabilmente esercitato un potere di natura autoritativa, atteso che il diniego di revisione è stato adottato all’esito di una specifica istruttoria procedimentale, nel corso della quale l’ente ha consultato gli organi competenti al fine di verificare se (e in che misura) la revisione prezzi potesse essere accordata.

Si è avuta, quindi, una concreta spendita di poteri autoritativi, che ha trovato nell’istruttoria revisionale la sua principale sede di esplicazione.

Ciò, peraltro, in attuazione di una clausola contrattuale che, come visto, individua proprio nell’istruttoria procedimentale l’elemento qualificante e distintivo del meccanismo revisionale de quo (tale istruttoria è infatti principalmente deputata a prendere in esame gli indici Istat da cui dipende la revisione).

Né ha rilievo la natura vincolata di tale istruttoria, atteso che, come visto, il potere amministrativo revisionale – in quanto preordinato al perseguimento di specifici interessi pubblici – resta comunque un potere (anche se vincolato).

3.9. Da ultimo, occorre precisare che il Collegio è ben consapevole della giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione che sembra supportare – almeno apparentemente – le diverse argomentazioni espresse dalla sentenza appellata in tema di riparto della giurisdizione in materia di revisione prezzi.

Invero, è ripetuta la massima secondo cui «Nelle controversie relative alla clausola di revisione del prezzo negli appalti di opere e servizi pubblici, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in conformità alla previsione di cui all’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2), del d.lgs. 104 del 2010, sussiste nell’ipotesi in cui il contenuto della clausola implichi la permanenza di una posizione di potere in capo alla P.A. committente, attribuendo a quest’ultima uno spettro di valutazione discrezionale nel disporre la revisione, mentre, nella contraria ipotesi in cui la clausola individui puntualmente e compiutamente un obbligo della parte pubblica del contratto, deve riconoscersi la corrispondenza di tale obbligo ad un diritto soggettivo dell’appaltatore, il quale fa valere una mera pretesa di adempimento contrattuale, come tale ricadente nell’ambito della giurisdizione ordinaria» (così Cass. S.U. 12 ottobre 2020, n. 21990; Cass. S.U. 22 novembre 2021, n. 35952; Cass. S.U., 8 febbraio 2022, n. 3935).

La richiamata giurisprudenza delle Sezioni Unite afferma in linea di principio la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando la revisione è richiesta azionando la pretesa ex lege, e configura invece come eccezione a tale regola il diritto alla revisione del prezzo che «sia puntualmente disciplinato nel contratto sia nell’an che nel quantum, poiché in tale ipotesi la domanda trae fondamento in via esclusiva nel rapporto di tipo paritetico scaturente dal regolamento pattizio tra le parti e non nel diverso e sovraordinato potere dell’amministrazione di riconoscere la revisione del corrispettivo contrattuale» (così, nei precedenti sopra citati).

Siffatta eccezione si spiega perché ritenuta dalla Cassazione non riconducibile alla fattispecie normativa dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, così come richiamato dall’art. 133 c.p.a.

Il punto, quindi, è che la giurisprudenza delle Sezioni Unite testé citata ha ritenuto che la revisione prezzi rientrasse nell’alveo della giurisdizione ordinaria ogni volta che il meccanismo revisionale trovava nel contratto di appalto (anziché nell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006) la sua compiuta e autonoma regolamentazione, e cioè una regolamentazione negoziale a sé stante sostanzialmente auto-applicativa e svincolata dal paradigma dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 (oltreché scevra da qualsiasi profilo di discrezionalità della stazione appaltante).

In sintesi, il richiamo dell’art. 133 c.p.a. all’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 è stato interpretato restrittivamente dalle Sezioni Unite di Cassazione, e cioè nel senso di devolvere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo i soli casi nei quali il meccanismo revisionale ricalca i contenuti del summenzionato art. 115, e non anche quei casi in cui le parti del contratto di appalto abbiano pattiziamente convenuto un meccanismo revisionale (rigidamente vincolato) autonomo e svincolato rispetto all’art. 115 (in tali ipotesi affermandosi invece la giurisdizione del giudice ordinario).

Orbene, nel caso di specie si è già visto che il meccanismo revisionale contemplato dal contratto di appalto è sostanzialmente ricognitivo di quello descritto dall’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, il che conferma la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

E ciò a prescindere dal fatto che si controverta dell’an o del quantum della revisione ex art. 115 d.lgs. n. 163 del 2006: in quest’ultimo senso si sono espresse, peraltro, persino le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, quando hanno affermato che l’ambito della giurisdizione esclusiva in materia di revisione dei prezzi ex art. 133, comma 1, lettera e), n. 2, cod. proc. amm. «ha ormai assunto una portata ampia e generale, superandosi il tradizionale orientamento interpretativo secondo cui al giudice amministrativo spettavano le sole controversie relative all’an della pretesa alla revisione del prezzo, mentre competevano al giudice ordinario le questioni inerenti alla quantificazione del compenso», per cui entrambe rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista da tale disposizione del codice del processo amministrativo» (Cass. S.U., ord. 1 febbraio 2019, n. 2160).

In ragione di quanto precede, pertanto, va disattesa l’eccezione formulata dalla difesa erariale nel giudizio di primo grado, secondo la quale il giudice amministrativo dovrebbe soltanto limitarsi a riconoscere la fondatezza in astratto della pretesa revisionale (e non anche il quantum della revisione); come anticipato, infatti, tale eccezione si infrange sul già visto indirizzo delle Sezioni Unite di cassazione, ad avviso del quale la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di revisione prezzi ex art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 copre non soltanto l’an ma anche il quantum della revisione.

Ciò anche in ossequio al principio di concentrazione delle tutele (il quale costituisce un corollario applicativo del principio di effettività della tutela giudiziaria ex art. 24 Cost.), principio che sarebbe irrimediabilmente frustrato se il privato si trovasse costretto ad interpellare due diversi plessi giudiziari rispettivamente per l’an e per il quantum della revisione prezzi a cui ambisce.

3.10. In base a quanto sopra argomentato, pertanto, la regolazione del meccanismo revisionale ai sensi dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 è sufficiente a radicare la giurisdizione esclusiva in capo al giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 cod. proc. amm., senza necessità di ulteriori verifiche in tema di poteri esercitabili o esercitati dalla stazione appaltante nel procedimento iniziato ad istanza dell’appaltatore per la revisione dei prezzi.

4. L’appello va quindi accolto e, per l’effetto, deve essere affermata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Pertanto, in applicazione dell’art. 105 cod. proc. amm., la sentenza di primo grado va annullata e la causa va rimessa in primo grado.

5. Le spese processuali dei due gradi si compensano per giusti motivi, considerate le sopra dette oscillazioni giurisprudenziali e le incertezze interpretative sul riparto giurisdizione in subiecta materia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e annulla la sentenza impugnata ex art. 105 c.p.a. con rinvio al T.A.R. Toscana, dinanzi al quale il giudizio dovrà essere riassunto entro il termine di novanta giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della presente sentenza.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

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]]> Sulla non necessità della previa comunicazione di avvio del procedimento in caso di procedimento demolitorio. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sulla-non-necessita-della-previa-comunicazione-di-avvio-del-procedimento-in-caso-di-procedimento-demolitorio/ Wed, 28 May 2025 10:25:55 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=89680 Sulla non necessità della previa comunicazione di avvio del procedimento in caso di procedimento demolitorio.

Edilizia ed urbanistica – Procedimento amministrativo – Abusi edilizi – Demolizione – Procedimento – Comunicazione di avvio del procedimento – Non è necessaria. L’attività di repressione degli abusi edilizi, attraverso l’ordinanza di demolizione, avendo natura vincolata, non necessita della previa comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti interessati, dovendo considerarsi

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Edilizia ed urbanistica – Procedimento amministrativo – Abusi edilizi – Demolizione – Procedimento – Comunicazione di avvio del procedimento – Non è necessaria.

L’attività di repressione degli abusi edilizi, attraverso l’ordinanza di demolizione, avendo natura vincolata, non necessita della previa comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti interessati, dovendo considerarsi che la partecipazione del privato al procedimento comunque non potrebbe determinare alcun esito diverso.

Pres. Volpe – Est. Pascuzzi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8825 del 2017, proposto da
Maurizio Liguoro, Marielena Zito e Salah Younes, rappresentati e difesi dall’avvocato Nicola Pignatiello, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Marco Orlando in Roma, via Sistina, n. 48;

contro

Comune di Somma Vesuviana, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tar per la Campania – Napoli (Sezione Terza) n. 2352/2017, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il Cons. Giovanni Pascuzzi. Nessuno è comparso per le parti costituite.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso del 2011 i signori Rosanna Colombo, Salah Younes, Maurizio Liguoro e Marilena Zito hanno chiesto al Tar per la Campania l’annullamento dell’ordinanza del Comune di Somma Vesuviana n. 46 del 12/04/2011 di demolizione delle opere realizzate in Somma Vesuviana (Na) alla via Pizzone Cassante, 17, di proprietà dei ricorrenti, indentificata catastalmente al foglio 2, p.lle 325 – 447 in quanto eseguite in difformità alla Concessione Edilizia in sanatoria n. 1883/86 del 24/09/2003 consistenti: a. nella mancata demolizione delle opere previste dalla citata C.E. ed in particolare della mansarda; b. nel mancato rinterro del piano seminterrato; c. nel frazionamento dei due appartamenti in 4 unità in contrasto con la l.r. n. 21/03; 4. nella formazione di n. 4 garage sul lato sud del fabbricato.

2. A sostegno dell’impugnativa venivano formulati i seguenti motivi di ricorso:

I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 8 e 9 legge 241/90, omessa comunicazione al ricorrente dell’avvio del procedimento amministrativo.

II. Violazione e falsa applicazione, nonché eccesso di potere e carenza di motivazione in ordine all’art. 97 Cost., art. 10-bislegge 241/90, artt. 3 e 31 d.p.r. 380/01 e s.m.i.

3. Con sentenza n. 2352/2017 il Tar per la Campania ha rigettato il ricorso.

3.1 Il primo giudice:

– ha escluso la necessità della previa comunicazione di avvio del procedimento per i provvedimenti repressivi degli abusi edilizi;

– ha considerato non rilevante che i ricorrenti non fossero gli autori delle contestate difformità dalla concessione edilizia in sanatoria;

– ha ritenuto indimostrate le deduzioni secondo cui il fabbricato sarebbe stato conforme alla normativa urbanistica, non potendo valere a tal fine le mere asserzioni facenti leva sulla dichiarazione della parte venditrice, ovvero sulle circostanze riguardanti l’acquisto con atto pubblico o su non meglio precisati accertamenti effettuati presso l’Ufficio tecnico prima dell’acquisto;

– ha ritenuto anche irrilevante la circostanza secondo cui l’immobile non ricadrebbe in zona agricola ma in zona “D2” perché nella specie non è stata fornita la minima prova dell’asserita legittimità delle opere contestate;

– ha respinto la richiesta istruttoria, volta ad ottenere chiarimenti e la documentazione che, nella specie, rientra nella disponibilità della parte ricorrente, onerata ex art. 64 c.p.a. a fornire quanto meno elementi di prova del proprio assunto.

3.2 Il Tar ha quindi ritenuto legittima l’ordinanza di demolizione delle opere contestate perché:

– in base all’art. 10 del d.p.r. n. 380 del 2001, sono subordinati a permesso di costruire gli interventi di nuova costruzione che, in base alle definizioni dettate dall’art. 3, comma 1, lett. e), del medesimo d.p.r., sono quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nella manutenzione ordinaria o straordinaria, nel restauro e risanamento conservativo, ovvero nella ristrutturazione edilizia [in particolare, la lett. e.1) definisce “interventi di nuova costruzione” “la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l’ampliamento di quelli esistenti all’esterno della sagoma esistente”];

– le opere prive di titolo abilitativo, indicate nel provvedimento impugnato (mansarda e piano seminterrato, non sanati e che occorreva demolire o rinterrare, nonché i quattro garage realizzati), concretizzano appunto una trasformazione del territorio, in disparte ogni altra considerazione sulla sussistenza di vincoli paesaggistici comportanti l’obbligo di acquisire una preventiva autorizzazione per qualsiasi modificazione dello stato dei luoghi;

– lo stesso vale per il frazionamento dei due appartamenti in quattro unità, arrecante aggravio del carico urbanistico in area ulteriormente soggetta al vincolo di cui alla richiamata l.r. n. 21 del 2003, che vieta l’edificazione a scopo residenziale nella c.d. zona rossa, contrassegnata dal rischio vulcanico (con divieto valevole per ogni ipotesi di incremento residenziale).

4. Avverso la sentenza del Tar per la Campania n. 2352/2017 hanno proposto appello i signori Maurizio Liguoro, Marilena Zito e Salah Younes per i motivi che saranno più avanti analizzati.

5. Con ordinanza n. 175/2018 la Sezione ha respinto l’istanza di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata.

6. Con ordinanze istruttorie nn. 9782/2023, 4987/2024 e 10151/2024 la Sezione ha disposto incombenti istruttori volti ad acquisire:

a) copia della concessione edilizia in sanatoria n. 1883/1986;

b) copia della D.I.A. n. 12203 del 3.7.2006;

c) copia del certificato di destinazione urbanistica prot. n. 20079/03.

7.In data 9 febbraio 2025 il Commissario ad acta nominato dalla Sezione con l’ordinanza n. 10151/2024 ha depositato i documenti citati al punto precedente.

8. All’udienza del 22 maggio 2025 l’appello è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di appello si lamenta: «Violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 8, 9 e 21-octies legge 241/90; omessa comunicazione al ricorrente dell’avvio del procedimento amministrativo».

Parte appellante sostiene che:

– il Tar per la Campania ha rigettato la censura di nullità del provvedimento impugnato per omessa comunicazione da parte della P.A. ai ricorrenti dell’avvio del procedimento amministrativo assumendo che, in applicazione dell’art. 21-octies della legge 241/90, si tratterebbe di vizio meramente formale dal momento che la comunicazione omessa non avrebbe inciso sull’esito del procedimento che non potrebbe essere stato diverso anche in caso di comunicazione dell’avvio del procedimento ai ricorrenti;

– se il Tar avesse correttamente applicato la normativa in esame, avrebbe dovuto ritenere che la comunicazione dell’avvio del procedimento avrebbe invece potuto incidere sull’esito dello stesso atteso che i ricorrenti ebbero ad acquistare le rispettive unità immobiliari, facenti parte del fabbricato sito in Somma Vesuviana (Na) alla via Pizzone Cassante, 17, dalla precedente proprietaria signora Lucia Pingitore nello stato di fatto e di diritto in cui esse si trovavano;

– se il Comune di Somma Vesuviana avesse comunicato l’avvio del procedimento, i ricorrenti avrebbero potuto rappresentare al Comune stesso che in realtà, come emerso a seguito di accesso agli atti amministrativi effettuato prima di procedere all’acquisto immobiliare, il fabbricato era conforme alla concessione edilizia in sanatoria n. 1883/86 del 24/09/2003 rilasciata proprio dal Comune di Somma Vesuviana e che l’opera era stata realizzata in “zona bianca”, non soggetta a vincoli di sorta, come testimoniato dal certificato di destinazione urbanistica rilasciato in tale circostanza dal Comune di Somma Vesuviana;

– il mancato compimento di tale incombente procedurale ha obiettivamente determinato un’illegittima compressione e lesione del diritto di difesa del cittadino che, inconsapevole, fino al momento della notifica del provvedimento amministrativo adottato, della procedura a suo carico, non è stato messo in condizioni di intervenire nell’iter determinativo della P.A., come facultato dall’art. 9 l. 241/90 e, dunque, di poter esternare le proprie valutazioni e considerazioni difensive che avrebbero potuto incidere sull’azione amministrativa in senso a lui favorevole.

2. Con il secondo motivo di appello si lamenta: «Violazione e falsa applicazione nonché eccesso di potere e carenza di motivazione in ordine all’ art. 97 Cost., art. 10-bis legge 241/90, artt. 3, 31 d.p.r. 380/01 e s.m.i.».

Gli appellanti sostengono che:

– la decisione impugnata è errata nella parte in cui ha affermato che la deduzione secondo cui il fabbricato in Somma Vesuviana alla via Pizzone Cassante, 17 sarebbe conforme alla normativa urbanistica sarebbe rimasta indimostrata in guisa da rendere il ricorso infondato;

– il primo giudice ha omesso di considerare che, essendo il fabbricato de quo regolarmente assentito con C.E. in sanatoria n. 1883/1986 (ex legge 47/85) del 24/09/2003, il Comune di Somma Vesuviana non avrebbe potuto ingiungere la demolizione del manufatto senza prima procedere all’annullamento della detta C.E. in sanatoria, previo avvio del relativo procedimento;

– tale attività amministrativa sebbene costituisse il presupposto logico/giuridico indefettibile dell’ordinanza impugnata, non è mai stata compiuta dal Comune resistente, rendendo, dunque, l’ordinanza di demolizione impugnata del tutto illegittima;

– il Tar non ha considerato, inoltre, che la circostanza che il fabbricato sia conforme alla concessione edilizia in sanatoria n. 1883/86 si desume anche dal certificato di destinazione urbanistica prot. n. 20079/03 rilasciato dal Comune di Somma Vesuviana, prodotto in atti, da cui risulta che il manufatto ricade in “zona bianca” non soggetta a vincoli di sorta e giammai in zona “agricola”, come affermato nella premessa dell’ordinanza impugnata;

– tale dirimente documento risulta anche allegato all’atto di compravendita intervenuto tra la signora Lucia Pingitore, dante causa degli odierni ricorrenti, ed i precedenti proprietari del fabbricato de quo, signori Nicola Mastrogiacomo e Maria D’Onofrio e dimostra che il fabbricato ricade in zona D/2 e non zona agricola;

– trattandosi, dunque, di “zona bianca” ovvero di zona industriale D/2 ammesso e non concesso che siano state effettivamente realizzate opere in difformità, il Tar cade in errore laddove afferma in parte motiva che, trattandosi di opere necessitanti di permesso a costruire, ai sensi dell’art. 31 del T.U. dell’Edilizia, per le stesse sarebbe stato legittimamente emesso provvedimento di demolizione laddove, di converso, le presunte difformità, proprio perché ricadente l’opera in zona D/2, ben potevano essere sanate anche con d.i.a.. Come di fatto avvenuto, essendo stati i cespiti acquistati dai ricorrenti realizzati dalla loro dante causa, signora Pingitore, in forza di Concessione Edilizia in sanatoria (n. 1883/86 del 24/03/2003) ed ultimati con regolare d.i.a. n. 12203 del 03/07/06 per l’autorizzazione ai “lavori di ristrutturazione al fabbricato con diversa distribuzione interna e divisione delle unità abitative”;

– la decisione del Tar è censurabile anche per quel che riguarda il frazionamento dei due appartamenti in quattro unità;

– come asseverato anche dalla relazione del CTP Geom. Di Palma, in atti, le opere di frazionamento sono state autorizzate dal Comune di Somma Vesuviana con regolare d.i.a. n. 12203 del 03/07/06, riscontrata con nota dell’Ufficio Tecnico del Comune di Somma Vesuviana del 06/07/2006, anch’essa in atti, che autorizzava la dante causa dei ricorrenti, signora Pingitore, al frazionamento delle unità abitative al piano terra ed al primo piano e la realizzazione di box pertinenziali al piano seminterrato nonché alla divisione del piano cantinato preesistente in cinque ambienti ad uso deposito;

– anche per tale titolo abilitativo vale quanto sopra evidenziato circa la mancata adozione da parte della P.A. di qualsivoglia provvedimento di annullamento/revoca che avrebbe dovuto necessariamente precedere l’ordinanza di demolizione;

– era quanto meno doveroso che il Tar ordinasse al Comune di Somma Vesuviana, rimasto contumace, di chiarire la vicenda relativa alla zona del proprio territorio, censita al foglio 2, p.lle 327 – 447, ove è stato realizzato il fabbricato de quo, nonché mediante l’esibizione in giudizio di tutta la documentazione inerente alla realizzazione del detto fabbricato ponendo rimedio ai troppi punti oscuri del proprio operato. Istanza che viene reiterata in appello.

3. L’appello è in parte inammissibile e in parte infondato.

4. Infondato è primo motivo di appello con il quale si lamenta l’omesso invio della comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo.

Come ribadito, ex multis, da Cons. Stato, sez. VI, 23/11/2022, n. 10340, l’attività di repressione degli abusi edilizi, attraverso l’ordinanza di demolizione, avendo natura vincolata, non necessita della previa comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti interessati, dovendo considerarsi che la partecipazione del privato al procedimento comunque non potrebbe determinare alcun esito diverso.

Peraltro le circostanze allegate dalla parte appellante non dimostrano affatto che l’esito sarebbe stato diverso se fosse stato comunicato l’avvio del procedimento.

Non ha rilievo, infatti, la circostanza che gli immobili erano stati acquistati da un terzo nello stato di fatto e diritto in cui si trovavano.

I provvedimenti sanzionatori a contenuto ripristinatorio/demolitorio riferiti ad opere abusive hanno carattere reale con la conseguenza che la loro adozione prescinde dalla responsabilità del proprietario o dell’occupante l’immobile, applicandosi gli stessi anche a carico di chi non abbia commesso la violazione, ma si trovi al momento dell’irrogazione in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato (Cons. Stato, sez. VI, 10/05/2021, n. 3660).

I rapporti tra le parti appellanti e la loro dante causa non hanno rilevanza sotto lo specifico aspetto trattato in questa sede, né rileva che il fabbricato sarebbe stato conforme alla concessione edilizia in sanatoria n. 1883/86 del 24/09/2003. L’atto impugnato motiva l’ordine di demolizione (tra l’altro) con l’inclusione dell’area interessata nelle zone a rischio vulcanico dell’area vesuviana, ma (come si dirà) nessuna censura viene mossa nell’atto di appello avverso la statuizione di primo grado sul punto specifico.

Gli appellanti non hanno fornito neanche un principio di prova in ordine al fatto che sarebbero stati in grado di orientare in maniera diversa l’esito del procedimento. E non hanno neanche contestato tutti gli elementi che rendevano necessitato l’esito del procedimento stesso.

5. Il secondo motivo di appello è inammissibile e comunque infondato.

6. Occorre preliminarmente rilevare che la sentenza impugnata contiene alcune statuizioni avverso le quali l’appellante non muove alcuna specifica censura.

In particolare, nella sentenza impugnata si afferma quanto segue:

«In realtà, il provvedimento impugnato denota l’esecuzione di opere necessitanti del permesso di costruire (e non sanate con la concessione rilasciata o eseguite “ex novo”), di cui legittimamente è stata ingiunta la demolizione, ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. n. 380 del 2001, con avvertenza della successiva acquisizione in caso di inottemperanza.

In base all’art. 10 del citato D.P.R. n. 380 del 2001, sono infatti subordinati a permesso di costruire gli interventi di nuova costruzione che, in base alle definizioni dettate dall’art. 3, co. 1, lett. e), del medesimo D.P.R., sono quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nella manutenzione ordinaria o straordinaria, nel restauro e risanamento conservativo, ovvero nella ristrutturazione edilizia (in particolare, la lett. e.1) definisce “interventi di nuova costruzione” “la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l’ampliamento di quelli esistenti all’esterno della sagoma esistente”).

Le opere prive di titolo abilitativo, indicate nel provvedimento impugnato (mansarda e piano seminterrato, non sanati e che occorreva demolire o rinterrare, nonché i quattro garage realizzati), concretizzano appunto una trasformazione del territorio, in disparte ogni altra considerazione sulla sussistenza di vincoli paesaggistici comportanti l’obbligo di acquisire una preventiva autorizzazione per qualsiasi modificazione dello stato dei luoghi.

Lo stesso è a dirsi per il frazionamento dei due appartamenti in quattro unità, arrecante aggravio del carico urbanistico in area ulteriormente soggetta al vincolo di cui alla richiamata L.R. n. 21 del 2003, che vieta l’edificazione a scopo residenziale nella c.d. zona rossa, contrassegnata dal rischio vulcanico».

Avverso dette statuizioni, parte appellante non muove specifiche censure. Ci si riferisce, in particolare: a) alla statuizione secondo la quale le opere richiedevano la concessione edilizia; b) alla statuizione secondo cui l’area interessata era contrassegnata da rischio vulcanico e come tale inibita alla edificazione a scopo residenziale.

Come chiarito da Cons. Stato, sez. III, 14/04/2023, n. 3776, nel processo amministrativo d’appello la mancata critica anche di una sola delle plurime rationes decidendi poste a base dello specifico capo della sentenza di primo grado fatto oggetto d’impugnazione vale a rendere inammissibile per carenza d’interesse la censura delle restanti rationes se ed in quanto le prime siano di per sé idonee a sorreggere la pronuncia sul punto.

7. In ogni caso il motivo è infondato.

La Sezione ha disposto l’acquisizione dei documenti citati in narrativa.

Tali provvedimenti non forniscono conforto alle tesi di parte appellante.

Come si legge nell’atto impugnato, il Comune di Somma Vesuviana è un Comune sottoposto ai vincoli di cui al d.lgs. 42/2004 e rientra nelle zone a rischio vulcanico dell’area vesuviana ed è assoggettato alla legge della Regione Campania n. 21/2003, che vieta, nei comuni rientranti nella zona rossa ad alto rischio vulcanico, il rilascio di titoli edilizi abilitanti la realizzazione di interventi finalizzati all’incremento dell’edilizia residenziale, come definiti dall’art. 2, e cioè mediante l’aumento dei volumi abitabili e dei carichi urbanistici derivanti dai pesi insediativi nei rispettivi territori.

La DIA non è sufficiente a legittimare opere che hanno provocato un aumento dei volumi abitabili e dei carichi urbanistici.

E, come rilevato dal Tar, le opere indicate nel provvedimento impugnato (mansarda e piano seminterrato, nonché i quattro garage realizzati), concretizzano una trasformazione del territorio che (al di là delle considerazioni svolte circa l’esistenza dei richiamati vincoli) necessitavano del rilascio del titolo edilizio pieno (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 02/11/2023, n. 9416: la trasformazione di un garage o di una soffitta in un locale abitabile si configura come un ampliamento della superficie residenziale e della relativa volumetria autorizzate con l’originario permesso di costruire e non può essere ritenuta urbanisticamente irrilevante).

8. Priva di pregio è la tesi sostenuta da parte appellante nella memoria depositata in vista dell’udienza secondo la quale il provvedimento impugnato violerebbe il principio di affidamento.

Come ribadito, ex multis, da Cons. Stato, sez. VI, 24/03/2023, n. 3001, l’ordine di demolizione di un abuso edilizio è atto vincolato e non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di questo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, non essendovi alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il mero decorso del tempo non sana.

9. Le conclusioni raggiunte non sono inficiate dalla perizia depositata in appello. In ogni caso si tratta di una perizia inammissibile: ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a. e, più in generale, di quanto previsto dall’art. 345 c.p.c., nel giudizio amministrativo di appello non sono ammessi nuovi mezzi di prova e non possono essere prodotti nuovi documenti, compresa la perizia di parte prodotta per la prima volta in grado di appello, trattandosi di documentazione che dalla parte avrebbe ben potuto essere acquisita e prodotta già nel primo grado di giudizio (Cons. Stato, sez. IV, 07/01/2019, n. 114).

10. Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato.

Nulla sulle spese a causa della mancata costituzione della parte appellata.

Il compenso del Commissario ad acta è posto definitivamente a carico della parte appellante.

Tale compenso verrà liquidato in via definitiva con successivo provvedimento previa presentazione della relativa parcella da parte del Commissario nel rispetto dei termini e nei limiti di cui agli artt. 50, 57, 71 e 168 del d.p.r. 30 maggio 2002, n. 115 (recante “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia”).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Nulla spese.

Riserva ad un separato decreto la liquidazione del compenso spettante al Commissario ad acta per l’espletamento dell’incarico previa presentazione della parcella.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi’, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere, Estensore

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]]> Sulla mancata partecipazione all’udienza delle parti costituite. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sulla-mancata-partecipazione-alludienza-delle-parti-costituite/ Tue, 27 May 2025 08:43:24 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=89678 Sulla mancata partecipazione all’udienza delle parti costituite.

Processo – Processo amministrativo – Parti – difesa – Udienza – Mancata comparizione – Non impedisce la definizione del giudizio. La mancata comparizione alla camera di consiglio delle parti costituite, ha infatti già precisato questo Consiglio, non può impedire la definizione del giudizio nel merito ai sensi e per gli

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]]> Sulla mancata partecipazione all’udienza delle parti costituite.

Processo – Processo amministrativo – Parti – difesa – Udienza – Mancata comparizione – Non impedisce la definizione del giudizio.

La mancata comparizione alla camera di consiglio delle parti costituite, ha infatti già precisato questo Consiglio, non può impedire la definizione del giudizio nel merito ai sensi e per gli effetti dell’art. 60 c.p.a., risultando la tutela dell’interesse, eventualmente contrario, delle parti costituite sufficientemente garantito una volta che risulti assodata la ritualità della trattazione dell’istanza cautelare, sicché l’assenza volontaria della parte alla detta camera di consiglio non può avere l’effetto di precludere in radice la conversione del rito, che è potere a chiara caratterizzazione ufficiosa.

Pres. De Nictolis – Est. Tulumello

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2577 del 2025, proposto dall’Azienda Sanitaria Locale Roma 5, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Valentino Vescio di Martirano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Fantasy Catering S.r.l. (Già Fantasy Catering S.a.s.), non costituito in giudizio;

nei confronti

Ariston S.r.l., non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 4999/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 il Cons. Giovanni Tulumello e udito per la parte appellante l’Avv. Vescio di Martirano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sentenza gravata nel presente giudizio ha accolto il ricorso proposto dalla società Fantasy Catering S.r.l “per l’accertamento dell’inerzia della ASL RM5, nell’emettere il provvedimento con il quale la stessa in modo chiaro ed inequivoco, dichiari e manifesti la propria volontà di stipulare o meno il contratto di cui alla procedura in epigrafe, ed in particolare quello relativo al Lotto 1 della gara di appalto indetta in data 16/9/2016, avente ad oggetto la gestione del punto di ristoro presso l’Ospedale Civico di Tivoli”.

L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dall’Azienda Sanitaria Locale Roma 5.

La parte ricorrente in primo grado, ritualmente intimata, non si è costituita in giudizio.

Alla camera di consiglio del 10 aprile 2025, fissata per l’esame della domanda cautelare, previo avviso alle parti presenti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm. il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione.

2. Preliminarmente il Collegio ritiene che la causa possa essere decisa con sentenza in forma semplificata all’esito della camera di consiglio fissata per l’incidente cautelare, in ragione della ritualità delle modalità di instaurazione del contraddittorio, della completezza dello stesso e della superfluità di ogni ulteriore istruzione.

Non osta, evidentemente, a tale soluzione in rito l’assenza alla predetta camera di consiglio della parte appellata, posto che, come la Sezione ha già avuto modo di chiarire nella sentenza n. 4017/2015, “La mancata comparizione alla camera di consiglio delle parti costituite, ha infatti già precisato questo Consiglio, non può impedire la definizione del giudizio nel merito ai sensi e per gli effetti dell’art. 60 c.p.a., risultando la tutela dell’interesse, eventualmente contrario, delle parti costituite sufficientemente garantito una volta che risulti assodata la ritualità della trattazione dell’istanza cautelare, sicché l’assenza volontaria della parte alla detta camera di consiglio non può avere l’effetto di precludere in radice la conversione del rito, che è potere a chiara caratterizzazione ufficiosa (Cons. St., sez. III, 20.12.2011, n. 6759)”.

3. Nel merito, deve osservarsi che la ricorrente in primo grado, aggiudicataria nel 2017 di una gara di appalto, il 24 ottobre 2023 ha sollecitato l’ASL a pronunciarsi sulla volontà o meno di concludere il contratto.

L’ASL, con nota del l’8 agosto 2024, ha dichiarato di voler procedere ad una nuova gara in presenza di alcune sopravvenienze fattuali, nonché del decorso del tempo.

Il TAR ha accolto il ricorso contro il silenzio, affermando che “non può ritenersi che la nota dell’8 agosto 2024 possa essere considerato un provvedimento conclusivo, versandosi piuttosto in una fase interlocutoria nella quale la questione non è definita con un provvedimento conclusivo dell’azione ex art. 117 c.p.a., dovendo l’ASL porre in essere ogni azione necessaria ai fini della sua definizione. In conclusione non può essere sufficiente, una nota – anche se esplicativa, che al più può essere considerata come un mero inizio del procedimento – per definire il giudizio per sopravvenuta carenza di interesse atteso che questo è da intendersi realizzato solamente con l’adozione del provvedimento definitivo, nei confronti del quale, eventualmente, potranno essere avanzate le censure in un giudizio di cognizione; diversamente opinando sarebbe sufficiente una mera comunicazione di avvio del procedimento per considerare soddisfatta la richiesta di un provvedimento azionata in sede giurisdizionale”.

4. L’ASL nell’appello deduce anzitutto che “l’atto che ha dato impulso al procedimento di primo grado era una mera comunicazione proveniente dalla PEC del sedicente difensore della ricorrente di prime cure senza sottoscrizione digitale di questi e senza alcun mandato allegato alla medesima. Tale comunicazione costituisce atto difforme dall’istanza prescritta dagli artt. 31 e 117 c.p.a. in combinato all’art. 2 della l. 241/1990 e dunque il ricorso andava ed ora va dichiarato inammissibile con conseguenziale ripercussione nella sentenza impugnata”.

Tale argomento di difesa ad avviso del Collegio non è però conducente, in quanto smentito dal fatto che a tale istanza l’ASL ha comunque risposto.

5. L’appello deduce poi la tardività del ricorso di primo grado avverso il silenzio (notificato il 20 dicembre 2024) rispetto alla diffida del 24 ottobre 2023, che aveva preceduto la pec di cui sopra, ritenuta per le superiori ragioni inidonea ad essere qualificata come “istanza di riattivazione del procedimento, e quindi quale mezzo utile per far ripartire il termine annuale”.

Nel merito deduce che la nota dell’8 agosto 2024 è un provvedimento implicito (“la nota dell’8 agosto 2024 prot. n. 33824 contiene la volontà di non provvedere alla stipula del contratto ed esegeticamente non può ritenersi “mera comunicazione” di avvio del procedimento)”)

6. Ritiene il Collegio che risulti assorbente la fondatezza dell’appello nella parte in cui deduce che la nota di risposta resa dall’Azienda escluda che possa configurarsi un’inerzia rilevante nel senso prospettato dalla ricorrente in primo grado.

L’atto in questione, nel dichiarare che l’Azienda intende procedere ha nuova gara, ha l’univoco significato della revoca della precedente aggiudicazione, al quale conseguono – ove ne sussistano le condizioni – i relativi obblighi (indennitari, ed eventualmente risarcitori), senza necessità – anche in un’ottica di effettività della tutela – di una ulteriore fase giurisdizionale volta a far dichiarare ciò che già si evince senza possibilità di equivoco dalla nota in questione.

Non si tratta neppure di fare riferimento alla categoria del provvedimento amministrativo implicito: dovendosi giungere a tale conclusione già in sede di attribuzione del significato all’esplicita dichiarazione sopra riferita, e dunque di interpretazione del contenuto dell’atto esplicito.

La presa d’atto dell’esistenza di un provvedimento di revoca dell’aggiudicazione reso in riscontro alla nota dell’aggiudicataria determina pertanto, in riforma della sentenza gravata, l’inammissibilità del ricorso di primo grado, non sussistendo il presupposto dell’inerzia in ragione dell’esistenza di un provvedimento che manifesta la volontà dell’Azienda rispetto alla questione posta con la nota della ricorrente.

Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado.

Condanna la società Fantasy Catering S.r.l. a rifondere all’Azienda Sanitaria Locale Roma 5 le spese del doppio grado di giudizio, liquidate in complessivi euro tremila/00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Nicola D’Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Luca Di Raimondo, Consigliere

L'articolo Sulla mancata partecipazione all’udienza delle parti costituite. proviene da Giustamm.

]]> Sulla natura del concorso pubblico e sull’attività vautativa della Commissione. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sulla-natura-del-concorso-pubblico-e-sullattivita-vautativa-della-commissione/ Mon, 26 May 2025 07:42:27 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=89676 Sulla natura del concorso pubblico e sull’attività vautativa della Commissione.

– Concorso – Natura – Individuazione. – Concorso – Commissione – Attività valutativa – Predefinizione dei criteri di valutazione. – Concorso – Professori universitari – Selezione – Università – Facoltà di scelta. – Concorso – Commissione – Attività valutativa –  Doglianze – Modalità di censura. – Il concorso pubblico non

L'articolo Sulla natura del concorso pubblico e sull’attività vautativa della Commissione. proviene da Giustamm.

]]> Sulla natura del concorso pubblico e sull’attività vautativa della Commissione.

  1. – Concorso – Natura – Individuazione.
  2. – Concorso – Commissione – Attività valutativa – Predefinizione dei criteri di valutazione.
  3. – Concorso – Professori universitari – Selezione – Università – Facoltà di scelta.
  4. – Concorso – Commissione – Attività valutativa –  Doglianze – Modalità di censura.
  1. – Il concorso pubblico non è un “beauty contest”, secondo la terminologia della sociologia dell’organizzazione, volto a stilare un’astratta graduatoria della maggiore bravura o conoscenza o delle più numerose esperienze. Impone, invece, una valutazione a 360 gradi della qualità (e non solo della quantità) delle competenze ed esperienze del candidato, in diretto raffronto con i requisiti necessari allo svolgimento della funzione sottesa ai compiti dell’ufficio per il quale si concorre.
  2. – L’attività valutativa della Commissione di un concorso universitario non è legata a un criterio meramente quantitativo, mediante una matematica sommatoria di esperienze che finirebbe per dare valore preponderante alla maggiore anzianità di servizio, in un ambito di attività che deve, viceversa, premiare la qualità e la innovatività. Sono dunque legittime la preventiva fissazione del numero massimo di pubblicazioni valutabili e la preventiva selezione della tipologia di impegno didattico e scientifico prioritaria.
  3. – Nell’ambito di una procedura di selezione per la chiamata di un nuovo professore, in caso di selezione, da parte della Commissione, di più candidati con profilo “pienamente congruente”, l’Università  può scegliere il candidato il cui profilo sia risultato “perfettamente congruente” secondo un giudizio non irragionevolmente riferito alla specifica attività didattica e scientifica da svolgere.
  4. – Le doglianze riferite alla composizione e ai lavori della Commissione, ai criteri di valutazione e alla pregressa conoscenza fra il nominato Presidente e il candidato prescelto non rilevano se non concretizzate in ragionevoli e plausibili indizi di grave irragionevolezza o manifesta ingiustizia in danno dell’appellante.

Pres. (f.f.) Di Carlo – Est. Sestini

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7930 del 2024, proposto da Flavia Monceri, rappresentata e difesa dall’avvocato Nicola Colombini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Università di Pisa, in persona del Rettore pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Sandra Bernardini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissione giudicatrice della procedura selettiva per la chiamata di un professore di prima fascia presso la medesima Università, non costituita in giudizio;
Nico De Federicis, rappresentato e difeso dall’avvocato Loredana Giani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta) n. 831/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Università di Pisa e di Nico De Federicis;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 marzo 2025 il Cons. Raffaello Sestini e uditi per le parti gli avvocati Nicola Colombini e Annarita Iacopino, in sostituzione dell’avvocato Loredana Giani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – L’appellante impugna la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, IV Sezione, n. 831/2024, che ha respinto il suo ricorso avente ad oggetto la richiesta di annullamento del decreto n. 802 del 4. Maggio 2023, con cui il Rettore dell’Università di Pisa ha approvato gli atti della procedura di selezione per la chiamata di Professore di prima fascia (Codice Selezione PO2022-7-22), presso il Dipartimento di Scienze politiche dell’Università di Pisa.

2 – Si sono costituti con ampie memorie l’Università e il controinteressato e l’appellante ha a propria volta ulteriormente messo a punto le sue deduzioni con proprie memorie.

3 – In particolare l’appellante ha partecipato alla procedura selettiva con altri due candidati ed è stata dichiarata idonea al pari degli altri due, uno dei quali le è stato preferito per la ritenuta maggiore attinenza delle competenze ed esperienze. Ha quindi impugnato gli atti della procedura formulando, con il ricorso e con motivi aggiunti, plurime censure concernenti, fra l’altro, la composizione della commissione, la predisposizione dei criteri di valutazione e la erronea mancata valutazione della preponderanza dei propri titoli.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta) con la sentenza n. 831/2024 ha peraltro respinto il ricorso.

4 – Il ricorrente ha quindi proposto l’appello in epigrafe, deducendo avverso l’impugnata sentenza plurime censure, articolate in tre motivi d’appello. L’Università e il controinteressato vincitore si sono costituti in giudizio per argomentare l’infondatezza dell’appello, ma prima ancora per eccepire la sua inammissibilità per la nullità della procura speciale di primo grado, per la genericità delle censure dedotte in tale sede, per la mera riproposizione delle medesime censure in appello e per la violazione dell’ambito di insindacabile discrezionalità della scelta dell’Università, nonché la improcedibilità del gravame, essendo stato solo tardivamente impugnato con motivi aggiunti l’atto conclusivo della procedura (delibera 180 del Consiglio di Amministrazione dell’Università di Pisa del 26 maggio 2023).

5 – Premessa la persistente attualità dell’interesse a ricorrere dell’appellante, alla stregua dell’orientamento giurisdizionale secondo cui non è necessaria l’impugnativa dell’atto conclusivo della procedura ed è anzi l’atto successivo a subire la caducazione, considera il Collegio che le eccezioni -non esaminate dal giudice di primo grado e riprodotte in appello- di nullità della procura speciale e di inammissibilità del ricorso di primo grado per la genericità delle censure, nonché le ulteriori eccezioni di inammissibilità dell’appello in ragione della affermata mera riproposizione delle medesime censure di primo grado, non possono trovare accoglimento alla stregua di un criterio di effettività del principio costituzionale di tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo, in presenza di un atto idoneo a concretare senza incertezze la volontà dell’interessato di adire la giustizia amministrativa con il proprio difensore, della proposizione di doglianze di primo grado comunque idonee ad individuare le dedotte illegittimità dell’avversata conclusione della procedura selettiva, nonché della proposizione di motivi di appello che consentono di esaminare i profili di erroneità che avrebbero conseguentemente caratterizzato la sentenza di primo grado nel respingere tali doglianze.

6 – Peraltro, i predetti motivi d’appello sono non fondati nel merito.

7 – Ai fini della decisione, occorre prendere le mosse dall’esame della proposta in favore del controinteressato, espressa dal Consiglio di Dipartimento nei seguenti termini: “Alla luce delle valutazioni espresse dalla Commissione giudicatrice nei giudizi collegiali e nei correlati giudizi individuali, il Presidente propone di sottoporre al prossimo Consiglio di Amministrazione la chiamata a professore ordinario del prof. Nico De Federicis, in virtù del ricorrere di elementi qualitativi di maggiore congruenza rispetto a quelli degli altri candidati, sia dal punto di vista scientifico che dell’attività didattica. Inoltre, il profilo del prof. De Federicis è quello che meglio risponde alle esigenze del dipartimento, tanto di natura didattica che di ricerca Visto quanto esposto, all’unanimità dei presenti, il Consiglio alle ore 11.29 approva la proposta di chiamata del prof. Nico De Federicis, per la copertura di un posto di Professore di prima fascia ai sensi dell’art.18, co. 1, Legge 240/2010 presso il Dipartimento di Scienze politiche (Codice selezione PO2022-7-22) – Settore concorsuale 14/A1 “Filosofia politica” – SSD-SPS/01 “Filosofia politica”

8 – La mancata valorizzazione delle censure di illegittimità della predetta scelta da parte del TAR viene contestata dall’appellante sotto plurimi profili.

8.1 – Con il primo motivo d’appello si deduce la incoerenza della motivazione, che pur dichiarando la manifesta infondatezza del ricorso, tuttavia, non analizzerebbe nessuna delle doglianze della ricorrente ricollegabili alla violazione lamentata.

In particolare, si stigmatizza la mancata valorizzazione della censura secondo cui la procedura ex art.18 legge 240/2010, per quanto concerne la fase attribuita alla Commissione di concorso, costituisce una fase concorsuale in cui devono emergere i profili dei diversi candidati in maniera completa ed esaustiva, in modo tale che successivamente possa essere effettuato un raffronto da parte del Consiglio di Dipartimento. Tuttavia il TAR non si sarebbe avveduto che, in questa procedura complessa, la esaustività della valutazione della Commissione costituirebbe la necessaria conseguenza dei principi costituzionali secondo i quali il reclutamento pubblico -incluso quello universitario- deve essere retto dalla regola del concorso pubblico, a fronte della illegittima scelta di non scegliere, dichiarando tutti i candidati idonei con svilimento del profilo di quelli migliori ma (magari) indesiderati.

Inoltre, la sentenza equiparerebbe indebitamente una procedura concorsuale, come quella imposta per la chiamata in ruolo dei professori universitari, ad un atto di “alta amministrazione” come la nomina dei dirigenti delle ASL, mentre l’appellante non ha affatto chiesto che si facesse una graduatoria, ma solo che si evidenziassero nella valutazione i propri (molti) meriti e non si sopravvalutassero quelli del controinteressato, al fine di equiparare indebitamente il giudizio per pervenire a un giudizio di pari idoneità.

Il citato art.18, l.240/2010, sarebbe, infatti, chiaro nel prescrivere la necessità di eseguire una vera e propria valutazione delle pubblicazioni scientifiche, del curriculum e dell’attività didattica degli studiosi, mentre il regolamento dell’Università di Pisa per le chiamate dei professori imporrebbe una valutazione di tipo comparativo.

Dunque, se è corretto affermare che la Commissione di concorso non deve comparare e decidere, essa tuttavia deve assolvere il compito per il quale è stata originariamente nominata in quanto composta da “esperti”, mentre nel caso in esame, in realtà, non avrebbe realizzato un’attività di valutazione adeguata a mettere il Consiglio di Dipartimento nelle condizioni di operare consapevolmente la propria scelta.

La predetta circostanza sarebbe stata, peraltro, favorita dalla composizione della Commissione, che ha visto fra i suoi componenti la docente ordinaria preposta al Dipartimento interessato, la quale ha poi proposto la chiamata del suo allievo e collaboratore.

8.2 – Con il secondo motivo d’appello si deduce l’erronea interpretazione della legge e del corrispondente regolamento dell’Università di Pisa da parte del TAR, che si sarebbe preoccupato della regolarità formale della procedura, mai contestata dalla odierna appellante, senza prendere in considerazione nessuno degli aspetti – pur puntualmente indicati – che dimostrerebbero come i curricula dei candidati, e in particolare i numerosi titoli e pubblicazioni in possesso della ricorrente, non siano stati in realtà valutati., mancando quell’accertamento di carattere complessivo finalizzato a verificare il livello di maturità scientifica di ciascun candidato, richiesto per costante giurisprudenza.

8.3 – Con il terzo motivo si evidenzia come, avendo la Commissione di concorso indebitamente equiparato i tre candidati, la valutazione del TAR circa la legittimità della chiamata del Consiglio di Dipartimento avrebbe indebitamente ignorato non solo la sua illegittimità derivata, ma anche la sua contraddittorietà, avendo la Commissione dato atto della rilevante attività svolta dall’appellante e della congruenza del suo curriculum rispetto al settore di riferimento, sia in ambito didattico che scientifico e non potendo tale giudizio essere superato da una laconica motivazione del Consiglio, secondo cui il profilo del concorrente sarebbe stato “quello che meglio risponde alle esigenze del dipartimento, tanto di natura didattica che di ricerca”, essendo invece l’appellante autrice di circa 150 pubblicazioni scientifiche ossia circa 100 più del candidato prescelto, fra le quali 12 (e non 5, come indicato) monografie, rispetto alle 3 del prescelto, ed avendo la stessa partecipato come relatore a 58 convegni di cui diversi all’estero (Germania, Austria, Belgio, Francia, Svizzera, Stati Uniti, Giappone), numero equivalente con quanto dichiarato dal terzo candidato ma non certo con l’esperienza assai minore del candidato prescelto (27 convegni), mancando inoltre ogni menzione di tutti i numerosi e importanti ruoli editoriali coperti dall’appellante e delle sue ulteriori attività ed esperienze scientifiche e professionali.

9 – Dalla pregressa descrizione emerge l’infondatezza delle censure, che per la loro connessione possono essere esaminate congiuntamente.

Tutte le doglianze proposte sono infatti accumunate dalla precisazione, poi ribadita nelle numerose memorie presentate dalla parte appellante, che le stesse non sono volte ad aggredire il procedimento di selezione svoltosi, bensì la violazione della normativa di pertinenza e del regolamento universitario e la irragionevolezza e forse lo sviamento che deriverebbero dalla mancata o inadeguata valutazione del curriculum dell’appellante in comparazione con quello del candidato prescelto. In tal modo, peraltro, le ulteriori doglianze riferite alla composizione e ai lavori della Commissione, ai criteri di valutazione e alla pregressa conoscenza fra il nominato Presidente e il candidato prescelto, a mere considerazioni “di colore” in quanto non concretizzate in ragionevoli o plausibili indizi di grave irragionevolezza o manifesta ingiustizia in danno dell’appellante.

9.1 – In particolare, con il primo motivo di appello si fa valere la contraddittorietà della sentenza di primo grado per aver concluso per la manifesta infondatezza del ricorso senza analizzare alcuna delle doglianze della ricorrente, ma non viene in realtà allegato alcuno specifico vizio diverso da una inadeguata istruttoria volta a prendere atto della affermata “preponderanza del profilo rispetto a quello degli altri candidati” per poi trarne non una specifica censura, bensì una considerazione generale, secondo la quale la sentenza avrebbe fatto “discendere dal mero fatto che tutti e tre i candidati siano stati dichiarati idonei, la conseguenza che la Commissione abbia agito in maniera conforme al proprio compito, come in una procedura idoneativa, ossia non volta a valutare in maniera veritiera, ossia il più possibile esaustiva perché aderente al complesso delle informazioni a disposizione, i diversi meriti dei candidati” per poi favorire, di fatto, il candidato interno.

Una tale ricostruzione contrasta però con la vigente disciplina del procedimento di chiamata ex art. 18 legge n. 240/2010, che prevede che la chiamata dei professori di prima e di seconda fascia debba essere disciplinata dalle Università con proprio Regolamento e che la proposta di nomina venga formulata dal Dipartimento con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei professori della medesima fascia, per poi essere approvata con delibera del Consiglio di Amministrazione, lasciando alla Commissione di concorso un ruolo solo istruttorio.

In tal senso, dunque, il Regolamento di Ateneo per la disciplina della chiamata dei professori (vigente al momento dello svolgimento della procedura in esame) prevede, all’art 6, che “1. Le commissioni, con deliberazione assunta a maggioranza dei componenti, individuano i candidati idonei a svolgere le funzioni didattico scientifiche per le quali è stato bandito il posto, all’esito di una valutazione comparativa delle pubblicazioni scientifiche, del curriculum e dell’attività didattica dei candidati. 2. La valutazione avviene sulla base delle procedure e dei criteri predeterminati dalla commissione (…)”. Quindi, secondo la previsione del citato Regolamento (già ritenuta non illegittima sotto tale profilo dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 476/2019) il compito della Commissione -non contestato sotto tale profilo dall’appellante- si esaurisce nella predisposizione dei criteri sulla cui base valutare, “all’esito di una valutazione comparativa delle pubblicazioni scientifiche, del curriculum e dell’attività didattica dei candidati” tutti i candidati idonei, di modo che “entro due mesi dall’approvazione degli atti, il Consiglio di dipartimento propone al Consiglio di Amministrazione la chiamata del candidato prescelto fra gli idonei”. Ne discende che il fatto che tutti e tre i partecipanti siano stati ritenuti idonei non significa affatto che la Commissione non abbia effettuato una comparazione, volta a far emergere i diversi profili più rilevanti di ciascun candidato, profili poi apprezzati ai fini della scelta del candidato ritenuto più idoneo allo svolgimento dello specifico incarico fatto oggetto del bando.

9.2 – Con il secondo motivo d’appello, si ribadisce la ritenuta inadeguatezza motivazionale della sentenza di primo grado che, attestandosi sulla regolarità formale, non avrebbe rilevato l’“occultamento dei fatti” commesso dai commissari nel parificare per portata e qualità il curriculum – nettamente prevalente – dell’appellante. Al contrario, la sentenza appellata risulta aver correttamente richiamato il costante orientamento giurisprudenziale secondo cui, nelle valutazioni per il reclutamento di professori e ricercatori universitari, non è configurabile alcun obbligo di valutazione analitica dei singoli titoli, “occorrendo piuttosto un accertamento di carattere complessivo, finalizzato a verificare il livello di maturità scientifica di ciascun candidato”.

9.3 – Con il terzo motivo di appello si deduce la illegittimità, propria e derivata, della motivazione della proposta di chiamata da parte del Consiglio di Dipartimento a fronte della pari idoneità dei candidati sancita (erroneamente) dalla Commissione, e di conseguenza si chiede il rinnovo delle operazioni valutative da parte di una nuova Commissione ai fini della scelta del Consiglio. Anche in questo caso, tuttavia, il TAR ha evidenziato come l’attività valutativa della Commissione non possa ritenersi legata a un criterio meramente quantitativo, mediante una meccanica e matematica sommatoria di esperienze che finirebbe per dare valore preponderante alla maggiore anzianità di servizio, in un ambito di attività che deve, viceversa, premiare la innovatività, la qualità, l’adeguatezza e la congruenza disciplinare dell’attività didattica e scientifica svolta.

In tal senso, era dunque legittima sia la prevista selezione delle 12 pubblicazioni autonomamente ritenute più rilevanti da ciascun candidato, confluendo tutte le altre in una più complessiva valutazione riferita non solo al loro numero, sia la selezione della tipologia di impegno didattico e scientifico esplicitata all’interno della lex specialis: con riferimento allo “studio e riflessione sulle problematiche politiche in una prospettiva eminentemente teorica e non empirica, con particolare attenzione all’analisi filosofica del pensiero politico, alla filosofia delle scienze sociali e alla storia della speculazione filosofica politica”, discendendone la non irragionevolezza della valorizzazione, da parte del Consiglio di Dipartimento di Scienze Politiche dell’Università di Pisa -Università che, come orgogliosamente affermato nelle proprie memorie, notoriamente vanta una tradizione di studio dei classici della filosofia e del pensiero politico- dell’attività scientifica e convegnistica riferita al confronto con i testi dei filosofi classici (quali quelli kantiani) piuttosto che con questioni di non minore rilevanza ma a forte contaminazione empirica (quali il cibo, il genere o la cinematografia), risultando pertanto non irragionevole la motivazione della proposta di chiamata, secondo la quale il Consiglio avrebbe riscontrato che il profilo del prescelto era “quello che meglio risponde alle esigenze del dipartimento, tanto di natura didattica che di ricerca”.

9.4 – Il principio costituzionale del concorso pubblico non può infatti risolversi solo un meccanismo comparativo, meglio noto secondo la sociologia dell’organizzazione come “beauty contest”, mediante un giudizio quantitativo volto a stilare un’astratta graduatoria della maggiore bravura o conoscenza o delle più numerose esperienze acquisite in una più o meno lunga carriera previa analitica frammentazione dei titoli, delle conoscenze e delle competenze ma, al contrario, non può prescindere da una valutazione a 360 gradi della qualità (e non solo della quantità) delle competenze ed esperienze del candidato, in diretto raffronto con i requisiti necessari allo svolgimento della funzione pubblica sottesa ai compiti dell’ufficio per il quale si concorre, alla stregua dei principi di imparzialità e buon andamento dell’attività amministrativa sanciti dall’articolo 97 della Costituzione.

9.5 – Dalle pregresse considerazioni, emerge dunque come il rigetto dell’appello, come già la reiezione del ricorso di primo grado, non siano legati all’arresto del giudice di fronte ad un insindacabile ambito di apprezzamento tecnico-discrezionale rivendicato dall’Università (ponendosi un limite suscettibile di privare di tutela giurisdizionale scelte dissonanti o addirittura confliggenti con il principio del concorso pubblico sancito dalla Costituzione), e siano, invece, legati alla piana considerazione che le censure esaminate si rivelano volte a sostituire il giudizio dell’interessata a quello della Commissione giudicatrice, e quindi a far sovrapporre le valutazioni del giudice amministrativo a quelle dell’Università, per la parte in si è ritenuto che tutti e tre i candidati (fra i quali il vincitore e la odierna appellante) fossero in possesso delle competenze e delle capacità necessarie al fine di poter rivestire la nuova funzione ma, ai fini della scelta finale, sono stati apprezzati -non irragionevolmente alla stregua delle pregresse considerazioni- sia il profilo dell’appellante, ritenuto “pienamente congruente” rispetto al settore concorsuale, sia il profilo, ritenuto invece “perfettamente congruente” dell’altro candidato che, di conseguenza, è stato legittimamente dichiarato vincitore.

10 – In conclusione l’appello deve essere respinto. La complessità e novità delle questioni contenziose giustifica tuttavia la compensazione fra le parti delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa fra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'articolo Sulla natura del concorso pubblico e sull’attività vautativa della Commissione. proviene da Giustamm.

]]> Sui casi in cui non è necessaria l’impugnazione della garduatoria finale di concorso e sui requisiti dei test somministrati. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sui-casi-in-cui-non-e-necessaria-limpugnazione-della-garduatoria-finale-di-concorso-e-sui-requisiti-dei-test-somministrati/ Mon, 26 May 2025 07:34:20 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=89674 Sui casi in cui non è necessaria l’impugnazione della garduatoria finale di concorso e sui requisiti dei test somministrati.

Concorso – Impugnazione graduatoria finale – Impugnazione – Non necessarietà – Se include il ricorrente. Concorso – Test a risposta multipla – Requisiti – Chiarezza – Nitidezza – Non ambiguità. Concorso – Quesito – Ambiguità – Poteri del giudice. La mancata impugnazione della graduatoria finale non rende improcedibile il ricorso

L'articolo Sui casi in cui non è necessaria l’impugnazione della garduatoria finale di concorso e sui requisiti dei test somministrati. proviene da Giustamm.

]]> Sui casi in cui non è necessaria l’impugnazione della garduatoria finale di concorso e sui requisiti dei test somministrati.

Concorso – Impugnazione graduatoria finale – Impugnazione – Non necessarietà – Se include il ricorrente.

Concorso – Test a risposta multipla – Requisiti – Chiarezza – Nitidezza – Non ambiguità.

Concorso – Quesito – Ambiguità – Poteri del giudice.

La mancata impugnazione della graduatoria finale non rende improcedibile il ricorso contro gli esiti delle prove del concorso se la graduatoria include il ricorrente, anche solo con riserva, in quanto la stessa graduatoria contempla già la sua posizione, salvaguardando il suo interesse fatto valere in sede giurisdizionale con salvezza degli effetti derivanti dalla decisione del giudizio.

I test concorsuali a risposta multipla devono rispettare i requisiti di chiarezza, nitidezza e non ambiguità, poiché è estranea al principio del pubblico concorso sancito dall’art. 97 della Costituzione ogni possibile ipotesi di sbarramento basato su informazioni casuali o su dati incerti o su quesiti ambigui e decettivi idonei a generare errore o su risposte non predeterminabili a priori.

L’ambiguità del quesito  consente al giudice di accertare sotto il profilo logico la non erroneità della risposta del candidato alla luce del tenore del quesito e di disporre l’attribuzione del corrispondente punteggio.

Pres. (f.f.) Di Carlo – Est. Sestini

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6059 del 2024, proposto da Felice Sergio Forestieri, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Bonetti e Santi Delia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Istruzione e del Merito, in persona del Ministro pro tempore, e l’Ufficio Scolastico per la Regionale Calabria, in persona del Direttore pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 14155/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione e del Merito e dell’Ufficio Scolastico per la Regionale Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 marzo 2025 il Cons. Raffaello Sestini e udito per la parte appellante l’avvocato Santi Delia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente partecipava al concorso ordinario, per titoli ed esami, finalizzato al reclutamento del personale docente per i posti comuni e di sostegno della scuola secondaria di primo e secondo grado di cui al D.D. 21 aprile 2020, n. 499 come modificato e integrato dal D.D. 5 gennaio 2022, n. 23, per la classe di concorso A049 (Scienze motorie e sportive nella scuola secondaria di I grado) – Regione Calabria. A seguito del sostenimento della prova scritta computer based in data 29 marzo 2022, conseguiva il punteggio di 68/100, non raggiungendo la soglia della sufficienza per l’ammissione alla prova orale, fissata in 70/100.

2. Con il ricorso proposto in primo grado, l’odierno appellante contestava la valutazione del quesito n. 26 (n. 39 della piattaforma Cineca). Si costituiva in primo grado il Ministero con memoria di stile del 16 giugno 2022. Il TAR disponeva, con propria ordinanza n. 8441 adottata nella camera di consiglio del 21 giungo 2022, l’incombente istruttorio consistente nella richiesta di chiarimenti all’Amministrazione in merito ai quiz contestati. Con ordinanza n. 6901 del 10 novembre 2022, veniva accolta l’istanza cautelare e il candidato veniva ammesso con riserva alla prova orale, poi superata.

3. Il ricorrente depositava nel giudizio di primo grado la graduatoria finale di merito e il decreto di approvazione n. 4522 in data 8 marzo 2022. Stante la mancata impugnazione di detta graduatoria, il TAR sollevava d’ufficio la questione dell’improcedibilità del ricorso. Il ricorrente deduceva l’assenza di qualsivoglia carattere lesivo della graduatoria, non essendo stata apposta – a suo dire – all’interno della stessa alcuna riserva. Il TAR richiedeva chiarimenti in merito all’Amministrazione con ordinanza n. 732 adottata a seguito dell’udienza pubblica del 19 dicembre 2023. L’Amministrazione deduceva che, sia nel decreto di ammissione alla prova orale sia nel decreto di approvazione della graduatoria finale di merito (successivamente rettificato), il candidato risultava inserito con riserva mediante l’apposizione della dicitura “SI” nella casella “incluso con riserva”. Il ricorrente con memoria del 7.6.2024 deduceva che dunque tali atti non erano lesivi della sua posizione.

4. Il TAR con la sentenza ora impugnata richiamava la propria giurisprudenza e riteneva di non discostarsi dal proprio orientamento secondo cui “la mancata impugnazione della graduatoria finale del concorso comporta la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione del giudizio, poiché l’eventuale accoglimento della domanda di annullamento dell’esclusione […] non può incidere sulla citata graduatoria, una volta che questa sia divenuta inoppugnabile”. Pertanto, veniva ribadito l’onere del ricorrente di impugnare la graduatoria conclusiva del procedimento. Ad avviso del TAR, l’ammissione con riserva era da ritenersi attinente all’espletamento del compito dell’Amministrazione consistente nel dare esecuzione all’ordinanza cautelare, senza che ciò potesse configurarsi come manifestazione di un’autonoma volontà provvedimentale di prestare acquiescenza alla pronuncia cautelare del giudice amministrativo. Con ulteriore argomentazione, il TAR sosteneva che la mancata impugnazione della graduatoria non consentiva l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i soggetti controinteressati.

5. Il TAR dichiarava, quindi, il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, ferma restando la possibilità per l’Amministrazione di agire in autotutela, e compensava le spese di lite.

6. Con atto d’appello, il ricorrente dichiarava di essere docente precario e ricostruiva i fatti di causa che sinteticamente qui si riportano. Con D.D. 5 gennaio 2022, n. 23, recante modifiche al D.D. n. 499 del 2020, la prova del concorso veniva modificata prevedendo lo svolgimento di cinquanta quesiti a risposta multipla. Di questi cinquanta quesiti, quaranta erano differenziati tra i profili comuni e quelli di sostegno mentre i restanti dieci erano comuni ad entrambi profili (cinque quesiti sulla lingua inglese e cinque questiti relativi alle competenze digitali inerenti all’uso didattico delle tecnologie digitali e dei dispositivi elettronici multimediali più efficaci per potenziare la qualità dell’apprendimento). Col superamento di detta prova scritta, si conseguiva l’ammissione alla successiva prova orale.

7. La prova scritta prevedeva che la sufficienza fosse raggiunta conseguendo il punteggio di 70/100 e i seguenti criteri di valutazione delle domande era stabiliti come segue:

a) per ogni risposta corretta: 2 punti

b) per ogni risposta errata: 0 punti

8. L’appellante si duole della valutazione della prova con cui gli è stato attribuito il punteggio pari a 68/100, censurando in modo particolare l’errata formulazione del quesito n. 26.

9. Tale quesito era così formulato: “Nel salto in lungo, affinché l’esecuzione sia la più efficace possibile:

a. Lo slancio simmetrico delle braccia precede l’estensione dei segmenti degli arti inferiori che avviene subito dopo lo stacco (risposta fornita dal candidato)

b. Lo slancio simmetrico delle braccia precede l’estensione dei segmenti inferiori prima dello stacco (risposta ritenuta corretta dall’Amministrazione)

c. Lo slancio simmetrico delle braccia avviene simultaneamente all’estensione dei segmenti degli arti inferiori che avviene subito dopo lo stacco

d. Lo slancio simmetrico delle braccia avviene simultaneamente all’estensione dei segmenti degli arti inferiori prima dello stacco”.

10. In sede cautelare, il giudice di primo grado riteneva che la risposta ritenuta corretta dall’Amministrazione fosse effettivamente tale se riferita al salto in lungo da fermo. Al contrario, il candidato aveva risposto, indicando la modalità ritenuta più efficace tra quelle proposte, presupponendo che il riferimento fosse al salto in lungo con ricorsa. Il giudice di primo grado in sede cautelare riteneva quindi il quesito ambiguo, essendo quest’ultima disciplina sportiva non solo nota, ma anche olimpica, ed avvenendo nel salto in lungo con ricorsa lo slancio simmetrico delle braccia nella fase di volo, successiva allo stacco. Inoltre, la tesi veniva suffragata dal riferimento nel programma di esame alla “Teoria tecnica e didattica delle discipline sportive individuali e di squadra nella scuola”.

11. Essendo stato il suo ricorso infine dichiarato improcedibile, con l’atto d’appello il ricorrente ribadisce che, non essendo la graduatoria finale di merito lesiva nei suoi confronti, non sarebbe applicabile al caso di specie l’orientamento giurisprudenziale per il quale la graduatoria di merito deve essere impugnata con motivi aggiunti a pena di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse. Ricorda anche che il contraddittorio è stato integrato in primo grado mediante la notifica per pubblici proclami, disposta dallo stesso TAR con ordinanza n. 14993 del 10 ottobre 2023. Ripropone quindi i motivi non esaminati dal giudice in primo grado, deducendo l’ambigua formulazione del quesito e richiamando l’ordinanza n. 2532 del 22 giugno 2023 di questa Sezione.

12. In particolare, ad avviso della difesa del ricorrente nessuna delle alternative proposte sarebbe corretta con riferimento al salto in lungo con ricorsa. Infatti, successivamente alla rincorsa, la fase di stacco non prevede lo slancio simmetrico, avvenendo ciò solo in fase di volo. Qualora vi fosse stato l’intento di fare riferimento al salto in lungo da fermo, essendo stata tale tipologia di gara abolita nel 1912, sarebbe stata necessaria una più specifica formulazione del quesito.

Con un secondo ordine di censure, il ricorrente osserva che il test non è stato sottoposto ad alcuna procedura di validazione e censura quindi l’assenza di qualsivoglia evidenza procedimentale relativa alla formulazione dei quesiti.

13. Ai fini della decisione, va preliminarmente esaminata la questione dell’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse da cui è derivata la pronuncia in rito del giudice di primo grado.

13.1. Il ricorso in primo grado non doveva essere dichiarato improcedibile. Infatti, a ben vedere, le censure dell’appellante si concentrano sulla prova scritta, ritualmente impugnata, e sulla valutazione della stessa. Nessun effetto lesivo poteva ritenersi derivante dall’approvazione della graduatoria nella quale l’appellante risultava inserito con riserva, in quanto la stessa graduatoria contemplava già la sua posizione, salvaguardando il suo interesse fatto valere in sede giurisdizionale con salvezza degli effetti derivanti dalla decisione del presente giudizio, avendo potuto l’interessato, in forza dell’ammissione con riserva, superare le prove orali e, quindi, il concorso. Non era dunque onere del ricorrente in primo grado, odierno appellante, procedere all’impugnazione della stessa con motivi aggiunti.

L’onere di impugnare la graduatoria medio tempore approvata è un principio, infatti, che vale per il concorrente escluso, ma non inserito nella graduatoria finale: ipotesi opposta a quella in esame.

L’appello va quindi accolto sotto il profilo di rito.

13.2. Non rientrando la fattispecie in esame tra i casi in cui “la sentenza appellata abbia dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado, errando palesemente nell’escludere la legittimazione o l’interesse del ricorrente” (Cons. Stato, Ad. Plen., sent. 20 novembre 2024, n. 16), la causa può essere decisa nel merito.

14. Nel merito, l’appello è fondato.

14.1. Viene in primo luogo in rilievo il principio enunciato dalla giurisprudenza secondo cui nei test a risposta multipla da effettuarsi in un arco di tempo limitato, si impongono come necessari “il rispetto dei requisiti di chiarezza, nitidezza e non ambiguità, sia nella formulazione delle domande proposte, sia delle risposte” (C.G.A.R.S., sez. consultiva, parere n. 406/2023). La formulazione delle domande e delle risposte deve, pertanto, essere tale da consentire al candidato di dimostrare il possesso delle richieste conoscenze e competenze mediante la individuazione dell’unica risposta inequivocabilmente corretta, restando estranea al principio del pubblico concorso sancito dall’art. 97 della Costituzione ogni possibile ipotesi di sbarramento basata su informazioni casuali o su dati incerti, o su quesiti ambigui e decettivi idonei a generare errore, o su risposte solo presuntivamente o probalisticamente esatte non predeterminabili a priori secondo criteri logici oggettivi e verificabili.

14.2. Nel caso di specie, l’ambiguità del quesito non consentiva al candidato di comprendere in maniera univoca la disciplina sportiva di riferimento e, conseguentemente, di individuare con certezza la risposta corretta, mentre la risposta preselezionata come esatta, facendo riferimento ad una disciplina risalente e non olimpica, si prestava a generare un inammissibile errore rispetto alla risposta effettivamente fornita dalla candidata, che pur nella descritta incertezza risultava quella logicamente più verosimile, in quanto riferita ad una più diffusa disciplina sportiva olimpica, e doveva pertanto essere considerata esatta dall’amministrazione procedente anche intervenendo, ove necessario, in autotutela.

14.3. Conseguentemente, deve essere annullata la valutazione della prova scritta dell’appellante con riferimento al quesito n. 26, e in ragione della maggiore esattezza della risposta fornita dal candidato, e comunque della sua non erroneità alla luce dell’ambiguità del medesimo quesito, deve essere accertato che la risposta era corretta, disponendosi l’attribuzione del corrispondente punteggio.

14.4. Per l’effetto, in esecuzione del presente giudicato, l’Amministrazione è tenuta a consolidare la graduatoria con il punteggio come sopra indicato e ad adottare senza indugio ogni ulteriore connesso provvedimento.

14.4. L’accoglimento del motivo di appello di ordine sostanziale in esame risulta pienamente satisfattivo rispetto alla pretesa azionata in giudizio e consente di non procedere all’esame delle ulteriori descritte censure di ordine procedimentale.

15. Le spese di lite del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, lo accoglie. Per l’effetto annulla, in riforma della sentenza appellata, i provvedimenti impugnati in primo grado ai sensi e per gli effetti di cui in motivazione.

Condanna l’Amministrazione soccombente al pagamento delle spese di lite, che liquida in Euro 2.000,00 per il primo grado e in Euro 3.000,00 per il grado d’appello, il tutto oltre accessori di legge, in favore del procuratore dichiaratosi antistatario delle medesime.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nell’udienza pubblica del 4 marzo 2025, con l’intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

Pietro De Berardinis, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'articolo Sui casi in cui non è necessaria l’impugnazione della garduatoria finale di concorso e sui requisiti dei test somministrati. proviene da Giustamm.

]]> Sulla natura dell’incarico di patrocinio legale conferito da un ente pubblico. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sulla-natura-dellincarico-di-patrocinio-legale-conferito-da-un-ente-pubblico/ Fri, 23 May 2025 08:46:29 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=89672 Sulla natura dell’incarico di patrocinio legale conferito da un ente pubblico.

Professioni e mestieri – Patrocinio legale – Ente pubblico – Conferimento – Natura giuridica – Contratto d’opera intellettuale – Prestazione di lavoro autonomo – Servizio più ampio – Appalto di servizi. Il singolo incarico di patrocinio, conferito a un legale, nel momento stesso in cui sorge il bisogno di difesa

L'articolo Sulla natura dell’incarico di patrocinio legale conferito da un ente pubblico. proviene da Giustamm.

]]> Sulla natura dell’incarico di patrocinio legale conferito da un ente pubblico.

Professioni e mestieri – Patrocinio legale – Ente pubblico – Conferimento – Natura giuridica – Contratto d’opera intellettuale – Prestazione di lavoro autonomo – Servizio più ampio – Appalto di servizi.

Il singolo incarico di patrocinio, conferito a un legale, nel momento stesso in cui sorge il bisogno di difesa giudiziale dell’Ente pubblico, è riconducibile al contratto d’opera intellettuale; il suo inquadramento sistematico lo colloca nell’ambito delle prestazioni di lavoro autonomo ma resta escluso dall’ambito delle collaborazioni autonome, pur essendo queste prestazioni d’opera intellettuale. Nell’ipotesi in cui, invece, l’incarico non si esaurisse nel patrocinio legale, ma avesse a oggetto un servizio più complesso e articolato, che può anche comprendere la difesa giudiziale, sarebbe senz’altro configurabile l’appalto di servizi.

Pres. Ciliberti – Est. Lanzafame

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1114 del 2024, proposto da Unione nazionale avvocati amministrativisti (U.n.a.a.), in persona del legale rappresentante p. t., e Orazio Abbamonte, rappresentati e difesi dagli avvocati Orazio Abbamonte, Fiorenzo Bertuzzi, Stefano Bigolaro e Umberto Fantigrossi, con domicilio digitale p.e.c., come da Registri di Giustizia;

contro

Autorità nazionale anticorruzione – A.n.a.c., in persona del Presidente p. t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede in Roma, via dei Portoghesi n. 12, è legalmente domiciliata;

per l’annullamento

in parte qua, della delibera n. 584 del 19.12.2023 del Consiglio A.n.a.c., depositata presso la Segreteria del Consiglio il 28.12.2023, avente ad oggetto “Indicazioni relative all’obbligo di acquisizione del CIG e di pagamento del contributo in favore dell’Autorità per le fattispecie escluse dall’ambito di applicazione del codice dei contratti pubblici”; degli atti ad essa collegati per presupposizione o consequenzialità, ivi compresa – per quanto occorrer possa – la delibera A.n.a.c. n. 585/2023;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di A.n.a.c.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025, il dott. Orazio Ciliberti e uditi per le parti alcuni difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I – L’Unione nazionale degli avvocati amministrativisti, a suo tempo, impugnava innanzi a questo T.a.r. le Linee-guida n. 12/2018 di A.n.a.c., aventi a oggetto “Affidamento dei servizi legali”, e con successivi motivi aggiunti impugnava, altresì, il comunicato presidenziale A.n.a.c. del 2019 su CIG e obblighi contributivi (ricorso n.r.g. 14919/2018), asserendo la non riconducibilità degli incarichi legali alla normativa dei contratti pubblici. Detto ricorso è stato qui definito, con sentenza di improcedibilità (n. 11794 dell’11.06.2024), a seguito dell’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36 del 31.03.2023).

Sennonché, con la delibera n. 584/2023, A.n.a.c. ritorna sul tema, con l’intento di esercitare, avuto riguardo ai contratti c.d. “esclusi”, le funzioni di vigilanza di cui all’art. 222 d.lgs. n. 36/2023, nonché di disporre, a tale titolo, l’assoggettamento agli obblighi di contribuzione e acquisizione del CIG, anche per i “servizi legali esclusi dall’applicazione del Codice”.

La ricorrente Unione insorge, con il ricorso notificato il 29.01.2024 e depositato il 01.02.2024, per impugnare gli atti in epigrafe indicati.

Deduce i seguenti motivi di diritto: 1) violazione di legge; violazione e falsa applicazione dell’art. 222 del decreto legislativo 36 del 31 marzo 2023; violazione e falsa applicazione dell’art. 1, commi 65 e 67, della legge n. 266 del 23 dicembre 2005; eccesso di potere per difetto di motivazione, erroneità nei presupposti di fatto e di diritto, incongruità manifesta, sviamento; 2) violazione di legge; violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge n. 241 del 7 agosto 1990; violazione e falsa applicazione dell’art. 56 del decreto legislativo 36 del 31 marzo 2023; violazione della Direttiva UE n. 24 del 26 febbraio 2014; eccesso di potere per incongruità manifesta; 3) violazione di legge; violazione e falsa applicazione della legge n. 247 del 31 dicembre 2012; violazione degli artt. 24, 113, 97 e 98 della Costituzione; ulteriori indici di sviamento e illogicità manifesta.

Con successiva memoria, la ricorrente ribadisce e precisa le proprie deduzioni e conclusioni.

Si costituisce l’Autorità intimata, per resistere nel giudizio. Deduce, anche con successiva memoria, l’infondatezza del gravame. Ne chiede la reiezione.

All’udienza pubblica del 20 maggio 2025, la causa è introitata per la decisione.

II – Il ricorso è ammissibile ma infondato.

III – La ricorrente Unione nazionale degli avvocati amministrativisti è espressione associativa, a livello nazionale, degli avvocati che esercitano attività professionale, nel settore del diritto amministrativo. Essa è associazione specialistica maggiormente rappresentativa del settore, riconosciuta come tale dal Consiglio nazionale forense, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lettera s) della legge n. 247 del 2012.

Ne consegue la legittimazione attiva della ricorrente Unione, quale entità esponenziale di tutela di interessi collettivi di categoria, sussistendo i tre presupposti richiesti all’uopo dalla giurisprudenza: 1) la questione dibattuta attiene in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell’associazione (cfr.: Cons. Stato, sez. IV, 16 novembre 2011, n. 6050); 2) la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolve in una lesione diretta degli interessi generali attinenti allo scopo istituzionale dell’associazione, non degli interessi particolari dei singoli associati; 3) l’interesse tutelato è comune a tutti gli associati (cfr.: Cons. Stato, Ad. Plen. n. 9/2015 e n. 6/2020).

Di qui l’ammissibilità del gravame, sotto il profilo della legittimazione attiva.

IV – La posizione dell’Unione e del suo Presidente, quale ricorrente anche in proprio, è nel senso di affermare che il conferimento da parte della pubblica Amministrazione di un incarico professionale a un avvocato, per i suoi caratteri intrinseci, non rientri nel campo degli appalti pubblici, in conformità a una posizione giurisprudenziale espressa, sin dalla pronuncia del Consiglio di Stato n. 2730 del 2012.

Anche se gli obblighi imposti con il provvedimento impugnato in questa sede paiono, a tutta prima, non destinati a gravare direttamente sugli avvocati, bensì sulle Amministrazioni pubbliche, ritengono i ricorrenti che l’imposizione degli stessi renda la procedura di affidamento degli incarichi legali molto più onerosa e complessa; soprattutto, ritengono che tale aggravamento procedurale ingeneri nelle Amministrazioni pubbliche, negli operatori e in tutti i soggetti chiamati a dare attuazione alla disciplina, l’assimilazione e, comunque, il convincimento dell’assoggettamento degli incarichi legali alla normativa appaltistica, producendo intralci e impedimenti all’esercizio della funzione dell’avvocatura del libero foro, nonché pregiudizio alla tutela dei connessi valori costituzionali.

Sotto tale profilo, si può ritenere – condividendo le argomentazioni dei ricorrenti – che sussista un interesse diretto, attuale e concreto all’annullamento degli atti impugnati.

Pertanto, il ricorso è ammissibile anche sotto il profilo dell’interesse a ricorrere.

V – Nondimeno, i motivi del ricorso sono da ritenersi infondati.

VI – Il tema della riconducibilità degli incarichi legali alla normativa dei contratti pubblici ha generato e genera incertezze in capo alle Amministrazioni pubbliche, quando devono acquisire quelle prestazioni professionali; è un tema già affrontato, in giurisprudenza, alla stregua dei previgenti Codici dei contratti pubblici del 2006 e del 2016.

L’impostazione a suo tempo accolta (cfr.: Cons. Stato n. 2730/2012) imporrebbe di distinguere fra l’attribuzione di singoli incarichi legali – che costituiscono prestazioni d’opera intellettuale, caratterizzate dalla natura fiduciaria del rapporto – e l’attribuzione di incarichi più strutturati e di natura continuativa nel tempo, riconducibili al novero dei contratti pubblici di servizi.

Vero è che l’incarico professionale a un avvocato del libero foro rientra tra i contratti d’opera intellettuale, disciplinati dall’art. 2222 codice civile, contratti – a dire dei ricorrenti – del tutto estranei al Codice dei contratti pubblici, quindi sottratti al potere di vigilanza dell’Autorità.

Sennonché, il nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36/2023) prevede in materia di servizi legali una disciplina i cui contenuti non risultano del tutto coincidenti con quelli previsti dal d.lgs. n. 50/2016, cioè dal previgente Codice.

Di recente, il Consiglio di Stato, sezione V, con la sentenza n. 2776 del 02.04.2025, ha fornito un’ampia e articolata ricostruzione del nuovo quadro normativo.

Qualora una pubblica Amministrazione necessiti di consulenza, servizio o patrocinio legale, può valersi alternativamente di tre possibili soluzioni a seconda della natura delle prestazioni richieste: a) può ricorrere all’assunzione di un lavoratore subordinato tramite un concorso pubblico; b) può affidare un incarico esterno tramite contratto d’opera intellettuale, che si caratterizza per il fatto che il professionista esegue la prestazione con lavoro prevalentemente proprio, non organizzato in forma imprenditoriale (artt. 2229 ss. codice civile); c) può procedere all’aggiudicazione di un appalto di servizi che presuppone che l’appaltatore, invece, esegua la prestazione servendosi dell’organizzazione dei mezzi necessari, con gestione a proprio rischio (art. 1655 codice civile), il che avviene tramite una procedura di gara e scelta del contraente, mediante le regole del Codice dei contratti pubblici.

Le forme di conferimento previste vedono, da sempre, contrapposte due esigenze: da una parte, la necessità di privilegiare il risparmio di spesa in osservanza dei principi costituzionali di buon andamento e trasparenza, dall’altra, l’esigenza di instaurare con il professionista un rapporto fiduciario, tenendo conto della complessità della causa e della dovuta esperienza richiesta.

Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il singolo incarico di patrocinio, conferito a un legale, nel momento stesso in cui sorge il bisogno di difesa giudiziale dell’Ente pubblico, è riconducibile al contratto d’opera intellettuale; il suo inquadramento sistematico lo colloca nell’ambito delle prestazioni di lavoro autonomo ma resta escluso dall’ambito delle collaborazioni autonome, pur essendo queste prestazioni d’opera intellettuale.

Nell’ipotesi in cui, invece, l’incarico non si esaurisse nel patrocinio legale, ma avesse a oggetto un servizio più complesso e articolato, che può anche comprendere la difesa giudiziale, sarebbe senz’altro configurabile l’appalto di servizi.

La giurisprudenza amministrativa – previa distinzione, in sede qualificatoria, tra incarico professionale di consulenza, studio e ricerca legale e incarico di patrocinio legale – esclude la necessità di ricorrere a una specifica procedura di gara per il conferimento di un singolo incarico di patrocinio legale, in relazione a uno specifico procedimento giudiziario.

In definitiva, le norme in tema di appalti di servizi vengono in rilievo quando il professionista sia chiamato a organizzare e strutturare una prestazione, altrimenti atteggiantesi a mera prestazione di lavoro autonomo in un servizio (nella fattispecie, legale), da adeguare alle utilità indicate dall’Ente pubblico, per un determinato arco temporale e per un corrispettivo determinato.

Il confine fra contratto d’opera intellettuale e contratto d’appalto è individuabile, sul duplice piano civilistico e pubblicistico, in base al carattere intellettuale delle prestazioni oggetto del primo e in base al carattere imprenditoriale del soggetto esecutore del secondo.

L’appalto di servizi, pur presentando elementi di affinità con il contratto d’opera, rispetto al quale ha in comune almeno il requisito dell’autonomia rispetto al committente, si differenzia da quest’ultimo in ordine al profilo organizzatorio.

Il previgente Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 50/2016) prevedeva per i servizi legali regimi differenziati, assoggettando solo una parte di essi alla generale applicazione delle disposizioni codicistiche, benché in forma semplificata in relazione alle soglie e alla pubblicità delle procedure selettive.

In particolare, l’art. 17 (recante “Esclusioni specifiche per contratti di appalto e concessione di servizi”), nell’unificare sotto la nozione di appalti gli affidamenti dei servizi legali, indicava come esclusi dall’ambito di applicazione oggettiva delle disposizioni codicistiche, i servizi legali concernenti la “rappresentanza legale di un cliente da parte di un avvocato” (comma 1, lett. d, n. 1) in un procedimento giudiziario, nonché la “consulenza legale fornita in preparazione” del medesimo procedimento oppure in ragione dell’esistenza di “un indizio concreto e una probabilità elevata che la questione su cui verte la consulenza divenga oggetto del procedimento” (comma 1, lett. d, n. 2).

Gli “altri servizi legali” riferibili alle prestazioni di un avvocato e non connessi al contenzioso sono oggi inclusi nell’allegato IX del nuovo Codice che prevede l’affidamento con l’applicazione integrale delle norme pubblicistiche, eccezion fatta per una semplificazione relativa alla fase di pubblicità preventiva.

L’art. 56 del d.lgs. n. 36/2023 annovera i servizi legali tra i “contratti esclusi”, ovvero sottratti agli obblighi di evidenza pubblica (cioè all’affidamento mediante gara).

Secondo la ricostruzione operata dal Consiglio di Stato, con la citata sentenza n. 2776/2025, l’esclusione riguarda l’applicazione degli obblighi di evidenza pubblica (ossia la gara per l’individuazione del soggetto che deve contrarre con la P.A.), ma non elide la natura pubblica del contratto che deve essere concluso con un dato professionista.

L’esclusione riguarda, dunque, la “procedura di evidenza pubblica” ma non la “natura pubblica” del contratto stipulato. Ciò in quanto non si deve confondere la tipologia e la natura dei contratti con la procedura di scelta del contraente. In altre parole, quale che sia la procedura adottata per l’individuazione del contraente (evidenza pubblica o affidamento diretto), il contratto successivamente stipulato va, comunque, considerato alla stregua di un appalto pubblico.

Più precisamente il servizio legale è un appalto pubblico di servizi, che sia considerato alla stregua di prestazione d’opera professionale in quanto meramente occasionale (locatio operis), o che lo si qualifichi come appalto di servizi, in quanto diretto a disciplinare una serie continuativa di incarichi di patrocinio legale, in forma complessa e organizzata (locatio operarum).

Anche l’affidamento di tali servizi legali comporta, dunque, la stipula di un contratto di appalto pubblico sia che si tratti di prestazione d’opera professionale per incarichi periodici e saltuari, sia che si tratti di appalto di servizi in senso stretto, per incarichi continuativi e organizzati.

Nel primo caso (incarico saltuario ed occasionale) per la scelta del relativo contraente privato la P.A. non è tenuta, sul piano procedimentale, al rispetto delle regole di evidenza pubblica ma soltanto a osservare alcuni principi in tema di accesso al mercato (art. 3 Codice d.lgs. n. 36/2023).

Nel secondo caso (servizi legali continuativi svolti in forma organizzata), occorre seguire le procedure competitive a carattere semplificato o alleggerito, di cui all’art. 127 del Codice.

L’art. 13, comma 5, d.lgs. n. 36/2023 stabilisce che i contratti esclusi, qualora garantiscano un ritorno economico, siano affidati, nel rispetto dei principi di cui agli artt. 1, 2 e 3 dello stesso Codice.

L’art. 3 citato contempla il principio dell’accesso al mercato secondo cui: “Le stazioni appaltanti… favoriscono… l’accesso al mercato degli operatori economici nel rispetto dei principi di concorrenza, di imparzialità, di non discriminazione, di pubblicità e trasparenza, di proporzionalità”.

Alla luce di tale inquadramento normativo, il Consiglio di Stato ritiene che per i servizi legali (quelli non forniti in forma organizzata, per i quali si applicano le procedure semplificate o alleggerite di cui all’art. 127), l’Amministrazione appaltante non è tenuta allo svolgimento di alcuna gara in senso stretto, ai sensi del Codice, ma risulta, comunque, chiamata a osservare procedure che, in qualche misura, consentano all’Amministrazione di scegliere il relativo contraente (ossia il professionista), nel rispetto di taluni specifici principi, tra cui quelli di imparzialità, pubblicità e concorrenza.

Di qui discendono talune regole quali, a titolo esemplificativo, l’obbligo: a) di adottare interpelli affinché i singoli interessati possano manifestare la propria disponibilità; b) di istituire elenchi da cui attingere i professionisti più idonei; c) di effettuare – ove possibile – una certa rotazione degli incarichi.

Anche per l’affidamento di detti servizi legali sussiste, dunque, l’esigenza che, nel rispetto di taluni principi fondamentali (art. 3 d.lgs. n. 36/2023, richiamato sul punto dall’art. 13, comma 5, e indirettamente dall’art. 56), debba vigilare l’Autorità indipendente di settore (cioè l’A.n.a.c.) che dovrà verificare, caso per caso, che non vi siano abusi o eccessi nel meccanismo procedimentale dell’affidamento diretto.

Una simile impostazione è stata integralmente sposata dall’art. 222, comma 3, stesso Codice, a norma del quale “l’ANAC… vigila sui contratti pubblici… nonché sui contratti esclusi dall’ambito di applicazione del Codice”.

Ai fini della sottoposizione alla vigilanza A.n.a.c. – precisa sempre la sentenza del Consiglio di Stato n. 2776/2025 – non rileva il fatto che tali servizi legali possano formare oggetto di affidamento diretto sulla base della fiduciarietà dell’incarico, risultando dirimente, in proposito, la circostanza che i relativi contratti siano, comunque, qualificati alla stregua di appalti pubblici, benché esclusi da procedure di evidenza pubblica, quanto alla scelta del contraente.

Pertanto, anche se annoverato tra i “contratti esclusi”, l’affidamento dei servizi legali è sottoposto alla vigilanza A.n.a.c. e, come tale, è soggetto al versamento del contributo A.n.a.c., alla comunicazione del CIG, ed alle altre comunicazioni in tema di tracciabilità dei flussi finanziari.

VII – I motivi di ricorso, pertanto, non sono suscettibili di favorevole scrutinio.

VII.1 – Con il primo motivo i ricorrenti sostengono che il nuovo quadro normativo relativo agli affidamenti di servizi legali non consentirebbe gli aggravi procedimentali imposti dall’A.n.a.c. alle Amministrazioni che conferiscono incarichi legali.

La censura non merita accoglimento. Diversamente da quanto sostenuto dai ricorrenti, come ben evidenziato nella gravata delibera A.n.a.c. n. 585/2023, la disciplina degli affidamenti di servizi legali nei settori ordinari delineata nel nuovo Codice è sostanzialmente riproduttiva della disciplina previgente, con qualche variante.

A conferma di ciò, si rappresenta che l’art. 56 d.lgs. 36/2023 disciplina i “contratti esclusi” dall‘applicazione delle regole di evidenza pubblica del Codice, a cui (per espressa previsione dell‘art. 13, comma 5, del medesimo Codice) si applicano tuttavia i principi di cui agli articoli 1, 2 e 3, sostanzialmente coincidenti con quelli riportati all’articolo 4 del vecchio Codice (d.lgs. n. 50/2016).

Dall’art. 127 d.lgs. n. 36/2023 sono, invece, disciplinati gli affidamenti di cui all’allegato XIV della Direttiva UE n. 24 del 26 febbraio 2014, a cui si applicano le disposizioni del Codice e le previsioni particolari ivi individuate, coincidenti con le previsioni dell’articolo 140 del previgente Codice dei contratti pubblici.

Ciò posto, appare erronea l’argomentazione che tenta di interpretare il comma 5 dell’art. 13 come riferito ai soli contratti esclusi, a titolo gratuito, che offrano opportunità di guadagno economico. La ricostruzione proposta si rivela incongrua, perché comporterebbe l’applicazione di un regime più stringente per i contratti esclusi a titolo gratuito (assoggettati ai principi generali del Codice) rispetto a quelli a titolo oneroso, ai quali detti principi non si applicherebbero. È evidente che le esigenze che quei principi sono volti a tutelare rivestono una maggiore rilevanza nei contratti a titolo oneroso, piuttosto che in quelli a titolo gratuito.

Invero, la previsione in esame è volta a chiarire che i contratti a titolo gratuito che attribuiscono un vantaggio economico sono assimilati ai contratti a titolo oneroso, quanto all’esigenza di assicurare il libero accesso al mercato e, quindi, l’applicazione delle disposizioni volte a garantire la libera concorrenza, la non discriminazione e la trasparenza.

Ad ogni modo, i “servizi esclusi” sono comunque assoggettati alle disposizioni in materia di tracciabilità, come ben chiarito nella determina A.n.a.c. n. 4/2011, aggiornata con la citata delibera n. 585/2023. Ciò in quanto l’art. 3 della legge n. 136/2010 assoggetta alla relativa disciplina “tutti i movimenti finanziari relativi ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici” e, pertanto, quel che rileva, ai fini della tracciabilità, è l’utilizzo di risorse finanziarie pubbliche, indipendentemente dalla natura dell’affidamento e dalla disciplina ad esso applicabile.

L’adempimento delle disposizioni in materia di tracciabilità è effettuato, per espressa previsione della citata legge n. 136/2010, mediante acquisizione del CIG, da indicare negli strumenti di pagamento. Detta acquisizione, con l’evoluzione dei sistemi informativi dell’Autorità conseguente all’avvio della digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici, può avvenire esclusivamente con le nuove modalità indicate dalla stessa A.n.a.c. nei propri atti di regolazione. Quindi, anche nell’ipotesi in cui si ritenessero inapplicabili a detti contratti i principi generali del Codice, gli stessi sarebbero tenuti ad acquisire il CIG, per assolvere agli obblighi in materia di tracciabilità dei flussi finanziari, con le modalità stabilite dall’Autorità.

Inoltre, l’art. 23 d.lgs. n. 36/2023 ha rimesso all’Autorità la gestione della Banca dati nazionale dei contratti pubblici (BDNCP), attraverso cui è garantito l’assolvimento, da parte delle Stazioni appaltanti e degli Enti concedenti, degli obblighi in materia di pubblicità e di trasparenza. L’art. 28, comma 3, del Codice prevede, infatti, che per la trasparenza dei contratti pubblici fanno fede i dati trasmessi alla Banca dati nazionale (BDNCP), la quale assicura la tempestiva pubblicazione sul proprio portale, ciò senza distinguere tra contratti assoggettati al Codice e contratti esclusi.

Va evidenziato, ulteriormente, che il principio di trasparenza è espressamente menzionato nell’art. 3 d.lgs. n. 36/2023 tra i principi applicabili ai contratti esclusi dall’applicazione del Codice.

Pertanto, risulta di tutta evidenza che gli obblighi di comunicazione imposti in relazione all’affidamento dei contratti esclusi si rivelano imprescindibili, in quanto finalizzati all’attuazione di disposizioni di legge inderogabili.

La previsione degli obblighi di comunicazione si rende necessaria, al fine di consentire all’Autorità l’esercizio dell’attività di vigilanza che si esplica, appunto, anche con riferimento alle fattispecie escluse dall’applicazione del Codice, per espressa previsione dell’art. 222, comma 3, lettera a), d.lgs. n. 36/2023.

L’assolvimento, da parte dell’Autorità, delle numerose funzioni ad essa attribuite con riferimento ai contratti esclusi dall’applicazione del Codice (tracciabilità, trasparenza, vigilanza) giustifica poi l’assoggettamento all’obbligo contributivo che non è un obbligo fiscale, bensì il corrispettivo della prestazione.

Infatti, l’art. 1, comma 67, legge n. 266/2005 prevede espressamente che l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici (AVCP, oggi A.n.a.c.), a cui è riconosciuta autonomia organizzativa e finanziaria, ai fini della copertura dei costi relativi al proprio funzionamento determina annualmente l’ammontare delle contribuzioni ad essa dovute dai soggetti, pubblici e privati sottoposti alla sua vigilanza.

L’art. 222, comma 12, d.lgs. n. 36/2023 conferma espressamente la vigenza del richiamato art. 1, comma 67, legge n. 266/2005.

Inconferenti sono, quindi, le argomentazioni dei ricorrenti, fondate sull’esclusione di tali affidamenti dall’ambito di applicazione del nuovo Codice. La circostanza, infatti, non può essere invocata per eludere l’applicazione delle indicazioni adottate dall’A.n.a.c., al fine di consentire l’acquisizione di dati e informazioni relative agli affidamenti per l’adempimento degli obblighi di legge in materia di trasparenza e tracciabilità.

VII.2 – Con il secondo motivo, i ricorrenti lamentano l’asserita violazione da parte dell’Autorità della normativa nazionale e sovranazionale (oltre che del divieto di gold plating), normativa che va intesa nel senso di escludere l’applicazione delle disposizioni del Codice dei contratti pubblici, con riferimento agli incarichi legali.

Anche tale censura è priva di fondatezza. Posto quanto già argomentato con riguardo al primo motivo di gravame, nella premessa dell’impugnata delibera n. 584/2023, l’A.n.a.c. ha richiamato tutte le disposizioni normative che giustificano l’adozione dell’atto, attribuendo aa essa il potere di intervenire in materia. Si tratta, in particolare, delle disposizioni sulla digitalizzazione contenute nella parte II del nuovo Codice dei contratti pubblici, nonchè delle previsioni che individuano la disciplina dei c.d. “contratti esclusi”.

Quanto, poi, all’asserita violazione del divieto di gold plating, si evidenzia che, proprio al fine di agevolare gli adempimenti riferiti ai “contratti esclusi”, l’Autorità ha previsto modalità semplificate di acquisizione del CIG e di comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti.

Invero, nella delibera n. 582/2023, con cui A.n.a.c. ha fornito indicazioni operative per il passaggio dai vecchi ai nuovi sistemi informativi, è previsto che, per le fattispecie di cui alla delibera n. 214/2023 (ora disciplinate dalla delibera n. 584/2023, oggetto di gravame), ivi compresi i servizi legali “esclusi”, l’acquisizione del CIG avviene mediante utilizzo dell’interfaccia web messa a disposizione dalla Piattaforma contratti pubblici (PCP) gestita dall’Autorità.

Per tali tipologie contrattuali, è stata prevista una modalità semplificata di acquisizione del CIG, che non comporta maggiori appesantimenti burocratici rispetto al passato. Anzi, detta modalità rappresenta il livello minimo di accesso all’ecosistema digitale dei contratti pubblici, utilizzato anche per i contratti estranei all’applicazione del Codice (come le convenzioni con organizzazioni di volontariato) e per i contratti di importo inferiore a 5.000 euro.

Le modalità adottate appaiono, quindi, pienamente rispettose della specialità degli affidamenti e proporzionate rispetto agli obiettivi perseguiti.

VII.3 – Infine, con il terzo motivo, i ricorrenti lamentano che l’A.n.a.c. non avrebbe considerato, in alcun modo, la specialità dell’ordinamento forense, ritenendo che il provvedimento impugnato incida sull’esercizio dell’attività amministrativa e sui presidi di imparzialità e buon andamento, laddove introduce aggravi burocratici.

In primo luogo, va osservato che la specialità dell’ordinamento forense non giustifica la sottrazione dello stesso ai principi generali di trasparenza e di efficienza dell’azione amministrativa, né alle esigenze di monitoraggio e tracciabilità della spesa pubblica, finalizzate a scongiurare i rischi di corruzione e d’infiltrazione criminale.

Si rileva, altresì, che i principi che si pretendono violati dall’impugnato provvedimento A.n.a.c. sono proprio quelli che lo stesso si prefigge di tutelare, assicurando, in relazione ad affidamenti realizzati con spendita di denaro pubblico, l’imparzialità e il buon andamento dell‘Amministrazione.

Deve inoltre rilevarsi che il nuovo Codice dei contratti pubblici, assoggettando i “contratti esclusi” ai principi di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità, ha operato, a monte, un equo contemperamento dei contrapposti interessi in gioco, ritenendo giustificato il sacrificio imposto, in considerazione della natura pubblica dell’interesse perseguito.

Tanto è considerata fondamentale e rilevante l’acquisizione di informazioni per finalità di trasparenza, vigilanza e monitoraggio della spesa pubblica che il Codice attribuisce all’A.n.a.c. uno specifico potere sanzionatorio da esercitare nei confronti di chi ometta, senza giustificato motivo, di fornire le informazioni richieste, ovvero fornisca informazioni non veritiere (art. 222, comma 9, d.lgs. n. 36/2023). Inoltre, specifiche sanzioni sono previste nella parte II del Codice per l’inadempimento degli obblighi di digitalizzazione.

In relazioni ai presunti appesantimenti burocratici introdotti dal provvedimento impugnato, va dunque evidenziata l’opportuna semplificazione prevista dall’Autorità, dal che consegue l’infondatezza della terza censura.

VIII – A ulteriore conferma della correttezza dell’operato dell’Autorità e delle argomentazioni di cui sopra, si osserva che il Consiglio di Stato, con la citata recentissima sentenza n. 2776 del 02.04.2025 (di conferma della sentenza di questo T.a.r. Lazio Roma n. 9492/2024), ha rigettato il ricorso intentato dal Consiglio nazionale forense, proprio avverso la delibera A.n.a.c. n. 584/2023 – ossia, la stessa delibera impugnata in questa sede – ricorso con cui si deducevano censure analoghe a quelle degli odierni ricorrenti.

IX – In conclusione, il ricorso deve essere respinto. Stante la parziale novità delle questioni esaminate, le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge, perché infondato.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Orazio Ciliberti, Presidente, Estensore

Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario

Dario Aragno, Referendario

L'articolo Sulla natura dell’incarico di patrocinio legale conferito da un ente pubblico. proviene da Giustamm.

]]> Sulla costituzionalità dell’articolo 17, comma 1-bis, del decreto-legge 30.11.2023, n. 215 e dell’art. 12 della L. n. 580 del 1993. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sulla-costituzionalita-dellarticolo-17-comma-1-bis-del-decreto-legge-30-11-2023-n-215-e-dellart-12-della-l-n-580-del-1993/ Thu, 22 May 2025 08:20:21 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=89668 Sulla costituzionalità dell’articolo 17, comma 1-bis, del decreto-legge 30.11.2023, n. 215 e dell’art. 12 della L. n. 580 del 1993.

Industria e commercio – Camere di commercio – Art. 7, comma 1-bis, del decreto-legge 30.11.2023, n. 215 – Art. 12 della L. n. 580 del 1993 – Questioni di legittimità costituzionale. Sono rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1-bis, del decreto-legge 30.11.2023, n.

L'articolo Sulla costituzionalità dell’articolo 17, comma 1-bis, del decreto-legge 30.11.2023, n. 215 e dell’art. 12 della L. n. 580 del 1993. proviene da Giustamm.

]]> Sulla costituzionalità dell’articolo 17, comma 1-bis, del decreto-legge 30.11.2023, n. 215 e dell’art. 12 della L. n. 580 del 1993.

Industria e commercio – Camere di commercio – Art. 7, comma 1-bis, del decreto-legge 30.11.2023, n. 215 – Art. 12 della L. n. 580 del 1993 – Questioni di legittimità costituzionale.

Sono rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1-bis, del decreto-legge 30.11.2023, n. 215, inserito dalla legge di conversione 23.2.2024, n. 18, che, all’ultimo periodo, ha disposto che “l’articolo 12 della citata legge n. 580 del 1993 si interpreta nel senso che la designazione dei componenti dei consigli delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura è effettuata dalle organizzazioni rappresentative delle imprese e dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori costituite a livello provinciale o pluriprovinciale ovvero, in mancanza, da quelle costituite a livello regionale, ove presenti, o a livello nazionale, con riferimento esclusivo, in ogni caso alla rappresentatività delle medesime organizzazioni nell’ambito della circoscrizione territoriale di competenza della Camera di Commercio interessata”, in relazione agli artt. 3, 77, 111, commi 1 e 2, 117, comma 1, (in relazione all’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo) della Costituzione; in subordine, è rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 12 della L. n. 580 del 1993, in relazione agli artt. 2, 3, 18 e 97 della Costituzione.

Pres. Simonetti – Est. Cordì

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 9678 del 2024, proposto da:

Associazione CLAAI – Unione Provinciale Artigiani e della Piccola Impresa Benevento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Cocola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio D’Urso, Flavio Iacovone, Bernardo Giorgio Mattarella e Francesco Sciaudone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Cna Campania Nord, Regione Campania, Unione Italiana delle Camere di Commercio Industria, Artigianato e Agricoltura – Unioncamere, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 9679 del 2024, proposto da:
Associazione CLAAI – Unione Provinciale Artigiani e della Piccola Impresa Benevento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Cocola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio D’Urso, Flavio Iacovone, Bernardo Giorgio Mattarella e Francesco Sciaudone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Confcommercio Imprese per l’Italia Interprovinciale della Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Lo Pinto, Fabio Cintioli e Paolo Giugliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, Unione Italiana delle Camere di Commercio Industria, Artigianato e Agricoltura – Unioncamere, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 9680 del 2024, proposto da:
Associazione CLAAI – Unione Provinciale Artigiani e della Piccola Impresa Benevento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Cocola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio D’Urso, Flavio Iacovone, Bernardo Giorgio Mattarella e Francesco Sciaudone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Confcommercio Imprese per l’Italia Interprovinciale della Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Lo Pinto, Fabio Cintioli e Paolo Giugliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, Unione Italiana delle Camere di Commercio Industria, Artigianato e Agricoltura – Unioncamere, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 9681 del 2024, proposto da:
Associazione Unione Italiana Cooperative di Avellino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Cocola e Teodoro Reppucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio D’Urso, Flavio Iacovone, Bernardo Giorgio Mattarella e Francesco Sciaudone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Confcooperative Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, Unione Italiana delle Camere di Commercio Industria, Artigianato e Agricoltura – Unioncamere, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per la riforma:

A) quanto al ricorso n. 9678 del 2024:

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 23257/2024, resa tra le parti;

B) quanto al ricorso n. 9679 del 2024:

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 23261/2024, resa tra le parti;

C) quanto al ricorso n. 9680 del 2024:

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 23265/2024, resa tra le parti.

D) quanto al ricorso n. 9681 del 2024:

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 23270/2024, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio, di Confcommercio Imprese per l’Italia Interprovinciale della Campania e di Confcooperative Campania;

Viste le ordinanze n. 333/2025, n. 334/2025, n. 352/2025 e n. 354/2025, con le quali la Sezione ha accolto le istanze cautelari formulate, in via incidentale, dalle parti appellanti ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di trattazione del merito dei ricorsi in appello;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il Consigliere Lorenzo Cordì e uditi, per le parti, l’avvocato Vincenzo Barrasso (per delega dell’avvocato Francesco Cocola), l’avvocato Flavio Iacovone, l’avvocato Paolo Giugliano e l’avvocato Lorenzo Lentini;

A. PREMESSE IN FATTO E SVOLGIMENTO DEI GIUDIZI.

A.1. L’OGGETTO DEI RICORSI DI PRIMO GRADO.

1. Con il ricorso R.G. n. 6513/2024 l’associazione CLAAI – Unione Provinciale Artigiani e della Piccola Impresa Benevento (di seguito anche solo “CLAAI”) ha impugnato al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma: i) la determinazione dirigenziale del n. 2024000097 del 27.3.2024, con la quale la Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio (di seguito anche solo “Camera di Commercio Irpinia Sannio”) aveva annullato in autotutela la precedente determinazione n. 360 del 9.11.2023 e, per l’effetto, aveva riammesso l’associazione CNA Campania Nord alla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio – Settore “Commercio”; ii) la determinazione dirigenziale del Segretario Generale della Camera di Commercio Irpinia Sannio n. 2024000098 del 27.3.2024, con la quale era stata annullata in autotutela la precedente determinazione del 9.11.2023 e, per l’effetto, aveva riammesso l’associazione CNA Campania Nord alla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio – Settore “Artigianato”.

2. Con ricorso R.G. n. 6514/2024 l’associazione CLAAI ha impugnato al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma la determinazione dirigenziale del Segretario Generale della Camera di Commercio Irpinia Sannio n. 2024000103 del 27.2.2024, con la quale era stata annullata in autotutela la precedente determinazione n. 358 del 9.11.2023, e, per l’effetto, si era riammessa l’associazione Confcommercio imprese per l’Italia Interprovinciale della Campanai alla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio – Settore “Turismo”.

3. Con ricorso R.G. n. 6512/2024 l’associazione Unione degli Industriali della Provincia di Avellino ha impugnato al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma le determinazioni del 27.4.2024 n. 2024000099, n. 2024000100, n. 2024000102, n. 2024000104, n. 2024000105, n. 2024000106, con le quali erano state annullate, rispettivamente, le determinazioni del 9.11.2023, n. 355, n. 357, n. 353, n. 352, n. 354, n. 356, e, per l’effetto, era stata ammessa l’associazione Confcommercio Imprese per l’Italia Interprovinciale della Campania alla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio, per i settori “Industria”, “Trasporti e Spedizioni”, “Artigianato”, “Altri Settori”, “Commercio” e “Servizi alle Imprese”.

4. Con ricorso R.G. n. 6511/2024 l’associazione Unione Cooperative di Avellino ha impugnato al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma la determinazione del Segretario Generale della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio n. 101 del 27.3.2024, con la quale era stata annullata in autotutela la determinazione dirigenziale n. 361 del 9.11.2023 e, per l’effetto, si era riammessa l’Associazione Confcooperative Campania alla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio – Settore “Cooperazione”.

5. In tutti i giudizi sopra indicati era stato, altresì, impugnato il decreto ministeriale 4.8.2011, n. 156, e, in particolare, le disposizioni di cui all’art. 2, commi 2 e 6, laddove interpretati nel senso di giustificare la mancanza esclusione dalla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio delle associazioni controinteressate.

A.2. ESPOSIZIONE DELLE VICENDE DI FATTO.

6. In punto di fatto va esposto che, in primo luogo, che: i) con decreto del Presidente della Giunta della Regione Campania n. 32 del 30.3. 2023 – adottato ai sensi dell’articolo 5, comma 2, lettera a), della L. n. 580/1993 – era stato sciolto il Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio ed era stato nominato il Commissario straordinario della medesima Camera di Commercio, con la specifica funzione di dare avvio alle procedure per il rinnovo del Consiglio camerale, entro e non oltre centoventi giorni dalla data di emanazione del decreto di nomina, pena la decadenza dall’incarico; ii) con determinazione commissariale n. 44 del 26.6.2023 era stato approvato lo Statuto della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio, recante, all’allegato B, il prospetto per la ripartizione dei seggi in base ai dati pubblicati dal Ministero delle Imprese e del Made in Italy; iii) con determinazione commissariale n. 57 adottata in data 28.7.2023 era stato pubblicato l’avviso di avvio della procedura per la designazione e nomina dei componenti del Consiglio di cui al D.M. 4.8.2011, n. 156 – con contestuale comunicazione al Presidente della Giunta regionale della Campania – e nomina del Segretario Generale della Camera di Commercio quale responsabile del relativo procedimento.

6.1. Il Segretario Generale aveva adottato una serie di provvedimenti di esclusione dalle procedure.

6.1.1. In particolare, l’associazione CNA Campania Nord era stata esclusa in quanto: i) la stessa è un’associazione imprenditoriale nata dall’accorpamento delle tre associazioni provinciali di Napoli, Caserta e Benevento, che ha come finalità la tutela, la promozione e lo sviluppo delle imprese dei settori dell’artigianato, del commercio e della piccola e media impresa; ii) la dimensione interprovinciale della Associazione non avrebbe consentito alla stessa di partecipare alla procedura ai sensi dell’art. 2, comma 2, del D.M. n. 156/2011; iii) l’adesione della Associazione al sovraordinato livello nazionale non avrebbe consentito la partecipazione alla procedura neppure ai sensi dell’art. 2, comma 6, del DM 156/11, che ammette la partecipazione alla procedura di rinnovo del Consiglio camerale alle Organizzazioni imprenditoriali di livello regionale solo in mancanza del livello nazionale (ff. 2 delle determinazioni dirigenziali 359 e 360 del 9.11.2023).

6.1.2. L’associazione Confcommercio imprese per l’Italia interprovinciale della Campania è, invece, un’organizzazione interprovinciale e pluri-territoriale che, rappresenta e tutela per statuto gli interessi sociali, morali ed economici dei soggetti imprenditoriali e professionali che operano nel territorio delle singole province della Regione Campania, e aderisce alla Confederazione Generale italiana delle imprese. Tale associazione era stata esclusa in quanto: i) la dimensione regionale/interprovinciale della stessa non avrebbe consentito alla medesima di partecipare al rinnovo del Consiglio camerale ai sensi dell’art. 2, comma 2, del D.M. n. 156/2011; ii) l’adesione della Associazione al sovraordinato livello nazionale non avrebbe consentito la partecipazione alla procedura neppure ai sensi dell’art. 2, comma 6, del D.M. 156/2011, che ammette la partecipazione alla procedura di rinnovo del Consiglio camerale alle Organizzazioni imprenditoriali di livello regionale solo in mancanza del livello nazionale (ff. 2 delle determinazioni dirigenziali n. 352, n. 253, n. 354, n. 355, n. 356, n. 357 e n. 358 del 9.11.2023).

6.1.3. Confcooperative Campania è, invece, il livello regionale della Confederazione Italiana delle Cooperative. Tale associazione è stata esclusa in quanto: i) la dimensione regionale della stessa non avrebbe consentito di partecipare alla procedura ai sensi dell’art. 2, comma 2, del D.M. n. 156/2011; ii) l’adesione dell’associazione al sovraordinato livello nazionale non avrebbe consentito la partecipazione della medesima neppure ai sensi dell’art. 2, comma 6, del D.M. 156/2011 (f. 3 della determinazione dirigenziale n. 361 del 9.11.2023).

6.1.3.1. Avverso il provvedimento indicato al precedente punto 6.1.3 Confcooperative ha proposto ricorso al T.A.R. per il Lazio (R.G. n. 16834/2023), che, con ordinanza n. 246/2025, ha sospeso il giudizio in attesa del passaggio in giudicato della sentenza n. 23270/2024, oggetto di uno dei ricorsi all’attenzione del Collegio (R.G. n. 9681 del 2024).

6.2. Nelle more del giudizio è entrato in vigore l’articolo 17, comma 1-bis, del decreto-legge 30.11.2023, n. 215, inserito dalla legge di conversione 23.2.2024, n. 18, che, all’ultimo periodo, ha disposto: “l’articolo 12 della citata legge n. 580 del 1993 si interpreta nel senso che la designazione dei componenti dei consigli delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura è effettuata dalle organizzazioni rappresentative delle imprese e dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori costituite a livello provinciale o pluriprovinciale ovvero, in mancanza, da quelle costituite a livello regionale, ove presenti, o a livello nazionale, con riferimento esclusivo, in ogni caso alla rappresentatività delle medesime organizzazioni nell’ambito della circoscrizione territoriale di competenza della Camera di Commercio interessata”.

6.3. La Camera di Commercio Irpinia – Sannio ha, quindi, adottato i provvedimenti impugnati con i ricorsi di primo grado e indicati ai punti 1-4 della presente ordinanza. Con tali provvedimenti sono stato annullate le esclusioni in precedenza disposte (punti 6.1.1-6.1.3 della presente ordinanza), evidenziando come la previsione di cui all’art. 17, comma 1-bis, del d.l. n. 215/2023 – “in sede di interpretazione autentica dell’articolo 12 della legge 29 dicembre 1993 n. 580 operante ex tunc” – avesse riconosciuto in modo definitivo ed espresso che ciò che legittima la partecipazione di un’associazione imprenditoriale alla procedura di rinnovo del consiglio camerale sono i dati della rappresentatività a livello territoriale e non la strutturazione territoriale dell’associazione stessa. La Camera di Commercio ha, quindi, annullato in autotutela i provvedimenti emessi e ha riammesso le associazioni in precedenza escluse al procedimento di rinnovo del Consiglio.

6.4. Dopo l’adozione dei provvedimenti indicati al precedente punto è entrato in vigore l’articolo 1 della L. 29.4.2024, n. 56, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 2.3.2024, n. 19, che ha introdotto – proprio in sede di conversione del decreto-legge – l’art. 39-bis (rubricato “Disposizioni in materia di camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura”), il quale ha disposto: “all’articolo 17, comma 1-bis, del decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2024, n. 18, l’ultimo periodo è soppresso”. In sostanza, la previsione ha abrogato la norma di interpretazione autentica che era stata posta a fondamento dei provvedimenti di annullamento in autotutela adottati dalla Camera di Commercio Irpinia Sannio.

A.3. I RICORSI DI PRIMO GRADO E LE SENTENZE DEL T.A.R. PER IL LAZIO – SEDE DI ROMA IMPUGNATE DINANZI A QUESTO CONSIGLIO.

7. L’associazione CLAAI, l’Associazione Unione degli Industriali della provincia di Avellino e l’associazione Unione Italiana Cooperative di Avellino hanno impugnato i provvedimenti di annullamento in autotutela delle precedenti esclusioni, unitamente al d.m. n. 156/2011, dinanzi al T.A.R. per il Lazio, articolando plurimi motivi.

7.1. Il T.A.R. per il Lazio ha respinto i ricorsi, osservando, in sintesi, che: i) non erano fondate la censure con la quali era stata dedotta l’illegittimità sopravvenuta delle determinazioni (in ragione dell’abrogazione della norma di interpretazione autentica) in quanto, in applicazione del principio tempus regit actum, doveva aversi riguardo alla normativa vigente al momento dell’adozione di tali provvedimenti, non potendosi, inoltre, ritenere che la norma abrogativa di una legge di interpretazione autentica fosse, a sua volta, retroattiva, né che l’abrogazione comportasse l’obbligo per l’Amministrazione di adottare nuovi atti di annullamento dei provvedimenti di secondo grado già emessi; ii) non erano fondate le censure con le quali le parti avevano dedotto il carattere meramente generico del criterio della rappresentatività di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993 (dovendosi tener conto, piuttosto, delle regole di cui al d.m. n. 156/2011, da interpretarsi come abilitanti alla partecipazione le sole associazioni territorialmente strutturate a livello provinciale o a livello nazionale ma non quelle con dimensione organizzativa regionale), in quanto le determinazioni adottate avevano applicato la legge di interpretazione autentica, che aveva superato ogni questione interpretativa.

A.4. I MOTIVI DI RICORSO IN APPELLO.

8. Le associazioni in epigrafe hanno proposto appello, affidando l’impugnazione ad identici motivi, di seguito esposti.

8.1. Con il primo motivo le associazioni hanno dedotto l’erroneità delle sentenze di primo grado nelle parti in cui hanno ritenuto operante il principio tempus regit actum, evidenziando come la disposizione di interpretazione autentica successivamente abrogata (art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 215/2023, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 18/2024; di seguito, per brevità, solo “d.l. n. 215/2023”) non potesse trovare applicazione in quanto la disposizione non era propriamente una legge di interpretazione autentica ma una norma innovativa, volta ad ampliare la portata oggettiva del precetto di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993, e, come tale, destinata ad operare solo per l’avvenire.

8.2. Con il secondo motivo le associazioni hanno dedotto l’erroneità delle sentenze di primo grado nella parte in cui – qualificando (erroneamente, secondo le appellanti) la norma di cui all’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 217/2023, come norma di interpretazione autentica – non avevano tenuto conto della necessaria portata necessariamente retroattiva della norma abrogativa; secondo le parti la norma abrogativa di una norma di interpretazione autentica elide il vincolo interpretativo in precedenza posto dal legislatore e, pertanto, spiega la sua portata dalla data di entrata in vigore della regola sottoposta ad interpretazione da parte del legislatore.

8.3. Con il terzo motivo le associazioni hanno dedotto l’erroneità delle sentenze di primo grado nelle parti in cui non avevano tenuto conto – secondo le appellanti – della particolare natura del procedimento in esame, che costituirebbe una vicenda unitaria all’interno della quale trovavano applicazione le regole sopravvenute, e, quindi, la norma abrogativa della norma di interpretazione autentica, con conseguente illegittimità delle determinazioni fondate su quest’ultima, in quanto eliminata dall’ordinamento; secondo le appellanti, la tesi del Giudice di primo grado avrebbe determinato una “ultrattività temporale della disposizione abrogata” nell’ambito di un procedimento non ancora concluso.

8.4. Con il quarto motivo le associazioni hanno dedotto l’erroneità delle sentenze di primo grado nelle parti in cui non avrebbero dato corretta applicazione al costante principio che impone di effettuare lo scrutinio di legittimità del provvedimento amministrativo tenendo conto del quadro normativo vigente al momento dell’adozione, tenendo anche conto delle modifiche intervenute nel corso del procedimento. Secondo le appellanti, la mancata valutazione della norma abrogativa della legge di interpretazione autentica avrebbe determinato l’applicazione di effetti non voluti dal legislatore, affermando – in relazione al tema della rappresentatività – una regola che era stata “abiurata” dal legislatore stesso con la norma abrogativa. Inoltre, secondo le parti, la soluzione avrebbe violato il principio di eguaglianza determinando per il procedimento elettorale relativo alla Camera di Commercio Irpinia Sannio l’applicazione di una regola diversa da quella affermata da questo Consiglio in relazione alla Camera di Commercio di Napoli (su cui si veda infra).

8.5. Con il quinto motivo le associazioni hanno dedotto l’erroneità delle sentenze di primo grado nelle parti in cui hanno ritenuto che la norma di interpretazione autentica (successivamente abrogata) avesse superato ogni questione interpretativa delle disposizioni di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993 e del D.M. n. 156/2001, atteso che la giurisprudenza della Sezione aveva chiarito che le questioni relative alla partecipazione dovessero risolversi proprio alla luce delle disposizioni del D.M., non investito dalla norma di interpretazione autentica. Di conseguenza, si sarebbe dovuto dare applicazione alle norme del D.M., anche al fine di evitare una sostanziale incertezza sulle modalità di applicazione di tale decreto sul territorio nazionale.

8.6. Con il sesto motivo le associazioni hanno dedotto l’illogicità delle sentenze appellate, ribadendo come la questione relativa ai criteri e ai requisiti di partecipazione fosse regolata dal D.M. n. 156/2011, non in contrasto con la previsione primaria, come stabilito dai pareri n. 2877 del 19.7.2011 e n. 3017 del 27.7.2011 di questo Consiglio, nonché dalle pronunce della Sezione, relative alle vicende del rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio di Napoli.

A.5. SVOLGIMENTO DEI GIUDIZI IN APPELLO.

9. Nei giudizi in appello si sono costituire le parti indicate in epigrafe deducendo l’infondatezza delle impugnazioni.

9.1. In particolare, nel giudizio R.G. n. 9678/2024 si sono costituiti: i) la Camera di Commercio Irpinia Sannio deducendo l’inammissibilità del primo motivo (in quanto la questione relativa alla natura di norma di interpretazione autentica dell’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 215/2023, non era stata dedotta in primo grado), nonché l’infondatezza di tale motivo e degli altri motivi di ricorso in appello; ii) il Ministero delle Imprese e del Made in Italy e la Presidenza del Consiglio dei Ministri che hanno chiesto di respingere il ricorso in appello.

9.2. Nel giudizio R.G. n. 9679/2024 si sono costituiti: i) la Camera di Commercio Irpinia Sannio articolando le medesime difese di cui al giudizio R.G. n. 9678/2024 (v., supra, punto 9.1); ii) il Ministero delle Imprese e del Made in Italy e la Presidenza del Consiglio dei Ministri che hanno chiesto di respingere il ricorso in appello; iii) la Confcommercio Imprese per l’Italia interprovinciale deducendo l’inammissibilità del primo motivo (in quanto contenente una censura non articolata in primo grado), l’infondatezza del ricorso in appello e la possibile illegittimità costituzionale della previsione di cui all’art. 12 della L. n. 580 del 1993, in relazione agli artt. 2, 3, 18 e 97 Costituzione (ove interpretata come volta a precludere ad una associazione rappresentativa delle imprese di concorrere al processo di formazione delle Camere di Commercio sol perché dotata di una soggettività che non è né nazionale né provinciale, ma è interprovinciale o regionale).

9.3. Nel giudizio R.G. n. 9680/2024 si sono costituite le medesime parti di cui al giudizio R.G. 9679/2024, articolando le medesime eccezioni e difese indicate al precedente punto della presente ordinanza.

9.4. Nel giudizio R.G. n. 9684/2024 si sono costituiti: i) la Camera di Commercio Irpinia Sannio articolando le medesime difese di cui al giudizio R.G. n. 9678/2024 (v., supra, punto 9.1); ii) il Ministero delle Imprese e del Made in Italy e la Presidenza del Consiglio dei Ministri che hanno chiesto di respingere il ricorso in appello; iii) la Confcooperative Campania che ha chiesto di respingere il ricorso in appello.

10. Con le ordinanze n. 333/2025, n. 334/2025, n. 352/2025 e n. 354/2025, la Sezione ha accolto le istanze cautelari formulate, in via incidentale, dalle parti appellanti ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di trattazione del merito dei ricorsi in appello. In vista dell’udienza pubblica del 3 aprile 2025 le parti hanno depositato memorie ex art. 75 c.p.a. All’udienza del 3.4.2025 il Collegio ha prospettato alle parti, dandone atto a verbale, la questione della possibilità di dubbi di legittimità costituzionale della norma di interpretazione autentica successivamente abrogata, con riferimento sia al suo inserimento in conversione al decreto legge mille proroghe, sia sul suo sopravvenire nell’ambito di procedimenti giudiziari già in corso. Dopo la discussione, sentiti i difensori, le cause sono state trattenute in decisione.

B. RIUNIONE DEI GIUDIZI EX ART. 96, COMMA 1, C.P.A.

11. Preliminarmente deve essere disposta la riunione dei giudizi in epigrafe, stante la connessione oggettiva tra gli stessi, che attengono a provvedimenti di medesimo contenuto relativi alla stessa procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio e che hanno ad oggetto identiche questioni.

C. RILEVANZA E NON MANIFESTA INFONDATEZZA DELLE QUESTIONI DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE DELLA PREVISIONE DI CUI ALL’ART. 17, COMMA 1-BIS, ULTIMO PERIODO, DEL D. L. N. 215/2023.

12. Il Collegio ritiene sussistenti i presupposti per rimettere a codesta Corte Costituzionale questioni di legittimità della previsione di cui all’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 215/2023, stante la rilevanza e la non manifesta infondatezza di tali questioni.

D. SULLA RILEVANZA DELLE QUESTIONI DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE.

D.1. CONSIDERAZIONI PRELIMINARI.

14. In primo luogo il Collegio ritiene di indicare le ragioni di rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale che saranno di seguito esposte, alla luce delle indicazioni fornite dalla giurisprudenza di codesta Corte, secondo la quale la rilevanza debba avere i requisiti dell’attualità (Corte Costituzionale, 10.6.2016, n. 134) e della non implausibilità alla stregua della motivazione offerta dal rimettente (Corte Costituzionale, 2.4.2014, n. 67).

15. Codesta Corte ha precisato che: i) “la circostanza che il rimettente non abbia ricostruito in modo completo il quadro normativo, né abbia esaminato i profili indicati di applicabilità della disciplina intervenuta, anche solo per negarne rilievo o consistenza, compromette irrimediabilmente l’iter logico-argomentativo posto a fondamento delle censure sollevate” (Corte Costituzionale, 19.6.2019, n. 150); ii) “è compito del giudice a quo identificare univocamente la norma da applicare alla fattispecie concreta. Omettendo di farlo, e formulando questioni alternative su due diverse leggi succedutesi nel tempo, l’ordinanza finisce per formulare questioni dichiaratamente ancipiti e, per questo, inammissibili” (Corte costituzionale, 26.1.2018, n. 9; v., anche, Corte costituzionale, 17.2.2016, n. 33; Id., 3.3. 2015, n. 27; Id., 11.6. 2014, n. 165).

D.2. INDIVIDUAZIONE DEL PARAMETRO DI LEGITTIMITA’ DEI PROVVEDIMENTI IMPUGNATI.

16. Declinando i principi espressi nel precedente paragrafo D.1, il Collegio evidenzia come sia essenziale individuare il parametro di legittimità dei provvedimenti impugnati.

16.1. Come spiegato al punto 6.3 della presente ordinanza la Camera di Commercio Irpinia Sannio ha annullato in autotutela le precedenti esclusioni in ragione dell’intervenuta entrata in vigore della disposizione di cui all’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 215/2023, ritenuta norma di interpretazione autentica con valenza retroattiva (v., per il resto della previsione, punto 6.2 della presente ordinanza).

16.2. La disposizione ha fornito un’interpretazione autentica delle disposizioni di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993, a mente delle quali: i) i componenti del consiglio sono designati dalle organizzazioni rappresentative delle imprese appartenenti ai settori di cui all’articolo 10, comma 2, nonché dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dalle associazioni di tutela degli interessi dei consumatori e degli utenti e dalla Consulta di cui all’articolo 10, comma 6 (comma 1); ii) le designazioni da parte delle organizzazioni di cui al comma 1, per ciascuno dei settori di cui all’articolo 10, comma 2, avvengono in rapporto proporzionale alla loro rappresentatività nell’ambito della circoscrizione territoriale della camera di commercio interessata, sulla base degli indicatori previsti dall’articolo 10, comma 3 […] Ai fini del calcolo degli indicatori di rappresentatività sono presi in considerazione i soli associati che nell’ultimo biennio abbiano versato almeno una quota associativa di importo non meramente simbolico come definita in base al comma 4. Anche in caso di apparentamento le organizzazioni presentano i dati disgiuntamente (comma 2): iii) è fatta salva la possibilità per le imprese di essere iscritte a più associazioni; in tale caso, esse sono rappresentate da ciascuna delle associazioni alle quali sono iscritte, considerandole con un peso proporzionalmente ridotto ai fini della rappresentatività delle associazioni stesse.

16.2.1. La disposizione contenuta nel quarto comma prevede, poi, che il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, con decreto adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, disciplini l’attuazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2 [punti i) e ii) del precedente punto], nonché al comma 1 dell’articolo 14, “con particolare riferimento ai tempi, ai criteri e alle modalità relativi alla procedura di designazione dei componenti il consiglio, nonché all’elezione dei membri della giunta”. Con le stesse modalità sono apportate le successive modifiche; inoltre, con il medesimo decreto sono individuati i criteri con cui determinare per ciascun settore le soglie al di sotto delle quali le quote associative sono ritenute meramente simboliche ai fini del calcolo della rappresentatività. Questa regola ha, quindi, abilitato il Governo a disciplinare l’attuazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2, con particolare riferimento ai tempi, ai criteri, e alle modalità della procedura di designazione e all’elezione dei membri della Giunta.

16.3. Il Ministero ha, quindi, adottato il D.M. n. 156/2011 con il quale ha previsto – per quanto di interesse – che possano partecipare alla procedura “le organizzazioni imprenditoriali di livello provinciale aderenti ad organizzazioni nazionali rappresentate nel CNEL, ovvero operanti nella circoscrizione da almeno tre anni prima della pubblicazione” (art. 2, comma 2). Inoltre, l’art. 2, comma 6, del D.M. ha previsto: “Limitatamente alle organizzazioni imprenditoriali costituite e strutturate soltanto a livello nazionale o, in mancanza, regionale, rappresentate nel CNEL ovvero operanti da almeno tre anni nella circoscrizione della camera di commercio, la dichiarazione di cui al comma 2 e le designazioni di cui all’articolo 10, comma 1, sono presentate dal legale rappresentante di tale organizzazione con riferimento, comunque, esclusivamente alla rappresentatività nell’ambito provinciale”.

16.4. Nelle vicende all’attenzione del Collegio la Camera di Commercio ha dapprima escluso le associazioni controinteressate, aderendo ad un’interpretazione del quadro normativo di riferimento affermata anche di recente da questo Consiglio, secondo cui: i) la norma primaria di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993 si è limitata a prevedere che i componenti del Consiglio fossero designati dalle organizzazioni imprenditoriale in rapporto proporzionale alla rappresentatività di ciascuna organizzazione nell’ambito della circoscrizione territoriale della camera di commercio; ii) la disciplina dettata dal decreto ministeriale risulta chiara nel delimitare i soggetti legittimati a prendere parte alla procedura, che sono individuati, in primis, nelle sole “organizzazioni imprenditoriali di livello provinciale” purché aderenti ad organizzazioni nazionali rappresentate nel C.N.E.L. ovvero operanti nella circoscrizione da almeno tre anni prima della pubblicazione; solo ove difetti il livello provinciale possono partecipare le “organizzazioni imprenditoriali costituite e strutturate soltanto a livello nazionale o, in mancanza, regionale”, rappresentate nel C.N.E.L. ovvero operanti nella circoscrizione da almeno tre anni prima della pubblicazione; iii) questa disciplina risulta una corretta attuazione della disciplina legislativa che aha demandato proprio al Regolamento di cui all’art. 17, comma 3, della L. n. 400/1988, l’attuazione delle disposizioni contenute nell’art. 12, comma 1 e 2, della L. n. 580/1993; iv) infatti, la disposizione di cui all’art. 12, comma 4, della L. n. 580/1993 ha demandato a tale Regolamento la fissazione della disciplina di dettaglio con riguardo non solo “ai tempi” e “alle modalità” ma anche “ai criteri” della “procedura di designazione dei componenti il consiglio”, e, quindi, agli indici di rappresentatività, che sono comprensivi anche dell’articolazione e della dimensione dell’organizzazione; v) le disposizioni del decreto ministeriale hanno, quindi, circoscritto – nell’alveo dei poteri di regolamentazione conferiti dal legislatore – le tipologie di organizzazioni imprenditoriali titolari della possibilità di essere rappresentate nel Consiglio camerale; vi) il chiaro disposto normativo rendeva non condivisibile la tesi espressa dal T.A.R., secondo cui l’art. 2, comma 2, avrebbe riguardo al caso, di più frequente ricorrenza, in cui fosse l’organizzazione provinciale a presentare la dichiarazione, in continuità con il territorio di riferimento, mentre la disposizione dell’art. 2, comma 6, sarebbe stata finalizzata a garantire la partecipazione delle organizzazioni imprenditoriali, consentendo la presentazione delle domande a quelle associazioni che non avessero un livello provinciale, ma potessero, comunque, vantare una rappresentatività territoriale; vii) dal chiaro tenore testuale del combinato disposto di cui all’art. 2, comma 2 e 6, si evince, invece, come possano partecipare le organizzazioni imprenditoriali di livello provinciale aderenti ad organizzazioni nazionali rappresentate nel C.N.E.L., ovvero operanti nella circoscrizione da almeno tre anni prima della pubblicazione, e, in mancanza del livello provinciale, le organizzazioni imprenditoriali che siano costituite e strutturale a livello nazionale e, in mancanza di tale livello nazionale, quelle costituite e strutturate a livello regionale (Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 ottobre 2024, n. 8254; Id., 14 ottobre 2024, n. 8203; Id., 14 ottobre 2024, n. 8205; Id., 5 novembre 2024, n. 8804).

16.5. Dopo il deposito delle sentenze della Sezione relative alla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio di Napoli è intervenuta, come spiegato, la disposizione di cui all’art. 17, comma 1-bis, del decreto-legge n. 215/2023, introdotta, in sede di conversione, dall’art. 1 della L. n. 18/2024, che ha previsto una specifica norma di interpretazione autentica della previsione di cui all’art. 12 della L. 580/1993.

16.6. Questa disposizione costituisce, quindi, l’esclusivo parametro normativo di riferimento alla luce del quale deve effettuarsi il vaglio di legittimità richiesto dalle associazioni appellanti. Conclusione che si impone in considerazione: i) della natura di norma di interpretazione autentica della disposizione e della sua portata retroattiva; ii) dell’impossibilità di ritenere, a sua volta, retroattiva la disposizione abrogativa della norma di interpretazione autentica, alla luce di quanto statuito da codesta Corte Costituzionale; iii) dell’impossibilità di aderire all’interpretazione del principio tempus regit actum prospettato dalla parte appellante. Si tratta di tematiche di particolare rilievo per la rilevanza delle questioni prospettate che devono essere, quindi, esaminate in modo analitico da parte del Collegio.

D.2.1. SULLA NATURA DI NORMA DI INTERPRETAZIONE AUTENTENTICA DELLA PREVISIONE DI CUI ALL’ART. 17, COMMA 1-BIS, ULTIMO PERIODO, DEL D.L. N. 215/2023.

17. Procedendo alla disamina delle questioni indicate dal Collegio occorre affrontare, in primo luogo, la questione relativa alla natura di norma di interpretazione autentica della disposizione applicata dalla Camera di Commercio.

17.1. Sul punto si osserva che, sin dalla sentenza n. 118 del 1957, codesta Corte ha affermato che il legislatore ha la facoltà di adottare disposizioni di interpretazione autentica, «le quali si saldano con le disposizioni interpretate, così esprimendo un unico precetto normativo fin dall’origine» (sentenza n. 169 del 2024; nel medesimo senso, sentenze n. 104 e n. 61 del 2022, n. 133 del 2020, n. 167 e n. 15 del 2018, n. 525 del 2000). La disposizione di interpretazione autentica è quella che, «qualificata formalmente tale dallo stesso legislatore, esprime, anche nella sostanza, un significato appartenente a quelli riconducibili alla previsione interpretata secondo gli ordinari criteri dell’interpretazione della legge» (sentenza n. 4 del 2024; nello stesso senso, sentenze n. 184 e n. 70 del 2024, n. 18 del 2023 e n. 133 del 2020). Le disposizioni realmente interpretative, cioè, si limitano ad estrarre una delle possibili varianti di senso dal testo della disposizione interpretata e la norma, che risulta dalla saldatura tra le due disposizioni, assume tale significato sin dall’origine, dando luogo ad una retroattività che, nella logica del sintagma unitario, è solo apparente (sentenze n. 18 del 2023, n. 104 del 2022, n. 44 del 2025).

17.2. Nel caso di specie, la previsione normativa è, in primis, qualificata come interpretativa dallo stesso legislatore (“L’articolo 12 della citata legge n. 580 del 1993 si interpreta nel senso che […]”). Questa qualificazione è confermata dai lavori – richiamati, ex aliis, dalle difese di Confcommercio Imprese per l’Italia interprovinciale della Campania – e, in particolare: i) dal dossier del 15 febbraio 2024, A.C. n. 1633-A, redatto dal Centro Studi del Senato, contenente la scheda di lettura della legge n. 18 del 2024, di conversione in legge del d.l. n. 215 del 2023, ove si legge che l’art. 17, comma 1-bis, “reca infine una norma di interpretazione dell’articolo 12 della legge n. 580 del 1993 recante norme sulla composizione del consiglio e sulla designazione da parte delle organizzazioni delle imprese appartenenti a specifici settori, delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e delle associazioni di tutela degli interessi dei consumatori e degli utenti”; ii) dal dossier del 18 aprile 2024, A.S. n. 1110, anch’esso redatto dal Centro Studi del Senato, recante la scheda di lettura della legge n. 56 del 2024 dove, con specifico riferimento all’art. 39-bis, si afferma che tale disposizione “dispone l’abrogazione di una disposizione di interpretazione autentica dell’articolo 12 della legge n. 580 del 1993 recante norme sulla composizione del consiglio camerale e sulla designazione da parte delle organizzazioni delle imprese appartenenti a specifici settori, delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e delle associazioni di tutela degli interessi dei consumatori e degli utenti”.

17.3. Maggiormente problematica appare, invece, la questione relativa all’estrazione dal testo di uno dei suoi possibili significati. Va, infatti, considerato che la previsione oggetto di interpretazione (art. 12 della L. n. 580/1993) si è limitata – secondo l’interpretazione di questo Consiglio – a prevedere che i componenti del Consiglio siano designati dalle organizzazioni imprenditoriale in rapporto proporzionale alla rappresentatività di ciascuna organizzazione nell’ambito della circoscrizione territoriale della camera di commercio. La disposizione di cui all’art. 17, comma 1-bis, del d.l. n. 215/2023 appare conferire alla disposizione oggetto di interpretazione una portata ulteriore rispetto al tenore letterale della originaria previsione, così come interpretata anche dalle sentenze di questo Consiglio nelle sentenze richiamate al punto 16.4 della presente ordinanza. Va, però, evidenziato come la giurisprudenza amministrativa avesse interpretato la disposizione nel senso di ritenere che la stessa facesse riferimento ai dati della rappresentatività a livello territoriale, costituendo essi l’unico elemento valutabile nel procedimento di designazione dei componenti del Consiglio camerale, senza che potesse configurarsi una preclusione alla partecipazione, a seconda della dimensione territoriale dell’organizzazione imprenditoriale. (cfr., ex multis, T.A.R. per la Campania – sede di Napoli, sentenze n. 664, n. 667, n. 674 del 2024). Pertanto, una diversa interpretazione della disposizione (in linea con le indicazioni della legge di interpretazione autentica, seppur non condivisa dalla Sezione) era stata, comunque, affermata dalla giurisprudenza, con la conseguenza che – ai fini della questione in esame – non sembra potersi escludere che quella indicata dal legislatore fosse una delle possibili esegesi del dato normativo.

D.2.2. SULLA PORTATA RETROATTIVA DELLA NORMA ABROGATIVA.

18. Constatata la natura di norma di interpretazione autentica della disposizione di cui all’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 216/2023 (da cui discende la corretta applicazione della stessa da parte dell’Amministrazione ad una situazione precedente alla sua entrata in vigore), occorre verificare se la norma abrogativa abbia – come sostenuto dalle appellanti – portata a sua volta retroattiva (comportando, quindi, l’eliminazione della norma interpretativa con decorrenza dalla L. n. 580/1993) o, se, al contrario, tale abrogazione valga solo per il futuro.

18.1. Sul punto il Collegio osserva come la giurisprudenza della Corte di Cassazione ritenga che la norma abrogativa abbia necessariamente la medesima portata retroattiva della norma di interpretazione autentica abrogata (cfr., ex multis, Cassazione civile, Sez. V, 12 aprile 2006, n. 13319; Id., Sez. I, 19 febbraio 2019, n. 4859; Id., 28 giugno 2019, n. 17596). Questa tesi non è priva di plausibilità ove si consideri che la norma di interpretazione autentica comporta una “indisponibilità del testo” per l’interprete; l’effetto voluto dal legislatore con la norma abrogativa è quello di eliminare tale indisponibilità del testo all’interpretazione, con conseguente riespansione del potere interpretativo del Giudice di trarre, quindi, dalla disposizione sia lo stesso significato conferito dalla norma di interpretazione (secondo, però, un proprio percorso logico-ermeneutico e non con l’imposizione della legge) che un diverso significato, in precedenza escluso proprio dalla legge di interpretazione.

18.2. Questa pur ragionevole tesi – sostenuta anche da parte della dottrina – non è, tuttavia, condivisa da codesta Corte, della cui giurisprudenza questo Giudice reputa di dover tener conto. Secondo, infatti, la sentenza n. 33 del 2020 di codesta Corte, l’abrogazione della norma di interpretazione autentica non ha effetto retroattivo, in quanto, in difetto di un’espressa disposizione del legislatore, la circostanza che oggetto dell’abrogazione sia una disposizione di interpretazione autentica non costituisce ragione per derogare al principio generale posto dall’art. 11, primo comma, delle disposizioni preliminari al codice civile (“La legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo”) (punto 2.3 del “Considerato in diritto”). Tale affermazione – sebbene riferita ad una fattispecie peculiare e sorretta anche dalla disposizione di cui all’art. 3, comma 1, primo periodo, della legge 27 luglio 2000, n. 212, recante «Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente» – appare al Collegio – nella sua formulazione – di portata generale e, come tale, relativa anche alla fattispecie sub observatione. Aderendo, quindi, alla tesi di codesta Corte – lo si ripete, sul punto difforme dall’orientamento nomofilattico della Corte di cassazione – deve, quindi, osservarsi come l’art. 1 della L. n. 56/2024, nell’abrogare la disposizione di interpretazione autentica non abbia derogato al principio di cui all’art. 11, comma 1, delle disposizioni preliminari al codice civile, limitandosi a prevedere che la legge sarebbe entrata in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale (art. 1, comma 2). Di conseguenza, l’abrogazione non ha avuto effetti che per l’avvenire, determinando una situazione – secondo le coordinate espresse da codesta Corte – in forza della quale: i) dalla data di entrata in vigore della L. n. 580/1993 e fino alla data di entrata in vigore della L. n. 56/2024, il testo della disposizione di cui all’art. 12 si deve interpretare nei termini di cui all’art. 17, comma 1-bis, del d.l. n. 215/2023; ii) dall’entrata in vigore della L. n. 56/2024, viene meno il vincolo interpretativo – la c.d. indisponibilità del testo – e la previsione è, quindi, suscettibile – da tale momento – di differente interpretazione da parte del Giudice (nei termini indicati al punto 18.1 della presente ordinanza).

D.2.3. SULLA NORMA OPERANTE IN FORZA DEL PRINCIPIO TEMPUS REGIT ACTUM.

19. Passando all’ultima questione il Collegio osserva come non possano condividersi le tesi delle appellanti, secondo le quali il principio indicato nella rubrica della sezione avrebbe dovuto essere diversamente declinato dal Giudice di primo grado, tenendo conto della natura elettorale del procedimento, che avrebbe natura complessa e a formazione complessiva, con la conseguenza che il parametro normativo operante non sarebbe stato costituito dal precetto risultante dalla saldatura tra l’art. 12 della L. n. 580/1993 e l’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 215/2023, ma solo da quello di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993, riespandendosi, in sostanza, la possibilità di una sua diversa interpretazione, omologa a quella che aveva condotto la Camera di Commercio ad adottare i provvedimenti di esclusione successivamente annullati in autotutela.

19.1. Osserva, infatti, il Collegio che: i) “la legittimità di un atto amministrativo va accertata con riguardo allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione, secondo il principio del tempus regit actum” (cfr.: Consiglio di Stato, Sez. III, 10 maggio 2024, n. 4227; Id., Sez. V, 12 febbraio 2024, n. 1369), con la conseguenza che la regola operante al momento dell’emanazione delle deliberazioni di annullamento in autotutela era il precetto risultante dalla saldatura tra l’art. 12 della L. n. 580/1993 e l’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 215/2023; ii) l’abrogazione della norma di interpretazione autentica è fatto sopravvenuto rispetto al momento di adozione dei provvedimenti e, come tale, non ha rilievo per il vaglio di legittimità al quale è chiamato il Giudice amministrativo (Consiglio di Stato, Sez. IV, 18.3.2021, n. 2361); iii) tali principi operano anche nel procedimento all’attenzione del Collegio che non è dilatabile fino alla conclusione delle operazioni “elettorali” – degradando, per l’effetto, gli atti impugnati a mere determinazioni provvisorie e prive, in sostanza, di immediata effettualità – ma va circoscritto allo specifico procedimento di verifica dei presupposti per la partecipazione alla procedura di rinnovo del Consiglio, che si è, quindi, esaurito con l’adozione dei provvedimenti impugnati; iv) in sostanza, come rilevato dalla Camera di Commercio, si è dinanzi a dei sub-procedimenti regolati dal diritto vigente al momento in cui gli stessi si sono conclusi (Consiglio di Stato, Sez. II, 16.12.2018, n. 8508).

D.3. SUI MOTIVI DI APPELLO DELLE ASSOCIAZIONI E SULLE CONSEGUENZE DELLE CONSIDERAZIONI SIN QUI EFFETTUATE – SULL’INDIVIDUAZIONE DEL PARAMETRO DI LEGITTIMITA’ – IN PUNTO RILEVANZA.

20. Le considerazioni sin qui esposte conducono a ritenere operante nel caso di specie il solo precetto risultante dalla saldatura tra l’art. 12 della L. n. 580/1993 e l’art. 17, comma 1-bis, del d.l. n. 215/2023 e si sostanziano, quindi, nella reiezione dei primi quattro motivi di ricorso in appello (punti 8.1-8.4 della presente ordinanza), considerato che: i) in disparte l’eccezione di inammissibilità formulata dalla Camera di Commercio e dalle difese delle controinteressate, la norma deve ritenersi di carattere interpretativo, con conseguente rigetto del primo motivo; ii) la norma abrogativa non ha portata retroattiva, con conseguente rigetto del secondo motivo (a meno che codesta Corte non ritorni sul proprio orientamento); iii) il principio tempus regit actum è stato, correttamente, applicato dal Giudice di primo grado, con conseguente reiezione del terzo e quarto motivo, fatte salve le considerazioni sull’irrazionalità del sistema normativo che impongono, comunque, il vaglio di codesta Corte (v., infra, terza questione di legittimità costituzionale).

20.1. Residuano gli ultimi due motivi di ricorso in appello che, come evidenziato, si fondano sulla ritenuta non rilevanza del precetto e sulla necessità di applicare al caso di specie le previsioni del D.M. n. 156/2011, come interpretato dalla giurisprudenza di questo Consiglio. Deve, però, osservarsi che – come dedotto anche dalla Camera di Commercio e dalle controinteressate – una simile prospettiva oblitererebbe la norma di interpretazione autentica, che incide, chiaramente, sull’individuazione dei soggetti legittimati alla partecipazione alla procedura. Di conseguenza, anche questi motivi non possono essere condivisi proprio per la necessità di dare applicazione alla norma interpretativa, che, quindi, è decisiva per il presente giudizio segnandone l’esito. Diversamente, ove codesta Corte dovesse dichiarare le regole indicate costituzionalmente illegittime, allora, si rispanderebbe il potere interpretativo di questo Giudice nei termini indicati al punto 18.1, e l’appello dovrebbe essere accolto, ritenendosi condivisibili i principi esposti dalla giurisprudenza della Sezione già indicata, pur con la necessaria declinazione degli stessi alla dimensione interprovinciale della Camera di Commercio Irpinia Sannio.

E. NON MANIFESTA INFONDATEZZA DELLE QUESTIONI DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE.

E.1. PRIMA QUESTIONE: SULLA NON MANIFESTA INFONDATEZZA DELLA QUESTIONE DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE DELLA DISPOSIZIONE DI CUI ALL’ART. 17, COMMA 1-BIS, ULTIMO PERIODO, DEL D.L. N. 215/2023 IN RELAZIONE ALL’ART. 77. COST.

22. Il Collegio ritiene non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale relativa alla previsione di cui all’art. 17, comma 1-bis del decreto legge 30 dicembre 2023, n. 215, in relazione all’art. 77 Cost.

22.1. Preliminarmente si osserva che la previsione in parola è stata inserita in sede di conversione del decreto-legge n. 215/2023, rubricato “Disposizioni urgenti in materia di termini normativi” (c.d. Mille-proroghe 2024).

22.1.1. La disposizione originaria dell’art. 17 di tale decreto prevedeva: “1. Fermo restando quanto disposto dall’articolo 1, comma 7-bis, del decreto-legge 6 maggio 2021, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° luglio 2021, n. 101, il Commissario straordinario del Governo per la riparazione, la ricostruzione, l’assistenza alla popolazione e la ripresa economica dei territori delle regioni Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria interessati dagli eventi sismici verificatisi a far data dal 24 agosto 2016 e la Struttura di Missione per il coordinamento dei processi di ricostruzione e di sviluppo dei territori colpiti dal sisma del 6 aprile 2009 sono autorizzati, anche in deroga ai termini previsti dal cronoprogramma procedurale degli adempimenti con scadenza al 31 dicembre 2023, quali soggetti attuatori, a dare continuità agli interventi del Fondo nazionale complementare al Piano nazionale di ripresa e resilienza riservati alle aree colpite dai terremoti del 2009 e del 2016. Per effetto di quanto previsto dal primo periodo i soggetti responsabili degli interventi sono autorizzati ad assumere obbligazioni giuridicamente vincolanti di durata pluriennale”.

22.1.2. In sostanza, la previsione originaria dell’art. 17 era limitata solo a consentire al Commissario governativo e alla Struttura di missione a dare continuità agli interventi del F.N.C. al P.N.R.R., anche in deroga al cronoprogramma.

22.2. In sede di conversione di tale decreto-legge è stato aggiunto il comma 1-bis, che occorre, per una miglior comprensione, riprodurre: “Per le medesime finalità di cui al comma 1 del presente articolo e per garantire la più ampia partecipazione dei settori imprenditoriali delle aree colpite dai terremoti del 2009 e del 2016, in considerazione della complessità territoriale risultante dall’accorpamento di cinque circoscrizioni territoriali preesistenti, la disposizione transitoria di cui all’articolo 4, comma 4, primo periodo, del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219, in materia di determinazione del numero dei componenti dei consigli delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura istituite a seguito di accorpamento ai sensi della legge 29 dicembre 1993, n. 580, si applica agli organi della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura delle Marche per due mandati successivi a quello in corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto; per la stessa durata la giunta della medesima camera di commercio è composta dal presidente e da un numero di membri pari a nove. Resta fermo il limite complessivo di spesa di cui all’articolo 1, comma 25-ter, del decreto-legge 30 dicembre 2021, n. 228, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 febbraio 2022, n. 15. Nella procedura in corso per il rinnovo degli organi della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura delle Marche, il termine di cui all’articolo 38, comma 1, della legge 12 dicembre 2002, n. 273, è prorogato di ulteriori novanta giorni. L’articolo 12 della citata legge n. 580 del 1993 si interpreta nel senso che la designazione dei componenti dei consigli delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura è effettuata dalle organizzazioni rappresentative delle imprese e dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori costituite a livello provinciale o pluriprovinciale ovvero, in mancanza, da quelle costituite a livello regionale, ove presenti, o a livello nazionale, con riferimento esclusivo, in ogni caso, alla rappresentatività delle medesime organizzazioni nell’ambito della circoscrizione territoriale di competenza della camera di commercio interessata”.

22.3. Il legislatore ha, quindi, introdotto diverse disposizioni volte – ad eccezione, come si esporrà, di quella contenuta nell’ultimo periodo – a regolare alcuni aspetti relativi alle Camere di Commercio dei territori colpiti dal sisma del 2016 e da quello del 2009. Sono state, sicuramente, dirette a tale finalità: i) la disposizione del primo periodo, relativa agli organi della Camera di Commercio delle Marche, e quella contenuta nel secondo periodo, finalizzata a lasciar fermo il limite di spesa; ii) la disposizione del terzo periodo, relativa anch’essa alla procedura di rinnovo degli organi della Camera di Commercio delle Marche. In sostanza, queste disposizioni hanno prorogato l’applicazione della norma transitoria di cui all’articolo 4, comma 4, primo periodo, del D.Lgs. n. 219 del 2016, per ulteriori due mandati degli organi della Camera di commercio delle Marche, specificando che la giunta del medesimo ente sarebbe stata composta dal Presidente e da un numero di membri pari a nove; pertanto, è stato posticipato di due consiliature il passaggio dai 33 membri previsti con la nascita della Camera di commercio delle Marche, nell’ambito del suindicato regime transitorio, ai 22 previsti membri previsti dalla legge n. 580 del 1993.

22.4. Una diversa considerazione deve, invece, effettuarsi con riferimento alla previsione contenuta nell’ultimo periodo e rilevante nei casi all’attenzione del Collegio. Infatti, tale disposizione non contiene alcun elemento dal quale ricavare l’esclusiva riferibilità della stessa alla Camere di Commercio dei territori colpiti dai due eventi sismici e, quindi, deve ritenersi riferita a tutte le Camere di Commercio. Del resto, una diversa interpretazione avrebbe reso la questione di legittimità costituzionale prospettata priva di rilevanza. Ma si tratta di interpretazione non sostenibile per la già decretata assenza di elementi chiari di limitazione territoriale del precetto. Inoltre, l’opposta tesi (volta, quindi, a circoscrivere l’ambito di applicazione della norma) – che sostanzia anche il tentativo di questo Giudice di operare una interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione rispetto alla questione prospettata – deve, comunque, ragionevolmente escludersi anche perché foriera di una possibile e ingiustificata disparità di trattamento. Infatti, ove la regola di interpretazione autentica venisse “ristretta” ai territori colpi dai due eventi sismici del 2009 e del 2016, si determinerebbe una netta differenza rispetto a quanto, invece, valevole per le altre Camere di Commercio, alla luce delle già indicate soluzioni ermeneutiche affermate dalla Sezione. In sostanza, il tentativo di un’interpretazione costituzionalmente orientata si infrange con la constatazione che una tale esegesi esporrebbe, a sua volta, la disciplina a – seppur diversi – profili di legittimità costituzionale. In ragione di quanto esposto questa interpretazione conforme deve essere ragionevolmente e consapevolmente esclusa (cfr., sul punto, Corte Costituzionale, sentenza n. 262 del 2015; in senso conforme sentenze n. 202 del 2023, n. 139 del 2022, n. 11 del 2020, n. 189, n. 133 e n. 78 del 2019, n. 42 del 2017). Infatti, se è vero che “le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali […], ma perché è impossibile darne interpretazioni costituzionali” (Corte Cost. 22 ottobre 1996, n. 356, citata da Cass. 16 gennaio 2020, n. 823), nel caso di specie, non sembra possibile ricondurre la regola all’ambito applicativo disegnato originariamente dal decreto legge, con conseguente dubbio di legittimità dei termini di seguito esposti.

22.5. Entrando, quindi, in medias res, si osserva come, secondo la giurisprudenza di codesta Corte, «gli emendamenti alla legge di conversione del decreto-legge devono riguardare lo stesso oggetto di quest’ultimo, a pena di illegittimità costituzionale (da ultimo, sentenze n. 215 e n. 113 del 2023). In questo modo si realizza un concorso di fonti, la prima governativa e la seconda parlamentare, nella disciplina del medesimo oggetto» (sentenza n. 146 del 2024). La legge di conversione, infatti, «riveste i caratteri di una fonte “funzionalizzata e specializzata”, volta alla stabilizzazione del decreto-legge, con la conseguenza che non può aprirsi ad oggetti eterogenei rispetto a quelli in esso presenti, ma può solo contenere disposizioni coerenti con quelle originarie dal punto di vista materiale o finalistico (da ultimo, sentenze n. 113 e n. 6 del 2023, n. 245 del 2022, n. 210 del 2021 e n. 226 del 2019), “essenzialmente per evitare che il relativo iter procedimentale semplificato, previsto dai regolamenti parlamentari, possa essere sfruttato per scopi estranei a quelli che giustificano il decreto-legge, a detrimento delle ordinarie dinamiche di confronto parlamentare” (sentenze n. 245 del 2022, n. 210 del 2021, n. 226 del 2019: nello stesso senso, sentenze n. 145 del 2015, n. 251 e n. 32 del 2014)» (sentenza n. 215 del 2023).

22.6. Inoltre, quanto ai provvedimenti governativi a contenuto ab origine plurimo, la continuità tra legge di conversione e decreto-legge non può che essere misurata – secondo codesta Corte – muovendo dalla verifica della coerenza tra le disposizioni inserite in sede di conversione e quelle originariamente adottate in via di straordinaria necessità e urgenza (da ultimo, sentenza n. 6 del 2023), avendo riguardo al collegamento con “uno dei contenuti già disciplinati dal decreto-legge, ovvero alla sua ratio dominante” (sentenza n. 245 del 2022). Tale continuità viene meno quando le disposizioni aggiunte siano totalmente estranee o addirittura “intruse” rispetto a quei contenuti e a quegli obiettivi, giacché “[s]olo la palese ‘estraneità delle norme impugnate rispetto all’oggetto e alle finalità del decreto-legge’ (sentenza n. 22 del 2012) o la ‘evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione tra le disposizioni incorporate nella legge di conversione e quelle dell’originario decreto-legge’ (sentenza n. 154 del 2015) possono inficiare di per sé la legittimità costituzionale della norma introdotta con la legge di conversione” (sentenza n. 181 del 2019, nonché, nello stesso senso, sentenze n. 247 e n. 226 del 2019; v. anche sentenza n. 113 del 2023).

22.7. Con specifico riferimento ai decreti “milleproroghe” (che sono una species dei decreti-legge a contenuto ab origine plurimo), si è più volte affermato che si tratta di una «tipologia di decreto-legge connotato dalla “ratio unitaria di intervenire con urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti dal Governo e dal Parlamento, o di incidere su situazioni esistenti – pur attinenti ad oggetti e materie diversi – che richiedono interventi regolatori di natura temporale” (sentenza n. 22 del 2012)» (sentenza n. 245 del 2022; in termini, sentenza n. 154 del 2015). Rispetto a tali decreti solo l’inserimento, in sede di conversione, di una norma «del tutto estranea» alla ratio e alla finalità unitaria «determina la commistione e la sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di oggetti e finalità eterogenei, in ragione di presupposti, a loro volta, eterogenei (sentenza n. 22 del 2012)» (sentenza n. 154 del 2015).

22.7. Declinando tali principi al caso di specie, il Collegio osserva che: i) la norma interpretativa non incide su nessun termine in scadenza, né tanto meno pone in essere un intervento di natura temporale, trattandosi, al contrario, di una legge di interpretazione autentica di un disposto del 1993 che regola una situazione ordinaria e non limitata nel tempo; ii) la norma interpretativa risulta estranea all’oggetto e alle finalità del d.l. n. 215/2023, consistenti nella necessità di “provvedere alla proroga e alla definizione di termini di prossima scadenza al fine di garantire la continuità dell’azione amministrativa, nonché di adottare misure essenziali per l’efficienza e l’efficacia dell’azione delle pubbliche amministrazioni”, considerato che, come esposto, non pone alcuna disposizione di proroga o differimento di termini e neppure promuove misure essenziali per l’azione amministrativa, trattandosi di norma interpretativa finalizzata a regolare a sistema i soggetti legittimati a partecipare alle procedure di rinnovo degli organi camerali; iii) la norma interpretativa è, quindi, estranea alle disposizioni del decreto-legge, e, in particolare, non ha alcun legame né con la regola originaria dell’art. 17 né con altra regola ivi contenuta (non essendovi alcun’altra disposizione relativa alle camera di commercio); iv) la disposizione ha, quindi, introdotto nel corpo del decreto-legge una regola del tutto estranea all’oggetto e alle finalità del decreto, che neppure mutua, in alcun modo, ragioni di urgenza, trattandosi, come esposto, di una legge di interpretazione autentica di una norma esistente nell’ordinamento sin dal 1993.

22.8. Del resto, delle criticità di questa disposizione è stato consapevole lo stesso legislatore che, a due mesi di distanza dalla sua entrata in vigore, ha provveduto ad abrogarla. Infatti, il Parlamento ha accolto la proposta emendativa 39.03 presentata dal Governo in Commissione V in sede referente (seduta dell’11.4.2024), volta ad aggiungere l’art. 39-bis nel corpo del d.l. n. 19/2024, abrogando la disposizione in esame con la legge di conversione di tale decreto-legge. Ora, come affermato dalle difese di alcune delle controinteressate, tale abrogazione “è stata disposta in ragione della necessità di superare possibili criticità rispetto (i) alla sistematicità dell’intervento normativo e alla coerenza con la rubrica dell’articolo e (ii) alla dimostrazione dei presupposti relativi alla “estrema necessità ed urgenza” che giustificano l’adozione della norma interpretativa in occasione della conversione di un decreto legge”. Valutazione che il Collegio ritiene di poter condividere, essendo ragionevole ipotizzare che il legislatore abbia avvertito le criticità della disposizione proprio alla luce degli insegnamenti di codesta Corte Costituzionale sul punto che sono stati, in precedenza, ricordati.

22.9. In conclusione ed in virtù di quanto esposto, il Collegio ritiene non manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del decreto legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito con modificazioni in Legge 23 febbraio 2024, n. 18, in relazione all’art. 77 Cost.

E.2. SECONDA QUESTIONE (IN VIA DI SUBORDINE): SULLA NON MANIFESTA INFONDATEZZA DELLA QUESTIONE DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE RELATIVA ALLA PREVISIONE DI CUI ALL’ART. 17, COMMA 1-BIS, ULTIMO CAPOVERSO, DEL DECRETO LEGGE 30 DICEMBRE 2023, N. 215, CONVERTITO CON MODIFICAZIONI IN LEGGE 23 FEBBRAIO 2024, N. 18, IN RELAZIONE AGLI ARTT. 3, 111, COMMI 1 E 2, 117, COMMA 1 (IN RELAZIONE ALL’ART. 6 DELLA CEDU).

23. Il Collegio prospetta – in via di subordine e, in particolare, nel caso di reiezione del primo motivo (operando, quindi, un cumulo condizionato in senso improprio) – un’ulteriore questione di legittimità della previsione di cui all’art. 17, comma 1-bis, ultimo capoverso, del d.l. n. 215/2023, in relazione ai parametri indicati nella rubrica del presente paragrafo, relativa alla legittimità di interventi normativi che incidono su giudizi in corso. Si osserva, preliminarmente, come la possibilità di subordinare le questioni di legittimità costituzionale sia pacificamente ammessa dalla giurisprudenza di codesta Corte Costituzionale che permette, quindi, un cumulo condizionale delle questioni, escludendo, per converso, la possibilità di proporre i quesiti in modo meramente alternativa e – pertanto – ancipite, con conseguente devoluzione alla Corte di una “impropria competenza di scegliere tra ess[i]” (Corte Costituzionale, ordinanza n. 221 del 2017; Id., sentenza n. 7 del 2022; Id., sentenza n. 188 del 2023).

24. Nel merito, si evidenzia che la giurisprudenza di codesta Corte ha chiarito che: i) al legislatore è consentito adottare norme di interpretazione autentica, trattandosi di «un istituto comunemente ammesso da altri ordinamenti statali, che posseggono i caratteri di Stato di diritto e di Stato democratico» (sentenza n. 118 del 1957); ii) è vero che, trattandosi di disposizioni destinate ad operare con la stessa decorrenza temporale di quelle interpretate, anche esse devono rispettare alcuni limiti generali connessi alla loro natura; iii) tali limiti attengono «alla salvaguardia di principi costituzionali tra i quali sono ricompresi “il rispetto del principio generale di ragionevolezza, che si riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento; la tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la certezza dell’ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario” (sentenza n. 170 del 2013, nonché sentenze n. 78 del 2012 e n. 209 del 2010)» (sentenza n. 73 del 2017); iv) ciò non toglie, tuttavia, che «l’individuazione della natura interpretativa della norma non può ritenersi in sé indifferente nel bilanciamento di valori sotteso al giudizio di costituzionalità» (ancora, sentenza n. 73 del 2017); v) a tale stregua, «[s]e, ad esempio, i valori costituzionali in gioco sono quelli dell’affidamento dei consociati e della certezza dei rapporti giuridici, è di tutta evidenza che l’esegesi imposta dal legislatore, assegnando alle disposizioni interpretate un significato in esse già contenuto, riconoscibile come una delle loro possibili varianti di senso, influisce sul positivo apprezzamento sia della sua ragionevolezza» sia della eventuale configurabilità di una lesione dell’affidamento dei destinatari (ancora, sentenza n. 73 del 2017; negli stessi termini, tra le altre, sentenze n. 108 del 2019, n. 156 del 2014 e n. 170 del 2008); vi) parimenti, ove il valore in gioco sia quello della non interferenza con l’esercizio del potere giurisdizionale – fermo il necessario rispetto del giudicato (sentenze n. 209 del 2010, n. 525 e n. 374 del 2000, n. 15 del 1995) – deve ritenersi consentito al legislatore, in presenza di interpretazioni contrastanti e quindi in assenza di un quadro giurisprudenziale consolidato (sentenze n. 4 del 2024, n. 104 del 2022, n. 150 e n. 127 del 2015, n. 156 del 2014 e n. 170 del 2008), di intervenire «per correggere una imperfezione del dato normativo» (sentenza n. 184 del 2024) o «ristabilire un’interpretazione più aderente alla originaria volontà del legislatore» (sentenze n. 308 e n. 103 del 2013, n. 78 del 2012, n. 1 del 2011 e n. 311 del 2009), specialmente ove l’interpretazione imposta presenti un grado di maggiore plausibilità rispetto alle altre; vi) ciò sempre che l’intervento legislativo, anche alla luce della tempistica e del metodo seguiti (sentenza n. 4 del 2024), non si dimostri in realtà abusivo, perché preordinato a violare il principio della parità delle parti, in particolare ove una di esse sia un’amministrazione pubblica (sentenze n. 4 del 2024, n. 145 del 2022, n. 46 del 2021 e n. 174 del 2019).

25. Inoltre, relativamente al sindacato di costituzionalità delle leggi incidenti su giudizi in corso, codesta Corte ha poi più volte sottolineato il rilievo assunto dalla giurisprudenza della Corte E.D.U. e la «costruzione di una “solida sinergia fra principi costituzionali interni e principi contenuti nella CEDU”, che consente di leggere in stretto coordinamento i parametri interni con quelli convenzionali» (sentenze n. 77 e n. 4 del 2024, e n. 145 del 2022), al fine di massimizzarne l’espansione in un rapporto di integrazione reciproca. La ricordata giurisprudenza costituzionale è infatti in linea con quella della Corte EDU, la quale ha ripetutamente riconosciuto che, «benché non sia precluso al legislatore di disciplinare, mediante nuove disposizioni retroattive, i diritti derivanti da leggi in vigore, il principio dello Stato di diritto e la nozione di equo processo sanciti dall’articolo 6 precludono, salvo che per motivi imperativi di interesse pubblico, l’ingerenza del legislatore nell’amministrazione della giustizia finalizzata a influenzare la determinazione giudiziaria di una controversia» (Corte E.D.U., prima sezione, sentenza 30 gennaio 2020, Cicero e altri contro Italia, paragrafo 29).

25.1. Quanto ai motivi di interesse generale, la Corte E.D.U. esclude che le sole ragioni finanziarie possano essere, in principio, sufficienti a giustificare un intervento legislativo incidente sui giudizi in corso (tra le tante, Corte E.D.U., quinta sezione, 9 gennaio 2025, Zafferani e altri contro San Marino, paragrafo 47; grande camera, 3 novembre 2022, Vegotex International S.A. contro Belgio, paragrafo 103, Corte EDU, prima sezione, sentenza 30 gennaio 2020, Cicero e altri contro Italia, paragrafo 29). La medesima Corte ammette, invece, che, in circostanze eccezionali, una legislazione retrospettiva può essere giustificata, soprattutto al fine di interpretare o chiarire una disposizione legislativa precedente (si veda, ad esempio, Hôpital local Saint Pierre d’Oléron e altri c. Francia, n. 18096/12 e altri 20, 8 novembre 2018), per colmare un vuoto normativo (si veda, ad esempio, OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X e Blanche de Castille e altri c. Francia, nn. 42219/98 e 54563/00, 27 maggio 2004), o per controbilanciare gli effetti di un nuovo indirizzo giurisprudenziale (Corte EDU, grande camera, 3 novembre 2022, Vegotex International S.A. contro Belgio, paragrafi 101 e seguenti).

25.2. A tali fini, nella sentenza da ultimo citata, la Corte EDU ha ribadito la necessità di valutare il carattere imperativo delle menzionate ragioni di interesse generale «nel loro complesso e alla luce dei seguenti elementi: se l’indirizzo giurisprudenziale ribaltato dall’intervento legislativo censurato fosse o meno consolidato», «le modalità e i tempi di attuazione della normativa», «la prevedibilità dell’intervento del legislatore», «la portata della normativa e i suoi effetti» (paragrafo 108).

Nel valutare il grado di consolidamento o meno dell’indirizzo giurisprudenziale e il correlato grado di affidamento delle parti in causa, la Corte EDU ha anche preso in considerazione la costante prassi amministrativa antecedente l’intervento legislativo (paragrafi 112 e 117).

26. Declinando i principi esposti al caso di specie il Collegio osserva, in primo luogo, che: i) la disposizione legislativa è stata inserita nella pendenza sia dei contenziosi relativi al rinnovo degli organi della Camera di Commercio di Napoli (definiti con le sentenze del Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 ottobre 2024, n. 8254; Id., 14 ottobre 2024, n. 8203; Id., 14 ottobre 2024, n. 8205; Id., 5 novembre 2024, n. 8804, nei quali la questione non ha voluto rilievo solo in ragione dell’intervenuta abrogazione della norma di interpretazione autentica, come sottolineato espressamente da tali sentenze) sia del contenzioso instaurato da una delle odierne parti dei giudizi e cioè da Confcooperative che, come evidenziato al punto 6.1.3.1., aveva impugnato con ricorso proposto ricorso al T.A.R. per il Lazio (R.G. n. 16834/2023) l’originaria determinazione di esclusione, poi annullata in autotutela con uno dei provvedimenti oggetto del presente giudizio; iii) in relazione a quest’ultimo contenzioso, il T.A.R. ha sospeso il giudizio in attesa del passaggio in giudicato della sentenza n. 23270/2024, oggetto di uno dei ricorsi all’attenzione del Collegio (R.G. n. 9681 del 2024); iv) l’intervento normativo si è collocato esattamente dopo i pronunciamenti cautelari del 25.9.2023, n. 3914 e n. 3915, con i quali la Sezione aveva evidenziato – in relazione al contenzioso relativo alla Camera di Commercio di Napoli – che “i commi 2 e 6 dell’art. 2 del D.M. n. 156/2011 (pure riprodotti nel Disciplinare della procedura, non oggetto di impugnazione) hanno, nel loro chiaro combinato disposto, la funzione di delimitare il campo delle organizzazioni imprenditoriali che hanno titolo ad essere rappresentate in seno al Consiglio camerale individuando queste, di regola, nelle sole “organizzazioni imprenditoriali di livello provinciale” (purché aderenti ad organizzazioni nazionali rappresentate nel CNEL ovvero operanti nella circoscrizione da almeno tre anni prima della pubblicazione) o, in alternativa, nelle sole “organizzazioni imprenditoriali costituite e strutturate soltanto a livello nazionale o, in mancanza, regionale” (sempre purché aderenti ad organizzazioni nazionali rappresentate nel CNEL ovvero operanti nella circoscrizione da almeno tre anni prima della pubblicazione)”, e che “detta disciplina si pone, in ogni caso, come conforme attuazione della disciplina di rango legislativo posta dalla legge n. 580 del 1993 la quale, al comma 4 del suo art. 12, delega a siffatta fonte di rango secondario la fissazione della disciplina di dettaglio con riguardo non solo “ai tempi” ed “alle modalità” ma anche “ai criteri” della “procedura di designazione dei componenti il consiglio” e, quindi, per quanto qui interessa, anche agli indici di “rappresentatività” nell’ambito provinciale (quali certamente sono l’articolazione e la dimensione dell’organizzazione)”; v) la Sezione aveva, chiaramente, espresso l’avviso poi confermato dalle sentenza di merito indicate al precedente punto i), allorquando il legislatore è intervenuto dettando una norma di interpretazione autentica atta potenzialmente ad incidere sull’esito di quel contenzioso, nonché, comunque, sul presente e sul ricorso connesso, pendente dinanzi al T.A.R. per il Lazio.

26.1. Deve, inoltre, considerarsi che parti dei giudizi indicati sono Amministrazioni pubbliche e, in particolare, il Ministero delle Imprese e del Made in Italy e una delle Camere di Commercio, qualificate, ai sensi dell’ art. 1, comma 1, della Legge 29 dicembre 1993, n. 580, come “enti autonomi di diritto pubblico che svolgono, nell’ambito della circoscrizione territoriale di competenza, funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese curandone lo sviluppo nell’ambito delle economie locali”. Il Ministero aveva, tra l’altro, espresso un chiaro avviso interpretativo omologo a quello contenuto nella norma interpretativa. Infatti, va considerato che: i)

con il parere 49851 del 9.4.2015 il Ministero aveva affermato che, quando le associazioni di categoria sono strutturate sia a livello regionale che provinciale “potranno scegliere se partecipare alla procedura di costituzione del nuovo consiglio come Associazione regionale o come associazioni provinciali”; ii) con il parere 354943 dell’11.11.2021 il Ministero aveva poi preso specifica posizione proprio con riferimento a Confcommercio Campania e aveva confermato che la stessa (ancorché di livello regionale) potesse partecipare direttamente alla procedura di ricostituzione dei membri del consiglio della camera di commercio (nel caso del parere, di Salerno), pur in presenza del coesistente livello nazionale della medesima organizzazione; iii) con la nota 240427 del 24.7.2023, il Ministero aveva adottato uno specifico e motivato intervento diretto ad escludere proprio la validità della interpretazione fatta valere dalla Camera di Commercio di Napoli, rilevando la manifesta illegittimità dei provvedimenti di esclusione impugnati da Confcommercio in primo grado.

26.2. Occorre, inoltre, tener conto della tempistica e del metodo seguito dal legislatore, conformemente a quanto evidenziato dalla giurisprudenza di codesta Corte. L’intervento è, infatti, posto in essere dopo i pronunciamenti cautelari di questo Consiglio di Stato e a distanza di oltre trent’anni dall’entrata in vigore della L. n. 580/1993; questa tempistica suggerisce, ragionevolmente, che il legislatore non abbia tanto perseguito l’interno di correggere un’imperfezione del dato normativo (che, infatti, non è stato modificato, e, invero, neppure aveva palesi imperfezioni) né di stabilire una interpretazione più aderente alla volontà originaria del legislatore (che, invero, non aveva espresso alcun preciso precetto in ordine alla tematica oggetto del contenuto della norma interpretativa, limitandosi, come spiegato, a rinviare, per i criteri alle previsione del Regolamento da adottare ai sensi dell’art. 12, comma 4, della L. n. 580/1993), quanto quello di incidere sui giudizi in corsi. Tale prospettazione è confermata anche dalle modalità con le quali il legislatore è intervenuto, adottando una norma interpretativa con efficacia retroattiva, e, quindi, incidente anche sulle fattispecie pregresse. In ultimo, va evidenziato come l’intervento sia stato attuato mediante l’inserzione della norma in sede di conversione di un decreto-legge di particolare rilievo (come il c.d. mille-proroghe), e, quindi, salendo per così dire su un treno in corsa e “sfruttando” un canale legislativo mediante il quale la riflessione del Parlamento è già, ordinariamente, compressa, e lo è – a maggior ragione – nel caso di un decreto connotato dalla ratio unitaria “di intervenire con urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti dal Governo e dal Parlamento” (sentenza n. 245 del 2022 di codesta Corte).

26.3. In ultimo, il legislatore non ha indicato e non sono, comunque, evincibili le circostanze eccezionali o le ragioni di interesse generale che avrebbero imposto un simile intervento. Al contrario, deve ribadirsi come si tratti di un precetto rimasto immutato per oltre trent’anni, e deve, altresì, evidenziarsi – a parere del Collegio – come non vi fossero ragioni di interesse generale per intervenire tenuto conto, ex aliis, nella non prevedibilità dell’intervento e della portata della normativa che ha, esclusivamente, finito per incidere sui presenti giudizi. Ciò è dimostrato anche da un’analisi complessiva della vicenda. Infatti, se davvero vi fossero state ragioni di interesse generale, non si comprenderebbe, allora, la ragione per la quale il legislatore – dopo aver abrogato la norma interpretativa – non sia, successivamente, intervenuto per regolare la situazione con altra norma, mantenendo un sistema che appare, nel complesso, irrazionale, considerato che: i) fino all’entrata in vigore della Legge n. 18/2024 l’interpretazione dell’art. 12 della L. n. 580/1993 è stata rimessa, in modo del tutto fisiologico, agli organi giurisdizionali; ii) dopo l’entrata in vigore di tale Legge e fino all’entrata in vigore della L. 56/2024 è stata imposta l’interpretazione voluta dal legislatore ma con valenza retroattiva; iii) con l’entrata in vigore della L. n. 56/2024 queste esigenze imperative a fondamento dell’intervento sembrano essere cessate, atteso anche che non si è, ulteriormente, intervenuti neppure modificando le disposizioni del d.m. n. 156/2011, riespandendo, quindi, il potere interpretativo del Giudice. In sostanza, pare al Collegio che l’intervento sia stata calibrato e realizzato, esclusivamente, per incidere sulle vicende relative alle Camere di Commercio della Campania.

E.3. TERZA QUESTIONE SULLA NON MANIFESTA INFONDATEZZA DELLA QUESTIONE DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE RELATIVA ALLE PREVISIONI DI CUI ALL’ART. 17, COMMA 1-BIS, ULTIMO PERIODO, DEL DECRETO LEGGE 30 DICEMBRE 2023, N. 215, CONVERTITO, CON MODIFICAZIONI, DALLA LEGGE 23 FEBBRAIO 2024, N. 18, E DI CUI ALL’ART. 1 DELLA LEGGE 29 APRILE 2024, N. 56, DI CONVERSIONE, CON MODIFICAZIONI, DELLA DECRETO-LEGGE 2 MARZO 2024, N. 19, IN RELAZIONE ALL’ART. 3 DELLA COSTITUZIONE.

27. In ultimo, il Collegio dubita della legittimità costituzionale delle previsioni indicate in rubrica in relazione al canone di logicità e ragionevolezza che la giurisprudenza di codesta Corte ha estratto dalla previsione di cui all’art. 3 della Costituzione, nonché al principio di uguaglianza e parità di trattamento.

27.1. A sostegno del dubium de legitimitate il Collegio ribadisce che la complessiva operazione normativa posta in essere dal legislatore comporta che: i) l’interpretazione del testo normativo di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993 è stata rimessa, in modo del tutto fisiologico, agli organi giurisdizionali fino alla data di entrata in vigore della L. 23.2.2024, n. 18; ii) dall’entrata in vigore di tale legge e fino al 29.4.2024 il testo è stato reso indisponibile all’interpretazione e, quindi, per un periodo temporale di due mesi il legislatore ha imposto un vincolo interpretativo, operante, tuttavia, anche per le situazione pregresse ancora sub iudice; iii) dal 29.4.2024 il vincolo interpretativo è stato rimosso ma – come affermato dal Collegio in ragione di quanto ritenuto dalla sentenza n. 33/2020 di codesta Corte – solo per il futuro, in difetto di previsione che facesse retroagire l’effetto abrogativo.

27.2. Questo sistema appare, del tutto irrazionale, non comprendendosi le obiettive ragioni per le quali introdurre un vincolo interpretativo di una norma vigente da oltre trent’anni per un periodo limitato ad appena due mesi, ma con effetti necessariamente retroattivi (stante la sua natura interpretativa e in conformità, sul punto, all’insegnamento di codesta Corte; cfr., sentenza n. 78 del 2012; per il diverso avviso di altra parte della giurisprudenza sulla portata non necessariamente retroattiva della norma interpretativa, si veda: Cassazione civile, sezione lavoro, 7.7.1992, n. 8237; Cassazione, ordinanza n. 107/1994; v., inoltre, Corte Costituzionale, sentenza n. 29/2002, che pare postulare la non necessaria retroattività della legge di interpretazione autentica nella parte in cui ha dichiarato l’illegittimità della norma oggetto di quel giudizio nella sola parte in cui “estende anche al passato l’interpretazione autentica”). Né pare razionale e logico eliminare questo vincolo interpretativo ma solo per il futuro, disarticolando, pertanto, il sistema e determinando un differente trattamento per situazioni omologhe, atteso che le procedure di rinnovo ricomprese nel periodo di applicazione della norma interpretativa saranno regolate dal precetto come interpretato dal legislatore, mentre altre vicende (come quelle che hanno interessato la Camera di Commercio di Napoli, nonché, in ipotesi, situazioni future) saranno, invece, rimesse all’interpretazione del Giudice, con esiti astrattamente differenti, come, invero, dimostrato proprio dalle diverse conclusioni delle vicenda relativa alla Camera di Commercio di Napoli rispetto a quella all’attenzione del Collegio.

E.4. IN ULTERIORE SUBORDINE: SULLA NON MANIFESTA INFONDATEZZA DELLA QUESTIONE DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE RELATIVA ALLA PREVISIONE DI CUI ALL’ART. 12 DELLA L. N. 580/1993 IN RELAZIONE AGLI ARTT. 2, 3, 18 E 97 DELLA COSTITUZIONE.

28. Il Collegio intende sottoporre a codesta Corte un dubbio di legittimità costituzionale relativo alla previsione di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993, e articolato in via di subordine e, in particolare, in caso di accoglimento di almeno una delle tre questioni di legittimità sopra prospettate che comporterebbe il venir meno del vincolo posto dalla norma di interpretazione autentica. La presente questione è, quindi, articolata mediante un cumulo condizionato in senso improprio con le prime tre, con la conseguenza che si chiede a codesta Corte di esaminarla solo in caso di accoglimento di una delle tre questioni prima indicate e declaratoria di illegittimità delle norme della cui costituzionalità si dubita.

28.1. La questione che si prospetta riguarda un dubbio di legittimità dell’art. 12 della L. n. 580/1993, qualora – come spiegato – “depurato” dal vincolo interpretativo, ed è formulata da Confcommercio Imprese per l’Italia interprovinciale della Campania. Nel contestare il quinto motivo dei ricorsi in appello (che, come spiegato, il Collegio ritiene infondato per la dirimente circostanza che nel caso di specie opera il precetto derivante dalla saldatura tra l’art. 12 della L. n. 580/1993 e la norma interpretativa) l’associazione ha evidenziato come una interpretazione dell’art. 12 della L. n. 580/1993 – e, comunque, degli artt. 2, commi 2 e 6 del d.m. n. 156/2011, che non possono non tener conto della norma primaria – che desse rilievo, ai fini della rappresentatività alla soggettività giuridica o alla legale rappresentanza dell’associazione e non all’articolazione organizzativa, giungendo, quindi, “a precludere ad una associazione rappresentativa delle imprese di concorrere al processo di formazione delle Camere di Commercio sol perché dotata di una soggettività che non è né nazionale né provinciale, ma è interprovinciale o regionale”, sarebbe “irrimediabilmente leso il carattere pluralista dello Stato per come configurato dalla Costituzione e si determinerebbe una sua immediata violazione”.

28.2. L’associazione ha, quindi, chiesto al Collegio – in caso di adesione a quest’interpretazione – di rimettere la questione a codesta Corte. Sul punto si osserva come simile interpretazione sia stata già affermata dalla Sezione in relazione alle controversie relative alla Camera di Commercio di Napoli; interpretazione alla quale il Collegio aderisce, pur – come spiegato – dovendosi, comunque, declinare tali principi nella dimensione interprovinciale della Camera di Commercio Irpinia Sannio. Pertanto, la questione prospettata dall’associazione potrebbe risultare – in caso di accoglimento di una delle prime tre questioni prospettate – rilevante per questo Giudice. In relazione alla non manifesta infondatezza l’associazione ha esposto che simile interpretazione sarebbe contraria agli artt. 2, 3, 18 e 97 della Costituzione e ha evidenziato che: i) quanto al tertium comparationis, “sarebbe irragionevole e ingiustificatamente discriminatorio il trattamento riservato alle associazioni con soggettività regionale o interprovinciale rispetto a quello delle associazioni con soggettività nazionale”; ii) “il diritto di Confcommercio Campania a partecipare alla procedura di rinnovo, al fine di consentire la rappresentatività delle imprese ad essa associate, trova fondamento di norme e principi costituzionali che “riconoscono e garantiscono i diritti dell’individuo non solo come singolo ma anche nelle’ formazioni sociali in cui si esprime la sua personalità (art. 2 Cost.) e che assicurano il diritto di associarsi liberamente per fini che non sono vietati al singolo dalla legge penale (art. 18)” (Cons. Stato, sez. V, 10 novembre 2022, n. 9876).

F. STATUIZIONI FINALI.

29. Alla luce delle considerazioni che precedono, appaiono, pertanto, rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del decreto legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2024, n. 18 (prima e seconda questione – articolata quest’ultima in modo subordinato e, in particolare, prospettata solo in caso di reiezione della prima questione), del combinato disposto tra l’art. 17-comma 1-bis, del d.l. n. 215/2023 e l’art. 1 della L. n. 5672024, di conversione, con modificazione, del d.l. n. 19/2024 (terza questione), e, in ultimo, in via di subordine (nei termini indicati al punto 28-28.2 della presente ordinanza), dell’art. 12, comma 1, della L. n. 580/1993.

30. Ai sensi dell’art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, il presente giudizio davanti al Consiglio di Stato è sospeso fino alla definizione dell’incidente di costituzionalità.

31. Ai sensi dell’art. 23, quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la presente ordinanza sarà comunicata alle parti costituite, notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata anche al Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della Camera dei deputati.

32. Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese resta riservata alla decisione definitiva.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta):

i) dispone la riunione dei giudizi in epigrafe;

ii) dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del decreto legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2024, n. 18, e del combinato disposto tra tale disposizione e l’art. 1 della L. 29 aprile 2024, n. 56, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 2 marzo 2024, n. 19, in relazione agli artt. 3, 77, 111, commi 1 e 2, 117, comma 1, (in relazione all’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo) della Costituzione, nei sensi e nei termini indicati in motivazione; in subordine, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 12 della L. n. 580 del 1993, in relazione agli artt. 2, 3, 18 e 97 della Costituzione, nei sensi e nei termini indicati in motivazione;

iii) sospende, ai sensi dell’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, il presente giudizio previa trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione dell’incidente di costituzionalità;

iv) ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica;

v) riserva ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e sulle spese di lite all’esito del giudizio di legittimità costituzionale.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi’, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla costituzionalità dell’articolo 17, comma 1-bis, del decreto-legge 30.11.2023, n. 215 e dell’art. 12 della L. n. 580 del 1993. proviene da Giustamm.

]]> Sul principio di equivalenza. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sul-principio-di-equivalenza-2/ Wed, 21 May 2025 08:36:22 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=89664 Sul principio di equivalenza.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Partecipazione alla gara – Principio di equivalenza – Portata – Specifiche tecniche – Conformità sostanziale dell’offerta. Il principio di equivalenza permea l’intera disciplina dell’evidenza pubblica e la possibilità di ammettere a seguito di valutazione della stazione appaltante prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti

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]]> Sul principio di equivalenza.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Partecipazione alla gara – Principio di equivalenza – Portata – Specifiche tecniche – Conformità sostanziale dell’offerta.

Il principio di equivalenza permea l’intera disciplina dell’evidenza pubblica e la possibilità di ammettere a seguito di valutazione della stazione appaltante prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste risponde al principio del favor partecipationis (ampliamento della platea dei concorrenti) e costituisce altresì espressione del legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte dell’Amministrazione. Detto principio costituisce altresì espressione del legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte dell’Amministrazione. Infatti, è diretto ad assicurare che la valutazione della congruità tecnica non si risolva in una verifica formalistica, ma nella conformità sostanziale dell’offerta delle specifiche tecniche inserite nella lex specialis.

Pres. Veneziano – Est. Cappellano

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 42 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
SIFI S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B1B9AE2858, rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgia Motta e Valentina Magnano San Lio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Azienda Ospedaliera Universitaria Policlinico Paolo Giaccone di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici, siti in Palermo, via Mariano Stabile n. 182, è per legge domiciliata;

nei confronti

di Amo Italy S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Zoppellari e Gabriele Grande, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

quanto al ricorso introduttivo

– della delibera n.1079 del 18.10.2024, come rettificata giusta delibera n. 1150 del 08.11.2024 – non comunicata ai sensi dell’art. 90, comma 1, lettera c) del decreto legislativo 36/2023, e caricata sul portale telematico di acquisto in data 27.11.2024, conosciuta dalla ricorrente SIFI S.p.A. solo in data 25.11.2024 – con cui l’Azienda Ospedaliera Universitaria “Paolo Giaccone” di Palermo ha disposto l’aggiudicazione della procedura aperta telematica – indetta con delibera n.481 del 22.04.2024, ai sensi dell’art. 71 del D. Lgs. 36/2023 – per la fornitura triennale di materiale specialistico, con facoltà di rinnovo per un anno, da destinare all’U.O.C. di Oculistica dell’Azienda Ospedaliera “Paolo Giaccone” di Palermo (CIG B1B9AE2858), relativamente e limitatamente al lotto n.11, assegnato infine alla controinteressata AMO ITALY S.r.l.;

– dei verbali di gara n.1 del 25.06.2024, n.2 del 07.08.2024 e n.3/2024 e il presupposto parere di conformità tecnica reso, con nota separata, in data 05.08.2024, relativamente al lotto n.11, nei limiti dell’interesse appresso azionato;

– di ogni altro atto o provvedimento, precedente o successivo, comunque connesso presupposto e/o consequenziale (compresa, ove occorra, la nota del 27.11.2024, prot. n. 2024-AOUPCLE-000490);

NONCHÉ PER L’ACCERTAMENTO

del diritto della ricorrente a conseguire l’aggiudicazione, previa declaratoria dell’inefficacia ai sensi dell’art. 122 CPA del contratto d’appalto ove nelle more sottoscritto e/o del diritto della ricorrente a subentrare nel contratto medesimo ex art.124 CPA; e con riserva espressa della proposizione di separata azione e/o domanda di risarcimento del danno per equivalente, per l’ipotesi in cui non fosse più possibile il risarcimento in forma specifica, per come sin d’ora richiesto;

quanto al ricorso per motivi aggiunti

degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo, per gli ulteriori vizi-motivi e censure dedotti con il ricorso per motivi aggiunti, quali motivi nuovi e/o aggiunti, emersi a seguito dell’ostensione – giusta PEC dell’Azienda Ospedaliera Universitaria “Paolo Giaccone” di Palermo del 13.12.2024 (prot. n. 2024-AOUPCLE-0070280) – della documentazione tecnica delle ditte Polimedica Srl ed AMO Italy Srl alla quale ultima, giusta delibera dell’Azienda n.1079 del 18.10.2024 (già impugnata col ricorso introduttivo), è stato aggiudicato il n. Lotto 11 della procedura aperta sopra-soglia, in modalità telematica – indetta con delibera n.481 del 22.04.2024, ai sensi dell’art. 71 del D. Lgs. 36/2023 – per la fornitura triennale di materiale specialistico, con facoltà di rinnovo, da destinare all’U.O.C. di Oculistica dell’Azienda Ospedaliera “Paolo Giaccone” di Palermo.

Visti il ricorso introduttivo e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di AMO Italy s.r.l.;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Ospedaliera Universitaria “Paolo Giaccone” di Palermo, e viste la documentazione e la memoria depositate;

Viste la documentazione e la memoria depositate da AMO Italy s.r.l.;

Visto il ricorso per motivi aggiunti;

Viste la memoria e i documenti depositati dalla controinteressata;

Viste le memorie e i documenti delle parti private;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli articoli 119 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza pubblica del giorno 13 maggio 2025 il consigliere Maria Cappellano, e uditi i difensori di parte ricorrente e della resistente Azienda, presenti come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

A. – Con il ricorso introduttivo in esame, notificato il 24 dicembre 2024 e depositato il 7 gennaio 2025, l’odierna istante ha impugnato: a) la delibera n.1079 del 18 ottobre 2024, come rettificata giusta delibera n. 1150 datata 8 novembre 2024, conosciuta solo in data 25 novembre 2024, con cui l’Azienda Ospedaliera Universitaria “Paolo Giaccone” di Palermo ha disposto in favore di AMO Italy S.r.l., limitatamente al lotto 11, l’aggiudicazione della procedura aperta telematica per la fornitura triennale di materiale specialistico, con facoltà di rinnovo per un anno, da destinare all’U.O.C. di Oculistica dell’Azienda Ospedaliera “Paolo Giaccone” di Palermo; b) i verbali di gara n.1 del 25 giugno 2024, n.2 del 7 agosto 2024 e n.3/2024 e il presupposto parere di conformità tecnica reso, con nota separata, in data 5 agosto 2024, relativamente al lotto n.11; c) ove occorra, la nota del 27 novembre 2024 dell’Azienda.

Espone in punto di fatto che:

– l’Azienda Ospedaliera Universitaria “Paolo Giaccone” di Palermo, con deliberazione n. 481 del 22 aprile 2024 ha indetto una procedura aperta telematica, suddivisa in 13 lotti, per la fornitura triennale di materiale specialistico, con facoltà di rinnovo per un anno, da destinare all’U.O.C. di Oculistica, con importo complessivo a base di gara di € 287.457,00 e il criterio di aggiudicazione del minor prezzo ai sensi dell’art. 108, co. 3, del d. lgs. n. 36/2023, con applicazione della regola della c.d. inversione procedimentale;

– ha stabilito le specifiche e le caratteristiche tecniche minime prescritte per ogni singolo lotto, a pena di esclusione, salvo il rispetto del principio di equivalenza, con onere del concorrente della relativa dimostrazione; ed ha previsto un apposito sub procedimento finalizzato alla valutazione delle offerte tecniche;

– l’odierna ricorrente ha partecipato a detta procedura per il solo lotto n. 11, avente ad oggetto la fornitura di “lenti monofocali”, per un quantitativo stimato nel triennio di 900 unità e base di gara triennale pari ad € 135.000,00, con le “specifiche tecniche” minime “Lente monofocale a fuoco esteso idrofoba precaricata con zona ottica di 4,5mm”, al fine di “…garantire messa a fuoco a tutte le distanze in caso di cataratte in pz giovani o in attività lavorativa…” (v. Tabulato Tecnico);

– la predetta non ha avuto più notizie di tale gara fino al mese di novembre 2024, appurando casualmente che la gara era stata aggiudicata con la delibera n.1079 del 18 ottobre 2024, oggetto di impugnazione, senza che tale provvedimento fosse stato comunicato direttamente nei termini previsti dall’art. 90, co. 1, lettera c) del d. lgs. n. 36/2023, né caricato sulla piattaforma telematica, come previsto dagli articoli 35 e 36 dello stesso Codice;

– con istanza trasmessa – sia a mezzo PEC, che tramite portale – in data 25 novembre 2024 ha sollecitato l’inserimento degli atti di gara sul portale telematico, ai sensi del su citato art. 36, chiedendo comunque l’accesso ai documenti; con riscontro della stazione appaltante del 27 novembre 2024, con cui si è reso noto di avere pubblicato il 24 ottobre 2024 sul sito web, sezione “Amministrazione trasparente”, l’avviso di aggiudicazione e i verbali di gara, e di avere solo in data 27 novembre pubblicato sul portale telematico la graduatoria e l’avviso di aggiudicazione; trasmettendo i verbali della gara e il parere di conformità e subordinando ad una autorizzazione degli operatori economici interessati – l’odierna controinteressata AMO Italy S.r.l. e POLIMEDICA – il rilascio della copia delle offerte e della documentazione delle due concorrenti per il lotto 11;

– dall’esame di tali documenti si è quindi appreso che il seggio aveva trasmesso le offerte tecniche al medico incaricato della valutazione di conformità dei prodotti, con conseguente valutazione del prodotto offerto dalla controinteressata come equivalente, sebbene non specificasse il diametro della zona ottica ma solo quello dell’ottica;

– quindi, aperte le offerte economiche per il lotto in interesse, AMO Italy S.r.l. è stata individuata quale prima graduata avendo offerto il miglior ribasso, rispetto alla ricorrente che aveva praticato il secondo miglior ribasso.

Fatta un’articolata premessa sulla tempestività dell’impugnazione – in applicazione degli articoli 36 e 90, commi 1 e 2, del d. lgs. n. 36/2023, nonché dell’art. 120, co. 2, cod. proc. amm. – e dando atto della mancata trasmissione della documentazione delle due concorrenti da parte dell’Azienda, ha dedotto avverso gli atti di gara l’articolata censura di:

VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELLA LEX DI GARA (IN PARTICOLARE: PUNTI 3, 16, 20, 23 e 14 DEL DISCIPLINARE E TABULATO TECNICO), DELL’ART. 79 E DELL’ALLEGATO II.5 DEL DECRETO LEGISLATIVO 36/2023, NONCHE’ DEGLI ARTT. 2, 3 e 5 DEL MEDESIMO DECRETO LEGISLATIVO 36/2023 E DEI PRINCIPI DELL’AUTOVINCOLO, DI PAR CONDICIO, DI AFFIDAMENTO E BUONA FEDE, OLTRECHE’ DELL’ART.101 – VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA LEGGE 241/1990 – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, PRESUPPOSTI E DI MOTIVAZIONE, SVIAMENTO, TRAVISAMENTO, CONTRADDITTORIETA’ E PERPLESSITA’.

Ha quindi chiesto, previa idonea misura cautelare, l’annullamento degli atti impugnati, con ogni ulteriore statuizione ai sensi degli articoli 122 e 124 cod. proc. amm.; con riserva di motivi aggiunti anche per il risarcimento dei danni, e vittoria di spese.

B. – Si sono costituite in giudizio l’Azienda Ospedaliera Universitaria “Paolo Giaccone” di Palermo e AMO Italy s.r.l., entrambe depositando documentazione e memoria con cui hanno chiesto il rigetto del ricorso in quanto infondato; e la controinteressata ha altresì eccepito l’inammissibilità del ricorso per tardività.

C. – Alla camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025, presenti i difensori delle parti costituite come specificato nel verbale, la trattazione dell’istanza cautelare è stata rinviata alla camera di consiglio del 28 gennaio 2025 su istanza di parte ricorrente, a seguito del deposito del ricorso per motivi aggiunti il 13 gennaio.

D. – Con ricorso per motivi aggiunti, notificato e depositato il 13 gennaio 2025, l’odierna istante ha dedotto avverso gli atti già impugnati gli ulteriori seguenti profili di censura, in ragione della documentazione conosciuta a seguito dell’accesso ai documenti inviati dalla stazione appaltante con pec del 13 dicembre:

VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELLA LEX DI GARA (IN PARTICOLARE: PUNTI 3, 16, 20, 23 e 14 DEL DISCIPLINARE E TABULATO TECNICO), DELL’ART. 79 E DELL’ALLEGATO II.5 DEL DECRETO LEGISLATIVO 36/2023, NONCHE’ DEGLI ARTT. 2, 3 e 5 DEL MEDESIMO DECRETO LEGISLATIVO 36/2023 E DEI PRINCIPI DELL’AUTOVINCOLO, DI PAR CONDICIO, DI AFFIDAMENTO E BUONA FEDE, OLTRECHE’ DELL’ART.101 – VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA LEGGE 241/1990 – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, PRESUPPOSTI E DI MOTIVAZIONE, SVIAMENTO, TRAVISAMENTO, CONTRADDITTORIETA’ E PERPLESSITA’.

Ha quindi chiesto, previa idonea misura cautelare, l’annullamento degli atti impugnati, con ogni ulteriore statuizione e con riserva di motivi aggiunti anche per il risarcimento dei danni, e vittoria di spese.

E. – La controinteressata – nel documentare di avere sottoscritto il contratto e avere già ricevuto un ordine di fornitura di n. 201 lenti monofocali – ha ribadito l’eccezione di inammissibilità del ricorso e, nel merito ne ha chiesto il rigetto in quanto infondato.

F. – Alla camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2025 – in vista della quale la difesa della ricorrente ha dichiarato di rinunciare all’istanza cautelare – presenti i difensori delle parti come da verbale, la causa è stata cancellata dal ruolo delle cautelari.

G. – In vista della trattazione del merito entrambe le parti private hanno depositato documentazione e memorie conclusive, con cui hanno ribadito le argomentazioni già rassegnate insistendo nelle rispettive conclusioni; con deposito anche, rispettivamente, di una memoria di replica.

H. – All’udienza pubblica del giorno 13 maggio 2025 – presenti i difensori di parte ricorrente e della resistente Azienda, i quali hanno discusso – la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

A. – Viene in decisione il complessivo ricorso – un ricorso introduttivo e un ricorso per motivi aggiunti – promosso dall’odierna istante avverso gli atti dell’Azienda Ospedaliera Universitaria “Paolo Giaccone” di Palermo di aggiudicazione in favore di AMO Italy S.r.l., limitatamente al lotto 11, della procedura aperta telematica per la fornitura triennale di materiale specialistico, con facoltà di rinnovo per un anno, da destinare all’U.O.C. di Oculistica dell’Azienda.

B. – Deve premettersi che, come evincibile dalla documentazione versata in atti da AMO Italy, il contratto di fornitura è stato sottoscritto il 24 ottobre 2024, e l’Azienda ha già ordinato alla predetta la fornitura di n. 201 lenti monofocali.

C. – Deve, quindi, in via preliminare essere esaminata l’eccezione di irricevibilità del ricorso sollevata dalla difesa della controinteressata, in relazione alla pubblicazione il 24 ottobre 2024, da parte dell’Azienda nella sezione Amministrazione trasparente, dell’avviso di aggiudicazione e dei verbali di gara.

L’eccezione non è fondata.

Deve premettersi che l’appalto in interesse è disciplinato dal nuovo Codice dei Contratti pubblici approvato con il d. lgs. n. 36/2023.

L’art. 120 del codice del processo amministrativo – come sostituito dall’art. 209, co. 1, lett. a), del d. lgs. n. 36/2023 – stabilisce al comma 2 che “Per l’impugnazione degli atti di cui al presente articolo il ricorso, principale o incidentale, e i motivi aggiunti, anche avverso atti diversi da quelli già impugnati, sono proposti nel termine di trenta giorni. Il termine decorre, per il ricorso principale e per i motivi aggiunti, dalla ricezione della comunicazione di cui all’articolo 90 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo di attuazione della legge n. 78 del 2022 oppure dal momento in cui gli atti sono messi a disposizione ai sensi dell’articolo 36, commi 1 e 2, del medesimo codice”.

L’art. 36, commi 1 e 2, del codice dei contratti pubblici prevede, a sua volta che “1. L’offerta dell’operatore economico risultato aggiudicatario, i verbali di gara e gli atti, i dati e le informazioni presupposti all’aggiudicazione sono resi disponibili, attraverso la piattaforma di approvvigionamento digitale di cui all’articolo 25 utilizzata dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, a tutti i candidati e offerenti non definitivamente esclusi contestualmente alla comunicazione digitale dell’aggiudicazione ai sensi dell’articolo 90.

2. Agli operatori economici collocatisi nei primi cinque posti in graduatoria sono resi reciprocamente disponibili, attraverso la stessa piattaforma, gli atti di cui al comma 1, nonché le offerte dagli stessi presentate”.

Va anche richiamato l’art. 90 del detto codice dei contratti pubblici, il quale al comma 1 stabilisce che “1. Nel rispetto delle modalità previste dal codice, le stazioni appaltanti comunicano entro cinque giorni dall’adozione:

a) la motivata decisione di non aggiudicare un appalto ovvero di non concludere un accordo quadro, o di riavviare la procedura o di non attuare un sistema dinamico di acquisizione, corredata di relativi motivi, a tutti i candidati o offerenti;

b) l’aggiudicazione all’aggiudicatario;

c) l’aggiudicazione e il nome dell’offerente cui è stato aggiudicato l’appalto o parti dell’accordo quadro a tutti i candidati e concorrenti che hanno presentato un’offerta ammessa in gara, a coloro la cui candidatura o offerta non siano state definitivamente escluse, nonché a coloro che hanno impugnato il bando o la lettera di invito, se tali impugnazioni non siano state già respinte con pronuncia giurisdizionale definitiva;

d) l’esclusione ai candidati e agli offerenti esclusi, ivi compresi i motivi di esclusione o della decisione di non equivalenza o conformità dell’offerta;

e) la data di avvenuta stipulazione del contratto con l’aggiudicatario ai soggetti di cui alla lettera c)”.

Osserva il Collegio che:

– in base alla su riportata disciplina, il dies a quo del termine decadenziale per l’impugnazione degli atti di gara coincide, dunque, con quello in cui l’interessato acquisisce, o è messo in grado di acquisire con tali modalità, piena conoscenza degli atti che lo ledono (Consiglio di Stato, Sez. V, 25 febbraio 2025, n. 1631);

– la prescritta combinazione tra i due adempimenti – la comunicazione digitale dell’aggiudicazione ex art. 90, e l’innovativa “messa a disposizione” in piattaforma dell’offerta dell’aggiudicataria – è finalizzata da un lato a garantire la conoscenza e la trasparenza della procedura, con l’immediata e contestuale conoscenza sia del soggetto aggiudicatario, sia dell’offerta del predetto e degli atti di gara; dall’altro lato, ad avere un sicuro ancoraggio del termine per proporre impugnazione.

Ne consegue l’inconducenza di precedenti giurisprudenziali – quale quello menzionato dalla controinteressata – relativi a fattispecie soggette alla disciplina anteriore al d. lgs. n. 36/2023.

Nel caso in esame, come si evince dalla nota dell’Azienda del 27 novembre 2024, in data 24 ottobre 2024 è stato sì pubblicato l’avviso di aggiudicazione e i verbali di gara, ma nell’apposita sezione dell’Amministrazione trasparente; mentre, per quanto attiene alle comunicazioni ai sensi del su riportato art. 90, è stata effettuata solo quella all’aggiudicatario e ai soggetti esclusi.

Ritiene, pertanto, il Collegio che nessun termine utile sarebbe potuto decorrere dal 24 ottobre 2024, tenuto conto del chiaro tenore letterale dell’art. 120, co. 2, cod. proc. amm. come da ultimo modificato; mentre – avendo l’Azienda messo a disposizione alcuni atti solo lo stesso giorno 27 novembre 2024, come chiarito nella suddetta nota di riscontro – il ricorso è ricevibile in quanto notificato il 24 dicembre 2024; e tanto, considerando altresì che, nel caso in esame, il punto centrale della controversia attiene alla presunta carenza dei requisiti minimi dell’oggetto dell’offerta.

D. – Nel merito, il ricorso integrato dai motivi aggiunti non è fondato, per ritenuta infondatezza delle due uniche articolate doglianze dedotte (una per ciascun ricorso), le quali per ragioni di ordine logico possono essere esaminate congiuntamente.

Deve rammentarsi, quanto alla lex specialis, che:

– il lotto n. 11 in interesse riguarda la fornitura di “lente monofocale”, per un quantitativo stimato nel triennio di 900 unità e base di gara triennale pari ad € 135.000,00, con la seguente descrizione: “Lente monofocale a fuoco esteso idrofoba precaricata con zona ottica di 4,5mm”, “necessaria per garantire messa a fuoco a tutte le distanze in caso di cataratte in pz giovani o in attività lavorativa” (v. tabulato tecnico);

– il disciplinare di gara richiede(va) la “EVENTUALE DICHIARAZIONE/RELAZIONE DI EQUIVALENZA. Relazione tecnica mirata in particolare alla descrizione puntuale del grado di rispondenza ai parametri che definiscono i criteri qualitativi di valutazione descritti nel capitolato tecnico, supportata da motivazioni di carattere tecnico e indicazione della pagina delle schede tecniche dove riscontrare tale requisito. Tale documentazione dovrà essere inserita nella busta telematica documentazione tecnica…

(…omissis…)

L’offerta tecnica deve rispettare le caratteristiche minime stabilite nei documenti di gara pena l’esclusione dalla procedura di gara, nel rispetto del principio di equivalenza;

– l’Azienda, quanto al suddetto lotto, ha reso un apposito chiarimento, con il quale – a fronte della richiesta di rettifica dei requisiti nel senso di ampliare la zona ottica – ha precisato che “la limitazione della misurazione della zona ottica è indicativa e saranno dichiarate conformi le offerte tecniche relative a prodotti con misurazione ottica dichiarata equivalente, ai sensi dell’all. II.5 del D. Lgs. n. 36/2023”; chiarimento non contestato dalla ricorrente né nei contenuti, né nelle modalità, la cui procedura – tenuto conto di quanto espressamente previsto dal disciplinare (punto 2.2.) – risulta tutta automatizzata, con inserimento del chiarimento nell’apposita funzione.

Come accennato, la ricorrente non ha censurato tale chiarimento neppure con il ricorso per motivi aggiunti, sicché tale fase antecedente alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte – presa in considerazione dalle concorrenti al fine di presentare la domanda di partecipazione e confezionare l’offerta – ha consolidato i suoi effetti.

Osserva ulteriormente il Collegio che – come si evince dall’esame degli atti depositati dall’Azienda, e trasmessi alla ricorrente – l’odierna controinteressata ha presentato la suddetta dichiarazione di equivalenza, così depotenziandosi il profilo del ricorso introduttivo con il quale la ricorrente ha revocato in dubbio che la predetta avesse adempiuto a tale onere espressamente prescritto dalla lex specialis.

Non convince neanche l’unico motivo aggiunto dedotto, in quanto l’odierna istante continua a sostenere che il medico incaricato della valutazione di equivalenza avrebbe introdotto ex postun requisito tecnico diverso, relativo al diametro ottico di 6 mm.

Ora – nel premettere che il medico incaricato della valutazione delle offerte tecniche ha dichiaratamente reso una valutazione di equivalenza sulla base della documentazione tecnica a disposizione – assumono rilievo e rendono non condivisibile la prospettazione di fondo di parte ricorrente, in ordine alla presunta insussistenza di un’equivalenza del prodotto offerto dalla controinteressata:

a) il chiarimento reso sul lotto 11 – non contestato – che ha precisato il carattere indicativo della limitazione della misurazione della zona ottica, rinviando alle eventuali dichiarazioni di equivalenza;

b) la documentazione tecnica prodotta dalla controinteressata, tra cui proprio la relazione di equivalenza.

Osserva il Collegio che dalla lettura di tale relazione si evince l’equivalenza rispetto alla funzione richiesta, di garantire la messa a fuoco “a tutte le distanze”, comprese quelle intermedie, come più volte peraltro sottolineato dalla stessa ricorrente.

In particolare:

– nella relazione di equivalenza si indica, quale funzionalità, quella di “migliorare la visione intermedia rispetto a una IOL monofocale asferica standard”;

– dal documento di presentazione del prodotto si evince altresì che “TECNIS Eyhance IOL è l’unica IOL in commercio che è caratterizzata da una superficie anteriore asferica prolata biconvessa modificata progettata per estendere la profondità di fuoco, migliorando la visione intermedia rispetto a una IOL monofocale asferica standard che vanti numerose e rilevanti pubblicazioni scientifiche citate di seguito e caricate in piattaforma nell’area dedicata alla letteratura scientifica…”;

– tra le “caratteristiche aggiuntive”, il “miglioramento della visione intermedia”;

– dalla brochure si evince che “Le lenti intraoculari TECNIS Eyhance® (ICB00) offrono un miglioramento statisticamente significativo nella visione intermedia monoculare e binoculare rispetto alle lenti intraoculari monopezzo TECNIS® (ZCB00)”;

– come evidenziato da AMO Italy – e non efficacemente contestato ex adverso – la capacità di “TECNIS Eyhance” di garantire una visione intermedia si evince da numerose e dettagliate referenze, con un elevato numero di pubblicazioni a sostegno del fatto che il suo impianto consenta al paziente la visione nel range di circa 60 cm (v. nel documento di presentazione del prodotto, l’elenco della letteratura scientifica a supporto delle performance visive del Modello DIB00 – miglioramento della visione intermedia superiore rispetto a una monofocale standard);

– l’organo tecnico ha reso il parere di conformità, con riferimento alla ditta AMO Italy per il lotto 11, stabilendo che “(sebbene non specifica il diametro della zona ottica ma solo il diametro dell’ottica da 6,0 mm rispetto 4,5 mm da tabulato tecnico) RISPECCHIA TUTTI GLI ALTRI CRITERI RICHIESTI PERTANTO EQUIVALENTE”

Non convince, pertanto, la relazione tecnica di parte nel fare riferimento alla zona ottica di 4,5 mm, la quale è stata sostanzialmente superata dalla stessa stazione appaltante se intesa quale misura rigida ostativa a soluzioni funzionalmente equivalenti.

In tale relazione si assume anche la presunta assenza di equivalenza – sostanzialmente sovrapponendo il proprio giudizio a quello dell’organo tecnico che ha esaminato tutti i documenti di gara, ed ha deciso anche sulla base del chiarimento – in base alla circostanza per cui il lotto in esame “poneva l’attenzione sulla visione intermedia”.

Osserva tuttavia il Collegio che nel disciplinare di gara – lungi dal fare specifico riferimento a detta visione intermedia – si fa riferimento alla lente monofocale, e nel capitolato tecnico si indica, quale “nota tecnica”, che tale lente monofocale è “necessaria per garantire messa a fuoco a tutte le distanze in caso di cataratte in pz giovani o in attività lavorativa”, indicando pertanto la messa a fuoco a tutte le distanze.

Deve ribadirsi, sul punto, che la zona ottica di 4,5 mm, soprattutto alla luce del chiarimento, non era affatto una “condicio sine qua non” per potere partecipare al lotto 11.

Osserva inoltre il Collegio che la mancata indicazione della misura della zona ottica della lente dipende dalle caratteristiche della lente stessa, quali descritte nei documenti di gara esaminati dall’organo tecnico, dai quali si evince che tale lente “TECNIS Eyhance” è caratterizzata da una superficie anteriore asferica modificata, lineare e progressiva (piatto ottico di 6,0 mm), che le consente di estendere la profondità di fuoco, migliorando la visione intermedia rispetto a quanto garantito da una IOL monofocale asferica standard, nonchè di implementare la visione da lontano in modo paragonabile a quanto fatto dalle IOL monofocale standard (v. relazione tecnica).

Né, osserva il Collegio, si pone la questione della maggiore o minore qualità, in quanto non viene in rilievo un aspetto oggetto di possibile valutazione in termini di comparazione tra la qualità dei prodotti offerti, dovendo la Stazione Appaltante solo accertare se le lenti proposte dal miglior offerente fossero funzionalmente equivalenti a quanto richiesto dal capitolato tecnico.

Ne costituisce conferma anche il chiarimento n. 3, nel quale è stato specificato che “La valutazione tecnica sarà svolta da una Commissione tecnica, e sarà finalizzata alla mera verifica della conformità tecnica dei prodotti offerti rispetto alle previsioni del Capitolato Tecnico e non anche ad una valutazione qualitativa dei prodotti…”, richiamando chiaramente il principio di equivalenza funzionale.

Va a tal proposito rammentato che il principio di equivalenza è finalizzato ad evitare un’irragionevole limitazione del confronto competitivo fra gli operatori economici e, quindi, ad ammettere offerte aventi un contenuto sostanzialmente e funzionalmente corrispondente a quello richiesto, sebbene formalmente senza la specifica tecnica indicata (v. Consiglio di Stato, Sez. III, 7 gennaio 2022, n. 65; Sez. IV, 7 giugno 2021, n. 4353).

Secondo costante e consolidata giurisprudenza, infatti:

– “…il principio di equivalenza “permea l’intera disciplina dell’evidenza pubblica e la possibilità di ammettere a seguito di valutazione della stazione appaltante prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste risponde al principio del favor partecipationis (ampliamento della platea dei concorrenti) e costituisce altresì espressione del legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte dell’Amministrazione” (cfr. Cons. Stato, III, Cons. di Stato, sez. III, 18 settembre 2019 n. 6212, id n. 4364/2013; n. 4541/2013; n. 5259/2017; n. 6561/2018); detto principio “costituisce altresì espressione del legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte dell’Amministrazione” (cfr. Cons. Stato, III, n. 4364/2013; n. 4541/2013; n. 5259/2017; n. 6561/2018)…” (cfr. T.A.R. Sicilia, Sez. I, 19 febbraio 2024, n. 608);

– tale principio “…è infatti diretto ad assicurare che la valutazione della congruità tecnica non si risolva in una verifica formalistica, ma nella conformità sostanziale dell’offerta delle specifiche tecniche inserite nella lex specialis (cfr. Consiglio di Stato sez. III 02 marzo 2018 n. 1316)…” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 28 settembre 2018, n. 5568).

Ad avviso del Collegio, pertanto, la ricorrente tenta, in definitiva, di sovrapporre il proprio giudizio a quello tecnico-discrezionale del medico incaricato; tanto che – rispetto alla prospettazione iniziale secondo cui non si evinceva alcuna dichiarazione di equivalenza, e si dubitava della stessa esistenza di documentazione astrattamente idonea a fornire tale prova – con il gravame aggiuntivo si contesta la documentazione tecnica, ma senza adeguatamente supportare tecnicamente tale deduzione a fronte della documentazione prodotta dalla controinteressata in sede di gara.

L’asserzione di parte istante – secondo cui tale lente monofocale consentirebbe un’adeguata messa fuoco soltanto e per lo più alle distanze elevate, e non anche a quelle intermedie – resta labiale a fronte della documentazione tecnica esaminata dalla stazione appaltante, che indica quale funzionalità quella di “migliorare la visione intermedia rispetto a una IOL monofocale asferica standard”.

Pertanto, nel caso di specie l’aggiudicataria ha fornito in sede di gara la necessaria documentazione tecnica, dalla quale è scaturito il giudizio di equivalenza – entrambi, non adeguatamente censurati – sicché in tal modo la stazione appaltante è stata posta nelle condizioni di comprendere quale prodotto le sia stato fornito sin dalla fase di partecipazione, formulando tale giudizio di equivalenza funzionale all’esito dell’esame della documentazione.

E, in definitiva, l’organo tecnico ha reso tale valutazione sulla base di documentazione tecnica e secondo un giudizio tecnico-discrezionale che potrebbe essere censurato solo se manifestamente illogico o irrazionale, situazione che non si riscontra nel caso di specie.

Non è neppure pertinente il recentissimo precedente citato dalla ricorrente nella memoria di replica (T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, n. 216/2025), in quanto in quel caso la caratteristica funzionale era più specifica e relativa ad una “visione intermedia funzionale”, peraltro in una gara con il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo, e con caratteristiche molto specifiche e dettagliate.

E. – Conclusivamente, per tutto quanto esposto e rilevato, il complessivo ricorso deve essere rigettato, con salvezza di tutti gli atti impugnati.

F. – Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo in favore dell’Azienda Ospedaliera e di AMO Italy, tenendo conto della media complessità del contenzioso e delle difese svolte.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e integrato dai motivi aggiunti, lo rigetta.

Condanna SIFI S.p.a. al pagamento delle spese di giudizio in favore dell’Azienda Ospedaliera Universitaria “Paolo Giaccone” di Palermo e di AMO Italy s.r.l., quantificandole in € 2.500,00 (euro duemilacinquecento/00), oltre oneri accessori come per legge, in favore di ciascuna parte.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Salvatore Veneziano, Presidente

Maria Cappellano, Consigliere, Estensore

Francesco Mulieri, Consigliere

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]]> Sulla mancata separata indicazione dei costi della manodopera nelle gare di appalto. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sulla-mancata-separata-indicazione-dei-costi-della-manodopera-nelle-gare-di-appalto/ Tue, 20 May 2025 09:12:26 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=89661 Sulla mancata separata indicazione dei costi della manodopera nelle gare di appalto.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Esclusione – Costi della manodopera – Mancata separata indicazione – Legittimità. La mancata separata indicazione dei costi della manodopera comporta l’esclusione dell’impresa dalla gara. Tale omissione non può essere sanata mediante la procedura del soccorso istruttorio (dunque neppure mediante giustificativi presentati in

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]]> Sulla mancata separata indicazione dei costi della manodopera nelle gare di appalto.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Esclusione – Costi della manodopera – Mancata separata indicazione – Legittimità.

La mancata separata indicazione dei costi della manodopera comporta l’esclusione dell’impresa dalla gara. Tale omissione non può essere sanata mediante la procedura del soccorso istruttorio (dunque neppure mediante giustificativi presentati in sede di verifica di congruità dell’offerta). L’esclusione dalla gara va disposta anche in assenza di specificazione ossia di espressa comminatoria, in tal senso, ad opera della legge di gara; ciò dal momento che la normativa italiana è sufficientemente chiara in ordine a tale formale obbligo per cui – come statuito dalla Corte di Giustizia nella sentenza 2 maggio 2019, nella causa C-309/18 – qualsiasi operatore economico “ragionevolmente informato e normalmente diligente” si presume a conoscenza dell’obbligo in questione.

Pres. Correale – Est. Tallaro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 c.p.a.;
sul ricorso numero di registro generale 501 del 2025, proposto da
Ecosistem S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B35FF74B15, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Izzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ferrovie della Calabria S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Albino Domanico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– del provvedimento di cui alla nota del 14 marzo 2025, prot. n. 1390, con cui il Responsabile Unico del Procedimento ha escluso Ecosistem S.r.l. dalla gara indetta da Ferrovie della Calabria S.r.l. per l’affidamento del “Servizio di ritiro, trasporto, stoccaggio e smaltimento, in discariche autorizzate, dei rifiuti speciali e non, prodotti presso gli impianti di Ferrovie della Calabria Srl”;

– di ogni altro atto presupposto o connesso e in particolare: i) di tutti i verbali delle operazioni di gara, nelle parti in cui hanno disposto l’esclusione di Ecosistem s.r.l.; ii) della nota prot. del 28 marzo 2025, n. 1721 con cui il Responsabile Unico del Procedimento, in riscontro all’istanza avanzata da Ecosistem S.r.l., ha sostanzialmente negato l’accesso agli atti del procedimento sul l’erroneo presupposto che la predetta concorrente risulterebbe esclusa dalla gara; iii) se per quanto necessario, della legge speciale di gara in tutte le parti in cui prevede o può (in ipotesi) interpretarsi nel senso di disporre l’esclusione dell’odierna ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ferrovie della Calabria S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2025 il dott. Francesco Tallaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;

Osservato che:

a)Ecosistem S.r.l. è stata esclusa, con il provvedimento contenuto nella nota del 14 marzo 2025, dalla gara per l’affidamento del servizio di ritiro, trasporto, stoccaggio e smaltimento, in discariche autorizzate, dei rifiuti speciali e non, prodotti presso gli impianti di Ferrovie della Calabria S.r.l.;

b)l’esclusione è stata disposta perché l’offerta economica non conteneva la specifica indicazione dei costi della manodopera;

c)rivolgendosi a questo Tribunale Amministrativo Regionale, l’operatore economico ha chiesto l’annullamento dell’esclusione, in quanto:

– c1) la mancata indicazione dei costi della manodopera sarebbe da attribuire alle previsioni della lettera d’invito, che non conteneva una specifica clausola di esclusione, e al modello per la presentazione dell’offerta economica, che non conteneva lo spazio per l’indicazione separata dei costi della manodopera; avrebbe dovuto, dunque, ritenersi applicabile l’insegnamento della Corte di Giustizia dell’Unione europea, che, con la sentenza del 2 maggio 2019, nella causa C-309/18, ha affermato che, quando i modelli predisposti dalla stazione appaltante o la piattaforma digitale non consentono di indicare i costi in questione nelle loro offerte economiche, deve ritenersi consentita la regolarizzazione dell’offerta mediante attivazione del potere di soccorso istruttorio in applicazione dei principi di trasparenza e proporzionalità;

– c2) in ogni caso, l’amministrazione avrebbe illegittimamente negato l’accesso ai documenti di gara;

d) costituitasi per resistere la stazione appaltante, alla camera di consiglio del 14 maggio 2025 il ricorso è stato trattato nel merito e spedito in decisione, sussistendone i presupposti e previo avviso alle parti ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;

Ritenuto in diritto che:

e)sulla questione preliminare relativa all’esercizio del diritto di accesso agli atti di gara, è dirimente il fatto allegato dall’amministrazione intimata, e cioè che la procedura non si è ancora conclusa; l’accesso è quindi precluso dalla norma di cui all’art. 36, comma 2 d.lgs. 31 marzo 2022, n. 36;

f)sulla questione relativa alla legittimità dell’esclusione, si ricorda che, secondo la giurisprudenza via via consolidatasi nella vigenza del precedente codice (Cons. Stato, Ad. Plen., 2 aprile 2020, n. 8), ma ritenuta valida anche nella vigenza del d.lgs. n. 36 del 2002 (Cons. Stato, Sez. V, 31 dicembre 2024, n. 10547):

– f1) la mancata separata indicazione dei costi della manodopera comporta l’esclusione dell’impresa dalla gara;

– f2) tale omissione non può essere sanata mediante la procedura del soccorso istruttorio (dunque neppure mediante giustificativi presentati in sede di verifica di congruità dell’offerta);

– f3) l’esclusione dalla gara va disposta anche in assenza di specificazione ossia di espressa comminatoria, in tal senso, ad opera della legge di gara; ciò dal momento che la normativa italiana è sufficientemente chiara in ordine a tale formale obbligo per cui – come statuito dalla Corte di Giustizia nella sentenza 2 maggio 2019, nella causa C-309/18 – qualsiasi operatore economico “ragionevolmente informato e normalmente diligente” si presume a conoscenza dell’obbligo in questione;

g)la giurisprudenza ha altresì ritenuto che alla regola generale della portata escludente della mancata indicazione specifica dei costi della manodopera fa eccezione la presenza di clausole e di modelli che non consentano ai concorrenti di indicare espressamente tali costi nell’ambito della propria offerta economica, vale a dire le ipotesi in cui la legge di gara contenga disposizioni fortemente ambigue o fuorvianti, tali da ingenerare “confusione” nel concorrente, nonché di modelli predisposti dalla stazione appaltante in modo tale da rendere materialmente impossibile il loro effettivo inserimento;

h)a tali principi si è attenuta la giurisprudenza di questo Tribunale (TAR Calabria, Sez. I, 16 febbraio 2024, n. 244; Id. 17 aprile 2024, n. 622; Id., 7 giugno 2024, n. 958), valutando caso per caso la materialità delle vicende nello specifico controverse (ad esempio, nella controversia conclusa con la sentenza n. 244 del 2024, evocata dalla parte ricorrente nel corso della discussione, il disciplinare di gara precisava che “L’offerta economica dovrà essere redatta seguendo le apposite schermate indicate dal MePA” ma il relativo spazio era stato riservato solo al ribasso offerto, non consentendo invece di inserire i costi aziendali e della manodopera: elementi fattuali evidentemente diversi da quelli oggi in rilievo);

i)nel caso di specie, le condizioni che, a tutela del legittimo affidamento, aprono la strada a una sanatoria o una rettifica postuma del dato mediante soccorso istruttorio oppure giustificativi in sede di giudizio di anomalia, non sussistono;

j)infatti:

– j1) la lettera di invito non contiene alcuna clausola fuorviante, limitandosi a tacere sull’obbligo, comunque stabilito dalla legge, di indicare separatamente i costi della manodopera;

– j2) il modello su cui redigere l’offerta economica non conteneva alcuno spazio all’uopo dedicato, ma era comunque editabile ed è stato, in effetti, editato sia dalla ricorrente, che vi ha inserito il proprio logo, sia da altre concorrenti;

k)il ricorso deve, conclusivamente, essere respinto, con compensazione delle spese di lite in ragione della peculiarità della questione giuridica;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa tra le parti le spese e le competenze di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Ivo Correale, Presidente

Francesco Tallaro, Consigliere, Estensore

Vittorio Carchedi, Referendario

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