Responsabilità e risarcimento – Avvocato – Responsabilità professionale – Errore professionale – Perdita di un risultato concretamente conseguibile – Nesso di causalità – Necessità di prova.

La responsabilità civile del professionista non deriva automaticamente da un errore professionale, ma richiede la prova che tale errore abbia causato la perdita di un risultato concretamente conseguibile. Il nesso causale va accertato attraverso un giudizio controfattuale fondato sul criterio del “più probabile che non”. Il giudice deve quindi verificare se, senza l’errore del difensore, il cliente avrebbe avuto reali possibilità di ottenere un esito favorevole. Va, pertanto, escluso ogni automatismo tra inadempimento e danno risarcibile: non basta dimostrare la negligenza dell’avvocato, ma occorre provare che essa abbia inciso sulla perdita di un’utilità concreta. Il danno, infatti, non coincide con l’esito negativo della causa, bensì con la perdita di una concreta opportunità di successo.

Pres. Scrima – Est. Gorgoni

L'articolo Sulla responsabilità professionale dell’avvocato. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Infrastrutture per telecomunicazioni – Opere di urbanizzazione primaria – Pubblica utilità – Deroghe inammissibili.

Le infrastrutture per telecomunicazioni costituiscono opere di “urbanizzazione primaria”, sono di “pubblica utilità” e rispondono ad un “preminente interesse generale” ai sensi del codice delle comunicazioni elettroniche (d.lgs. n. 259 del 2003) che, per tale motivo, prevede un regime semplificato ed accelerato per il rilascio dell’autorizzazione unica alla realizzazione degli impianti. In proposito, la giurisprudenza ha peraltro chiarito che il favor assicurato alla diffusione delle infrastrutture a rete per la comunicazione elettronica, che emerge in modo evidente dal d.lgs. n. 259 del 2003, pur comportando una compressione dei poteri urbanistici conformativi ordinariamente spettanti all’amministrazione competente, non consente di derogare alle discipline poste a tutela degli interessi “sensibili” e “differenziati”, quale quello paesaggistico, in quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione.

Pres. De Felice – Est. Caponigro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 553 del 2025, proposto da
Comune di Castelfranco di Sotto, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Vaglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Iliad Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Domenico Ielo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Prima, n. 809 del 2 luglio 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Iliad Italia S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti l’avvocato Luisa Gobbi, in sostituzione dell’avvocato Giovanni Vaglio, e l’avvocato Domenico Ielo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Castelfranco di Sotto (Provincia di Pisa), con provvedimento del 20 settembre 2023, non ha accolto la domanda di autorizzazione presentata dalla Iliad Italia s.p.a. per l’installazione di una stazione radio base per rete di telefonia mobile in Viale Europa n. 13, foglio n. 43, mapp. n. 771.

Con successivo provvedimento in data 8 novembre 2023, il Comune ha confermato il diniego definitivo del 20 settembre 2023.

La Iliad Italia s.p.a. ha impugnato detti atti, unitamente ai presupposti atti di pianificazione, dinanzi al Tar per la Toscana che, con la sentenza della Sezione Prima, n. 809 del 2 luglio 2024, ha accolto il ricorso nei termini e limiti di cui in motivazione e, per l’effetto ha annullato il provvedimento di diniego del 20 settembre 2023 ed il provvedimento di conferma dell’8 novembre 2023.

Il Comune di Castelfranco di Sotto, avverso detta sentenza, ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

Error in iudicando in relazione alla presunta integrazione del vizio di eccesso di potere individuato dal Tar Toscana nell’elemento sintomatico della carenza di istruttoria.

Il Tar Toscana, nell’accogliere il ricorso della società, ha annullato i due provvedimenti di diniego sul presupposto del riconoscimento del vizio dell’eccesso di potere per la supposta carenza di istruttoria e non gli altri provvedimenti impugnati.

Il motivo dedotto da Iliad e ritenuto fondato dal Tar è stato l’eccesso di potere per carenza di istruttoria relativamente al processo decisionale che ha condotto al provvedimento di dinego.

Il supposto vizio si incardinerebbe nelle modalità di esercizio della discrezionalità amministrativa e tecnica da parte del Comune, ma l’iter giuridico e istruttorio del Comune sarebbe stato del tutto diverso e non vi sarebbe stata alcuna imposizione di localizzazione da parte del Comune.

L’esistenza di una adeguata istruttoria troverebbe già il suo fondamento nella reiterazione del provvedimento di diniego.

Rileverebbero, da un lato, l’attività pregressa di pianificazione condivisa e, dall’atro, l’attività istruttoria svolta dal Comune sulla base della documentazione disponibile.

La pianificazione comunale è stata effettuata sulla base delle proposte presentate dai gestori e in contradditorio con questi, per cui affermare che il sito indicato di comune accordo sia frutto di una imposizione del Comune e non di una scelta condivisa sarebbe del tutto privo di fondamento, così come priva di fondamento giuridico sarebbe l’affermazione che “La zonizzazione radioelettrica sia un’attività illegittima” come ha dedotto il ricorrente originario e come sembrerebbe dedursi dalle argomentazioni del Tar.

Non sarebbe dato comprendere come mai prima Iliad avrebbe adempiuto alla prescrizione normativa di cui alla L.R. Toscana n. 49 del 2011, fornendo le indicazioni per la localizzazione degli impianti, partecipando alle valutazioni tecniche e, successivamente, dopo la definizione condivisa della localizzazione e la trasposizione in un atto provvedimentale, avrebbe mutato opinione e individuato un sito differente.

La scelta dell’area di installazione originaria, accettata e condivisa e ora contestata dalla ricorrente, sarebbe avvenuta valutando tutti gli aspetti tecnici connessi a detta localizzazione sulla base delle informazioni e indicazioni scientifiche fornite dal ricorrente medesimo.

Iliad Italia s.p.a. ha analiticamente controdedotto, concludendo per il rigetto dell’appello.

Inoltre, nel rimarcare come il codice delle comunicazioni elettroniche ammetta solo regolamenti attuativi, ha riproposto i seguenti motivi assorbiti in primo grado:

Con riferimento all’asserito contrasto con le previsioni del Piano territoriale per l’installazione di Stazioni Radio Base per la telefonia Mobile e assimilabili nel Comune di Castelfranco di Sotto, violazione degli artt. 3, 43, 44 e 51 d.lgs. n. 259 del 2003; violazione dell’art. 8, comma 6, della legge 22 febbraio 2001 n. 36.

Il diniego è stato espresso perché il sito indicato dall’appellata per l’installazione non rientrerebbe tra quelli previsti nel Piano, per cui l’intervento non sarebbe conforme al Piano.

Il Comune, quindi, interpreterebbe e applicherebbe le previsioni del Piano in termini di divieto assoluto all’installazione di impianti in siti diversi rispetto a quelli individuati dallo stesso Piano quali siti idonei alle nuove installazioni, ma tale interpretazione sarebbe illegittima perché introdurrebbe non un criterio, ma un limite localizzativo, vale a dire un c.d. limite zonale che la giurisprudenza avrebbe sempre censurato.

Violazione dell’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001.

Sarebbe stato confuso il regime della regola con quello d’eccezione, sanciti dall’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001:

a) la regola è che l’operatore può installare a meno che non risultino precisi impedimenti: i) parere Arpa sfavorevole; ii) vincoli specifici;

b) l’eccezione è che l’operatore non può installare su siti sensibili, salvo che dimostri che non esistono localizzazioni alternative.

L’onere probatorio della impossibilità della localizzazione alternativa scatterebbe solo in presenza di siti sensibili (regime dell’eccezione).

Pertanto:

a) l’ente locale non potrebbe identificare le aree esclusive in cui è consentita l’installazione, determinando in tal modo un confinamento delle antenne incompatibile con l’esigenza di capillarità della rete (illegittimo limite localizzativo);

b) a determinate condizioni, l’ente locale potrebbe identificare specifici siti sensibili in cui, in via di principio e salva l’applicazione di deroghe, non è consentita l’installazione (legittimo criterio localizzativo espresso in negativo).

Le ragioni del diniego sarebbero illegittime per il semplice motivo che, nel caso oggetto del presente giudizio, non verrebbe in rilievo il tema dell’installazione alternativa, perché non verrebbe in rilievo un caso di sito sensibile.

Incompetenza. Eccesso di potere per sviamento.

Ai fini della pianificazione, il Comune ha affidato alla società Polab S.r.l. un’attività di consulenza per fornire elaborati e rappresentazioni dell’impatto elettromagnetico attuale e futuro in base agli impianti di telecomunicazioni previsti sul territorio, da porre a base della pianificazione.

Sebbene l’unico organo pubblico investito istituzionalmente di tale attribuzione, e cioè l’ARPA, non si sia pronunciato, il Comune avrebbe preferito impiegare risorse pubbliche erariali per investire un soggetto privato – non assoggettato al vincolo di imparzialità e a tutte le garanzie pubblicistiche previste dal nostro ordinamento – per fare esattamente quello che dovrebbe fare l’ARPA ma senza avere i dati di base e necessari da cui correttamente muove l’Arpa.

La pianificazione comunale, sotto questo aspetto, sarebbe viziata da incompetenza, posto che spetterebbe esclusivamente all’Arpa, e non al Comune, effettuare valutazioni di questo tipo.

In via subordinata invalidità del “Piano territoriale per l’installazione di Stazioni Radio Base per la telefonia Mobile e assimilabili nel Comune di Castelfranco di Sotto”. Violazione degli artt. 3, 43, 44 e 51 d.lgs. n. 259 del 2003; violazione dell’art. 8, comma 6, della legge 22 febbraio 2001 n. 36.

Laddove si volesse ritenere corretta l’interpretazione del Comune (nel senso, quindi, della tassatività dell’indicazione dei siti), ad essere illegittimo sarebbe (a monte) il Piano e, a valle – per invalidità derivata – il diniego. Nei limiti descritti pertanto, sussisterebbe l’invalidità del Piano territoriale per l’installazione di Stazioni Radio Base per la telefonia Mobile e assimilabili nel Comune di Castelfranco di Sotto e l’illegittimità (per invalidità derivata) del diniego e del parere sfavorevole.

Violazione degli artt. 3 e 4 del d.lgs. n. 259 del 2003. Violazione del par. 2 dell’art. 4 TUE. Violazione del decreto del Ministero dello Sviluppo Economico del 4 novembre 2016

Assumerebbe particolare rilievo la peculiare modalità di “nascita” di Iliad Italia, la quale è nata per effetto di un provvedimento della Commissione europea, che si è pronunciata in relazione alla fusione tra le società (controllanti di) Wind e H3G.

L’installazione dell’impianto in oggetto, pro quota, risulterebbe essenziale per Iliad al fine di effettuare la copertura, per cui, proprio alla luce del provvedimento della Commissione, gli atti impugnati sarebbero in contrasto con il principio dell’effetto utile sancito dall’art. art. 4, par. 3 del Trattato sull’Unione europea.

All’udienza pubblica del 12 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’appello è infondato e va di conseguenza respinto.

3. Il diniego in contestazione è stato adottato in ragione della seguente motivazione:

“ … si rammenta, come già indicato nel preavviso di rigetto del Comune, che la pianificazione comunale è stata aggiornata con Deliberazione del consiglio Comunale n° 5 del 13/03/2023, ed è stata approvata con allegate idonee ed adeguate valutazioni preventive di impatto elettromagnetico, dalle quali non risulta in alcun modo un’area scoperta dal servizio per il Centro di Castelfranco, utilizzando la ubicazione prevista nella pianificazione comunale, comunicata tra l’altro a tutte le compagnie telefoniche con comunicazione tramite PEC del Comune di Castelfranco del 20/03/2023, e pubblicata sul sito del Comune.

In sostanza la compagnia ILIAD ITALIA SPA, ha contestato (tra l’altro tardivamente) la localizzazione indicata nella pianificazione comunale, senza mai dimostrarne la non idoneità, con adeguate valutazioni tecniche (più volte richieste dal Comune prima di addivenire al presente diniego, con nota pec del 09/08/2023 e 21/08/2023).

Pertanto l’ubicazione prescelta da Iliad Italia SPA e indicata nella domanda unica non risulta conforme alla vigente Pianificazione comunale, approvata secondo le modalità e le procedure previste dalla LRT n° 49/2011.

Il Comune di Castelfranco, infatti, tramite la propria pianificazione ha fornito alla società Iliad Italia Spa una alternativa localizzativa, adeguata sul piano tecnico, come da analisi agli atti ed allegate al Piano, mentre l’impresa richiedente non ha dimostrato tecnicamente l’inadeguatezza della stessa.

Non risultano inoltre trattate, nella documentazione integrativa a seguito di preavviso di rigetto, altre carenze indicate dal Comune e cioè:

– Verifica se la struttura in progetto necessiti o meno di deposito strutturale o dichiarazione circa la non necessità di tale deposito;

– Verifica della distanza della struttura dalla Scuola Elementare di Via Magenta e/o relative interferenze”.

4. Il giudice di primo grado, dopo avere richiamato ampia giurisprudenza in materia, ha accolto il ricorso per le seguenti ragioni:

“Il Comune, invece, ha considerato i siti preferenziali indicati nel Piano come siti di installazione esclusivi e, pertanto, non ha proceduto ad effettuare alcuna valutazione in concreto, ritenendo che la mera non riconducibilità del sito a uno dei siti preferenziali giustificasse e si traducesse automaticamente in un motivo di rigetto dell’istanza.

Il Collegio ritiene che sia pacificamente consentita l’individuazione di siti e aree idonee a ospitare nuove installazioni; tale individuazione tuttavia non può esprimere un vincolo, ma semplicemente la preferenza per l’installazione in determinati ambiti, perché maggiormente rispondente a interessi pubblici. In sintesi, è ammesso un criterio (localizzativo) preferenziale, ma non un limite localizzativo.

Il Comune, pertanto, nonostante l’individuazione di siti e aree idonee a ospitare nuove installazioni, non poteva esimersi dal valutare lo specifico caso concreto, verificando se fosse prevalente l’interesse pubblicistico che aveva giustificato il giudizio ex ante di preferenza o quello sotteso al progetto localizzativo del gestore, ossia la necessità della localizzazione progettata per erogare il servizio in modo capillare, tale da rispettare gli obblighi di copertura (con conseguente impossibilità di una diversa localizzazione dell’impianto)”.

5. In limine, il Collegio rileva che il contestato provvedimento di diniego risulta motivato anche con riferimento al fatto che non risultano trattate, nella documentazione integrativa a seguito di preavviso di rigetto, altre carenze indicate dal Comune quali la verifica se la struttura in progetto necessiti o meno di deposito strutturale o dichiarazione circa la non necessità di tale deposito nonché la verifica della distanza della struttura dalla Scuola Elementare di Via Magenta e/o relative interferenze.

Tali profili non sono stati esaminati nella motivazione della sentenza appellata, né il Comune di Castelfranco di Sotto ha dedotto il loro omesso esame come motivo di appello, sicché non costituiscono oggetto del presente thema decidendum.

6. In linea generale, occorre rilevare che le infrastrutture per telecomunicazioni costituiscono opere di “urbanizzazione primaria”, sono di “pubblica utilità” e rispondono ad un “preminente interesse generale” ai sensi del codice delle comunicazioni elettroniche (d.lgs. n. 259 del 2003) che, per tale motivo, prevede un regime semplificato ed accelerato per il rilascio dell’autorizzazione unica alla realizzazione degli impianti (cfr., da ultimo, Cons. Stato, VI. 3 dicembre 2025, n. 9520).

In proposito, la giurisprudenza ha peraltro chiarito che il favor assicurato alla diffusione delle infrastrutture a rete per la comunicazione elettronica, che emerge in modo evidente dal d.lgs. n. 259 del 2003, pur comportando una compressione dei poteri urbanistici conformativi ordinariamente spettanti all’amministrazione competente, non consente di derogare alle discipline poste a tutela degli interessi “sensibili” e “differenziati”, quale quello paesaggistico, in quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione (cfr. da ultimo, Cons. Stato, VI, 8 ottobre 2025, n. 7865; Cons. Stato, VI, 30 settembre 2025, n. 7601).

7. L’appello proposto dal Comune di Castelfranco di Stato è infondato in quanto le censure dedotte non sono idonee a dare conto di una compiuta istruttoria sull’istanza da parte dell’Amministrazione comunale, la quale, inoltre, non ha motivato il diniego in modo adeguato.

7.1. Il diniego è stato essenzialmente adottato, in quanto l’ubicazione della stazione radio base proposta da Iliad Italia non è conforme alla pianificazione comunale approvata con deliberazione del Consiglio Comunale n. 5 del 13 marzo 2023.

La questione centrale della vicenda controversa, pertanto, è accertare se tale pianificazione sia fonte di un potere amministrativo vincolato o discrezionale.

7.2. L’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001, come modificato dal d.l. n. 13 del 2023, convertito dalla legge n. 41 del 2023, dispone che:

“I comuni possono adottare un regolamento nel rispetto delle vigenti disposizioni di legge e, in particolare, degli articoli 43, 44, 45, 46, 47 e 48 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia e, in ogni caso, di incidere, anche in via indiretta o mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservati allo Stato ai sensi dell’articolo 4.6.

L’art. 9, comma 1, della L.R. Toscana n. 49 del 2011 prevede che:

“Il programma comunale degli impianti definisce la localizzazione delle infrastrutture e degli impianti per l’installazione degli impianti su proposta dei programmi di cui al comma 2 e nel rispetto:

a) degli obiettivi di qualità di cui all’articolo 2, comma 1, lettera c), numero 1) e, in particolare, dei criteri di localizzazione di cui all’articolo 11, comma 1;

b) delle aree individuate sulla base dei criteri di localizzazione di cui all’articolo 11, comma 1, e della delimitazione ai sensi del medesimo articolo 11, comma 2-bis;

c) delle esigenze della pianificazione nazionale degli impianti e di copertura del servizio sul territorio;

d) della esigenza di minimizzazione della esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici.

Il Regolamento comunale per l’installazione di impianti di telecomunicazioni del Comune di Castelfranco di Sotto, ratione temporis vigente, all’art. 3, solo alla quale ha fatto riferimento l’atto in contestazione, detta i criteri per la localizzazione degli impianti, mentre, all’art. 6, comma 8, stabilisce che “l’installazione degli impianti è consentita solo nei siti e nelle aree individuate nella mappa delle localizzazioni, elaborata nel rispetto delle esigenze avanzate dalle compagnie richiedenti, attraverso la trasmissione annuale del programma di sviluppo della rete ed aggiornata periodicamente secondo le esigenze dei richiedenti”.

La mappa delle localizzazioni, conformemente alle ipotesi di localizzazione per lo sviluppo della rete del gestore Iliad di cui alla relazione tecnica, aggiornamento 2023, redatta da Polab, indica “Area Cimitero Viale Europa”.

7.3. Ora, volendo ritenere che il sito su cui Iliad ha chiesto di installare l’impianto, sebbene ricadente in Viale Europa, non coincida con l’area di cui alla mappa delle localizzazioni, l’art. 6, comma 8, del Regolamento comunale, peraltro non richiamato dall’Amministrazione nella motivazione del diniego, sembrerebbe, ad una esegesi meramente letterale, non consentirne l’installazione.

Tuttavia, la norma regolamentare deve essere correttamente interpretata in chiave sistematica, alla luce delle richiamate norme di rango primario, secondo le quali devono essere introdotti criteri localizzativi ed è ben possibili introdurre criteri preferenziali, ma limiti specifici possono essere introdotti solo con riferimento a siti sensibili espressamente individuati, mentre non è possibile un divieto di localizzazione maggiormente generalizzato.

Ne consegue che, correttamente interpretata la norma regolamentare, il potere esercitato dal Comune di Castelfranco di Sotto nell’adozione dell’atto applicativo non si connota come un potere strettamente vincolato, ma costituisce espressione di discrezionalità, nel senso che i siti individuati nella mappa di localizzazione costituiscono siti preferenziali, ma non sono automaticamente ostativi al rilascio dell’autorizzazione in altro sito individuato e richiesto dall’operatore.

7.4. L’Amministrazione comunale, pertanto, avrebbe dovuto valutare se il sito già individuato con carattere preferenziale assicurasse o meno la stessa copertura del sito per il quale l’operatore ha chiesto l’autorizzazione e, solo in caso di parità di copertura, avrebbe potuto legittimamente negare l’autorizzazione.

Sul punto, è vero che nel provvedimento di conferma dell’8 novembre 2023 è indicato che “il sito ipotizzato nel piano Comunale è comparabile con quello proposto dall’operatore, in termini di servizio”, ma l’Amministrazione avrebbe dovuto più puntualmente dimostrare non la mera comparabilità bensì l’affettiva equivalenza, in termini di servizio, tra i due siti.

8. L’appello, pertanto deve essere respinto, e ciò esime dall’esame dei motivi riproposti dalla parte appellata, salvo il riesercizio del potere da parte del Comune di Castelfranco di Sotto, che dovrà riprovvedere sull’istanza presentata da Iliad Italia volgendo una compiuta istruttoria secondo quanto prima evidenziato.

Va da sé che, nel riesercizio del potere, l’Amministrazione comunale dovrà valutare anche i profili relativi alla verifica in ordine al se la struttura in progetto necessiti o meno di deposito strutturale o dichiarazione circa la non necessità di tale deposito ed alla verifica della distanza della struttura dalla Scuola Elementare di Via Magenta e/o relative interferenze, i quali, sia pure contenuti nella motivazione del diniego, non hanno costituito oggetto del presente thema decidendum.

9. Le spese del giudizio, in ragione della peculiarità della vicenda contenziosa, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 553 del 2025).

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026, con l’intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere

L'articolo Sulle infrastrutture per telecomunicazioni. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Rinvio dell’udienza – Presupposti.

Ai sensi dell’art. 73 comma 1-bis c.p.a. la disponibilità dell’organizzazione e dei tempi del processo compete al giudice, che è tenuto a rispettare il principio del giusto processo e della ragionevole durata del medesimo, tanto più nel processo amministrativo, in cui non vengono in rilievo esclusivamente interessi privati, ma trovano composizione e soddisfazione anche gli interessi pubblici che vi sono coinvolti; in tale prospettiva le parti hanno la facoltà di illustrare e dimostrare le ragioni che potrebbero giustificare un eventuale differimento dell’udienza, cioè i motivi che consentono di qualificare la situazione come eccezionale; tali situazioni eccezionali possono essere integrate solo da gravi ragioni idonee a incidere, se non tenute in considerazione, sulle fondamentali esigenze di tutela del diritto di difesa costituzionalmente garantite.

Pres. Francavilla – Est. Caldarola

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4616 del 2024, proposto da
San Giovanni Cooperativa Edilizia a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Cigliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gabriella Bozzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– della nota prot. n. QI/36921 del 20/02/2024 di Roma Capitale, Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica, Direzione Edilizia, Ufficio Agibilità, notificata in pari data, con cui è stata dichiarata l’improcedibilità della segnalazione certificata di agibilità prot. QI/43016 del 12/03/2018 presentata dalla Cooperativa ricorrente;

– di ogni altro provvedimento, connesso, conseguente e presupposto, con espressa riserva di motivi aggiunti;

e per la condanna di Roma Capitale al risarcimento dei danni asseritamente patiti conseguenza dell’illegittima adozione del provvedimento impugnato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 marzo 2026 la dott.ssa Vincenza Caldarola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Cooperativa ricorrente – concessionaria del diritto di superficie su aree edificabili comprese nel Piano di Zona B50 “Monte Stallonara”, acquisite al patrimonio indisponibile del Comune di Roma, per la realizzazione di un programma costruttivo di edilizia pubblica economico popolare -, con atto di gravame notificato a controparte in data 19/04/2024 e depositato in giudizio 24/04/2024, ha impugnato il provvedimento meglio specificato in oggetto, rassegnando le censure di seguito rubricate.

2. ILLEGITTIMITA’ DELLA NOTA IMPUGNATA PER VIOLAZIONE DELL’ART. 21 NONIES DELLA LEGGE N. 241/1990 E DELL’ART. 19 COMMI 3 E 6 BIS DELLA LEGGE 241/1990 – ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO, CARENZA DEI PRESUPPOSTI E DI MOTIVAZIONE.

Con questo primo mezzo di gravame, la Cooperativa deduce che la nota prot. n. QI/36921 del 20 febbraio 2024, con cui Roma Capitale ha dichiarato l’“improcedibilità” della Segnalazione Certificata di Agibilità prot. QI/43016 del 12/03/2018, è illegittima perché costituisce, di fatto, un annullamento d’ufficio adottato a distanza di sei anni dalla presentazione della S.C.Ag., senza rispettare i presupposti stabiliti dall’art. 21‑nonies della Legge n. 241/1990. Il Comune ha impropriamente definito il provvedimento come improcedibilità, mentre la sua reale natura è quella di una rimozione di un titolo già formato, che può essere disposta solo entro un termine ragionevole e in presenza di un interesse pubblico concreto e attuale, da motivare in modo puntuale, tenendo conto dell’affidamento del privato. Nella nota impugnata, invece, non è indicato alcun interesse pubblico, attuale e concreto, che possa giustificare la rimozione del titolo né vi è traccia di un’effettiva valutazione comparativa tra interesse pubblico e privato.

Il ricorrente rammenta che con l’entra in vigore del D. Lgs. n. 222/2016, l’agibilità non è più rilasciata dal Comune ma è attestata mediante dichiarazione asseverata del privato interessato, per cui l’immobile diventa agibile al momento del deposito della S.C.Ag; non vi è più la necessità di un provvedimento espresso dell’Amministrazione, mentre il Comune conserva solo poteri di controllo da esercitare entro termini e secondo modalità precisi, che nel caso di specie non sono stati rispettati.

Infatti, la ricorrente, nel 2018, ha presentato l’intera documentazione prevista dal d.P.R. n. 380/2001 e dal D. Lgs. n. 222/2016 per la Segnalazione Certificata di Agibilità, come dimostrato dai relativi allegati (dichiarazioni di conformità impiantistiche, documentazione catastale, collaudi, permesso di costruire, dichiarazioni energetiche, certificato di imbocco in fogna ecc.), pertanto l’affermazione del Comune secondo cui vi sarebbero carenze documentali è infondata e, comunque, tardiva, in quanto eventuali richieste di integrazione avrebbero dovuto essere tempestivamente formulate nei termini di legge e non a distanza di tanto tempo, soprattutto considerando che la documentazione è comunque nella disponibilità di altri uffici comunali.

Ne deriva che la nota impugnata risulta carente della necessaria motivazione, non esplicitando in modo adeguato le ragioni poste a fondamento dell’annullamento disposto, né l’interesse pubblico concretamente perseguito — tanto più rilevante in considerazione del considerevole lasso di tempo trascorso dalla presentazione del titolo e dell’affidamento ormai consolidato sulla sua validità. La nota, inoltre, omette qualsiasi valutazione comparativa tra l’interesse pubblico e quello del privato, imprescindibile ai fini della legittimità dell’esercizio del potere di autotutela.

Va, inoltre, evidenziato che l’agibilità può essere negata solo per ragioni inerenti la sicurezza, l’igiene, la salubrità e il risparmio energetico, come previsto dall’art. 24 del d.P.R. n. 380/2001. Non è quindi legittimo negarla o rimuoverla sulla base di presunte carenze documentali relative ad aspetti che non incidono su tali requisiti, tanto più se tali documenti sono in realtà presenti.

Nel frattempo, gli immobili oggetto della S.C.Ag. sono stati assegnati e compravenduti, consolidando l’affidamento della ricorrente e dei terzi acquirenti: ciò rende ancor più irragionevole e sproporzionato il sacrificio imposto agli stessi dalla rimozione del titolo sopraggiunta dopo un lungo periodo di totale inerzia del Comune.

2.1 ILLEGITTIMITA’ DELLA NOTA GRAVATA PER VIOLAZIONE DELL’ART. 3 E DELL’ART. 7 DELLA LEGGE N. 241/1990 – DIFETTO DI ISTRUTTORIA.

Con questo secondo mezzo di gravame, la Cooperativa ricorrente si duole che la nota impugnata è, inoltre, priva di adeguata motivazione e presenta un evidente difetto di istruttoria: l’Amministrazione si limita ad affermare genericamente l’assenza di alcuni documenti, senza dimostrare alcun interesse pubblico attuale che giustifichi un intervento così tardivo e incisivo e senza aver svolto un’istruttoria approfondita. Manca anche la comunicazione di avvio del procedimento, che avrebbe consentito alla ricorrente di dimostrare immediatamente la completa disponibilità degli atti richiesti. Tale omissione integra un evidente difetto di istruttoria e una violazione gli articoli 3 e 7 della Legge n. 241/1990, oltre che dei principi di trasparenza, partecipazione e buona amministrazione.

Per tutte queste ragioni la Cooperativa ricorrente chiede la sospensione dell’efficacia della nota impugnata, il suo annullamento per violazione di legge, difetto di istruttoria, carenza di motivazione e assenza di interesse pubblico attuale, nonché la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali derivanti dal provvedimento illegittimo.

3. Con memoria depositata il 17/05/2024 Roma Capitale, già costituitasi in giudizio in data 24/04/2024, ha eccepito l’infondatezza del ricorso ex adverso presentato, del quale ha chiesto la reiezione, rappresentando che il provvedimento inibitorio dell’efficacia della segnalazione certificata di agibilità, oggetto d’impugnazione, è stato adottato sul presupposto che la predetta segnalazione non si sarebbe, in realtà, mai perfezionata, in quanto priva del necessario nulla osta relativo alle opere di urbanizzazione realizzate a scomputo dalla Cooperativa ricorrente.

4.Ad esito della Camera di Consiglio del 22/05/2024, questa Sezione, con ordinanza cautelare n. 02083/2024 del 23/05/2024, ha dichiarato improcedibile la domanda cautelare proposta in via incidentale con il ricorso, avendovi la parte ricorrente rinunciato.

5. In data 20/02/2026 la Cooperativa ricorrente, in vista dell’udienza fissata per la discussione nel merito del ricorso, ha depositato una memoria con cui ha dedotto che le uniche opere di urbanizzazione primaria incompiute non rientrerebbero negli obblighi convenzionalmente a suo carico, in quanto originariamente non previste nelle Convenzioni stipulate con Roma Capitale. Ha, quindi, rappresentato che tali opere avrebbero dovuto essere realizzate dalla Regione, per il tramite della Società in house Astral, in forza di un Protocollo d’Intesa stipulato tra la medesima Regione e il Comune; e che, dunque, nessuna inadempienza potrebbe essere imputata alla medesima Consorziata.

6. All’udienza pubblica del 24 marzo 2026, all’esito della discussione orale, la causa è stata introitata in decisione.

7. In via preliminare, rileva il Collegio che l’istanza di rinvio non può essere accolta per le seguenti autonome ragioni:

a) la natura eccezionale delle circostanze di fatto che, in base all’art. 73, comma 1 bis, c.p.a., consentono il differimento della trattazione della causa (da ultimo Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, n. 4 del 2024; Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 5872 del 2022 e n. 2108 del 2022), circostanze straordinarie – supportate da gravi ragioni che possano influenzare l’esercizio del diritto di difesa – non ricorrenti nel caso di specie (in termini: “Ai sensi dell’art. 73 comma 1-bis c.p.a. la disponibilità dell’organizzazione e dei tempi del processo compete al giudice, che è tenuto a rispettare il principio del giusto processo e della ragionevole durata del medesimo, tanto più nel processo amministrativo, in cui non vengono in rilievo esclusivamente interessi privati, ma trovano composizione e soddisfazione anche gli interessi pubblici che vi sono coinvolti; in tale prospettiva le parti hanno la facoltà di illustrare e dimostrare le ragioni che potrebbero giustificare un eventuale differimento dell’udienza, cioè i motivi che consentono di qualificare la situazione come eccezionale; tali situazioni eccezionali possono essere integrate solo da gravi ragioni idonee a incidere, se non tenute in considerazione, sulle fondamentali esigenze di tutela del diritto di difesa costituzionalmente garantite.”, cfr. Consiglio di Stato Sezione V, 21/11/2023, n. 9964);

b) l’obbligo delle parti (sancito dall’art. 2, comma 2, c.p.a.) di cooperare per la ragionevole durata del processo amministrativo, il quale, anche se regolato dal principio dispositivo, non riguarda solo interessi privati, ma comprende anche interessi pubblici che devono essere considerati e soddisfatti;

8. Tanto premesso, il ricorso è infondato nel merito e, pertanto, deve essere respinto, alla stregua delle ragioni di seguito indicate.

9. Ex actis risulta che la S.C.Ag. prot. QI/43016 del 12/03/2018 è stata presentata dalla Cooperativa ricorrente con riferimento agli edifici A e B, ancorchè non fossero state integralmente realizzate e collaudate le opere di urbanizzazione primaria relative all’intero intervento edilizio.

Tale circostanza emerge, peraltro, anche dalla documentazione da ultimo prodotta dalla stessa ricorrente (11/02/2026), dalla quale s’evince che: “gli atti di collaudo relativamente alla II e alla III Fase del 3 Progetto stralcio” – oggetto della Convenzione integrativa Rep. 12767 stipulata inter partes il 7/10/20215 – sono stati presentati al Comune resistente soltanto il 19/01/2026, come risulta dall’esibita lettera di trasmissione prot. n. 8695 della medesima data. Pertanto, il deposito degli atti di collaudo è intervenuto a distanza di quasi otto anni dalla presentazione della S.C.Ag.

Il predetto ritardo si pone in evidente contrasto non solo con l’art. 24, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, ma anche con la clausola di cui all’art. 14 della predetta Convezione, rubricata: “Repertorio n. 12767 – Atto integrativo finalizzato alla realizzazione delle opere di urbanizzazione assunte a scomputo del contributo commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione, ai sensi dell’art.16, comma 2 del D.P.R. n.380/01 nell’ambito del Piano di Zona B50 “Monte Stallonara” III stralcio.”

L’Articolo 14, intitolato “COLLAUDO DELLE OPERE DI URBANIZZAZIONE”, prevede, infatti, che: “Le opere pubbliche realizzate da ciascun soggetto privato ai sensi del presente atto sono soggette a collaudo tecnico-amministrativo in corso d’opera secondo le vigenti norme in materia di collaudo di lavori pubblici. L’organo di collaudo, a composizione singola o collegiale, è nominato dal “Consorzio” ed è composto da soggetti in possesso dei requisiti professionali adeguati per tipologia ed importo dei lavori da collaudare. I nominativi dei soggetti incaricati del collaudo sono comunicati alla Amministrazione, che può esprimere motivato dissenso sulla nomina entro trenta giorni.

I verbali delle visite di collaudo in corso d’opera e le allegate relazioni, con ogni utile elemento per consentire il controllo sull’andamento dei lavori, sono trasmessi dal “Consorzio” alla commissione di vigilanza e al competente ufficio dell’Amministrazione Capitolina.

Il certificato provvisorio di collaudo delle opere dovrà essere redatto non oltre sei mesi dalla data di ultimazione dei lavori, salvo quanto stabilito dall’art. 141, comma l del codice contratti.

Il certificato provvisorio di collaudo deve essere sottoposto alla approvazione dell’Amministrazione Capitolina che vi provvede nel termine di due anni dalla data della sua formale trasmissione agli uffici competenti. L’approvazione del collaudo provvisorio ne determina la definitività.

Qualora l’approvazione del collaudo non intervenga nel termine fissato dal precedente comma, il collaudo da provvisorio diviene definitivo e, qualora nemmeno nei successivi due mesi intervenga l’approvazione, il collaudo si intende tacitamente approvato; decorso inutilmente il termine di approvazione per fatti non imputabili al “Consorzio”, le garanzie prestate dal “Consorzio” ai sensi del successivo art. 16 si estinguono automaticamente.

Unitamente al certificato di collaudo provvisorio la parte privata si obbliga a consegnare all’Amministrazione Capitolina, per la definitiva approvazione, la dichiarazione dell’avvenuta presentazione all’Amministrazione stessa di tutta la documentazione necessaria al rilascio del certificato di agibilità, comprensiva dei relativi certificati (ASL, ISPESL e dichiarazione di conformità degli impianti alla L. n.46/90) dei frazionamenti e degli accatastamenti delle opere medesime.”

È evidente, dunque, che anche l’art. 14 della predetta Convenzione subordina il rilascio del certificato di agibilità (in conformità della disciplina legislativa all’epoca vigente) alla presentazione, da parte del concessionario, non solo di tutta la documentazione a questi fini necessaria ma, altresì, del certificato di collaudo provvisorio delle opere di urbanizzazione realizzate a scomputo dei relativi oneri.

Circostanza quest’ultima, tuttavia, che la ricorrente non avrebbe potuto certo soddisfare alla data di presentazione della S.C.Ag. – il 12/03/2018 –, avendo la stessa provveduto alla trasmissione degli atti di collaudo del III stralcio funzionale – cioè di opere sicuramente rientranti negli obblighi da essa convenzionalmente assunti il 7 ottobre 2015 – solo in epoca recentissima, cioè il 19/01/2026.

Difettavano, dunque, i presupposti normativi e convenzionali per una valida presentazione della S.C.Ag. e, quindi, per la produzione dei relativi effetti.

Sono così smentite per tabulas — ed anzi sulla base delle stesse produzioni di parte ricorrente — le affermazioni secondo cui: “Nel caso di specie gli obblighi e i patti convenzionali in capo al Consorzio per le opere di urbanizzazione e agli operatori sono stati integralmente rispettati, come peraltro risulta dal fatto che, ultimati i lavori di finitura, in data 12.3.2018 la ricorrente ha trasmesso al Comune resistente Segnalazione Certificata di Agibilità (All.B al ricorso introduttivo) con uniti allegati, tra cui la Dichiarazione di Conformità dell’impianto elettrico condominiale scale A e B, elettrico unità imm.ri residenziali scala B, elettrico autorimessa, elettrico unità imm.ri C/2, ai sensi del D.M. 37/2008 art. 7 c., il Certificato di Attestazione di imbocco in fogna, l’Attestato di Prestazione Energetica completa della ricevuta di deposito e l’Attestato di Qualificazione energetica con relativa ricevuta di deposito.

D’altronde l’agibilità del cespite oggetto della presente iniziativa edilizia è comprovata dal certificato di collaudo statico (All.B27 al ricorso introduttivo) e dall’attestazione di imbocco in fogna (All.B26 al ricorso introduttivo).”

Come chiarito, al contrario, la Cooperativa ricorrente ha allegato alla S.C.Ag. prot. QI/43016 del 12/03/2018 una documentazione insufficiente rispetto a quanto richiesto dall’art. 14 della Convenzione del 7 ottobre 2015 e dall’art. 24, comma 5, del d.P.R. n. 380/2001: è stato versato agli atti il solo nulla osta tecnico rilasciato da ACEA a eseguire le opere di collegamento alla rete fognaria, ma non anche il certificato di attestazione dell’imbocco in fogna richiesto da Roma Capitale, né risultano prodotte le dichiarazioni di conformità o i certificati di collaudo degli impianti installati negli edifici di cui è causa specificamente indicati da Roma Capitale, in violazione della lettera e) del citato art. 24; così come difettano gli atti di collaudo delle opere di urbanizzazione.

Alla luce di tali considerazioni, pertanto, risulta irrilevante – ai fini del decidere – la asserita mancata realizzazione, da parte dell’Amministrazione, delle opere di urbanizzazione su di essa gravanti (id est le vasche di laminazione), in forza del Protocollo d’Intesa stipulato tra il Comune di Roma e la Regione Lazio, con la quale quest’ultima ha assunto l’obbligo a eseguire: “le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, nonché delle ulteriori opere aggiuntive non previste, necessarie al completamento dei Piani di Zona del II PEEP”.

Ciò che rileva, infatti, è che alla data di presentazione della S.C.Ag. (18/03/2018), la odierna ricorrente non aveva comunque presentato il certificato di collaudo delle opere di urbanizzazione poste a suo carico.

Osserva, peraltro, il Collegio che le risultanze documentali non offrono prova alcuna dell’effettiva e tempestiva esecuzione e collaudo delle opere relative al primo stralcio funzionale.

Tanto s’evince chiaramente proprio dall’esibito riscontro di parte, Prot. N. 157/2026 del 20/02/2026, con il quale il Consorzio di Monte Stallonara allega che le opere di cui al I stralcio sono: “tutte concluse e per le quali è stato depositato (da tempo) il relativo collaudo, con successiva presa d’atto da parte di Roma Capitale e con i Documenti agli atti.”, senza tuttavia precisare e comprovare quando e come il relativo collaudo sarebbe stato presentato a Roma Capitale e da questa approvato; mentre con riferimento alle opere del III stralcio si limita a precisare che: “La I Fase è stata completata e collaudata e il collaudo è stato trasmesso e recepito da Roma Capitale”, ma anche in questo caso senza specificare e comprovare quando e con quali modalità il relativo collaudo sarebbe stato trasmesso al Comune e da questo recepito. Infine, per le opere relative alla II e III fase del III stralcio, la trasmissione del collaudo è avvenuta, come visto, solo nel gennaio 2026 con il protocollo QI/2026/8659.

È, pertanto, dimostrato che alla data di presentazione della S.C.Ag. prot. QI/43016 del 12/03/2018, le opere di urbanizzazione che il Consorzio si era impegnato a eseguire direttamente a scomputo dei relativi oneri non erano né ultimate né collaudate, impedendo in radice alla S.C.Ag. la produzione dei relativi effetti.

Se è vero, infatti, che in una logica di sempre maggiore semplificazione della materia, il legislatore nazionale ha introdotto, nel tempo, accanto a forme provvedimentali di riconoscimento dell’agibilità (ancorché a loro volta semplificate dalla previsione di meccanismi di possibile silenzio assenso), la possibilità di autocertificare con efficacia immediata la sussistenza dei presupposti di legge, grazie all’attestazione da parte di un tecnico abilitato; cionondimeno, tali modelli procedimentali semplificati non possono autorizzare alcuna deroga ai requisiti igienico-sanitari, di sicurezza e di regolarità urbanistico–edilizia che devono necessariamente connotare l’immobile per potersi ritenere agibile.

Ne consegue che, nella fattispecie di cui è causa, l’assenza dei presupposti necessari per la valida presentazione della S.C.Ag. ha impedito agli edifici di che trattasi di acquisire l’ambita agibilità.

Né in senso contrario vale quanto affermato dal ricorrente con il primo mezzo di gravame, secondo il quale il provvedimento oggetto della odierna impugnazione sarebbe intervenuto a distanza di un notevole lasso di tempo dalla presentazione della S.C.Ag., in aperta violazione sia del termine di trenta giorni per emettere eventuali provvedimenti inibitori, ripristinatori e/o conformativi in ipotesi di assenza dei requisiti e dei presupposti previsti per l’operatività della S.C.I.A. di cui all’art. 19, comma 3, della legge n. 241/1990, sia del termine massimo di diciotto mesi (ratione temporis vigente) e delle condizioni previste dal comma 4 della medesima disposizione normativa per l’esercizio del potere di autotutela di cui all’art. 21 nonies della Legge n. 241/1990.

Come condivisibilmente affermato dalla giurisprudenza anche di questo T.A.R. (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sezione II, 14/04/2025, n. 7279): “Ai sensi dell’art. 24, comma 1, del Decreto del Presidente della Repubblica 06/06/2001, n. 380 l’agibilità attesta “La sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico degli edifici e degli impianti negli stessi installati, e, ove previsto, di rispetto degli obblighi di infrastrutturazione digitale valutate secondo quanto dispone la normativa vigente”. L’agibilità, che viene attestata mediante segnalazione certificata, consente quindi un controllo su tutti quei requisiti che rendono un fabbricato idoneo, sotto il profilo igienico sanitario, ad essere “abitabile” o comunque utilizzabile secondo la sua propria destinazione d’uso, includendo in questo concetto le nozioni di sicurezza e di risparmio energetico sviluppatesi nel tempo e tutelate da apposita normativa speciale e ricollegandolo alla realizzazione delle opere di urbanizzazione.

Ai sensi dell’art. 24, comma 4 del DPR n. 380/2001 “Ai fini dell’agibilità, la segnalazione certificata può riguardare anche:

a) singoli edifici o singole porzioni della costruzione, purché funzionalmente autonomi, qualora siano state realizzate e collaudate le opere di urbanizzazione primaria relative all’intero intervento edilizio e siano state completate e collaudate le parti strutturali connesse, nonché collaudati e certificati gli impianti relativi alle parti comuni”.

Come rimarcato in giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. VI, 10/07/2024, n. 6199) “… l’agibilità di un edificio dipende anche dal fatto che sia servito dalle opere di urbanizzazione primaria, e quindi può essere negata quando tali opere non esistano ancora (art. 24, comma 4, del D.P.R. n. 380/2001) …).

Nel caso di specie l’Amministrazione ha correttamente adottato il gravato provvedimento atteso che l’attestazione di agibilità è risultata incompleta, in quanto non corredata della prova dell’avvenuta realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria relative all’intero intervento edilizio, nonché dell’avvenuto completamento delle parti strutturali connesse, con i relativi certificati di collaudo degli impianti relativi alle parti comuni.

Pertanto, come emerge dalla documentazione in atti, difetta il principale presupposto per l’agibilità degli immobili realizzati nell’ambito di un Piano di Zona, ossia il completamento delle opere di urbanizzazione primaria, che dovevano essere realizzate a scomputo degli oneri dovuti da parte dei concessionari del diritto di superficie.

Poiché la produzione documentale è risultata incompleta per causa riconducibile alla segnalante, l’esercizio del potere inibitorio e di autotutela previsto dall’art. 19 della L. n. 241/1990 può esplicarsi anche oltre il termine e le condizioni previste dalla predetta disposizione normativa.

Al riguardo è stato infatti precisato in giurisprudenza (T.A.R. Lombardia Milano, Sez. IV, 23/01/2023, n. 195) che “L’art. 19, comma 1, L. n. 241 del 1990, pone a carico di colui che presenta la segnalazione certificata di inizio attività l’onere di corredarla della documentazione richiesta dalla legge. È chiaro che solo una segnalazione completa degli allegati legittima l’esercizio dell’attività e consente al Comune di effettuare il controllo nel termine assegnato”.

“Superato tale termine non possono escludersi provvedimenti di autotutela nonché la possibilità di assumere procedimenti inibitori dell’attività in caso di dichiarazioni false e mendaci allegate alla s.c.i.a. ovvero di attività difforme da quanto segnalato” (T.A.R. Calabria Catanzaro, Sez. II, Sentenza, 01/02/2016, n. 149).” (cfr. anche T.A.R. Toscana, Firenze, Sezione III, 16/10/2021, n. 1328).

In termini anche un recente precedente di questa Sezione (sentenza n. 2250/2025).

9.1 Per le ragioni sopra rappresentate deve essere respinto anche il secondo motivo di ricorso.

Come chiarito, infatti, il provvedimento impugnato fornisce un’adeguata motivazione circa i requisiti mancanti della S.C.Ag. e l’insufficienza della documentazione a essa allegata, così da risultare immune dai vizi di difetto di motivazione e di istruttoria dedotti dalla Cooperativa ricorrente.

Quanto, poi, alla contestazione secondo la quale la resistente Amministrazione comunale non ha instaurato un contraddittorio preventivo con la Cooperativa, rileva il Collegio che l’attivazione del contraddittorio procedimentale sarebbe stato superfluo a fronte del dato certo e oggettivo del mancato (completamento e) collaudo delle opere di urbanizzazione a carico della Cooperativa stessa come pure della carenza della documentazione richiesta ex lege a corredo della segnalazione.

10. L’infondatezza della domanda di annullamento comporta, altresì, la reiezione anche delle pretese risarcitorie.

11. In definitiva, dunque, il ricorso proposto è palesemente infondato e, pertanto, deve essere respinto.

12. Le spese processuali del presente giudizio, ex art. 26 c.p.a. e art. 91 c.p.c., seguendo la soccombenza, vanno poste a carico della Cooperativa ricorrente, e sono liquidate come da dispositivo in € 3.000,00 (Tremila/00).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente al pagamento, in favore di Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, delle spese del presente giudizio, liquidate in € 3.000,00 (Tremila/00), oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Giuseppe Licheri, Primo Referendario

Vincenza Caldarola, Referendario, Estensore

L'articolo Sul rinvio dell’udienza nel processo amministrativo. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Selezione dell’offerta – Criteri di selezione qualitativa – Condizioni di esecuzione dell’appalto.

Quando l’Amministrazione aggiudicatrice include tra i criteri di selezione qualitativa dell’offerta anche le condizioni di esecuzione dell’appalto, l’offerta tecnica è conforme alla legge di gara se dalla stessa risulta l’impegno dell’offerente a rispettare tali condizioni nella fase esecutiva del servizio. Ciò sul presupposto che si tratta di elementi i quali, pur se utilizzati nel disciplinare quali criteri di valutazione dell’ offerta tecnica cui ricollegare l’ attribuzione di punteggi, rappresentano, tuttavia, il contenuto delle prestazioni contrattuali che l’appaltatore si obbliga ad adempiere dopo la conclusione del contratto e che una verifica della effettiva sussistenza di tali requisiti anticipata alla fase di gara costituirebbe un ostacolo alla partecipazione in funzione anticoncorrenziale. Né si può giungere a riqualificare i requisiti attinenti alle modalità di esecuzione delle prestazioni (in termini di mezzi, personale, strutture indicate nell’offerta) come requisiti di ammissione alla gara sulla scorta della regola di buona fede e correttezza contrattuale che obbliga il contraente, debitore della prestazione, ad acquisire e predisporre per tempo i mezzi necessari per l’esecuzione, posto che anche la regola richiamata opera quale criterio di valutazione dell’esatto e tempestivo adempimento delle prestazioni contrattuali. In linea di principio, quindi, se tali mezzi non siano richiesti espressamente dal bando di gara ai fini dell’ammissione (nei limiti consentiti dall’art. 83 del Codice dei contratti pubblici, limiti presidiati, per un verso, dalla sanzione di nullità di cui al comma 8 della medesima disposizione e, per altro verso, dai principi sopra richiamati in tema di tutela della concorrenza, non discriminazione, proporzionalità), l’eventuale mancato rispetto da parte dell’aggiudicataria degli impegni, pur se assunti con la presentazione dell’offerta in sede di gara, rileva quale inadempimento contrattuale, sanzionabile con i rimedi apprestati dall’ordinamento, ma non costituisce motivo di esclusione per mancanza dei requisiti di partecipazione.

Pres. (f.f.) Plaisant – Est. Gana

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 801 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Millecolori Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B5E1F970F4, rappresentata e difesa dagli avvocati Mauro Barberio, Stefano Porcu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Autonoma della Sardegna, Centrale Regionale di Committenza (Crc-Ras), non costituiti in giudizio;
Unione di Comuni “Marghine”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Micaela Chiesa, Alberto Ponti, Debora Urru, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

La Clessidra Soc. Coop. Sociale O.N.L.U.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Daniele Pireddu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

previa sospensione cautelare,

della determinazione n. 101 del 2.07.2025 del PLUS Ufficio del Piano Unione dei Comuni “Margine” relativa alla “Procedura aperta per l’affidamento dei servizi relativi all’area minori e famiglie per i comuni del PLUS di Macomer mediante procedura aperta di cui all’art. 71 del d. lgs n.36/23, condotta tramite la Centrale unica di committenza regionale Sardegna cat. cig b5e1f970f4 e cup e71h20000240001” che ha approvato i verbali di gara e aggiudicato in via definitiva la gara a La Clessidra Soc. Coop. Sociale; della comunicazione di aggiudicazione in data 18.07.2025

e di tutti i verbali di gara: n. 1 del 8.04.2025 n. 2 del 09.04.2025, n. 3 del 14.04.

, n. 4 del 18.04.2025 e n. 5 del 23.04. 2025, tutti nella parte in cui hanno disposto di valutare positivamente e aggiudicare la procedura di gara alla controinteressata e nella parte in cui non hanno, invece, stabilito di escluderla o di valutare negativamente l’offerta della Coop. La Clessidra e, ove occorra, del relativo bando, disciplinare (doc. 8) e capitolato di appalto (doc. 9) nonché per la caducazione e/o l’inefficacia del contratto eventualmente stipulato tra le parti, quindi per il risarcimento in forma specifica (attraverso l’affidamento del servizio e/o il subentro nel contratto nelle more, eventualmente, stipulato con la controinteressata) o, altrimenti, per il risarcimento dei danni per equivalente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente il 19 gennaio 2026:

per la condanna, in subordine al risarcimento in forma specifica e, quindi, al subentro nel contratto stipulato tra Stazione appaltante e aggiudicataria, per il risarcimento di tutti i danni per equivalente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Unione di Comuni “Marghine” e della La Clessidra Soc. Coop. Sociale O.N.L.U.S.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La “Millecolori Società cooperativa sociale” ha impugnato gli atti indicati in epigrafe e, tra questi, la determinazione n. 101 del 2.07.2025 del PLUS Ufficio del Piano Unione dei Comuni “Marghine” relativa alla “Procedura aperta per l’affidamento dei servizi relativi all’area minori e famiglie per i comuni del PLUS di Macomer mediante procedura aperta di cui all’art. 71 del d. lgs n.36/23, condotta tramite la Centrale unica di committenza regionale Sardegna cat. cig b5e1f970f4 e cup e71h20000240001” che ha approvato i verbali di gara e aggiudicato in via definitiva la procedura in favore della controinteressata “La Clessidra Soc. Coop. Sociale”.

1.1. In punto di fatto, la ricorrente ha esposto:

– che la procedura di gara in esame concerne l’affidamento dei servizi relativi all’area minori e famiglie per i comuni del PLUS di Macomer e prevede un sistema di aggiudicazione con offerta economicamente più vantaggiosa (90 punti per il punteggio tecnico e 10 punti per il prezzo);

– di essere già stata affidataria del medesimo servizio e di aver partecipato alla gara, classificandosi in seconda posizione con un punteggio finale inferiore di tre punti rispetto a quelli riconosciuti all’aggiudicataria;

– che quest’ultima, nonostante l’offerta tecnica presentata e il punteggio ottenuto per gli aspetti organizzativi inerenti al personale, non ha la disponibilità dei lavoratori necessari per eseguire il servizio, essendo carente di ludotecari, educatori professionali e animatori;

– che a fronte delle sue contestazioni sul punto, la Responsabile del PLUS, in data 22.08.2025, ha riscontrato la richiesta facendo rilevare che “il Direttore dell’esecuzione del contratto ha verificato che l’avvio graduale dei vari servizi come richiesti dagli Enti aderenti al Plus è avvenuto con il personale idoneo ed in possesso dei requisiti richiesti nel capitolato nonché in numero adeguato”.

2. Degli impugnati provvedimenti la ricorrente ha domandato l’annullamento, previa sospensione cautelare degli effetti, e il risarcimento del danno, lamentando:

I. la violazione del giusto procedimento, degli articoli 100 e 113 del d.lgs. n. 36/2023, nonché l’eccesso di potere per illogicità manifesta. In sintesi, la ricorrente, richiamata la distinzione tra requisiti di partecipazione e di esecuzione, ha sostenuto che il personale della controinteressata avrebbe dovuto essere certo e consolidato al momento della presentazione dell’offerta in quanto è stato (anche) su questo aspetto/elemento che la Coop. La Clessidra si è vista aggiudicare l’appalto, in quanto elemento rilevante per proporre l’offerta e per la sua valutazione. La stessa controinteressata, nella documentazione di gara relativa al progetto e all’organizzazione del servizio, ha affermato di costruire un’organizzazione multi professionale, con figure diverse e complementari, riferendosi pertanto a professionisti specifici, competenti e ben selezionati, in teoria determinanti per la realizzazione del servizio educativo e per il conseguimento del punteggio ottenuto, ma di cui in realtà era priva. Analogamente, nell’affrontare la c.d. “gestione delle sostituzioni”, la controinteressata ha affermato di basarsi, tra le altre cose, su una rete stabile di operatori jolly esclusivamente dedicati alle sostituzioni, già formati e inseriti nella struttura. In sintesi, “[…] il personale specifico, indicato e richiamato nei veri allegati componenti l’offerta tecnica non è solo utile, era essenziale per attivare le attività proposte dall’operatore economico e l’offerta tecnica è stata premiata sulla presenza del personale e sulle sue competenze; personale che, con ogni evidenza, non risultava presente e a disposizione della Coop. la Clessidra e che, comunque, a tutto voler concedere, non rispondeva né risponde alle figure pretese dal Capitolato” (v. pagine 15 e 16 del ricorso introduttivo).

3. L’Unione dei Comuni Marghine e la controinteressata “La Clessidra Soc. Coop. Sociale O.N.L.U.S.” si sono costituite in giudizio per resistere all’accoglimento del ricorso e della domanda cautelare. Con la memoria depositata il 22 settembre 2025, l’Unione dei Comuni ha eccepito il difetto di giurisdizione di questo T.A.R. in quanto la ricorrente avrebbe lamentato vizi nell’esecuzione del contratto da parte dell’aggiudicatario, sub specie della carenza di personale adeguato e conforme al capitolato, su cui dovrebbe sussistere la giurisdizione del giudice ordinario, collocandosi a valle della procedura di scelta del contraente. L’Amministrazione ha altresì eccepito l’inammissibilità del ricorso per indeterminatezza delle censure mosse avverso gli atti impugnati.

4. All’esito dell’udienza camerale del 25 settembre 2025, con l’accordo delle parti, il Collegio ha disposto la riunione al merito dell’istanza cautelare.

5. Con ricorso per motivi aggiunti, depositato il 19 gennaio 2026, la ricorrente ha impugnato i medesimi atti già oggetto del ricorso principale, domandando in subordine al risarcimento in forma specifica e, quindi, al subentro nel contratto stipulato tra Stazione appaltante e l’aggiudicataria, il risarcimento di tutti i danni per equivalente.

6. All’udienza pubblica del 11 marzo 2026, in previsione della quale le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm., la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, deve essere rigettata l’eccezione di difetto di giurisdizione formulata dall’Amministrazione resistente.

Sul punto, si ricorda che la decisione sulla giurisdizione è determinata dall’oggetto della domanda e, ai fini del suo riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il cosiddetto “petitum sostanziale”, che va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto sulla base della “causa petendi”, ovvero dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione, indagando sull’effettiva natura della controversia, in relazione alle caratteristiche del particolare rapporto fatto valere in giudizio ed alla consistenza delle situazioni giuridiche soggettive su cui esso si articola e si svolge (v., ex multis, Cassazione civile, Sezioni Unite, 10/04/2024, n.9716).

Nel caso di specie, in considerazione dei fatti e del rapporto giuridico dedotti dalle parti, il Collegio osserva che la vicenda giuridica oggetto dell’odierno giudizio deve ritenersi ricompresa nella giurisdizione di questo T.A.R., collocandosi nella fase che precede la stipula e l’esecuzione del contratto. Invero, la ricorrente ha domandato l’annullamento della delibera di aggiudicazione in favore della controinteressata, assumendo che la stessa sia viziata in ragione dell’errata valutazione del progetto tecnico dalla stessa presentato in gara che, in tesi, sarebbe stato formulato senza l’effettiva disponibilità del personale necessario per la sua esecuzione. In questo quadro, le ulteriori argomentazioni che attengono alla carenza del personale per l’esecuzione dei servizi consegnati dalla Stazione appaltante, sviluppate dalla ricorrente in particolare nelle memorie depositate in vista dell’udienza pubblica, sono volte a corroborare l’originario assunto sotto il profilo probatorio, ma non spostano la valutazione in ordine alla sussistenza della giurisdizione.

1.1. Quanto all’ulteriore eccezione preliminare formulata dall’Amministrazione, di inammissibilità del ricorso per indeterminatezza delle censure, la stessa può essere rigettata, essendo ben individuati dalla ricorrente il suo petitum, nonché i vizi degli atti impugnati.

1.2. In ogni caso, il ricorso principale e i motivi aggiunti, da trattare congiuntamente, non sono fondati.

È opportuno ribadire il principio di diritto in base al quale “Quando l’Amministrazione aggiudicatrice include tra i criteri di selezione qualitativa dell’offerta anche le condizioni di esecuzione dell’appalto, l’offerta tecnica è conforme alla legge di gara se dalla stessa risulta l’impegno dell’offerente a rispettare tali condizioni nella fase esecutiva del servizio. Ciò sul presupposto che si tratta di elementi i quali, pur se utilizzati nel disciplinare quali criteri di valutazione dell’ offerta tecnica cui ricollegare l’ attribuzione di punteggi, rappresentano, tuttavia, il contenuto delle prestazioni contrattuali che l’appaltatore si obbliga ad adempiere dopo la conclusione del contratto e che una verifica della effettiva sussistenza di tali requisiti anticipata alla fase di gara costituirebbe un ostacolo alla partecipazione in funzione anticoncorrenziale” (v. ex multis, T.A.R. Torino, sez. II, 10/03/2023, n.218); e, ancora, “né si può giungere a riqualificare i requisiti attinenti alle modalità di esecuzione delle prestazioni (in termini di mezzi, personale, strutture indicate nell’offerta) come requisiti di ammissione alla gara sulla scorta della regola di buona fede e correttezza contrattuale che obbliga il contraente, debitore della prestazione, ad acquisire e predisporre per tempo i mezzi necessari per l’esecuzione, posto che anche la regola richiamata opera quale criterio di valutazione dell’esatto e tempestivo adempimento delle prestazioni contrattuali. In linea di principio, quindi, se tali mezzi non siano richiesti espressamente dal bando di gara ai fini dell’ammissione (nei limiti consentiti dall’art. 83 del Codice dei contratti pubblici, limiti presidiati, per un verso, dalla sanzione di nullità di cui al comma 8 della medesima disposizione e, per altro verso, dai principi sopra richiamati in tema di tutela della concorrenza, non discriminazione, proporzionalità), l’eventuale mancato rispetto da parte dell’aggiudicataria degli impegni, pur se assunti con la presentazione dell’offerta in sede di gara, rileva quale inadempimento contrattuale, sanzionabile con i rimedi apprestati dall’ordinamento, ma non costituisce motivo di esclusione per mancanza dei requisiti di partecipazione” (così Cons. Stato, sentenza 17 dicembre 2020, n. 8101).

Si deve quindi ritenere che i requisiti di esecuzione del contratto sono gli elementi caratterizzanti la fase esecutiva del servizio e si distinguono dai requisiti di partecipazione alla gara, che sono invece necessari per accedere alla procedura di gara, in quanto requisiti generali di moralità e requisiti speciali attinenti ai criteri di selezione. Non essendo in discussione che il possesso dei requisiti di partecipazione sia richiesto al concorrente sin dal momento della presentazione dell’offerta, merita evidenziare che i requisiti di esecuzione sono, di regola, condizioni per la stipulazione del contratto di appalto, pur potendo essere considerati nella lex specialis come elementi dell’offerta, a volte essenziali, più spesso idonei all’attribuzione di un punteggio premiale.

Nel caso di specie, è opinione del Collegio che la lex specialis non abbia specificamente premiato e valutato la consistenza del personale degli operatori economici, successivamente chiamato a dare esecuzione all’appalto.

In primo luogo, depone in senso contrario il rilievo per il quale non si rinviene alcuna prescrizione specifica (né è stata individuata dalla ricorrente) che abbia imposto la dimostrazione della disponibilità di un rigido numero di personale “a priori”, asseritamente violata dall’aggiudicataria. Ciò è anche diretta conseguenza delle caratteristiche dell’affidamento in esame, relativo ai “servizi relativi all’area minori e famiglie” per i 10 Comuni che compongono il PLUS di Macomer. Si tratta di servizi peculiari, rivolti a diversi soggetti (famiglie, comprensori scolastici, minori) in diversi periodi dell’anno (periodo estivo, periodo scolastico, tempo libero extrascolastico), che vengono erogati anche a richiesta degli interessati, aggiungendosi agli ulteriori strumenti presenti sul territorio. Ne consegue che la Stazione appaltante non avrebbe potuto indicare, a priori, il numero di lavoratori necessario per l’esecuzione dei servizi, riservandosi invece di valutare tale profilo in sede di esecuzione e di attivazione dei medesimi la congruità del personale messo a disposizione dall’aggiudicataria.

Si osserva, ulteriormente, che a corredo dell’offerta, non è stato chiesto ai partecipanti alla gara di depositare alcun elenco di personale in servizio, da destinare all’esecuzione dei servizi oggetto del contratto da stipulare. L’assenza di prescrizioni vincolanti sul punto è ulteriormente dimostrata dal rilievo per il quale il Capitolato speciale, invece, ha previsto che “L’Impresa è tenuta ad assorbire prioritariamente il personale attualmente impegnato garantendo il mantenimento dei contratti in essere. L’elenco e le qualifiche di tale personale sono contenuti nell’Allegato “Elenco personale in servizio – Anno 2024”.” (Capitolato, art. 6 ultimo paragrafo). È stato quindi posto espressamente a carico della ditta aggiudicataria l’obbligo di mantenere il personale attualmente in servizio, per valorizzare le competenze professionali già acquisite: ne deriva che è tale personale che l’operatore economico dovrà destinare prioritariamente all’esecuzione dei servizi affidati, circostanza che denota come non sia stata fatta alcuna valutazione sul personale già alle dipendenze dell’aggiudicataria, atteso che lo stesso non assumeva alcuna rilevanza specifica nella valutazione delle offerte presentate.

E, infatti, la Commissione di gara ha valutato l’assetto organizzativo del servizio, attribuendo il relativo punteggio a ciascun operatore. Nessuno dei criteri valutativi ha considerato direttamente la disponibilità e la consistenza del personale da adibire all’esecuzione dei servizi. In questo senso, le descrizioni rinvenibili nel progetto tecnico circa le modalità organizzative del servizio e l’adibizione ad esso di lavoratori specializzati (anche nell’ottica della gestione delle sostituzioni) sono state considerate in un’ottica ex ante di tipo strettamente organizzativo e descrittivo, non direttamente premiabili, dovendosi poi verificare nella fase esecutiva la sua effettiva adibizione al servizio e la corretta esecuzione del progetto organizzativo proposto.

Nel quadro così delineato, non è possibile rinvenire alcuna fondatezza nella tesi della ricorrente per la quale la disponibilità del personale sarebbe divenuta un elemento di valutazione, premiato già nella fase della valutazione delle offerte. Le ulteriori osservazioni svolte in ordine a quanto accaduto con l’attivazione dei servizi da parte dell’aggiudicataria non spostano in alcun modo le conclusioni a cui si è pervenuti, trattandosi di vicende che attengono alla fase esecutiva del contratto e che non inficiano la legittimità dell’impugnato provvedimento di aggiudicazione. Quest’ultimo, lo si ribadisce, è stato adottato dalla Stazione appaltante all’esito della valutazione delle modalità organizzative del servizio proposte da ciascun operatore economico, dando corretta applicazione alla disciplina di gara che non ha richiesto, in alcuna parte, la valutazione (premiale) della consistenza e professionalità della manodopera a disposizione di ciascun operatore.

Per tutte le ragioni esposte, il ricorso principale e i motivi aggiunti devono essere rigettati.

2. Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, devono essere poste a carico della ricorrente in ragione della sua soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Condanna la ricorrente a rifondere le spese di lite nei confronti delle altre parti costituite, nella misura di euro 4.000,00 (quattromila/00, pari a duemila euro ciascuna) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Plaisant, Presidente FF

Oscar Marongiu, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'articolo Sulle condizioni di esecuzione dell’appalto. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Titolo edilizio – Realizzazione di un volume minore – Abuso edilizio – Configurabilità – Condizioni.

Il privato che, avendo ottenuto un titolo edilizio per la realizzazione di un determinato volume, costruisca un volume minore non commette un abuso edilizio, a condizione che la parte di edificio realizzata sia conforme al progetto approvato e sia funzionalmente autonoma.

Pres. Durante – Est. Di Martino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1776 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da Moccia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Marcello Fortunato, con domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, alla via Ss. Martiri Salernitani, 31;

contro

Comune di Bracigliano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe D’Amico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Umberto Petacca, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a – del Permesso di Costruire n. 5 del 21.01.2025, successivamente conosciuto, rilasciato dal Comune di Bracigliano al Sig. Umberto Petacca, per la realizzazione di un intervento di ristrutturazione fabbricato per civile abitazione” sito alla Via Capitano Cecconi n. 18;

b – di tutti gli atti presupposti, connessi collegati e consequenziali.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da MOCCIA S.P.A. il 20\2\2026:

a – del provvedimento prot. n. 460 del 15.12.2025, con il quale il Comune di Bracigliano ha “determina(to) la sanzione pecuniaria dell’importo … di € 1.000,00” ai fini della sanatoria delle opere di cui alla s.c.i.a. in sanatoria, ex art. 37 del D.P.R. n. 380/2001, depositata in data 25.07.2022 dal dante causa del Sig. Umberto Petacca;

b – del verbale di istruttoria prot. n. 13529 del 15.12.2025, richiamato nel provvedimento sub a), non conosciuto;

c – di tutti gli atti presupposti, connessi collegati e consequenziali

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da MOCCIA S.P.A. il 2\3\2026:

a – del provvedimento prot. n. 1080 del 30.01.2026, con il quale il Comune di Bracigliano ha confermato il p.d.c. n. 5/2025;

b – della nota prot. n. 2010 del 18.02.2026, con il quale è stato trasmesso il provvedimento sub a);

c – del verbale di istruttoria prot. n. 13529 del 15.12.2025, trasmesso in uno al provvedimento sub a);

d – ove e per quanto occorra, del verbale di istruttoria prot. n. 885 del 21.01.2025;

e – di tutti gli atti presupposti, connessi collegati e consequenziali.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bracigliano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2026 il dott. Michele Di Martino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

1. Con il ricorso principale, ritualmente notificato e depositato, la ricorrente, premesso di essere proprietaria di un immobile sito alla Via Capitano Cecconi n. 20 del Comune di Bracigliano, confinante con quello di proprietà del Sig. Umberto Petacca, ha impugnato il permesso di costruire n. 5 del 21.01.2025, rilasciato dal Comune di Bracigliano al predetto Sig. Umberto Petacca, per la realizzazione di un intervento di “ristrutturazione fabbricato per civile abitazione” sito alla Via Capitano Cecconi n. 18.

2. Con primo ricorso per motivi aggiunti del 20.02.2026, ha poi impugnato il provvedimento prot. n. 460 del 15.12.2025, con il quale il Comune di Bracigliano ha determinato la sanzione pecuniaria dell’importo di euro 1.000,00 ai fini della sanatoria delle opere di cui alla s.c.i.a. in sanatoria, ex art. 37 del D.P.R. n. 380/2001, depositata in data 25.07.2022 dal dante causa del Sig. Umberto Petacca nonché il verbale di istruttoria prot. n. 13529 del 15.12.2025.

3. Infine, con secondo ricorso per motivi aggiunti del 2.03.2026, ha impugnato il provvedimento prot. n. 1080 del 30.01.2026, con il quale il Comune di Bracigliano ha confermato il p.d.c. n. 5/2025 nonché gli atti presupposti e successivi.

4. Si è costituito il Comune di Bracigliano.

5. All’udienza camerale dell’8 aprile 2026, il Collegio ha rilevato, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., possibili profili di improcedibilità con riferimento al ricorso introduttivo; all’esito, la causa è stata assegnata a sentenza, previo avviso di possibile definizione della controversia con sentenza resa ai sensi dell’art. 60 c.p.a..

6. Il ricorso principale deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, come rilevato dal Collegio al verbale dell’udienza camerale dell’8 aprile 2026.

Invero, come sopra esposto, con atto notificato in data 30.10.2025, la società Moccia S.p.A. ha introdotto il presente giudizio, impugnando il suddetto P.d.C. n. 5/2025 e chiedendone l’annullamento.

Tuttavia, nelle more, l’Amministrazione comunale ha avviato un procedimento di riesame in autotutela del titolo edilizio e, al contempo, ha definito un precedente procedimento di sanatoria relativo al medesimo immobile, avviato con S.C.I.A. del 25.07.2022, irrogando la relativa sanzione pecuniaria con provvedimento del 15.12.2025 (impugnato con il primo ricorso per motivi aggiunti).

Pertanto, deve ritenersi che l’efficacia del provvedimento impugnato sia venuta meno in seguito al riesame eseguito dall’Amministrazione resistente.

Avendo questo nuovo provvedimento negativo sostituito completamente il precedente provvedimento di diniego, impugnato con il ricorso principale, parte ricorrente non ha più interesse a chiedere l’annullamento del primo provvedimento.

7. Tanto premesso, il primo ed il secondo ricorso per motivi aggiunti devono essere respinti perché infondati nel merito e tanto consente di assorbire ogni altra eccezione preliminare.

8. Invero, la tesi secondo cui il Permesso di Costruire n. 5 del 21.01.2025 sarebbe stato rilasciato su un immobile abusivo, a causa della pendenza di un procedimento di sanatoria, risulta smentita dalla documentazione in atti e da una corretta interpretazione della normativa e dei principi di riferimento.

Secondo l’argomentazione di parte ricorrente, a seguito della presentazione della Segnalazione Certificata di Inizio Attività in sanatoria ex art. 37 del D.P.R. n. 380/2001 (prot. n. 8101 del 25.07.2022), la P.A. non avrebbe adottato alcun provvedimento abilitativo, lasciando il procedimento pendente e l’immobile in stato di abusività.

In realtà, ex actis, è emerso che l’Amministrazione Comunale di Bracigliano ha definito il predetto procedimento di sanatoria con un provvedimento formale ed espresso.

9. Nello specifico, con il Provvedimento Conclusivo – Irrogazione Sanzione Pecuniaria Accertamento di Conformità ex Art. 37 del DPR n. 380/01 prot. n. 460 del 15.12.2025, il Comune ha attestato il proprio parere favorevole all’accoglimento dell’istanza di accertamento di conformità urbanistica e ha determinato la relativa sanzione pecuniaria, peraltro già corrisposta.

Pertanto, il procedimento di sanatoria non era pendente, ma era stato formalmente concluso, regolarizzando lo stato dell’immobile e rendendolo pienamente legittimo ai sensi dell’art. 9-bis del D.P.R. n. 380/2001.

10. Va pure detto che la sanzione pecuniaria è stata adottata all’esito di accurata istruttoria, come documentato dal verbale prot. n. 13529 del 15.12.2025.

11. Peraltro, il Comune di Bracigliano, sulla base della relazione tecnica asseverata dal professionista incaricato e della propria istruttoria, ha correttamente qualificato l’intervento come rientrante nell’ambito della manutenzione straordinaria “pesante” o del restauro e risanamento conservativo “pesante”, soggetto a SCIA in sanatoria ex art. 37 D.P.R. 380/2001.

Tale valutazione, di natura tecnico discrezionale, è sindacabile solo per manifesta illogicità o travisamento, vizi che nel caso di specie non sussistono.

12. Ancora, va detto che, dalla documentazione agli atti, emerge che le opere oggetto della SCIA in sanatoria prot. n. 8101 del 25.07.2022 consistono in: – diversa distribuzione degli spazi interni, – modifiche prospettiche, – minore volumetria realizzata rispetto alla concessione edilizia originaria, – omessa realizzazione di un piano previsto in progetto.

Pertanto, contrariamente a quanto eccepito e lamentato, non risulta alcun incremento di volumetria, alterazione della sagoma, aumento delle unità immobiliari o mutamento di destinazione d’uso.

13. Anche la censura della ricorrente, relativa alla presunta illegittimità della sanzione pecuniaria di € 1.000,00 irrogata dal Comune di Bracigliano, deve essere disattesa.

Invero, la versione del comma 4 dell’art. 37, vigente al momento della presentazione della SCIA in sanatoria (25.07.2022) e fino alla sua abrogazione con il D.L. n. 69/2024, stabiliva: “Ove l’intervento realizzato risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’intervento, sia al momento della presentazione della domanda, il responsabile dell’abuso o il proprietario dell’immobile possono ottenere la sanatoria dell’intervento versando la somma, non superiore a 5164 euro e non inferiore a 516 euro”.

Appare evidente, pertanto, che la norma applicabile al procedimento di sanatoria non era il comma 1, bensì il comma 4, che prevedeva una forbice edittale compresa tra € 516 e € 5.164.

Sicchè, l’importo di € 1.000,00 irrogato dal Comune rientra pienamente in tale forbice.

14. Né colgono nel segno le doglianze con cui la parte ricorrente ha lamentato che il lotto su cui insiste l’intervento in contestazione sarebbe volumetricamente saturo e privo di qualsiasi capacità edificatoria residua, perché detta censura risulta essere smentita dall’analisi della storia urbanistica dell’immobile e dei titoli abilitativi che lo hanno interessato.

Invero, come condivisibilmente rimarcato dal Comune resistente, la Licenza Edilizia n. 34 del 1973 autorizzava la costruzione di un fabbricato su tre livelli.

Tuttavia, come pacificamente riconosciuto e documentato, furono realizzati solo due dei tre piani previsti, con una volumetria edificata di 1.115,20 mc a fronte di una capacità edificatoria del lotto originario (particella 947) pari a 1.795,64 mc.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la volumetria non realizzata non è decaduta né si è estinta.

Come correttamente evidenziato dal Comune nel provvedimento di conferma del titolo, il privato che, avendo ottenuto un titolo edilizio per la realizzazione di un determinato volume, costruisca un volume minore non commette un abuso edilizio, a condizione che la parte di edificio realizzata sia conforme al progetto approvato e sia funzionalmente autonoma (TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 18 giugno 2020, n. 678).

In base all’art. 32, T.U. edilizia, costituisce variazione essenziale ogni modifica incompatibile con il disegno globale ispiratore dell’originario progetto edificatorio, sia sotto il profilo qualitativo sia sotto l’aspetto quantitativo; nel dettaglio, qualora risulti il mutamento della destinazione d’uso implicante variazione degli standards, ovvero aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio, ovvero modifiche sostanziali di parametri urbanistico – edilizi del progetto approvato o della localizzazione dell’edificio, ovvero un mutamento delle caratteristiche dell’intervento edilizio assentito, ovvero una violazione non procedurale delle norme in materia di edilizia ( ex multis, T. A. R. Campania –Napoli, Sez. III, 13/01/2016, n. 138).

Ne deriva, a contrario, che, ogni qual volta ci si trovi di fronte ad una variazione volumetrica in termini di riduzione, come nel caso in esame, non sussiste difformità essenziale, tale da giustificare scelte provvedimentali rigorose

15. Infine, neanche le doglianze ad oggetto la pretesa violazione delle distanze legali può rivelarsi meritevole di positivo apprezzamento da parte del Collegio.

Invero, il progetto assentito con il PdC n. 5/2025 prevede la realizzazione del porticato e del sottotetto in aderenza a una parete a confine con altra proprietà, costituente corpo di fabbrica in virtù dell’art. 877 c.c., come confermato sia dagli elaborati progettuali che dal provvedimento di conferma del titolo edilizio.

L’art. 16 delle N.T.A. del PRG di Bracigliano, applicabile alla zona omogenea “B”, consente esplicitamente l’edificazione in aderenza a confine.

16. Peraltro, all’esito del sopralluogo tecnico effettuato in data 30.09.2025, è emerso che le nuove opere realizzate sul lato ovest (porticato a piano terra e primo piano) non sono in aderenza al fabbricato di altrui proprietà posto sul confine, così come riportato sugli elaborati progettuali, ma ricadono sulla linea di confine libero tra il concessionario ed il fondo del vicino che risulta inedificato.

17. L’intervento autorizzato, infine, risulta pienamente conforme al Piano Regolatore Generale del Comune di Bracigliano.

L’immobile oggetto di intervento ricade in Zona Omogenea ‘B’ di completamento residenziale, come attestato dal Certificato di Destinazione Urbanistica e ribadito in tutti gli atti del procedimento.

18. Alla stregua delle superiori considerazioni, i ricorsi per motivi aggiunti devono essere respinti, siccome infondati.

19. Le spese di lite possono essere compensate, alla luce della peculiarità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

dichiara il ricorso principale improcedibile;

rigetta i ricorsi per motivi aggiunti;

spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Gaetana Marena, Primo Referendario

Michele Di Martino, Primo Referendario, Estensore

L'articolo Sulle condizioni per la configurabilità dell’abuso edilizio in caso di costruzione di un volume minore rispetto a quello assentito con titolo edilizio. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Ludopatia – Contrasto – Distanziometro – Tutela della salute.

Il c.d. “distanziometro” – ovvero, in sintesi, una normativa che vieta l’apertura e l’esercizio di sale gioco o scommesse a distanza pari o inferiore ad un certo valore, indicato dalla normativa stessa, da luoghi cd. sensibili – è istituto presente nel nostro ordinamento, attraverso le varie leggi regionali che lo prevedono. La giurisprudenza costituzionale se ne è occupata anzitutto per escludere che una legislazione di questo tipo violi l’art. 117 comma 2 lettera h) e comma 3 della Costituzione in quanto invasiva della competenza statale in materia di ordine e sicurezza pubblica e, in proposito, ha affermato che si tratta di norme “dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica“, che si preoccupano non dell’ordine pubblico in quanto tale, quanto “delle conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell’impatto sul territorio dell’afflusso a detti giochi degli utenti“. La disciplina delle misure finalizzate alla prevenzione ed al contrasto di forme di dipendenza dal gioco d’azzardo, quali l’imposizione di una distanza minima delle sale giochi e scommesse dai luoghi c.d. sensibili, ovvero quei luoghi nei quali si presume la presenza di soggetti appartenenti alle categorie più vulnerabili, rientra, quindi, nella materia della tutela della salute. A tale proposito, è consolidato l’orientamento che ha ripetutamente affermato la legittimità delle discipline, regionali e delle province autonome, che pongono limiti alla collocazione nel territorio delle sale da gioco e di attrazione e delle apparecchiature per giochi leciti, dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, affermandone, altresì, la compatibilità con il diritto eurounitario.

Pres. Scudeller – Est. Di Vita

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5022 del 2023, proposto da
Big Slot S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Barrasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Questura di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;
Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola, Giacomo Pizza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissariato di Pubblica Sicurezza di San Paolo, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

nei confronti

Parrocchia di Buon Pastore e San Francesco di Paola, Chiesa di Sant’Antonio Abate (Santa Maria di Costantinopoli), in persona dei legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

– della nota adottata il 24 ottobre 2023 dalla Questura di Napoli – Commissariato di Pubblica Sicurezza di San Paolo, con la quale si è decretato l’annullamento in autotutela, in applicazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990, della licenza raccolta scommesse rilasciata ai sensi dell’art. 8 del T.U.L.P.S. per i locali siti in Napoli alla Via Consalvo 107 A/B;

– della nota prot. n. 6011/A1 adottata il 21 ottobre 2023 dal Comune di Napoli – Servizio di Polizia Municipale – U.O. di Fuorigrotta, con la quale sarebbe stato comunicato al Commissariato di Pubblica Sicurezza di San Paolo che “gli accertamenti di cui alle note n. PG860318 del 29.11.2021 e PG16883 del 11.01.2022, per l’attività di sala scommesse sita in via Consalvo 107 A/B, erano stati effettuati non riscontrando la presenza della Chiesa di Santa Maria di Costantinopoli stante la sua posizione decentrata rispetto alla predetta via e strutturalmente abbastanza piccola come luogo di culto: la presenza, segnalata soltanto con al nota del 10.06.2023, veniva accertata soltanto a seguito di una successiva e più approfondita verifica e anche su indicazione della cittadinanza”;

– della nota di estremi sconosciuti adottata il 22 agosto 2023 dalla Questura di Napoli – Commissariato di Pubblica Sicurezza di San Paolo – Ufficio Polizia Amministrativa e Sociale avente ad oggetto “Avviso di avvio di procedimento amministrativo, ex art. 7 della Legge n. 241 del 1990, finalizzato all’adozione di un provvedimento di annullamento di ufficio, ai sensi dell’art. 21 nonies della Legge n. 241 del 1990, della licenza che autorizza la raccolta scommesse presso il punto gioco con codice n. 93009 ubicato in via Consalvo, n. 107 A/B a Napoli”, notificata alla ricorrente in data 29 agosto 2023;

– della comunicazione di estremi sconosciuti adottata il 10 giugno 2023 dal Comune di Napoli – Servizio di Polizia Municipale – U.O. di Fuorigrotta, con la quale è stato reso noto che “la suddetta attività non rispetta i requisiti di localizzazione previsti dall’art. 3 comma 1 lettera ‘p’ della legge regionale n. 2/2020 in quanto da misurazione effettuata in loco al civico 103 di Via Consalvo insiste una chiesa S. Maria di Costantinopoli la quale dista mt 115 dalla sala scommesse sita al civico 107 della stessa via”;

– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale;

– per l’accertamento e la conseguente condanna, delle parti resistenti, in solido tra loro o ciascuna per quanto di ragione, al risarcimento in favore della ricorrente di tutti i danni patiti in conseguenza degli atti rispettivamente adottati da esse e impugnati con il presente ricorso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Questura di Napoli e del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

E’ impugnato il provvedimento del 24.10.2023 in epigrafe, preceduto da comunicazione di avvio del procedimento del 29.8.2023, recante annullamento in autotutela ex art. 21 nonies della L. n. 241/1990 della licenza per attività di raccolta scommesse ex art. 88 del R.D. n. 773/1931 rilasciata in data 18.5.2023 al legale rappresentante della società ricorrente per i locali siti in Napoli, via Consalvo n. 107 A/B.

Giova premettere che, a sostegno dell’avversata azione amministrativa di secondo grado, è stata addotta l’illegittimità ab origine del titolo di polizia per violazione della distanza di 250 metri rispetto ai luoghi sensibili di cui all’art. 3, comma 1 lett. p), della L. Reg. n. 2/2020 (nella fattispecie, una chiesa), sulla base degli accertamenti svolti dalla Polizia Locale in data 10.6.2023, avendo appurato che i locali in cui si svolge l’attività della ricorrente distano ad appena 115 metri dal luogo di culto, preesistente al rilascio del titolo e risalente all’inizio del XX secolo, originariamente non individuato a causa della sua posizione decentrata.

Con la prima censura si assume la violazione degli artt. 3 e 13 della L. Reg. n. 2/2020 poiché la distanza minima di 250 metri prevista, in base alle norme citate, per le “nuove aperture”, ovvero per gli operatori che ex novo allestiscono locali per la commercializzazione del gioco lecito, non troverebbe applicazione nel caso in esame, in quanto l’immobile de quo (via Consalvo n. 107 A/B) in passato era già utilizzato per analoga attività da altro operatore (Elite Multiservices s.r.l.), autorizzato con disposizione dirigenziale comunale n. 334 del 10.6.2022, giammai ritirato in autotutela dall’ente locale, il quale ha cessato l’attività in data 28.10.2022.

Con il secondo motivo di gravame la ricorrente lamenta la carenza di istruttoria, poiché non risulta che il Comune si sia servito di specifiche risorse professionali o strumenti di natura topografica per misurare la distanza tra il centro scommesse ed il luogo sensibile e, in ogni caso, la distanza pedonale tra i due punti di riferimento sarebbe pari ad almeno 1,4 chilometri come si desume da una interrogazione sul motore di ricerca “google maps”.

Con il successivo profilo di illegittimità la istante dubita che la struttura religiosa (Chiesa di Sant’Antonio Abate, detta Santa Maria di Costantinopoli), indicata in atti come luogo sensibile ai sensi della normativa regionale, possa essere effettivamente qualificata come luogo di culto, trattandosi di una piccola cappella non sempre aperta al pubblico e presso la quale non si celebrano con frequenza funzioni religiose, tant’è che la stessa Polizia Locale, nel procedimento di secondo grado, ha rappresentato di non essersi avveduta nel corso del procedimento autorizzatorio della sua presenza, a causa della sua posizione decentrata.

Con i successivi rilievi l’istante lamenta la sproporzione dell’azione amministrativa, in quanto la p.a. avrebbe potuto applicare misure alternative previste dall’art. 13, comma 2, della L. Reg. n. 2/2020 (es. accesso selettivo all’offerta di gioco con identificazione della maggiore età, videosorveglianza dell’area con apparecchi per il gioco) ed assume la violazione dell’art. 21 nonies della L. n. 241/1990 per omessa valutazione dell’interesse privato e dell’affidamento riposto dalla ricorrente nella legittimità dell’azione amministrativa da bilanciare con quello pubblico alla legittimità dell’azione amministrativa, tenendo conto che in epoca antecedente al rilascio del titolo, la società aveva inoltrato una richiesta di parere preventivo al Comune di Napoli e alla Polizia Locale di Fuorigrotta circa il rispetto della distanza da luoghi sensibili (pec del 10.12.2021) al quale l’ente locale forniva riscontro positivo con nota del 14.1.2022, ciò che induceva la ricorrente a confidare nella legittimità della localizzazione e a stipulare in data 30.9.2022 il contratto di locazione per i locali in cui veniva svolta l’attività di gioco.

Conclude con le richieste di accoglimento del ricorso e di conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

Si sono costituiti la Questura di Napoli ed il Comune di Napoli che replicano alle censure e chiedono il rigetto del gravame.

Con ordinanza n. 2313 del 6.12.2023 il Tribunale ha disposto una verificazione ai sensi dell’art. 66 c.p.a. al fine di accertare la correttezza del rilevamento della distanza ad opera della Polizia Municipale di Napoli tra il civico di via Consalvo n. 107 A/B ove ha sede l’attività di raccolta scommesse gestita dalla società ricorrente e quello di via Consalvo n. 103 dove si trova il luogo sensibile indicato in atti (Chiesa di Santa Maria di Costantinopoli – Sant’Antonio Abate) ai fini del rispetto del disposto di cui all’art. 13, comma 1, della L. Reg. n. 2/2020.

L’organismo incaricato (Agenzia delle Dogane e dei Monopoli) ha assolto all’incombente depositando la relazione conclusiva attestando che la distanza in questione è pari a 123 metri, quindi inferiore al limite fissato dalla legge regionale.

Con ordinanza n. 172 del 24.1.2024 il T.A.R. ha rigettato la domanda cautelare con la seguente motivazione:

“…il ricorso non appare assistito da fumus per le considerazioni di seguito illustrate:

– viene in rilievo un’attività di raccolta scommesse ex art. 88 del T.U.L.P.S. in locali già adibiti in passato ad analoga attività ex art. 86 del T.U.L.P.S., senza tuttavia alcun subentro e rapporto di continuità aziendale con il precedente operatore;

– pertanto, appare prima facie corretta la qualificazione della fattispecie in esame come “nuova apertura” ai sensi dell’art. 3, comma 1 lett. i) della L. Reg. n. 2/2020 (“l’avvio con rilascio di una prima autorizzazione amministrativa ai sensi degli articoli 86 e 88 del regio decreto 773/1931 di una delle attività di cui alle lettere c), d), e) f), g) e h) in locali precedentemente destinati ad attività prevalenti diverse da quelle disciplinate dalla presente legge. Non costituisce nuova apertura il semplice trasferimento di titolarità delle attività regolate dalla presente legge già legittimamente autorizzate alla data di entrata in vigore della stessa”);

– la tesi sostenuta dalle amministrazioni si lascia preferire sotto il profilo della interpretazione letterale e della ratio della previsione; A) sotto il primo profilo, dall’esame complessivo della norma emerge che l’unica eccezione alla fattispecie più frequente di “nuova apertura” (prima autorizzazione amministrativa per una attività da esercitarsi in un locale non utilizzato in precedenza come sala giochi) è data dalla previsione di cui alla seconda parte (“Non costituisce nuova apertura il semplice trasferimento di titolarità delle attività regolate dalla presente legge già legittimamente autorizzate alla data di entrata in vigore della stessa”), che si giustifica per l’esigenza di tutelare i preesistenti investimenti e livelli occupazionali, di contro non ravvisabile nell’ipotesi in cui un diverso soggetto si limiti ad occupare i medesimi locali utilizzati dal precedente gestore, ma senza continuità aziendale; B) la diversa ermeneutica che attribuisce soverchio rilievo alla pregressa destinazione dei locali de quibus ad analoga attività anche in presenza di nuovo esercizio svolto da distinto operatore non avrebbe alcuna concreta ragione giustificatrice, se non quella di attribuire a quest’ultimo una condizione di vantaggio – potendo il medesimo sottrarsi all’applicazione delle distanze dai luoghi se sensibili – in ragione della precedente destinazione, anche in tempi risalenti in caso di inutilizzo nelle more, dei locali adibiti a gioco o scommessa …”;

– non appaiono assistite da fumus le ulteriori censure in ragione: I) del rispetto, da parte del provvedimento del 24.10.2023 del termine previsto dall’art. 21 nonies dalla L. n. 241/1990 per l’adozione dell’atto di autotutela) decorrente dal rilascio del titolo autorizzativo alla ricorrente del 18.5.2023; II) della insussistenza di palesi profili di erroneità nella misurazione della distanza del centro scommesse rispetto al luogo di culto indicato in atti, tenuto conto dell’esito della verificazione disposta dal Collegio e svolta dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli; III) della motivazione resa dal Comune in ordine al bilanciamento tra interessi pubblici e privati, coerente con la ratio della disciplina in materia di distanze dei centri scommesse dai luoghi sensibili (Corte Costituzionale, n. 27/2019 secondo cui le norme che regolano tale settore risultano “dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica”.

Con ordinanza n. 543 del 16.2.2024 il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello cautelare con la seguente motivazione:

“i motivi dell’appello cautelare non paiono scalfire la puntuale motivazione dell’ordinanza del Tar Napoli atteso che l’esercizio della società va qualificata come “nuova apertura”, essendosi limitato l’appellante ad occupare i medesimi locali utilizzati dal precedente gestore, ma senza continuità aziendale;

Ritenuto pertanto che l’appello cautelare va respinto, anche comparando l’interesse economico dell’appellante con quello pubblico”.

Dopo lo scambio di ulteriori memorie, all’udienza del 14.4.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

La L. Reg. n. 2/2020 (“Disposizioni per la prevenzione e la cura del disturbo da gioco d’azzardo e per la tutela sanitaria, sociale ed economica delle persone affette e dei loro familiari”) prevede:

– all’art. 13 (rubricato significativamente “Limitazioni all’esercizio del gioco per la prevenzione del DGA”) che: “In attuazione degli indirizzi normativi richiamati all’articolo 1, comma 2 è vietata la nuova apertura di attività previste all’articolo 3 site ad una distanza da luoghi sensibili inferiore a duecentocinquanta metri misurati dagli ingressi principali degli edifici. La distanza è calcolata secondo criteri che tengono conto degli assi viari e, pertanto, sulla base delle distanze pedonali più brevi”;

– all’art. 3 (“Definizioni”) che, per “nuova apertura”, si intende “l’avvio con rilascio di una prima autorizzazione amministrativa ai sensi degli articoli 86 e 88 del regio decreto 773/1931 di una delle attività di cui alle lettere c), d), e) f), g) e h) in locali precedentemente destinati ad attività prevalenti diverse da quelle disciplinate dalla presente legge. Non costituisce nuova apertura il semplice trasferimento di titolarità delle attività regolate dalla presente legge già legittimamente autorizzate alla data di entrata in vigore della stessa” (la nozione di “luogo sensibile” ricomprende, tra l’altro, “i luoghi di culto”; cfr. lett. p, n. 4).

Al riguardo, va premesso che la disciplina delle misure finalizzate alla prevenzione e al contrasto di forme di dipendenza dal gioco d’azzardo, quali l’imposizione di una distanza minima delle sale giochi e scommesse dai luoghi c.d. sensibili, ovvero quei luoghi nei quali si presume la presenza di soggetti appartenenti alle categorie più vulnerabili, rientra nella materia della tutela della salute (Consiglio di Stato, n. 2592/2021; n. 6714 del 2018; n. 5327/2016). Tanto in conformità all’indirizzo tracciato dalla giurisprudenza costituzionale (Corte Costituzionale, n. 27/2019) secondo cui le norme che regolano tale settore risultano “dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica”.

Al riguardo, il Collegio intende ribadire la propria adesione ai consolidati indirizzi ermeneutici elaborati in giurisprudenza in materia di rilascio delle autorizzazioni di pubblica sicurezza e, in particolare, di licenze per l’apertura di un centro di raccolta di gioco e scommesse ai sensi dell’art. 88, T.U.L.P.S., secondo cui “l’Amministrazione dell’interno ha un potere ampiamente discrezionale per valutare, con il massimo rigore, qualsiasi circostanza che consigli l’adozione del provvedimento di rilascio, revoca o rinnovo di un’autorizzazione di polizia, potendo esercitare il suo potere nel rispetto dei canoni tipici della discrezionalità amministrativa, sia sotto il profilo motivazionale che sotto quello della coerenza logica e della ragionevolezza, dandosi conto in motivazione dell’adeguata istruttoria espletata; invero, i provvedimenti di polizia costituiscono esercizio di una particolare discrezionalità valutativa da parte dell’Autorità competente, preordinata alla prioritaria finalità di garantire la sicurezza e l’ordine pubblico mediante strumenti di prevenzione della commissione di reati, che costituiscono la massima anticipazione della difesa sociale attraverso l’impedimento e la rimozione ab initio delle stesse condizioni che potrebbero ragionevolmente costituire causa o anche solo occasione per il verificarsi di fatti, non solo e non necessariamente di rilievo penale, idonei a turbare l’ordinata convivenza civile mediante esposizione anche solo al pericolo della sicurezza e dell’ordine pubblico; in questo quadro sistematico e finalistico assumono naturalmente rilievo – e ben possono costituire idonei presupposti di fatto di provvedimenti sfavorevoli e/o repressivi – anche fatti e circostanze privi in sé di significato penale e non riconducibili direttamente alla responsabilità del soggetto, ma significativi e rilevanti sul piano prognostico” (così, nella giurisprudenza, T.A.R. Sicilia – Catania, sez. IV, n. 1499 del 22.4.2024, ed i riferimenti ivi contenuti).

Come rimarcato dal Consiglio di Stato (Cons. Stato, Sez. IV, sentenza 22 aprile 2024 n. 3628), il c.d. “distanziometro” – ovvero, in sintesi, una normativa che vieta l’apertura e l’esercizio di sale gioco o scommesse a distanza pari o inferiore ad un certo valore, indicato dalla normativa stessa, da luoghi cd. sensibili – è istituto presente nel nostro ordinamento, attraverso le varie leggi regionali che lo prevedono.

La giurisprudenza costituzionale – in particolare le sentenze 10 novembre 2011 n. 300 e 11 maggio 2017 n. 108 – se ne è occupata anzitutto per escludere che una legislazione di questo tipo violi l’art. 117 comma 2 lettera h) e comma 3 della Costituzione in quanto invasiva della competenza statale in materia di ordine e sicurezza pubblica e, in proposito, ha affermato che si tratta di norme “dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica”, che si preoccupano non dell’ordine pubblico in quanto tale, quanto “delle conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell’impatto sul territorio dell’afflusso a detti giochi degli utenti”, come già affermato dalla sentenza 300/2011.

La disciplina delle misure finalizzate alla prevenzione ed al contrasto di forme di dipendenza dal gioco d’azzardo, quali l’imposizione di una distanza minima delle sale giochi e scommesse dai luoghi c.d. sensibili, ovvero quei luoghi nei quali si presume la presenza di soggetti appartenenti alle categorie più vulnerabili, rientra, quindi, nella materia della tutela della salute (Consiglio di Stato, n. 2592/2021; n. 6714 del 2018; n. 5327/2016).

A tale proposito, si può altresì richiamare un passaggio della sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 11 marzo 2019, n. 1618 che, significativamente, definiva come consolidato l’orientamento in questione: “A ciò si aggiunge l’orientamento, ormai consolidato, della giurisprudenza amministrativa che, in recepimento delle citate pronunce della Corte costituzionale … ha ripetutamente affermato la legittimità delle discipline, regionali e delle province autonome, che pongono limiti alla collocazione nel territorio delle sale da gioco e di attrazione e delle apparecchiature per giochi leciti, dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale (oltre alla sentenza da ultimo citata, Cons. Stato, Sez. IV, 27 novembre 2018; Cons. Stato, Sez. V, 6 settembre 2018, n. 5237), affermandone, altresì, la compatibilità con il diritto eurounitario”.

Nella fattispecie in scrutinio, all’esito della verificazione disposta da questo T.A.R., è emerso che l’esercizio commerciale in questione è collocato ad una distanza inferiore ai 250 metri prescritti dalla citata legislazione regionale, rispetto ad un luogo di culto.

Al riguardo, non persuade la censura della società ricorrente sul criterio adottato per il calcolo della distanza.

Pur esistendo un orientamento giurisprudenziale che propugna un’applicazione rigorosamente letterale dell’art. 190 (quindi con misurazioni effettuate solo nel pieno rispetto delle regole formali sugli attraversamenti), l’indirizzo cui il Collegio aderisce afferma che il criterio della misurazione “senza violare il codice della strada” non va applicato in modo rigido e formalistico, ma con elasticità, tenendo conto delle concrete peculiarità del caso coerentemente con la realtà effettuale.

Per “percorso pedonale” deve intendersi quello ordinariamente praticabile da un pedone medio, mediante normale deambulazione e in assenza di ostacoli materiali significativi. In tale nozione non rientra necessariamente la puntuale osservanza di tutti i passaggi pedonali segnalati, salvo che l’attraversamento fuori di essi comporti rischi particolarmente elevati o veri e propri impedimenti materiali (come nel caso di autostrade o strade a veloce scorrimento).

Il “percorso pedonale più breve” coincide dunque con quello normalmente seguito dai pedoni, evitando esiti irragionevoli derivanti da un’applicazione meramente formale delle regole del codice della strada. Nel calcolo delle distanze, specie ai fini della localizzazione di sale giochi e scommesse rispetto ai luoghi sensibili, occorre considerare sia le norme di sicurezza stradale sia le comuni regole di prudenza (T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, n. 242 del 2022).

Ciò posto, si è visto che il gravame ha ad oggetto la rimozione in autotutela di un atto autorizzativo dell’attività di raccolta scommesse ex art. 88 del T.U.L.P.S., esercitata in locali che, in passato, risultavano già destinati allo svolgimento di analoga attività di altro e distinto operatore, sulla base di un diverso titolo abilitativo riconducibile all’art. 86 del medesimo testo unico. E’ incontestato che, nella fattispecie, non è ravvisabile alcun subentro del nuovo operatore economico nel preesistente rapporto autorizzatorio, né sussiste alcuna continuità aziendale, organizzativa o soggettiva tra il precedente titolare ed il nuovo richiedente.

Sul punto va confermata la valutazione reiettiva contenuta nella ordinanza cautelare di questo T.A.R. confermata in appello dal Consiglio di Stato, visto che la decisione discende dalla qualificazione giuridica come “nuova apertura” dell’attività svolta dalla ricorrente.

La tesi sostenuta dall’amministrazione si lascia preferire sia sotto il profilo della interpretazione letterale, sia sotto quello della ratio legis della previsione regionale.

Sotto il primo aspetto, dall’esame complessivo della disposizione emerge con chiarezza che il legislatore regionale ha inteso circoscrivere l’area delle ipotesi sottratte alla nozione di “nuova apertura” ad un solo caso tassativamente individuato, cioè il semplice trasferimento di titolarità di attività già legittimamente autorizzate alla data di entrata in vigore della legge; tale eccezione presuppone, dunque, una continuità oggettiva dell’attività e del titolo autorizzatorio, pur nel mutamento soggettivo del titolare.

Fuori da tale ipotesi, ogni avvio di attività che richieda il rilascio di una prima autorizzazione amministrativa, ancorché in locali in precedenza destinati ad analoga funzione, ricade nella nozione generale di nuova apertura, quindi assoggettata al limite distanziometrico. Ne discende che la mera coincidenza spaziale con locali già utilizzati in passato per attività di gioco o scommessa non è, di per sé, idonea a escludere la configurabilità di una nuova apertura, in assenza di un formale subentro nel titolo o di un rapporto di continuità aziendale.

L’interpretazione alternativa, volta a valorizzare in maniera dirimente la sola pregressa destinazione dei locali, finirebbe per introdurre un’ulteriore ipotesi di esclusione non prevista dal legislatore, in contrasto con la dichiarata ratio di arginare il fenomeno della ludopatia e dipendenza dal gioco.

La stessa disciplina autorizzatoria in subiecta materia impone infatti di limitare in partenza i diritti e le libertà dei singoli, a seguito di una valutazione operata dal legislatore, secondo cui i diritti e le libertà in questione sono destinati a recedere davanti ai superiori interessi pubblici. Al riguardo, è utile ribadire, come già sopra detto, che la Corte Costituzionale si è pronunciata a più riprese sulla legittimità delle leggi regionali volte a contrastare la c.d. ludopatia con finalità di tutela della salute pubblica, rispetto alle quali ha ritenuto recessiva la tutela della libertà di iniziativa economica ex art. 41, comma 2, Cost. che “non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da arrecare danno alla sicurezza, alla libertà ed alla dignità umana” (cfr. Corte Cost., n. 108 del 2017; n. 27 del 2019).

Di contro, l’esegesi di parte ricorrente finirebbe per ampliare le ipotesi di esenzione dalla disciplina regionale in materia di distanze delle sale da gioco che, secondo giurisprudenza costituzionale, è diretta al perseguimento di finalità prevalentemente di carattere socio – sanitario, come affermato dalla Corte Costituzionale, n. 27/2019 secondo cui: i) disposizioni di tal fatta risultano “dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica” (sentenza n. 300 del 2011); ii) si tratta, in altri termini, di normative che prendono in considerazione principalmente le conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell’impatto sul territorio dell’afflusso a detti giochi da parte degli utenti.

Sul punto, in riferimento alla deduzione attorea che predica una illegittima compressione del diritto ex art. 41 Cost., va ribadito che, se è vero che l’iniziativa economica privata è libera, è altrettanto vero che “essa non può svolgersi in modo da recare danno alla sicurezza” e che la stessa norma di rango costituzionale demanda alla legge di “definire i programmi e i controlli per coordinarla a fini sociali” (Consiglio di Stato, sez. VI, 29 novembre 2012, n. 6044). A tale proposito va richiamata la giurisprudenza amministrativa che ritiene misura adeguata e necessaria ad arginare il fenomeno della dipendenza da gioco l’individuazione di limiti al suo esercizio, attraverso la previsione di una distanza da luoghi di prolungata permanenza (oltre che di transito) di soggetti “a rischio” o attraverso l’imposizione di orari di apertura al pubblico e l’individuazione di luoghi e fasce di popolazione da proteggere. Si è osservato che, allo stato attuale delle conoscenze, non sembra irragionevole né sproporzionato imporre limitazioni ad attività economiche incidenti sulla salute, proprio perché non si tratta di un divieto generalizzato, ma di regolamentazione, ad esempio in corrispondenza di luoghi particolari (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 8563/2019; T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, n. 465/2020, n. 242/2019, n. 475/2017, n. 1023/2015).

Sotto il profilo teleologico, la disposizione di cui alla seconda parte dell’art. 3, comma 1, lett. i), si giustifica in ragione dell’esigenza di tutelare situazioni giuridiche consolidate, nonché i correlati investimenti economici e livelli occupazionali facenti capo ad attività già legittimamente esistenti al momento dell’entrata in vigore della disciplina regionale. In tale prospettiva, il legislatore ha inteso evitare che un mero mutamento della titolarità determini l’applicazione retroattiva e penalizzante di nuovi vincoli, quali quelli inerenti alle distanze dai luoghi sensibili.

Tale ratio non è, invece, ravvisabile nell’ipotesi in cui un soggetto del tutto distinto dal precedente gestore si limiti ad insediarsi nei medesimi locali già utilizzati in passato da altro operatore per la medesima attività o per attività analoghe, senza alcuna prosecuzione dell’impresa preesistente e senza subentrare nel relativo titolo autorizzatorio. In simili casi, difetta proprio quel collegamento funzionale ed economico che giustifica la deroga al regime ordinario delle nuove aperture.

La diversa ermeneutica, che attribuisce rilievo decisivo alla sola precedente destinazione dei locali, anche in presenza di un nuovo esercizio esercitato da un operatore distinto, risulterebbe, peraltro, priva di una concreta e ragionevole giustificazione sul piano sistematico. Essa finirebbe, infatti, per riconoscere al nuovo operatore una posizione di indebito vantaggio concorrenziale, consentendogli di sottrarsi all’applicazione dei limiti distanziali dai luoghi sensibili esclusivamente in virtù di un uso pregresso dei locali, eventualmente risalente nel tempo e persino interrotto da periodi di inattività, anche protratta per un lungo periodo di tempo.

Un simile esito si porrebbe in contrasto sia con i principi di parità di trattamento tra operatori economici, sia con le finalità di ordine pubblico, tutela della salute e contenimento del gioco patologico sottese alla normativa regionale. La disciplina delle distanze, infatti, è strutturalmente volta a governare l’impatto territoriale delle nuove iniziative economiche nel settore del gioco, e non può essere elusa attraverso una lettura meramente formale o immobiliare del concetto di nuova apertura.

In conclusione, la qualificazione della fattispecie come nuova apertura appare coerente con il dato testuale, con la ratio della disciplina e con un’interpretazione sistematica orientata a evitare elusioni del quadro regolatorio regionale.

Le ulteriori censure non hanno pregio per le ragioni già illustrate in fase cautelare e che vanno ribadite in questa sede.

E stato rispettato il termine previsto dall’art. 21 nonies dalla L. n. 241/1990, nella formulazione vigente ratione temporis, per l’adozione dell’atto di autotutela decorrente dal rilascio del titolo autorizzativo alla ricorrente (18.5.2023).

Inoltre, risulta correttamente esplicitato il percorso motivazionale dell’atto di autotutela, anche per quanto attiene al bilanciamento tra interessi pubblici e privati e alla valutazione dell’affidamento del privato (evidenziandosi nel provvedimento che il contratto di locazione e i lavori di modernizzazione ed adeguamento dei locali sono stati effettuati prima e con largo anticipo rispetto al rilascio del titolo autorizzativo), tenuto anche conto del non significativo intervallo di tempo intercorso tra l’autorizzazione ex art. 88 T.U.L.P.S. (18.5.2023) e l’adozione dell’atto di autotutela (24.10.2023) e della ratio della disciplina in materia di distanze dei centri scommesse dai luoghi sensibili (in cui certamente rientra la chiesa di Sant’Antonio Abate, detta Santa Maria di Costantinopoli, in quanto luogo di culto, anche se ubicato in posizione decentrata), come dianzi esplicitata e corroborata dalla giurisprudenza costituzionale.

Deve ribadirsi che il provvedimento impugnato costituisce atto dovuto e vincolato, adottato a seguito dell’accertata violazione della normativa regionale in tema di c.d. “distanziometro”, come è emerso all’esito della verificazione, di cui l’amministrazione ha quindi fatto puntuale e corretta applicazione.

Infine, non è predicabile la dedotta sproporzione dell’azione amministrativa e, in particolare, le modalità alternative individuate dalla parte ricorrente (quali, l’accesso selettivo all’offerta di gioco con identificazione della maggiore età, videosorveglianza dell’area con apparecchi per il gioco) possono essere legittimamente adottate in riferimento agli esercizi già in funzione alla data di entrata in vigore della legge regionale (cfr. art. 13 comma 2, della L. Reg. n. 2/2020), quindi non trovano applicazione per le attività ex novo, come nel caso in esame.

In conclusione, ribadite le svolte considerazioni, il gravame va rigettato.

L’infondatezza della domanda impugnatoria conduce alla reiezione della richiesta risarcitoria difettando il presupposto della illegittimità della impugnata attività provvedimentale ex art. 30, comma 2, del c.p.a..

Può disporsi l’integrale compensazione delle spese di giudizio tenuto conto della novità e della peculiare natura delle questioni delibate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Santino Scudeller, Presidente

Davide Soricelli, Consigliere

Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore

L'articolo Sul cd. distanziometro in materia di contrasto alla ludopatia. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Ordinanza di demolizione – Accadimenti sopravvenuti – Irrilevanza.

Ciò che rileva ai fini dell’emissione di un ordinanza di demolizione è che i profili di abusività riscontrati fossero effettivamente sussistenti al momento della relativa adozione, rimanendo, per converso, irrilevanti, per il principio del tempus regit actum, tutti gli accadimenti successivi (incendi, ecc.).

Pres. Franconiero – Est. Ponte

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2599 del 2024, proposto da
Claudia Polidori, Gerardo Zaccaria, rappresentati e difesi dall’avvocato Nicola Neri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del sindaco in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Umberto Garofoli, con domicilio eletto presso gli uffici dell’avvocatura capitolina in Roma, via del Tempio di Giove 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione seconda) n. 14170/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 15 aprile 2026 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La vicenda trae origine dall’impugnazione dell’ordine di demolizione – determinazione dirigenziale n. 1127 del 1.04.2010 (con destinatari: proprietario responsabile il sig. Zaccaria Gerardo; proprietaria non responsabile Polidori Claudia), per opere costruite in assenza di permesso edilizio e ubicate in una zona di inedificabilità assoluta.

2. Contro il suddetto ordine di demolizione, i destinatari hanno proposto ricorso dinanzi al TAR Lazio chiedendo l’annullamento (ricorso 5154/2010)

Con successivo verbale del 19 ottobre del 2010 si accertava la mancata ottemperanza alla determinazione dirigenziale n. 1127 con la quale il X municipio aveva già ingiunto la rimozione e demolizione delle opere abusivamente realizzate.

Con determinazione 1612 del 17.06.2014 viene disposta l’acquisizione gratuita al patrimonio di Roma capitale di tutte le opere realizzate senza titolo, dell’area di sedime delle stesse e di quella ad essa circostanza.

3. Con sentenza 14170 del 2023 il Tar adito ha definito il ricorso di primo grado avente ad oggetto l’impugnazione sia della determinazione dirigenziale n. 1127 sia della n. 1612.

4. Contro la sentenza 14170 del 2023 viene proposto l’appello in esame per i seguenti motivi:

– carattere abusivo delle opere per mancanza del titolo abitativo e sull’inottemperanza all’ordine di demolizione. I ricorrenti censurano la mancata valutazione da parte del giudizio di primo grado di circostanze di fatto e di diritto ed in particolare il TAR non avrebbe tenuto conto dell’impatto che l’incendio del 4.8.2014 ed ancora prima della riconversione dell’attività svolta in loco con allontanamento degli animali e rimozione dei loro precari ricoveri. Tali circostanze hanno, di fatto, determinato la demolizione delle opere a cui la stessa ordinanza impugnata faceva riferimento. Infatti, l’appellante sostiene che le strutture presenti presso il terreno di proprietà degli odierni appellanti rimaste dopo la riconversione dell’attività svolta in loco e l’allontanamento degli animali andavano distrutte dall’incendio dell’anno 2014 rimanendo la sola asserita piscina che altro non è, come già detto, un bacino di acqua per le attività svolte in loco.

– l’appellante inoltre censura la valutazione circa la natura vincolata dell’ordine di demolizione fatta dal Tar Lazio: la circostanza che le opere abusive siano venute meno per effetto di un intervento estraneo alla volontà dei proprietari di tali opere dovrebbe portare a rinnovare il bilanciamento degli interessi e a ritenere non più attuale l’interesse pubblico sotteso alla demolizione delle opere in questione.

5. Si è costituita in giudizio l’avvocatura di Roma Capitale chiedendo il rigetto dell’appello. In particolare si argomenta che l’ordinanza di demolizione è atto ricognitivo di un effetto che si è già prodotto ex lege, di natura vincolata e sanzionatoria che consegue automaticamente all’inosservanza dell’ordine di demolizione.

Inoltre la stessa difesa di Roma Capitale afferma la non ammissibilità di censure contro il provvedimento di acquisizione gratuita al comune in quanto il presupposto da cui questo provvedimento dipende è già stato accertato con efficacia di giudicato dalla sentenza 5366/2024 del Consiglio di Stato che ha definitivamente accertato la legittimità dell’ordinanza di demolizione.

6. All’udienza di smaltimento del 15 aprile 2026 la causa è passata in decisione.

7. Si ritiene che il ricorso sia infondato, in termini tali da imporre l’applicazione dell’art. 74 cod. proc. amm.

8. Se l’incendio occorso il 4.08.2014 è successivo rispetto sia all’ordinanza di demolizione che al provvedimento di acquisizione gratuita al Comune, in ogni caso a nulla rileverebbe quanto evocato atteso che l’abuso edilizio è illecito permanente e il decorso del tempo o il sopravvenire di fatti ulteriori non fanno venir meno il dovere di repressione né gli effetti del procedimento sanzionatorio già perfezionato dovendosi avere riguardo alla situazione esistente al momento dell’adozione dell’atto secondo la regola del tempus regit actum. (cfr. ad es. Cons. Stato, A.P., 11 ottobre 2023, n. 16).

9. Peraltro in relazione alla stessa fattispecie in esame, la sentenza 5366 del 2024 di questo Consiglio di Stato ha già chiarito la questione affermando che “È sufficiente osservare, come correttamente fatto dal giudice di prime cure, che i manufatti attinti dall’ordinanza di demolizione gravata in prime cure sono stati realizzati su zona tipizzata ai sensi del P.R.G. .., per la quel vige un divieto assoluto di edificazione. La destinazione urbanistica dell’area (con il correlato regime giuridico) non può ritenersi superata, in mancanza di un nuovo atto di pianificazione, per effetto dell’asserito sopravvenuto mutamento della situazione di fatto. Ciò che rileva è, peraltro, in questa sede, che i profili di abusività riscontrati fossero, come risulta pacifico tra le parti, effettivamente sussistenti al momento dell’adozione dell’ordinanza di demolizione, rimanendo, per converso, irrilevanti, per il principio del tempus regit actum, tutti gli accadimenti successivi (tra cui l’incendio occorso nel 2014)”.

10. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

L'articolo Sull’irrilevanza degli accadimenti successivi all’adozione dell’ordinanza di demolizione. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Principio del c.d. once only – Ratio – Limiti.

La ratio del principio del c.d. once only– come recepita dall’art. 18, comma 2, della legge n. 241/1990 e dall’art. 99 del codice dei contratti pubblici – è  quella di evitare un inutile aggravamento del procedimento amministrativo, impedendo che lo stesso documento, già acquisito e protocollato, debba essere richiesto più volte al medesimo operatore economico. Tuttavia, tale principio opera esclusivamente sul piano della verifica dei requisiti e non può essere esteso alla distinta fase della valutazione delle offerte tecniche. Ne consegue che l’onere di allegazione e comprova degli elementi rilevanti ai fini dell’attribuzione del punteggio resta integralmente a carico del concorrente, non potendo la commissione giudicatrice sopperire alle carenze dell’offerta mediante attività officiose integrative. Invero,  l’obbligo di produzione documentale imposto dalla lex specialis non può essere eluso mediante il richiamo al principio del c.d. once only, il quale non opera nella fase valutativa dell’offerta tecnica, né può tradursi in un onere di ricerca documentale in capo alla commissione ai fini dell’attribuzione dei punteggi. Una diversa conclusione determinerebbe un evidente vulnus ai principi di par condicio, trasparenza e imparzialità, traducendosi in un ingiustificato vantaggio per i concorrenti già in rapporto con la stessa amministrazione, i quali vedrebbero valorizzata un’offerta tecnica incompleta sulla base di elementi non formalmente prodotti, a differenza degli altri operatori, costretti al rigoroso rispetto degli oneri dichiarativi e documentali imposti dalla lex specialis. Ne deriverebbe, altresì, la compromissione del diritto degli altri concorrenti a verificare la correttezza della valutazione della commissione, in assenza di una completa e regolare acquisizione agli atti di gara delle informazioni e della documentazione rilevante ai fini dell’attribuzione del punteggio.

Pres. Mele – Est. La Malfa

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11484 del 2025, proposto da
I.G. group s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Susanna Corsini, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Monte Zebio n. 30;

contro

Anas s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Arena, Flavia De Pellegrin e Antonio Marino, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

nei confronti

Cec consorzio stabile europeo costruttori soc. cons. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Clarizia e Maria Ida Leonardo, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;
Rm appalti s.p.a. e Laser s.r.l., non costituite in giudizio;

per l’annullamento

previa adozione di ogni più idonea misura cautelare,

della determina di approvazione dell’aggiudicazione efficace prot. U.0688112 del 31 luglio 2025, a firma del Responsabile Gestione Appalti Lavori di Manutenzione di ANAS S.p.A., con la quale è stata in particolare disposta “l’approvazione, ai sensi dell’art. 17, comma 5 del Codice nonché ai sensi del Disciplinare di gara, della proposta di aggiudicazione, immediatamente efficace, riportata nelle premesse, in favore del concorrente primo graduato CEC Consorzio Stabile Europeo Costruttori S.C.A.R.L. (impresa singola, C.F. 03501180545), con impresa ausiliaria LASER S.r.l. (C.F. 04446910822) e impresa consorziata esecutrice designata RM Appalti S.p.A. (C.F. 13597781007)”, della procedura aperta per l’affidamento dell’“Accordo Quadro quadriennale per l’esecuzione dei lavori di manutenzione degli impianti tecnologici sulla rete nazionale ANAS – 2024, suddiviso in n. 13 lotti – Lotto 7 – Lazio – Codice CIG B3398FFA3”, nonché, per quanto possa occorrere, della relativa nota di comunicazione di pari data e protocollo avente ad oggetto “DG 07/24 Accordo Quadro quadriennale per l’esecuzione dei lavori di manutenzione degli impianti tecnologici sulla rete nazionale ANAS – 2024, suddiviso in n. 13 lotti. Lotto 7 Lazio, Codice CIG B3398FFA3. Comunicazione di aggiudicazione efficace ex art. 90 del D.Lgs. 36/2023”;

delle operazioni, delle valutazioni e dell’attribuzione dei punteggi all’operatore economico CEC Consorzio Stabile Europeo Costruttori S.C.A.R.L. (impresa singola), LASER S.r.l. (impresa ausiliaria) e consorziata RM Appalti S.p.A. (esecutrice designata), nonché della graduatoria definitiva della gara nella parte in cui reca l’assegnazione di un punteggio complessivo pari a 80,22 al medesimo concorrente, collocandolo al primo posto;

di tutti i verbali di gara delle sedute pubbliche e riservate riferiti al Lotto 7 – Lazio e, segnatamente, i verbali della Commissione giudicatrice del 24 gennaio 2025, 31 gennaio 2025, 3 febbraio 2025, 12 febbraio 2025, 17 febbraio 2025, 19 febbraio 2025 e 27 marzo 2015, nonché quelli del Seggio di gara del 14 novembre 2024, 28 aprile 2025 e 29 luglio 2025, nella parte in cui non è stata rilevata la carenza dei requisiti partecipativi in capo al Consorzio Stabile CEC e non è stata disposta l’esclusione ovvero, comunque, è stata ammessa e valutata l’offerta del Consorzio Stabile CEC;

nonché di ogni altro atto, anche se allo stato non conosciuto, presupposto, connesso e/o conseguenziale, dal quale possa derivare un pregiudizio alla ricorrente, tra cui, in parte qua e ove occorrer possa, nei limiti di interesse, il bando di gara, il disciplinare integrativo e il capitolato speciale d’appalto con i relativi allegati, nella parte in cui prevedono la valutazione dell’offerta tecnica con particolare riguardo alle voci B.2.1 (“Esperienza specifica”) e B.2.2 (“Struttura tecnico-operativa per l’esecuzione delle prestazioni”) e alle rispettive sotto-voci, con i relativi punteggi, non risultando tali criteri sufficientemente chiari, analitici e articolati, sì da delimitare adeguatamente il giudizio della Commissione entro un minimo e un massimo, e comunque nella parte in cui non consentono di adeguatamente valorizzare la professionalità, l’organizzazione e la specifica esperienza dell’impresa.

e per la declaratoria

di inefficacia e/o invalidità e/o nullità del contratto di Accordo Quadro e del contratto applicativo relativo all’AGR Lazio, ai sensi dell’art. 122 c.p.a., ove medio tempore stipulato con l’aggiudicataria,

nonché per l’accertamento e la declaratoria

del diritto della Società ricorrente al risarcimento del danno in forma specifica mediante aggiudicazione del Lotto 7 e subentro nell’Accordo Quadro eventualmente già stipulato, dichiarandosi sin da subito disponibile a conseguire l’aggiudicazione e a stipulare i contratti in luogo del Consorzio dichiarato aggiudicatario, anche in via di subentro, con espressa domanda ai sensi dell’art.122 c.p.a.,

ovvero, in subordine, per la condanna

della parte resistente al risarcimento del danno per equivalente economico ai sensi dell’art. 124 c.p.a. per la mancata aggiudicazione della gara e il conseguente mancato espletamento dell’appalto, da quantificarsi in corso di causa o in separato giudizio, anche ai sensi dell’art. 1226 c.c., oltre al danno curriculare e a tutte le spese sostenute per la partecipazione alla procedura di gara.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Anas s.p.a. e di Cec consorzio stabile europeo costruttori soc. cons. a r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 la dott.ssa Giulia La Malfa e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1 – Il presente giudizio ha ad oggetto la procedura per l’affidamento dell’“accordo quadro quadriennale per l’esecuzione dei lavori di manutenzione degli impianti tecnologici sulla rete nazionale Anas 2024”. Con l’odierno ricorso I.g. group s.r.l. ha impugnato il provvedimento con cui l’A.n.a.s. ha disposto l’aggiudicazione definitiva del lotto 7 in favore del controinteressato Consorzio stabile europeo costruttori s.c.a.r.l.

2 – Il ricorso è affidato a due motivi di gravame, con cui la ricorrente contesta, in sintesi:

i) la nullità del contratto di avvalimento stipulato dall’aggiudicataria con l’impresa ausiliaria, finalizzato al prestito del requisito SOA relativo alla categoria OG10 Classifica VIII, in quanto le risorse messe a disposizione sarebbero manifestamente inadeguate a trasferire il requisito; ne conseguirebbe l’insussistenza in capo all’aggiudicataria del requisito SOA richiesto, con conseguente doverosa esclusione dalla procedura;

ii) l’illegittimità della valutazione dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria, con specifico riferimento ai sub-criteri B.2.1 (esperienza specifica) e B.2.2 (struttura tecnico-operativa), avendo la Commissione attribuito punteggi non coerenti né giustificati rispetto alla documentazione prodotta.

3 – Resistono in giudizio l’A.n.a.s. e il Consorzio Cec, insistendo per il rigetto del ricorso.

4 – All’udienza pubblica del 29 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1 – Con un primo motivo di ricorso, teso a determinare l’esclusione dell’aggiudicataria, la ricorrente ha dedotto la nullità o inadeguatezza del contratto di avvalimento prodotto dalla controinteressata finalizzato al prestito del requisito SOA relativo alla categoria OG10 Classifica VIII, a fronte della genericità delle risorse con lo stesso messe a disposizione, nonché in ogni caso vista la loro inadeguatezza a trasferire il requisito, da cui conseguirebbe l’insussistenza in capo all’aggiudicataria del requisito SOA richiesto, con conseguente doverosa esclusione dalla procedura.

1.2 – Il motivo è infondato.

1.3 – Emerge dalla lettura del contratto di avvalimento, in atti, che lo stesso, nel prevedere il prestito dei requisiti SOA di cui alla “Categoria OG10 Classifica VIII”, recava espressamente la prestazione di alcuni specifici elementi, consistenti nei “mezzi, le attrezzature e il seguente personale tecnico ed operaio indicati nell’Allegato A)”, affiancato dalla messa a disposizione (“nonché”) di “tutta la ‘struttura aziendale’ sottesa e presupposta ed idonea a soddisfare i predetti requisiti richiesti”.

Il contratto proseguiva prevedendo che “L’impresa Ausiliaria si obbliga, nei confronti del concorrente e della stazione appaltante […] a mettere ed a tenere a disposizione dell’Ausiliata tali requisiti e le necessarie Certificazioni, nonché tutta la struttura presupposta ed idonea a soddisfare i requisiti del bando, in modo pieno ed incondizionato senza limitazioni di sorta, ai fini della partecipazione alla procedura di gara di cui alle premesse ed inoltre, per il caso di aggiudicazione, si obbliga sin d’ora a tenere a disposizione i detti requisiti e relativa ‘struttura aziendale’ per tutta la durata dell’appalto, anche eccedente il tempo previsto negli atti di gara”.

L’allegato A) elencava poi le suddette specifiche risorse, consistenti in “N. 1 Furgone; N. 1 Piattaforma Aerea; N. 1 Caposquadra; N. 1 Operaio Specializzato; N. 1 Operaio Qualificato; N. 1 Operaio Comune”.

1.4 – Sul punto, è sufficiente richiamare quanto già affermato dal Consiglio di Stato, sez. V, con la sentenza 6 novembre 2024, n. 8879, resa proprio in relazione a un contratto di avvalimento di identico tenore, stipulato dalla medesima impresa aggiudicataria.

In tale occasione il Consiglio di Stato ha chiarito che un siffatto “contratto di avvalimento può ritenersi di suo sufficientemente dettagliato (anche a mente dell’art. 8 disciplinare, a tenore del quale ‘Il contratto di avvalimento dovrà contenere, a pena di nullità, la specificazione dei requisiti forniti e delle risorse messe a disposizione dall’impresa ausiliaria’) e in sé valido: da un lato, infatti, esso elenca alcune specifiche risorse prestate dall’ausiliaria in favore dell’ausiliata; dall’altro, in ogni caso, prevede espressamente la messa a disposizione dell’intera “struttura aziendale”, nella misura in cui sottesa e presupposta alla soddisfazione del requisito”.

La medesima pronuncia ha, al riguardo, precisato che occorre considerare “la messa a disposizione dell’intera struttura aziendale a beneficio dell’ausiliata, come peraltro è connaturale all’avvalimento avente a oggetto attestazioni SOA (cfr. Cons. Stato, V, 10 gennaio 2022, n. 169, in cui si pone in risalto che ‘nel caso di avvalimento che abbia ad oggetto l’attestazione SOA oggetto di prestito è l’intero apparato organizzativo (in termini di mezzi e risorse) del soggetto avvalso o parte di questo, nella misura necessaria all’esecuzione del contratto’, e cioè con riferimento a ‘le proprie risorse e il proprio apparato organizzativo in tutte le parti che giustificano l’attribuzione del requisito di qualità a seconda dei casi’; cfr., su tutto quanto sopra, anche Id., V, 16 febbraio 2023, n. 1647)”.

Alla luce di tale principio, non può ritenersi dirimente neppure la dedotta mancata indicazione specifica del Direttore tecnico. La clausola contrattuale che prevede la messa a disposizione dell’intera “struttura aziendale sottesa” al requisito SOA, infatti, è idonea a ricomprendere tutte le componenti che concorrono alla qualificazione dell’impresa, ivi incluso il Direttore tecnico, quale elemento intrinseco e necessario per l’esistenza della certificazione SOA. In tale prospettiva, l’indicazione analitica di mezzi e personale operativo assolve alla funzione di rendere concreta e verificabile la disponibilità delle risorse direttamente impiegate nell’esecuzione, mentre la contestuale messa a disposizione dell’intera struttura aziendale vale a trasferire, sul piano funzionale, l’apparato organizzativo complessivo che sorregge il requisito di qualificazione, comprensivo delle professionalità essenziali alla sua validità.

2 – È invece fondato, nei limiti di seguito evidenziati, il secondo motivo di ricorso, con cui la ricorrente contesta la valutazione dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria, con specifico riferimento ai sub-criteri B.2.1 (esperienza specifica) e B.2.2 (struttura tecnico-operativa).

2.1 – In particolare, in relazione al sub-criterio B.2.1 – “Esperienza specifica”, la ricorrente deduce che la controinteressata non avrebbe fornito adeguata prova né dell’effettiva esecuzione dei lavori indicati, né della quota parte degli stessi svolta nell’ambito del raggruppamento, come invece espressamente richiesto dal disciplinare di gara.

A sostegno del motivo, richiama la previsione del disciplinare, secondo cui il punteggio – fino a un massimo di 14 punti – è attribuito “valutando l’esperienza specifica […] nell’esecuzione di n. 3 (tre) interventi, svolti ed effettivamente conclusi”. La medesima disposizione subordina espressamente la valutazione alla produzione di idonea documentazione a comprova, prevedendo che “verranno presi in considerazione e valutati solo gli interventi […] opportunamente comprovati da apposita documentazione: Contratto, CEL, SAL, Certificato di pagamento” e che, ove i lavori siano stati svolti in forma associata, “la valutazione […] terrà conto della percentuale di partecipazione […] che dovrà essere attestata tramite allegazione di copia del mandato collettivo con rappresentanza/atto costitutivo del RTI formalizzato per l’esecuzione dell’appalto o documentazione idonea a comprovare l’avvenuta designazione (lettera ufficiale di presentazione dell’offerta, contratto di appalto etc.) delle consorziate esecutrici”. Quanto alle conseguenze della mancata prova, il disciplinare dispone che “nel caso in cui […] non si evinca in modo oggettivo l’effettiva esecuzione […] l’intervento stesso non sarà valorizzato ai fini del punteggio”.

Nel caso in esame, il Consorzio Cec ha indicato tre interventi affidati e aggiudicati nell’ambito di un r.t.i. costituito con le mandanti Sonet S.r.l. e Sarappalti S.p.a., in esecuzione dell’Accordo quadro ANAS – Lotto 9 Area Umbria, e segnatamente:

– S.S.3bis – 675 – interventi di ammodernamento ed efficientamento a LED degli impianti di illuminazione relativi a plurimi svincoli ricadenti lungo la direttrice Terni–Perugia (tra cui Amelia, Narni Scalo, Terni, Orvieto, Deruta e Collestrada, nonché galleria S. Paterniano);

– S.S.77 var della Val di Chienti – lavori di manutenzione programmata ed efficientamento energetico degli impianti tecnologici a servizio delle gallerie Collepersico, San Lorenzo I e II e Belfiore;

– S.S.3 – 685 – 79 bis – RA06 – 75 – interventi di riqualificazione ed efficientamento degli impianti di illuminazione relativi a svincoli ricadenti nell’area Perugia–Assisi (tra cui Cortaccione, Eggi, Sant’Anatolia, Bastia e Assisi).

Secondo la prospettazione della ricorrente, tuttavia, l’aggiudicataria in sede di gara avrebbe fornito una rappresentazione delle esperienze dichiarate priva dei necessari riscontri documentali e delle indispensabili specificazioni richieste dalla lex specialis. In particolare:

i) non sarebbe stata indicata né comprovata la quota di partecipazione ed esecuzione del Consorzio nell’ambito del r.t.i., né allegata idonea documentazione al riguardo;

ii) quanto al terzo intervento dichiarato (S.S. 3 – 685 – 79 bis – RA06 – 75), il Certificato di regolare esecuzione prodotto non sarebbe riferibile al contratto indicato, ma a lavorazioni diverse.

2.2 – Sotto il primo profilo, la censura non è fondata.

Dalla documentazione in atti emerge, infatti, che, pur avendo partecipato alla procedura in forma associata, il Consorzio ha eseguito in proprio le lavorazioni, avendo successivamente assunto integralmente lo svolgimento dei contratti applicativi. In tale prospettiva, l’omessa indicazione della quota di partecipazione non si traduce in una carenza sostanziale dell’offerta, in quanto l’esperienza dichiarata riguarda lavori effettivamente eseguiti per intero dal Consorzio.

In tal senso depone, anzitutto, la compilazione dell’allegato GT_B.2.1, nel quale il Consorzio ha qualificato sé stesso come “mandataria”, in coerenza con i chiarimenti resi dalla stazione appaltante in sede di FAQ (quesito n. 2), secondo cui, nel caso di operatore singolo, è possibile indicare tale qualità, senza indicazione della quota. Ne deriva che gli importi indicati sono stati autodichiarati come riferibili all’attività esecutiva direttamente svolta dal Consorzio.

Ulteriore riscontro si rinviene nei contratti applicativi allegati, nei quali non risultano specificate quote di esecuzione tra i componenti del r.t.i., ma si dà atto dell’affidamento delle lavorazioni alla consorziata esecutrice Stacchio Impianti. In particolare, con provvedimento della stazione appaltante è stata autorizzata la sostituzione della consorziata esecutrice originariamente indicata con la società Stacchio impianti s.r.l., la quale ha assunto il ruolo di esecutore dei lavori nell’ambito dell’Accordo Quadro.

Tale circostanza trova ulteriore conferma nei certificati di regolare esecuzione prodotti in giudizio, dai quali risulta che tutte le lavorazioni sono state integralmente eseguite dalla consorziata da Stacchio impianti s.r.l., senza alcuna ripartizione tra il consorzio e le mandanti, come documentato nel Quadro 6.2 relativo alle attività svolte, conformemente a quanto indicato nei contratti applicativi.

Alla luce di tali elementi, deve ritenersi che, nel caso di specie, l’assenza di una puntuale indicazione delle quote di partecipazione non abbia inciso sulla verificabilità dell’esperienza dichiarata, né abbia determinato un’alterazione della valutazione comparativa, risultando comunque identificabile il soggetto effettivamente esecutore delle lavorazioni.

2.3 – È invece fondato il secondo profilo di censura, relativo al terzo intervento dichiarato (S.S. 3 – 685 – 79 bis – RA06 – 75, relativo alla riqualificazione ed efficientamento degli impianti di illuminazione nell’area Perugia–Assisi, CIG: B04E9D2E17; CUP: F67H23002250001), atteso che, effettivamente, il certificato di regolare esecuzione depositato non risulta riferibile al contratto indicato, ma a lavorazioni completamente diverse (interventi di bonifica ambientale, CIG: B154B6DA4F; CUP: F67H23006150001), rendendo impossibile comprovare l’effettiva esecuzione dell’intervento e attribuirne il punteggio.

Cionostante come emerge espressamente dal verbale della Commissione del 17 febbraio 2025, tutti e tre gli interventi dichiarati sono stati valutati e ritenuti “adeguati” rispetto alle caratteristiche richieste dal disciplinare, con conseguente attribuzione di un punteggio complessivo pari a 7,70 per il sub-criterio B.2.1. Tale valutazione ha determinato il conseguimento, da parte del Consorzio CEC, di un punteggio complessivo pari a 80,22, a fronte dei 79,565 punti riportati dalla ricorrente IG Group, classificatasi in seconda posizione.

Né può condividersi il rilievo dell’Amministrazione e della controinteressata, secondo cui tali carenze documentali sarebbero irrilevanti in quanto i lavori pregressi sarebbero stati eseguiti nei confronti della medesima stazione appaltante, la quale non avrebbe potuto “disconoscerne l’esecuzione”.

Per un verso, infatti, la lex specialis era chiarissima, con riferimento al sub-criterio B.2.1 – “Esperienza specifica”, nello stabilire che l’effettiva esecuzione gli interventi, dovesse essere necessariamente comprovata mediante apposita documentazione (CEL, SAL, Certificato di pagamento o documentazione equivalente), a pena di mancata valorizzazione ai fini del punteggio.

A fronte del chiaro tenore di tali disposizioni, il richiamo al principio del c.d. once only non può essere utilmente invocato per superare tali carenze. La ratio di tale principio – come recepita dall’art. 18, comma 2, della legge n. 241/1990 e dall’art. 99 del codice dei contratti pubblici – è infatti quella di evitare un inutile aggravamento del procedimento amministrativo, impedendo che lo stesso documento, già acquisito e protocollato, debba essere richiesto più volte al medesimo operatore economico. Tuttavia, tale principio opera esclusivamente sul piano della verifica dei requisiti e non può essere esteso alla distinta fase della valutazione delle offerte tecniche.

Ne consegue che l’onere di allegazione e comprova degli elementi rilevanti ai fini dell’attribuzione del punteggio resta integralmente a carico del concorrente, non potendo la commissione giudicatrice sopperire alle carenze dell’offerta mediante attività officiose integrative.

In termini del tutto analoghi il Consiglio di Stato (Sez. V, 4 novembre 2025, n. 8567) ha chiarito che l’obbligo di produzione documentale imposto dalla lex specialisnon può essere eluso mediante il richiamo al principio del c.d. once only, il quale non opera nella fase valutativa dell’offerta tecnica, né può tradursi in un onere di ricerca documentale in capo alla commissione ai fini dell’attribuzione dei punteggi.

Una diversa conclusione determinerebbe un evidente vulnus ai principi di par condicio, trasparenza e imparzialità, traducendosi in un ingiustificato vantaggio per i concorrenti già in rapporto con la stessa amministrazione, i quali vedrebbero valorizzata un’offerta tecnica incompleta sulla base di elementi non formalmente prodotti, a differenza degli altri operatori, costretti al rigoroso rispetto degli oneri dichiarativi e documentali imposti dalla lex specialis. Ne deriverebbe, altresì, la compromissione del diritto degli altri concorrenti a verificare la correttezza della valutazione della commissione, in assenza di una completa e regolare acquisizione agli atti di gara delle informazioni e della documentazione rilevante ai fini dell’attribuzione del punteggio.

Per altro verso, deve evidenziarsi che, nel caso in esame, l’omessa produzione della documentazione non si configura come una mera carenza formale dell’offerta tecnica, ma ha inciso direttamente sulla correttezza e sulla regolarità della valutazione della Commissione.

In risposta all’ordinanza istruttoria del Tribunale n. 1878 del 2026, infatti, l’Amministrazione ha significativamente mutato la propria linea difensiva: mentre, in una prima fase, aveva sostenuto l’irrilevanza della produzione di un Certificato di regolare esecuzione non pertinente, sul presupposto che i lavori fossero comunque conosciuti dalla stessa stazione appaltante in quanto già eseguiti nei suoi confronti, solo a seguito delle richieste istruttorie ha invece riconosciuto la mancanza di un idoneo certificato riferibile all’intervento dichiarato.

In tale mutato contesto, l’Amministrazione, anziché depositare il Certificato di regolare esecuzione corretto o altra documentazione idonea a comprovare l’effettiva esecuzione dell’intervento, si è limitata a rappresentare quanto segue:

“Anche il terzo intervento indicato da CEC, inerente lavori di riqualificazione ed efficientamento degli impianti di illuminazione degli svincoli Cortaccione, Eggi, Sant’Anatolia, San Carlo, Mantignana, Ospedalicchio, Bastia e Assisi–Perugia mediante installazione di dispositivi LED (riconducibile interamente alla categoria di lavori OG10), risulta agganciato all’Accordo quadro quadriennale per lavori di manutenzione straordinaria degli impianti tecnologici sulla Rete Nazionale Anas – Lotto 9 Area Umbria, individuato con la sigla DG 35-18 Lotto 9.

La Commissione, a valle dell’analisi della documentazione prodotta in fase di gara (in particolare, dal contratto applicativo e dall’elaborato di progetto e in assenza del relativo Certificato di regolare esecuzione) inerente al suddetto intervento, lo ha ritenuto meno articolato in termini di complessità, nonché sprovvisto di idonea e univoca documentazione a comprova dello stesso, riferendosi l’importo e il Certificato di regolare esecuzione ad altra lavorazione rispetto a quella riportata nel contratto applicativo prodotto nell’Offerta Tecnica.

Pertanto, nell’esercizio della sua funzione valutativa discrezionale, la Commissione di gara ha bilanciato la portata, e di conseguenza il peso, nonché la coerenza e completezza documentale di ciascuno degli interventi dichiarati da CEC, relativi al criterio B.2.1, il cui punteggio finale, inferiore al massimo attribuibile e inferiore a quello di IG GROUP, risulta inevitabilmente esserne la sintesi globale”.

Tuttavia, proprio tale ricostruzione finisce per confermare, anziché superare, l’intrinseca illogicità del percorso valutativo seguito dalla Commissione. Dalla documentazione richiamata dall’Amministrazione – ossia esclusivamente il “Contratto applicativo” e l’“Elaborato di progetto” – non è in alcun modo desumibile l’effettiva esecuzione dell’intervento, trattandosi di atti a contenuto meramente programmatico e descrittivo, inidonei, in quanto tali, a comprovare la concreta realizzazione delle lavorazioni. In altri termini, in assenza del Certificato di regolare esecuzione (o di altra documentazione equipollente espressamente richiesta dalla lex specialis), difetta il presupposto minimo per ritenere dimostrato lo svolgimento dell’intervento.

Ne consegue che la Commissione, pur dando atto della carenza documentale e della non univocità degli elementi prodotti, ha nondimeno attribuito rilevanza all’intervento ai fini del punteggio, in aperta violazione della previsione del disciplinare secondo cui, in difetto di prova oggettiva dell’effettiva esecuzione, l’intervento “non sarà valorizzato”.

Al riguardo, deve ritenersi irrilevante il Certificato di regolare esecuzione depositato dall’aggiudicataria all’esito dell’ordinanza istruttoria, recante data 21 gennaio 2026, in quanto formato ex post e, dunque, inesistente al momento della presentazione dell’offerta, cui esclusivamente deve farsi riferimento ai fini della verifica della completezza e regolarità della documentazione prodotta.

L’assegnazione del punteggio pari a 7,70 all’offerta tecnica di Cec in relazione al sub-criterio B.2.1 – “Esperienza specifica” è pertanto illegittima in quanto è stato valorizzato un intervento che, alla data di presentazione dell’offerta, non risultava né adeguatamente comprovato né effettivamente eseguito, in violazione delle puntuali prescrizioni della lex specialis.

Tuttavia, la natura intrinsecamente discrezionale del criterio valutativo in esame – che affida alla Commissione una ponderazione complessiva dell’esperienza maturata, da esprimersi mediante l’attribuzione di un punteggio unitario compreso tra 0 e 14, e non attraverso l’assegnazione automatica di punteggi predeterminati per ciascun intervento – esclude che l’accoglimento della censura possa tradursi in un’automatica decurtazione del punteggio originariamente attribuito.

Ne deriva, piuttosto, la necessità di una rinnovata valutazione dell’offerta tecnica, da compiersi in sede amministrativa, previa esclusione dell’intervento privo di adeguata comprova, al fine di pervenire a una nuova e coerente determinazione del punteggio.

3 – Per quanto riguarda il sub-criterio B.2.2 – Struttura tecnico-operativa per l’esecuzione delle prestazioni, la censura della ricorrente è invece infondata.

3.1 – Deve escludersi, innanzitutto, che la lex specialis imponesse, nel caso di specie, la produzione della dichiarazione di disponibilità del Direttore di cantiere. Tale adempimento era infatti espressamente previsto con riguardo ai soli consulenti esterni, e non anche per figure stabilmente inserite nell’organizzazione dell’operatore economico.

Nel caso in esame, risulta, per contro, che il Direttore di cantiere indicato dall’aggiudicataria fosse legato a quest’ultima da un rapporto professionale continuativo, stabile e strutturalmente integrato nell’assetto organizzativo del Consorzio. In particolare, egli riveste la qualifica di procuratore speciale sin dal 2019, è direttore tecnico in possesso di attestazione SOA dal febbraio 2020 e intrattiene, a decorrere dal 2023, un rapporto di collaborazione coordinata e continuativa.

Un siffatto quadro relazionale, connotato da elementi di continuità, stabilità e integrazione funzionale, vale ad escludere la riconducibilità della figura in esame alla categoria dei consulenti esterni cui la disciplina di gara ricollegava l’onere dichiarativo invocato dalla ricorrente. Ne consegue che la mancata produzione della dichiarazione di disponibilità non integra alcuna violazione della lex specialis, risultando al contrario già adeguatamente garantita, ex se, la disponibilità della risorsa professionale ai fini dell’esecuzione dell’appalto.

3.2 – Priva di pregio è anche la censura relativa al punteggio attribuito per i tecnici manutentori.

La ricorrente prospetta l’asserita illogicità della valutazione operata dalla Commissione, sul presupposto che il Consorzio Cec avrebbe indicato un numero limitato di tecnici (tre unità), ritenuto inadeguato rispetto alla pluralità delle specializzazioni richieste e alle esigenze operative connesse alla gestione simultanea di più cantieri e alla reperibilità continuativa. A ciò contrappone la propria offerta, caratterizzata dalla presenza di un numero significativamente superiore di tecnici, ritenuti maggiormente qualificati e coerenti con le specificità del settore.

Tale impostazione non può essere condivisa.

Va, infatti, evidenziato che il sub-criterio B.2.2 non circoscriveva la valutazione alla sola consistenza numerica o qualificazione dei “tecnici manutentori”, ma imponeva alla Commissione di apprezzare l’intera organizzazione tecnico-professionale proposta dal concorrente, come rappresentata in un apposito organigramma, comprensivo di tutte le figure coinvolte e delle relative interrelazioni funzionali. Ne consegue che la valutazione richiesta dalla lex specialis aveva carattere necessariamente globale e sintetico, dovendo investire la coerenza complessiva dell’assetto organizzativo delineato, e non già limitarsi a una considerazione atomistica di singole componenti.

In tale prospettiva, l’attribuzione del punteggio – pari a 5,5 punti per il Consorzio Cec e a 6,67 punti per la ricorrente – rientra nella discrezionalità tecnica della Commissione, espressione di un giudizio complessivo sull’idoneità dell’organizzazione proposta rispetto alle esigenze dell’appalto.

Ne deriva che le censure della ricorrente si risolvono, in ultima analisi, nella prospettazione di una diversa e alternativa lettura degli elementi dell’offerta tecnica, incentrata su una valutazione atomistica e non esaustiva del criterio valutativo, e come tale inidonea a infirmare la valutazione espressa dalla Commissione, in assenza di evidenti profili di illogicità manifesta, travisamento dei fatti o irragionevolezza.

4 – In conclusione, il ricorso merita accoglimento nei limiti sopra precisati, con esclusivo riferimento al profilo concernente l’erronea valorizzazione del terzo intervento dichiarato ai fini dell’attribuzione del punteggio relativo al sub-criterio B.2.1 (“Esperienza specifica”), con conseguente annullamento del provvedimento di aggiudicazione disposto in favore del Consorzio Cec e che, sul piano conformativo, impone all’Autorità di rideterminarsi sul punteggio spettante, riesercitando il potere nel rispetto dei principi indicati al precedente punto 2, con esclusione dalla valutazione dell’intervento non adeguatamente comprovato.

4.1 – Nulla deve disporsi in ordine alle sorti del contratto e sulla domanda di risarcimento per equivalente, stante la sussistenza di margini di discrezionalità nella riedizione del potere.

4.2 – L’accoglimento parziale del ricorso giustifica la compensazione integrale delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Mele, Presidente

Giuseppe Grauso, Primo Referendario

Giulia La Malfa, Referendario, Estensore

L'articolo Sul c.d. once only nelle gare di appalto. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Valutazione delle offerte – Divieto di commistione tra offerta tecnica ed economica.

Il divieto di commistione tra offerta tecnica ed economica deve essere tutelato finanche in presenza di un semplice rischio di pregiudizio. È infatti sufficiente la sola possibilità che l’importo economico sia conosciuto prima della valutazione tecnica per compromettere la necessaria imparzialità della Commissione. La  separazione tra le due offerte costituisce un principio essenziale per evitare qualsiasi condizionamento della commissione di gara quale organo valutatore. Ne consegue che l’inserimento, da parte del concorrente, di profili dell’importo economico all’interno dell’offerta tecnica non possa che comportarne la sua esclusione. In tale prospettiva, non rileva l’effettivo utilizzo del dato economico nella valutazione, essendo sufficiente la mera conoscibilità dello stesso da parte della Commissione nella fase anteriore alla valutazione economica.

Pres. Corradino – Est. Marra

L'articolo Sul divieto di commistione tra offerta tecnica ed economica. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Progetto di assorbimento – Mancata allegazione – Soccorso istruttorio – Inammissibilità.

Nel vigente assetto normativo delineato dagli artt. 57 e 102 del d.lgs. n. 36/2023, il progetto di assorbimento non riveste carattere meramente formale, bensì integra un elemento necessario e strutturale dell’offerta economica, funzionale alla verifica della sua serietà, attendibilità e sostenibilità sin dalla fase di gara. In particolare, integrando il progetto di assorbimento un elemento intrinseco e strutturale dell’offerta economica, la sua omissione non può essere soccorribile, atteso che l’art. 101 del d.lgs. n. 36/2023 consente l’integrazione postuma esclusivamente della documentazione amministrativa, “con esclusione espressa della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica”. La mancata allegazione del progetto di assorbimento non è risolvibile mediante un mero chiarimento né è riconducibile a un errore materiale, poiché essa identifica una lacuna sostanziale dell’offerta, idonea ad incidere sulla possibilità per la stazione appaltante di verificare la legittimità e la congruità della proposta. Ne consegue che l’attivazione del soccorso istruttorio si tradurrebbe in una inammissibile integrazione postuma dell’offerta, in violazione del principio della par condicio tra concorrenti.

Pres. Tricarico – Est. Battiloro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15507 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da Arca Servizi S.r.l. e Fluidotecnica S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, in relazione alla procedura CIG B774BE63F1, rappresentati e difesi dall’avvocato Maria Teresa Grassi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, Piazza Nazario Sauro, 2;

contro

di Ferservizi S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giorgio Fraccastoro, Alice Volino e Monica Minadeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via del Corso, 509;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– del provvedimento, a firma del procuratore Antonio Cappiello, trasmessa tramite Portale Acquisti il 3 novembre 2025, avente ad oggetto “Comunicazione di esclusione dalla procedura Rif. ePNSB 5000072982 – Affidamento dei servizi manutentivi negli immobili di proprietà o in uso alle società del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane Lotto 3 – Centro – CIG: B774BE63F1”;

– della comunicazione, a firma del Responsabile per la Fase di Affidamento Giovanni Gervasoni, del 13 novembre 2025 avente ad oggetto “Risposta alla comunicazione del costituendo RTI: ARCA SERVIZI SRL – FLUIDOTECNICA SRL Rif.: ePNSB 5000072982 – Affidamento dei servizi manutentivi negli immobili di proprietà o in uso alle società del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane. Lotto 3 – Centro – CIG: B774BE63F1”;

– di qualsiasi altro atto presupposto e/o connesso e/o consequenziale ancorché non conosciuto e/o incognito.

per quanto riguarda i motivi aggiunti del 28 gennaio 2026:

– del provvedimento del 23.12.2025, a firma del procuratore Antonio Cappiello, trasmesso tramite Portale Acquisti, avente ad oggetto “ePNSB 5000072982 – Procedura negoziata indetta da Sistema di Qualificazione per l’affidamento dei servizi manutentivi negli immobili di proprietà o in uso alle società del Gruppo Ferrovie dello Stato. Lotto 3 – CENTRO CIG n. B774BE63F1. Comunicazione ex art. 90 comma 1 lett. c) del D. lgs 36/2023” nella parte in cui non ricomprende il RTI Arca Servizi srl / Fluidotecnica S.r.l. nella graduatoria definitiva della procedura;

– di qualsiasi altro atto presupposto e/o connesso e/o consequenziale ancorché non conosciuto e/o incognito, tra cui, per quanto occorrer possa, i verbali di gara V (Seduta riservata del 7 Novembre 2025 e del 13 Novembre 2025) e VI (Seduta riservata del 27 Novembre 2025) nella parte in cui formano la graduatoria del Lotto 3 – Centro senza inserire il RTI Arca Servizi srl / Fluidotecnica S.r.l.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Ferservizi S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 aprile 2026 il dott. Valentino Battiloro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo parte ricorrente ha impugnato il provvedimento di esclusione dalla procedura di gara in oggetto indicata, assunto dalla Stazione Appaltante in ragione della “mancata presentazione all’interno dell’offerta economica del progetto di assorbimento come previsto dal par. VII.3 – OFFERTA ECONOMICA del Disciplinare”.

2. Il ricorso è fondato sui seguenti motivi di censura:

2.1. “Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, 57 e 101 del D. Lgs. 36/2023 ss.mm.ii. – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Costituzione – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 56, comma 3, della Direttiva 24/2014/UE del 26 febbraio 2014 – Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della L. 241/1990 ss.mm.ii. – Violazione del principio del giusto procedimento, dei principi di trasparenza, di correttezza, di non discriminazione, di parità di trattamento, violazione della par condicio tra i concorrenti – Travisamento dei fatti – Carenza, illogicità e contraddittorietà della motivazione – Carenza di istruttoria – Ingiustizia manifesta”.

Con detta censura si deduce che l’esclusione è illegittima poiché la mancata allegazione del progetto di assorbimento costituirebbe una carenza meramente documentale, sanabile mediante attivazione del soccorso istruttorio.

Si sostiene che l’impegno alla clausola sociale fosse già stato espressamente assunto nella domanda di partecipazione e che la produzione successiva del progetto non avrebbe comportato alcuna modifica dell’offerta né violazione della par condicio;

2.2. “Incompetenza – Violazione e/o falsa applicazione dei principi generali e dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 ss.mm.ii. – Violazione e/o falsa applicazione della lex specialis di gara (paragrafo 6 della Lettera di Invito) – Violazione del principio del giusto procedimento, dei principi di trasparenza, di correttezza, di non discriminazione, di parità di trattamento, violazione della par condicio tra i concorrenti – Travisamento dei fatti – Carenza, illogicità e contraddittorietà della motivazione – Carenza di istruttoria – Ingiustizia manifesta”.

Con il secondo motivo si assume che il provvedimento di esclusione sia viziato da incompetenza, in quanto adottato da un procuratore privo dei necessari poteri decisori in relazione al valore dell’appalto (in quanto la procura conferiva poteri con limite di valore per singola operazione pari ad euro 5.000.000, mentre l’importo dell’appalto, anche con riferimento al solo lotto interessato, risultava superiore a tale soglia).

Si deduce inoltre che la successiva comunicazione del responsabile della fase di affidamento non integri una valida ratifica, in mancanza di una chiara manifestazione dell’animus convalidandi richiesta dall’art. 21nonies della legge n. 241/1990.

3. L’Amministrazione intimata, costituitasi in giudizio, ha sostenuto la piena legittimità dell’esclusione, evidenziando che il progetto di assorbimento costituirebbe, ai sensi degli artt. 57 e 102 del d.lgs. n. 36/2023 e della lex specialis, elemento essenziale e strutturale dell’offerta economica, la cui mancanza comporta l’automatica esclusione e non sarebbe sanabile mediante soccorso istruttorio.

Quanto al profilo della competenza, Ferservizi afferma che il provvedimento è stato validamente adottato dal procuratore, in quanto munito di poteri generali e specifica delega dell’Amministratore Delegato per la gestione e sottoscrizione degli atti della procedura, conferiti sulla base delle Linee Guida interne adottate ai sensi dell’art. 141, comma 4, lett. b), d.lgs. n. 36/2023 e di una delega ad hoc che derogava ai limiti di valore ordinari.

4. Con motivi aggiunti del 28 gennaio 2026, parte ricorrente ha impugnato la graduatoria finale per illegittimità derivata.

5. Con memoria del 30 gennaio 2026, la Stazione Appaltante ha eccepito l’inammissibilità dei motivi aggiunti per carenza di interesse e per difetto di integrità del contraddittorio, deducendo che parte ricorrente, non avendo censurato le offerte dei concorrenti che la precedono in graduatoria e avendo notificato l’atto solo al primo classificato, non potrebbe conseguire alcuna utilità concreta e attuale in caso di eventuale accoglimento del gravame.

Ha eccepito altresì l’improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuto difetto di interesse, poiché l’inammissibilità dei motivi aggiunti avverso l’aggiudicazione comporterebbe il consolidamento definitivo di quest’ultima, rendendo inutiliter data l’eventuale riammissione del ricorrente alla procedura.

6. In vista dell’udienza di discussione, le parti hanno depositato memorie difensive e, in particolare, la parte ricorrente ha replicato alle eccezioni sollevate dalla resistente, evidenziando di aver notificato l’atto di motivi aggiunti ad «almeno un controinteressato», in conformità all’art. 41 c.p.a., e sostenendo di essere titolare di un interesse concreto e attuale, consistente nella permanenza in graduatoria ai fini di un eventuale scorrimento della stessa.

7. All’udienza pubblica dell’1 aprile 2026, la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione, come da verbale.

8. Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame delle questioni di rito, passando direttamente all’esame del merito, attesa l’infondatezza delle censure dedotte.

9. Quanto al primo motivo di ricorso, il Collegio osserva, in linea con l’orientamento di questa Sezione, che, nel vigente assetto normativo delineato dagli artt. 57 e 102 del d.lgs. n. 36/2023, il progetto di assorbimento non riveste carattere meramente formale, bensì integra un elemento necessario e strutturale dell’offerta economica, funzionale alla verifica della sua serietà, attendibilità e sostenibilità sin dalla fase di gara.

In particolare, come puntualmente affermato da questa Sezione nelle recenti sentenze del 4 dicembre 2025 nn. 21832 (confermata da Cons. Stato n. 2878/2026), 21833 (confermata da Cons. Stato n. 2879/2026), 21834 e 21891 (confermata da Cons. Stato n. 2877/2026), riferite alla medesima procedura di gara, “integrando il progetto di assorbimento un elemento intrinseco e strutturale dell’offerta economica, la sua omissione non può essere soccorribile”, atteso che l’art. 101 del d.lgs. n. 36/2023 consente l’integrazione postuma esclusivamente della documentazione amministrativa, “con esclusione espressa della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica”.

Questa Sezione ha altresì chiarito che “la mancata allegazione del progetto di assorbimento non è risolvibile mediante un mero chiarimento né è riconducibile a un errore materiale”, poiché essa “identifica una lacuna sostanziale dell’offerta, idonea ad incidere sulla possibilità per la stazione appaltante di verificare la legittimità e la congruità della proposta”.

Ne consegue che l’attivazione del soccorso istruttorio si tradurrebbe in una inammissibile integrazione postuma dell’offerta, in violazione del principio della par condicio tra concorrenti.

È stato inoltre precisato che “l’avere genericamente accettato la clausola sociale prevista dalla lex specialis sulla stabilità occupazionale non può essere reputato circostanza equipollente alla presentazione del progetto di riassorbimento”, poiché tale accettazione “non afferma alcunché sulle modalità con cui, in concreto, l’operatore economico intende adempiere all’obbligo di assorbimento del personale”, né consente alla stazione appaltante di svolgere le verifiche demandatele dal legislatore.

Nel caso di specie, la lex specialis prevedeva espressamente, all’interno della busta economica e a pena di esclusione, l’allegazione del progetto di assorbimento, sicché l’Amministrazione si è limitata a dare coerente applicazione a una clausola chiara e univoca, conforme alla disciplina codicistica e alla lettura che di essa ha dato la giurisprudenza di questo Tribunale.

Alla luce di tali considerazioni, deve ritenersi che la mancata allegazione del progetto di assorbimento integri una carenza sostanziale dell’offerta economica, non emendabile mediante soccorso istruttorio, con conseguente legittimità dell’esclusione disposta dalla stazione appaltante.

Il motivo è pertanto infondato.

10. Quanto al secondo motivo di ricorso, dalla documentazione prodotta in giudizio dalla Stazione Appaltante emerge che il provvedimento di esclusione è stato adottato dal dott. Antonio Cappiello, nella sua qualità di Responsabile pro tempore della struttura “Sourcing & Procurement Services”, soggetto espressamente investito dei poteri necessari all’adozione degli atti di gestione della procedura di gara.

In particolare, Ferservizi ha dimostrato che:

– l’organizzazione delle competenze interne è disciplinata da Linee Guida e procedure aziendali adottate ai sensi dell’art. 141, comma 4, lett. b), del d.lgs. n. 36/2023, applicabile ai settori speciali;

– tali atti prevedono che il Responsabile della Fase di Affidamento (RFA) formuli la proposta di esclusione, mentre il Procuratore competente adotta il relativo provvedimento;

– nel caso di specie, tale iter è stato puntualmente rispettato, essendo l’esclusione stata disposta dal Procuratore su proposta del RFA.

Risulta inoltre prodotta in giudizio una specifica delega dell’Amministratore Delegato, che attribuiva al dott. Antonio Cappiello la competenza alla sottoscrizione della documentazione di gara e degli atti gestionali della procedura, in deroga ai limiti di valore ordinari indicati nella visura camerale, ivi compresi gli atti afferenti alla procedura di affidamento in esame.

Il richiamo, operato dalle ricorrenti, ai limiti di valore risultanti dalla visura societaria non è decisivo.

Come chiarito dalla resistente, tali limiti attengono agli atti di impegno contrattuale e patrimoniale, mentre il provvedimento di esclusione costituisce atto di gestione procedimentale, privo di effetti negoziali diretti, adottato nella fase pubblicistica della selezione del contraente.

In ogni caso, la stessa visura contempla la possibilità di deroghe espresse, nella specie intervenute mediante l’atto di delega dell’organo apicale, che ha esteso i poteri del Procuratore alla procedura in questione, proprio in ragione del valore dell’iniziativa.

Accertata la originaria competenza del soggetto firmatario, non sussiste alcun presupposto per l’applicazione dell’art. 21‑nonies l. n. 241/1990.

La successiva nota del Responsabile della Fase di Affidamento del 13 novembre 2025 non assume natura di atto di convalida, né occorreva manifestare un preteso animus convalidandi, risolvendosi detta comunicazione in un atto meramente interlocutorio di riscontro all’istanza di reintegrazione documentale proposta dal concorrente escluso.

11. In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti vanno rigettati, stante l’infondatezza delle censure proposte.

12. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore dell’Amministrazione resistente, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Rita Tricarico, Presidente

Valerio Bello, Primo Referendario

Valentino Battiloro, Referendario, Estensore

L'articolo Sull’inamissibilità del soccorso istruttorio in caso di mancata allegazione del progetto di assorbimento in seno a una gara pubblica. proviene da Giustamm.