Per la visualizzazione del documento clicca
qui

Note

L'articolo Il riparto di competenze tra Stato, Regioni ed enti locali: il modello costituzionale e quello emergente dalla legislazione relativa alle procedure energetico-ambientali proviene da Giustamm.

Per la visualizzazione del documento clicca
qui

Note

L'articolo La questione urbanistica in una fase di transizione? proviene da Giustamm.

Nel procedimento C-228/03 la Corte è stata chiamata ad interpretare ex art. 234 TCE l’art. 6, n. 1, lett. c) della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1988, 89/104/CEE (1) su istanza del Korkein oikeus. Il giudizio a quo davanti al giudice finlandese era sorto per iniziativa della Gillette Company, titolare in Finlandia dei marchi Gillette e Sensor, al fine di ottenere tutela contro l’uso non autorizzato di tali marchi compiuto dalla LA-Laboratories che, nel commercializzare lamette di ricambio per rasoi vendute con il marchio Parason Flexor, ha apposto sulla confezione un’etichetta con su scritto “per questa lametta vanno bene tutte le impugnature Parason Flexor e tutte le impugnature Gillette Sensor”. Dopo due gradi di giudizio giunti a conclusioni opposte tra loro per la diversa interpretazione data sia della legge nazionale in materia di marchi, che della normativa comunitaria, la controversia è approdata davanti alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee che ha chiarito in termini generali l’interpretazione da dare alla disposizione comunitaria richiamata, lasciando al giudice finlandese l’applicazione della stessa nel caso di specie. Dopo aver ribadito l’importanza e la funzione essenziale del diritto di marchio all’interno del sistema di concorrenza previsto dal Trattato CE, la Corte ha anzitutto specificato che il riferimento fatto nella disposizione in questione ad accessori e pezzi di ricambio è puramente esemplificativo e non individua una categoria cui ricollegare una apposita disciplina, di conseguenza è del tutto superfluo chiedersi quali caratteristiche debba avere un prodotto per essere qualificato come accessorio o pezzo di ricambio. Quindi l’art. 6, n. 1, lett. c), della direttiva 89/104 prevede che l’uso del marchio da parte di un terzo non autorizzato è lecito se ciò è necessario per indicare la destinazione del prodotto in questione, qualunque essa sia. Tale condizione si realizza nel caso in cui l’uso del marchio sia l’unico mezzo per fornire al consumatore un’informazione completa e comprensibile, tenuto conto dell’eventuale esistenza di standard tecnici o di norme generalmente usate per il tipo di prodotto messo in commercio, nonché del pubblico cui tale prodotto è destinato. Per quanto attiene ai chiarimenti richiesti in merito al concetto di “usi consueti di lealtà in campo industriale e commerciale”, la Corte afferma che la disposizione con tale formula impone al terzo un obbligo di lealtà nei confronti dei legittimi interessi del titolare del marchio. Questo obbligo non viene rispettato nel caso in cui l’uso del marchio avvenga in modo tale da far pensare che esista un legame commerciale tra i terzi e il titolare del marchio, oppure quando l’uso pregiudichi il valore del marchio, traendo indebitamente vantaggio dal suo carattere distintivo o dalla sua notorietà, o ne causi il discredito o la denigrazione, o ancora qualora il terzo presenti il suo prodotto come una imitazione o una contraffazione del prodotto recante il marchio di cui egli non è titolare. La Corte infine precisa che l’uso del marchio da parte del terzo non implica necessariamente la volontà di quest’ultimo di presentare il proprio prodotto come avente pari qualità o caratteristiche equivalenti a quelle del prodotto recante tale marchio; un’eventualità di questo tipo deve essere piuttosto opportunamente valutata dal giudice del rinvio in sede di verifica della conformità della fattispecie esaminata agli usi consueti di lealtà in campo industriale e commerciale. Da ultimo la Corte precisa come, nel silenzio della direttiva, debba considerarsi privo di rilevanza il fatto che il terzo che usi il marchio altrui metta in commercio, non solo un pezzo di ricambio o un accessorio, ma anche il prodotto stesso con il quale tale elemento va usato. L’uso del marchio altrui, a prescindere da tale circostanza, rientrerà comunque nel campo di applicazione dell’art. 6, n. 1, lett. c) della direttiva 89/104/CEE (2).

— *** —

(1) Sulla nozione e la disciplina generale del marchio in ambito comunitario e nazionale, con riferimento alle fonti normative e agli sviluppi prodotti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, si possono vedere SENA, il nuovo diritto dei marchi: marchio nazionale e marchio comunitario, Milano, 1998; RICOLFI, I segni distintivi: diritto interno e comunitario, Torino, 1999; MANSANI, La funzione di indicazione di origine del marchio nell’ordinamento comunitario, Milano, 2000; SANDRI, I nuovi marchi: forme, colori, odori, suoni e altro, Milanofiori – Assago, 2002.

(2) Per quanto più specificamente attiene alla problematica del legittimo uso del marchio altrui, tra le precedenti pronunce in materia si possono leggere CGCE, sentenza 23 febbraio 1999, causa C-63/97, BMW, in Raccolta, 1999, 1 e ss. , su cui si veda anche la nota di LEVI, L’uso pubblicitario del marchio altrui da parte di chi vende automobili di marca e presta su di esse servizi di assistenza (“collateral use”), in Riv . dir. Industriale, 1999, pt. II, 385 e ss. ,e CGCE, sentenza 7 gennaio 2004, causa C-100/02, ivi, 2004, 1 e seguenti. In dottrina si veda GALLI, Attuazione della direttiva n. 89/104/CEE del Consiglio del 21 dicembre 1988, recante ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri in materia di marchi d’impresa. Commento al r.d. 21 giugno 1942, n. 929, come modificato dal d. lg. 4 dicembre 1992, n. 480. Titolo I – Diritto e uso del marchio, in Le nuove leggi civ. comm., 1995, 1134 e ss.; GUIDETTI, Uso atipico del marchio altrui, in Riv. dir. Industriale, 1999, 330 e ss.; ZANOLINI, Note alla giurisprudenza comunitaria in materia di marchi di impresa, ivi, 2001, 375 e ss.; VANZETTI, Marchi e segni di uso comune, in Riv. dir. civ., 2002, 895 e ss.; RICOLFI, La tutela dei marchi che godono di rinomanza nei confronti della registrazione ed utilizzazione per beni affini nella giurisprudenza della Corte di Giustizia, in Giur. It., 2003, 283; FAZIO, L’uso del marchio altrui a fini descrittivi. Nota a Cass., sez. I Civile, 22.04.2003, n. 6424, in Dir. e form., 2004, 15 e ss.; GALLI, I limiti di protezione dei marchi rinomati nella giurisprudenza della Corte di Giustizia C.E., in Riv. dir. industriale, 2004, pt. II, 137 e ss.; VENTURELLO, I limiti dell’uso lecito del marchio altrui, in Il dir. industriale, 2004, 233 e seguenti.

— *** —

V. CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA’ EUROPEE – Sezione III – Sentenza 17 marzo 2005 nel procedimento C-228/03

Note

L'articolo Nota a CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA’ EUROPEE – Sezione III – Sentenza 17 marzo 2005 nel procedimento C-228/03 proviene da Giustamm.

Sommario:
1. Introduzione; 2.Il diritto alla privacy come “nuovo diritto”: il ruolo delle fonti comunitarie e internazionali, e la natura giuridica di diritto costituzionale; 3. Il trattamento dei dati sensibili da parte dei soggetti pubblici nel d.lgvo 196 del 2003. La disciplina dei dati personali in ambito sanitario; 4. Considerazioni conclusive.

Per visualizzare il testo del documento clicca qui

(pubblicato il 22.4.2005)

Note

L'articolo Diritto alla privacy e trattamento dei dati sensibili in ambito sanitario. Dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea al decreto legislativo 30 giugno 2003 n.196 “Codice in materia di protezione dei dati personali” (*) <br> <i>(*) in corso di pubblicazione in Giurisprudenza italiana</i> proviene da Giustamm.

Per la visualizzazione del documento clicca
qui

Note

L'articolo Inaugurazione anno giudiziario 2005 del Tar Abruzzo – Relazione del Presidente Santo Balba proviene da Giustamm.

SOMMARIO: 1. Alcune premesse al tema: il problema della composizione degli interessi confliggenti e delle competenze politico-amministrative nella vicenda energetico-ambientale prima e dopo la riforma del Titolo V. – 2. I ricorsi di legittimità costituzionale avverso i procedimenti di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di impianti energetici disciplinati nelle ll. n. 55/2002 e n. 290/2003 – 3. Il punto di vista della Corte Costituzionale: il sistema delle competenze nel settore energetico delineato nelle argomentazioni della sentenza n. 6/2004. – 4. L’incidenza della legge n.239/2004 relativa al riordino del settore energetico sul problema delle competenze politico/amministrative nelle procedure di autorizzazione alla costruzione ed esercizio di impianti energetici.

1. Diversi e numerosi sono stati gli scritti[1] che hanno considerato l’energia e il suo diritto nella prospettiva d’indagine relativa alla complessità e alla concorrenzialità degli interessi coinvolti, auspicando “l’acconcia regolamentazione”[2] giuridica di un fenomeno[3] di cui si è da tempo avvertita la singolare importanza strategico-economica.
Sono, in effetti, di chiara evidenza i riflessi che le attività energetiche assumono in relazione sia alla tutela e alla salvaguardia del bene ambiente, sia alle opzioni di sviluppo dei processi produttivi del Paese, dei quali, del resto, non possono che costituire un inevitabile ed imprescindibile presupposto[4].Nonostante una parte della dottrina abbia evidenziato come l’ambiente sia «anche e soprattutto tutela dell’uomo nelle sue esigenze materiali e spirituali, per la cui soddisfazione è essenziale il mantenimento di un sufficiente benessere economico»[5], non vi è dubbio, tuttavia, che i rapporti e le situazioni giuridiche implicate nella vicenda energetico-ambientale rispondano a differenti e contrapposte esigenze di carattere funzionale.Se, infatti – come è stato efficacemente sottolineato[6] – l’energia è inevitabilmente attratta dalle funzioni di “produzione”, “industria”, “sviluppo economico” e sfruttamento delle risorse naturali, l’ambiente risulta, viceversa, preminentemente indirizzato verso finalità di protezione dei beni (culturali e ambientali), di salvaguardia delle condizioni di vita dell’uomo e dell’ecosistema, nonchè di gestione e sviluppo equilibrato del territorio urbano. Ciò comporta – sotto questo profilo – che ogni decisione relativa o in qualche modo connessa alla produzione e/o allo sfruttamento di fonti energetiche determini la considerazione di un intreccio di interessi pubblici così diversi ed eterogenei tra loro, da essere difficilmente (e razionalmente) composti e ordinati secondo un criterio gerarchico di priorità dei valori, che neppure i principi costituzionali di riferimento permettono con chiarezza di individuare.Non solo. La configurabilità dell’energia e dell’ambiente quali settori caratterizzati da un fascio di funzioni riconducibili a più interessi[7] rende evidente quanto complessa si prospetti in tale ambito l’ individuazione e l’allocazione delle competenze politico-amministrative fra i vari livelli istituzionali di governo, soprattutto se si considera che tali materie «più che rappresentare un insieme organico di atti» costituiscono un «particolare profilo di svariate attività umane e coinvolgono orizzontalmente molteplici settori e competenze diverse»[8].Non è un caso, infatti, che l’articolata dimensione degli interessi implicati con le politiche di reperimento dell’energia abbia da sempre costituito un difficile terreno di composizione e “leale cooperazione” sul versante dei rapporti intercorrenti tra Stato e Regioni (anche prima dell’attuale e modificato quadro di riferimento costituzionale), la cui perenne conflittualità appare dimostrata dalla esistenza di un’intensa e fitta giurisprudenza costituzionale[9], ormai datata, mirata proprio a dirimere le controversie insorgenti tra governo centrale e locale in relazione alle esigenze di sviluppo del settore energetico[10].Al di là di un «preminente interesse generale al programmato reperimento e sfruttamento delle fonti di energia» e della necessità di una «disponibilità di energia elettrica adeguata per quantità e prezzo alle esigenze di un equilibrato sviluppo economico del Paese»[11], individuati dalla Corte Costituzionale come vitali interessi della collettività – e per questo ritenuti oggetto di imprescindibile ed esclusiva considerazione statale – il giudice delle leggi si è sempre preoccupato di sottolineare, anche nel contesto istituzionale precedente la riforma del titolo V della Costituzione, l’emersione in subiecta materia di profili di interesse regionale, in virtù del collegamento funzionale intercorrente fra l’energia e alcune materie (territorio, urbanistica, salute e assistenza sanitaria) rimesse dall’art. 117 Cost., vecchia formulazione, alla competenza ripartita tra Stato e Regione. Da questo punto di vista si può argomentare che il processo di decentramento attuato dalla legge cost. n. 3/2001[12] – attraverso cui si è incorporato nell’elenco tassonomico delle materie a legislazione concorrente (art. 117, 3 co) anche quella relativa a «produzione, trasporto, e distribuzione nazionale dell’energia» – abbia rappresentato il punto di arrivo di un percorso in parte già avviato dalla giurisprudenza costituzionale (e sostenuto dall’opinione di autorevole dottrina[13]), secondo il quale l’amministrazione regionale si presenta come il livello di governo più idoneo a finalizzare e rendere concrete le scelte di strategia politica elaborate, nelle sedi competenti, a livello nazionale[14].Vero è che se con la predetta legge di riforma a impianto federalista si viene ad attribuire un ruolo preciso e specifico alle regioni, direttamente coinvolte nell’apprestamento della disciplina di dettaglio della materia[15] (e non più chiamate in causa, come in passato, solo in relazione alla spettanza di interessi settoriali intimamente connessi a quello dell’energia), tale espresso riconoscimento non ha tuttavia contribuito a migliorare la complessa e delicata trama dei rapporti tra amministrazioni centrali e autonomie territoriali, posto che il legislatore costituzionale si è, al contempo, determinato nel senso di attribuire materie che intersecano “trasversalmente” il settore dell’energia (tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, tutela della concorrenza, determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, solo per citare le più rilevanti) alla competenza esclusiva dello Stato.Il raggiungimento di un assetto equilibrato delle relazioni complessive tra i diversi livelli di governo risulta poi aggravato dal fatto che, in linea tendenziale, le funzioni amministrative vanno riconosciute in capo ai vari enti indipendentemente dalla distribuzione della competenza normativa[16].Non pare, in effetti, indifferente, su questo terreno, la scelta della nuova Costituzione di abbandonare il criterio del parallelismo – in virtù del quale le funzioni amministrative regionali finivano col coincidere con l’arco delle competenze legislative – e attribuire viceversa, sul piano generale, ogni competenza di amministrazione attiva ai comuni, salvo che, esigenze di gestione unitaria degli interessi in gioco, sospingano ad operare un diverso conferimento delle medesime a province, città metropolitane regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (art. 118, 1 co Cost.)[17] dell’azione amministrativa.Ne risulta un sistema di poteri complesso e molto articolato nel quale – per recuperare il profilo di indagine che qui più rileva – anche il governo di un settore di fondamentale importanza strategica per lo sviluppo del Paese, quello energetico appunto, rischia di essere compromesso da una definizione poco chiara dei ruoli e delle competenze dei soggetti pubblici deputati a tesserne la sua regolamentazione giuridica e a realizzarne la sua concreta messa a regime.Se – come insegnano gli studiosi delle teoria economica[18] – non può essere messo in dubbio che un meccanismo di scelte decentrato, quale quello delineato dalle disposizioni del Titolo V della seconda parte della Costituzione, presenti il considerevole vantaggio di ridurre i costi derivanti dall’imposizione di esternalità negative alle comunità locali (il cui coinvolgimento diretto nelle scelte di strategia decisionale permette di superare i problemi di accettabilità degli impianti di produzione di energia, ad esempio, in termini di emissioni inquinanti)[19], sembra, tuttavia, altrettanto importante che tale distribuzione di competenze e poteri ai governi locali trovi un momento di coordinamento e di fondamentale reductio ad unicum a livello statale. Anche solo per scongiurare il rischio che pericolose asimmetrie regolatorie possano mettere a repentaglio la sicurezza degli approvvigionamenti di energia[20] necessari a soddisfare le richieste ed il fabbisogno nazionale.In questa prospettiva devono, dunque, essere lette e collocate alcune recenti statuizioni della Consulta[21] che – come si avrà modo di constatare – propugnano una visione del nuovo quadro costituzionale «quasi all’insegna di una sorta di neocentralismo»[22] e, sicuramente, valgono ad accrescere il ruolo dello Stato, nel tentativo di ricondurre a ragionevolezza il nuovo modello di relazioni giuridiche e fattuali fra il potere centrale e le autonomie territoriali.

2. Sarà proprio prendendo le mosse dal nuovo quadro delle competenze – delineato e fondato dalla giurisprudenza costituzionale sui principi della sussidiarietà e sul modello cooperativo della “leale collaborazione”[23] – che si cercherà di ricostruire il problematico assetto delle relazioni tra Stato e Regioni, in riferimento alla procedure energetico-ambientali delineate nella recente legislazione.Sono stati, in effetti, alcuni ultimi decreti-legge, emanati «al fine di evitare l’imminente pericolo di interruzione dell’energia elettrica su tutto il territorio nazionale» e «garantire la sicurezza e lo sviluppo del sistema elettrico»[24] del nostro Paese, a proporre in modo molto evidente e concreto il quadro di tensione scaturente fra i diversi livelli di governo implicati con la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia.A seguito dell’entrata in vigore del d.l. 7 febbraio 2002 (decreto c.d. “sblocca centrali”) e della relativa legge di conversione (l. 9 aprile 2002, n. 55) si è disposto, infatti, che «la costruzione e l’esercizio di impianti di energia elettrica superiore a 300 MW termici, gli interventi di modifica o ripotenziamento, nonché le opere connesse ad infrastrutture indispensabili all’esercizio degli stessi» vengano dichiarati opere di pubblica utilità e siano soggetti ad un’autorizzazione unica, rilasciata dal Ministero delle attività produttive, la quale, tra l’altro, «sostituisce autorizzazioni, concessioni e atti di assenso, comunque denominati, previsti dalle norme vigenti»[25].Si è sancito, inoltre, che il procedimento unico di autorizzazione ministeriale, al quale sono chiamate a partecipare le «Amministrazioni statali e locali interessate», venga svolto «nel rispetto dei principi di semplificazione e con le modalità di cui alla legge 7 agosto 1990 n. 241», e comunque «d’intesa con la regione interessata»[26].E’ facile arguire come la disciplina testè delineata sia stata ritenuta da alcune regioni lesiva del «nuovo ruolo» – che il mutato quadro costituzionale assegna alle predette autonomie territoriali – di «enti che svolgono le proprie funzioni nell’interesse generale della comunità repubblicana»[27] e quindi legittimati ad agire in funzione di tutela generale dell’ordinamento. Ed il tenore delle disposizioni richiamate lascia altresì facilmente intuire i motivi e le ragioni specifiche che hanno determinato la proposizione dei ricorsi davanti alla Corte Costituzionale da parte di ben tre regioni (nella fattispecie Umbria, Basilicata e Toscana), diretti a far dichiarare la illegittimità costituzionale della normativa, proprio in relazione al procedimento di autorizzazione di cui sopra si è detto.Anche a tacer di altri profili – su alcuni dei quali, peraltro, ci si soffermerà tra breve – sembra evidente, infatti, che attraverso l’introduzione di tali disposizioni il legislatore statale non si sia limitato a dettare norme di principio in una materia assegnata dal nuovo art. 117 Cost. alla legislazione concorrente di Stato e Regioni, ma sia intervenuto direttamente sul regime disciplinare della medesima, «adottando norme di dettaglio, anche di tipo procedurale» ed invadendo, quindi, ambiti di competenza a lui non riservati[28].Sempre ad avviso delle regioni, i profili di censura della normativa impugnata si estenderebbero alla violazione di altri importanti precetti costituzionali fissati nel nuovo Titolo V: la l. n. 55/2002, nell’attribuire il potere autorizzatorio allo Stato, sarebbe incompatibile con l’art. 118 Cost. che riconosce le funzioni amministrative a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, anche nella parte in cui (art. 1, co 2) prescrive l’assorbimento, nell’autorizzazione unica ministeriale, di ogni altro atto permissivo (ambientale od urbanistico)[29] di competenza delle singole amministrazioni. Sotto questo profilo la disciplina in oggetto inciderebbe altresì sulla materia “governo del territorio”[30]- attribuita alla potestà legislativa concorrente delle regioni – per la parte in cui detta disposizioni relative all’impatto e alla conformità urbanistica delle centrali e delle opere ad esse connesse.L’esigenza di assicurare l’erogazione dell’energia elettrica su tutto il territorio nazionale non sarebbe, dunque, sufficiente – secondo il punto di vista delle ricorrenti – per «riconoscere all’ordinamento centrale una competenza amministrativa generale e di tipo gestionale in materia».Né sarebbero sufficienti a compensare la perdita di rilevanza e di potere delle autonomie territoriali, rispetto alle competenze statali, i correttivi previsti dalla normativa in oggetto circa la necessaria concertazione fra i diversi soggetti di governo per l’espletamento di alcune specifiche funzioni amministrative allocate, appunto, in capo agli organi centrali[31].In particolare, poichè l’art. 1 co 3 della l. n. 55/2002 subordina il rilascio dell’autorizzazione ministeriale all’acquisizione del parere del comune e della provincia nel cui territorio ricadono le opere da realizzare, ma dispone al contempo che il rilascio di tale parere non è in grado di incidere sul rispetto del termine relativo alla conclusione del procedimento (fissato, dal co 2 dell’art. 1, in centottanta giorni dalla presentazione della richiesta), tale disposizione finirebbe, sostanzialmente, con il privare gli enti locali della possibilità «di intervenire efficacemente su provvedimenti diretti ad incidere sul loro territorio».Da ultimo, gli atti di impugnazione delle regioni precisano come i profili di legittimità censurati non vengano meno solo per il fatto che la legge di conversione n. 55/2002 ha limitato la vigenza della sua disciplina «fino alla determinazione dei principi fondamentali della materia in attuazione dell’art. 117, 3 co Cost, e comunque non oltre il 31 dicembre 2003». In tal modo si verrebbe, comunque, a creare una vera e propria “sospensione” della potestà legislativa regionale (con la conseguente, se pur temporanea, inversione dell’ordine delle competenze stabilito in Costituzione) e, in ogni caso, nulla impedirebbe al Governo di disporre con altro decreto legge il prolungamento o la proroga del temine inizialmente fissato. Le successive vicende normative hanno evidenziato come i timori delle regioni non siano parsi infondati – almeno sotto quest’ultimo profilo – data la decisione del legislatore nazionale di rendere definitivo un regime disciplinare che inizialmente doveva avere solo carattere provvisorio.A seguito dei fatti relativi all’interruzione di energia elettrica verificatasi, su tutto il territorio nazionale, nella notte tra il 27 e 28 settembre 2003, il Governo, infatti – avvalendosi nuovamente dei poteri della decretazione d’urgenza – ha pensato di confermare (ed ampliare) la vigenza di alcune misure a carattere straordinario (cfr. d. l. 29 agosto 2003, c.d. decreto anti black-out, convertito poi nella l. 27 ottobre 2003 n. 290[32]), proprio al fine di scongiurare il rischio di ulteriori e assai disagevoli distacchi di energia elettrica per l’utenza diffusa. Tra i provvedimenti contemplati dalla legge n. 290/2003 per garantire la sicurezza e il recupero di potenza del sistema elettrico nazionale assume un posto di rilievo l’art. 1 sexies, co 8, attraverso cui si dispone espressamente che, per la costruzione e l’esercizio di impianti di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW, si debba aver riguardo alle disposizioni fissate nella legge n. 55/2002 le quali, dunque, continuano a rimanere in vigore ben oltre il termine inizialmente stabilito.Peraltro, la previsione del prolungamento temporale di una disciplina, prospettata dall’autorità statale solo come misura a carattere provvisorio, non appare l’unico momento critico di una normativa che ha visto assegnare, in questo settore, nuovi e forse più penetranti poteri in capo alle amministrazioni centrali.E anche in questo caso – come era del resto molto prevedibile immaginare – la reazione dei governi locali è stata immediata e tempestiva.La proposizione dei ricorsi promossi dalla regione Toscana e dalla Provincia autonoma di Trento in riferimento alla legittimità costituzionale della l. n. 290/2003[33] appare, in effetti, finalizzata ad ottenere l’annullamento di una serie di disposizioni che priverebbero, una volta di più, tali enti della potestà di esercitare le proprie competenze legislative in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia[34].Anche in relazione a tali ricorsi le norme impugnate appaiono – in linea di massima – lesive delle attribuzioni costituzionalmente garantite alle autonomie territoriali ai sensi degli art. 117 e 118 Cost.Viene, innanzitutto, contestata la possibilità riconosciuta al Ministero delle attività produttive di consentire, di concerto con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e su motivata e documentata segnalazione del gestore, l’esercizio temporaneo di singole centrali termoelettriche di potenza superiore a 300 MW, anche in deroga ai normali valori limite di emissione in atmosfera e di temperatura degli scarichi termici[35].La potestà di modificare le condizioni di esercizio delle centrali termoelettriche, incardinata in capo allo Stato, in uno con la competenza al rilascio dell’ autorizzazione generale allo svolgimento dell’attività, andrebbe ad incidere pesantemente sulle attribuzioni legislative regionali non solo – come è evidente – in riferimento alla materia attinente alla produzione, al trasporto e alla distribuzione nazionale dell’energia, ma anche in relazione ai profili di competenza relativi alla tutela della salute e al governo del territorio, soggetti anch’essi alla potestà legislativa concorrente di stato e regioni.Confermando e ampliando, poi, la politica di accentramento avviata dal decreto c.d. sblocca-centrali, la stessa l. n. 290/2003 sancisce, all’art. 1 sexies, che l’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio di elettrodotti, oleodotti e gasdotti, facenti parte delle reti nazionali di trasporto dell’energia, sia rilasciata dalle amministrazioni statali competenti, mediante procedimento unico, entro sei mesi dalla data di presentazione della domanda[36].La semplificazione di tale procedura, delineata certamente allo scopo di evitare l’imminente pericolo di interruzione di energia elettrica su tutto il territorio nazionale, non pare tuttavia tener in debito conto le prerogative che derivano alle autonomie regionali (e provinciali) dalla generale potestà legislativa concorrente: la normativa in oggetto non si limita – come dovrebbe – a individuare i principi regolatori della materia[37], ma si spinge a disciplinare immediatamente e compiutamente l’esercizio di funzioni amministrative, prevedendone la diretta spettanza (in relazione agli impianti che fanno parte delle reti nazionali di trasporto dell’energia) alle amministrazioni statali anziché alle regioni (o alla province autonome). Né pare, oltretutto, che il legislatore statale si sia troppo preoccupato, in questo caso, di stemperare l’oggettiva contrazione della sfera di potestà dei governi locali nella previsione di procedimenti d’ intesa volti a diluire, nella previa concertazione, i possibili motivi di contrasto tra le amministrazioni centrali e quelle periferiche. Le uniche ipotesi di “collaborazione” delineate dall’art. 1-sexies della l. n. 290/2003 riguardano, infatti, accordi di programma tra lo Stato e le Regioni interessate «riferiti, anziché alla sostanza delle decisioni da assumere, alle modalità organizzative e procedimentali per l’acquisizione del parere regionale» e, tra l’altro, nell’ambito dei soli procedimenti autorizzativi delle opere inserite nei piani triennali di sviluppo della rete elettrica di trasmissione nazionale[38].Alla luce delle vicende sopra descritte appare del tutto lecito constatare come il governo complessivo del settore energetico sia entrato in una vera e propria «crisi di legittimità» e se – come si è rilevato – in un settore praticamente acefalo la porta del caos è aperta[39], non si può non accogliere con grande favore l’intervento del giudice della costituzionalità delle leggi, soprattutto nella prospettiva in cui tenti di ricondurre a sistema un quadro di riferimento che appare assai incerto anche per gli stessi operatori del diritto.

3. La proposizione dei ricorsi intentati dalle amministrazioni autonome – e dalle regioni, in particolare – per rivendicare la perdita di potere in relazione ai procedimenti autorizzatori per la costruzione e l’esercizio delle centrali termoelettriche, ha trovato una prima (e per ora parziale) risposta nella sentenza della Corte Costituzionale 13 gennaio 2004 n. 6[40].Con tale decisione la Suprema Consulta, pronunciandosi a favore della legittimità della l. n. 55/2002, ha colto l’occasione per ricostruire e puntualizzare il sistema delle competenze politico-amministrative nel settore energetico, emergente dal nuovo modello costituzionale.Compito del giudice costituzionale era quello di stabilire se, nello specifico, l’intervento statale – mirato a disciplinare la materia al fine di garantire le esigenze di sicurezza del sistema e far fronte alla prevista crescita del fabbisogno nazionale di energia su tutto il territorio – rappresentasse davvero una condizione imprescindibile per garantire la fornitura di un servizio pubblico essenziale e salvaguardare lo sviluppo economico del Paese.Secondo l’opinione della difesa erariale[41], infatti, tali obiettivi si sarebbero potuti raggiungere «solo con un intervento unico» del legislatore nazionale, data la complessità del sistema cui occorreva por mano e la necessaria urgenza e tempestività delle misure, imposte dall’emergenza della situazione da risolvere.In termini più specifici, la Corte Costituzionale si è data carico di verificare se la completa attribuzione dei poteri normativi allo Stato – operata dalla legislazione ordinaria in riferimento ad una materia rimessa dalla “nuova” Costituzione alla competenza concorrente della regione – potesse trovare giustificazione nel mantenimento in capo all’organo nazionale di una funzione, per certi versi, assimilabile e riconducibile a quella del “superato” indirizzo e coordinamento che – come è noto – non ha trovato espresso riconoscimento nell’ambito del novellato titolo V [42].Sotto questo profilo appare, allora, rilevante notare come il ragionamento effettuato dal giudice delle leggi per sancire la compatibilità costituzionale della normativa impugnata, abbia trovato proprio il suo punto di snodo essenziale «nel ‘recupero’ del famigerato principio dell’interesse nazionale, dato troppo frettolosamente per morto»[43] e, invece, (fortunosamente) ripescato dalla Consulta, quanto meno in relazione alla delicata fase di allocazione ascendente delle funzioni amministrative.Analogamente a quanto statuito nella ben nota sentenza n. 303/2003[44], la Corte, in effetti, non arriva a legittimare l’invasione dello Stato (sceso, in ambiti non riservati, a disciplinare analiticamente il procedimento di rilascio dell’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica) sulla base dei titoli di intervento trasversale previsti nell’art. 117, 2 co, Cost.[45], ma tende, invece, a giustificare la sottrazione di funzioni operata a scapito dei governi locali in ragione dei criteri indicati dall’art. 118 Cost, e in particolare, dei principi di sussidiarietà e adeguatezza dell’azione amministrativa.Ben più arduo sarebbe stato “salvare” la citata l. n. 55/2002 facendo riferimento – secondo l’inquadramento del resto già prospettato nelle osservazioni dell’Avvocatura dello Stato – alle materie della “sicurezza” (art. 117, 2 co, lett. h), della “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono esser garantiti su tutto il territorio nazionale” (art. 117, 2 co, lett. m), e della “tutela della concorrenza” (art. 117, 2 co, lett. e), tutte, peraltro, riconducibili alla competenza esclusiva dello Stato. In perfetta sintonia con il nucleo di riflessioni prospettate nella sentenza-pilota n. 303/2003, il conflitto viene, invece, risolto dalla Corte prospettando una ricostruzione del quadro di competenze che tiene conto dell’esercizio del potere legislativo di allocazione delle funzioni di cui all’art. 118 Cost. e del principio di leale collaborazione.A parte l’importante precisazione secondo cui il concetto di sicurezza utilizzato nella legislazione sull’energia non potrebbe essere in alcun modo ricondotto nell’ambito della locuzione impiegata dal testo costituzionale “ordine pubblico e sicurezza”, riferibile esclusivamente – per espressa interpretazione della Corte[46] – agli intereventi finalizzati alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico, la Suprema Consulta esclude che anche il richiamo alle clausole trasversali relative a due funzioni «esercitabili» dallo Stato «sui più diversi oggetti»[47] possa essere speso a favore della legittimità delle disposizioni impugnate. Tali norme, infatti, lungi dall’avere un contenuto riconducibile alle predette materie, si limitano semplicemente a disciplinare un nuovo e complesso procedimento amministrativo finalizzato a garantire la produzione e l’approvvigionamento dell’energia elettrica[48].In tale prospettiva la possibilità per il legislatore statale di assumere e regolare l’esercizio di funzioni amministrative in relazione a materie sulle quali non vanti una potestà legislativa esclusiva (ma solo concorrente) trova un sicuro, seppur implicito, fondamento costituzionale nel principio di legalità – canone fondante dello stato di diritto – e si giustifica in base ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, i quali ammettono una deroga al riparto operato dall’art. 117 Cost. «solo se la valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzioni di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza (…) e sia oggetto di un accordo stipulato con la regione interessata»[49]. La scelta, effettuata dalla recente normativa del settore energetico, di considerare necessario il conferimento allo Stato della “responsabilità amministrativa unitaria della materia”[50] si legittima, allora, sulla base della importante considerazione che, data la dimensione degli interessi pubblici da curare, «sfuggirebbe» alle singole amministrazioni regionali «la valutazione complessiva del fabbisogno nazionale di energia elettrica» e l’autonoma capacità di assicurarne il relativo soddisfacimento.L’implementazione delle competenze legislative dello Stato, come effetto coerente della ridistribuzione delle funzioni amministrative[51] (secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza e in vista della gestione unitaria degli interessi in gioco), non appare peraltro l’unico punto di contatto con la importante sentenza che, pronunciandosi sulla legittimità della c.d. legge-obiettivo, ha di fatto riscritto il titolo V della nostra Carta costituzionale.Anche la decisione avente ad oggetto la legittimità del decreto sblocca-centrali si preoccupa, infatti, di individuare quale ulteriore metro di valutazione per la presunta invasività (e quindi potenziale illegittimità) della disciplina statale di allocazione delle funzioni amministrative (in un ambito di competenza concorrente)[52] il momento dell’intesa, ovverosia la presenza, nella normativa in questione, della necessaria e previa concertazione fra i diversi livelli di governo[53].La sussistenza di modelli di raccordo procedimentale si pone, infatti, come regola positiva di buona amministrazione attraverso la quale l’istanza unitaria deve essere «saggiata nella sua reale consistenza e quindi commisurata all’esigenza di coinvolgere i soggetti titolari delle attribuzioni attratte, salvaguardandone la posizione costituzionale»[54].Sotto questo profilo la sentenza n. 6/2004 sembra fornire ulteriori elementi di chiarimento in relazione al “metodo dell’intesa”, i cui (iniziali e scontati) margini di ambiguità tendono ad essere risolti – nel corso delle diverse pronunce – dall’apporto “creativo”, continuo e costante, del giudice delle leggi.La decisione in oggetto sembra precisare, innanzitutto, come la legge statale che alloca (e contestualmente disciplina) la funzione amministrativa debba essere adottata «a seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, [debba] prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l’esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi centrali». Il che fa presumere – contrariamente a quanto era stato, forse più correttamente, auspicato[55] – che il momento pattizio soddisfi il principio di “buona amministrazione” sia nel momento in cui assurga a presupposto di legittimità della legge statale che conferisce le funzioni (e si collochi, quindi, nella fase dell’iniziativa legislativa, quando cioè si compie la delicata «valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato»[56]), sia – in alternativa[57]- quando riguardi il successivo e logicamente distinto momento di esercizio della funzione. Nel risolvere i motivi di aperto contrasto tra le amministrazioni interessate alla costruzione e all’esercizio degli impianti energetici la Corte costituzionale sembra, poi, prendere posizione anche sulla “intensità” del momento collaborativo tra i diversi livelli di governo.In tal senso si evidenzia come un’intesa forte (quale quella richiesta per il rilascio dell’autorizzazione ministeriale in merito all’attivazione delle centrali termoelettriche), in grado cioè di costituire con il suo mancato raggiungimento un “ostacolo insormontabile” alla conclusione del procedimento, rappresenti un adeguato momento di partecipazione e coinvolgimento della regione interessata e realizzi, pertanto, una sufficiente modalità di garanzia per gli interessi di quell’amministrazione i cui poteri siano stati parzialmente ridotti e decurtati a favore degli organi statali.Impulso unitario all’azione amministrativa, principio di sussidiarietà e regola iuris dell’intesa – quale esplicazione concreta del principio costituzionale di leale cooperazione e collaborazione – divengono, dunque, i valori-base di un ordinamento “elastico e flessibile”, attraverso cui orientare, nel concreto, l’aggregazione o la scomposizione delle competenze dei singoli soggetti istituzionali[58], per ricondurre a sistema il nuovo modello di relazioni giuridiche tra lo Stato e le autonomie territoriali (anche ma non solo) nel settore energetico, ancora in debito di un’esatta e ragionevole definizione dei propri assetti.

4. La soluzione propugnata dalla Corte costituzionale nella decisione n. 6/2004, in merito alla vicenda relativa all’autorizzazione per la costruzione e l’esercizio di determinate centrali termoelettriche, se appare, per molti versi, apprezzabile perché tenta di restituire elementi di razionalità al quadro normativo di attribuzione delle competenze in materia di energia, non sembra tuttavia in grado di fornire situazioni certe e definitive ma, soprattutto, prive di margini di instabilità.Non pare irrilevante, sotto questo profilo, che i ricorsi presentati dai governi locali avverso la legge di conversione del decreto anti black-out attendano ancora una risposta dalla Corte costituzionale, la quale – è legittimo presumere – non potrà limitarsi a confermare i pronunciamenti statuiti nelle sentenze che hanno cercato, a tutt’oggi, di risolvere i conflitti insorti sulla questione tra lo Stato e le autonomie territoriali, dato che la l. n. 290/2003 si è spinta ben oltre la conferma e la proroga (temporale) dei poteri attribuiti allo Stato dal decreto sblocca-centrali[59].Sembra dunque ragionevole supporre che la Suprema Consulta non avrà un compito facile nel tentare di giustificare maggiori e più penetranti competenze riconosciute in capo agli organi nazionali (si pensi solo alla possibilità per il Ministero delle attività produttive di autorizzare l’esercizio degli impianti energetici anche in deroga ai limiti previsti dalla legislazione ambientale), la cui “invasività” sembra perpetrarsi, non solo in relazione alla materia della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, ma anche in riferimento agli ambiti di competenza concorrente ascrivibili alle materie della “tutela della salute” e del “governo del territorio”.Si consideri inoltre – e il dato non pare di poco conto – che le forme di intesa previste nella normativa da ultimo citata paiono decisamente più blande e meno “collaborative” di quelle che hanno permesso in qualche misura di salvaguardare la legittimità costituzionale della l. n. 55/2002[60].Ma il fattore certamente più rilevante e in grado di orientare, in modo considerevole se non decisivo, i futuri pronunciamenti della Corte è, senza dubbio, l’irruzione sullo scenario normativo della legge 23 agosto 2004, n. 239 (c.d. legge Marzano) relativa al riordino del settore energetico[61]. Nonostante l’intento – “dichiarato” nel medesimo titolo della legge – di fornire sistematicità e coerenza alla numerosa e stratificata normativa relativa alla materia energetica, anche attraverso l’enucleazione di “principi fondamentali” posti dalla medesima legge, l’impressione che, in realtà, si trae dalla lettura dell’unico articolo (suddiviso in ben 117 commi!) nel quale si esaurisce tutto il testo normativo della Marzano, è tutt’altro che quella di trovarsi al cospetto di un corpus organico di regole finalizzato al riassetto della disciplina vigente, la complessità della cui regolazione, del resto, non può certo essere negata a fronte dell’importanza strategica e dell’eterogeneità degli interessi (più o meno) direttamente implicati con le politiche del settore energetico. Anche a tralasciar le perplessità relative agli aspetti più squisitamente tecnici di fattura del testo, sui quali non è certo opportuno soffermarsi in questa sede d’indagine, non può viceversa non essere rilevato come il fallimento del dichiarato obiettivo di risistematizzazione della normativa debba, forse, in gran parte essere ascritto al confuso mosaico di disciplina scaturente dal novero di abrogazioni e modificazioni (esplicite ed implicite, relative a singole disposizioni o a parte di esse) operato dalla legge in oggetto, che restituisce all’interprete un quadro disordinato e caotico nel quale appare particolarmente difficile effettuare la composizione e l’incastro dei singoli tasselli normativi ancora vigenti in materia .Di qui la necessità di muoversi con molta cautela nell’interpretazione delle disposizioni di una legge che, anche per la sua recente promulgazione, non è in grado di offrire punti di riferimento precisi dai quali partire per (ri)perimetrare l’esatta individuazione delle competenze e dei ruoli dei singoli attori istituzionali nelle vicende concrete di attuazione e gestione della politica energetica nazionale, e in relazione ai quali la Corte Costituzionale sarà forse chiamata a fare nuovamente chiarezza .In questa prospettiva appare dato non trascurabile il fatto che la legge n. 239/2004 precisi, proprio nel suo incipit (co 1), di contenere disposizioni relative al settore energetico che contribuiscono a garantire, tra l’altro “…la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, la tutela dell’incolumità e della sicurezza pubblica fatta salva la disciplina in materia di rischi da incidente rilevanti, la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema al fine di assicurare l’unità giuridica ed economica dello Stato e il rispetto delle autonomie regionali e locali…”, avendo oltretutto cura di precisare che i criteri generali per l’attuazione, a livello territoriale, delle linee di politica energetica – tra i quali rientra anche la garanzia della sicurezza, della flessibilità e continuità degli approvvigionamenti di energia (art. 1, co 3 lett. a)) – “sono elaborati e definiti dallo Stato che si avvale anche dei meccanismi di raccordo e di cooperazione con le autonomie regionali previste dalla presente legge”.L’enunciazione di questi primi principi fondamentali sembra già di per sèsignificativa in relazione al recepimento e alla valorizzazione, da parte del nostro legislatore, dell’indirizzo propugnato dalla Corte costituzionale nelle sentenze sopra esaminate, secondo cui, in riferimento alle esigenze unitarie dell’ordinamento, la messa in atto di meccanismi di raccordo collaborativo rappresenta quasi un requisito necessario affinché l’intervento normativo dello Stato possa dirsi validamente operato[62]: quasi come a dire che nelle discipline in qualche modo implicate coi “livelli essenziali” delle prestazioni e «in riferimento alle esigenze unitarie, la funzione di governo si gioca tutta o quasi sulla capacità di costruire normativamente e gestire concretamente procedimenti partecipati»[63].Ma al di là dell’accoglimento di quello che deve ormai essere considerato un acquis della giurisprudenza costituzionale, la legge Marzano non pare risolvere in modo chiaro e definitivo il problema delle competenze politico/amministrative in riferimento alle procedure di autorizzazione per la costruzione e l’esercizio di impianti di energia elettrica (di potenza superiore a 300 MW termici), di cui il presente contributo si è particolarmente occupato.I segnali che, anche ad un’attenta lettura, possono essere ricavati dall’impianto normativo della legge di riordino del settore energetico paiono in effetti, proprio in merito allo specifico punto, discordanti e contradditori.La norma-chiave dovrebbe essere rappresentata dal co 7 dell’art. 1, la quale riserva espressamente allo Stato l’esercizio di alcuni compiti e funzioni amministrative[64]. Orbene, scorrendo il novero delle attività amministrative rimesse alla competenza degli organi centrali (per l’espletamento delle quali lo Stato si avvale, secondo quanto precisa il disposto di cui al co 7, anche della collaborazione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas) non si scorge alcuna previsione relativa ad una generale potestà autorizzatoria circa la costruzione e l’esercizio di impianti di generazione di energia elettrica, comparendo al più nell’elenco solo la possibilità per i poteri centrali di adottare “misure temporanee di salvaguardia della continuità della fornitura, in caso di crisi del marcato dell’energia o di gravi rischi per la sicurezza della collettività…”(art., co 7, lett.q)).Tuttavia, proprio il riferimento letterale a “misure temporanee di salvaguardia” farebbe propendere per un’interpretazione che escluda dalla suddetta funzione l’attribuzione di un potere autorizzatorio non destinato ad avere – stando anche ai recenti indirizzi legislativi [65]- carattere temporaneo e straordinario.Se, dunque, la mancata inclusione del suddetto potere permissivo nell’elenco di cui al co 7 costituisce un segnale abbastanza chiaro per far verosimilmente presumere la titolarità di tale compito in capo agli enti territoriali regionali, è tuttavia possibile cogliere, nell’ambito delle disposizioni del medesimo testo normativo, indicazioni che parrebbero sconfessare – o quanto meno porre in serio dubbio – l’interpretazione testè delineata.Si consideri, ad esempio, in tale prospettiva, che nonostante l’articolo 1-sexies della l. n. 290 del 2003 sia stato oggetto di specifica considerazione da parte della legge Marzano, relativamente alla modificazione di ben sei dei suoi otto commi[66], proprio il disposto relativo al richiamo dell’applicabilità della disciplina dettata dalla legge sblocca-centrali per la costruzione e gli impianti di energia elettrica (art. 1 sexies, co 8) non è stato oggetto di alcuna modificazione e/o abrogazione. Ciò non può, certo, apparire come un caso. Sembra, invece, plausibile ritenere che nel momento in cui il legislatore si è preoccupato di porre degli aggiustamenti all’articolo in oggetto, abbia consapevolmente lasciato indenne il comma destinato a regolare la fattispecie in questione, confermandone indirettamente la sua vigenza ed effettività.Non solo. Sempre la legge di riordino del settore energetico prevede, accanto all’attribuzione allo Stato di funzioni e compiti espressamente qualificati come amministrativi (art. 1, co 7), un’altra serie di compiti (art. 1, co 8) – peraltro non specificamente indicati dalla legge come afferenti alla funzione amministrativa[67] – fra i quali risulta annoverato anche il potere di “definire criteri generali (…) per l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio degli impianti di generazione elettrica di potenza termica superiore ai 300 MW, sentita la Conferenza unificata e tenuto conto delle linee generali dei piani energetici regionali”.Non vi sarebbero, dunque, ostacoli- quanto meno a livello ontologico – ad ipotizzare che lo Stato possa avvalersi della potestà di definizione di tali criteri generali per disciplinare procedimenti semplificati di autorizzazione all’esercizio o al ripotenziamento di particolari impianti di generazione, al fine di garantire la sicurezza del funzionamento del sistema elettrico nazionale e nell’intento di salvaguardare le istanze unitarie di un assetto costituzionale che, pur pervaso da pluralismo istituzionale, può giustificare a determinate condizioni una deroga alla normale ripartizione delle competenze fissata in Costituzione[68]. Il che – se fosse ritenuta plausibile un’interpretazione di questo tipo – non potrebbe che avvenire nel solco dei principi tracciati dalla Corte costituzionale, vale a dire all’insegna di un procedimento allocativo che sposti la linea di confine a favore delle competenze statali solo alla condizione che l’assunzione delle funzioni di spettanza regionale sia proporzionata all’interesse pubblico da soddisfare e rappresenti il frutto di un accordo col livello di governo spogliato – a questo punto, legittimamente – delle proprie attribuzioni[69].

________________

[1] Con specifico riferimento ai rapporti tra le politiche energetiche e la tutela dell’ambiente cfr. M. S. GIANNINI, Funzioni e competenze nella vicenda energetico-ambientale e loro coordinamento, in Rass.giur.en.elettr.,1987, p.631 s.; G. PERICU, Energia e ambiente: emersione e composizione dei vari interessi concorrenti, ivi, 1987, p. 575 s.; F. A. ROVERSI MONACO, Ambiente ed energia: nuovi strumenti istituzionali e procedimenti autorizzativi, ivi, 1985, p. 847; Per un approccio più generale al tema, tra gli studi più classici, G. GUARINO, Unità ed autonomia del diritto dell’energia, in Scritti di diritto pubblico dell’economia e di diritto dell’energia, Milano, 1962, p. 221 s.; Il governo dell’energia (a cura di) S. CASSESE, Rimini, 1992; G.G. GENTILE – P. GONNELLI, Manuale di diritto dell’energia, Milano, 1994; R. ALBANO, Energia elettrica: profili generali, in Enc. giur. Treccani, XII, ad vocem, Roma, 1990 ed Energia elettrica: impianti, ivi, ad vocem; G. PAVANELLO, Energia (disciplina amministrativa delle fonti di), in Dig. Disc. Pubbl., IV, Torino, 1988 ed Energia elettrica nel diritto amministrativo, ivi; G. NAPOLITANO, L’energia elettrica e il gas, in Trattato di diritto amm. (a cura di) S. Cassese, III parte spec., 2003, p. 2189 s.
[2] L’espressione è di G.G. GENTILE – P. GONNELLI, Manuale di diritto dell’energia, cit., p. 3.
[3] Sulle diverse configurazioni giuridiche del fenomeno dell’energia, a partire dall’inizio di questo secolo, si rinvia all’analisi di R. ALBANO, Energia elettrica: profili generali, cit.
[4] In tal senso F. A. ROVERSI MONACO, Ambiente ed energia: nuovi strumenti istituzionali e procedimenti autorizzativi, cit., p.848.
[5] G. PERICU, Energia e ambiente: emersione e composizione dei vari interessi concorrenti, cit., p. 592.
[6] P. DELL’ANNO, Funzioni e competenze nella vicenda energetico-ambientale e loro coordinamento, in Rass.giur.en. elettr., 1987, p. 599.
[7] Riferisce tale considerazione specificamente alla materia dell’energia L. MEZZETTI, Energia e ambiente, in L. MEZZETTI (a cura di) Manuale di diritto ambientale, Padova, 2001, p. 1020.
[8] P. DELL’ANNO, Funzioni e competenze nella vicenda energetico-ambientale e loro coordinamento, cit., p. 598.
[9] L’esame della giurisprudenza costituzionale relativa all’individuazione dell’assetto istituzionale in tema di energia prima della riforma attuata dalla l. cost. n. 3/2001 e a partire da Corte Cost., 7 marzo 1964 n. 13, è ben delineato in L. MEZZETTI, Energia e ambiente, cit., p. 1016 s.
[10] E’ chiaro infatti, come la realizzazione di impianti di produzione e trasporto e l’approntamento delle relative infrastrutture abbiano un inevitabile “impatto” sull’ambiente e pongano il delicato problema del bilancio costi-benefici. In tal senso già G.G. GENTILE – P. GONNELLI, Manuale di diritto dell’energia, cit., p. 16.
[11] In tal senso Corte Cost., 7 marzo 1964 n. 13
[12] Sulla riforma del titolo V della seconda parte della Costituzione la letteratura è ormai molto nutrita. In particolare, in relazione alla prospettiva delle allocazioni delle funzioni legislative ed amministrative più interessante per questo lavoro, si vedano, tra gli altri, G.F. FERRARI – G. PARODI ( a cura di), La revisione costituzionale del titolo V tra nuovo regionalismo e federalismo, Padova, 2003; A. ANZON, Il difficile avvio della giurisprudenza costituzionale sul nuovo titolo V della Costituzione, in Giur. Cost., 2003, p. 1149 s.; R. DICKMANN, Osservazioni in tema di sussidiarietà e poteri sostitutivi dopo la l. cost. n. 3 del 2001 e la legislazione di attuazione, ibid., p. 485; F. PIZZETTI, La ricerca del giusto equilibrio tra uniformità e differenza: il problematico rapporto tra il progetto originario della Costituzione del 1948 e il progetto ispiratore della riforma costituzionale del 2001, ibid., p. 599; G. PAGANETTO, Riforma del titolo V della Costituzione e ripartizione delle competenze legislative tra Stato e regioni: prime interpretazioni della Corte Costituzionale, ibid., p.1189.
[13] Significativi, in questa direzione, i contributi di G. CAIA, Stato e autonomie locali nella gestione dell’energia, Milano, 1984 e M. CAMMELLI (a cura di), Energia e Regioni. Politiche istituzionali e strumenti di governo, Bologna, 1986.
[14] Sul punto si vedano, più di recente, anche le considerazioni di R. GALBIATI e G. VACIAGO, Il governo dell’energia dal decentramento alla riforma costituzionale: profili economici, in Mercato concorrenza e regole, 2002, p. 362, secondo cui «i livelli locali di governo sembrano maggiormente efficaci nell’indirizzare interventi strutturali in campo energetico data la loro maggiore conoscenza delle realtà sulle quali vanno ad incidere». Sul ruolo della regione nell’ambito della gestione delle conoscenze delle politiche energetiche interessanti spunti già in A. MELONCELLI, Politiche energetiche e circolazione delle conoscenze: profili pubblicistici, in M. CAMMELLI (a cura di), Energia e Regioni. Politiche istituzionali e strumenti di governo, cit., p. 353 s. Rileva, invece, la debolezza delle regioni come enti di legislazione e amministrazione S. CASSESE, L’energia elettrica nella legge costituzionale n. 3 del 2001, in Rass.giur.energia elett., 2002, p.497 s., il quale tuttavia sottolinea come esse rappresentino importanti centri di pressione nei confronti dello Stato.
[15] Nelle materie a legislazione concorrente spetta infatti alle regioni non solo la vera disciplina della materia, avendo lo Stato un ruolo meramente circoscritto alle sole norme di principio, ma anche la piena ed esclusiva potestà regolamentare della medesima (art.117, co 6). Si consideri inoltre che la c.d. legge La Loggia (l. 5 giugno 2003, n.131, Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della repubblica alla l. cost. 18 ottobre 2001 n. 3) ha chiarito, con la disposizione di cui all’art. 1, co 3, che nel caso di assenza di leggi statali appositamente enunciative di principi fondamentali della materia, occorre far riferimento a quelli «desumibili dalle leggi statali vigenti», come aveva del resto già anticipato la Corte Costituzionale nella nota sentenza 26 giugno 2002, n.282, su cui, da ultimo si veda V. MOLASCHI, Livelli essenziali delle prestazioni e Corte Costituzionale: prime osservazioni, in Foro it., 2003, I, c. 394 s. Non va altresì dimenticato che la legislazione concorrente è sottoposta ad altri limiti, espressamente sanciti nel nuovo titolo V, quali «i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali» (art. 117, 1 co); il vincolo della «tutela dell’unità economica e in particolare (del)la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni» (120, 2 co), a garanzia dei quali è posto un potere sostitutivo del governo nei confronti delle regioni; nonché, secondo parte della dottrina, il vincolo della «libera circolazione delle persone e delle cose» (121, 2 co) che andrebbe applicato anche all’energia, in quanto servizio (cfr., in particolare S. CASSESE, L’energia elettrica nella legge costituzionale n. 3 del 2001, cit., p. 500).
[16] In tal senso F. FRACCHIA, Le funzioni amministrative nel nuovo art. 118 Cost., in G.F. FERRARI – G. PARODI ( a cura di), La revisione costituzionale del titolo V tra nuovo regionalismo e federalismo, cit. p. 164, il quale sottolinea come l’attuale contesto risulti in tal modo caratterizzato dalla sussistenza di una coppia di “poteri generali” potenzialmente confliggenti: quello legislativo delle Regioni e quello amministrativo dei Comuni.
[17] Il novellato art. 118 della Costituzione, precisa al 1 co, che «le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza». Per l’interpretazione ed il significato del nuovo art. 118 si vedano contributi di F. FRACCHIA, Le funzioni amministrative nel nuovo art. 118 Cost., cit., p. 159 s. In argomento si vedano inoltre gli scritti di V. E. FOLLIERI, Le funzioni amministrative nel nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione, relazione al IV Convegno annuale dell’associazione dei professori di diritto amministrativo, Torino, 3-4 ottobre 2002; D. SORACE, La disciplina generale dell’azione amministrativa dopo la riforma del Titolo V della Costituzione. Prime osservazioni, in Le regioni, 2002, p. 757 s.; F.S. MARINI, Il nuovo titolo V: l’epilogo delle garanzie costituzionali sull’allocazione delle funzioni amministrative, in Le regioni, 2002, p. 401; A. D’ATENA, La difficile transizione. In tema di attuazione della riforma del titolo V, , in Le regioni, 2002, p.307 s.; G. FALCON, Modello e transizione nel nuovo titolo V della parte II della Costituzione, in Le regioni, 2001, p. 1259; V. M. CAMMELLI, Dopo il titolo V: quali poteri locali?, in Le regioni, 2002, p. 5; S. CASSESE, L’amministrazione nel nuovo titolo quinto della Costituzione, in Giornale di diritto amministrativo, 2001, p. 1193 s.
[18] Cfr. J. BUCHANAN – G. TULLOCK, The calculus of consent: logical foundations of constitutional democracy, Arbor, The university of Michigan, 1965 cui adde R. GALBIATI e G. VACIAGO, Il governo dell’energia dal decentramento alla riforma costituzionale: profili economici, cit., p. 372.
[19] Si veda, in tal senso, sempre R. GALBIATI e G. VACIAGO, op. cit., i quali rilevano come, ad esempio, una centrale elettrica di grandi dimensioni situata in un certo comune produca effetti positivi per l’intera nazione, ma concentri localmente gli effetti negativi sull’ambiente e sull’aggravamento degli inquinamenti della zona in cui è ubicata.
[20] Il problema della competenze tra poteri pubblici si presenta, infatti, come si avrà modo di rilevare, anche in relazione all’iterazione delle materie “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” e “tutela della concorrenza”.
[21] Il riferimento è in primo luogo alla fondamentale sentenza n.1 ottobre 2003 n. 303, con la quale la Corte Costituzionale è stata chiamata a pronunciarsi circa la competenza in capo al legislatore nazionale ad assumere e regolare l’esercizio di funzioni amministrative su materie in cui non sia stata ad esso attribuita una potestà legislativa esclusiva, ma solo concorrente. Tale decisione – definita dalla dottrina un vero “trattatello” di diritto costituzionale in forma di sentenza (R. FERRARA, Unità dell’ordinamento giuridico e principio di sussidiarietà: il punto di vista della Corte costituzionale, in Foro it., 2004, I, 1018 con nota di richiami di C. VIDETTA) – ha senza dubbio costituito il leading case di altre tre successive sentenze della Consulta che, proprio in relazione allo specifico tema dell’energia (cfr. sentenza 13 gennaio 2004, n. 6; 13 gennaio 2004 n. 7; 13 gennaio 2004 n. 8), ribadiscono e puntualizzano una serie di principi fondamentali circa l’esatta interpretazione del riparto di competenze (sia normative che amministrative), al fine di rendere più “flessibile” l’assetto di poteri disegnato nel nuovo titolo V della Costituzione. Per ogni approfondimento e ulteriori indicazioni bibliografiche relative ai commenti delle sopracitate sentenze si rinvia all’analisi effettuata al paragrafo successivo.
[22] L’espressione è ascrivibile a F. FRACCHIA, Dei problemi non ( completamente) risolti dalla Corte costituzionale: funzioni amministrative statali nelle materie di competenza regionale residuale, norme statali cedevoli e metodo dell’intesa, in Foro it., 2004, I, 1014.
[23] fr. infra le argomentazioni interpretative relative alle sentenze di Corte Cost. n. 303/2003 e n. 6/2004 di cui al § 3 di questo lavoro.
[24] Il riferimento, come si vedrà subito dopo, è al decreto legge 7 febbraio 2002 n. 7, convertito con modificazioni nella l. 9 aprile 2002 n. 55 recante “Misure urgenti per garantire la sicurezza del sistema elettrico nazionale” e al decreto legge 29 agosto 2003, n. 239, convertito con modificazioni nella legge 27 ottobre 2003, n. 290, recante “Disposizioni urgenti per la sicurezza del sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza di energia elettrica. Deleghe al Governo in materia di remunerazione della capacità produttiva di energia elettrica e di espropriazione per pubblica utilità”.
[25] L’art. 1, co 2, della n. 55/2002 precisa inoltre che tale autorizzazione comprende l’autorizzazione ambientale integrata (almeno fino al recepimento della direttiva 96/61 CE) e sostituisce, ad ogni effetto, le singole autorizzazioni ambientali di competenza delle amministrazioni interessate e degli enti pubblici territoriali. Rimangono, invece, salve le disposizioni di cui alla legge 8 luglio 1986 n. 349 in materia di VIA.
[26] Cfr. art. 1, co 2, l. n.55/2002
[27] Così, in particolare, si sostiene nel ricorso presentato dalla regione Umbria (come si legge anche in punto 1 del Ritenuto in fatto di cui alla sentenza della Corte Cost. n. 6/2004), secondo il modello di ordinamento delineato dalla Costituzione nella nuova formulazione degli artt. 117 e 114.
[28] Il riferimento è, ovviamente, in primo luogo, alla materia della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia. Peraltro i ricorsi delle regioni evidenziano anche una lesione delle funzioni di “governo del territorio” e di “valorizzazione dei beni ambientali”, sempre assegnate alla competenza normativa (concorrente) della Regione. Cfr. infra nota (29).
[29] Soprattutto nella parte in cui il comma 2 dell’art. 1 della legge n. 55/2002 prescrive l’assorbimento dell’autorizzazione ambientale integrata nell’autorizzazione unica e quella in cui (art. 1, co 3) stabilisce che sempre l’autorizzazione unica abbia altresì effetto di variante degli strumenti urbanistici e del piano regolatore portuale.
[30] Per una ricostruzione relativa all’ interpretazione della nozione “governo del territorio” di cui all’art. 117, 3 co, Cost. cfr. A. CROSETTI, Edilizia, urbanistica, governo del territorio: appunti, in La disciplina pubblica dell’attività edilizia, (a cura di E. FERRARI), Milano, 202, p. 203; sia inoltre consentito il rinvio a R. FERRARA – R. LOMBARDI, Commento all’art. 2 del dpr. n.380/2000, in Testo unico sull’edilizia, (a cura di) M.A. SANDULLI con il coordinamento di M. R. SPASIANO, Milano, 2004.
[31] Si consideri, ad esempio, l’art. 1 co 3 bis della l. n. 55/2002, il quale prevede che il Ministero delle attività produttive, le regioni, l’ Unione delle province d’Italia e l’Associazione nazionale dei comuni italiani costituiscano un comitato paritetico per il monitoraggio congiunto dell’efficacia delle disposizioni del decreto e la valutazione dell’adeguatezza della nuova potenza installata e, ancora, l’art. 1, co 1, nella parte in cui prevede che vi sia la previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano per l’individuazione, la costruzione e l’esercizio degli impianti di energia elettrica di cui si chiede l’autorizzazione unica.
[32] Per i cui riferimenti cfr. supra nota (24)
[33] In particolare il ricorso promosso dalla Regione Toscana (cfr. Gazz. Uff. – Serie speciale – 11 febbraio 2004, n.6) invoca l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, 1 e 3 co, e dell’art. 1 sexies , 1,2 e 8 co, della l. n. 290/2003, per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione e del principio della leale collaborazione. Il ricorso promosso dalla Provincia autonoma di Trento (ibid.) si dirige parimenti a far dichiarare l’illegittimità costituzionale degli art. 1 ter, co 2, e 1 sexies, commi da 1 a 6, della l. n. 290/2003 per violazione degli art. 117, co 3 e 6; 95, co 3; 97, co 1 e 2, Cost., nonchè per violazione degli artt. 8, nn. 5, 6, 17, 19 , 22 e 16 dello Statuto Trentino Alto Adige e del principio di sussidiarietà e di leale cooperazione.
[34] Per chiarezza di esposizione conviene specificare che la Provincia autonoma di Trento, gode, in materia di energia, degli specifici poteri riconosciutigli dallo Statuto speciale della regione, nonché della generale potestà legislativa concorrente, ai sensi dell’art. 117 Cost. (che l’art. 10 della legge cost. n. 3/2001 rende ad essa applicabile quando ne risultino forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già previste dallo Statuto e dalle relative norme di attuazione).
[35] Il primo e il terzo comma dell’art. 1 della l. n. 290/2003 dispongono infatti che: “Al fine di garantire la sicurezza di funzionamento del sistema elettrico nazionale, assicurando la produzione in misura necessaria alla copertura del fabbisogno nazionale, con decreto del Ministro delle attività produttive, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, fatto salvo quanto previsto dal decreto legislativo 23 aprile 2002, n.110, fino al 30 giugno 2005 e su motivata e documentata segnalazione del Gestore della rete di trasmissione nazionale S.p.a., può essere autorizzato l’esercizio temporaneo di singole centrali termoelettriche di potenza termica superiore a 300 MW, inserite nei piani di esercizio dello stesso Gestore, anche in deroga ai limiti di emissioni in atmosfera e di qualità dell’aria fissati nei provvedimenti di autorizzazione, ovvero derivanti dall’applicazione del decreto del Presidente della repubblica 24 maggio 1988, n. 203, nonché dal regolamento di cui al decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio 2 aprile 2002, n. 60” (co 1). “Per le finalità e con le procedure di cui al comma 1, fino al 30 giugno 2005, può essere determinato il limite relativo alla temperatura degli scarichi termici di cui alla nota 1 della tabella 3, allegato 5, del decreto legislativo 11 maggio 1999 n. 152, come modificato ed integrato dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 258, relativamente agli scarichi derivanti dall’esercizio delle centrali termoelettriche inserite nei piani di esercizio di cui al comma 1. Le disposizioni del presente decreto non si applicano alla laguna di Venezia” (co 3).
[36] L’art. 1-sexies, specifica inoltre che con successivo decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro delle attività produttive, siano emanate «norme concernenti il procedimento» e siano «individuati l’autorità competente al rilascio dell’autorizzazione unica e gli atti che sono sostituiti dalla medesima autorizzazione» (co 2). Si prevede inoltre che l’autorizzazione comprenda «la dichiarazione di pubblica utilità» e che ne faccia parte «la valutazione di impatto ambientale, ove prevista dalla norma vigente» (co 4). Il medesimo articolo rimette, poi, la competenza alle regioni circa la disciplina dei procedimenti di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di reti energetiche di competenza regionale, prevedendo che per le opere che ricadono in più regioni le autorizzazioni siano rilasciate d’intesa tra le regioni interessate. Nel caso di inerzia o di mancata definizione dell’intesa, lo Stato può comunque esercitare il potere sostitutivo ai sensi dell’art. 120 della Costituzione (co 5).
[37] In altri termini, ad avviso delle ricorrenti, nell’ambito delle materie a legislazione concorrente di cui all’art. 117, co 3, all’interno della disciplina di principio statale spetterebbe alle regioni (ivi compresa la provincia autonoma di Trento, in virtù dell’art. 10 della l. cost. n. 3/2001) la disciplina della materia ed in particolare la disciplina delle funzioni amministrative e della relativa titolarità.
[38] L’art. 1-sexies , co 6, dispone infatti che “Lo Stato e le regioni interessate stipulano accordi di programma con i quali sono definite le modalità organizzative e procedimentali per l’acquisizione del parere regionale nell’ambito dei procedimenti autorizzativi delle opere inserite nel programma triennale di sviluppo della rete elettrica di trasmissione nazionale e delle opere di rilevante importanza che interessano il territorio di più regioni anche per quanto attiene al trasporto nazionale del gas naturale e degli oli minerali”. Secondo quanto viene specificato nel ricorso della Provincia autonoma di Trento sarebbe evidente che «un accordo sulle modalità di acquisizione di un parere non trasforma certo, al fondo della questione, il parere in qualcosa di diverso».
[39] Così C. SCARPA, Titolo V e politica energetica: per favore, riformiamo la riforma, in Mercato concorrenza e regole, 2002, p. 392.
[40] Nel senso che la sentenza in oggetto, pubblicata sul sito http://www.giurcost.org, risolve il conflitto solo in relazione all’impugnazione della l. n. 55/2002 e non anche in relazione al ricorso intentato contro la l. n. 290/2003 che attende ancora una pronuncia della Corte. Per un primo commento alla decisione n. 6/2004, cfr. F. DE LEONARDIS, La consulta tra interesse nazionale e energia elettrica, in Giurisprudenza costituzionale, 2004, p. 145 s., nonchè F. DI PORTO, Tre sentenze della Corte costituzionale su energia e titolo V della Costituzione, in http://www.amministrazioneincammino.it. L’articolo prende in considerazione anche le sentenze della Corte Costituzionale n. 7 e 8 del 18 dicembre 2003 che ripropongono, se pur in tono minore, il problema delle competenze nel settore energetico. La sentenza n. 7/2004 trae origine dal ricorso attraverso cui il Governo intende far valere l’illegittimità costituzionale della l. regionale Piemonte n. 23/2002 nella parte in cui riconosce alla regione il potere di emanare “linee guida per la progettazione tecnica degli impianti di produzione, di distribuzione e di utilizzo dell’energia elettrica” (art. 2, co 2, lett. i)) per contrasto con l’art. 117, co 1 e 2 e per violazione del principio di ragionevolezza. Il dubbio di legittimità sollevato riguarda il potenziale conflitto fra le regole tecniche emanate dalla regione e le regole tecniche di fonte statale adottate dal Gestore della rete di trasmissione nazionale s.p.a. (GRTN) e dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas (AEEG), ai sensi dell’art. 3, co 1 e 6, del d.lgs. n. 79/99, il quale avrebbe come rischio implicito una differenziazione territoriale delle reti di trasmissione e di distribuzione di energia elettrica lesiva – a detta del Governo – della tutela della concorrenza, affidata alla competenza esclusiva dello Stato.
La soluzione a favore della legittimità costituzionale della legge piemontese viene adottata dalla Corte inquadrando il problema sul piano delle funzioni amministrative, ma diversamente che nella sentenza n. 6/2004 (cfr. infra § 3), la possibilità per le regioni di dettare criteri relativi alla realizzazione degli impianti (entro gli standards fissati dal GRNT e dall’AEEG) viene riconosciuta non ai sensi dell’art. 118 Cost., ma sulla base della l. n.59/97 e del decreto legislativo di attuazione n. 112/98, individuati come fonti statali abilitate a conferire le funzioni amministrative nel settore energetico in quanto ancora in vigore nonostante la riforma del titolo V della Costituzione.
La sentenza n. 8/ 2004 affronta, invece, il tema delle competenze in campo energetico in relazione alla problematica delle importazioni di energia elettrica. L’occasione è costituita dalla impugnazione da parte del Governo di alcuni articoli della legge regionale Friuli- Venezia Giulia n. 30/2002, per contrasto con il d.lgs. n. 110/2002 (di trasferimento alla Regione di talune funzioni in materia di energia, miniere, risorse geotermiche e incentivi alle imprese) , le quali avrebbero invaso il campo delle attribuzioni riservate allo Stato. La Corte, nel dichiarare infondate le questioni di incostituzionalità sollevate «risolve il conflitto fra legislazione statale e regionale in materia di trasporto e importazioni di energia elettrica, ancorando la soluzione alla corretta interpretazione (sistematica) della legge esistente» senza peraltro affrontare l’annosa questione relativa all’inquadramento costituzionale dell’attività di regolazione (nazionale) svolta dall’AEEG. Cfr. in tal senso F. DI PORTO, Tre sentenze della Corte costituzionale su energia e titolo V della Costituzione, cit. p. 10.
[41] Cfr. in particolare le argomentazioni difensive di cui al punto 3 del Ritenuto in fatto della sentenza in oggetto.
[42] La funzione di indirizzo e coordinamento, ammessa dalla Corte nel sistema previgente, non ha infatti trovato formulazione espressa nella riforma del titolo V, dando così luogo ad una situazione considerata da molti come un silenzio avente il significato di negare la funzione. Si vedano, in tal senso, le considerazioni di F. FRACCHIA, Dei problemi non (completamente) risolti dalla Corte costituzionale: funzioni amministrative statali nelle materie di competenza regionale residuale, norme statali cedevoli e metodo dell’ intesa, cit., c. 1015.
[43] Così R. FERRARA, Unità dell’ordinamento giuridico e principio di sussidiarietà: il punto di vista della Corte costituzionale, cit., c. 1020, che, però, riferisce la considerazione alla nota decisione n. 303/2003.
[44] La decisione è stata oggetto di numerosi commenti. Tra gli altri, si vedano, A. MORRONE, La Corte costituzionale riscrive il titolo V ?; Q. CAMERLENGO, Dall’amministrazione alla legge, seguendo il principio di sussidiarietà. Riflessioni in merito alla sentenza n. 303 del 2003 della Corte Costituzionale; E. D’ARPE, La Consulta censura le norme statali “cedevoli”ponendo in crisi il sistema: un nuovo aspetto della 303/2003, tutti reperibili sul sito http://www.giurcost.org; R. DICKMANN, La Corte Costituzionale attua ( ed integra) il titolo V(osservazioni a Corte Cost. 1 ottobre 2003, n. 303 e A. MOSCARINI, Titolo V e prove di sussidiarietà: la sentenza 303/03 della Corte costituzionale, in http://federalismi.it, nonché i più volte citati R. FERRARA, Unità dell’ordinamento giuridico e principio di sussidiarietà: il punto di vista della Corte costituzionale e F. FRACCHIA, Dei problemi non (completamente) risolti dalla Corte costituzionale: funzioni amministrative statali nelle materie di competenza regionale residuale, norme statali cedevoli e metodo dell’ intesa.
[45] Il riferimento, come si vedrà subito dopo, è a quelle materie che sono state ritenute, nell’interpretazione della Corte Costituzionale, dei veri e propri “valori” trasversali e come tali meritevoli di essere gestiti e curati da tutti i soggetti dello Stato-ordinamento. Si pensi, ad es. alla materia dei “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, alla “tutela della concorrenza”, alla “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”. Cfr. in tal senso, Corte Cost., 26 giugno 2002, n. 282, su cui V. MOLASCHI, Livelli essenziali delle prestazioni e Corte Costituzionale: prime osservazioni, cit.; Corte Cost. 13 gennaio 2004, n.14, in relazione alla tutela della concorrenza, nonchè Corte Cost., 20 dicembre 2002 n. 536 e 26 luglio 2002 n. 407, in Foro it., 2003, I, 688, con nota redazionale di P. LOMBARDI e commenti di R. FERRARA e N. OLIVETTI RASON, per quel che concerne la tutela dell’ambiente. Sempre in tema di ambiente cfr., da ultimo, anche Corte Cost. 18 marzo 2005 n. 108.
[46] Cfr. in tal senso Corte Cost., 26 luglio 2002, n. 407 , secondo cui l’espressione va riferita esclusivamente agli “interventi finalizzati alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico”.
[47] Si allude, ovviamente, alle materie della tutela della concorrenza e della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni. Le espressioni tra virgolette si leggono nella sentenza n. 6/2004.
[48] Cfr. il punto 5 del Considerato in diritto della decisione in commento.
[49] Il passo è ripreso da Corte cost. n. 303/2003.
[50] L’espressione sintetizza il richiamo alle “istanze unitarie” nel cui contesto devono essere inquadrate e contenute le spinte e i poteri degli enti territoriali autonomi.
[51] In quanto, secondo il ragionamento della Corte, il conferimento alle amministrazioni centrali di più marcate e rilevanti potestà amministrative, in vista della gestione unitaria degli interessi in gioco, porta con sé la possibilità per il legislatore nazionale di poter introdurre discipline di maggior dettaglio e puntualità.
[52] E’ rilevante notare che l’ambito della controversia delle decisioni in oggetto non ha mai riguardato le funzioni amministrative corrispondenti alle materie di competenza regionale residuale, sicchè è dubbio se anche in tali casi sussista una potestà legislativa statale di allocazione delle funzioni lungo una linea ascendente.
[53] Sullo strumento delle intese nel contesto in esame cfr. F. CINTIOLI, Le forme dell’intesa e il controllo sulla leale collaborazione dopo la sentenza n. 303 del 2003, in http://www. giurcost.org.
[54] La precisazione si legge nella sentenza n. 303/2003.
[55] La tesi secondo cui l’intesa dovrebbe essere richiesta, oltre che per l’esercizio della funzione amministrativa, anche nel momento di allocazione della medesima è propugnata da F. FRACCHIA, Dei problemi non (completamente) risolti dalla Corte costituzionale: funzioni amministrative statali nelle materie di competenza regionale residuale, norme statali cedevoli e metodo dell’ intesa, cit.
[56] Cfr. il punto 2.2 della motivazione di cui alla sentenza n. 303/2003.
[57] Così sembrerebbe suggerire la congiunzione disgiuntiva utilizzata dalla Corte, in motivazione, nella proposizione sopra riportata.
[58] Cfr., in tal senso, R. FERRARA, Unità dell’ordinamento giuridico e principio di sussidiarietà: il punto di vista della Corte costituzionale, cit., passim, a cui è anche ascrivibile la definizione di ordinamento “elastico e flessibile”.
[59] Per una disamina delle disposizioni della l. n. 290/2003 che si presumono lesive dei poteri rimessi dalla costituzione alle autonomie territoriali si rinvia a quanto già precisato sul punto nell’ambito del § 2.
[60] Si rinvia sempre alle precisazioni di cui al § 2, nel quale si dà conto della previsione di accordi di programma esclusivamente riferiti alle modalità organizzative e procedimentali di acquisizione del parere regionale nell’ambito dei procedimenti di autorizzazione relativi a determinati tipi di centrali.
[61] La legge Marzano è esattamente intitolata “Riordino del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia”
[62] Cfr. In tal senso le considerazioni di S. AGOSTA, La Corte Costituzionale dà finalmente la …”scossa” alla materia delle intese tra Stato e Regioni? (brevi note a margine di una recente pronuncia sul sistema elettrico nazionale), in http://www.giurcost.org.
[63] O. CHESSA, Sussidiarietà ed esigenze unitarie: modelli giurisprudenziali e modelli teorici a confronto, in Le Regioni, 2004.
[64] Occorre specificare che le disposizioni che si occupano di definire le funzioni amministrative nel settore energetico sono in realtà i co. 6 e 7 dell’art. 1 della legge n. 239/2004, in base ai quali le regioni determinano con proprie leggi, ai sensi dell’art. 118 della costituzione, l’attribuzione dei compiti e delle funzioni amministrative non previste dal co 7 (il quale, a sua volta, individua quelle riservate allo Stato, anche avvalendosi dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas), ferme le funzioni fondamentali dei comuni, delle province e delle città metropolitane previste dal t.u. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali. Il co 8 del medesimo articolo individua poi altri non ben specificati “compiti e funzioni” rimessi allo Stato, che – come sarà chiarito in seguito – non paiono tutti strettamente pertinenti all’esercizio concreto di attività amministrativa.
[65] Il riferimento e all’art. 1 sexies, co 8, della legge n. 290/2003 che sembra aver prorogato e attribuito in via definitiva il potere di autorizzare la costruzione e l’esercizio di impianti di energia elettrica superiori a 300 MW termici in capo al Ministero delle attività produttive, inizialmente conferito al medesimo organo solo fino al 31 dicembre 2003 dalla legge sbolcca-centrali.
[66] Cfr. in tal senso i co 26 e 27 dell’art. 1 della l. n. 239/2004.
[67] Si noti, tra l’altro, che l’art. 1 co 6 della legge Marzano parla di compiti e funzioni amministrative attribuiti allo Stato solo con riferimento al co 7 del medesimo articolo e non anche in relazione compiti di cui al seguente co 8. Il che autorizzerebbe a pensare che tale ultimo comma annoveri al suo interno funzioni non necessariamente riconducibili ad attività amministrativa in senso stretto.
[68] Per completezza d’analisi occorre ancora sottolineare che nel disegno di legge costituzionale n. 2544/B di riforma del titolo V della II parte della Costituzione, approvato dal Senato in data 23 marzo 2005, si prevede che nell’ambito delle materie rimesse alla competenza esclusiva dello Stato, e in particolare, nell’ambito dell’ art. 117, 2 lettera s, venga ricompresa (lett. s quinquies) anche la materia relativa a “ Produzione strategica, trasporto e distribuzione nazionali dell’energia”
[69] Cfr. in tal senso le osservazioni O. CHESSA, Sussidiarietà ed esigenze unitarie: modelli giurisprudenziali e modelli teorici a confronto, cit., che in riferimento all’adeguatezza del procedimento allocativo parla di test di idoneità, consistente nell’accertare la strumentalità logica della disciplina impugnata rispetto all’esigenza unitaria e test di non eccessività o necessità, consistente nel valutare che la strumentazione normativa prescelta non sia sproporzionata rispetto allo scopo da realizzare.

Note

L'articolo Il riparto di competenze tra Stato, Regioni ed enti locali: il modello costituzionale e quello emergente dalla legislazione relativa alle procedure energetico-ambientali proviene da Giustamm.

Prosegue l’opera moralizzatrice della Corte costituzionale dinanzi ai reiterati tentativi di elusione del precetto costituzionale in forza del quale agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso (art. 97, comma 3, Cost.).
Limpide ed esaustive le argomentazioni che sorreggono la declaratoria d’illegittimità della normativa regionale impugnata, siccome protesa a realizzare un inammissibile “scivolamento verso l’alto” del personale interno.
In particolare, viene meritoriamente ribadita l’interpretazione in più occasioni fornita dalla Corte stessa, secondo cui la precitata disposizione costituzionale deve applicarsi non solo alle procedure concorsuali volte a favorire la prima assunzione all’impiego pubblico, ma anche ai sistemi di reclutamento noti come progressioni verticali, che si traducono nel passaggio a qualifiche (e, dunque, a mansioni, responsabilità e corrispondenti posizioni retributive) superiori rispetto a quella di appartenenza, differenziandosi in ciò dalle progressioni orizzontali o meramente economiche (che viceversa non comportano l’avanzamento ad una diversa area o fascia funzionale): in altri termini, anche i concorsi interni o progressioni di carriera si sostanziano in forme di accesso ad un nuovo posto di lavoro, e dunque risultano sottoposti alle correlate garanzie imposte dalla Carta costituzionale, quanto a verifica seria ed imparziale delle qualità attitudinali e culturali richieste.
La fattispecie esaminata induce l’organo di giustizia costituzionale a porre l’accento sull’ineludibile riscontro circa la necessaria sussistenza di un “ragionevole punto di equilibrio” fra il principio del pubblico concorso (la cui centralità e tendenziale inderogabilità viene riaffermata nella pronuncia in esame attraverso il richiamo a precedenti conformi) e quell’interesse a consolidare pregresse esperienze lavorative che costituisce una delle situazioni derogatorie al principio medesimo, quali il legislatore può introdurre con finalità di attuazione del canone di buon andamento dell’amministrazione (sub specie, ad es., di garanzia dell’efficienza, dell’efficacia e della qualità delle prestazioni erogate dall’ente), secondo valutazioni discrezionali soggette alla prova del giudizio di ragionevolezza.
Due paiono essere i concetti fondamentali espressi nella decisione in oggetto.
Il primo, la precisazione per cui l’esigenza di non disperdere precedenti esperienze professionali non può essere realizzata fino al limite del sacrificio del carattere pubblico del concorso (e dell’interesse cui esso è preordinato), che si consuma allorquando – “attraverso previsioni normative di privilegio” – viene preclusa, o irragionevolmente ridotta, la partecipazione alle prove concorsuali anche a soggetti che non siano già alle dipendenze di amministrazioni pubbliche: in definitiva, non sono conformi al dettato costituzionale norme che contemplino “concorsi interni per la copertura della totalità dei posti vacanti” (ossia concorsi interamente riservati), ed in più la quota parziale di riserva per gli interni, oltre a dover trovare giustificazione nell’opportunità di valorizzare esperienze conseguibili solo all’interno dell’ente, non può essere coperta in violazione delle regole concorsuali di fondamento costituzionale che impongono selezioni adeguate mediante obiettive e rigorose verifiche attitudinali, e la cui inosservanza ha indotto più volte in passato l’organo di giustizia costituzionale a sancire l’illegittimità di previsioni normative regolanti forme di avanzamento in carriera legate al mero ed automatico possesso di una data anzianità di servizio.
Il secondo profilo concerne la valutazione in concreto che, alla stregua delle premesse suesposte, la Corte compie in ordine ai contenuti della legge regionale censurata: l’attività connessa alla funzione da ricoprire non presenta affatto quel requisito della specificità assoluta, che solo avrebbe potuto giustificare l’attribuzione al requisito dell’esperienza maturata di un “titolo preferenziale” in termini di quota parziale di riserva.
Il monito che sembra, in conclusione, discendere dalla sentenza annotata può essere così sintetizzato: le selezioni concorsuali pubbliche con quote di parziale riserva per gli interni sono ammissibili solo in casi eccezionali, allorquando cioè emerga un rapporto di corrispondenza biunivoca fra la previsione della riserva e la necessità (da motivare con riguardo ad ogni posizione lavorativa messa a concorso, e non indistintamente a tutti i profili previsti in organico e vacanti, e con giustificazioni non generiche ma puntuali) di ricoprire particolari qualifiche o figure professionali, che richiedano una competenza e qualificazione difficilmente acquisibile se non attraverso precedenti esperienze lavorative all’interno dell’ente (cioè maturate nella stessa amministrazione da parte del personale in servizio presso di essa, e non presso altre amministrazioni o, meno che mai, presso strutture private: arg. ex C. cost. n. 205 del 2004): diversamente, si determinerebbe una arbitraria e irragionevole forma di restrizione dei soggetti legittimati a partecipare alla procedura concorsuale pubblica.
Un’ultima notazione: nelle memorie difensive, la regione Calabria eccepiva che dalla normativa “legale e contrattuale” discenderebbe “un quadro complessivo all’interno del quale la progressione verticale costituirebbe la regola di sviluppo della carriera”.
In proposito, è sufficiente osservare che l’eccezione è innegabilmente suggestiva: l’art. 91 d. lgs. n. 267 del 2000 contempla, invero, la possibilità di indire concorsi interamente riservati al personale dipendente degli enti locali, ma pur sempre in relazione a particolari profili o figure professionali caratterizzati da una professionalità maturata esclusivamente all’interno dell’amministrazione; lo stesso dicasi del d. lgs. n. 165 del 2001 – T.U. del pubblico impiego, che all’art. 52 fa espresso riferimento allo sviluppo professionale quale strumento, alternativo alle procedure concorsuali o selettive, di acquisizione di qualifiche superiori; per non dire, poi, dei contratti collettivi di lavoro, che, dopo aver sostituito il sistema delle qualifiche funzionali con quello basato sulle categorie e posizioni economiche, hanno previsto il passaggio, oltre che nell’ambito della stessa categoria, anche da una categoria all’altra, rimettendo la specificazione della normativa di dettaglio ai regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi. Essa, tuttavia, non coglie nel segno: i principi di ordine generale inequivocabilmente enunciati in materia dal giudice delle leggi ostano, difatti, ad ogni tentativo volto ad introdurre meccanismi di progressione verticale o di concorsi interni ispirati alla logica delle promozioni, da qualsiasi fonte regolativa essi siano contemplati. Di conseguenza, le disposizioni legislative – perché siano preservate dalla “scure” del giudizio di costituzionalità – devono essere comunque intese alla stregua dell’interpretazione costituzionalmente orientata, traendo in special modo insegnamento dalle molteplici espunzioni già disposte dalla stessa Corte costituzionale in danno di norme di legge di analogo tenore; quanto all’evenienza che la contrattazione collettiva o fonti regolamentari possano similmente finire col disattendere il principio dell’accesso dall’esterno agli impieghi pubblici, come specificato dalla giurisprudenza costituzionale, esse in tal modo si esporranno alla prevedibile prospettiva, rispettivamente, della declaratoria di nullità per contrarietà a norme imperative e della disapplicabilità in sede giudiziale.

Avv. Guerino Fares

Note

L'articolo DALLA CORTE COSTITUZIONALE UN NUOVO ARGINE ALLA DISINVOLTA PRASSI DEI CONCORSI RISERVATI <br><br><i>(nota a C. cost. 21 aprile 2005 n. 159)</i> proviene da Giustamm.

Parlamento e processo di formazione delle decisioni comunitarie nella nuova Legge La Pergola.
Le disposizioni generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari, di cui alla L. 9 marzo 1989, n. 86 (meglio nota come legge “La Pergola”), sono state modificate dalla L. n. 11 del 2005 che, sostituendo la precedente regolamentazione «disciplina il processo di formazione della posizione italiana nella fase di predisposizione degli atti comunitari e dell’Unione europea e garantisce l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, sulla base dei principi di sussidiarietà, di proporzionalità, di efficienza, di trasparenza e di partecipazione democratica» (art. 1). Le modifiche e le innovazioni introdotte riguardano sia la fase (ascendente) di formazione che quella (discendente) di attuazione delle norme comunitarie. In particolare, quanto alla fase ascendente, la legge de qua coglie l’occasione per disciplinare, a livello normativo, quanto già affermato da dottrina e giurisprudenza comunitaria in ordine alla necessità di consentire, attraverso adeguati strumenti procedimentali, un miglior livello di coinvolgimento dei soggetti interessati, ovvero delle regioni, degli enti locali e delle parti sociali[1]. Introduce, inoltre, significative e rilevanti novità concernenti la partecipazione del Parlamento al processo di formazione delle decisioni comunitarie e dell’Unione europea.Rispetto alla precedente disciplina è prevista una migliore regolamentazione del rapporto Governo-Parlamento tale da garantire una maggiore efficienza in materia di coordinamento e trasmissione delle informazioni[2]. Tra i progetti degli atti comunitari che l’Esecutivo deve inviare alle Camere, con l’indicazione della data presunta per la loro discussione o adozione, sono compresi anche i documenti di consultazione, ovvero i libri bianchi[3], verdi[4] e tutte le comunicazioni predisposti dalla Commissione delle Comunità europee, di cui il Governo assicura non solo un’informazione qualificata e tempestiva ma anche un costante aggiornamento, consentendo, in tal modo, al Parlamento di disporre degli strumenti necessari per partecipare alla formazione degli atti comunitari. A tal fine, il Presidente del Consiglio dei Ministri, o il Ministro per le politiche comunitarie, è tenuto ad informare tempestivamente le Camere delle proposte e materie inserite all’ordine del giorno delle riunioni del Consiglio dei ministri dell’UE. Inoltre, il Governo, prima dello svolgimento delle riunioni del Consiglio europeo, di propria iniziativa o su richiesta delle Camere, riferisce ai competenti organi parlamentari la posizione che intenderà assumere in ordine all’adempimento degli obblighi comunitari; illustra semestralmente alle Camere e, entro quindici giorni dallo svolgimento delle riunioni del Consiglio dei Ministri dell’UE, ai competenti organi parlamentari, i temi di maggior interesse decisi o in discussione e gli esiti delle riunioni tenute in ambito comunitario. Il Parlamento, al fine di formulare osservazioni e adottare atti di indirizzo al Governo, può richiedere al Presidente del Consiglio dei Ministri o al Ministro per le politiche comunitarie una relazione tecnica illustrativa dello stato dei negoziati, dell’impatto dei progetti degli atti comunitari sull’ordinamento, sulla pubblica amministrazione e sulle attività dei cittadini e delle imprese (art. 3, co 7).Quanto alle procedure, l’innovazione più rilevante, volta a garantire un peculiare rafforzamento del ruolo delle Camere, attiene all’introduzione della cd. “riserva di esame parlamentare”. Si tratta di un istituto, già previsto e disciplinato in altri Stati membri, ad esempio, in Danimarca, in Inghilterra, in Francia ed in Germania, tramite il quale viene riconosciuta una funzione decisiva agli orientamenti parlamentari espressi in sede di formazione della posizione italiana nel contesto comunitario. Qualora le Camere abbiano iniziato l’esame dei progetti di atti comunitari, il Governo, per procedere alle attività di propria competenza concernenti la formazione dei relativi atti, deve – e nei i casi di particolare importanza politica, economica e sociale, può – apporre la riserva di esame parlamentare che garantisce al Parlamento la possibilità di esaminare preliminarmente i progetti degli atti comunitari; tuttavia, per evitare che il processo decisionale comunitario si blocchi in attesa dell’intervento parlamentare, qualora decorra infruttuosamente il termine di venti giorni dalla comunicazione governativa concernente l’apposizione della riserva, il Governo può proseguire anche in mancanza della pronuncia delle Camere.Oltre ad introdurre questi nuovi momenti di informazione e coordinamento, la legge n. 11 del 2005 conferma l’obbligo del Governo di presentare, entro il 31 gennaio di ogni anno (come previsto dalla legge comunitaria 1999, L. n. 25 del 1999), al Parlamento, una relazione che illustri l’evoluzione del processo di integrazione comunitaria, gli sviluppi, gli indirizzi governativi, e quindi la posizione italiana nel contesto normativo comunitario, le politiche di coesione economica e sociale e, sulla base di quanto dispone la nuova legge, pareri ed atti di indirizzo delle Camere, osservazioni di regioni e province autonome e iniziative conseguentemente assunte dall’Esecutivo, oltre all’elenco delle decisioni del Consiglio o della Commissione dell’UE impugnate dal Governo italiano (art. 15). Tali strumenti assumono particolare rilievo ai fini dell’esame parlamentare del disegno di legge comunitaria e della relazione di cui sopra che – a seguito della riforma del regolamento del Senato del 2003 – si svolge nelle rispettive Assemblee dopo l’assegnazione, per l’esame generale in sede referente, alla Commissione «Politiche dell’Unione europea» (14ª Commissione al Senato) e, per l’esame delle parti di rispettiva competenza, alle Commissioni competenti per materia (art 126-ter reg. Camera e art. 144-bis reg. Senato). Nonostante si auspichi che il nuovo quadro di relazioni e coordinamenti Governo-Parlamento possa costituire la giusta premessa per la costruzione di una «mini-sessione comunitaria»[5], allo stato dei fatti non esiste in sede parlamentare una sessione tecnicamente strutturata come quella prevista per l’esame della manovra finanziaria[6]. Pertanto, la ratio della specifica e dettagliata previsione di obblighi informativi a carico del Governo e della garanzia sottesa alla riserva di esame parlamentare deve essere ricercata nell’esigenza di garantire alle Camere lo svolgimento di un’efficace e decisiva attività di indirizzo e controllo sull’operato del Governo, in ordine alla formazione di atti comunitari, attenuando i preoccupanti effetti del c.d. deficit democratico[7]. Le problematiche questioni della legittimazione democratica dell’Unione europea e, più in generale delle organizzazioni sovranazionali, oggetto di vivaci discussioni e dibattiti ancora aperti, scaturiscono dalla difficile – constatata l’impossibilità di ricondurre il fenomeno comunitario alle tradizionali categorie dei rapporti tra gli Stati[8] – ma quanto mai necessaria – a fronte degli recenti sviluppi del processo di integrazione europea – esigenza di coordinamento dei molteplici ordinamenti statali nel contesto comunitario, ovvero in una dimensione che trascende i confini dei singoli Stati[9]. Si tratta di dubbi e interrogativi risalenti nel dibattito culturale, giuridico e politico[10] rispetto ai quali assume importanza decisiva il Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa, il cui titolo VI della parte I “Vita democratica dell’Unione”, disciplinando il funzionamento del sistema comunitario sul principio di democrazia rappresentativa e attribuendo un ruolo decisivo al principio di democrazia partecipativa, sembra porre le basi per la risoluzione di alcuni dei più destabilizzanti problemi connessi al deficit democratico dell’UE[11]. È in questo contesto che si inserisce e si spiega il rafforzamento della posizione del Parlamento nazional-comunitario[12] e rispetto al quale si auspica che presto un’ulteriore revisione dei regolamenti parlamentari possa consentire la costruzione di un sistema multiparlamentare (comunitario-nazionale-regionale) tale da garantire procedimenti veloci, adeguatamente partecipati e capaci, quindi, di inserirsi nel processo decisionale europeo[13].

_________________

[1]Sulla necessità di assicurare, per quanto possibile, che i procedimenti si svolgano in modo tale da consentire un’effettiva partecipazione dei soggetti coinvolti, cfr. Tesauro, Eguaglianza e legalità nel diritto comunitario, in AA.VV., Principio di eguaglianza e principio di legalità degli ordinamenti giuridici, Atti del XIII Convegno annuale dell’Associazione italiana dei costituzionalisti, Padova, 1999, 229 e ss.; Celotto, Principio di legalità e «Legge europea», in Rass. Parl., 2004, 912.
[2] Si vedano gli artt. 3 e 4 della L. n. 11 del 2005 nella parte in cui prevedono numerosi obblighi informativi a carico del Governo.
[3] Si tratta di documenti che contengono proposte di azione comunitaria in settori politici specifici.
[4] Sono documenti di riflessione su un tema specifico pubblicati dalla Commissione per promuovere una consultazione a livello europeo. Precedono, in genere, la pubblicazione dei libri bianchi e, in alcuni casi, costituiscono il primo passo di sviluppi legislativi successivi.
[5] Per tale orientamento, si veda Lupo, L’esame parlamentare blocca l’esecutivo, in Guida al diritto, 5 marzo 2005, n. 9, 44.
[6] Si rammenta che proprio l’assenza di una sessione comunitaria e la mancanza di un obbligo giuridicamente sanzionato in ordine all’approvazione della legge entro la fine dell’anno hanno fortemente ridotto la capacità della legge comunitaria di dare un’attuazione tempestiva e coordinata alle direttive comunitarie. Sulla violazione di obblighi comunitari e sulla consequenziale responsabilità del legislatore nazionale, si vedano, ex plurimis, Ruotolo, Legge, diritto comunitario e responsabilità civile dello Stato, in Modugno (a cura di) Trasformazione della funzione legislativa 1. “Vincoli alla funzione legislativa”, Milano, 1999, Fumagalli, La responsabilità degli Stati membri per la violazione del diritto comunitario, Milano, 2000, Scoditti, Il sistema multi-livello di responsabilità dello Stato per mancata attuazione di direttiva comunitaria, in Danno e responsabilità, 2003, 721 e ss.; Calzolaio, Problemi applicativi e profili ricostruttivi dell’illecito dello Stato per omessa attuazione di direttive comunitarie, in Giur. It., 2004, 46 e ss.
[7] Già alla fine del decennio, venne sensibilmente ridimensionato e poi definitivamente superato l’orientamento secondo cui il Governo disponeva di una riserva di competenza e le Camere di mere attività di controllo in ambito internazionale e comunitario. Sul punto, cfr. Paladin, Diritto costituzionale, III ediz., Bologna, 1998, 360 e ss.
Sulla possibilità di interpretare la legge n. 11 del 2005 come tentativo di recupero del ruolo dei Parlamenti nazionali, si veda il commento di N. Lupo, L’esame parlamentare blocca l’esecutivo, cit., 43.
[8] In tal senso, cfr. Celotto, Ancora un’occasione perduta per mettere chiarezza sulle interferenze fra giudizio di costituzionalità e giudizio di “comunitarietà”, in Giur. Cost., 2004, 1727 e ss.; Id., Principio di legalità e «Legge europea», cit., 911.; Cartabia-Weiler, L’Italia in Europa, Bologna, 2000, 47.
[9] In realtà, le problematiche relative al difficile coordinamento tra Stati e organizzazioni internazionali risalgono alle primordiali discussioni sulla pluralità degli ordinamenti giuridici; in tal senso si vedano, ex plurimis, S. Romano, L’ordinamento giuridico, Pisa, 1917; Kelsen, Teoria generale del diritto e dello Stato, Milano, 1959; sulla tesi della socialità del diritto (ubi homo ibi societas, ubi societas, ibi jus) si rinvia a Crisafulli, Lezioni di diritto costituzionale, I, Padova, 1970, ove già l’A. rileva l’importanza dei molteplici ordinamenti giuridici (non solo statali) e «antigiuridici» (ordinamenti della mafia, della camorra o del Ku Klux Klan) e ne ricostruisce i rapporti nell’ottica di un pluralismo politipico.
[10] Sulla legittimazione democratica delle organizzazioni politiche sopranazionali, anzi “postanazionali”, si veda Habermas, La costellazione postnazionale, Milano, 1999. In particolare, con riferimento alle problematiche connesse all’ordinamento comunitario, cfr. Weiler, La Costituzione dell’Europa, Bologna, 2003.
[11] Sulle problematiche legate al rapporto tra democrazia dell’ordinamento comunitario e democrazia degli Stati membri, tra deficit democratico e democraticità “mediata” della democrazia parlamentare degli Stati membri, si veda Ridola, La parlamentarizzazione degli assetti istituzionali dell’Unione europea fra democrazia rappresentativa e democrazia partecipativa, in www.associazionedeicostituzionalisti.it
[12] L’espressione «parlamento nazional-comunitario» si deve a Lippolis, Il parlamento nazionalcomunitario, in Quad. Cost., 1991, 319 e ss.
[13] Per tale orientamento, cfr. Lupo, L’esame parlamentare blocca l’esecutivo, cit., 46.

Note

L'articolo Parlamento e processo di formazione delle decisioni comunitarie nella nuova Legge La Pergola. proviene da Giustamm.

L’Italia, con la legge 7 aprile 2005 n. 57 (GURI n. 92 del 21 aprile 2005 – Supplemento Ordinario n. 70), è il primo dei sei paesi fondatori (Francia, Germania, Belgio, Olanda, Lussemburgo e Italia) ad aver ratificato il trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, firmato a Roma il 29 ottobre 2004.
Dopo l’approvazione da parte della Camera il 25 gennaio 2005, con 436 voti favorevoli, 28 contrari e 5 astenuti, il via libera definitivo si è avuto dal Senato il 6 aprile scorso con un SI a larga maggioranza (216 voti favorevoli e 16 contrari). Contestualmente è stato approvato un ordine del giorno con il quale si chiede “al governo di proseguire nell’impegno di introdurre le radici giudaico- cristiane nelle prossime modifiche del trattato”.

Fino ad oggi hanno ratificato il trattato costituzionale, oltre all’Italia, l’Ungheria, la Slovenia, la Lituania e la Grecia, nonché la Spagna, dopo il successo del referendum consultivo (76% di SI), anche se in attesa del passaggio parlamentare.

Forte è l’attesa e la preoccupazione per il referendum francese, che si terrà il prossimo 29 maggio, il cui possibile esito negativo potrebbe influenzare anche altri Stati che hanno scelto lo stesso sistema di ratifica.
Ma c’è di più.
Il progetto di legge costituzionale approvato dal Parlamento francese, oltre a sancire la legittimità di un referendum popolare per approvare o rigettare la Costituzione europea, rende il popolo francese (che come tutti i popoli è soggetto ai mutamenti occasionali dell’opinione pubblica) l’arbitro esclusivo della futura estensione dell’Unione, in quanto il progetto in questione contiene una norma che prescrive il ricorso al referendum per l’ingresso di nuovi membri nell’Unione europea, escludendolo per le adesioni dei paesi che hanno già avviato i relativi negoziati (Romania, Bulgaria, Croazia).
Insomma la previsione di tale referendum obbligatorio sembra costituire una sorta di deterrente ad adesioni affrettate o volute contro la volontà francese.

In attesa dei referendum è difficile fare ipotesi riguardanti l’entrata in vigore della Costituzione europea (sempre se entrerà in vigore), in quanto all’art. IV-447 è previsto che entro il 1° novembre 2006 non saranno depositate tutte le ratifiche presso il governo italiano, essa entrerà in vigore il primo giorno del secondo mese successivo all’avvenuto deposito delle ratifiche da parte dei 25.

Il trattato costituzionale consta di 448 articoli suddivisi in quattro parti e preceduti da un preambolo:
– nella prima parte, quella propriamente più costituzionale, sono contenuti i valori, gli obiettivi, la ripartizione delle competenze fra Stati membri e Unione, l’assetto istituzionale, gli strumenti d’azione, il quadro finanziario e le disposizioni per l’appartenenza all’Unione;
– nella seconda parte è stata incorporata la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione proclamata dal Consiglio europeo di Nizza il 7 dicembre 2000;
– nella parte terza sono contenute le disposizioni relative alle politiche e al funzionamento dell’Unione;
– infine, la parte quarta contiene le disposizioni generali e finali e vari protocolli, alcuni dei quali già presenti ed allegati ai precedenti trattati.

Gli obiettivi (art. I-3) al cui perseguimento dovrà essere improntata l’azione dell’Unione, sono:
– un elevato livello di occupazione;
– il progresso scientifico e tecnologico;
– la lotta contro l’esclusione sociale e le discriminazioni;
– la promozione della giustizia;
– la protezione sociale e la coesione territoriale;
– il rispetto delle diversità linguistiche e lo sviluppo del patrimonio culturale europeo;
– l’affermazione e la promozione dei valori e degli interessi dell’Unione anche nei rapporti con il resto del mondo.

Per quanto riguarda l’azione esterna dell’Unione, la creazione della figura del Ministro degli affari esteri europeo (art. I-28) rappresenta una delle innovazioni di maggior rilievo introdotte dalla Costituzione europea. Il Ministro raccoglierà le competenze dell’Alto Rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune e del Commissario europeo per le relazioni esterne, con il supporto di un servizio europeo per l’azione esterna (art. III-296) composto da funzionari provenienti dal Segretariato Generale del Consiglio, dalla Commissione e dal personale dei diplomatici nazionali.

Il trattato costituzionale prevede inoltre l’istituzione di un’agenzia europea per gli armamenti (artt. I-41 e III-311) alla quale si accompagna l’obbligo degli Stati membri di mettere a disposizione dell’Unione le proprie capacità militari e civili. In materia di difesa europea – pur escludendo da questo settore la possibilità di cooperazioni rafforzate, contrariamente a quel che era stato richiesto dalla Convenzione europea – la Costituzione europea introduce una particolare forma di cooperazione: la cooperazione strutturata permanente (art. III-312).

L’Unione che nasce dalla Costituzione europea rispetta anche il sistema delle autonomie locali e regionali (art. I-5) e prevede il coinvolgimento diretto dei parlamenti nazionali nel controllo del rispetto del principio di sussidiarietà (art. I-11), al quale si aggiunge la possibilità per tali parlamenti di consultare i parlamenti regionali con poteri legislativi (protocollo sull’applicazione dei principi di proporzionalità e sussidiarietà).

Il ruolo dei parlamenti nazionali viene poi valorizzato ed accresciuto nell’ambito dello spazio di libertà di sicurezza e giustizia (art. III-260) e nell’ambito delle attività di Eurojust e Europol (artt. III-276 e III-273).

La semplificazione degli strumenti giuridici dell’Unione ha costituito uno dei principali temi affrontati nel corso dei lavori della Convenzione europea con il risultato di una razionalizzazione che riduce gli atti normativi da quindici a sei: legge europea, legge quadro europea, regolamenti, decisioni, raccomandazioni e pareri ed una distinzione tra atti regolamentari e legislativi.

La Costituzione europea porta a compimento il processo di “comunitarizzazione” dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia che implica il diritto di iniziativa della Commissione, la codecisione tra Parlamento e Consiglio e la regola generale della maggioranza qualificata in seno al Consiglio (art. I-42), con alcune eccezioni come le misure relative al diritto di famiglia (art. III-269) o la cooperazione giudiziaria in materia penale (artt. III-270, III-271, III-274, III-277).

Qualora uno Stato membro fosse oggetto di un attacco terroristico, di una calamità naturale o provocata dall’uomo, il progetto prevede una clausola di solidarietà che obbliga l’Unione e gli Stati membri ad agire congiuntamente (art. I-43).

Infine, tra le innovazioni più importanti del progetto, vi è quella della democrazia partecipativa – fino ad ora prevista solo dalla Costituzione portoghese – in base alla quale i cittadini e le associazioni rappresentative devono avere la possibilità di partecipare attivamente alla vita dell’Unione, mentre un numero significativo di cittadini (1 milione) appartenenti ad un numero significativo di Stati (che sarà fissato da una legge europea) avrà il diritto di chiedere alla Commissione di presentare una proposta riguardante l’adozione di un atto legislativo (art. I-47).

Note

L'articolo L’italia ratifica la costituzione per l’europa proviene da Giustamm.

Per visualizzare il testo del documento clicca qui

Note

L'articolo La nullità del provvedimento amministrativo <i>ex</i> L. n. 15/2005: le esequie del funzionario di fatto proviene da Giustamm.