Edilizia ed urbanistica – Piano urbanistico – Ripubblicazione – Obbligo – Casi – Individuazione.

Si rende necessaria la ripubblicazione del piano solo quando, a seguito dell’accoglimento delle osservazioni presentate dopo l’adozione, vi sia stata una “rielaborazione complessiva” del piano stesso, e cioè un “mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che presiedono alla sua impostazione” , mentre tale obbligo non sussiste nel caso in cui le modifiche non comportino uno stravolgimento dello strumento adottato ovvero un profondo mutamento dei suoi stessi criteri ispiratori, ma consistano in variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l’impianto originario, quand’anche queste siano numerose sul piano quantitativo ovvero incidano in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree.

Pres. Contessa – Est. Sabbato

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1437 del 2023, proposto dalla Regione Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Cappella e Marina Crovetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

il Comune di Borghetto Santo Spirito, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Gaggero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

nei confronti

– dell’Associazione Wwf Savona Odv, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Piera Sommovigo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
– dell’Associazione Italiana Sicurezza Ambientale A.I.S.A. – Sede Regionale Liguria Odv, non costituita in giudizio

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Liguria, Sezione II, n. 760 del 12 settembre 2022, resa inter partes, concernente determinazioni regionali sul progetto di PUC e sulle correlate varianti al PTCP.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Borghetto Santo Spirito e dell’Associazione WWF Savona Odv;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 11 febbraio 2026 il consigliere Giovanni Sabbato;

Nessuno presente per le parti e viste le note di passaggio in decisione da parte degli avvocati Marina Crovetto, Paolo Gaggero e Piera Sommovigo;

Viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 181 del 2021 proposto innanzi al T.a.r. Liguria, il Comune di Borghetto Santo Spirito (di seguito anche il Comune) aveva chiesto l’annullamento:

a) della deliberazione della Giunta regionale n. 1115-2020 del 23 dicembre 2020, avente ad oggetto “Comune di Borghetto Santo Spirito (SV) – Determinazioni regionali sul progetto di P.U.C. e sulle correlate varianti al P.T.C.P. ai sensi dell’art. 28, comma 5, della l.r. n. 15/2018 e contestuale pronuncia di VAS ex art. 10 della l.r. n. 32/2012 e s.m.”;

b) dei richiamati “Parere motivato del Settore Pianificazione Territoriale e VAS n. 211 del 15.10.2020” e “Relazione tecnica del Settore Urbanistica n. 222 del 17.12.2020, allegate alla presente deliberazione quali parti integranti e sostanziali”;

c) nonché della nota regionale di comunicazione pervenuta in data 30 dicembre 2020, con la quale sono state trasmesse le definitive determinazioni regionali vincolanti sul nuovo P.U.C. del Comune di Borghetto S. Spirito, invitando la civica Amministrazione all’adeguamento, ai sensi dell’art. 28 della legge regionale n. 15 del 2018,

d) di ogni altro atto presupposto, antecedente, conseguente o comunque connesso con quello impugnato, ivi espressamente comprendendo, in quanto occorra, la d.G.R. 5 agosto 2011, n. 1023 e il relativo annesso parere del Comitato Tecnico Regionale per il Territorio, Sezione per la Pianificazione Territoriale Urbanistica, reso con voto n. 42 del 2 agosto 2011.

2. Ai fini dell’illustrazione dei fatti di causa occorre esporre quanto segue.

2.1. Nel 2010 il Comune di Borghetto Santo Spirito ha adottato il progetto definitivo del nuovo PUC per poi proseguire l’iter di approvazione secondo la disciplina transitoria dell’art. 28 l.r. 15/2018, che impone al Comune di adeguarsi alle prescrizioni regionali prima dell’approvazione finale.

2.2. Con la delibera n. 1115/2020 la Regione Liguria ha espresso parere favorevole sul PUC, ma ha imposto numerose prescrizioni: da un lato lo stralcio di tutte le modifiche sostanziali introdotte dal Comune senza una nuova fase di pubblicità e partecipazione; dall’altro la riduzione o eliminazione della capacità edificatoria in tutte le aree soggette ai vincoli del Piano di Bacino, incluse le zone di fascia B.

2.3. Il Comune ha proposto ricorso, iscritto al n. RG 181/2021, innanzi al T.a.r. Liguria, impugnando la delibera regionale per le seguenti ragioni: la Regione ha imposto di ripubblicare il PUC per ogni modifica sostanziale, ma ciò è illegittimo in quanto, la ripubblicazione è necessaria solo se le modifiche stravolgono l’impianto del piano; la Regione ha preteso una totale e immediata conformità del PUC al Piano di Bacino, mentre la pianificazione comunale può prevedere interventi attuabili solo dopo opere di mitigazione del rischio idraulico; è ritenuto illegittimo vietare ogni edificabilità nelle aree esondabili, in quanto nelle zone di fascia B il Piano di Bacino consente interventi, previo nulla osta e verifiche tecniche; si contestano le singole prescrizioni regionali che riducono edificabilità o modificano le scelte comunali in specifiche aree; è ritenuta illegittima la prescrizione che impedisce l’applicazione del “piano casa” senza una normativa comunale di dettaglio.

3. Nella resistenza dell’Amministrazione regionale, il Tribunale adìto (Sezione II) ha così deciso il gravame al suo esame:

– ha estromesso dal giudizio WWF Savona e A.I.S.A. – sede regionale Liguria (tale capo della sentenza non è stato impugnato ed è pertanto passato in giudicato);

– ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato il provvedimento impugnato;

– ha compensato le spese di giudizio.

4. Preliminarmente, il T.a.r. ha dichiarato inammissibili gli interventi ad opponendum di WWF Savona e A.I.S.A. Liguria perché privi di legittimazione attiva. Ha evidenziato che WWF Savona è solo un’articolazione locale del WWF Italia e non può agire autonomamente; anche qualora fosse considerata soggetto distinto, non ha dimostrato di possedere in misura adeguata i necessari requisiti di rappresentatività e stabilità. Lo stesso vale per A.I.S.A. Liguria, anch’essa articolazione territoriale priva di prova sulla propria effettiva rappresentatività.

Nel merito, il T.a.r. ha ritenuto che la Regione abbia agito illegittimamente perché non poteva imporre lo stralcio delle modifiche al PUC solo perché non ripubblicate. La disciplina transitoria non richiede una nuova fase partecipativa e, secondo la giurisprudenza, la ripubblicazione serve solo quando le modifiche stravolgono il piano, cosa che la Regione non ha neppure sostenuto. Inoltre, si ritiene illegittimo vietare ogni edificazione nelle aree esondabili, comprese quelle di fascia B. Il PUC può prevedere edificazioni future, purché subordinate alle opere di mitigazione del rischio idraulico, come lo stesso Piano di Bacino consente.

5. Avverso tale pronuncia la regione Liguria ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 13 febbraio 2023 e depositato il 16 febbraio 2023, articolando, attraverso n. 3 motivi di gravame (pagine 6-40) così rubricati:

I) “Sull’inammissibilita’ del ricorso per omessa, tempestiva impugnativa della dgr 1023/2011: Erroneita’ dell’appellata sentenza per violazione degli articoli 28 e 38 della l.r. 36/1997, dell’art 10 della legge 1150/1942. Erroneita’ del presupposto, erroneita’ e/o difetto di motivazione. travisamento dei fatti”;

II) “Erroneità dell’appellata sentenza per violazione degli articoli 28 della l.r.15/2018 e 38 della l.r. 36/1997 e ss.mm. erroneità del presupposto, erroneità e/o difetto di motivazione. travisamento dei fatti”;

III) “Erroneità dell’appellata sentenza per violazione dell’art. 65 del d. lgs. 165/2006 degli artt. 2,25,26,27 della l.r. 36/1997 e dell’art. 15 delle norme di attuazione del piano di bacino. Erroneità del presupposto, erroneità e/o difetto di motivazione. travisamento dei fatti”.

5.1. Con il primo motivo, la Regione contesta la decisione del T.a.r. laddove ha considerato la DGR n. 1023/2011 un semplice atto endoprocedimentale, sostenendo invece che, nella procedura speciale dell’art. 28 LUR, le determinazioni regionali hanno natura vincolante e impongono al Comune un obbligo di adeguamento. Secondo l’appellante, il T.a.r. avrebbe travisato il senso della norma in quanto, l’art. 28 non apre alcun “dialogo”, ma attribuisce alla Regione un vero potere di copianificazione, che legittima l’imposizione di prescrizioni per garantire la conformità del PUC ai piani sovraordinati. Il Comune di Borghetto, invece, non si è adeguato alla DGR 1023/2011, ha ritenuto alcune prescrizioni “non vincolanti” e ha introdotto nuove previsioni in contrasto con PTCP e Piano di Bacino. Per questo la Regione, in sede di approvazione finale, è intervenuta con DGR 1115/2020 per correggere il PUC, esercitando un potere che ritiene doveroso e pienamente legittimo. La Regione richiama anche la giurisprudenza del Consiglio di Stato sul potere di copianificazione e sostiene che la sentenza del T.a.r., negando la natura vincolante delle sue prescrizioni, comprometta l’equilibrio dei poteri urbanistici.

5.2. Con il secondo motivo, l’appellante evidenzia che il T.a.r. ha ritenuto illegittimo lo stralcio regionale delle modifiche al PUC, sostenendo che l’art. 28 LUR non richieda ripubblicazione salvo stravolgimenti complessivi del piano. La Regione contesta questa lettura ritenendo che il T.a.r. avrebbe frainteso sia la norma sia la giurisprudenza. Il Consiglio di Stato ha chiarito più volte che la Regione, in sede di approvazione, ha il potere dovere di verificare la conformità del PUC ai piani sovraordinati e di stralciare le previsioni non conformi, anche quando si tratti di una sola modifica sostanziale, indipendentemente dal numero delle osservazioni accolte.

5.3. Con il terzo motivo, l’appellante evidenzia che il T.a.r. ha ritenuto che il PUC possa contenere previsioni non conformi al Piano di Bacino, rinviandone l’attuazione a future opere di mitigazione. Questa impostazione, però, ignora completamente che il PUC deve nascere già conforme al Piano di Bacino, che ha natura prevalente e vincolante. La normativa statale e regionale impone che le scelte urbanistiche siano effettuate fin dall’inizio sulla base delle analisi idrauliche e geologiche del Piano di Bacino, e non su interventi futuri, incerti e non programmati. Il richiamo del T.a.r. all’art. 15, comma 10, è fuori contesto, perché riguarda solo la fase attuativa e non può giustificare un PUC in contrasto con il piano sovraordinato. Accogliere la tesi del T.a.r. significherebbe trasformare il PUC in un piano teorico, fondato su opere eventuali, e consentire edificazioni in aree a rischio. Per questo la decisione sarebbe giuridicamente infondata e andrebbe riformata.

6. L’appellante ha concluso chiedendo che “contariis reiectis, sia annullata e/o riformata la sentenza appellata, con ogni conseguente statuizione”.

7. In data 30 marzo 2023 si è costituito in giudizio il Comune di Borghetto Santo Spirito con memoria di controdeduzioni anche al fine di riproporre i (dieci) motivi di ricorso di primo grado, come sopra sintetizzati, dichiarati assorbiti e/o comunque non esaminati. Ha quindi concluso invocando, previa eventuale rimessione alla Corte costituzionale delle eccepite questioni, la reiezione dell’avverso gravame, in quanto irricevibile, inammissibile e comunque infondato nel merito, instando per l’esame dei motivi assorbiti e/o comunque non esaminati dal T.a.r. nella sentenza appellata e qui testualmente riproposti ex art. 101, comma 2, c.p.a..

8. In data 4 maggio 2023 l’Associazione WWF Savona ODV si è costituita in giudizio al fine di chiedere l’accoglimento del ricorso in appello dalla stessa proposto ed al contempo promuovere ricorso in appello incidentale onde contestare la dichiarazione di inammissibilità del proprio intervento di primo grado contenuta nell’impugnata sentenza. In particolare ha lamentato la “Erroneità ed illegittimità della sentenza impugnata nella parte in cui ha accolto l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune ricorrente in primo grado. Eccesso di potere per travisamento di fatti decisivi, contraddittorietà, illogicità. Difetto di istruttoria e di motivazione”. Ha concluso per l’accoglimento del ricorso incidentale o, in via incidentale, dell’appello principale proposto dalla Regione Liguria.

9. In data 7 gennaio 2025 la Regione Liguria ha depositato memoria insistendo per l’accoglimento del gravame. In particolare ha diffusamente argomentato nel senso dell’infondatezza delle censure di controparte dichiarate assorbite in prime cure e riproposte in questa sede.

10. In data 13 gennaio 2025 le parti hanno depositato rispettive memorie insistendo per le rispettive conclusioni.

11. In data 13 febbraio l’udienza di merito veniva rinviata, su istanza di parte, a data da destinarsi.

12. In data 9 gennaio 2026 entrambe le parti hanno depositato rispettive memorie, parte appellata anche in replica,

13. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica dell’11 febbraio 2026, è stata trattenuta in decisione.

14. Per le ragioni di seguito esposte vanno respinti sia l’appello principale che l’appello incidentale del controinteressato WWF Savona ODV.

15. Occorre premettere che parte appellata ripropone ben 10 motivi dichiarati assorbiti dal giudice di prime cure. D’altro canto la controinteressata contesta la declaratoria di inammissibilità sollevata dal Comune ricorrente in primo grado e pertanto chiede: –  in via principale, nel merito, in accoglimento del presente ricorso in appello incidentale, annullare e/o riformare la sentenza impugnata con ogni conseguenza di legge; – in via subordinata, nel merito, l’accoglimento del ricorso in appello proposto dalla Regione Liguria e per l’effetto l’annullamento e/o la riforma della sentenza impugnata con ogni conseguente statuizione.

16. Viene innanzitutto in esame l’appello della Regione.

17. Questa in primis formula eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa tempestiva impugnazione della DGR 1023/2011, con la quale l’ente aveva imposto prescrizioni al Comune a norma dell’art. 28 della Legge Urbanistica Regionale 36/1997. Vi sarebbe un obbligo di adeguamento alla DGR 1023/2011 e a tal uopo valorizza la formula di tale disciplina.

Tale eccezione risulta infondata, in quanto, come rilevato dal T.a.r., la disciplina richiamata impone la nuova pubblicazione, adempimento non espletato dalla competente Regione.

18. Per le medesime ragioni risulta infondato anche il secondo motivo, col quale parte appellante diffusamente argomenta nell’intento di minare la pronuncia di primo grado anche valorizzandone alcuni passaggi lessicali.

Va, infatti, ribadito che l’intervento della regione non si è consolidato attraverso la ripubblicazione del Piano secondo fosse necessaria.

Parte appellante richiama, sul punto, la sentenza di questo Consiglio di Stato n. 3970/2022 che presenta il seguente passaggio: “quanto all’obbligo della ripubblicazione del Piano, la giurisprudenza distingue il caso delle modifiche obbligatorie da quello delle modifiche facoltative o concordate, richiedendo solo per queste ultime la ripubblicazione dal momento che, per le modifiche obbligatorie, il carattere dovuto dell’intervento regionale rende superfluo l’apporto collaborativo del privato. Anche per le modifiche facoltative laddove non superino il limite di rispetto dei canoni guida del piano adottato, non è necessaria la pubblicazione (Cons. Stato IV sez. 13 novembre 2020)”.

Ebbene tale pronuncia richiama il principio in base al quale è necessaria la pubblicazione e non è in alcun modo opposta e comprovata da parte della regione la circostanza relativa al rispetto o meno dei canoni guida.

Anche la sentenza n. 2700/2022 non risulta significativa, in quanto con questa “il Collegio richiama e condivide l’orientamento del Consiglio di Stato (v. sez. IV, n. 7027 del 2020, sez. II, n. 7839 del 2019; sez. IV, n. 6484 del 2018, n. 1477 del 2009, n. 7782 del 2003) sui presupposti di ripubblicazione del Piano allorquando, per qualsivoglia ragione, siano cambiate le linee essenziali del medesimo come verificatosi all’evidenza nel caso di specie”.

Si deve, quindi, ritenere che il principio generale, che impone appunto la ripubblicazione del Piano, non sia stato contraddetto dalle pronunce all’uopo richiamate da parte appellante.

Quest’ultima, altresì, contesta la sentenza di prime cure laddove prende in esame la procedura di cui all’articolo 28 della LUR, evidenziando che “a differenza di quanto previsto dall’art. 38 della legge urbanistica regionale n.36 del 1997, nel testo introdotto dall’art.9 comma 1 della l.r. 15/2018, tale disciplina transitoria non prevede che il progetto di PUC modificato per effetto dell’accoglimento di osservazioni debba essere assoggettato ad una nuova fase di pubblicità e partecipazione”.

Denota l’infondatezza di tale profilo censorio, così come di quello, successivamente articolato nel contesto del medesimo di gravame laddove si lamenta quanto opinato dal T.a.r. circa la mancata contestazione in ordine al grado di innovatività delle modifiche apportate al PUC, l’esatta formulazione dell’art. 28 della LUR, laddove prevede che “Entro trenta giorni dalla trasmissione di cui al comma 4, il Comune convoca gli enti competenti in apposita sessione istruttoria per l’illustrazione del PUC. La fase illustrativa si conclude entro centoventi giorni con l’acquisizione delle determinazioni regionali, metropolitane e provinciali. Nei successivi novanta giorni il Comune approva il PUC con deliberazione del Consiglio comunale, anche nel caso in cui la regione, la provincia o la città metropolitana non abbiano reso entro tale termine le proprie determinazioni. Ove le determinazioni della regione, della provincia o della città metropolitana prevedano l’osservanza di prescrizioni comportanti l’adeguamento del PUC, il Comune é tenuto ad adeguare gli atti a tali prescrizioni con la deliberazione di approvazione del PUC.” (cfr. comma 5). In effetti, come evidenziato da parte appellata, tale norma non si esprime circa il rapporto tra modifiche al Piano in itinere ed esigenza di ripubblicazione, con nuova fase di osservazioni.

L’appellante richiama, a sostegno di quanto dedotto, una specifica pronuncia di questo Consiglio che afferma il “potere di stralcio da parte della Regione (Cons. Stato, sez. IV, n. 2297 del 2006)”.

Tale pronuncia presenta la seguente formulazione: “la delibera comunale di controdeduzioni può non implicare volontà di modifica immediata del piano regolatore, ma solo accettazione delle richieste e proposta di modifiche d’ufficio rivolta alla regione; per cui non occorrerà nuova pubblicazione, con la conseguenza che il testo del piano agli effetti di salvaguardia, sarà quello adottato con la prima deliberazione, ancorchè destinato ad essere modificato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 20 febbraio 1998, n. 301). Viceversa, se il comune, controdeducendo alle proposte di modifica regionali, introduce variazioni rilevanti al piano adottato, la delibera si presenta come una sostanziale nuova adozione che necessita di pubblicazione (cfr. sez. IV, n. 4980 del 5 settembre 2003; sez. IV, 20 novembre 2000, n. 6178; sez. IV, 20 febbraio 1998, n. 301 cit.; 27 marzo 1995, n. 206).”.

Ebbene, trattasi di una formula lessicale che non risulta fondare un principio diverso da quello riscontrato.

Vale, peraltro, l’orientamento di questo Consiglio di Stato, espresso di recente secondo cui “l’eventualità che le previsioni del piano urbanistico comunale (o di altro strumento urbanistico) subiscano, in sede di approvazione definitiva, delle modifiche strumento urbanistico, che, per l’appunto, contempla, all’atto dell’approvazione definitiva, la possibilità di cambiamenti in conseguenza dell’accoglimento delle osservazioni pervenute; pertanto, soltanto laddove chi ha interesse dimostri che le modifiche introdotte incidono sulle caratteristiche essenziali dello strumento stesso e sui suoi criteri di impostazione, si rende necessario riprendere da capo il relativo procedimento di formazione; l’eventuale necessità di “ripubblicazione” sorge solo a seguito di apporto di innovazioni tali da mutare radicalmente l’impostazione di Piano stesso. Costituisce, perciò, principio pacifico in giurisprudenza quello secondo cui si rende necessaria la ripubblicazione del piano solo quando, a seguito dell’accoglimento delle osservazioni presentate dopo l’adozione, vi sia stata una “rielaborazione complessiva” del piano stesso, e cioè un “mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che presiedono alla sua impostazione” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 novembre 2020, n. 6944; 21 settembre 2011, n. 5343, 26 aprile 2006 n. 2297, 31 gennaio 2005, n. 259; 10 agosto 2004, n. 5492), mentre tale obbligo non sussiste nel caso in cui le modifiche non comportino uno stravolgimento dello strumento adottato ovvero un profondo mutamento dei suoi stessi criteri ispiratori, ma consistano in variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l’impianto originario, quand’anche queste siano numerose sul piano quantitativo ovvero incidano in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree (Cons. Stato, sez. IV, 13 novembre 2020, n. 7027; sez. IV, 4 dicembre 2013, n. 5769)” (cfr. Cons., Stato, Sez. IV, 2 gennaio 2023, n. 21).

È suscettibile, altresì, di condivisione quanto osservato dal giudice di prime cure a proposito del fatto che la Regione non si è premurata di affermare che le modifiche apportate al PUC adottato “avrebbero avuto un grado di innovatività tale da comportare la riadozione del Piano”. Trattasi di una precisa carenza motivazionale che non può essere integrata in questa sede di giudizio valorizzando quanto testualmente riportato nei, peraltro numerosi, allegati alla DGR 1115/2020. Non sono pertanto suscettibili di essere valorizzate le pronunce di questo Consiglio di Stato all’uopo richiamate da parte appellante.

19. Infondato risulta anche quanto dedotto da parte appellante, col terzo (ed ultimo) motivo, contestando quanto opinato dal giudice di prime cure nel senso che “Non sarebbe condivisibile la posizione regionale che postula una necessaria coerenza tra la pianificazione urbanistica comunale e la pianificazione di bacino”. Deduce, in particolare, parte appellante che “in sede di elaborazione di un nuovo PUC le scelte pianificatorie non possano non tenere conto della loro compatibilità con gli atti di pianificazione sovraordinata”.

Ritiene sul punto il T.a.r., richiamando la disciplina di settore, che “la norma implica che lo strumento urbanistico generale possa contemplare, con previsioni destinate ad essere declinate nello strumento attuativo, edificabilità nelle zone esondabili, come tali non suscettibili di immediata attuazione secondo la pianificazione di bacino, vale a dire proprio la situazione cui si frappone la contestata prescrizione regionale”.

Ebbene, tali considerazioni sono suscettibili di condivisione, in quanto trovano conforto nella previsione di cui all’art. 10 delle N.A del Piano di Bacino secondo il quale “nel caso di interventi complessi, sottoposti a strumentazione urbanistica attuativa, compresi anche del progetto delle opere di sistemazione idraulica congruenti con quelle previste nel Piano, la Provincia può provvedere alla riperimetrazione delle fasce di pericolosità idraulica contestualmente all’approvazione o al controllo delle strumento attuativo, previa verifica in ordine alla effettiva esecuzione delle opere di sistemazione idraulica”. Parte appellata per giunta opportunamente valorizza la previsione di cui all’art. 19 della Normativa di Piano di bacino (doc. n. 11, prodotto in primo grado) secondo cui “Le prescrizioni degli articoli 5, 8, 9, 10, 13, 14, 15, 15bis, 16, 16 bis, 16 ter, 17 prevalgono, ai sensi e per gli effetti del comma 2, dell’art. 17, della l.r. n.9/1993, sulle previsioni contenute negli strumenti urbanistici comunali e vincolano, in base al combinato disposto del comma 4, dell’ art. 17 della l.r. n.9/1993, del comma 5 dell’art. 2 della l.r. n.36/1997 e del comma 3 dell’art.8 della l.r. n.18/1999, la pianificazione territoriale di livello regionale, provinciale e comunale, con effetto di integrazione della stessa e, in caso di contrasto, di prevalenza su di essa”.

20. Parte appellante, altresì, deduce che “non è davvero condivisibile sul punto la pronuncia del primo giudice che – come già rilevato – porterebbe ad approvare un PUC non solo in contrasto con il Piano di bacino vigente, ma a contenuto comunque di difficile e incerta attuazione posto che gli interventi di sistemazione idraulica che portano alla riperimetrazione delle aree inondabili sono interventi non sempre possibili, comunque complessi, certamente costosi e con tempistiche di realizzazione piuttosto lunghe. La conseguenza sarebbe il venire meno proprio della funzione del PUC che deve contenere previsioni “fattibili” dal punto di vista idrogeologico”.

Nemmeno tale passaggio argomentativo risulta condivisibile in quanto trattasi di valutazioni prognostiche del tutto eventuali e che pertanto non risultano in grado di minare l’approccio interpretativo al quale accede parte appellata ed avallata dal T.a.r.

21. La sentenza impugnata col presente gravame è pertanto suscettibile di conferma in relazione ad entrambi i motivi dichiarati fondati dal T.a.r. e, in particolare:

a) sia sul motivo relativo al (non) obbligo di ripubblicazione della delibera comunale di adozione (specie in relazione all’accoglimento delle osservazioni regionali);

b) sia sul motivo relativo sottrazione di capacità edificatoria a tutte le aree soggette alle previsioni vincolistiche del Piano di bacino (comprese le aree della ‘fascia B’)

22. La reiezione di entrambi i ripercorsi profili censori che connotano l’appello in esame rende superflua la disamina dei motivi riproposti dal Comune ai sensi dell’art. 101, II, c.p.a.

23. Va tuttavia preso in esame, in relazione alla questione dei vincoli del Piano di bacino, quanto osservato nella sua ultima memoria dalla Regione, la quale riferisce che la recente approvazione del Reg. reg. 1/2025 sul regìme delle aree esondabili introdurrebbe un regìme ancora più rigido di quello impugnato in primo grado.

Evidenzia, in particolare, la Regione: – che ha approvato il nuovo regolamento regionale 1/2025 che ha innovato fortemente la disciplina delle aree esondabili (doc.3); – che alle nuove previsioni si applica già il nuovo sopracitato R.R.1/2025 il quale all’articolo 18 prevede un regime transitorio che riguarda, tuttavia, solamente progetti già autorizzati e non le nuove previsioni urbanistiche.

Sul punto si registra un preciso passaggio lessicale della pronuncia del T.a.r. laddove osserva che: “Avendo riguardo alla portata delle contestate prescrizioni, è inevitabile ritenere che la declaratoria di illegittimità comporti l’integrale riedizione del potere amministrativo: non è necessario, in conseguenza, soffermarsi sulle ulteriori censure dedotte dal Comune di Borghetto Santo Spirito.”.

Occorre precisare che tali considerazioni, aventi riflessi sul riesercizio del potere amministrativo e peraltro non avversati in questa sede di giudizio, sono suscettibili di conferma.

24. Viene, quindi, in esame l’appello incidentale dell’Associazione WWF Savona ODV per avversare la declaratoria di inammissibilità dell’iniziativa processuale dallo stesso assunta mediante apposito atto d’intervento.

In particolare, il T.a.r., come evidenziato dalla stessa parte appellante “ha sostenuto che WWF Savona costituisce un’articolazione locale dell’Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature – WWF Italia, che in quanto tale sarebbe priva di legittimazione attiva ed, in secondo luogo, che, anche qualora la stessa fosse ritenuta un soggetto giuridico autonomo (Organizzazione Integrata), non avrebbe dimostrato il possesso di un adeguato grado di rappresentatività e stabilità, non avendo riferito né il numero dei suoi associati né la data dalla quale opera sul territorio” (cfr. pag. 4 dell’atto di appello).

Al fine di minare tale statuizione la parte richiama le argomentazioni esposte nella memoria di replica, l’inconferenza della sentenza del T.a.r. Liguria n. 600/2020 nonché la pronuncia dell’Adunanza plenaria n. 6/2020 del 20 febbraio 2020.

Orbene la questione sollevata va affrontata non in astratto ma in concreto, dovendosi quindi ribadire che la documentazione prodotta nel corso del giudizio di primo grado assume mero carattere formale.

La parte infatti valorizza “il contratto intercorso fra WWF Italia e WWF Savona del 3 giugno 2020, il riconoscimento della qualifica di Organizzazione Integrata avviene previa verifica del possesso di determinati, specifici requisiti, quali un numero minimo di associati (almeno 25) nonché l’autonomia giuridica ed economica dell’associazione (cfr. art. 4 del predetto contratto)”.

Occorre così ribadire che trattasi di elementi di carattere meramente formale che non consentono di ravvisare gli elementi fondativi della addotta legittimazione processuale. Tanto osta ai fini della disamina di quanto dedotto nel merito, essendo suscettibile di conferma la declaratoria di inammissibilità dell’appello incidentale.

25. In conclusione, vanno respinti sia l’appello principale che l’appello incidentale, con conferma della relativa declaratoria di inammissibilità emessa in prime cure, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione competente sulla base della disciplina sopravvenuta.

26. Le spese del presente grado di giudizio, stante l’assoluta peculiarità della vicenda, sono suscettibili di essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 1437/2023), così decide:

– respinge l ‘appello principale proposto dalla Regione Liguria;

– respinge l’appello incidentale proposto dall’Associazione Wwf Savona Odv con conferma della declaratoria di inammissibilità emessa in prime cure.

Spese di grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio dell’11 febbraio 2026, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

L'articolo Sull’obbligo di ripubblicazione del Piano Urbanistico. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Atto di conferma in senso proprio – Atto meramente confermativo – Distinzione – Caratteri.

Per giurisprudenza costante, la distinzione tra atti di conferma in senso proprio e meramente confermativi viene ravvisata in giurisprudenza nella circostanza che l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi, escludendosi che possa considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata; ricorre invece l’atto meramente confermativo, non impugnabile, allorché l’Amministrazione si limiti a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione.

Pres. (f.f.) Cavallo – Est. Cavallo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15919 del 2022, proposto da Condominio via Leopoldo Micucci 111 Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Pichierri, Edoardo Polacco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gabriella Bozzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

della Determinazione dirigenziale n.prot. CI/100984/2022 del 18.5.2022, notificata in data 27.9.22, avente per oggetto: ”sanzione edilizia, ingiunzione di demolire l’opera abusiva (sbarra metallica ascendente parcheggio ) realizzata in Va Leopoldo Micucci n.111 e via Francesco Di Benedetto 204 su suoli di proprietà del Comune di Roma (art.21 L. Regione Lazio n.15/2008, fasc.6741)”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 9 gennaio 2026 la dott.ssa Maria Barbara Cavallo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Il Condominio in epigrafe ha chiesto l’annullamento della Determinazione dirigenziale n.prot. CI/100984/2022 del 18.5.2022, notificata in data 27.9.22, avente per oggetto: ”sanzione edilizia, ingiunzione di demolire l’opera abusiva (sbarra metallica ascendente parcheggio ) realizzata in Va Leopoldo Micucci n.111 e via Francesco Di Benedetto 204 su suoli di proprietà del Comune di Roma (art.21 L. regione Lazio n.15/2008, fasc.6741)”.

L’abuso edilizio consisterebbe nell’ancoraggio al suolo stradale di un motore alto cm.70 che sostiene e solleva una sbarra di materiale sintetico lunga mt.3 lasciando un varco pedonale mattonato (a spese ovviamente del condominio) di metri 1,50.

Il Condominio ha dunque contestato la violazione e falsa applicazione dell’art. 22 DPR 380 /2001, in quanto la determinazione opposta risulterebbe essere stata emessa ai sensi della L.R. Lazio n.15/2008 in relazione al co.3 art. 22 del DPR 380/2001, che però, a detta dei ricorrenti, non ricomprende l’opera in questione.

Si è altresì contesta la ragionevolezza dell’atto.

2. Il Comune di Roma si è costituito depositando documenti e chiedendo il rigetto del ricorso.

3. Con ordinanza 666 del 1.2.2023, è stata respinta l’istanza cautelare in quanto “la determina impugnata, nell’intimare la rimozione di una sbarra d’accesso ai veicoli sulla strada, va ritenuta esente dai vizi dedotti, avendo riguardo alla sua destinazione funzionale (che implica una modifica permanente del suolo) ed alla circostanza che l’opera è realizzata su strada da ritenersi pubblica – allo stato – in base alla documentazione prodotta dall’Amministrazione (v. in particolare la nota del DPAU del 21.12.2022) e salvo ogni accertamento nelle sedi opportune.

4. Con la memoria depositata in vista del merito, il Comune ha dato atto del rigetto dell’appello cautelare avverso l’ordinanza di primo grado.

Medio tempore, con determinazione dirigenziale rep. 434 – prot. 31422 del 15.02.2023, notificata data in data 7.04.2023, veniva ingiunta la demolizione d’ufficio delle opere abusive. Tale provvedimento non veniva impugnato.

Pertanto il Comune ha eccepito l’improcedibilità del ricorso principale per sopravvenuta carenza di interesse stante la mancata impugnazione dell’ordine di demolizione d’ufficio di cui alla D.D.

rep. n. 434 – prot. 31422 del 15.02.2023. Nel merito ha ribadito la correttezza del proprio operato.

5. Le parti hanno depositato repliche.

Il Condominio, in particolare, ha sostenuto che la demolizione d’ufficio configuri un atto meramente confermativo e come tale non necessitante di autonoma impugnazione.

6. All’udienza di smaltimento del 9.1.2026, la causa è passata in decisione.

7. Va accolta l’eccezione di improcedibilità.

La demolizione d’ufficio (doc. 23 Comune), datata 15.2.2023, è stata emessa a seguito di un sopralluogo del 1.12.2022 che ha accertato l’inottemperanza all’ordine di demolizione oggetto del ricorso, che, come detto, non è mai stato sospeso in sede giurisdizionale.

Si tratta di un provvedimento che dunque trae il suo presupposto da un nuovo accertamento dell’Amministrazione che presuppone una attività istruttoria, sia pur minima, che ha determinato una nuova valutazione, in quanto è stato solo all’esito del sopralluogo che il Comune ha emesso la demolizione d’ufficio.

Per giurisprudenza costante, la distinzione tra atti di conferma in senso proprio e meramente confermativi viene ravvisata in giurisprudenza nella circostanza che l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi, escludendosi che possa considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata; ricorre invece l’atto meramente confermativo, non impugnabile, allorché l’Amministrazione si limiti a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione (Cons. Stato sez. IV, 13/10/2025, n. 8007; id., sez. II, 18/07/2025, n. 6350; sez. V, 27/07/2023, n. 7343; Id., sez. V, 9/05/2023, n. 4642).

L’aver posto in essere una istruttoria, anche se minimale, comporta che il Comune abbia assunto la decisione della demolizione d’ufficio sulla base di un presupposto che non era presente nel provvedimento impugnato ab origine.

La parte, pertanto, avrebbe dovuto provvedere alla tempestiva impugnazione, anche in considerazione dell’esito negativo delle domande cautelari, sia in primo grado che in appello.

L’adozione di un nuovo provvedimento, infatti, è idonea ad integrare una causa di improcedibilità del ricorso qualora l’atto sopravvenuto non sia meramente confermativo del provvedimento impugnato (originariamente assunto), ma rappresenti una rinnovata manifestazione della volontà dispositiva dell’Amministrazione procedente, resa all’esito di una nuova istruttoria e sulla base di un arricchito apparato motivazionale; in tali ipotesi, l´interesse del ricorrente si trasferisce dall´annullamento dell´atto originariamente impugnato all’annullamento dell’atto sopravvenuto, con conseguente improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso, ormai rivolto contro un provvedimento non più efficace e, dunque, non più lesivo, in quanto sostituito ex tunc nella regolazione del rapporto sostanziale.

In conclusione, il ricorso va dichiarato improcedibile in quanto la demolizione d’ufficio, non impugnata, costituisce il nuovo provvedimento lesivo la cui impugnazione avrebbe mantenuto l’interesse al ricorso in capo al Condominio.

Considerata la decisione in rito, si compensano le spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per le ragioni di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Maria Barbara Cavallo, Presidente FF, Estensore

Francesco Elefante, Consigliere

Manuela Bucca, Primo Referendario

L'articolo Sulla distinzione tra atti di conferma in senso proprio e meramente confermativi. proviene da Giustamm.

Andrea Prandelli*

Il Do No Significant Harm: motore dello sviluppo del Green Deal europeo.

Sommario: 1. Il Do No Significant Harm (DNSH) nell’ordinamento dell’Unione Europea. – 2. Il recepimento del DNSH nel sistema italiano. – 3. Il DNSH: principio o criterio? – 3.1 Il Do No Significant Harm e il principio di non regressione. – 4. Conclusioni.

Abstract [it]: Il contributo esamina il principio del Do No Significant Harm (DNSH), introdotto nel diritto dell’Unione Europea dal regolamento UE n. 852/2020 quale nuovo strumento di tutela ambientale. Vengono ricostruite le caratteristiche essenziali e le finalità del DNSH, alla luce dei successivi atti di indirizzo adottati dalle Istituzioni europee per garantirne un’applicazione coerente nei diversi settori di intervento. L’articolo si sofferma anche sulle principali interpretazioni dottrinali che hanno tentato di definirne la natura giuridica. L’articolo affronta le questioni applicative emerse nella prassi, sia a livello eurounitario sia nell’ordinamento nazionale, proponendo alcune chiavi di lettura utili a chiarire il ruolo sistematico del DNSH nel quadro della transizione ecologica.

Abstract [en]: The short essay analyses the Do No Significant Harm (DNSH) principle, established by the European Union Law by  Regulation (EU) No. 852/2020 as a new tool of environmental protection. It puts the focus on the essential features  of the DNSH principle, in light of the  acts issued by EU Institutions to ensure its coherent application in the  different sectors. The essay also analyses the main  interpretations of the legal leaterature concerning  its legal nature. Finally, it presents the first results of the enforcement of the DNSH principle , both at the EU level and at national legal systems, in the framework of the ecological transition

1. Il Do No Significant Harm (DNSH) nell’ordinamento dell’Unione Europea.

L’Unione Europea (UE), soprattutto a partire dall’Atto Unico Europeo del 1986, ha sempre mostrato grande attenzione verso le tematiche ambientali. Tale interesse si è tradotto in una serie di interventi differenti ma accomunati tutti dal medesimo obiettivo di garantire al suo interno la più ampia tutela possibile dell’ambiente in tutti i suoi elementi costitutivi.

Fra questi interventi si rinviene il regolamento UE n. 852/2020 (c.d. “Regolamento Tassonomia”), che, con la finalità di stabilire una serie di parametri affinché un’attività possa essere considerata “sostenibile”, ha introdotto il Do No Significant Harm (DNSH). Si tratta di un nuovo strumento per rafforzare la tutela ambientale all’interno del contesto eurounitario.

Il suo avvento ha suscitato l’interesse della dottrina in considerazione delle non poche problematiche sorte per il suo recepimento all’interno dell’ordinamento nazionale, dovute anche al suo difficile inquadramento giuridico[1].

Il criterio DNSH gioca, fin dalla sua introduzione, un ruolo fondamentale nel contesto del Next Generation Eu, come si evince dall’articolo 5, paragrafo 2 del regolamento UE n. 241/2021, ove si prevede che: “Il dispositivo finanzia unicamente le misure che rispettano il principio «non arrecare un danno significativo»”.

L’ampiezza di tale prescrizione lascia pensare che il criterio DNSH vada inquadrato tra gli strumenti di controllo dei piani nazionali di ripresa e resilienza, affinché gli Stati predispongano dei piani sostenibili, concretamente realizzabili[2].

Tale caratteristica potrebbe, a una prima lettura, lasciar pensare che il DNSH non costituisca una svolta epocale, poiché l’ordinamento eurounitario presenta già numerose disposizioni normative caratterizzate da analoghe finalità e da una tale ampiezza.

Tuttavia, per avere un quadro completo del DNSH, non bisogna limitarsi esclusivamente al “Regolamento Tassonomia”, ma occorre guardare all’ordinamento eurounitario nel suo complesso.

La Commissione Europea nel 2021 ha pubblicato la comunicazione n. C58/2021, recante “Orientamenti tecnici sull’applicazione del principio non arrecare un danno significativo”. Tale documento racchiude tutti gli orientamenti interpretativi utili a chiarire il significato del criterio DNSH, anche ai fini della sua attuazione da parte dei singoli Stati membri nei rispettivi piani di ripresa e resilienza. A tale comunicazione è seguito il regolamento n. 2139/2021, contemplante l’elenco dei criteri di carattere squisitamente tecnico per meglio puntualizzare la portata del danno significativo. Questi criteri sono caratterizzati da un elevato tasso di specificità, poiché sono stati costruiti plasmando un modello differente per ogni singola attività menzionata nei regolamenti europei.

Proprio in quest’ottica, la Commissione Europea, nel 2023, è intervenuta nuovamente sui criteri tecnici attraverso la comunicazione n. 111/2023, dove viene previsto che tutti gli Stati membri forniscano una valutazione DNSH che comprenda gli effetti ambientali diretti o indiretti.

La Commissione Europea, per facilitare il compito alle istituzioni nazionali, ha previsto, nell’allegato I della comunicazione n. 111/2023, una checklist per valutare quando un’attività economia incida sull’ambiente[3]. A questa novità si accompagna quella relativa alla menzione dei prodotti finanziari sostenibili del programma InvestEU.

La comunicazione n. 111/2021, pur avendo innovato la disciplina, evidenziava ancora delle incertezze in merito al rapporto tra i criteri di vaglio tecnico DNSH, contenuti nel “Regolamento Tassonomia” e quelli contenuti nel regolamento n. 2139/2021[4].

Il punto 2.5 della comunicazione del 2023 risolve tale criticità, chiarendo che i criteri tecnici DNSH, predisposti dalla Commissione, non devono essere influenzati dai criteri previsti all’interno dei regolamenti comunitari. Una deroga a quanto appena puntualizzato può essere disposta solamente in merito agli atti delegati al “Regolamento Tassonomia”, bozze comprese.

Tale modalità di regolamentazione del DNSH presenta una serie di criticità.

In prima battuta, l’indipendenza dei criteri DNSH descritta sopra non tiene conto della gerarchia delle fonti comunitarie; difatti, il regolamento è in una posizione sovraordinata rispetto alle comunicazioni della Commissione Europea.  Inoltre, un’altra problematica emerge dal fatto che è stata data la possibilità di poter derogare alla disciplina ordinaria tramite le bozze di un regolamento che, non essendo ancora entrate in vigore, non hanno alcuna forza giuridica, perciò, non possono esplicare alcun effetto derogatorio rispetto alla disciplina prevista dai criteri squisitamente tecnici del DNSH.

Gli orientamenti della Commissione Europea, pubblicati l’11 ottobre 2023, hanno ribadito che “La Commissione europea si riserva ancora la possibilità di mutare il proprio orientamento anche dinanzi all’autorità giudiziaria”. Tale enunciato presenta l’indubbio risvolto problematico di non garantire certezze agli operatori del diritto nell’applicazione di una disciplina estremamente complessa[5].

La Commissione Europea, preso atto delle numerose incertezze legate all’applicazione del Do No Significant Harm, in data 30 aprile 2024, ha emanato un documento in cui si invitano tutti gli operatori del settore a fornire contributi per delineare l’applicazione del criterio DNSH.

L’obiettivo di tale documento è quello di semplificare l’attuazione del criterio DNSH. Per realizzare ciò, la Commissione europea auspica la predisposizione di una serie di orientamenti tecnici necessari per la predisposizione delle misure che rientrano all’interno del fondo sociale per il clima. La Commissione Europea invece, con l’intervento appena menzionato, mostra la volontà di definire dei parametri applicabili a qualsiasi tipologia di attività[6], auspicando a un’applicazione più organica del criterio DNSH all’interno del quadro eurounitario.

L’ultima area d’intervento riguarda una maggiore allocazione delle risorse andando ad intervenire sui criteri DNSH in un’ottica di semplificazione degli oneri amministrativi in capo agli operatori economici.

Il Do No Signficant Harm e la sua regolamentazione sono stati oggetto di analisi anche da parte della Corte dei conti europea, con la relazione speciale n. 14/2024, rubricata “Transizione verde. Il contributo del dispositivo ripresa e resilienza non è chiaro”.[7]

All’interno di tale rendicontazione, la Corte dei conti pone sotto la lente d’ingrandimento una serie di misure nazionali per verificare la loro compatibilità col criterio DNSH, rilevando differenti approcci in tema di semplificazione.

La Corte dei conti europea, per ovviare a tali contraddizioni, ha raccomandato alla Commissione Europea di “Adottare misure per ovviare alle incoerenze dell’applicazione del non arrecare un danno significativo da parte degli Stati membri quando questi ultimi utilizzano un approccio semplificato”.

La Commissione Europea, in maniera repentina, ha risposto a tale raccomandazione, sottolineando come gli orientamenti DNSH consentano agli Stati membri approcci semplificati differenti, purché venga fornita un’adeguata motivazione in merito alla scelta effettuata.

L’impatto del Do No Signficant Harm all’interno dell’ordinamento eurounitario è stato talmente potente che il legislatore ha esteso il suo rispetto anche al di fuori del Next Generation EU. Ne costituisce un esempio il regolamento UE n. 2772/2023, che ha previsto che le informazioni rilevanti in chiave DNSH debbano essere inserite nel bilancio di sostenibilità[8].

Il DNSH è stato concepito dal legislatore eurounitario non come uno strumento di passaggio, ma come un elemento capace di radicarsi all’interno del quadro europeo con l’obiettivo di sviluppare ulteriormente l’approccio ormai intrapreso dall’Unione Europea di carattere preventivo e sistematico di tutela dell’ambiente[9].

2. Il recepimento del DNSH nell’ordinamento italiano.

Delineate, seppur brevemente, le caratteristiche del DNSH, è necessario verificare come tale strumento sia stato “calato” all’interno del nostro ordinamento nazionale.

Il nostro Paese non ha riservato la giusta attenzione a una tematica così rilevante, poiché non ha previsto una specifica disposizione normativa per regolare il procedimento e la valutazione del criterio DNSH[10].Infatti,  le uniche tracce del Do No Significant Harm all’interno del nostro ordinamento si possono ritrovare in una serie di circolari della Ragioneria dello Stato.

La prima in tale senso è la circolare n. 32/2021, emanata il 30 dicembre 2021, insieme alla guida operativa per il rispetto del principio di non arrecare un danno significativo all’ambiente.

La guida operativa è composta, a sua volta, da quattro elementi: I) mappatura degli investimenti, contenuti nel PNRR, che sono suscettibili di una maggior valutazione DNSH; II) schede di autovalutazione dell’obiettivo di mitigazione dei cambiamenti climatici per ciascun investimento; III) schede tecniche relative a ciascuna area d’intervento; IV) checklist.

Per quanto concerne la mappatura degli investimenti, essa ha la funzione di pianificare tutte le misure che verranno effettuate per realizzare gli interventi previsti nel piano nazionale di ripresa e resilienza. La pianificazione si realizza anche grazie alle schede tecniche che vengono predisposte per le singole misure adottate[11].

Le scheda tecniche si presentano come dei documenti tecnici in cui vengono analizzati, con notevole tecnicismo, tutti gli aspetti ambientali legati a una determinata attività economica. Dopo aver compilato la scheda tecnica è necessario compilare l’apposita checklist. Quest’ultima contiene una serie di domande legate agli impatti ambientali a cui l’operatore risponde[12].

Il PNRR, per essere rispondente al parametro DNSH posto dalla Commissione, ha previsto una valutazione che si basa su due differenti analisi. Una prima analisi effettua uno screening di ogni singola misura di investimento andando a verificare: se l’impatto sull’ambiente sia irrilevante e se contribuisca in modo sostanziale al raggiungimento dell’obiettivo ambientale in modo esauriente. Oltre a ciò, devono essere rispettati i coefficienti previsti dall’allegato VI del regolamento UE 241/2021[13]. Infine, la valutazione DNSH deve essere esauriente e contribuire al raggiungimento dell’obiettivo ambientale prefissato. Oltre a quanto detto, la guida operativa prevede una serie di checklist per poter effettuare, in maniera esauriente, i controlli di garanzia sul rispetto del criterio DNSH. Le liste di controllo sono composte da una serie di domande, con tre possibili risposte, volte a verificare il rispetto di tutti i punti chiave con riferimento a ogni singola misura[14].

Attraverso la guida operativa, il legislatore aiuta le amministrazioni nel rispetto del principio DNSH; queste ultime, difatti, dispongono delle checklist per poter verificare l’effettivo impatto ambientale di ogni misura di cui si è richiesto il finanziamento con i fondi europei del Next Generation Eu[15]. Per garantire l’efficacia della guida operativa, sarà necessario un suo costante aggiornamento, visto l’elevato tecnicismo che la contraddistingue e che la espone al rischio di una precoce obsolescenza.

L’ultimo aggiornamento della guida operativa risale al 2024 e si deve alla circolare della Ragioneria dello Stato n. 22/2024[16].

La guida operativa 2024 dedica una particolare attenzione al capitolo relativo alla mappatura. All’interno di esso è stato stabilito che le pubbliche amministrazioni hanno la facoltà di disporre delle schede tecniche (c.d checklist).  Le pubbliche amministrazioni (e i professionisti) avranno dunque il compito di disporre possibili checklist che risultino idonee a contemperare flessibilità e rigore affinché la variante ambiente venga definitivamente inserita all’interno del ventaglio degli interessi tutelati.

Il legislatore è intervenuto nuovamente sulla materia nel marzo del 2024, tramite il decreto-legge n. 19/2024, convertito – con modificazioni, nella legge n. 56/2024, recante “Ulteriori disposizioni urgenti per l’attuazione del piano nazionale di ripresa e resilienza”.

 In particolare, l’articolo 38 elenca una serie di attività che sono escluse dagli investimenti PNRR, poiché presentano un impatto significativo sull’ambiente[17]. In aggiunta vengono esclusi, dal piano nazionale ripresa e resilienza e dalle valutazioni DNSH, “gli investimenti in beni gratuitamente devolvibili delle imprese operanti in concessione e a tariffa nei settori dell’energia, dell’acqua, dei trasporti, delle infrastrutture, delle poste, delle telecomunicazioni, della raccolta e depurazione delle acque di scarico e della raccolta e smaltimento dei rifiuti”[18].

L’ultimo intervento nazionale in materia DNSH lo si è avuto tramite la circolare del Ministero delle Imprese e del Made in Italy (MIMIT); quest’ultimo, in data 16 agosto 2024, ha emanato la circolare “Transizione 5.0” in cui vengono forniti ulteriori chiarimenti in relazione al criterio DNSH.

Tra le principali novità si rinviene la previsione per cui il soggetto beneficiario del credito d’imposta e di completamento del progetto d’innovazione, per dimostrare la conformità al “non arrecare un danno significativo”, è tenuto a presentare una dichiarazione sostitutiva di atto notorio in merito alla veridicità delle schede di autovalutazione DNSH[19].

Tale previsione può dare luogo a incertezze applicative in merito all’applicazione del principio del Do No Significant Harm, acuite dalle severe conseguenze in caso di non conformità della dichiarazione sostitutiva di atto notorio[20]. La questione si complica ulteriormente in ragione della natura della dichiarazione sostituiva dell’atto notorio. Essa difatti, come ribadito dalla giurisprudenza, “oltre a non avere alcuna rilevanza, sia pure indiziaria, nel processo civile o amministrativo, non ha valore certificativo o probatorio neppure nei confronti della pubblica amministrazione, o, più precisamente, nell’ambito di un procedimento amministrativo, ma ha solo una attitudine probatoria provvisoria e fino a contraria risultanza, volta a consentire – salvo verifica – la più spedita conclusione del procedimento amministrativo”[21].

Fino ad ora, si è analizzata l’implementazione del Do No Significant Harm all’interno del PNRR. Quest’Ultimo, tuttavia, non è il solo ambito in cui la valutazione DNSH risulta rilevante, infatti trova riferimenti anche all’interno del codice dei contratti pubblici. Più precisamente, l’articolo 41 del d.lgs. 36/2023 stabilisce che la progettazione in materia di lavori pubblici si articola in due livelli di successivi approfondimenti tecnici: il progetto di fattibilità tecnico-economica (PFTE) e il progetto esecutivo (PE) e che essa è volta ad assicurare, inter alia, la conformità alle norme ambientali (articolo 41, comma 1, lett. b).

L’allegato I.7 annovera, tra gli allegati che compongono il PFTE, la relazione di sostenibilità dell’opera (articolo 6, comma 7, lett. e). Quest’ultima contiene, in linea generale e salva diversa motivata determinazione del Responsabile Unico del Progetto (RUP):

1. a)  la descrizione degli obiettivi primari dell’opera in termini di risultati per le comunità e i territori interessati, attraverso la definizione dei benefici a lungo termine, come crescita, sviluppo e produttività, che ne possono realmente scaturire, minimizzando, al contempo, gli impatti negativi; l’individuazione dei principali portatori di interessi e l’indicazione, ove pertinente, dei modelli e degli strumenti di coinvolgimento dei portatori d’interesse da utilizzare nella fase di progettazione, autorizzazione e realizzazione dell’opera, in coerenza con le risultanze del dibattito pubblico;
   b) la verifica degli eventuali contributi significativi ad almeno uno o più dei seguenti obiettivi ambientali, come definiti nell’ambito dei regolamenti (UE) 2020/852 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 giugno 2020 e 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 febbraio 2021, tenendo in conto il ciclo di vita dell’opera: 1) mitigazione dei cambiamenti climatici; 2) adattamento ai cambiamenti climatici; 3) uso sostenibile e protezione delle acque e delle risorse marine; 4) transizione verso un’economia circolare; 5) prevenzione e riduzione dell’inquinamento; 6) protezione e ripristino della biodiversità e degli ecosistemi; (…)[22]”.

Un’altra tematica su cui occorre soffermarsi riguarda le modalità di verifica della conformità dei bandi PNRR al Do No Signifcant Harm, poiché tali modalità di controllo hanno indotto la dottrina a divergenti riflessioni sulla qualificazione giuridica della valutazione DNSH[23].

La guida operativa allegata aa circolare della Ragioneria dello Stato del maggio 2024 prevede un sistema di controllo basato su schede di autovalutazione, aventi l’obiettivo di far emergere i potenziali effetti lesivi sull’ambiente di ogni attività economica. Tali schede vengono compliate dai singoli operatori economici, i quali devono dimostrare che le misure rientranti nel “sistema” PNRR non arrecano un danno significativo ai sei obiettivi ambientali previsti all’interno del “Regolamento Tassonomia”.

 Il Do No Significant Harm è stato oggetto di analisi anche da parte della Corte dei conti. Quest’ultima, nel novembre del 2023, si è espressa in relazione allo stato di avanzamento dei lavori di attuazione del PNRR nel nostro Paese. Fra le numerose considerazioni che la Corte dei conti ha svolto ve ne sono alcune che si riferiscono al rispetto del criterio Do No Significant Harm.

In primo luogo, la Corte dei conti ha rilevato che, in merito ai progetti PNRR presentati dal Ministero dell’interno, si rinviene una massiccia presenza di studi di fattibilità economica non rispettosi del criterio DNSH; la conseguenza di ciò è stata l’eliminazione di tali progetti dal piano nazionale di ripresa e resilienza.

In merito alle procedure di verifica del rispetto del criterio DNSH, la Corte dei conti ha raccomandato alle amministrazioni di descrivere in maniera più minuziosa e dettagliata le procedure volte al controllo del principio del non arrecare un danno significativo[24].

La relazione sullo stato del PNRR fa riferimento al criterio DNSH anche in relazione ai progetti di rigenerazione urbana. Sul punto, la Corte dei conti ha ammonito sul rischio che 300 comuni potrebbero venire esclusi dai finanziamenti PNRR a causa di valutazioni DNSH non esaurienti.

Nel settembre 2025, è intervenuto sul criterio DNSH anche il Ministero dell’economia e delle finanze, con la circolare n. 22 del 19 settembre 2025[25]. Con quest’ultima il Ministero ha ribadito che tutte le amministrazioni, prima di procedere al rilascio dei fondi PNRR, devono controllare il rispetto dei requisiti necessari per l’erogazione dei fondi; fra questi, come detto in precedenza, vi rientra anche il rispetto del DNSH.

Dalle considerazioni che precedono, emergono, a una prima riflessione, questioni che destano numerose preoccupazioni per tutti gli operatori chiamati a confrontarsi sulla materia.

La ragione di ciò si evince dal fatto che le amministrazioni pubbliche, chiamate ad applicare tale principio, non sono state adeguatamente supportate dal legislatore nazionale, poiché quest’ultimo si è limitato a stilare stilato una serie di criteri tecnici, non sempre del tutto chiari, che peraltro ostacolano una piena attuazione del principio. Il rischio che si corre è, all’evidenza, quello di perdere molti finanziamenti PNRR a causa del mancato rispetto di tale principio[26].

La tematica presenta anche un altro risvolto: vi è, infatti, il pericolo che i controlli si arrestino su un piano di mera regolarità formale della documentazione presentata, col rischio del verificarsi di fenomeni di greenwashing[27].

3. DNSH: principio o criterio?

Nei precedenti paragrafi si sono delineate le caratteristiche del criterio DNSH nei vari atti europei e nazionali. Tuttavia, all’interno di essi, il Do No Significant Harm viene definito in modo non sempre omogeneo. Tale mancanza di omogeneità è da attribuirsi alla scarsa attenzione prestata dal legislatore eurounitario nella redazione dei regolamenti, poiché è frequente che, nello stesso atto normativo, il DNSH venga classificato ora come principio, ora come criterio[28].

Molti studiosi criticano tale scelta, muovendo dalla ricostruzione della nozione di principio giuridico. Quest’ultimo, ancorché variamente definito dai diversi orientamenti dottrinali, presenta caratteristiche comuni, che attengono alla capacità di giustificare una pluralità di regole e di non presentare condizionalità all’interno dell’enunciato normativo. In altri termini, il principio giuridico deve essere derogabile in sede di applicazione ed essere oggetto di una preventiva specificazione, qualora presenti carattere generale[29].

Da tale premessa, l’orientamento in esame desume che il Do No Significant Harm non possa essere tecnicamente classificato come principio per le ragioni che sinteticamente si espongono. In primo luogo, il DNSH serve per individuare quando un’attività risulti sostenibile o meno; la giustificazione alla base di tale scelta si inquadra nella previsione di uno strumento che possa raggiungere gli obiettivi di neutralità climatica assunti dall’Unione Europea[30]. Questa struttura porta a un’eccessiva restrizione del suo campo di applicazione, che spinge per l’esclusione della classificazione del Do No Significant Harm come principio giuridico.

In secondo luogo, il non arrecare un danno significativo è sottoposto a una serie di condizionalità, affinché possa essere effettivamente applicato.

Esclusa la riconducibilità del DNSH nella categoria dei principi, alcuni Autori[31] affermano che il Do No Significant Harm è, in realtà, un criterio di selezione. La ragione di ciò si evince dall’art 17 del “Regolamento Tassonomia”, che prevede una serie di condizioni, al verificarsi delle quali, si realizza un danno significativo all’ambiente. Al contrario, in assenza di tali condizioni, non si produce un danno significativo e l’attività risulta compatibile con l’ambiente.

Si contrappone a questo orientamento, la tesi dottrinale che rinviene nel Do No Significant Harm come principio.

A sostegno di tale posizione è stato osservato che un enunciato, per poter essere classificato principio, deve possedere un minimo comune denominatore all’interno di gruppi di norme. Quest’ultimo non deve essere necessariamente connotato dal massimo grado di astrattezza, poiché all’interno del nostro ordinamento possiamo trovare principi di settore dotati di differenti campi di applicazione[32].

Ragionando in questi termini, il Do No Significant Harm assume la classificazione di principio sub settoriale, poiché raggruppa i regolamenti comunitari relativi alla trasparenza, alla finanza sostenibile, alla ripresa e alla resilienza[33].

Altra dottrina, pur inquadrando il criterio DNSH come principio, lo delinea come una specificazione dei principi tradizionali del diritto dell’ambiente.

In particolare, il Do No Significant Harm costituirebbe un’applicazione specifica del principio di integrazione, poiché costituisce un’ulteriore barriera alla realizzazione di progetti non sostenibili[34].

La qualificazione giuridica del criterio DNSH assume una rilevanza fondamentale poiché incide sul suo ambito di applicazione. Se il Do No Significant Harm viene inquadrato come principio, assume una portata molto ampia all’interno dell’ordinamento eurounitario, estendendosi anche al di fuori dell’ambito applicativo proprio del “Regolamento Tassonomia” e del dispositivo di ripresa e resilienza. Al contrario, una classificazione del Do No Significant Harm come criterio ne riduce l’applicazione alle sole alle sole materie in cui è espressamente previsto.

L’ordinamento europeo, consapevole delle problematiche di recepimento del criterio DNSH all’interno degli ordinamenti nazionali, si è adoperato, affinché venisse illustrata, agli Stati membri, l’esatta portata  del “non arrecare un danno significativo” al fine di contribuire in maniera sostanziale alla transizione ecologica.

Tale iniziativa deriva anche dal timore che classificare “principio” qualcosa che non lo è potrebbe comportare conseguenze a livello applicativo, con evidenti ricadute sul rapporto giuridico fra le fonti degli ordinamenti[35].

3.1 DNSH e principio di non regressione.

Una parte della dottrina che inquadra il DNSH come principio si è concentrata anche sul suo rapporto col principio di non regressione.   Quest’ultimo è stato elaborato per la prima volta nel Global Pact Environment[36], all’interno dell’articolo 17, dove si prevede che: “Le parti e i loro enti subnazionali debbono astenersi dal consentire attività o adottare norme che hanno l’effetto di ridurre il livello globale di protezione ambientale garantito dalla legge vigente”. Tuttavia, la sua origine storica va fatta risalire alla “Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino” del 24 giugno 1793; quest’ultima, all’articolo 28, affermava che “Un popolo ha sempre il diritto di rivedere, riformare e cambiare la propria Costituzione. Una generazione non può assoggettare alle sue leggi le generazioni future”, soprattutto quando il contenuto della normativa provoca una regressione    nel livello di tutela[37].

Il principio di non regressione è stato plasmato, nel diritto ambientale, in due prospettive differenti. Una prima, di carattere negativo, a tenore della quale è fondamentale che gli interventi legislativi tutelino l’ambiente e non determinino un livello di tutela inferiore. La seconda, di carattere positivo, che impone un costante miglioramento della salvaguardia ambiente. La combinazione delle due prospettive, insieme al principio dello sviluppo sostenibile, offre uno strumento in grado di porre un freno a tutte quella attività economiche che possono comportare un rischio per l’ecosistema[38].

Il principio di non regressione, come anticipato, è stato oggetto di analisi in relazione al criterio DNSH; difatti, è stato osservato come il Do No Significant Harm possa trovare dei riferimenti all’interno di quest’ultimo. La ragione di ciò si evince dal fatto che il Do No Significant Harm costituisce un “approccio sintetico” del principio di non regressione. Quest’ultimo impone di considerare più ambiti settoriali al fine di verificare se gli interventi del legislatore possano controbilanciare le attività che fanno regredire la tutela ambientale[39].

Il criterio DNSH si sposa perfettamente con tale impostazione, poiché si basa su un’impostazione sia positiva che negativa rinvenibile all’interno dell’articolo 3 del “Regolamento Tassonomia”.

L’ottica positiva la si ritrova nella lettera a), nella parte in cui viene ribadito che le attività economiche devono contribuire al raggiungimento degli obiettivi ambientali. L’accezione negativa, invece, colora la lettera b), in cui si afferma che l’attività ecosostenibile non deve arrecare alcun danno ai medesimi obiettivi ambientali che si prefigge di raggiungere. Quanto appena detto impone necessariamente una valutazione globale dell’attività per verificare se i danni prodotti vengano azzerati dai benefici che l’attività stessa porta all’ambiente[40].

L’’inquadramento del criterio DNSH come specificazione del principio di non regressione potrebbe portare ad un cambio di prospettiva: da una strategia improntata sul rischio zero per l’ambiente a un’altra in cui le attività economiche devono trovare un punto di equilibrio con la natura affinché essa non subisca danni definitivi[41].

Tale fattore è fondamentale poiché mette al centro la tutela ambientale, fungendo da volano per l’implementazione della sostenibilità all’interno delle catene produttive[42], e da elemento di spinta verso la transizione ecologica poiché, raggiunto un determinato livello di tutela ambientale, ne preclude una successiva regressione, ammettendo solamente un innalzamento della stessa[43].

4. Conclusioni.

Giunti al termine del presente scritto, sorge spontaneo chiedersi se il DNSH rappresenti è uno strumento di passaggio o sia destinato a permeare l’ordinamento eurounitario anche una volta completato il programma Next Generation Eu.

L’avvento del DNSH, prima nel solo contesto della finanza sostenibile, poi anche nell’ambito dei piani nazionali per la gestione dei fondi del Next Generation Eu, ha segnato un nuovo capitolo di tutela ambientale da parte del legislatore eurounitario. Il Do No Significant Harm, grazie ai sei obiettivi che lo caratterizzano, presenta un raggio d’azione molto ampio, andando a intercettare anche elementi, quali la transizione verso un’economia circolare, la mitigazione e l’adattamento ai cambiamenti climatici in primis, che gli strumenti “tradizionali” di tutela ambientale non valorizzano. Tale caratteristica rappresenta un “unicum” nel panorama eurounitario, poiché non esiste un istituto giuridico che abbracci contemporaneamente tutte le aree interessate dal DNSH.

La capacità del Do No Significant Harm di toccare tematiche non raggiunte dagli altri istituti del diritto ambientale potrebbe indirizzare, le politiche ambientali eurounitarie e nazionali, verso una tutela maggiore degli ecosistemi.

Ciononostante, diverse problematiche hanno inciso sullo sviluppo del Do No Significant Harm.

Il principale problema riguarda l’incertezza, avvertita anche dai nostri giudici[44], sulla qualifica giuridica da conferire al DNSH. Tale problematica è rilevante poiché la giurisprudenza, nel diritto ambientale, ha giocato e giocherà sempre un ruolo centrale di  chiarificazione dei precetti normativi[45].

 Il DNSH, ad avviso di chi scrive, dovrebbe essere accompagnato, in controtendenza rispetto alla scelta compiuta dal legislatore eurounitario, dalla dicitura “criterio”, in considerazione della sua struttura rigida, connotata da una serie di condizionalità necessarie per la sua applicazione.

L’incertezza sulla qualificazione giuridica sopra menzionata, che peraltro si rinviene già a livello eurounitario, non può, tuttavia, costituire una valida ragione per giustificare un’applicazione parziale del DNSH nel nostro ordinamento.

La problematica principale, evidenziata concordemente dalla dottrina, è dovuta all’assenza di fonti normative di livello primario che chiariscano i seguenti aspetti: I) la natura giuridica; II) l’autorità preposta al controllo del rispetto del criterio DNSH; III) il rapporto con gli altri strumenti di tutela ambientale. Si rinvengono, infatti, solamente normative di settore che prescrivono il rispetto del DNSH, senza identificare i soggetti preposti a tali verifiche, o circolari, con tutto quello che ne consegue alla luce del carattere self executive dei regolamenti europei.

Tali lacune espongono il nostro Paese alla possibile perdita dei finanziamenti europei legati al PNRR.

Fermo quanto precede, si ritiene che il DNSH sia destinato a caratterizzare l’ordinamento anche dopo il PNRR, considerato che la Commissione Europea ha presentato, il 26 febbraio 2025, una nuova proposta di direttiva (c.d. pacchetto “Omnibus”) in cui il DNSH viene ripensato nell’ambito del quadro tassonomico europeo.

In particolare, il Do No Significant Harm, all’interno di questa proposta, viene citato dal punto di vista della rendicontazione ESG, scelta quest’ultima che conferma una certa familiarità con lo strumento anche nell’ambito delle logiche e delle dinamiche aziendali[46]. Il pacchetto “Omnibus” ha presupposto una serie di feedback sull’attuazione dei criteri DNSH, dall’esame dei quali sono emerse le seguenti difficoltà applicative legate: I) alla complessità dei criteri; II) alla scarsa disponibilità dei dati; III) alle criticità a livello interpretativo; IV) alla necessità di rivedere i criteri DNSH; V) alla necessità di un ripensamento terminologico[47].

La volontà della Commissione europea di voler ridisegnare il Do No Significant Harm in una prospettiva di maggior semplificazione costituisce un indizio molto importante della volontà delle istituzioni europee di mantenere stabilmente, anche per il futuro, il criterio DNSH nella normativa ambientale eurounitaria.

Un aiuto significativo per la definizione di parametri certi per il rispetto del Do No Signficant Harm potrebbe derivare dall’impiego dell’intelligenza artificiale.

La dottrina favorevole all’impiego dell’IA esplicita come il DNSH sia caratterizzato da un approccio oggettivo, residuando pochi margini di discrezionalità. Esso, infatti, come si è visto, va a selezionare ciò che è sostenibile, distinguendolo dalle attività impattanti sull’ambiente. Tale attività costituisce un terreno fertile per l’applicazione dell’IA, laddove si tratti di delineare prassi standardizzate, conformi alle normative europee, per costruire un modello scientifico omogeneo applicabile in tutti gli Stati membri dell’Unione Europea[48].

È, ad ogni modo, opportuno, a prescindere dal metodo che verrà scelto, che si inizi a recepire in maniera coordinata il DNSH all’interno dei vari ordinamenti nazionali, affinché esso possa incidere in maniera significativa sulle politiche eurounitarie di tutela dell’ambiente.

Il DNSH rappresenta, infatti, un’enorme opportunità per la tutela ambientale, poiché subordina l’erogazione dei finanziamenti europei a un vincolo di utilizzo consistente nel finanziamento di opere che non arrechino danni significativi all’ambiente.

Tale caratteristica è coerente anche con il riformato articolo 9 della nostra Costituzione. Quest’ultimo, come rilevato dalla dottrina, ha introdotto la tutela dell’ambiente anche nell’interesse delle future generazioni[49]. In tale contesto il DNSH può giocare un ruolo fondamentale per rafforzare la tutela delle future generazioni anche nel contrasto della crisi climatica che affligge il pianeta e per collocare il nostro Paese in una dimensione di economia circolare[50].

** Dottore magistrale in giurisprudenza presso l’Università degli studi di Brescia.

[1] Il tema dell’inquadramento giuridico del DNSH sarà trattato all’interno del paragrafo 2.

[2] M. Del Signore, Il principio DNSH e la lotta al greenwashing, in Federalismi.it, 2024, 27, pp. 72-87.

[3] La checklist sopra menzionata si compone di due parti. Nella prima devono essere inserite tutte le attività del progetto che presentano impatti ambientali significativi ai sensi del Regolamento Tassonomia. Nella seconda parte, invece, vengono analizzati tutti gli impatti delle attività menzionate nella prima parte.

[4] Il regolamento n. 2139/2021, al fine di completare il quadro normativo in tema di Tassonomia europea, ha previsto una serie di criteri di carattere tecnico per verificare se un’attività economica possa alterare gli obiettivi previsti all’articolo 9 del Regolamento “Tassonomia”.

[5] U. Barelli, Il principio DNSH e il nuovo criterio DNSH, in Rivista Giuridica dell’Ambiente online, 2023, 47, pp. 9-11.

[6] L’articolo 8 del reg UE n.955/2023 afferma che le misure rientranti nel fondo sociale per il clima sono:

1. I) la ristrutturazione edilizia, in particolare per le famiglie vulnerabili e le microimprese vulnerabili che occupano gli edifici con le prestazioni peggiori compresi i locatari e le persone che vivono negli alloggi sociali; II) l’accesso ad alloggi efficienti sotto il profilo energetico a prezzi abbordabili, compresi gli alloggi sociali; III) decarbonizzazione, ad esempio attraverso l’elettrificazione, dei sistemi di riscaldamento, raffrescamento e cottura negli edifici fornendo accesso a sistemi efficienti sotto il profilo energetico e a prezzi abbordabili nonché integrando la produzione di energia rinnovabile e lo stoccaggio, anche mediante le comunità di energia rinnovabile, le comunità energetiche dei cittadini e altri clienti attivi, al fine di promuovere la diffusione dell’autoconsumo di energia rinnovabile, come la condivisione dell’energia e gli scambi tra pari di energia rinnovabile, la connessione alle reti intelligenti e alle reti di teleriscaldamento a fini di risparmio energetico o di riduzione della povertà energetica; IV) offrire informazioni, opportunità di educazione, sensibilizzazione e consulenza mirate, accessibili e a prezzi abbordabili sulle misure e sugli investimenti efficaci sotto il profilo dei costi, sul sostegno disponibile per la ristrutturazione edilizia e l’efficienza energetica, nonché sulla mobilità e sulle alternative di trasporto sostenibili e a prezzi abbordabili; V) sostenere gli enti pubblici e privati, compresi i fornitori di alloggi sociali, in particolare le cooperative pubblico-privato, nello sviluppo e nella fornitura di soluzioni di efficienza energetica a prezzi abbordabili e di strumenti di finanziamento adeguati in linea con gli obiettivi sociali del Fondo; VI) fornire accesso a veicoli e biciclette a zero e a basse emissioni, pur salvaguardando la neutralità tecnologica, compreso un sostegno finanziario o incentivi fiscali per il loro acquisto, nonché infrastrutture pubbliche e private adeguate, in particolare, ove pertinente, acquisto di veicoli a zero e a basse emissioni, infrastrutture per la ricarica e il rifornimento e sviluppo di un mercato dei veicoli di seconda mano a emissioni zero. Gli Stati membri fanno in modo che, laddove i veicoli a emissioni zero siano una soluzione economicamente abbordabile e utilizzabile, nei loro piani il sostegno a detti veicoli sia prioritario; VII) incentivare l’uso di trasporti pubblici accessibili e a prezzi abbordabili e sostenere gli enti pubblici e privati, comprese le cooperative, nello sviluppo e nella fornitura di mobilità sostenibile su richiesta, servizi di mobilità condivisa e soluzioni di mobilità attiva.

[7] La relazione è pubblicata per intero al seguente link: https://www.eca.europa.eu/it/annual-activity-reports.

[8] Il regolamento n. 2772/2023 ha previsto che, all’interno dei principi che dovranno essere presi come punto di riferimento per la redazione del bilancio di sostenibilità, vi siano anche dei riferimenti alle tematiche previste dagli articoli 9 e 17 del “Regolamento Tassonomia”.

L’allegato A del regolamento n. 2772/2023, prevede che, all’interno del bilancio di sostenibilità, debbano essere fornite le informazioni in merito alle modalità con cui le politiche aziendali intendono tutelare i seguenti fattori: I) cambiamenti climatici; II) inquinamento; III) acque e risorse marine; IV) biodiversità ed ecosistemi e economia circolare.

In merito a tali elementi, si pone il problema della veridicità di tali informazioni, poiché non vi è la certezza della trasparenza del bilancio di sostenibilità. Per ovviare a tale problematica, l’allegato B del regolamento in esame prescrive che le informazioni sopra elencate siano rispettose di una serie di criteri. In prima battuta, le informazioni devono essere pertinenti e rilevanti per capire le strategie aziendali.

Anche a livello nazionale, l’attenzione per il criterio DNSH sta iniziando a catturare l’interesse dell’autorità preposta al controllo dei mercati finanziari e dei suoi attori la CONSOB. Quest’ultima, infatti, in data 11 febbraio 2025, ha pubblicato il richiamo n.1/25 per sollecitare i gestori dei fondi di investimento al rispetto dei nuovi obblighi, di matrice eurounitaria, di finanza sostenibile. Un’attenzione particolare viene riservata al “Do No Significant Harm” poiché la CONSOB prescrive che esso debba essere analizzato secondo le normative europee. In aggiunta, per gli investimenti sostenibili richiede una serie di informazioni non solo sui fattori di sostenibilità obbligatoria e facoltativa, ma anche che il bond offerto rispetti i principi guida OCSE per la salvaguardia dell’ambiente.

[9] U. Barelli, La rivoluzione ignorata del principio DNSH, in Rivista Giuridica dell’Ambiente online, 2025.

[10] Questo potrebbe generare una serie di criticità poiché l’articolo 5, del regolamento UE n.241/2021 ribadisce che i fondi europei sono destinati solo a misure, contenute nei piani nazionali di ripresa e resilienza, che rispettino il principio di non arrecare un danno significativo.  La valutazione di conformità deve basarsi sui criteri previsti dall’articolo 17 del “Regolamento tassonomia”.

[11] Il contenuto delle schede tecniche prevede: I) codice NACE, se sussiste, delle misure previste nel PNRR; II) campo di applicazione; III) principio guida per cui risulta fondamentale effettuare la valutazione a doppio stadio; IV) vincoli DNSH; V) una motivazione attinente all’ingerenza della misura nel “Regolamento Tassonomia”; VI) normativa di riferimento.

[12] Le checklist totali previste nella guida operativa 2021, sono:  Scheda 1 – Costruzione di nuovi edifici; Scheda 2 – Ristrutturazioni e riqualificazioni di edifici residenziali e non residenziali; Scheda 3 – Acquisto, Leasing e Noleggio di computer e apparecchiature elettriche ed elettroniche; Scheda 4 – Acquisto, Leasing e Noleggio apparecchiature elettriche ed elettroniche utilizzate nel settore sanitario; Scheda 5 – Interventi edili e cantieristica generica non connessi con la costruzione/rinnovamento di edifici; Scheda 6 – Servizi informatici di hosting e cloud; Scheda 7 – Acquisto servizi per fiere e mostre; Scheda 8 – Data center; Scheda 9 – Acquisto di veicoli; Scheda 10 – Trasporto per acque interne e marittimo; Scheda 11 – Produzione di biometano; Scheda 12 – Produzione elettricità da pannelli solari; Scheda 13 – Produzione di elettricità da energia eolica; Scheda 14 – Produzione elettricità da combustibili da biomassa solida, biogas e bioliquidi; Scheda 15 – Produzione e stoccaggio di idrogeno in aree industriali dismesse; Scheda 16 – Produzione e stoccaggio di Idrogeno nei settori Hard to abate; Scheda 17 – Impianti di recupero di rifiuti non pericolosi e pericolosi; Scheda 18 – Realizzazione infrastrutture per la mobilità personale, ciclologistica; Scheda 19 – Imboschimento; Scheda 20 – Coltivazione di colture perenni e non perenni; Scheda 21 – Realizzazione impianti distribuzione del teleriscaldamento/teleraffrescamento; Scheda 22 – Mezzi di trasporto ferroviario per merci e passeggeri; Scheda 23 – Infrastrutture per il trasporto ferroviario; Scheda 24 – Realizzazione impianti trattamento acque reflue.

[13] L’allegato VI del regolamento Ue n. 241/2021, prevede, per una serie di investimenti appositamente etichettati, due tipologie di coefficiente. Il primo coefficiente riguarda il contributo della misura specifica alla lotta al cambiamento climatico; il secondo coefficiente, invece, si concentra sugli altri obiettivi ambientali.

[14] Allegato alla circolare n. 32/2021, recante “Guida operativa per il rispetto del principio di non arrecare un danno significativo all’ambiente”.

[15] https://www.italiadomani.gov.it/.

[16] La circolare è consultabile al seguente link: https://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/circolari/2024/. Le aree di aggiornamento della guida operativa hanno riguardato: I) l’inclusione di nuove schede tecniche per conformarsi alla nuova normativa ambientale; II) una maggiore conformità dei criteri tecnici a fronte degli orientamenti tecnici sull’applicazione del principio “non arrecare un danno significativo” ai sensi del regolamento n. 241/2021; III) l’introduzione dei criteri di vaglio tecnico relativi all’uso sostenibile e alla protezione delle acque marine e all’economia circolare, compreso lo stoccaggio dei rifiuti; IV) la specificazione degli elementi da inserire all’interno delle checklist per la valutazione DNSH; V) l’individuazione dei Criteri Ambientali Minimi (CAM),,  che consentono di assicurare il vincolo DNSH; VI) la previsione di  alcuni criteri ermeneutici volti a risolvere talune questioni che avevano dato luogo a incertezze applicative.

[17] Le attività escluse sono: I)  attività direttamente connesse ai combustibili fossili; II)  attività nell’ambito del sistema di scambio di quote di emissione dell’UE (ETS) che generano emissioni di gas a effetto serra previste non inferiori ai pertinenti parametri di riferimento;
III)  attività connesse alle discariche di rifiuti, agli inceneritori e agli impianti di trattamento meccanico biologico; IV) ad attività nel cui processo produttivo venga generata un’elevata dose di sostanze inquinanti classificabili come rifiuti speciali pericolosi di cui al regolamento (UE) n. 1357/2014 della Commissione, del 18 dicembre 2014 e il cui smaltimento a lungo termine potrebbe causare un danno all’ambiente.

[18] Art. 38, comma 6 lettera d decreto-legge n. 19/2024.

[19] La dichiarazione sostitutiva di atto notorio viene generata direttamente dalla piattaforma informatica “transizione 5.0” in base ai dati inseriti dall’impresa stessa in sede di compilazione delle schede di autovalutazione. L’operatore è tenuto a selezionare le schede di autovalutazione pertinenti al progetto che intende realizzare.

[20] Il D.P.R. n. 445/2000 prevede due tipologie di sanzioni: una amministrativa, disciplinata dall’articolo 75, che porta alla decadenza dei benefici conseguiti per il tramite della dichiarazione sostitutiva non veritiera; una penale normata dall’articolo 76 per le ipotesi di dichiarazione mendace o non veritiera.

[21] Consiglio di Stato, Sez. VII, sentenza n. 343/2023, in www.giustizia-amministrativa.it.

[22] Articolo 11 dell’allegato I.7 al d.lgs. n. 36/2023.

[23] Tale argomento verrà analizzato nel dettaglio nel paragrafo quattro.

[24] La Corte dei conti, per supportare le amministrazioni in tale compito, indica quattro tipologie di intervento: I)  descrivere in modo più puntuale ed organico, all’interno del SiGeCo o della manualistica specifica dedicata, le procedure atte a verificare il rispetto del principio DNSH; II) predisporre un apposito documento che regolamenti i casi di conflitto d’interesse con la manualistica specifica delle procedure e della strumentazione operativa volte a prevenire, individuare e contrastare casi di frode, conflitto d’interessi e corruzione; III) predisporre e formalizzare la Relazione della valutazione del rischio frode e delle misure per la  prevenzione, individuazione e contrasto delle condotte illecite; IV) implementare adeguate procedure volte a prevenire e individuare i casi di doppio finanziamento idonei a compromettere la tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea.

[25] Ministero dell’Economia e delle Finanze, circolare del 19 settembre 2025 n. 22.

[26] S. Lazzari, La transizione verde nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza “Italia Domani”, in Rivista Quadrimestrale Diritto dell’ambiente, 2021, 1, pp. 217-218.

[27] M. Del Signore, Il principio DNSH, cit., pp. 86-87.

[28] F. Spera, Da valutazione “non arrecare un danno significativo” a “principio DNSH”: la codificazione di un nuovo principio europeo e l’impatto trasversale rivolto al futuro, in AISIDUE, 2022, 32, pp.739-757. Tale problematica presenta delle ricadute anche all’interno della nostra giurisprudenza. (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 6966/2024, in www.giustizia-amministrativa.it.).

Da ultimo, le FAQ del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica vertenti sul DNSH lo qualificano come “principio”.

[29] R. Alexy, A Theory of Costitutional Rights, Oxford, 2002, p. 59 ss.

[30] A sostegno di quanto affermato, il considerando numero 3 del regolamento UE n. 852/2020 ribadisce che: “Il presente regolamento rappresenta un passo fondamentale verso l’obiettivo di realizzare un’Unione a impatto climatico zero entro il 2050”. 

[31] Fra i più critici sull’argomento: A. Bartolini, Green Deal europeo e il c.d. principio DNSH, in Federalismi.it, 2024, 15, pp. 55-57; A. Farì, Intervento durante la Tavola rotonda Green deal europeo e DNSH, Atti del Convegno, Perugia, 12-13 aprile 2024.

[32] M. Monteduro, Intervento durante la Tavola rotonda Green deal europeo e DNSH, Atti del Convegno, Perugia, 12-13 aprile 2024 a cura dell’Università per Stranieri di Perugia.

[33] A sostegno di quanto ribadito, il considerando numero 16 del regolamento UE n. 852 2020 afferma che il principio DNSH “Potrebbe anche fungere da base per altre misure economiche e normative. Requisiti giuridici uniformi volti a stabilire il grado di ecosostenibilità degli investimenti, basati su criteri uniformi di ecosostenibilità delle attività economiche, sono necessari come riferimento per il futuro diritto dell’Unione inteso ad agevolare lo spostamento degli investimenti verso attività economiche ecosostenibili”.

[34] G. Delle Cave, Sui principi del do no signficant harm e della neutralità climatica: alcune riflessioni a margine del Green Deal europeo, in Giustiziainsieme, 2025. Una critica verso tale inquadramento è effettuata da I. Costanzo, La valutazione di conformità al principio “Do No Significant Harm” (DNSH), in Giornale diritto Amministrativo, 2023, 5, pp. 676-677 ss, L’autore afferma che “A differenza, del principio di integrazione, il DNSH appare decisamente più rigido: esso mira a garantire un livello minimo e inderogabile di protezione ambientale, indipendentemente dal tipo di attività svolta e dalla sua rilevanza economica o sociale”.

[35] B. Cavallo, Teoria e prassi della pubblica organizzazione, 2005, Milano pp. 67 ss.

[36] Il Global Pact Environment è un progetto internazionale di recepimento dei principi fondamentali della materia ambientale. La sua redazione è avvenuta nel 2017 da parte di un gruppo di esperti presieduti da Laurent Fabius. Nel maggio del 2018, l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, tramite la risoluzione A/72 l.51, ha aperto le negoziazioni per recepire tale patto. La negoziazione è ancora in corso.

[37] M.Prieur, R, Le nouveau principe de non-régression en droit de l’environnement, in M. Prieur – G. Sozzo (a cura di), La non-régression en droit de l’environnement, Brussels, 2012, pp. 259 ss.

[38] L.Colella Il “principio di non regressione ambientale” al centro del Global Pact Environemt. Il contributo dell’esperienza francese al diritto ambientale comparato, in Rivisita DGA, 2019, 2, pp. 3-4.

[39] M. Monteduro, Crucialità, criticità e complessità del dibattito sul principio di non regressione ambientale, in Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, ,2021,2, pp. 14-15.

[40] R. Rota, Riflessioni sul principio “Do Not Significant Harm” per le valutazioni di ecosostenibilità: prolegomeni per un nuovo diritto climatico-ambientale, in Astrid rassegna, 2021,10, pp. 6 ss.

[41] L. Salvemini, Il nuovo diritto dell’ambiente tra recenti principi e giurisprudenza creativa, Torino, 2022, pp.108-109.

[42] F. De Leonardis, Lo Stato Ecologico, Torino, 2023, pp.258-259.

[43] A.S. Bruno, Il PNRR e il principio Do Not Significant Harm (DNHS) davanti alle sfide territoriali, in Federalismi.it,2022,8, pp.9-10.

[44] Sul punto si richiama Consiglio di Stato, Sez IV, sentenza n. 6966/2024 in www.giustizia-amminsitrativa.it

[45] P.Dell’Anno, Il contributo dei giudici amministrativi alla ricostruzione teorica di alcuni istituti di tutela ambientale, in Federalismi.it,2026,5, pp.53-54 L. Salvemini, Il nuovo diritto dell’ambiente tra recenti principi e giurisprudenza creativa, Torino 2022, pp.5-7

[46] Nell’anno finanziario 2023, l’importo totale di Capex è aumentato del 34% raggiungendo il volume totale di duecentocinquanta miliardi di euro.

[47] Le soluzioni presentate dalla Commissione europea, nella prospettiva del criterio DNSH, riguardano: I) l’eliminazione delle sovrapposizioni normative e un ripensamento del coordinamento fra criterio DNSH e altri strumenti di tutela ambientale; II) la riduzione di requisiti eccessivamente onerosi; III) il miglioramento della coerenza degli obiettivi tassonomici affinché non ci crei alcun ostacolo alla transizione verde.

[48] C.S. Riso, Pratiche di intelligenza artificiale vietate: natura giuridica e valore probabilistico di danno significativo, in www.altalex.it., marzo 2025.

[49] Sul tema si vedano: M. Del Signore, A. Marra, M. Ramajoli, La riforma costituzionale e il nuovo volto del legislatore nella tutela dell’ambiente, in Rivista Giuridica dell’Ambiente, n. 1, 2022, pp. 9 ss.; A. d’ Aloia, L’art. 9 e la prospettiva intergenerazionale, in Passaggi costituzionali, n. 2, 2022, pp. 26 ss.; R. Bifulco, Primissime riflessioni intorno alla l. cost. n. 1/2022 in materia di tutela dell’ambiente, in Federalismi.it, n. 1, 2022; F. Fracchia, L’ambiente nell’art. 9 della Costituzione: un approccio in «negativo», in Diritto dell’economia, n. 1, 2022, pp. 15 ss.

[50] U. Barelli, L’applicazione del principio «non arrecare un danno significativo» (cd. principio DNSH): problemi e prospettive, in Rivista Quadrimestrale di Diritto dell’Ambiente, 2024, 2, pp.66-68.

L'articolo Il Do No Significant Harm: motore dello sviluppo del Green Deal europeo. proviene da Giustamm.

di Marcella Gargano

Sommario: 1. Premessa – 2. Tipizzazione della colpa grave – 3. Accordi di conciliazione e transazioni fiscali: esclusione della responsabilità per colpa grave – 4. Obbligo di copertura assicurativa – 5. Esimente politica – 6. Introduzione di un tetto massimo al danno risarcibile – 7. Prescrizione del diritto al risarcimento del danno: termine di decorrenza – 8. Rafforzamento del controllo preventivo di legittimità – 9. Nuova funzione consultiva – 10. Nuova fattispecie di responsabilità sanzionatoria pecuniaria.

1. PREMESSA

Come è noto, nell’ambito dei provvedimenti normativi finalizzati a sostenere la ripresa post COVID, al fine di contrastare la cosiddetta “burocrazia difensiva” e la “paura della firma”, l’art. 21 del DL n. 76/2020 ha previsto, in via temporanea, la limitazione della responsabilità amministrativo contabile ai casi di dolo, escludendo la responsabilità in caso di colpa grave, salvo i casi di omissione o inerzia del soggetto agente. Tale previsione è stata più volte prorogata, da ultimo con decreto-legge n. 68/2025 sino al 31 dicembre 2025.

La norma è stata oggetto di impugnazione davanti alla Corte costituzionale, che si è espressa con la sentenza n. 132/2024, ritenendo non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 21 del D.L. n. 76/2020, in considerazione del carattere provvisorio e dell’eccezionalità del contesto in cui la norma ha avuto origine, invitando tuttavia il legislatore a definire una complessiva riforma della responsabilità amministrativa.

In questo contesto, la Corte si è spinta anche a dare indicazioni in merito a quelle che potrebbero essere le linee di una rinnovata disciplina della responsabilità amministrativa al fine di stabilire una coerenza tra la sua disciplina e le strutturali trasformazioni del modello di amministrazione.

La prima indicazione è che la disciplina a regime non può limitare la responsabilità alla sola ipotesi in cui il comportamento produttivo di danno sia riconducibile esclusivamente al dolo. Questa scelta, giustificabile in via temporanea in relazione a circostanze contingenti, non può essere assunta a principio generalizzato.

Secondo la Corte, è invece possibile operare una tipizzazione della colpa grave, indicando puntualmente le fattispecie che vi danno luogo e in questo modo fornendo a tutti, e in primo luogo ai funzionari pubblici, maggiori certezze sulla sua effettiva declinazione.

Altro aspetto da valutare è quello della introduzione di un limite massimo oltre il quale il danno, per ragioni di equità nella ripartizione del rischio, non viene addossato al dipendente pubblico, ma resta a carico dell’amministrazione nel cui interesse esso agisce.

Del pari, la Corte indica la possibilità di agire nel rafforzamento delle funzioni di controllo della Corte dei conti, prevedendo nel contempo l’esenzione da responsabilità per colpa per i funzionari che si adeguino alle relative indicazioni.

Ancora, suggerisce la possibilità, nell’interesse sia dell’agente pubblico che della stessa amministrazione danneggiata, di incentivare il ricorso alla copertura assicurativa per i funzionari pubblici, incentivazione, peraltro, cui ha già fatto ricorso il nuovo codice dei contratti pubblici.

Infine, secondo la Corte, potrebbe essere vagliata una eccezionale esclusione della responsabilità colposa per specifiche categorie di pubblici dipendenti, anche solo in relazione a determinate tipologie di atti, in ragione della particolare complessità delle loro funzioni o mansioni e/o del connesso elevato rischio patrimoniale.

Alla luce delle indicazioni fornite dalla Corte costituzionale, la legge 7 gennaio 2026, n. 1 recante Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni nonché delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei Conti e di responsabilità amministrativa e per danno erariale, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n.4 del 07 gennaio 2026 ed entrata in vigore lo scorso 22 gennaio 2026, introduce significative novità in materia di regime della responsabilità amministrativa contabile, di tipologia e modalità dei controlli effettuati dalla Corte dei conti e prevede una delega al Governo per la revisione dell’organizzazione della Corte dei conti.

2. TIPIZZAZIONE DELLA COLPA GRAVE

Per effetto delle modifiche introdotte viene “tipizzata” la colpa grave. Il legislatore precisa, infatti, che «Costituisce colpa grave la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento. Ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili si tiene conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonché dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza. Non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti».

La modifica in esame, quindi:

–  definisce la colpa grave;

–  stabilisce che, ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, debba tenersi conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate, nonché dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza;

–  esclude che possa configurarsi una colpa grave in caso di violazione o di omissione determinate dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti.

Sul punto, merita rilevare che l’art. 2, comma 3, del codice dei contratti pubblici di cui al D.lgs. 36 del 2023 prevede una differente definizione della colpa grave: Nell’ambito delle attività svolte nelle fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione dei contratti, ai fini della responsabilità amministrativa costituisce colpa grave la violazione di norme di diritto e degli auto-vincoli amministrativi, nonché la palese violazione di regole di prudenza, perizia e diligenza e l’omissione delle cautele, verifiche ed informazioni preventive normalmente richieste nell’attività amministrativa, in quanto esigibili nei confronti dell’agente pubblico in base alle specifiche competenze e in relazione al caso concreto. Non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti.

Appare evidente l’esigenza di un coordinamento tra le due previsioni normative.

3. ACCORDI DI CONCILIAZIONE E TRANSAZIONI FISCALI: ESCLUSIONE DELLA RESPONSABILITA’ PER COLPA GRAVE

La nuova norma esclude del tutto la responsabilità per colpa grave, limitandola esclusivamente ai fatti e alle omissioni commessi con dolo, nei seguenti casi:

1. a) conclusione di accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale da parte dei rappresentanti delle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;
2. b) conclusione di procedimenti di accertamento con adesione, di accordi di mediazione, di conciliazioni giudiziali e di transazioni fiscali in materia tributaria.

4. OBBLIGO DI COPERTURA ASSICURATIVA

La legge 7 gennaio 2026 n. 1, nel riformare in modo organico la responsabilità amministrativo-contabile, introduce l’obbligo di copertura assicurativa per chiunque assuma incarichi che comportino la gestione di risorse pubbliche.

Si tratta di una previsione che, nella lettura più immediata, sembra riferirsi ai dirigenti e ai funzionari apicali. Tuttavia, l’impatto della norma potrebbe essere più ampio, soprattutto nei piccoli Comuni, dove l’assetto organizzativo presenta caratteristiche peculiari.

La riforma stabilisce che chi assume incarichi con gestione di risorse pubbliche debba stipulare, prima dell’assunzione dell’incarico, una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati all’amministrazione per colpa grave. Nei giudizi per danno patrimoniale, l’impresa assicuratrice è litisconsorte necessario.

La ratio è evidente, come messo in risalto nella relazione illustrativa dell’originario disegno di legge: garantire il risarcimento del danno patrimoniale subito dall’amministrazione a prescindere dalle condizioni economiche dell’agente.

C’è, poi, da individuare chi sia obbligato. Data l’ampia definizione della norma, anche sindaci ed assessori di enti che applichino l’articolo 53, comma 23, della legge 388/2000 dovranno assicurarsi: come è noto, infatti, nei Comuni di minori dimensioni, in particolare sotto 5.000 abitanti, l’ordinamento, in deroga al principio di separazione, consente che funzioni di responsabile di uffici o servizi possano essere attribuite a componenti dell’organo esecutivo, in assenza di adeguata dotazione di personale, e permette loro di adottare atti anche di natura tecnica gestionale.

Ovviamente, l’obbligo coinvolge segretari comunali, direttori generali, dirigenti e funzionari che negli enti privi di dirigenza siano inquadrati nell’area delle Elevate Qualificazioni.

Gli enti dovranno verificare, tuttavia, il contenuto sostanziale dell’incarico: per esempio, attività di studio o consulenza che non comportino gestione di risorse, non fanno scattare l’obbligo assicurativo.

Negli enti in cui sia presente la dirigenza, dovranno assicurarsi anche i funzionari incaricati di Elevata Qualificazione destinatari di deleghe dirigenziali ai sensi dell’articolo 17, comma 1-bis, del d.lgs. 165/2001, sempre a condizione che la conseguenza della delega sia l’esercizio di funzioni gestionali.

L’elenco delle figure chiamate ad assicurarsi, però, appare ancora più ampio. È facile pensare agli incaricati come responsabile unico del progetto nell’ambito dei contratti pubblici: per altro, il codice dei contratti prevede espressamente obblighi assicurativi. C’è anche il responsabile del procedimento d’esproprio a movimentare le indennità, il responsabile dei tributi, il responsabile del trattamento dei dati personali, il responsabile dell’anticorruzione e della trasparenza (in particolare, in relazione ai rischi di danno connessi ai moltissimi adempimenti e cautele previsti dalle specifiche norme).

Altrettanto potrebbe dirsi di chi gestisce non solo denaro, ma anche beni con valori economici: l’economo, gli agenti della riscossione, i consegnatari dei beni immobili e patrimoniali.

Ci sarà da capire, poi, se ed eventualmente in che misura anche chi svolga funzioni non decisionali ma istruttorie possa essere destinatario dell’obbligo, visto che l’assunzione o meno di un’iniziativa procedurale che comporti gestione di spesa o acquisizione di entrata può essere decisiva ai fini della formazione di una fattispecie dannosa.

Così come le verifiche tecniche e contabili proprie delle operazioni della «liquidazione», cioè i controlli sulla regolarità della prestazione oggetto di contratti o concessioni di benefici possono essere viste come gestione di risorse, visto che è il presupposto per la successiva erogazione delle risorse col pagamento.

La legge n. 1 del 2026 si limita a disporre l’obbligo per detti dipendenti di attivare la polizza, ma non contiene alcun riferimento, né espresso, né tacito, su chi debba farsi carico dei costi della polizza.

La norma, a una prima lettura, lascerebbe intendere che il costo della polizza ricada sul singolo titolare dell’incarico e non sull’amministrazione pubblica, in coerenza con il principio generale introdotto con l’articolo 3, comma 59, della legge 244/2007, in base al quale sono nulle eventuali polizze assicurative stipulate dall’amministrazione a copertura della responsabilità amministrativo-contabile degli amministratori.

Il divieto è da estendere anche ai dipendenti pubblici, il cui incarico gestionale implichi l’esposizione al rischio di procedimenti giurisdizionali da parte della Corte dei conti, come a suo tempo ha evidenziato la stessa Corte dei conti con diverse pronunce e la Funzione Pubblica, mediante il parere UPPA 23 del 2008.

Né deve trarre in inganno, nell’ambito del codice dei contratti, la destinazione del 20% delle risorse stanziate per gli incentivi alle funzioni tecniche a copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale, che si riferisce alla responsabilità civile dei dipendenti che si occupano di attività contrattuale (Allegato I.10 del Codice).

L’unica deroga è stata prevista con il parere 19/2025 dalla Sezione Autonomie ed è peraltro circoscritta agli appalti, ove il divieto di cui alla legge 244/2007 sopra richiamata non si applica alla copertura dei danni derivanti dall’esercizio dell’attività professionale del progettista e del verificatore che siano dipendenti pubblici.

A ben vedere, a meno di un futuro esplicito intervento di diversa natura del Legislatore, pare che possa ipotizzarsi una diversa soluzione da quella prospettata: la responsabilità erariale ha una funzione in parte risarcitoria ed in parte afflittiva per i danni che il dipendente pubblico abbia arrecato nei confronti delle finanze dell’ente dal quale dipende e risulta difficilmente praticabile che il danneggiato si accolli il costo dell’assicurazione cui sia tenuto il potenziale danneggiante.

Questa interpretazione, tuttavia, non è priva di criticità. La legge Gelli sulla responsabilità medica, nell’introdurre l’obbligo di assicurazione per gli esercenti la professione sanitaria, ha espressamente chiarito che il costo della polizza è a carico del professionista, ma la laconicità del testo normativo sta contribuendo ad alimentare il dibattito tra studiosi, dal quale stanno emergendo altre ipotesi:

• contributo dell’amministrazione: l’ente potrebbe coprire una parte del premio, come avviene già per altre forme di tutela legale. Questa soluzione ridurrebbe l’impatto economico sul singolo e ne favorirebbe l’adesione;
• polizze collettive stipulate dall’ente: il datore di lavoro potrebbe negoziare una polizza unica per tutti i propri responsabili, ottenendo condizioni migliori. In questo caso, il costo potrebbe essere ripartito tra ente e dipendenti;
• fondo nazionale di compensazione: creare un fondo pubblico che intervenga nei casi più particolari, riducendo il costo delle polizze individuali.

Si tratta di soluzioni che, tuttavia, si scontrano con la previsione della richiamata disposizione della legge 244/2007 che non risulta modificata dalla norma in questione, la quale, sotto tale profilo, non sembra aver pienamente interpretato il richiamo contenuto nella sentenza della Corte costituzionale n. 132/2024 a costruire un sistema di responsabilità più equilibrato.

In definitiva, la nuova disciplina apre un capitolo importante nella gestione del rischio da attività amministrativa, ma lascia ancora sul tavolo nodi interpretativi che non possono essere ignorati. Tra i vari aspetti da chiarire, il più urgente riguarda l’applicabilità della nuova disposizione agli incarichi in corso. La legge è entrata in vigore il 22 gennaio 2026 e, chiaramente, prima di conferire nuovi incarichi che rientrino nella definizione funzionale di gestore delle risorse pubbliche occorrerà assicurarsi che il nominando sia in possesso della polizza assicurativa; ma gli incarichi già attribuiti a funzionari che non hanno effettuato tale copertura assicurativa continuano ad essere efficaci? Chi dovrà rilevare la carenza della polizza? È ipotizzabile un termine per l’adeguamento? Che succede a fronte di un eventuale rifiuto da parte di un responsabile di stipulare il contratto di assicurazione?

Al riguardo, giova osservare che proprio per chiarire i tanti nodi applicativi il decreto Milleproroghe ha fatto slittare al 1° gennaio 2027 l’obbligo di assicurazione per i dipendenti e dirigenti pubblici.

5. ESIMENTE POLITICA

L’attuale normativa già esclude la responsabilità degli amministratori che in buona fede abbiano approvato ovvero autorizzato o consentito l’esecuzione di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi. Ora con una norma di interpretazione autentica, la buona fede «si presume, fino a prova contraria, fatti salvi i casi di dolo, quando gli atti adottati dai medesimi titolari, nell’esercizio delle proprie competenze, sono proposti, vistati o sottoscritti dai responsabili degli uffici tecnici o amministrativi, in assenza di pareri formali, interni o esterni, di contrario avviso».

L’interpretazione autentica voluta dal legislatore prende in considerazione il caso in cui si sottoponga all’attenzione della componente politica un atto la cui competenza è esclusiva del dirigente/responsabile del servizio.

Si tratta di una questione tutt’altro che infrequente, visto che nella pratica operativa i funzionari, in certi casi, sono indotti a ritenere che il passaggio politico dell’atto generi una sorta di condivisione della responsabilità del provvedimento.

Si possono fare esempi piuttosto semplici. Ad esempio, adottare una delibera, che normalmente viene chiamata “di indirizzo”, per approvare atti tecnici relativi ad una gara e/o addirittura approvazione dell’aggiudicazione di un appalto, autorizzazione all’utilizzo di procedure derogatorie etc.

In questi casi, in presenza di danni erariali, per l’organo politico “scatta” l’esimente della buona fede. La nuova previsione si riferisce, pertanto, esclusivamente a questa fattispecie ovvero il caso in cui la componente politica venga coinvolta in un atto su cui non ha competenza, approvandolo in buona fede.

Emerge, in pratica, una modifica, la cui portata, in realtà, sembra piuttosto limitata. Con la nuova disposizione, infatti, si semplifica la dimostrazione della buona fede, visto che è presunta se gli atti sono «sottoposti, vistati o sottoscritti» dal dirigente/responsabile e risulta assente un espresso parere contrario.

La riforma non sana, tuttavia, i contrasti tra organi di governo e vertici organizzativi sui pareri di regolarità relativi alle delibere di consigli e giunte.

Nell’ordinamento degli enti locali, ai sensi dell’articolo 49, comma 1, del Tuel «su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione».

Quindi, non c’è atto di consiglio e giunta che non risulti imputabile, quanto alla formazione tecnica della proposta, ai dirigenti o responsabili di servizio, chiamati anche ad esprimere su di essa specifici pareri di regolarità tecnica (che è anche di legittimità) e contabile. Secondo la magistratura contabile, anche il segretario deve quanto meno continuare a segnalare possibili vizi delle proposte.

Il comma 4 dell’articolo 49 del Tuel è stato pensato, all’epoca, proprio allo scopo di chiarire e ripartire le specifiche responsabilità: «ove la Giunta o il Consiglio non intendano conformarsi ai pareri di cui al presente articolo, devono darne adeguata motivazione nel testo della deliberazione».

Dunque, fino a ieri il «contrario avviso» contenuto nei pareri eventualmente contrari alla proposta poteva essere superato mediante un’espressa previsione nella delibera, con la quale consiglio e giunta stabilissero di non tenerne conto, in base a specifiche motivazioni da rendere.

Ma, adesso, la riforma trasforma il parere nella condizione giuridica perché la buona fede presunta si consolidi. Un parere contrario, per quanto superabile sul piano operativo mediante la specifica motivazione prevista dall’articolo 49, comma 4, annullerebbe però la presunzione di buona fede.

È evidente che la riforma si concilia poco con le disposizioni del Tuel.

6. INTRODUZIONE DI UN TETTO MASSIMO AL DANNO RISARCIBILE

Altro elemento di novità della riforma è l’introduzione di un tetto massimo al danno risarcibile: salvo i casi di dolo o illecito arricchimento, la Corte potrà condannare per un importo non superiore al 30% del pregiudizio accertato e comunque non superiore al doppio della retribuzione annua lorda conseguita, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell’indennità percepiti per il servizio reso o per la funzione svolta, che hanno causato il pregiudizio.

Accanto alla riduzione del danno, la riforma introduce però una sanzione nuova e molto incisiva: nei casi più gravi, la Corte, nel caso di condanna al risarcimento del danno erariale, può disporre a carico del dirigente o del funzionario condannato la sospensione dalla gestione di risorse pubbliche per un periodo compreso tra sei mesi e tre anni. L’amministrazione, conseguentemente, avvia immediatamente un procedimento ai sensi dell’articolo 21 del d.lgs. 165/2001 e assegna il dirigente o il funzionario sospeso a compiti non operativi.

7. PRESCRIZIONE DEL DIRITTO AL RISARCIMENTO DEL DANNO: TERMINE DI DECORRENZA

La riforma cambia anche le regole sulla prescrizione del diritto al risarcimento del danno. La tempistica resta la stessa ovvero cinque anni. Ma la novità sta nel fatto che si specifica che il termine di cinque anni si calcola dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, indipendentemente dal momento in cui l’amministrazione o la Corte dei conti sono venuti a conoscenza del danno. In caso di occultamento doloso, ma solo se l’occultamento del danno è realizzato con una condotta attiva o in violazione di obblighi di comunicazione, la prescrizione inizierà a decorrere dalla data della sua scoperta.

8. RAFFORZAMENTO DEL CONTROLLO PREVENTIVO DI LEGITTIMITA’

Sul fronte dei controlli, la riforma rafforza il controllo preventivo di legittimità sui contratti pubblici connessi all’attuazione del PNRR, di diretto interesse degli enti locali.

In particolare, le regioni, le province autonome e gli enti locali, con norma di legge o di statuto adottata previo parere delle sezioni riunite della Corte dei conti, possono sottoporre al controllo preventivo di legittimità della Corte medesima i provvedimenti di aggiudicazione, anche provvisori, ovvero i provvedimenti conclusivi delle procedure di affidamento che non prevedono l’aggiudicazione formale, relativi ai contratti di appalto di lavori, servizi o forniture, attivi o passivi, ovvero ai contratti di concessione, finalizzati all’attuazione del PNRR e del PNC, di importo superiore alle soglie previste dall’articolo 14 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (140 mila euro per servizi e forniture delle amministrazioni centrali, 216 mila euro per servizi e forniture delle amministrazioni sub-centrali, 432 mila euro per servizi e forniture nei settori speciali, 5.404.000 euro per lavori e concessioni).

Quanto agli effetti e termini del controllo, è previsto che i termini di esercizio del controllo preventivo hanno carattere perentorio, con la conseguenza che, qualora alla scadenza non sia intervenuta la deliberazione, l’atto si intende registrato anche ai fini dell’esclusione di responsabilità per colpa grave.

Tuttavia, la norma risulta avere, nei fatti, una portata operativa e applicativa estremamente limitata per gli enti locali, se si considera che per potere attivare il controllo preventivo di legittimità sui contratti pubblici connessi all’attuazione del PNRR occorre adottare una norma di statuto, previo parere delle sezioni riunite della Corte dei conti, e che è oramai prossima la scadenza del termine per il completamento degli interventi PNRR.

9. NUOVA FUNZIONE CONSULTIVA

La riforma interviene, poi, in merito all’attività consultiva della Corte dei conti. In particolare, per le amministrazioni locali, si prevede che le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti rendono pareri in materia di contabilità pubblica, anche su questioni giuridiche applicabili a fattispecie concrete connesse all’attuazione del PNRR e del PNC, di valore complessivo non inferiore a un milione di euro, purché estranee ad atti soggetti al controllo preventivo di legittimità ovvero a fatti per i quali la competente procura contabile abbia notificato un invito a dedurre.

La norma in commento, dunque, estende l’attività consultiva della Corte dei conti, sebbene limitatamente all’attuazione del PNRR e del PNC, anche alle questioni giuridiche applicabili a fattispecie concrete.

È esclusa la colpa grave per gli atti adottati in conformità ai pareri resi dalla Corte.

Significativa è la previsione di una sorta di silenzio-assenso: i pareri sono resi entro il termine perentorio di trenta giorni dalla richiesta e, in caso di mancato rispetto del termine, lo stesso si intende reso in senso conforme a quanto prospettato dall’amministrazione richiedente.

10. NUOVA FATTISPECIE DI RESPONSABILITA’ SANZIONATORIA PECUNIARIA

E’ previsto, infine, che – fermo restando l’eventuale esercizio dell’azione di responsabilità – il pubblico ufficiale responsabile dell’attuazione di procedimenti connessi al PNRR e PNC, in relazione ai quali si verifichi, per fatto a lui imputabile, un ritardo superiore al 10% rispetto al tempo stabilito per la conclusione del procedimento, sia soggetto alla sanzione pecuniaria, sulla base della gravità della colpa, da 150 euro fino a due annualità del trattamento economico complessivo annuo lordo. La sanzione è irrogata nelle forme e con le garanzie di cui al rito relativo a fattispecie di responsabilità sanzionatoria previsto dal codice della giustizia contabile.

Da ultimo, va evidenziato che il nuovo regime di responsabilità erariale si applica anche ai procedimenti e ai giudizi che, alla data di entrata in vigore della legge, siano ancora pendenti e non definiti con sentenza passata in giudicato.

L'articolo Brevi note, con particolare riferimento agli enti locali, in tema di responsabilità amministrativa, funzione di controllo preventivo di legittimità e attività consultiva della Corte dei conti dopo la legge n. 1/2026 proviene da Giustamm.

Beni culturali – Prelazione artistica – Pubblica amministrazione – Natura giuridica.

Il  potere di acquisizione dei beni culturali mediante la c.d. prelazione artistica (oggi prevista dall’art. 60 del d.lgs. n. 42/2004) ha natura di potere autoritativo, di natura ablatoria, cui consegue l’acquisto coattivo del bene culturale, al pari di quanto avviene (sempre in ambito di acquisizione dei beni culturali) con l’espropriazione, nonché con l’acquisto coattivo all’esportazione. A differenza del meccanismo ordinario della prelazione (convenzionale e legale), non vi è alcun subentro nel rapporto negoziale, ma l’acquisto diretto del bene alla mano pubblica per via di un provvedimento amministrativo, nei confronti del quale il privato vanta una situazione di interesse legittimo, cosicché il negozio traslativo costituisce un mero presupposto, con conseguente irrilevanza delle eventuali vicende estintive o modificative del contratto a monte; in caso di denuncia difettosa o addirittura omessa, la P.A. può esercitare il diritto di prelazione senza limiti temporali e senza che la parte privata possa eccepire l’intervenuta usucapione. La differenza rispetto alle altre modalità di acquisto coattivo del bene, allora, risiede nel fatto che l’esercizio del potere qui non rimuove completamente la volontà del proprietario del bene, che è libero di decidere se vendere o meno, ma, nel caso in cui si determini per la vendita, si impone la preferenza in favore della P.A. rispetto alla parte contrattuale acquirente. Diversamente dalle ordinarie procedure espropriative, la prelazione si collega ad un’iniziativa (il trasferimento del bene a titolo oneroso) attivata non dalla parte pubblica, ma da quella privata, titolare del bene: nondimeno, nella prelazione il profilo autoritativo prevale su quello negoziale e comporta la totale autonomia dell’istituto rispetto alle vicende patologiche del negozio traslativo, che – si ripete – è solo un presupposto oggettivo e occasione storica del procedimento destinato a sfociare nella prelazione.

Pres. Chieppa – Est. De Berardinis

L'articolo Sulla c.d. prelazione artistica. proviene da Giustamm.

Concorso – Concorso per posti di notaio – Criteri di correzione – Commissione – Determinazione – Artt. 10, comma 2, e 11, comma 7 del d. lgs. 166/2026 – Legittimità.

In relazione al concorso per posti di notaio, deve essere respinta la doglianza, di ordine procedimentale, riguardante una dedotta mancata specificazione dei criteri di correzione di valutazione delle prove, laddove la commissione, ai sensi degli artt. 10, comma 2, e 11, comma 7 del d. lgs. 166/2026, ha provveduto in detta sede all’individuazione dei criteri generali di valutazione degli elaborati, stabilendo che il candidato sarà dichiarato inidoneo: “Nei casi di nullità dell’atto predisposto; Nei casi in cui l’elaborato sia gravemente insufficiente per travisamento della traccia, per incompletezza dell’atto, per incongruità delle soluzioni adottate, per contraddittorietà intrinseca delle soluzioni adottate rispetto alle motivazioni esposte, per omessa trattazione degli istituti giuridici attinenti alla traccia, per la sussistenza di errori di diritto nell’atto, per la sussistenza di errori di diritto nella parte teorica.”. Invero, l’organo, sulla base di una prassi concorsuale assolutamente approvata dalla giurisprudenza amministrativa, ha elaborato in un prospetto uniforme le categorie di errori da utilizzare come formulazione “standard” della motivazione sintetica di “non idoneità”, a norma dell’art. 11, comma 5, d.lgs. 166/2006.

Pres. Politi – Est. Tropiano

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10542 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Cristiano Pellegrini Quarantotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

– dell’Avviso del Ministero della Giustizia del 3 luglio 2024, contenente i risultati delle prove scritte e l’elenco dei candidati idonei del Concorso per esami a 400 posti di notaio, indetto con Decreto Dirigenziale del 13 dicembre 2022, pubblicato nella G.U. n. 99 del 16 dicembre 2022 – 4a serie speciale – concorsi ed esami, con il quale la ricorrente non è stata ammessa a sostenere la prova orale, come risulta dall’elenco alfabetico contenente i risultati delle valutazioni delle prove scritte elaborato dalla Commissione esaminatrice;

– dell’Avviso del Ministero della Giustizia del 3 luglio 2024, contenente i risultati delle prove scritte e l’elenco dei candidati idonei del Concorso per esami a 400 posti di notaio, indetto con Decreto Dirigenziale del 13 dicembre 2022, pubblicato nella G.U. n. 99 del 16 dicembre 2022 – 4a serie speciale – concorsi ed esami, con il quale la ricorrente non è stata ammessa a sostenere la prova orale, come risulta dall’elenco alfabetico contenente i risultati delle valutazioni delle prove scritte elaborato dalla Commissione esaminatrice;- delle operazioni e del giudizio, risultanti dal verbale di inidoneità con conseguente esclusione dalla prosecuzione della procedura di correzione delle prove scritte, disposta in danno della ricorrente, dalla Commissione esaminatrice del concorso a 400 posti di notaio indetto con Decreto Dirigenziale del 13 dicembre 2022, pubblicato nella G.U. n. 99 del 16 dicembre 2022 – 4a serie speciale – concorsi ed esami;

– delle operazioni e del giudizio, risultanti dal verbale di inidoneità con conseguente esclusione dalla prosecuzione della procedura di correzione delle prove scritte, disposta in danno della ricorrente, dalla Commissione esaminatrice del concorso a 400 posti di notaio indetto con Decreto Dirigenziale del 13 dicembre 2022, pubblicato nella G.U. n. 99 del 16 dicembre 2022 – 4a serie speciale – concorsi ed esami;- del verbale n. -OMISSIS- del 26 aprile 2024 e della allegata scheda di valutazione con motivazione, nella parte in cui la Commissione esaminatrice ha riportato la valutazione relativa alla dott.ssa -OMISSIS-, ritenendola inidonea, ai sensi dell’art. 11 comma 7 del D.lgs. n. 166/2006, dopo la lettura del primo elaborato relativo all’atto inter vivos di diritto civile, senza procedere alla lettura degli elaborati successivi (busta n. -OMISSIS-);

– del verbale n. -OMISSIS- del 26 aprile 2024 e della allegata scheda di valutazione con motivazione, nella parte in cui la Commissione esaminatrice ha riportato la valutazione relativa alla dott.ssa -OMISSIS-, ritenendola inidonea, ai sensi dell’art. 11 comma 7 del D.lgs. n. 166/2006, dopo la lettura del primo elaborato relativo all’atto inter vivos di diritto civile, senza procedere alla lettura degli elaborati successivi (busta n. -OMISSIS-);- dei verbali nn. 10,11,12,13,14 e 15 del 26 giugno 2023 e dei giorni precedenti per la definizione, da parte della Commissione Esaminatrice, dei criteri di valutazione delle prove scritte;

– dei verbali nn. 10,11,12,13,14 e 15 del 26 giugno 2023 e dei giorni precedenti per la definizione, da parte della Commissione Esaminatrice, dei criteri di valutazione delle prove scritte;- degli atti, verbali e lavori della Commissione di cui al suindicato concorso, riconducibili alle procedure di correzione delle prove scritte dei candidati e dell’attribuzione dei relativi giudizi, alla formulazione delle schede di valutazione e dei relativi verbali (ivi compresi quelli riferibili alla specifica posizione di parte ricorrente), delle griglie di valutazione di cui al D.L. n. 179 del 18 ottobre 2012, convertito con legge n. 221 del 17 dicembre 2012 nonché, ove occorra, di tutti i provvedimenti e/o atti presupposti, connessi e consequenziali, anche non conosciuti;

– degli atti, verbali e lavori della Commissione di cui al suindicato concorso, riconducibili alle procedure di correzione delle prove scritte dei candidati e dell’attribuzione dei relativi giudizi, alla formulazione delle schede di valutazione e dei relativi verbali (ivi compresi quelli riferibili alla specifica posizione di parte ricorrente), delle griglie di valutazione di cui al D.L. n. 179 del 18 ottobre 2012, convertito con legge n. 221 del 17 dicembre 2012 nonché, ove occorra, di tutti i provvedimenti e/o atti presupposti, connessi e consequenziali, anche non conosciuti;- di ogni altro atto presupposto, successivo, connesso e consequenziale, anche non conosciuto, che, comunque, impedisce a parte ricorrente di accedere alla prova orale del concorso de quo;

– di ogni altro atto presupposto, successivo, connesso e consequenziale, anche non conosciuto, che, comunque, impedisce a parte ricorrente di accedere alla prova orale del concorso de quo; nonché per l’accertamento e per la declaratoria:

nonché per l’accertamento e per la declaratoria:

– dell’illegittimità della disposta inidoneità della ricorrente dal quale ha conseguito l’illegittima mancata correzione dei successivi elaborati e, segnatamente l’atto mortis causa e l’atto inter vivos di diritto commerciale;

– dell’illegittimità della disposta inidoneità della ricorrente dal quale ha conseguito l’illegittima mancata correzione dei successivi elaborati e, segnatamente l’atto mortis causa e l’atto inter vivos di diritto commerciale;

– conseguentemente, del diritto della ricorrente a vedersi ricorreggere le prove da parte di altra Commissione in diversa composizione e/o ammissione con riserva alle prove orali.

– conseguentemente, del diritto della ricorrente a vedersi ricorreggere le prove da parte di altra Commissione in diversa composizione e/o ammissione con riserva alle prove orali

quanto ai motivi aggiunti presentati l’8 luglio 2025:

– dell’Avviso del Ministero della Giustizia del 3 luglio 2024, contenente i risultati delle prove scritte e l’elenco dei candidati idonei del Concorso per esami a 400 posti di notaio, indetto con Decreto Dirigenziale del 13 dicembre 2022, pubblicato nella G.U. n. 99 del 16 dicembre 2022 – 4a serie speciale – concorsi ed esami, con il quale la ricorrente non è stata ammessa a sostenere la prova orale, come risulta dall’elenco alfabetico contenente i risultati delle valutazioni delle prove scritte elaborato dalla Commissione esaminatrice;

– dell’Avviso del Ministero della Giustizia del 3 luglio 2024, contenente i risultati delle prove scritte e l’elenco dei candidati idonei del Concorso per esami a 400 posti di notaio, indetto con Decreto Dirigenziale del 13 dicembre 2022, pubblicato nella G.U. n. 99 del 16 dicembre 2022 – 4a serie speciale – concorsi ed esami, con il quale la ricorrente non è stata ammessa a sostenere la prova orale, come risulta dall’elenco alfabetico contenente i risultati delle valutazioni delle prove scritte elaborato dalla Commissione esaminatrice;- delle operazioni e del giudizio, risultanti dal verbale di inidoneità con conseguente esclusione dalla prosecuzione della procedura di correzione delle prove scritte, disposta in danno della ricorrente, dalla Commissione esaminatrice del concorso a 400 posti di notaio indetto con Decreto Dirigenziale del 13 dicembre 2022, pubblicato nella G.U. n. 99 del 16 dicembre 2022 – 4a serie speciale – concorsi ed esami;

– delle operazioni e del giudizio, risultanti dal verbale di inidoneità con conseguente esclusione dalla prosecuzione della procedura di correzione delle prove scritte, disposta in danno della ricorrente, dalla Commissione esaminatrice del concorso a 400 posti di notaio indetto con Decreto Dirigenziale del 13 dicembre 2022, pubblicato nella G.U. n. 99 del 16 dicembre 2022 – 4a serie speciale – concorsi ed esami;

– del verbale n. -OMISSIS- del 26 aprile 2024 e della allegata scheda di valutazione con motivazione, nella parte in cui la Commissione esaminatrice ha riportato la valutazione relativa alla dott.ssa -OMISSIS-, ritenendola inidonea, ai sensi dell’art. 11 comma 7 del D.lgs. n. 166/2006, dopo la lettura del primo elaborato relativo all’atto inter vivos di diritto civile, senza procedere alla lettura degli elaborati successivi (busta n. -OMISSIS-);

– del verbale n. -OMISSIS- del 26 aprile 2024 e della allegata scheda di valutazione con motivazione, nella parte in cui la Commissione esaminatrice ha riportato la valutazione relativa alla dott.ssa -OMISSIS-, ritenendola inidonea, ai sensi dell’art. 11 comma 7 del D.lgs. n. 166/2006, dopo la lettura del primo elaborato relativo all’atto inter vivos di diritto civile, senza procedere alla lettura degli elaborati successivi (busta n. -OMISSIS-);

– dei verbali nn. 10,11,12,13,14 e 15 del 26 giugno 2023 e dei giorni precedenti per la definizione, da parte della Commissione Esaminatrice, dei criteri di valutazione delle prove scritte;

– dei verbali nn. 10,11,12,13,14 e 15 del 26 giugno 2023 e dei giorni precedenti per la definizione, da parte della Commissione Esaminatrice, dei criteri di valutazione delle prove scritte;- degli atti, verbali e lavori della Commissione di cui al suindicato concorso, riconducibili alle procedure di correzione delle prove scritte dei candidati e dell’attribuzione dei relativi giudizi, alla formulazione delle schede di valutazione e dei relativi verbali (ivi compresi quelli riferibili alla specifica posizione di parte ricorrente), delle griglie di valutazione di cui al D.L. n. 179 del 18 ottobre 2012, convertito con Legge n. 221 del 17 dicembre 2012 nonché, ove occorra, di tutti i provvedimenti e/o atti presupposti, connessi e consequenziali, anche non conosciuti;

– degli atti, verbali e lavori della Commissione di cui al suindicato concorso, riconducibili alle procedure di correzione delle prove scritte dei candidati e dell’attribuzione dei relativi giudizi, alla formulazione delle schede di valutazione e dei relativi verbali (ivi compresi quelli riferibili alla specifica posizione di parte ricorrente), delle griglie di valutazione di cui al D.L. n. 179 del 18 ottobre 2012, convertito con Legge n. 221 del 17 dicembre 2012 nonché, ove occorra, di tutti i provvedimenti e/o atti presupposti, connessi e consequenziali, anche non conosciuti; – di ogni altro atto presupposto, successivo, connesso e consequenziale, anche non conosciuto, che, comunque, impedisce a parte ricorrente di accedere alla prova orale del concorso de quo;

– di ogni altro atto presupposto, successivo, connesso e consequenziale, anche non conosciuto, che, comunque, impedisce a parte ricorrente di accedere alla prova orale del concorso de quo; nonché per l’accertamento e per la declaratoria:

nonché per l’accertamento e per la declaratoria:

– dell’illegittimità della disposta inidoneità della ricorrente dal quale ha conseguito l’illegittima mancata correzione dei successivi elaborati e, segnatamente l’atto mortis causa e l’atto inter vivos di diritto commerciale;

– dell’illegittimità della disposta inidoneità della ricorrente dal quale ha conseguito l’illegittima mancata correzione dei successivi elaborati e, segnatamente l’atto mortis causa e l’atto inter vivos di diritto commerciale;

– conseguentemente, del diritto della ricorrente a vedersi ricorreggere le prove da parte di altra Commissione in diversa composizione e/o ammissione con riserva alle prove orali

– conseguentemente, del diritto della ricorrente a vedersi ricorreggere le prove da parte di altra Commissione in diversa composizione e/o ammissione con riserva alle prove orali.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2025 il dott. Filippo Maria Tropiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.La ricorrente ha preso parte al concorso per 400 posti di notaio, indetto con D.M. del 13 dicembre 2022 e pubblicato il 16 dicembre successivo, ed è risultata non idonea alla prima prova scritta (atto inter vivos di diritto civile).

L’esponente ha contestato il giudizio di inidoneità, gravando i pertinenti atti amministrativi specificati in epigrafe ed integrando poi il ricorso introduttivo con motivi aggiunti, per mezzo dei quali ha impugnato la graduatoria finale con nomina dei vincitori e assegnazione delle sedi.

L’istante ha lamentato l’illegittimità dei citati provvedimenti deducendo i seguenti motivi di diritto: “I– Erronea e contraddittoria attribuzione della valutazione di cui all’elaborato di parte ricorrente. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 97 e 98 della Costituzione – Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 10 e 11 d.lgs. n. 166/06; 1 e 3 l. n. 241/90 -Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 5, 6 e 8 del D.D. 13.12.2022 con cui è stato indetto il concorso. Violazione e/o falsa applicazione del principio della valutazione dell’idoneità del candidato, dei principi di imparzialità, trasparenza, proporzionalità, ragionevolezza dell’azione amministrativa. Carenza di motivazione, difetto di adeguata istruttoria, disparità di trattamento, travisamento dei fatti e dei presupposti in diritto, ingiustizia manifesta, contraddittorietà con precedenti determinazioni, violazione dei criteri di valutazione delle prove scritte stabiliti dalla Commissione nella busta n. -OMISSIS- del verbale n. -OMISSIS- del 26.3.2024.

II– Illegittimità della selezione (prove scritte) in relazione alle operazioni di correzione ed ai criteri e modalità all’uopo utilizzati. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 97 e 98 della Costituzione – Violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 487/1994 – Violazione e falsa applicazione degli artt. 10 e 11 del d.lgs. n. 166/2006 – Violazione e falsa applicazione del D.D, 13 dicembre 2022 – Violazione del giusto procedimento – Violazione dei principi di legalità, buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione – Eccesso di potere per sviamento, trasparenza, par condicio – Contraddittorietà – Illogicità.”

Si è costituito il Ministero della Giustizia, ampiamente argomentando nel senso dell’infondatezza della domanda.

Integrato il contraddittorio nei riguardi dei controinteressati, la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 19 dicembre 2025.

2. Il ricorso non può essere accolto.

Deve in primis respingersi il motivo, di ordine procedimentale, riguardante una dedotta mancata specificazione dei criteri di correzione di valutazione delle prove.

Si osserva che il verbale n. 15 del 26 giugno 2023 riporta i criteri che dovevano regolare la valutazione degli elaborati, anche mediante affatto ammissibili formulazioni standard.

In particolare, la commissione, ai sensi degli artt. 10, comma 2, e 11, comma 7 del d. lgs. 166/2026, ha provveduto in detta sede all’individuazione dei criteri generali di valutazione degli elaborati, stabilendo che il candidato sarà dichiarato inidoneo: “Nei casi di nullità dell’atto predisposto; Nei casi in cui l’elaborato sia gravemente insufficiente per travisamento della traccia, per incompletezza dell’atto, per incongruità delle soluzioni adottate, per contraddittorietà intrinseca delle soluzioni adottate rispetto alle motivazioni esposte, per omessa trattazione degli istituti giuridici attinenti alla traccia, per la sussistenza di errori di diritto nell’atto, per la sussistenza di errori di diritto nella parte teorica.”

Dunque, l’organo, sulla base di una prassi concorsuale assolutamente approvata dalla giurisprudenza amministrativa, ha elaborato in un prospetto uniforme le categorie di errori da utilizzare come formulazione “standard” della motivazione sintetica di “non idoneità”, a norma dell’art. 11, comma 5, d.lgs. 166/2006.

Non è vero che tale indicazione sarebbe generica e non consentirebbe di valutare adeguatamente gli elaborati.

La commissione ha operato in maniera omogenea, avuto riguardo all’insieme delle soluzioni prefigurate dai candidati e tenuto conto della chiarezza e capacità espositiva di ciascuno di essi.

Del resto, quanto alle singole coincidenze analiticamente evidenziate in ricorso, si rammenta che nel concorso per il conferimento di posti di notaio, il giudizio reso dalla commissione esaminatrice costituisce una valutazione sintetica, unitaria, condizionata in modo determinante dalla completezza, dalla profondità e dalla logica interna dei singoli elaborati, rispetto ai quali occorre considerare l’intero percorso logico-giuridico seguito dai candidati nella prova presa a confronto.

Con la conseguenza che la configurabilità della disparità di trattamento tra diversi candidati del concorso notarile può ipotizzarsi in ipotesi invero eccezionali, perché l’organo tecnico non tiene conto solo della soluzione giuridica prescelta, ma anche della capacità espositiva ed argomentativa di ciascuno dei candidati.

Per altro, un giudizio favorevole reso alla prova scritta di altro candidato non serve a sanare gli errori in cui è incorso altro candidato.

3. Ciò posto, passando alle censure più propriamente rivolte al merito della valutazione, il Collegio osserva la non illogicità del giudizio negativo formulato sull’elaborato della ricorrente nella parte relativa alla chiesta prestazione della garanzia fideiussoria.

La traccia prevedeva che in sede di divisione era stata costituita una servitù di passaggio, a favore del bene assegnato a Secondo e a carico del bene assegnato a Primo, in previsione della realizzazione di un fabbricato da edificare sull’area pertinenziale del fabbricato di Secondo.

La traccia precisava altresì che Sempronio intendeva essere garantito sulla servitù mediante una idonea e specifica garanzia.

Detto altrimenti, in modo chiaro la traccia richiedeva che il compratore del fondo dominante fosse garantito dalla specifica garanzia verso tale imposizione, al di là dei diritti già a lui riconosciuti legalmente dalla legge (diritto all’eventuale residuo sulla vendita forzata e garanzia per evizione per la parte non coperta dal residuo).

Con valutazione non irragionevole, l’organo tecnico ha ritenuto carente la soluzione proposta dalla ricorrente, che avrebbe dovuto prevedere l’assunzione, nell’atto da rogare, da parte dell’alienante, dell’obbligo di procurare la liberazione dell’immobile dalla formalità pregiudizievole entro un certo termine o comunque si sarebbe dovuto prevedere un qualsiasi ampliamento dei diritti che già spettavano al compratore Sempronio in base alla disciplina legale.

Sotto tale profilo, l’istante ha offerto una soluzione ritenuta non adeguata.

Né può ravvisarsi la dedotta disparità di trattamento rispetto agli elaborati di altri candidati, perché la commissione, in relazione a tale punto, ha scelto di censurare ai sensi del comma 7 dell’articolo 11 del d.lgs.166/2006 solo i casi più gravi, quali quello di cui è causa (nell’elaborato era infatti ravvisabile una mancanza totale immotivata di ogni considerazione della specifica richiesta di garanzia del compratore).

4. Altrettanto deve dirsi sulla plausibilità del secondo rilievo fatto dalla commissione (n.4 scheda di correzione).

Data per premessa l’articolata descrizione della traccia, quest’ultima forniva la chiara indicazione di favorire, mediante apposite soluzioni contenute nell’atto, nell’interesse del compratore, la circolazione del bene oggetto di vendita. Tale indicazione, riferita a Terzo, coincideva con l’istanza di tutela manifestata da Sempronio, che si riferiva non ai legittimari del donante, ma specificamente alle azioni proponibili dal solo Terzo.

Così decifrata la volontà dichiarata nella traccia, l’opzione per la rinuncia generica, riferita all’intera donazione, come proposta dalla ricorrente, è stata ritenuta soluzione incongrua, che imponeva al legittimario un sacrificio che l’acquirente non aveva richiesto e che neppure era funzionale a favorire la circolazione del bene oggetto della vendita che si chiedeva al notaio di ricevere e che il legittimario non aveva dichiarato di voler fare.

Si aggiunga che l’intendimento di Terzo non incorreva in alcun divieto di legge e nulla autorizzava il notaio a disattenderlo.

Anche sotto tale profilo, la ricorrente deduce una disparità di trattamento con altri concorrenti, ma la censura pecca di analisi atomistica degli elaborati e non tiene conto della più generale valutazione dell’intero compito, su cui si incentra il giudizio dell’organo tecnico.

5. Anche il terzo rilievo critico della commissione, oggetto di censura da parte della ricorrente, circa l’incongrua prestazione di una polizza assicurativa, appare esito di una valutazione immune da illogicità che resiste al sindacato estrinseco di legittimità del TAR.

La commissione ha ritenuto infatti inidonea la prestazione della polizza assicurativa inerente alla provenienza donativa del bene compravenduto e ha opinato che il candidato ha identificato “…il pregiudizio cui la garanzia dovrebbe ovviare nella provenienza donativa dei beni senza identificare il pregiudizio che potrebbe derivare a Sempronio.”

L’organo pretendeva che le ragioni della garanzia richiesta, per la quale il donatario alienante sopporta dei costi, fosse adeguatamente illustrata, mentre la ricorrente si è limitata ad una indicazione generica, non calibrata sulle esigenze concreta della vicenda oggetto della traccia.

6. Ferme le assorbenti mancanze sopra rilevate e osservato che quanto alla problematica della servitù di passaggio (pure stigmatizzata nel giudizio negativo di inidoneità) non vi sono contestazioni specifiche da parte dell’istante, il Collegio rileva pure l’infondatezza delle censure mosse sulle ulteriori ipotesi rilevate dalla commissione ai sensi del comma 6 dell’articolo 11 d.lgs 166/2006.

Tali errori sono censurati nella scheda di correzione al n. 13 e riguardano la carente predisposizione della condizione risolutiva sia per la mancanza di chiarezza nell’indicazione dei riferimenti temporali sia per la mancata previsione di un atto ricognitivo del verificarsi o non verificarsi dell’evento dedotto in condizione, necessario per dare certezza anche ai fini pubblicitari della fattispecie acquisiva. Si tratta di quella parte della traccia in cui si precisava che Sempronio voleva «che il prezzo pagato venga consegnato a Secondo solo dopo che il notaio abbia verificato l’inesistenza di formalità preesistenti pregiudizievoli gravanti sul bene in oggetto, prima della trascrizione della vendita. Al riguardo, Secondo e Sempronio sono d’accordo che, se dovessero risultare formalità pregiudizievoli, da un lato le somme versate saranno restituite dal notaio a Sempronio e, dall’altro, la proprietà ritornerà alla parte venditrice».

La traccia presentava il “ritorno” della proprietà al venditore e restituzione del prezzo quali effetti inscindibilmente connessi, seppure realizzabili attraverso meccanismi giuridici diversi: il ritorno della proprietà al venditore supponeva la predisposizione di uno strumento idoneo a produrre ex se la caducazione degli effetti del contratto, mentre la restituzione del prezzo richiamava l’uso dell’istituto del deposito prezzo ai sensi dell’art. 1, comma 63, della Legge 147 del 2013.

Verificata, da parte del notaio, l’esistenza di formalità pregiudizievoli sopravvenute, il notaio avrebbe restituito il prezzo al compratore perché, in conseguenza del riscontro della formalità, il contratto aveva perso efficacia.

La realizzazione di tale concorde volontà delle parti suggeriva il ricorso all’istituto della condizione risolutiva e la predisposizione di una clausola avrebbe dovuto avere il seguente contenuto: a) indicazione dell’evento condizionante, costituito dalla esistenza di formalità pregiudizievoli intervenute nel periodo compreso fra le ispezioni già effettuate in vista della stipula e la trascrizione della vendita ricevuta dal notaio; b) la descrizione in termini giuridicamente corretti dell’avveramento o del non avveramento della condizione; c) la previsione di un atto notarile ricognitivo dell’avveramento o del mancato avveramento.

Orbene, la clausola congegnata dalla candidata pecca di chiarezza, come rilevato nella scheda di correzione: invece di fare emergere, nell’apposita previsione, l’interesse del compratore a che il contratto si risolvesse di diritto al sopraggiungere di formalità pregiudizievoli, si affida la realizzazione di tale interesse a una diversa e insufficiente previsione.

Quanto alla mancata previsione di un atto ricognitivo del verificarsi o non verificarsi dell’evento dedotto in condizione, assume la ricorrente che l’atto ricognitivo sarebbe necessario solo se il rilascio della somma depositata si faccia dipendere, per espressa richiesta delle parti, da una condizione avente contenuto diverso dall’assenza di formalità pregiudizievoli.

Diversamente, il rilascio del prezzo al venditore si farebbe dipendere dalla volontà dell’acquirente, con evidente pregiudizio al venditore medesimo.

La censura non coglie però che la previsione dell’atto ricognitivo non riguardava il meccanismo del deposito prezzo. Sulla base delle indicazioni della traccia, sopra riportate, si imponeva il ricorso a un istituto idoneo a comportare ex se il ritorno della proprietà al venditore: preferibilmente la condizione risolutiva. Ma le parti volevano pure che il prezzo fosse restituito al compratore, il che naturalmente non poteva avvenire automaticamente, ma solo grazie a un’attività del notaio, presso il quale il prezzo era stato depositato ai sensi dell’art. 1, comma 63, della Legge 147 del 2013.

La traccia presentava i due fatti come collegati, seppure realizzabili attraverso meccanismi giuridici diversi: alla caducazione degli effetti del contratto e al conseguente “ritorno” della proprietà al venditore doveva seguire, in forza dell’incarico conferito dalle parti in sede di stipula, la restituzione del prezzo da parte del notaio all’acquirente. L’esistenza delle formalità pregiudizievoli comportava di diritto la risoluzione del contratto, senza richiedere alcuna attività del notaio o la stipula di negozi ulteriori, quale l’atto ricognitivo.

Nella fattispecie delineata dalla traccia, l’atto ricognitivo avrebbe dovuto assolvere alla funzione “di dare certezza anche ai fini pubblicitari alla fattispecie acquisitiva”, come è scritto nella scheda di correzione. Tale atto, infatti, è necessario ai fini pubblicitari, per dare stabilità all’acquisto stante il disposto dell’art. 2655 c.c. “Qualora un atto trascritto o iscritto […] sia soggetto a condizione risolutiva […] l’avveramento della condizione devono annotarsi in margine alla trascrizione […].”

Anche sotto tale aspetto, il giudizio dell’amministrazione va esente da vizi di irragionevolezza e non può essere sostituito da un diverso opinamento del giudice amministrativo.

7. Alla luce delle superiori considerazioni, il ricorso deve dunque essere respinto perché infondato. Sussistono tuttavia presupposti di legge per compensare le spese di lite tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità delle persone fisiche indicate nel presente provvedimento.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Politi, Presidente

Filippo Maria Tropiano, Consigliere, Estensore

Alberto Ugo, Primo Referendario

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Accesso – Atti coperti da segreto – Accesso difensivo – Limiti.

In materia di accesso, pure a fronte del divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge e dal regolamento governativo di cui al comma 6 ex art 24, comma 1, lett. a) della Legge 7 agosto 1990, n. 241, vige il principio generale espresso dal successivo comma 7, secondo il quale “Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”. Sennonché, in relazione all’accesso difensivo reclamato avverso atti coperti da segreto, la giurisprudenza, anche costituzionale, ha condivisibilmente ritenuto che, in tema di rapporto fra segreto d’ufficio e accesso difensivo, quest’ultimo, in applicazione della regola sancita all’art.24, co.7 L.n.241/90, non prevale sempre e comunque sul segreto, posto del resto a presidio di interessi generali, ma solo nei limiti della stretta indispensabilità, in una logica di bilanciamento in concreto degli interessi coinvolti.

Pres. Panzironi – Est. Gallo

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 5026 del 2025, proposto da BL Mediterraneo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanbattista Bernardo, Jacopo Gasperi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Economia e delle Finanze- Comitato di Sicurezza Finanziaria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
Ministero dell’Economia e delle Finanze-Dipartimento del Tesoro – Direzione V – Regolamentazione e Vigilanza del Sistema Finanziario, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

– del provvedimento comunicato in data 06.02.2025 dal Comitato di Sicurezza Finanziaria – Ministero dell’Economia e delle Finanze, a BPER Corporate & Investment Banking recante rigetto dell’istanza prot. 47649 di autorizzazione finanziaria in deroga alla misura di congelamento relativa al pagamento effettuato dalla società Eurochem North West LLC in favore di BL Mediterraneo S.r.l., presentata da quest’ultima, per il tramite del portale del Dipartimento del Tesoro, in data 22.05.2024;

– di ogni altro atto e/o provvedimento, preordinato, antecedente e/o successivo, connesso, presupposto, istruttorio e/o consequenziale, quand’anche sconosciuti;

– e, per quanto occorrer possa, dell’attuazione della misura di congelamento derivante dalla presenza di soggetti collegati alla società Eurochem North West (Aleksandra Melnichenko e Andrey Igorevich Melnichenko) e listati nel Regolamento di esecuzione (UE) del 2023/1765 del Consiglio del 13 settembre 2023, attuativo del regolamento (UE) n. 269/2014, comunicato mediante email di BPER Corporate & Investment Banking del 18.12.2023;

e per l’annullamento ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a.:

– del connesso provvedimento di diniego, notificato in data 12.03.2025 dal Dipartimento del Tesoro – Direzione V – Regolamentazione e Vigilanza del Sistema Finanziario – Ministero dell’Economia e delle Finanze, dell’istanza di accesso agli atti presentata, ai sensi degli artt. 22 e ss. legge n. 241/1990, in data 27.02.2025 da BL Mediterraneo S.r.l.;

– di ogni altro atto e/o provvedimento, presupposto, istruttorio e consequenziale, ancorché non conosciuti;

nonché per l’accertamento

del diritto del ricorrente di accedere, mediante visione ed estrazione di copia, a tutti gli atti e documenti richiesti con l’istanza del 27.02.2025, ma non ostesi;

e per la conseguente condanna

del Comitato di sicurezza finanziaria e/o del Dipartimento del Tesoro – Direzione V – Regolamentazione e Vigilanza del Sistema Finanziario – Ministero dell’Economia e delle Finanze all’esibizione ed alla consegna al ricorrente di copia integrale della documentazione richiesta, ma non ostesa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze-Comitato di Sicurezza Finanziaria;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 la dott.ssa Monica Gallo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1.Con il ricorso in epigrafe parte ricorrente ha impugnato il provvedimento con il quale il Comitato di Sicurezza Finanziaria istituito presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha comunicato il rigetto dell’istanza prot. 47649 di autorizzazione finanziaria in deroga alla misura di congelamento relativa al pagamento effettuato dalla società Eurochem North West LLC in favore di BL Mediterraneo S.r.l., presentata da quest’ultima, per il tramite del portale del Dipartimento del Tesoro, in data 22.05.2024.

2.Con istanza pedissequa al ricorso, formulata ai sensi dell’articolo 116, 2° comma, c.p.a., la parte ricorrente ha chiesto, altresì, l’annullamento della nota, notificata in data 12.03.2025, con la quale il Dipartimento del Tesoro – Direzione V – Regolamentazione e Vigilanza del Sistema Finanziario del Ministero dell’Economia e delle Finanze, ha rigettato l’istanza di accesso presentata, ai sensi degli artt. 22 e ss. della Legge n. 241/1990, in data 27.02.2025 e preordinata ad acquisire copia dei seguenti documenti: “tutti gli atti, i documenti, i verbali delle riunioni, i pareri interni e/o acquisti da soggetti esterni, relativi alle operazioni svolte e facenti parte della procedura amministrativa, conclusasi con il provvedimento di diniego, comunicato dalla Segreteria tecnica del CSF in data 06.02.2025, nonché di ogni altro atto e documento, antecedente e/o successivo, connesso, presupposto e/o conseguente alla procedura medesima”.

3.Il Ministero resistente ha addotto a fondamento del diniego l’inaccessibilità dei richiesti documenti per effetto della seguente normativa:

“L’articolo 3, comma 10 del d.lgs. n. 109/2007 dispone che le informazioni in possesso del CSF sono coperte da segreto di ufficio, posta l’evidente rilevanza di essi, tra l’altro, in materia di sicurezza e difesa nazionale. L’art. 24, comma 1, lett. a) della l. n. 241/1990 prevede che il diritto di accesso sia escluso “nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge”. L’articolo 14 del decreto ministeriale n. 203 del 20 ottobre 2010, sottrae, tra l’altro, dall’accesso, in quanto attinenti alla sicurezza, alla difesa nazionale e alla continuità e correttezza delle relazioni internazionali: a) i resoconti dello svolgimento dei lavori presso il Comitato, b) i documenti contenenti scambi di informazioni tra autorità componenti il Comitato. Inoltre, l’articolo 3, comma 1 del decreto ministeriale n. 59 del 22 aprile 2022 esclude, tra l’altro, dall’accesso, in quanto attinenti alla sicurezza, alla difesa nazionale e alla continuità e correttezza delle relazioni internazionali: a) i processi verbali delle riunioni del CSF e i resoconti sommari delle riunioni della rete degli esperti; b) i documenti contenenti scambi di informazioni tra le amministrazioni rappresentate nel CSF, d) atti, studi, analisi, proposte, relazioni riguardanti singoli casi”.

4. La predetta istanza, formulata ai sensi dell’art. 116, 2° comma, c.p.a. può essere decisa con ordinanza, ai sensi del richiamato articolo, avendo il ricorrente provveduto a introitarla, pedissequamente al ricorso.

4.1. L’istanza è infondata e va rigettata.

4.1.1. Viene in rilievo, nel caso in esame, il c.d. “accesso difensivo”, essendo l’istanza di accesso, rigettata dal Ministero, dichiaratamente sorretta da “motivi di giustizia e di esercizio del diritto di difesa, inerenti la legittima facoltà di tutelare in giudizio, innanzi la competente Autorità Giudiziaria, i diritti soggettivi e gli interessi legittimi di cui la Società BL Mediterraneo S.r.l è piena titolare”.

Invero (cfr. TAR Catania, I, 26.11.2025, n. 3387), ferme le speciali disposizioni di legge riferite alla documentazione afferente i procedimenti di competenza del Comitato per la sicurezza finanziaria, come citate dall’Amministrazione nel proprio diniego, in materia di accesso, pure a fronte di “divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge e dal regolamento governativo di cui al comma 6” ex art 24, comma 1, lett. a) della Legge 7 agosto 1990, n. 241, vige il principio generale espresso dal successivo comma 7, secondo il quale “Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”.

Sennonché, come già concluso da questa Sezione in precedente analogo, “in relazione all’accesso difensivo reclamato avverso atti coperti da segreto (in questo caso, in forza di un’espressa previsione di legge), la giurisprudenza, anche costituzionale, ha condivisibilmente ritenuto che, in tema di rapporto fra segreto d’ufficio e accesso difensivo, quest’ultimo, in applicazione della regola sancita all’art.24, co.7 L.n.241/90, non prevale sempre e comunque sul segreto, posto del resto a presidio di interessi generali, ma solo nei limiti della stretta indispensabilità, in una logica di bilanciamento in concreto degli interessi coinvolti (cfr., Consiglio di Stato, ordinanza n.600/2014; ma v. anche Tar Roma, 1.7.2019, n.8406)”. (TAR Lazio Roma, sez. II, 23.07.2025, n. 14630).

Orbene, il riferimento alle esigenze difensive recato nella istanza di accesso della ricorrente appare generico e non circostanziato, non emergendo dalla istanza di accesso in alcun modo una effettiva esigenza di difesa, né un indizio di prova riguardo al fatto che, in assenza dei documenti di cui si è negato l’accesso, non sarebbe stato possibile tutelare adeguatamente i propri diritti.

Avuto particolare riguardo alla natura degli atti di cui si chiede l’ostensione, nella fattispecie “il principio di strumentalità in senso ampio dell’istanza di accesso difensivo “qualificato” ex art. 116, comma 2, c.p.a., così come declinato dalla sentenza dell’Adunanza plenaria 24 gennaio 2023, n. 4, non esonera la parte istante dalla necessaria allegazione dell’utilità di tale accesso”. (cfr. TAR Catania, I, 12.4.2024, n. 1405).

Il necessario nesso di strumentalità fra accessibilità dei documenti amministrativi oggetto dell’istanza ostensiva ed esigenze di tutela del richiedente, secondo l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria, infatti, “si traduce in un onere aggravato sul piano probatorio, nel senso che grava sulla parte interessata l’onere di dimostrare che il documento al quale intende accedere è necessario (o, addirittura, strettamente indispensabile se concerne dati sensibili o giudiziari) per la cura o la difesa dei propri interessi” (cfr. Adunanza plenaria n. 19/2020)”. (TAR Lombardia Milano, sez. IV, 10.01.2025, n. 49).

Dunque in materia di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della Legge n. 241 del 1990, si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso e motivato vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, n. 4/2021) dovendo essere dimostrato uno stretto collegamento (o nesso di strumentalità necessaria) tra documentazione richiesta e situazione finale controversa (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 8382/2023 e n.787/2023).

In tal senso non può dirsi satisfattivo della prova di cui è onerato l’istante, in relazione al requisito della stretta indispensabilità degli atti richiesti, l’aver dichiarato che la sua istanza di accesso perseguiva il “fine di avere piena ed effettiva cognizione di tutte le valutazioni procedimentali ed endoprocedimentali, ad oggi integralmente sconosciute, rese dal CFS in corso di istruttoria e poste a fondamento del diniego all’istanza prot. 47649 di autorizzazione finanziaria in deroga alla misura di congelamento”, atteso che, come dimostrano le ampie contestazioni spese in ricorso dalla società ricorrente, le motivazioni poste alla base del diniego di autorizzazione finanziaria avversato non solo risulta siano state anticipate nella fase istruttoria, in occasione delle richieste documentali rivolte dal Comitato alla ricorrente (cfr nota del 23.09.2024 con cui il Comitato, per il tramite di BPER, ha chiesto alla ricorrente un’ulteriore integrazione documentale e, nello specifico, “contratto, fattura, schede tecniche ed analisi tecnica attestante la non dualità della merce”), ma risultano, altresì, chiaramente esplicitate dal Comitato di sicurezza laddove, nel rigetto gravato, evidenzia che “La connessa operazione di esportazione presenta criticità con riferimento alle previsioni di cui al Reg. (UE) n. 833/2014, in quanto la relativa voce doganale è connessa a merci duali, rientranti nel divieto di esportazione previsto all’art 2.1 del citato regolamento; inoltre, sotto il profilo soggettivo si rileva che il destinatario delle merci in questione è l’entità Eurochem North-West, che alla scrivente risulta riconducibile a soggetti sanzionati”.

Né può ritenersi, come sostenuto dalla ricorrente nella sua istanza di accesso, che il nesso di strumentalità nella fattispecie vada considerato in re ipsa, e sussista per il sol fatto che la società abbia presentato istanza di autorizzazione finanziaria in deroga: il segreto d’ufficio, connesso ad evidenti ragioni di sicurezza nazionale da cui sono coperti i documenti dei quali si chiede l’ostensione, non può recedere se non dinanzi ad un interesse difensivo, specificatamente individuato, del quale se ne dimostri seria ed effettiva compromissione, nel suo rilievo costituzionale, a causa della omessa ostensione.

Mancando, quindi, il riferimento a una specifica strumentalità fra la rappresentata esigenza difensiva e l’acquisizione degli atti oggetto di richiesta ostensiva, l’istanza, per tutte le ragioni sin qui esposte, non si presta a essere accolta.

5. Le spese saranno regolate in sede di merito.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) rigetta l’istanza ex art 116, 2° comma, c.p.a.

Spese al merito.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Igor Nobile, Primo Referendario

Monica Gallo, Referendario, Estensore

L'articolo Sull’accesso difensivo di atti coperti da segreto. proviene da Giustamm.

Energia – Incentivi – Risparmi energetici – Addizionalità – Verifica – Contenuto.

Il requisito della addizionalità dei risparmi energetici ai fini dell’accesso agli incentivi costituisce aspetto che è onere dell’impresa provare e che non può essere inteso in termini meramente legati all’evoluzione tecnologica, ma deve essere allargato ai profili economici (o di “mercato”) sottesi alla messa in atto dell’intervento.

Pres. (f.f.) Frigida – Est. Frigida

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 106 del 2025, proposto dalla Enel X Advisory Services s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani e Simone Abellonio, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

contro

Gestore dei servizi energetici – Gse s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sergio Fidanzia, Angelo Gigliola e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;
il Ministero dell’economia e delle finanze, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quinta stralcio, n. 10777 del 28 maggio 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio della società per azioni Gse – Gestore dei servizi energetici;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026, il pres. f.f. Francesco Frigida e uditi per le parti gli avvocati Simone Abellonio, Sergio Fidanzia e Angelo Gigliola;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dalla nota del Gestore dei servizi energetici prot. GSE/P20170017465 del 17 febbraio 2017 avente ad oggetto «attività di controllo mediante verifica documentale ai sensi dell’art.14 comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dalla prima richiesta di emissione dei titoli di efficienza energetica con il codice 0357995016711R027, il cui Soggetto Titolare è la società YOUSAVE S.p.A. Comunicazione di esito»;

b) dalla nota del Gestore prot. GSE/P20170018977 del 23 febbraio 2017 avente ad oggetto «rigetto Richiesta di Verifica e Certificazione 00357995016711R027-1#4, presentata da YOUSAVE SPA»;

c) dalla nota prot. GSE/P20170051846 del 3 luglio 2017 avente ad oggetto «attività di controllo mediante verifica e sopralluogo ai sensi dell’art.14 comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dalla prima richiesta di emissione dei titoli di efficienza energetica con il codice 0357995016711R027 – Seguiti commerciali»;

d) dalla nota prot. n. GSE/P20220005739 del 1° marzo 2022 avente ad oggetto «Istanza di applicazione dell’art. 56 del DL 76/2020 (prot. GSE/A20200195032 del 29/12/2020) in merito al provvedimento di decadenza dal diritto di ottenimento degli incentivi prot. GSE/P20170017465 del 17/02/2017 per l’intervento identificato dal n RVC 0357995016711R027 – Sollecito restituzione incentivi».

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) in data 5 agosto 2010, la Yousave s.p.a., società di servizi energetici (“Esco” acronimo di “energy service company”), presentò all’Autorità per l’energia elettrice e il gas una proposta di progetto e di programma di misura (cosiddetta “PPPM”), identificata con il numero 0357995016710T020 e relativa a un intervento di efficientamento energetico, consistente nell’installazione di un nuovo impianto frigorifero e nella completa automazione della sequenza di avvio e di arresto dell’unità di liquefazione “AL3”, presso uno stabilimento di proprietà della Air Liquide Italia Produzione s.r.l. sito in Pioltello (MI), frazione di Limito;

b) con provvedimento del 31 agosto 2010 l’Enea (ente istruttore della pratica per conto dell’Autorità per l’energia elettrice e il gas) comunicò all’interessata che la proposta non era conforme ai requisiti previsti dall’art. 6, comma 2, dell’allegato “A”, della deliberazione della predetta Autorità n. 103 del 18 settembre 2003 e la invitò a presentare integrazioni;

c) con comunicazione del 21 settembre 2010 l’interessata presentò all’Autorità una “PPPM” revisionata e identificata con il numero 0357995016710T020_rev1;

d) con deliberazione EEN 1/11 del 10 gennaio 2011 tale “PPPM” venne approvata dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas e ammessa al meccanismo incentivante dei titoli di efficienza energetica (cosiddetti “TEE”, conosciuti anche come “certificati bianchi”);

e) quattro richieste di verifica e di certificazione a consuntivo (cosiddette “RVC”) presentate tra il 1° febbraio 2010 e il 31 gennaio 2014 (per competenza ratione temporis, le prime due all’Autorità per l’energia elettrice e il gas e le ultime due al Gestore dei servizi energetici) vennero approvate, con conseguente emissione in favore dell’interessata di complessivi 5.903 titoli di efficienza energetica;

f) in data 5 marzo 2015 l’interessata presentò la quinta “RVC” inerente ai risparmi conseguiti dal 1º febbraio 2014 al 31 gennaio 2015, chiedendo l’emissione di 3.245 “TEE”;

g) a seguito di attività di controllo documentale ai sensi dell’art. 14, comma 1, del decreto dello Ministero dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012, il Gestore, con atto prot. GSE/P20160014913 del 16 febbraio 2016, inviò una richiesta istruttoria all’interessata, la quale vi riscontrò in data 6 aprile 2016;

h) con nota prot. n. GSE/P20160070255 del 5 agosto 2016 il Gestore comunicò la sospensione del termine per la conclusione del procedimento di controllo e chiese ulteriori osservazioni e documenti all’interessata, la quale rispose in data 21 ottobre 2016;

i) con nota prot. n. GSE/P20160100117 del 16 dicembre 2016 il Gestore invitò l’interessata al contraddittorio endoprocedimentale su alcune persistenti criticità;

l) in data 27 gennaio 2017 l’interessata presentò le proprie osservazioni;

m) in data 17 febbraio 2017 adottò il provvedimento prot. n. GSE/P20170017465, con cui venne comunicato che «l’attività di controllo si è conclusa e che il progetto non dispone dei requisiti per il riconoscimento degli incentivi derivanti dal meccanismo incentivante dei Titoli di Efficienza Energetica. Ne deriva che il Gse è tenuto al recupero di quanto già erogato»; tale provvedimento venne basato, come già evidenziato nella nota del 16 dicembre 2026, sulla carenza di documentazione comprovante l’addizionalità (non essendo stati forniti i documenti idonei a individuare il coefficiente “EER”, acronimo di “energy efficiency ratio”, misurante l’efficienza energetica dei condizionatori in modalità raffreddamento e calcolato come rapporto tra la potenza frigorifera resa e l’energia elettrica consumata, da valutarsi in condizioni di normale funzionamento del frigorifero installato nel liquefattore denominato “AL3”, né gli elementi utili al vaglio dell’addizionalità tecnologica dell’intervento di automazione del predetto liquefattore rispetto alla “baseline”, ovverosia il riferimento quantitativo energetico nel settore dell’attività industriale di riferimento), sull’erroneità dell’algoritmo di calcolo dei risparmi e sull’erroneità della vita tecnica dell’impianto frigorifero;

n) successivamente, in data 23 febbraio 2017, il Gestore adottò prot. GSE/P20170018977 di rigetto della quinta richiesta di verifica e certificazione (cosiddetta “RVC”).

3. Tali due provvedimenti sono stati impugnati dalla Yousave s.p.a. con il ricorso n. 4314 del 2017 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio e affidato a una premessa in diritto sul quadro normativo e a cinque motivi compendiati in: «Violazione e falsa applicazione della legge n. 115/08, del D.lgs. 28/11, dell’art. 14 del D.M. 28 dicembre 2012 e degli articoli 1, 6 e 14 della Delibera AEEG n. EEN 9/11. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della Legge 241/90. Eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e in diritto, contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza e ingiustizia manifesta e carenza di parametri di riferimento. Sviamento»; «Eccesso di potere per ingiustizia manifesta. Violazione del principio di buon andamento e del legittimo affidamento del cittadino ex art. 97 della Costituzione. Contraddittorietà e illogicità»; «Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7 e 10 bis della L. 241/1990 – Eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione»; «Violazione e falsa applicazione sotto altro profilo della Legge n. 115/08, del D.lgs. 28/11, dell’art. 6 del D.M. 28 dicembre 2012 e degli articoli 1 e 6 della delibera Aeeg n. EEN 9/11. Eccesso di potere per mancanza di parametri di riferimento e irragionevolezza manifesta. Eccesso di potere per sviamento» e «Violazione e falsa applicazione degli artt. 21 novies della L. 241/1990 – Eccesso di potere per sviamento di potere».

4. Con un primo atto di motivi aggiunti l’interessata ha impugnato la sopravvenuta nota del Gestore prot. GSE/P20170051846 del 3 luglio 2017, comunicatale in pari data, avente ad oggetto «attività di controllo mediante verifica e sopralluogo ai sensi dell’art.14 comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dalla prima richiesta di emissione dei titoli di efficienza energetica con il codice 0357995016711R027, – Seguiti commerciali», mediante il quale le è stata chiesta la restituzione di tutti i titoli di efficienza energetica ricevuti e quantificati in euro 611.356,91. In particolare, l’interessata ha dedotto la «Violazione e falsa applicazione dell’articolo 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28», nonché l’«illegittimità derivata dall’illegittimità dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo».

4.1. Mediante un secondo atto di motivi aggiunti la Yousave s.p.a. ha censurato i provvedimenti precedentemente impugnati sotto l’ulteriore profilo della loro illegittimità sopravvenuta o della loro nullità ai sensi dei commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, come modificati dell’art. 56, comma 8, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito in legge 11 settembre 2020, n. 120, nonché ai sensi del comma 7 di tale art. 56, formulando, altresì, una questione di illegittimità costituzionale delle suddette disposizioni per violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità di cui agli articoli 3, 41 e 97 della Costituzione sotto il profilo del principio di parità di trattamento e non discriminazione.

4.2. Con un terzo atto di motivi aggiunti la Yousave s.p.a. ha impugnato la sopravvenuta nota del Gestore prot. n. GSE/P20220005739 del 1° marzo 2022, di richiesta di restituzione di tutti i titoli di efficienza energetica ricevuti, stante l’intervenuto previo rigetto, con provvedimento prot. n. GSE/P20210036142 (impugnato a mezzo di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica), di un’istanza di revoca presentata dall’interessata ai sensi dell’art. 56, comma 8, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni in legge 11 settembre 2020, n. 120. Specificamente, la Yousave s.p.a. ha lamentato la «Violazione e falsa applicazione dell’articolo 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28» (censurando la diversa valutazione e interpretazione dei concetti di “baseline” e addizionalità rispetto alla determinazione assunta sulla “PPPM” presentata il 5 agosto 2010), nonché l’«illegittimità derivata dall’illegittimità dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo».

5. La società per azioni Gse – Gestore dei servizi energetici si è costituita nel giudizio di primo grado, chiedendo il rigetto del ricorso e dei motivi aggiunti.

6. Il Ministero dell’economia e delle finanze si è costituito in resistenza nel giudizio di primo grado.

7. Con l’impugnata sentenza n. 10777 del 28 maggio 2024, il T.a.r. per il Lazio, sezione quinta stralcio, ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti e ha compensato tra le parti le spese processuali.

8. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 27 gennaio 2024 e in data 7 gennaio 2025 – Enel X Advisory Service s.r.l. (succeduta a seguito di varie vicende societarie nella posizione della Yousave s.p.a.) ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando sette motivi.

9. Gse s.p.a. si è costituita in giudizio, chiedendo il rigetto del gravame.

10. Il Ministero dell’economia e delle finanze, pur ritualmente evocato, non si è costituito in giudizio.

11. In vista dell’udienza di discussione Gse s.p.a. ha depositato una memoria in data 2 gennaio 2026 e l’appellante ha depositato una memoria di replica in data 13 gennaio 2026. Con tali scritti defensionali le parti costituite hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni.

12. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 3 febbraio 2026.

13. L’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni.

14. Tramite il primo motivo d’impugnazione – esteso da pagina 7 a pagina 12 del gravame – l’appellante ha lamentato «ERROR IN IUDICANDO: VIOLAZIONE DELL’ART. 21-NONIES DELLA L. 241/1990. VIOLAZIONE DELL’ART. 1 DELLA L. 241/1990. INGIUSTIZIA MANIFESTA. ILLEGITTIMITÀ DEGLI ATTI IMPUGNATI PER ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO, PER INGIUSTIZIA MANIFESTA, PER CONTRADDITTORIETÀ E ILLOGICITÀ, PER VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO E DELL’ART. 97 COST.».

15. Siffatta doglianza è infondata.

15.1. Innanzitutto va chiarito che non è condivisibile la tesi dell’appellante, ribadita anche in memoria di replica, secondo cui il Gestore non esercitato un mero potere di controllo, ma, a distanza di sette anni, avrebbe meramente riesaminato la documentazione fornita in sede di presentazione della “PPPM” e delle prime quattro “RVC” e già positivamente valutata.

L’attività di controllo, invero, può riguardare anche documentazione pregressa, nelle cui pieghe rinvenire dirimenti elementi valutativi, antecedentemente non percepiti o non valorizzati.

In sostanza, i nuovi elementi istruttori non si sostanziano necessariamente in fatti o atti totalmente nuovi, ma ben possono essere costituiti dalla percezione o dall’effettiva contezza della loro rilevanza per la prima volta di elementi facenti parte di fatti o contenuti in atti già acquisiti al procedimento.

Ciò posto, nel caso di specie Gestore ha adottato un provvedimento di decadenza e non di autotutela, in quanto basato su nuovi elementi istruttori, acquisiti nel corso del procedimento di verifica e controllo di “RVC” presentate in precedenza (cfr. Cons. Stato, sez. II, 27 giugno 2025, n. 5619) e non evincibili dalla “PPPM”, dove l’interessata aveva fornito un mero riepilogo dei consumi rilevati prima dell’intervento, senza fornire elementi utili ad appurare se tale consumi fossero in “baseline” e conseguentemente se l’intervento fosse effettivamente addizionale, il che rappresenta un requisito indefettibile per l’ottenimento dell’incentivo (cfr. Cons. Stato, sez. II, 28 marzo 2025, n. 2593).

Di conseguenza è del tutto corretta e il Collegio la fa propria l’affermazione del T.a.r. secondo cui «Il GSE è (…) l’autorità chiamata a presidiare l’efficiente e corretto funzionamento del meccanismo di erogazione di incentivi pubblici, con poteri di verifica e controllo in ogni fase del procedimento. Il provvedimento impugnato, espressione di un potere di controllo, vincolato ed espressamente previsto e disciplinato dalla legge, non è riconducibile al novero degli atti di secondo grado e non può essere ritenuto assoggettabile al rispetto dei requisiti previsti dall’art. 21–nonies della legge n. 241/1990, anche in quanto “la decadenza, intesa quale vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o in alcuni casi ex nunc), di una posizione giuridica di vantaggio (c.d. beneficio), è istituto che, pur presentando tratti comuni col più ampio genus dell’autotutela, ne deve essere opportunamente differenziato” (Ad. Plen. n. 18/2020)».

Del tutto ininfluente è la circostanza, dedotta dall’appellante, per cui alcuna disposizione normativa e alcun pregresso provvedimento imponevano di indicare nella “PPPM” e nelle “RVC” il «valore del coefficiente di prestazione (Energy Efficiency Ratio, “EER”)» del sistema di refrigerazione, in quanto tale valore è stato considerato necessario per verificare l’addizionalità dell’intervento, che rappresenta il requisito indefettibile per l’ottenimento dell’incentivo, sicché esso può essere valutato con mezzi idonei in base alla fattispecie concreta e anche a distanza di svariati anni, essendo onere dell’interessata dimostrarlo, anche nel corso del contraddittorio procedimentale, che nel caso di specie è stato ampiamente svolto.

Inoltre, in relazione a quanto affermato dall’appellante, anche nella memoria di replica, sulle positive valutazioni dell’Enea in sede di istruttoria della “PPPM”, si osserva che esse non vincolano il Gestore, né inficiano le divergenti determinazioni, ampiamente motivate, di quest’ultimo, su cui ricade il potere/dovere di controllo.

La riconduzione del potere esercitato dal Gestore nell’alveo del suo fisiologico potere di controllo, attribuitogli dall’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 e la conseguente sussunzione del provvedimento del 17 febbraio 2017 nella categoria della decadenza e non dell’autotutela comporta la non applicabilità al caso di specie dell’art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, anche in punto di affidamento, di termine massimo del suo esercizio (ragionevole o temporalmente puntuale che sia) e di specifica ponderazione degli interessi pubblici e privati contrapposti.

15.2. Ad ogni modo, nella vicenda in esame non è predicabile, neanche in astratto, alcun affidamento del soggetto privato.

In tema di erogazioni di risorse finanziarie pubbliche, infatti, non vi sono, in generale, spazi di tutela per l’affidamento del privato fruitore, essendo la sua posizione recessiva al superiore interesse collettivo al corretto utilizzo dei meccanismi d’incentivazione e, laddove siano normativamente previsti, detti sazi vanno intesi in senso restrittivo, trattandosi di ipotesi eccezionali.

Inoltre, con specifico riguardo al caso de quo, la presentazione, da parte dell’interessata, di una richiesta di verifica e certificazione (“RVC”) corredata di un’autodichiarazione sui risparmi energetici non può ingenerare alcun affidamento legittimo, atteso che l’operato del Gestore è stato influenzato proprio da tale unilaterale rappresentazione dei fatti.

Peraltro è l’ordinamento (in conformità e non in distonia con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione sancito dall’art. 97, comma 2, della Costituzione) a prevedere il potere/dovere del Gestore di effettuare verifiche (ai sensi dell’articolo 42 decreto legislativo n. 28/2011), anche documentali, circa la veridicità e l’attendibilità dei dati forniti dai soggetti richiedenti, nonché controlli (ai sensi degli articoli 14, comma 1, decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012 e 14.1 delle linee guida recate dalla deliberazione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011) sulla conformità degli interventi realizzati.

In particolare, le linee guida stabiliscono che per i progetti cosiddetti “a consuntivo” (tra cui rientra quello del caso in esame) l’effettivo diritto alla definitiva fruizione dei titoli di efficienza energetica (“TEE”) è subordinato alla loro puntuale dimostrazione, prima mediante la proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM”), dove devono essere descritti l’intervento, le modalità di misura e l’algoritmo di calcolo per calcolare il risparmio energetico e le modalità e le tempistiche del monitoraggio del risparmio, e poi, dopo l’approvazione della “PPPM”, alla fine di ogni periodo di monitoraggio (come scanditi dalla “PPPM”) attraverso la presentazione di una richiesta di verifica e di certificazione (“RVC”) dei risparmi ottenuti.

15.3. Ne discende che, del tutto fisiologicamente, il Gestore, successivamente all’approvazione della “PPPM” e ai fini del rilascio dei “TEE” deve verificare l’effettiva addizionalità dei risparmi generati in virtù dell’intervento.

Pertanto, come correttamente affermato dal T.a.r., «la potestà di controllo che la legge attribuisce al GSE è autonoma e può ben essere condotta dal GSE anche successivamente all’approvazione di una PPPM».

A differenza di quanto sostenuto dall’appellante, non vi è dunque alcuna contraddittorietà dell’azione amministrativa.

Al riguardo, ferma restando l’autonomia dei singoli collegi, il Collegio, pur consapevole della presenza di alcuni pronunciamenti in senso difforme richiamati dall’appellante, non intende discostarsi dall’orientamento maggioritario di questa sezione (a cui presta piena adesione in relazione ai suoi itinera motivazionali e ai suoi esiti ermeneutici, espressi peraltro in casi totalmente sovrapponibili a quello in esame in presenza di rigetto di “RVC” dopo l’approvazione della “PPPM” e di precedenti “RVC”), secondo cui:

a) «Nessun rilievo sulla legittimità del diniego assume la dedotta precedente approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM”) e di tre pregresse richieste di verifica e certificazione (“RVC”), trattandosi di circostanza che non impedisce al Gestore di rigettare le successive e singole “RVC” in caso di non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto (cfr. Cons. Stato, sez. II, 15 maggio 2025, n. 4177). In sostanza, la “PPPM” è un requisito necessario, ma non sufficiente all’emissione dei titoli, presupponendo l’ulteriore fase del positivo riscontro delle singole “RVC” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983 e n. 4177/2025 cit.)» (Cons. Stato, sez. II, 1° agosto 2025, n. 6823);

b) «La circostanza che il Gestore ha rigettato la quinta “RVC” per carenza del requisito di addizionalità anche da un punto di vista economico dopo aver approvato la proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM”) e le prime quattro “RVC” non viola, a differenza di quanto sostenuto dalle interessate, i principi di legalità e del legittimo affidamento. La approvazione della “PPPM” e delle precedenti “RVC” non impedisce, infatti, al Gestore di rigettare le successive e singole RVC in caso di “non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto”. Al riguardo si osserva che l’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (“PPPM” – a seguito di presentazione, da parte del soggetto interessato, di una mera proposta descrittiva dell’intervento da cui dovrebbero derivare, in seguito, gli attesi risparmi energetici – consente meramente all’istante di accedere alla procedura attinente alla rendicontazione dei succitati risparmi, che ha avvio con la presentazione della richiesta di verifica e certificazione (“RVC”) e che può portare, in presenza di tutti i requisiti, al riconoscimento dei titoli di efficienza energetica. Tale successiva procedura è caratterizzata da un’autonoma istruttoria, essendo del tutto fisiologico un rigetto della “RVC” anche in presenza di una proposta di programma precedentemente approvata, atteso che tra quest’ultima e le singole “RVC” sussiste un rapporto di pregiudizialità necessaria ma non sufficiente per usufruire del meccanismo incentivante. In sostanza si tratta di due procedimenti distinti, sebbene connessi, in cui il primo è pregiudiziale per il secondo, senza che tuttavia quest’ultimo possa automaticamente avere un esito positivo in ragione dell’approvazione del programma pregiudiziale. La “PPPM” è dunque un requisito necessario, ma non sufficiente all’emissione dei titoli, presupponendo l’ulteriore fase del positivo riscontro della “RVC” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983), atteso che il Gestore, essendo il soggetto deputato all’erogazione di incentivi pubblici, conserva in ogni fase il potere di verifica e controllo circa la loro spettanza, considerato peraltro che il requisito dell’addizionalità deve essere verificato anche per ogni singola “RVC”, non potendolo ricavare automaticamente dalla precedente approvazione del progetto. La mancata approvazione della “RVC” è un esito non contraddittorio con i precedenti provvedimenti ed è frutto ordinario della strutturazione della sequenza della procedura di approvazione della “PPPM” e delle singole autonome “RVC”» (Cons. Stato, sez. II, 15 maggio 2025, n. 4177).

16. Mediante la seconda doglianza – estesa da pagina 12 a pagina 23 del gravame – l’interessato ha dedotto «ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA LEGGE N. 115/08, 12 DEL D.LGS. 28/11, DELL’ART. 14 DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012 E DEGLI ARTICOLI 1, 6 E 14 DELLA DELIBERA AEEG N. EEN 9/11. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA LEGGE 241/90. OMESSA PRONUNCIA EX ART. 112 C.P.C.».

17. Tale motivo è infondato.

Non si riscontra alcuna erronea applicazione da parte del Gestore del quadro normativo in tema di addizionalità, né un difetto motivazionale del provvedimento amministrativo in merito a tale requisito, né vi è stata un’effettiva omessa pronuncia del T.a.r. sul punto.

Va premesso che «la consolidata giurisprudenza amministrativa riconosce, alle valutazioni del Gestore in merito all’addizionalità del risparmio energetico, adeguati spazi di discrezionalità tecnica, così che il sindacato sulle stesse, avendo pur sempre ad oggetto la legittimità e non il merito, è limitato al riscontro del vizio di illegittimità per violazione delle regole procedurali e di eccesso di potere per manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza, ovvero altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti» (Cons. Stato, sez. II, 9 aprile 2025, n. 2997, 28 marzo 2025, n. 2593 e 24 marzo 2025, n. 2423; in tal senso cfr. anche Cons. Stato, sez. VI, 22 dicembre 2025, n. 10226). Pertanto le valutazioni compiute dal Gestore in merito all’addizionalità degli interventi di efficientamento energetico sono connotate da ampia discrezionalità tecnica, incensurabile se priva di profili di irrazionalità, erroneità o illogicità manifesta, che non si riscontrano nel caso in esame, dove la valutazione tecnica è stata congrua con i fatti accertati, intrinsecamente scevra di contraddizioni e complessivamente ragionevole e comunque non palesemente irragionevole.

17.1. In particolare, circa il profilo dell’addizionalità, l’appellante ha sostenuto che avrebbero dovuti essere esclusi dalla relativa valutazione i periodi transitori di accensione e spegnimento dei compressori durante le fasi di “mantenimento” e che, ad ogni modo, anche escludendo i consumi ex ante, come da indicazioni del Gestore, la differenza sarebbe trascurabile.

In realtà, come congruamente osservato dal Gestore e puntualmente rilevato dal T.a.r., l’appellante, al fine di perimetrare i periodi transitori di accensione e spegnimento del gruppo frigorifero del liquefattore “AL3”, ha computato soltanto le ore in cui la potenza dei compressori “C03” e “PAZ” era rispettivamente inferiore a 900 e 4.000 chilowatt. Peraltro i consumi connessi ai periodi transitori sono stati considerati solo per il calcolo del consumo ex ante e influenti, pertanto, sul valore di “baseline” (periodo da gennaio 2009 a dicembre 2009) e non nei dati elaborati ex post, dove sono stati considerati pari a zero, con conseguente maggiorazione del dato inerente al risparmio energetico ottenuto.

Tali incongruenze sono stata analiticamente e chiaramente esplicitate dal Gestore nel provvedimento GSE/P20170017465 del 17 febbraio 2017 e si tratta di un profilo assorbente in chiave di non spettanza dell’incentivo.

L’appellante ha sostenuto che le suddette fasi transitorie «non sono rappresentative dei consumi della soluzione tecnica» (pagina 15 dell’atto d’appello), il che, da un lato, non è dimostrato, considerato, peraltro che l’innovazione tecnologica va vagliata sul ciclo completo e, dall’altro, anche volendo, in via di mera ipotesi, reputare che i consumi dei periodi transitori di accensione e spegnimento non siano rappresentativi della funzionalità quantitativa del liquefattore, i pertinenti valori sono stati calcolati (tra l’altro, come sopra evidenziato, in modo non pienamente logico) solo per la situazione ex ante, mentre sono stati contraddittoriamente azzerati per la situazione ex post.

17.2. L’appellante ha lamentato l’erroneità della sentenza gravata laddove il T.a.r. ha considerato non errata la stima della vita tecnica del sistema di refrigerazione quantificata in 20 anni dal Gestore, anziché in 25 anni come rappresentato dall’interessa. In particolare, a suo avviso l’installazione del nuovo gruppo frigorifero non sarebbe direttamente riconducibile agli interventi menzionati dalla tabella 2 dell’allegato “A” alla deliberazione n. EEN 9/11 dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas (oggi Arera), per i quali è prevista una vita tecnica pari a 20 anni, richiamando alcune risposte a questi frequenti (cosiddette “FAQ”) dell’Arera, secondo cui è possibile discostarsi dai valori indicati nelle tabelle allegate alla deliberazione n. EEN 9/11 qualora l’intervento non rientri esattamente nelle categorie da queste delineate. Inoltre, l’appellante ha dedotto che la vita tecnica indicata dall’interessata era stata ritenuta corretta dall’Enea nell’istruttoria per l’approvazione della “PPPM”.

Premesso che, come già sottolineato al paragrafo 15.1, le valutazioni istruttorie dell’Enea non vincolano il Gestore e che la vita tecnica non è il periodo di funzionamento del componente installato, bensì quello in cui esso genera effetti misurabili e apprezzabili di diminuzione dei consumi di energia, la tesi dell’interessata non è accoglibile, giacché non è stato effettivamente chiarito il motivo della non semplice riconducibilità dell’intervento alla su citata tabella allegata alla deliberazione n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011, non essendo a tal fine sufficiente la dedotta non scorporabilità dell’intervento di sostituzione del gruppo frigorifero rispetto all’intervento di automazione del liquefattore “AL3”. Inoltre, i valori di vita tecnica della tabella sono di per sé sufficienti, non essendo necessari ulteriori approfondimenti istruttori sul caso specifico in mancanza di dimostrazione della sussistenza di sue concrete mende quantitative, pena il venir meno della valenza dell’emanazione di una tabella generalizzata.

In proposito si rileva che il Gestore, con la nota prot. n. GSE/P20160070255 del 5 agosto 2016, ha chiesto all’interessata chiarimenti circa le caratteristiche prestazionali del gruppo frigorifero raffrontate con quelle di altri gruppi frigorifero disponibili sul mercato e circa la differenza di prestazione tra il vecchio ed il nuovo gruppo, con specifica richiesta di quantificare il risparmio energetico suddiviso tra la sostituzione del gruppo frigorifero e l’automazione della regolazione della sua sequenza di avviamento.

Tuttavia l’interessata ha fornito soltanto considerazioni sul valore di “baseline” dell’intero impianto, mentre era necessario individuare la “baseline” dei singoli componenti dell’intervento e specificamente, in modo separato, del sistema di automazione e dell’impianto frigo.

Posto, dunque, a differenza di quanto sostenuto dall’appellante, che i due interventi sono scorporabili (in assenza di un’effettiva dimostrazione di non scorporabilità e alla luce di un criterio di razionalità, trattandosi di due meccanismi distinti, ancorché connessi), il Gestore, nel provvedimento GSE/P20170017465 del 17 febbraio 2017, ha valutato la vita tecnica in 20 anni in conformità alla citata tabella e ha considerato logicamente e ragionevolmente (e comunque in modo non palesemente irragionevole) che l’intervento di sostituzione del gruppo frigorifero non è addizionale, in quanto il valore del coefficiente di prestazione “EER” dell’impianto frigorifero sostituito era pari a 1,3, inferiore ai valori di “baseline” rispetto allo stato tecnologico del periodo alla luce della scheda “35E” (“Installazione di refrigeratori condensati ad aria e ad acqua per applicazioni in ambito industriale”) approvata con il decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012.

18. Con il terzo motivo – esteso da pagina 23 a pagina 27 del gravame – l’appellante ha lamentato «ERROR IN IUDICANDO IN RELAZIONE AL QUARTO MOTIVO DEL RICORSO DI PRIMO GRADO: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE SOTTO ALTRO PROFILO DELLA LEGGE N. 115/08, DEL D.LGS. 28/11, DELL’ART. 6 DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012 E DEGLI ARTICOLI 1 E 6 DELLA DELIBERA AEEG N. EEN 9/11. ECCESSO DI POTERE PER MANCANZA DI PARAMETRI DI RIFERIMENTO E IRRAGIONEVOLEZZA MANIFESTA. ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO».

19. Detta censura è infondata.

L’appellante ha sostenuto che i costi dell’intervento non dovrebbero influire sulla valutazione dell’addizionalità, essendo gli incentivi erogati in base ai cosiddetti regolamenti di esenzione.

L’interessata, anche nella memoria di replica, ha dedotto, altresì, che nessuna disposizione imponeva un’addizionalità economico-finanziaria, né il rapporto tra costo dell’investimento e risparmio previsto rilevavano per stabilire se un intervento fosse o meno addizionale.

Tale ricostruzione non è condivisibile.

In proposito si osserva che, ai sensi dell’art. 1 delle linee guida di cui alla deliberazione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011, il risparmio energetico valutabile ai fini dei meccanismi incentivanti deve essere computato depurandolo dai risparmi energetici non addizionali, ovverosia da «quei risparmi energetici che si stima si sarebbero comunque verificati, anche in assenza di un intervento o di un progetto, per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato».

Per consolidato indirizzo della sezione, da cui non vi sono ragioni per discostarsi, «il requisito della addizionalità costituisce aspetto che è onere dell’impresa provare e che non può essere inteso in termini meramente legati all’evoluzione tecnologica, ma deve essere allargato ai profili economici (o di “mercato”) sottesi alla messa in atto dell’intervento (cfr., Cons. Stato sez. II, 7 aprile 2022 n. 2581; Cons. Stato sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983)”. …” (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 6 febbraio 2025, n. 940)» (Cons. Stato, II, 27 giugno 2025, n. 5619; in termini analoghi cfr. Cons. Stato, sez. II, 28 marzo 2025, n. 2593 e 27 maggio 2024, n. 4697).

Ciò posto, dalle verifiche del Gestore è emerso (come rappresentato nella nota prot. n. GSE/P20160070255 del 5 agosto 2016) che la spesa sostenuta per l’intervento è stata pari a 420.867 euro e che l’intervento avrebbe generato un risparmio economico annuale di circa 455.000 euro anche in assenza dei benefici derivanti dal regime di sostegno dei cosiddetti certificati bianchi, il che non è stato contrastato dall’interessata in modo fondato alla luce delle assorbenti considerazioni esposte ai paragrafi 17.1 e 17.2 circa l’assenza di addizionalità, la vita tecnica ventennale del gruppo frigorifero e la scorporabilità (sul versante del calcolo del risparmi energetici) di tale gruppo dal liquefattore “AL3”.

Inoltre, il richiamo dell’appellante ai cosiddetti regolamenti di esenzione in materia di aiuti di Stato, poiché il meccanismo dei titoli di efficienza energetica (cosiddetti certificati bianchi, ben distinti dai certificati verdi) non rientra, per presupposti, struttura e finalità, nel quadro di tali aiuti di rilievo eurounitario (cfr. Cons. Stato, sez. II, 22 dicembre 2025, n. 10226), non essendo al riguardo dirimenti i riferimenti, citati dall’appellante, alla disciplina europea contenuti nelle linee guida dell’Autorità dell’energia elettrica e il gas n. EEN 9/2011, non potendo detta Autorità stabilire la natura giuridica di sovvenzioni stabilite dal legislatore nazionale, né sono dirimenti alcuni passaggi richiamati dall’interessata, della comunicazione della Commissione Europea 2014/C, riferendosi in via generale agli aiuti in materia ambientale.

20. Attraverso il quarto motivo – esteso a pagina 28 del gravame – l’appellante ha dedotto «ERROR IN IUDICANDO: VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3, 7 E 10 BIS DELLA L.241/1990 – ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA E CARENZA DI MOTIVAZIONE».

21. Il motivo è infondato.

Non si riscontra alcuna violazione delle garanzie partecipative stabilite dagli articoli 7 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, poiché il Gestore ha rappresentato all’interessata le criticità in tema di addizionalità dell’intervento già con la nota prot. n. GSE/P20160070255 del 5 agosto 2016 (con cui sono state chieste integrazioni e osservazioni ed è stato sospeso il termine per la conclusione del procedimento), sicché la parte privata è stata messa in grado di partecipare consapevolmente al procedimento e non vi è stata alcuna decisione finale “a sorpresa”.

Come già evidenziato al paragrafo 17, non si rinviene neppure la lamentata violazione degli obblighi di motivazione dei provvedimenti amministrativi, essendo dal Gestore sempre state indicate le ragioni di fatto e di diritto sottese alle proprie determinazioni in conformità al dettato dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e, con specifico riferimento, all’art. 10-bis della medesima legge, la motivazione del provvedimento del prot. GSE/P20170017465 del 17 febbraio 2017 indica le osservazioni e le integrazioni documentali inviate dall’interessata in data 27 gennaio 2017 e ha specificato che dalla loro analisi «non sono emersi che permettano di stabilire la dovuta addizionalità dei risparmi generati dall’intervento proposto» (pagina 4 del provvedimento del 17 febbraio 2017), esplicitandone le ragioni dalla fine di pagina 4 all’inizio di pagina 6, il che è ampiamente sufficiente ad assolvere l’obbligo motivazionale, considerato peraltro che il citato art. 10-bis non impone all’amministrazione di introdurre nel provvedimento conclusivo del procedimento la puntuale e analitica confutazione di tutte le singole argomentazioni svolte dalla parte privata, essendo sufficiente ai fini della sua giustificazione una motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell’atto (cfr., ex aliis, Cons. Stato, sez. II, 18 novembre 2025, n. 9018 e 19 novembre 2024, n. 9263; sez. V, 2 maggio 2025, n. 3724).

22. Con il quinto motivo – esteso da pagina 28 a pagina 29 del gravame – l’appellante ha lamentato «ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE DELL’ART. 42, COMMI 3-BIS E 3-TER DEL D.LGS. 28/2011».

23. Tramite la sesta censura – estesa da pagina 29 a pagina 30 del gravame – l’appellante ha dedotto «ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE DEL D.LGS. N. 115/2008, DEL D.LGS. 28/2011, DELL’ART. 14 DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012 E DEGLI ARTICOLI 1, 6 E 14 DELLA DELIBERA AEEG N. EEN 9/11. VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. N. 241/1990. ILLEGITTIMITÀ DEGLI ATTI GRAVATI PER ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSIZIONE DI FATTO E DI DIRITTO, CONTRADDITTORIETÀ, ILLOGICITÀ, IRRAGIONEVOLEZZA, INGIUSTIZIA MANIFESTA E CARENZA DI PARAMETRI DI RIFERIMENTO. SVIAMENTO».

24. Il quinto e il sesto motivo devono essere valutati congiuntamente, stante la loro stretta embricazione logica e fattuale.

24.1. Essi sono infondati.

Non è condivisibile la tesi dell’appellante secondo cui il Gestore non avrebbe potuto chiedere la restituzione dei titoli di efficienze energetica emessi in relazione a rendicontazioni già approvate, in quanto il Gestore ha in potere e il dovere di agire per la restituzione di certificati bianchi precedentemente emessi, laddove, nell’ambito dei controlli posti in essere ai sensi dell’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011, del decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012 e dell’articolo 14.1 delle linee guida di cui alla deliberazione dell’Autorità dell’energia elettrica e del gas n. EEN 9/2011, emerga la non spettanza di incentivi già erogati.

La richiesta di restituzione dei benefici già concessi è un atto necessitato meramente esecutivo, conseguente alla qualifica di indebito oggettivo assunta dalle somme erogate per effetto del provvedimento di decadenza.

È insussistente, altresì, la lamentata violazione dei commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 del decreto legislativo n. 28/2011, così come modificati dalla legge 4 agosto 2017, n. 124, poiché esse non sono applicabili a procedimenti già conclusi alla data dell’entrata in vigore della legge n. 124/2017 (tra cui rientra il caso di specie dove la “PPPM” è stata approvata nel 010 e le prime quattro “RVC” tra il 2010 e il 2014) alla luce del principio “tempus regit actum”, secondo quanto già ribadito da questo Consiglio e da questa sezione (con argomenti puntualmente richiamati dal T.a.r.), secondo cui «tale disposizione non costituisce una norma di interpretazione autentica, immediatamente applicabile ai giudizi in corso, ma consente alle imprese, destinatarie di provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi ancora sub iudice al momento di entrata in vigore del D.L. 16 luglio 2020, n. 76, di sollecitare un ulteriore procedimento amministrativo da parte del Gestore, presentando apposita richiesta, volta a consentire l’applicazione, ai fini di una diversa regolazione del rapporto sostanziale, dello ius superveniens, come recato dall’art. 56, comma 7, dello stesso decreto legge (Cons. Stato, Sez. VI, 12ottobre 2022, n. 8719; Sez. II, 12 aprile 2022, n. 2743). In sostanza, l’applicazione dello ius superveniens presuppone l’instaurazione di un autonomo procedimento avente ad oggetto la valutazione da parte dell’Amministrazione dei presupposti di applicazione della normativa introdotta, che pertanto deve essere applicata all’esito di un distinto procedimento amministrativo che differisce da quello inerente alla decadenza degli incentivi, avendo quest’ultimo solo come presupposto. Tale applicazione non può intervenire in sede giurisdizionale ad opera del giudice nel giudizio di impugnativa della decadenza dell’incentivo (giudizio che ha oggetto la legittimità dell’atto di decadenza con riferimento al momento della sua adozione), dovendo la legittimità dell’atto di decadenza adottato in data anteriore all’entrata in vigore della novella essere valutata in forza del principio tempus regit actum alla luce del quadro normativo vigente alla data della sua adozione (Consiglio di Stato II, 4 gennaio 2023, n. 127)» (Cons. Stato, sez. II, 18 dicembre 2023, n. 10920).

Infine, essendo legittima la determinazione di decadenza dal meccanismo incentivante, sono radicalmente insussistenti, per mancanza del loro presupposto, i dedotti vizi di invalidità derivata delle richieste di restituzione degli incentivi.

25. Con il settimo motivo – esteso a pagina 30 del gravame – l’appellante ha dedotto «SUL RIGETTO DELLA CENSURA PER VIOLAZIONE DELL’ART. 42 DEL D. LGS. 28/2011, COME MODIFICATO DALL’ART. 56, COMMI 7 E 8 DEL D.L. 76/2020 E S.M.I. – CARENZA DI INTERESSE», rappresentando di non impugnare il capo di sentenza con cui il T.a.r. ha respinto «le censure sollevate con il secondo e con il terzo ricorso per motivi aggiunti, con cui Enel X ha dedotto l’illegittimità sopravvenuta degli atti impugnati per ulteriore violazione dell’art. 42 del D. Lgs. 28/2011, come ulteriormente modificato dall’art. 56, commi 7 e 8 del D.L. 76/2020 e s.m.i.», impregiudicata ogni tutela in altro giudizio «riferito al rigetto dell’istanza di riesame ex art. 56 del D.L. 76/2020».

26. Non può che darsi atto che l’appellante non ha impugnato il suddetto capo della gravata sentenza.

27. In conclusione l’appello deve essere respinto.

28. La notevole peculiarità, anche in fatto, della vicenda giustifica la compensazione tra l’appellante e Gse s.p.a. delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio.

28.1. Nulla va disposto circa la regolazione delle spese e degli onorari tra l’appellante e il Ministero dell’economia e delle finanze, stante la sua mancata costituzione in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 106 del 2025, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra Enel X Advisory Service s.r.l. e la società per azioni Gse – Gestore dei servizi energetici le spese e gli onorari del presente grado di giudizio.

Nulla dispone circa la regolazione delle spese e gli onorari tra Enel X Advisory Service s.r.l. e il Ministero dell’economia e delle finanze.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026, con l’intervento dei magistrati:

Francesco Frigida, Presidente FF, Estensore

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'articolo Sul requisito della addizionalità dei risparmi energetici ai fini dell’accesso agli incentivi. proviene da Giustamm.

Antonella Delle Donne

Sommario: 1. Introduzione 2. I fatti di causa e l’iter procedimentale 3. Il quadro normativo: CAD, principi costituzionali e diritto europeo 4. La decisione del TAR Lazio 5. I punti fondamentali della pronuncia 6. Implicazioni sistemiche e considerazioni critiche 7. Conclusioni

1. Introduzione

La sentenza in commento si inserisce nell’ambito della digitalizzazione delle procedure offrendo una lettura evolutiva dei principi amministrativi messi a dura prova dall’uso di sistemi automatizzati.

L’introduzione di piattaforme e di moduli digitali, infatti, non rappresenta un mero fenomeno tecnico, ma incide, profondamente, sulle garanzie partecipative e mina la trasparenza dell’azione amministrativa[1]. È la rigidità degli automatismi e la standardizzazione delle procedure che mette a rischio il diritto di partecipazione dei cittadini e la figura dell’istituzione quale garante dell’attuazione dei principi di buon andamento, efficacia ed efficienza di cui all’art. 97 Cost.

La sentenza n. 1895 del 2 febbraio 2026 del TAR Lazio afferma che l’attività del munus publicum espletata attraverso piattaforme digitale deve restare fedele ai valori costituzionali summenzionati attraverso un uso responsabile delle tecnologie senza degenerare in formalismo espulsivo. La pronuncia mette al centro la ragionevolezza, la proporzionalità, la necessità del controllo umano costante sui sistemi richiamando punti centrali del Regolamento Europeo sull’Intelligenza Artificiale.

2. I fatti di causa e l’iter procedimentale

La decisione prende le mosse dal ricorso presentato da un partecipante al concorso per la scuola secondaria di primo e secondo grado, su posto comune e di sostegno, per la classe di concorso A001 – Arte e Immagine, nella Regione Lazio non risultato tra i vincitori utilmente collocati in graduatoria per l’immissione in ruolo, anche a seguito della rideterminazione dei posti disponibili.

Tale risultato è scaturito dalla mancata applicazione della riserva del 30%, che avrebbe comportato l’attribuzione di altri punti e attribuita dal bando ai candidati con almeno tre annualità di servizio e la mancata valutazione del diploma di I livello.

Ciò in quanto il concorrente, pur avendo dichiarato le annualità di servizio per le quali ha ottenuto il relativo punteggio, non ha contrassegnato l’apposita opzione nella domanda di partecipazione che consentiva di avvalersi della riserva del 30%.

La domanda, che ha valore di autocertificazione, sarebbe stata, quindi, secondo l’Amministrazione resistente, legittimamente valutata dal “sistema” senza l’applicazione di alcuna riserva, essendo onere del candidato verificare la correttezza e completezza dei dati inseriti prima dell’invio definitivo.

Il ricorrente, ex adverso, contesta gli atti della procedura selettiva e ne chiede l’annullamento.

3. Il quadro normativo: CAD, principi costituzionali e diritto europeo.

La decisione si fonda su un articolato quadro normativo.

La prima fonte ad essere richiamata il Codice digitalizzazione dei procedimenti amministrativi (d.lgs. 82/2005) che rappresenta il fondamento della digitalizzazione dei processi amministrativi. Il CAD promuove l’uso di strumenti informatici per semplificare e rendere più efficiente l’azione amministrativa, ma non autorizza automatismi tali da sacrificare i principi primari dell’azione amministrativa tra qui quello di proporzionalità, di partecipazione procedimentale, di non discriminazione algoritmica e il dovere di collaborazione e leale cooperazione tra amministrazione e cittadino. Anche la giurisprudenza amministrativa ha più volte affermato che la digitalizzazione non può tradursi in automatismi ciechi che impediscano la valutazione sostanziale degli atti dei privati. I giudici richiamano anche gli artt. 3, 97 e 113 Cost., che impongono ragionevolezza, buon andamento e tutela giurisdizionale effettiva nonché l’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, che sancisce il diritto a una buona amministrazione.

Nel ragionamento svolto dal TAR assume un ruolo centrale l’AI ACT. L’EU AI Act (Regolamento UE 2024/1689) è la prima normativa completa sull’intelligenza artificiale, emanata nel 2024 con entrata in vigore il 2 agosto del 2026. Gli obiettivi principali sono la protezione dei diritti fondamentali tra cui privacy, non discriminazione, dignità, la sicurezza e affidabilità tecnica dei sistemi, l’uso responsabile delle nuove tecnologie. È rivolta a sviluppatori, fornitori, distributori, utenti(deployers) di sistemi che utilizzano l’AI, ma anche ad aziende extra-UE se i loro sistemi impattano su quelli europei. Il Regolamento non si concentra sull’aspetto esclusivamente tecnico degli apparati, sul loro buon funzionamento, ma introduce il principio dell’ human-centricAI ossia di un’AI controllabile dall’uomo, con decisioni spiegabili e meccanismi di contestazione e ricorso. I meccanismi devono essere sicuri, controllabili e equi. In sostanza l’AI ACT stabilisce limiti e regole all’impiego dell’intelligenza artificiale attribuendo responsabilità precise a chi l’adotta e ne fa uso classificando i vari sistemi in base al rischio di lesione dei diritti fondamentali tenuto conto del contesto e non solo dell’attività. Vengono individuati quattro livelli di rischio: inaccettabile che viola i diritti ed è vietato, alto rischio che impatta processi critici e comporta obblighi elevati, limitato a rischio basso ma presente che richiede trasparenza e minimo con rischio trascurabile che non prevede alcun obbligo.

Per la tutela dei dati personali trattati attraverso l’AI l’art. 35 del GDPR introduce il DPIA (Data Protection Impact Assessment) obbligatorio se il sistema tratta dati sensibili e in caso di decisioni automatizzate con impatti rilevanti. È prevista una descrizione del trattamento, una valutazione della necessità e della proporzionalità, un’analisi dei rischi per i diritti fondamentali e la scelta delle misure per mitigarla. Viene attivato, ad esempio, in caso di selezione automatica di candidati, di gestione di accesso con riconoscimento facciale, di video sorveglianza con dati biometrici.

Il DPIA non si sovrappone all’AI Act, ma lo completa concentrandosi maggiormente sulla protezione della privacy e dei dati personali. Sistemi ad alto rischio necessiteranno di entrambe le protezioni.

4. La decisione del TAR LAZIO

Il TAR Lazio accoglie il ricorso in relazione al riconoscimento del titolo di riserva e lo respinge nella parte restante.

L’AI ACT assume un ruolo fondamentale nella decisione dei giudici. Tale normativa pur non essendo pienamente in vigore al momento della pronuncia in esame, quindi, non pienamente vincolante per l’analisi circa la legittimità dell’azione amministrativa, è stata, ugualmente, utilizzata dai giudici per i criteri generali contenuti ed espressione dei principi fondamentali della legislazione unionale. La Corte di Giustizia dell’UE ha, a tal uopo, più volte affermato che i regolamenti non immediatamente efficaci possono comunque avere un parziale effetto anticipatorio orientando le interpretazioni delle autorità nazionali in senso conforme a quelle europee anche al fine di non compromettere il risultato avuto di mira dall’atto stesso. In tal senso, il Regolamento AI fornisce criteri ermeneutici importanti per dirimere la controversia esaminata dal TAR Lazio nella parte in cui qualifica come “ad alto rischio” sistemi di intelligenza artificiale utilizzati nei procedimenti di selezione, valutazione e accesso a impieghi pubblici. In questi casi impone, quale requisito strutturale, l’esistenza di una supervisione umana effettiva, idonea a consentire il controllo, l’intervento e la correzione del funzionamento del sistema. Fondamento normativo sia gli artt. 3, 24, 97 Cost. in relazione ai principi che guidano l’azione amministrativa che 1 e 3 e 7 e 22 della legge n. 241 del 1990 relativi alle garanzie procedimentali. La pronuncia afferma che all’algoritmo non può essere demandata l’intera procedura selettiva dovendo la pubblica amministrazione conservare sempre un potere decisionale e di controllo. Alla luce di tali principi, nel caso di specie la mancata considerazione del requisito posseduto dal ricorrente, in quanto il sistema non ha rilevato la relativa sussistenza, nonostante la stessa sia stata comunicata nella domanda, seppure in una parte difforme da quella prevista, non può essere considerata legittima. Il titolo di riserva deve, pertanto, essere riconosciuto perché comunque indicato nella domanda sebbene in altra casella di testo.

Da respingere le censure riguardanti la mancanza di punteggio per il diploma di I livello in quanto propedeutico al titolo di accesso e la pubblicazione della graduatoria dei solo vincitori e non anche degli idonei coerente con le esigenze di celerità e semplificazione proprie delle procedure PNRR come quella oggetto di ricorso[2].

5. I punti fondamentali della pronuncia

La decisione in esame tocca tre aspetti chiave fondamentali.

In primis, afferma l’irrilevanza dell’errore formale quando il requisito sostanziale è comunque dichiarato (nel caso di specie il ricorrente aveva dichiarato il possesso del titolo di riserva sebbene in altra parte della domanda), l’errore non incide sulla par condicio e l’amministrazione avrebbe potuto agevolmente verificare la correttezza della dichiarazione. Si vogliono evitare, in tal modo, discriminazioni e disuguaglianze dovute all’automatizzazione delle procedure.

Secondo aspetto rilevante è il richiamo alla “riserva di umanità” in base ai principi imposti dall’AI ACT, in particolare all’human oversight nei sistemi ad alto rischio. L’amministrazione, infatti, non può delegare integralmente a un automatismo la valutazione delle dichiarazioni come previsto anche dalle norme della Costituzione relative alla trasparenza, al buon andamento, all’efficacia e all’efficienza dell’azione amministrativa (artt. 3- 24- 97 Cost.) e dalla legge sul procedimento in relazione all’obbligo di motivazione (artt. 1-3 legge n. 241 del 1990) e sulla partecipazione (art. 7 e 22 legge n. 241 del 1990). L’istituzione deve intervenire attraverso un controllo umano effettivo, capace di correggere errori materiali e interpretare il contenuto sostanziale della domanda in assenza del quale sono violati i principi di proporzionalità e ragionevolezza[3].

La sentenza valorizza anche il principio dell’affidamento, di origine pretoria, entrato, ormai, nel diritto amministrativo, che potenzia la certezza del diritto e tutela la fiducia riposta nella correttezza dell’azione amministrativa attributiva di un vantaggio[4]. Il cittadino non può essere indotto in errore da interfacce digitali non immediatamente intuitive né può essere penalizzato dalla rigidità di un modulo telematico o dalla mancanza di istruzioni chiare. La digitalizzazione dei processi non deve creare trappole procedimentali.

6. Implicazioni sistemiche e considerazioni critiche

La decisione in commento ha ricadute sui concorsi pubblici e, in particolare, sugli automatismi espulsivi che dovranno essere necessariamente ripensati dalla pubblica amministrazione anche in relazione ai principi contenuti nell’AI ACT. È sempre necessario un controllo “umano” su qualsiasi processo di selezione non potendosi affidare esclusivamente ad un algoritmo senza ledere i principi fondamentali della persona e senza scalfire i dettami legislativi in tema di azione amministrativa. Le piattaforme digitali, pertanto, dovranno essere programmate in modo tale da garantire flessibilità e possibilità di correzione non essendo la pubblica amministrazione esonerata da responsabilità per il semplice utilizzo di automatismi che, in ogni caso, devono essere trasparenti e controllabili.

La pronuncia è degna di nota per la capacità di collegare i principi tradizionali con le nuove sfide tecnologiche e per l’attenzione alla protezione del cittadino in un contesto di crescente complessità digitale dando valore al controllo umano quale elemento indispensabile per la legittimità del procedimento.

Il quadro designato, tuttavia, pone anche molti interrogativi relativi ai limiti dell’automazione correlata all’efficienza amministrativa, ad un corretto equilibrio tra standardizzazione e valutazione individuale e alla responsabilità in caso di uso di piattaforme progettate da terzi. Domande su cui dottrina e giurisprudenza sono invitate a riflettere e per la cui soluzione si auspica, de iure condendo, un intervento legislativo chiarificatore.

7. Conclusioni

La sentenza n. 1895/2026 del TAR Lazio rappresenta un passaggio fondamentale verso la transizione digitale di una pubblica amministrazione capace di utilizzare le tecnologie senza sacrificare i diritti fondamentali. I giudici ribadiscono l’importanza della valutazione umana anche nei procedimenti automatici in quando le tecnologie rappresentano un mero strumento e non esonerano l’istituzione da un controllo effettivo e consapevole. L’automatismo, infatti, non può degenerare in un mero formalismo irrazionale e oscuro. Al centro i principi fondamentali dell’agere amministrativo con richiamo della Costituzione e della legge sul procedimento riletti alla luce della più recente normativa europea anticipando i temi centrali dell’AI ACT e offrendo spunti importanti sia per la dottrina che per la giurisprudenza.

Note

1. Adriana Ciafardoni, L’algoritmo nella costruzione del potere amministrativo, tra opportunità e questioni ancora aperte, in Amministrativamente, Università degli Studi del Foro Italico.
2. Enrico Carloni, Algoritmi su carta. Politiche di digitalizzazione e trasformazione digitale delle amministrazioni Diritto pubblico, Fascicolo 2, maggio-agosto 2019, IlMulino Rivisteweb.
3. Salvatore Palumbo, La transizione digitale della pubblica amministrazione italiana nella prospettiva europea. Considerazioni alla luce del Piano nazionale ripresa e resilienza, «Il diritto dell’economia» issn 1123-3036, anno 69, n. 110 (1 2023).
4. Profeta, Osservazioni sui principi generali del diritto dell’Unione europea: la tutela del legittimo affidamento, in Amministrazione in Cammino, 9 settembre 2022.

[1] Enrico Carloni, Algoritmi su carta. Politiche di digitalizzazione e trasformazione digitale delle amministrazioni Diritto pubblico, Fascicolo 2, maggio-agosto 2019, IlMulino Rivisteweb.

[2] Salvatore Palumbo, La transizione digitale della pubblica amministrazione italiana nella prospettiva europea. Considerazioni alla luce del Piano nazionale ripresa e resilienza, «Il diritto dell’economia» issn 1123-3036, anno 69, n. 110 (1 2023), pp. 163-194.

[3] Adriana Ciafardoni, L’algoritmo nella costruzione del potere amministrativo, tra opportunità e questioni ancora aperte, in Amministrativamente, Università degli Studi del Foro Italico.

[4] A. Profeta, Osservazioni sui principi generali del diritto dell’Unione europea: la tutela del legittimo affidamento,

in Amministrazione in Cammino, 9 settembre 2022.

L'articolo La “riserva di umanità” nei procedimenti digitalizzati: nota a TAR Lazio, Sez. III bis, sent. n. 1895/2026 proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Concession di spazi pubblicitari esterni – Natura giuridica – Contratto attivo.

La concessione di spazi pubblicitari esterni, oggetto del bando impugnato, non integra una concessione di servizio pubblico, giacché l’attività che viene compiuta negli spazi pubblicitari non è, in quanto tale, un’attività dell’Amministrazione (nel senso che essa non compie attività pubblicitaria, né la organizza, limitandosi a fornire alcuni degli spazi ad essa dedicati e quindi la finalità della concessione è il miglior utilizzo di un bene pubblico (lo spazio pubblicitario) al fine di ricavarne la maggiore valorizzazione possibile in termini, anche, finanziari, con il vincolo, derivante dall’oggetto della concessione di beni, di utilizzare lo spazio per fini pubblicitari. La concessione di cui trattasi dà quindi luogo ad un contratto attivo dell’Amministrazione, alla quale viene pagato un prezzo da parte del concessionario per l’utilità ricevuta.

Pres. Cabrini – Est. Farhat

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1640 del 2025, proposto dalla Traguardi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Currao, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Valentina Bellomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

per l’annullamento:

– della determina dirigenziale n. 7725 del 29.5.2025, pubblicata all’Albo Pretorio in pari data e fino al 13.6.2025, avente per oggetto “procedura ad evidenza pubblica per l’assegnazione delle superfici pubblicitarie sul suolo pubblico ai sensi dell’art 43 del Regolamento Comunale sulla Pubblicità e sulle pubbliche affissioni e dell’art. 53 c. 2 del Regolamento per l’Applicazione del Canone Patrimoniale di concessione del suolo pubblico e di autorizzazione o esposizione pubblicitaria per la durata di anni 10 (dieci)”, per come modificata con determina dirigenziale n. 10581 del 22.7.2025, con la quale, oltre a rifissare i termini per la presentazione delle offerte, per la richiesta di chiarimenti e per l’apertura delle offerte, sono state modificate diverse norme del Disciplinare di gara, il quale, ultimo, in conseguenza, è stato ripubblicato con la detta determina dirigenziale unitamente all’allegato 5 “modello dichiarazioni”;

– in parte qua degli allegati 1 “Bando di gara”, 2 “Disciplinare di gara” e 3 “Disciplinare tecnico”;

– di tutti gli altri atti consequenziali, precedenti e/o, comunque, connessi;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2025 la dott.ssa Elena Farhat e udito il difensore per parte ricorrente, nessuno presente per il Comune resistente, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’atto introduttivo, ritualmente notificato e depositato, parte ricorrente è insorta avverso la procedura ad evidenza pubblica per l’assegnazione delle superfici e spazi pubblicitari sul suolo pubblico indetta dal Comune di Palermo con gli atti in epigrafe indicati.

Parte ricorrente espone di aver presentato domanda di partecipazione alla procedura di cui trattasi (circostanza non contestata dal Comune intimato).

2. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di diritto.

2.1. “Violazione del principio di divieto della doppia imposizione. Eccesso di potere per manifesta illogicità e irrazionalità; violazione degli artt. 1, c. 2, 27, 28 e 29 Reg. Pubblicità; violazione dell’art. 53, c. 7, Reg. Cod. Strada”, atteso che l’art. 15 del disciplinare di gara, che prevede l’aggiudicazione con il criterio del “massimo rialzo percentuale sul canone annuo posto a base d’asta del macrolotto per il quale concorre”, viola il principio della doppia imposizione.

Invero, il canone annuo posto a base d’asta è pari al canone ordinariamente dovuto per l’occupazione di suolo pubblico, previsto dall’art. 1, cc. 816 e ss. l. n. 160 del 27.12.2019.

Poiché il concessionario aggiudicatario (ai sensi dell’art. 8.5 del disciplinare tecnico) deve “corrispondere oltre al canone di concessione di cui ai punti precedenti, il canone unico patrimoniale annuo – secondo le tariffe e secondo le modalità previste dal “Regolamento per l’applicazione del canone patrimoniale di concessione del suolo pubblico e di autorizzazione o esposizione pubblicitaria”, ne consegue che egli pagherà due volte la parte del canone relativa all’occupazione di suolo pubblico.

Sotto un diverso aspetto, il metodo di determinazione del canone dovuto, avuto riguardo alla somma tra il C.U.P. e il canone di concessione, contrasta con l’art. 53, c.7, d.P.R. n. 495 del 16 dicembre 1992 (Regolamento del Codice della Strada) il quale, in tema di autorizzazione al posizionamento di cartelli e mezzi pubblicitari, richiede il versamento di un corrispettivo “determinabile da parte dello stesso soggetto sulla base di un prezzario annuale, COMPRENSIVO DI TUTTI GLI ONERI [n.d.r.], esclusi solo quelli previsti dall’articolo 405, che deve essere predisposto e reso pubblico da parte di ciascun ente competente ((entro il trentuno ottobre)) dell’anno precedente a quello di applicazione del listino”.

2.2. “Violazione del principio di proporzionalità in riferimento all’art. 106 d.lgs. n. 36/2023: difetto di motivazione”, atteso che l’art. 8 del disciplinare di gara prevede che “l’offerta, per ciascun macrolotto, è corredata, a pena di esclusione, da una garanzia provvisoria pari al 10% del valore complessivo del macrolotto per il quale si concorre”. Esso quindi viola l’art. 106, c. 1, del Codice dei contratti pubblici, che richiede una garanzia “pari al 2 per cento del valore complessivo della procedura indicato nel bando” (percentuale che può essere eccezionalmente incrementata fino a un massimo del 4 per certo, previa espressa motivazione dalla stazione appaltante). La garanzia provvisoria imposta agli offerenti è evidentemente sproporzionata e iniqua.

2.3. “Violazione dell’art. 10, c. 5, direttiva 2006/123/CE; violazione dell’art. 43, lett. d, c. II), direttiva 2014/23/UE; violazione dell’art. 189, c. 1, lett. d, n. 2), Cod. Contratti”, atteso che l’art. 7 del disciplinare di gara, il quale prevede che la concessione non può essere trasferita a terzi, viola l’art 43, lett. d), c. 2, della direttiva 2014/23/UE, l’art. 189 c. 1, lett. d) n. 2 del Codice dei Contratti pubblici e la direttiva 2006/123/CE, secondo cui il concessionario iniziale può sempre cedere ad altro operatore economico la propria concessione, purché esso abbia i medesimi requisiti qualitativi indicati nel bando.

2.4. “Violazione dell’art. 53, c. 5, Reg. Cod. Strada”, attesa l’assenza di un termine per la definizione del procedimento di concessione, in contrasto con quanto disposto dall’art. 53, c. 5, Regolamento del Codice della strada il quale prevede la chiusura del procedimento di autorizzazione in sessanta giorni dalla presentazione della richiesta.

2.5. “Eccesso di potere per comportamento illogico, irrazionale e contrario ai principi del nostro ordinamento giuridico”, atteso che l’art. 5.6 del disciplinare tecnico recita: “Qualora in sede di installazione degli impianti, il concessionario dovesse verificare l’esistenza di cause ostative alla loro collocazione, allo stesso non imputabili (ad es. presenza di sottoservizi, esecuzione di lavori da parte dell’Amministrazione o di privati, ovvero diritti di terzi), il concessionario stesso avrà l’obbligo di individuare all’interno del macrolotto assegnato dei siti alternativi da proporre all’Amministrazione senza che ciò comporti variazione della durata della concessione o la riduzione di canone, in quanto ogni rischio connesso alla collocazione resta a carico esclusivo dell’aggiudicatario”, così trasferendo sul concessionario incolpevole la responsabilità relativa a fatti ostativi all’installazione degli impianti imputabili alla p.a..

2.6. “Violazione dell’art. 1, c. 822, l. n. 160/2019. Violazione dell’art. 23, c. 13 bis, Cod. Strada”, atteso che gli artt. 6.2 e 6.3 del disciplinare tecnico i quali impongono a carico dei concessionari l’onere di procedere alla segnalazione e alla rimozione degli impianti in precedenza autorizzati e di quelli abusivi, sollevando di fatto l’autore della violazione delle conseguenze negative del proprio illecito e trasferendo la sanzione amministrativa a questi spettante in capo al concessionario.

3. Il Comune intimato si è costituito in giudizio con una memoria di mera forma, chiedendo il rigetto nel merito del ricorso. In data 6.11.2025 sono state prodotte (stringate) osservazioni sui motivi di doglianza.

4. All’udienza pubblica del 19 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In disparte eventuali dubbi di ammissibilità del gravame per carenza di interesse atteso che il ricorso censura la lex specialis, ma non evidenzia l’esistenza di clausole escludenti o impeditive della possibilità di presentare offerta (che risulta incontestato essere stata presentata), il ricorso è comunque infondato nel merito e deve essere rigettato.

2. Osserva il Collegio, che giova, innanzitutto, chiarire quale sia la scansione temporale della procedura relativa all’assegnazione degli impianti pubblicitari.

L’art. 53, comma 2, del regolamento C.U.P. sulla cui base è stata indetta la gara di cui trattasi, recita: “In sede di prima assegnazione le superfici pubblicitarie previste dal predetto Piano verranno messe a bando per macro lotti e secondo il criterio del massimo rialzo sull’importo a base d’asta, calcolato secondo le tariffe di cui al presente regolamento; gli aggiudicatari, prima di procedere alle esposizioni pubblicitarie, avranno l’obbligo di produrre per ciascun lotto i progetti di collocazione degli impianti secondo le tipologie e quantità previste dal Piano. I provvedimenti autorizzativi dell’esposizione verranno rilasciati solo dopo l’accertamento della rispondenza di tali progetti ai parametri fissati dal Piano e alla verifica della conformità di essi alle normative specifiche di settore, al Codice della Strada – e relativo Regolamento di Esecuzione – e ai vincoli imposti ai sensi del Codice dei Beni Culturali”.

È evidente quindi che la norma individua due fasi:

(a) una prima fase nella quale, attraverso un rapporto concessorio, viene attribuita a diversi operatori economici, attraverso una gara ad evidenza pubblica, la disponibilità del diritto di superficie corrispondere a porzioni di territorio comunale nell’ambito del quale viene definito di massima il numero di impianti istallabili e i connessi metri quadri potenzialmente utilizzabili;

(b) una seconda fase strettamente autorizzatoria, disciplinata dall’art. 23, comma 4, Codice della strada e dal regolamento di attuazione del Codice della strada, approvato con d.P.R. 16 dicembre 1992 n. 495, agli artt. 47 e ss. (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, n. 6175 del 30.10.2018), nella quale sono individuati i singoli impianti pubblicitari e rilasciati i singoli titoli autorizzatori.

Almeno il primo, il quarto e il sesto motivo (sotto il profilo della violazione dell’art. 23, c. 13 bis, Cod. Strada) sottendono una prospettazione equivoca ed errata che giustappone e, in definitiva, confonde le due fasi descritte dalla scansione procedimentale di cui all’art. 53 del regolamento CUP.

2.1. Il primo motivo è infondato in quanto, nel caso di specie, non sussistono i presupposti per invocare il divieto di doppia imposizione di cui all’art. 163 d.P.R. n. 917/1986, a norma del quale stessa imposta non può essere applicata più volte in dipendenza dello stesso presupposto.

Invero, il canone di concessione non è un tributo, ma un’obbligazione contrattuale, è il quantum che il concessionario dovrà corrispondere al Comune all’esito dell’aggiudicazione, ossia il corrispettivo per l’utilizzo in via esclusiva delle superfici pubblicitarie previste per il lotto assegnato all’esito della procedura ad evidenza pubblica.

Il C.U.P. previsto dall’art. 1, cc. 816 e ss. l. n. 160 del 27 dicembre 2019, invece, è un tributo, qualificabile come tassa secondo il principio della controprestazione (ed è stato introdotto per accorpare diversi prelievi locali preesistenti che avevano quale caratteristica comune l’occupazione di aree e spazi pubblici). Presupposto del tributo, pertanto, è lo sfruttamento a fini economici degli impianti installati.

D’altra parte, l’art. 53, c. 7, del Regolamento del Codice della strada, che prevede il corrispettivo dovuto alla p.a. per l’istruttoria e il rilascio dell’autorizzazione per l’installazione di singoli mezzi pubblicitari, esula dall’ambito di applicazione della gara di cui trattasi.

Alla luce della superiore ricostruzione è evidente che non sussiste nel caso di specie la violazione del divieto della doppia imposizione.

2.2. Il secondo motivo di ricorso è parimenti infondato.

Giova, innanzitutto, chiarire che la concessione di spazi pubblicitari esterni, oggetto del bando impugnato, non integra una concessione di servizio pubblico, giacché “l’attività che viene compiuta negli spazi pubblicitari non è, in quanto tale, un’attività dell’Amministrazione (nel senso che essa non compie attività pubblicitaria, né la organizza, limitandosi a fornire alcuni degli spazi ad essa dedicati)” e quindi “la finalità della concessione è il miglior utilizzo di un bene pubblico (lo spazio pubblicitario) al fine di ricavarne la maggiore valorizzazione possibile in termini, anche, finanziari, con il vincolo, derivante dall’oggetto della concessione di beni, di utilizzare lo spazio per fini pubblicitari” (Cons. Stato, sez. VII, 17 gennaio 2023, n. 579; cfr., in termini, C.G.A.R.S., 16 marzo 2022, n. 306).

La concessione di cui trattasi dà quindi luogo ad un contratto attivo dell’Amministrazione, alla quale viene pagato un prezzo da parte del concessionario per l’utilità ricevuta.

L’art. 13 del D.lgs. n. 36/2023, dopo aver stabilito, al comma 2, la non applicabilità delle norme del codice ai contratti attivi, dispone, al comma 5, che “l’affidamento dei contratti di cui al comma 2 che offrono opportunità di guadagno economico, anche indiretto, avviene tenendo conto dei principi di cui agli articoli 1, 2 e 3”.

Pertanto, la gravata procedura ad evidenza pubblica è sottratta all’applicazione del Codice dei contratti pubblici, con la sola eccezione dell’applicazione dei suoi principi generali, quanto all’affidamento.

Per questo motivo, non ha alcun pregio la doglianza della ricorrente che ritiene sproporzionata la richiesta di una garanzia provvisoria in misura sensibilmente più alta di quella prevista dall’art. 106, c. 1, del d.lgs. n. 36/2023. La formulazione di tale clausola rimane nell’alveo della scelta discrezionale dell’Amministrazione, peraltro non viziata da evidente illogicità o arbitrarietà.

D’altra parte, il richiamo all’art. 106, c. 8, del d. lgs. n. 36/2023 effettuato dall’art. 8 del disciplinare di gara vale esclusivamente nei limiti del citato c. 8, ai fini del richiamo alle riduzioni ivi previste, secondo una scelta discrezionale del Comune.

2.3. Anche il terzo motivo di doglianza è infondato.

L’art. 7 del disciplinare di gara allegato al bando stabilisce che “trattandosi di concessione a terzi di bene pubblico, l’affido non può essere trasferito a terzi, non è prevista la cessione di contratto né la subconcessione. Non sarà ammessa in nessun caso la voltura del provvedimento di autorizzazione che sarà rilasciato sulla scorta dei contratti stipulati.”.

Tale disposizione non può dirsi in conflitto con la disciplina legale dei contratti pubblici perché, come si è detto nel precedente punto 1.2, le concessioni di beni pubblici sono sottratte all’ambito di applicazione del d.lgs. n. 36/2023 e della disciplina sovranazionale che attiene ai contratti di appalto di lavori, servizi o forniture, se non per quanto attiene all’affidamento in ossequio ai principi del risultato, della fiducia e dell’accesso al mercato.

Per quanto attiene alla direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, il Collegio osserva come il divieto di trasferibilità della concessione disposto dalla clausola contestata sia, contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, del tutto coerente con il principio sancito dall’art. 43 della direttiva citata. La norma sovranazionale stabilisce, infatti, il principio per il quale la modifica che comporti la sostituzione del concessionario è considerata sostanziale e quindi vietata, perché equivalente ad una nuova aggiudicazione che sarebbe in tal modo sottratta alla procedura ad evidenza pubblica. Il presupposto del principio della intrasferibilità della concessione demaniale a terzi è la natura personalissima della concessione del bene pubblico, collegata al vincolo pubblicistico che caratterizza la funzione e l’oggetto del contratto stesso.

Tale principio deve intendersi di ordine generale ed è recepito dall’art. 7 del disciplinare, il quale, escludendo la possibilità di cessione del contratto o di subconcessione, invero, non esclude la possibilità di applicare le eccezionali condizioni descritte dall’art. 43 della direttiva, le quali potranno sempre essere valutate, caso per caso, in fase di esecuzione del contratto di concessione da parte del contraente pubblico.

Il regolamento contrattuale si limita ad escludere che il contraente privato possa stipulare a sua volta contratti di cessione della concessione o subconcessione senza interpellare la parte pubblica. La ratio dell’art. 7 del disciplinare è, pertanto, quella di escludere ogni automatismo nel subentro di un soggetto terzo nel contratto di concessione stipulato dall’aggiudicatario.

2.4. Il quarto motivo di diritto è infondato, atteso che la gravata procedura per la concessione dei beni pubblici è diversa e distinta dal procedimento amministrativo disciplinato dall’art 53 Reg. Cod. Strada per il rilascio del titolo di autorizzazione al posizionamento di singoli cartelli, insegne di esercizio e di altri mezzi pubblicitari (il cui c. 5 non prevede comunque un termine perentorio).

Dalla legge di gara risulta evidente che tutte le autorizzazioni saranno rilasciate una volta approvato il progetto per la collocazione degli impianti nel singolo macrolotto assegnato all’aggiudicatario all’esito della gara con la stipula del contratto di concessione (v. art. 5.4 del disciplinare tecnico), il che, tenuto conto del numero degli impianti, necessita evidentemente di una scansione temporale più lunga.

2.5. Infine, sono infondati il quinto e il sesto motivo che possono essere trattati congiuntamente.

Il disciplinare tecnico al punto 5.6 tutela l’interesse del concessionario a poter sfruttare pienamente a proprio vantaggio lo spazio ottenuto in concessione, indicando luoghi alternativi per le istallazioni nel caso in cui queste non fossero collocabili per l’esistenza di cause ostative scoperte dopo l’approvazione del progetto di collocazione degli impianti. Tale disposizione, pertanto, garantisce al concessionario l’integrità della prestazione oggetto del contratto di concessione.

Anche nel caso delle previsioni ai punti 6.2 e 6.3 del disciplinare tecnico la ratio è quella di tutelare il libero esercizio dei diritti che il concessionario potrà vantare sul proprio lotto in forza del contratto di concessione.

La gestione dei macrolotti in capo al concessionario in termini di segnalazione alla p.a. comunale delle eventuali affissioni dei precedenti concessionari (che devono cessare – v. art. 6.2) o di quelle abusive (v. art. 6.3), e di oneri di rimozione delle stesse (qualora non vi provveda il soggetto obbligato), è stabilita in una prospettiva di responsabilizzazione dell’operatore privato rispetto al bene pubblico che gli è stato affidato, considerando sempre il suo primario interesse a tutelare il valore del proprio investimento economico.

Il profilo sopradescritto si discosta del tutto, da un lato, da quello sanzionatorio che riguarda il rapporto tra l’Amministrazione e l’autore dell’illecito e, dall’altro lato, da quello dei rimedi civilistici che il concessionario potrà sempre esperire per le spese affrontate nell’attività di rimozione di affissioni riferibili a terzi.

3. Per le superiori ragioni, il ricorso va rigettato e le spese di giudizio possono trovare compensazione tra le parti in ragione della complessità e parziale novità delle questioni trattate e stante le limitatissime difese svolte in giudizio dal Comune resistente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Federica Cabrini, Presidente

Antonino Scianna, Primo Referendario

Elena Farhat, Referendario, Estensore

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