1. — Premessa.

La cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario per la magistratura contabile rappresenta l’occasione per una autoriflessione sul ruolo istituzionale della Corte dei Conti e sulla funzione svolta.
I giudici contabili preposti alla salvaguardia della corretta gestione delle risorse finanziarie pubbliche sono chiamati ad una valutazione globale e complessiva delle attività esplicate nell’ambito dell’esercizio delle funzioni giurisdizionali.
Il Procuratore Regionale della Corte dei Conti attraverso la relazione espone al mondo politico, alle Amministrazioni regionali e locali, ai rappresentanti delle altre Magistrature e dell’Avvocatura dello Stato, a tutte le Autorità civili, militari e religiose, agli organi di informazione e a tutti i cittadini, le risultanze e l’analisi del lavoro svolto nell’anno precedente, rendendo di pubblica opinione i risultati conseguiti.

2. — Recenti innovazioni legislative nelle materie soggette alla giurisdizione della Corte dei Conti.

2.1. — D.P.R. n. 258 del 6 ottobre 2004.

Con il D.P.R. n. 258 del 2004, è stato emanato il Regolamento concernente “le funzioni dell’Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito nella Pubblica Amministrazione”.
L’Alto Commissario per la Corruzione è stato istituito con l’art. 1 della legge n. 3 del 16 gennaio 2003.
Ai sensi del predetto art. 1, lettera F, incombe a carico dell’Alto Commissario l’obbligo di rapporto alla Corte dei Conti nei casi previsti dalla legge.
In coerenza con la suindicata disposizione, l’art. 5 del D.P.R. n. 258/04, prevede che l’Alto Commissario nell’esercizio delle sue funzioni inoltri denuncia alla Corte dei Conti per i fatti nei quali è ravvisabile danno erariale.
Il legislatore prevedendo espressamente l’obbligo di denuncia di danno erariale a carico dell’Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione, ha voluto creare un ulteriore strumento di disincentivazione delle attività corruttive poste in essere nella Pubblica Amministrazione.
Ai sensi dell’art. 2, lettera c, l’Alto Commissario effettua il monitoraggio delle procedure contrattuali e di spesa ed esegue l’analisi sui comportamenti e sugli atti conseguenti dai quali possa derivare danno erariale.
Detta funzione di monitoraggio delle procedure contrattuali, al fine di verificare l’eventuale sussistenza di danno erariale costituisce un forte ampliamento delle attività dell’Alto Commissario e una chiave di lettura delle altre forme di illecito di cui si deve occupare.
Infatti, tali forme di illecito devono essere intese come ulteriori forme di illecito nell’ambito della Pubblica Amministrazione.
Non si può non notare la particolare attenzione che il legislatore ha riservato alle ipotesi di danno erariale e, quindi, all’equilibrio finanziario in generale e, in ultima analisi, alla connessa e conseguente giurisdizione del Giudice contabile in materia, al quale è affidata l’osservanza di comportamenti leciti e puntuali nell’interesse generale della collettività.
L’art. 7 del D.P.R. prevede che il rendiconto consuntivo della gestione dell’Ufficio dell’Alto Commissario sia sottoposto al controllo annuale della Corte dei Conti.

2.2. – Legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Legge finanziaria 2005).
Articolo 1, commi 11 e 42.

Ai sensi dell’art. 1, comma 11, della legge finanziaria relativa all’anno 2005, l’affidamento di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all’Amministrazione in materie e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell’Ente, deve essere adeguatamente motivato ed è possibile solo nei casi previsti dalla legge, ovvero nelle ipotesi di eventi straordinari.
La disposizione prevede che l’atto di affidamento sia trasmesso alla Corte dei Conti e, in caso di mancanza dei presupposti prescritti dalla legge, costituisce e concretizza una fattispecie di danno erariale.
L’art. 1, comma 42, della legge finanziaria prevede per gli Enti locali – ad eccezione dei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti – una disposizione similare a quella di cui all’art. 1, comma 11, con ulteriori precisazioni in ordine ai presupposti e alle condizioni per poter disporre l’affidamento dell’incarico a soggetti estranei all’Amministrazione.
In particolare, la norma sancisce che nella motivazione del provvedimento si faccia specifico riferimento all’assenza di strutture organizzative o professionalità interne all’Ente in grado di assicurare i medesimi servizi oggetto dell’incarico di studio o di consulenza conferito a soggetti estranei all’apparato pubblico.
Inoltre, è necessario allegare al provvedimento di incarico la valutazione dell’organo di revisione economico-finanziaria.
Anche questa norma impone la trasmissione dell’atto di incarico alla Corte dei Conti.
Le due disposizioni non precisano a quale organo della Corte dei Conti deve essere trasmesso l’atto di affidamento dell’incarico, ma si deve ritenere che tale organo sia da individuare nella Procura regionale che ha la competenza, in caso di sussistenza di danno erariale, ad esercitare l’azione amministrativo-contabile.
Le due disposizioni sono in perfetta sintonia con la normativa precedente e con una copiosa giurisprudenza della Corte dei Conti in materia di conferimento di incarichi di studio o di consulenze a soggetti estranei all’Amministrazione.
Il legislatore aveva già disciplinato la materia in via generale con l’art. 7, ultimo comma, del d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (già d. lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni), norma che imponeva di predeterminare la durata, il luogo, l’oggetto ed il compenso della prestazione relativa all’incarico.
Con le nuove disposizioni il legislatore è stato molto più puntuale fissando presupposti più incisivi al fine di evitare abusi che in questo settore sono molto diffusi.
In via generale le Amministrazioni hanno l’obbligo di avvalersi della struttura ordinaria dell’apparato amministrativo, quindi l’affidamento dell’incarico è ritenuto possibile e lecito in mancanza delle professionalità e delle strutture interne all’Amministrazione.
In ogni caso, il legislatore ha ritenuto che il divieto generale di avvalersi di professionalità esterne non deve essere assoluto, essendo suscettibili di eccezioni e deroghe individuabili nella straordinarietà ed eccezionalità delle esigenze da soddisfare, nella mancanza di strutture e apparati interni, nonché nella assenza di personale idoneo a conseguire i risultati previsti.

2.3. — Art. 1, comma 5, della legge n. 191 del 30 luglio 2004.

L’art. 1, comma 5, della legge n. 191/2004, prevede che nell’ambito dei sistemi di controllo di gestione di cui agli articoli 196, 197 e 198 del decreto legislativo n. 267 del 18.8.2000, concernente il testo unico sugli Enti locali, la struttura operativa alla quale è assegnato il controllo di gestione invii la conclusione del predetto controllo, oltre che agli amministratori ed ai responsabili dei servizi ai sensi dell’art. 198 del medesimo d. lgs., anche alla Corte dei Conti.
Il legislatore con la suindicata disposizione conferma un consolidato sistema di stretto collegamento tra controllo e giurisdizione che ha sempre costituito il tratto caratteristico della magistratura contabile, ossia un rapporto sinergico tra due funzioni diverse ma interdipendenti tra di esse.
Il controllo sulla gestione, di competenza della Corte dei Conti, trova il suo “pendant” sul versante della giurisdizione contabile, considerato che le pronuncie di condanna in materia di responsabilità amministrativa assolvono, oltre che alla normale finalità risarcitoria, l’indubbia funzione di sanzionare il mancato raggiungimento delle finalità previste dalla normativa in un determinato settore dell’attività pubblica.
In sostanza, la giurisdizione amministrativo-contabile ha la finalità di incidere, sanzionandole, sulle fattispecie di illegalità che, per effetto di azioni o omissioni dolose o gravemente colpose, imputabili ad amministratori o dipendenti pubblici, hanno distolto l’azione amministrativa dai fini che a questa normativamente competono, adempiendo in tal modo sul piano sanzionatorio, alla stessa funzione che l’ordinamento demanda, con fini correttivi, ai controlli esercitati dalla Corte dei Conti sulle pubbliche gestioni.

2.4. – Attuazione legge n. 89 del 24/3/2001 – (c.d. legge Pinto)

Durante l’anno 2004 sono pervenute dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze – o direttamente dalle Corti di Appello di Firenze, di Roma e di Perugia – richieste di documenti e notizie ai fini della difesa erariale relativamente a n. 46 ricorsi presentati davanti alle predette autorità giudiziarie ordinarie.
Di queste richieste: n. 27 sono pervenute dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze o direttamente dalla Corte di Appello di Firenze, n. 8 dall’Avvocatura Generale dello Stato o direttamente dalla Corte di Appello di Roma, n. 2 dalla Corte di Appello di Perugia e n. 9 dall’Ufficio Legale e Documentazione della Corte dei Conti.

* * * * *

I dati contenuti nella presente relazione relativi all’attività della Sezione giurisdizionale e della Procura regionale sono riferiti al periodo 1.12.2003 al 30.11.2004 al fine di coordinare i predetti dati con quelli forniti alla Procura Generale, così come richiesto espressamente dal Procuratore Generale.

3. — Attività della Sezione Regionale Giurisdizionale.

La Sezione giurisdizionale, nell’anno decorso, si è impegnata sui tre fronti della giurisdizione pensionistica, dei giudizi di conto, nonché dei giudizi di responsabilità amministrativo-contabile.

3.1. — Contenzioso pensionistico.

L’istituzione del giudice delle pensioni a composizione monocratica ai sensi dell’art. 5 della legge n. 205/2000 ha continuato a dare, anche nel corso dell’anno 2004, risultati apprezzabili.
Lo snellimento del giudizio, sia sul piano istruttorio che su quello decisorio, ha consentito di ottenere dei risultati molto lusinghieri, proseguendosi lo smaltimento dell’arretrato, soddisfacendo in tal modo le esigenze e le aspettative dei cittadini interessati.
Il prospetto complessivo del contenzioso pensionistico evidenzia i sottoriportati dati:

Ricorsi pendenti all’1.12.2003…………… 1.133

Ricorsi pervenuti nel 2004……………….. 230
(dal 1°/12/2003 al 30/11/2004)

Ricorsi iscritti a ruolo

di udienza nel periodo………………………825

– Ricorsi rinviati……………………….. 8

– Ricorsi discussi ………………………. 817

definiti con sentenza …………………….. 553
(n. 181 con sentenza di accoglimento
e n. 372 con sentenza di rigetto)

definiti in altro modo………………………121
(compresa l’interruzione)

ordinanze istruttorie…………………….. 143

Ricorsi pendenti al 30/11/2004 ……………..689

Questi dati complessivi evidenziano un notevole ridimensionamento del carico del contenzioso pensionistico ridotto, nell’anno, da n. 1.133 ricorsi a n. 689.
I dati suddivisi per tipologie di pensioni (vedi tabelle allegate) indicano la tendenza di un calo dei nuovi ricorsi in materia di pensioni di guerra (passati da n. 26 a n. 15); mentre aumentano quelli in materia di pensioni civili (passati da n. 93 a n. 125) e militari (passati da n. 75 a n. 90).

3.2 — Conti giudiziali.

I conti giudiziali depositati presso la Sezione giurisdizionale alla data del 1° dicembre 2003 ammontavano a n. 2.337, così suddivisi:

– erariali ………………………… n. 540
– degli Enti locali ……………….. n. 1.791
– delle ASL. ……………………. n. 6
Durante il periodo 1/12/2003 – 30/11/2004 sono stati depositati n. 1.728 conti di cui:
– erariali……………………….……… n. 80
– degli Enti locali……………………. n. 1.648
– delle ASL. ………………………. n. 0

Durante lo stesso periodo sono stati esaminati n. 101 conti e per tutti il giudizio è stato definito con decreto di estinzione.
Al 30.11.2004 risultano ancora da esaminare n. 3.964 conti: di cui n. 620 relativi a contabili statali, n. 3.338 relativi a contabili degli Enti locali e n. 6 delle ASL.
E’ proseguito l’impegno della Sezione giurisdizionale nella formazione dell’anagrafe degli agenti contabili operanti negli Enti locali, indagine già avviata nel 2001.
Detta indagine mira a conoscere soprattutto i nominativi dei tesorieri, degli economi e dei consegnatari dei beni mobili e dei titoli azionari relativi ad ogni Ente e ad acquisire anche notizie sul sistema di riscossione delle entrate seguito in ogni Ente locale.
A quest’ultimo fine – ossia l’accertamento di coloro che curano nell’Ente locale la riscossione delle entrate, siano essi soggetti esterni operanti in regime di convenzione o concessione (art.181 T.U. e d. lgs. n.112/99 ivi richiamato e artt. 52 e 53 del d. lgs. 15/12/1997, n.446) o dipendenti in servizio presso l’Ente designati con provvedimento formale – giova ribadire che la Sezione ha puntualizzato, con proprie pronunce, che assume la natura di agente contabile per la riscossione delle entrate, ed è pertanto tenuto alla resa del conto giudiziale, chi è preposto a funzioni di riscossione di entrate effettuate sulla base di ruoli o elenchi di carico predisposti ed approvati dagli organi e uffici dell’Ente locale e dati in carico per la riscossione al predetto agente contabile.
Perciò, stante la peculiarità della materia, ogni Ente locale viene invitato a far conoscere, preliminarmente, il sistema ed il modo in cui avviene nell’Ente stesso la riscossione delle proprie entrate.
Ulteriori indicazioni vengono poi fornite, di volta in volta, ai singoli Enti sulla documentazione da inviare alla Sezione a corredo dei conti.
La Sezione ha anche precisato che, nei casi di mancata predisposizione dei modelli ufficiali o nei casi di mancato uso di quelli predisposti, il documento contabile depositato consente di incardinare il giudizio di conto quando esso, per la sua forma e contenuto, è idoneo ad evidenziare riassuntivamente i risultati della gestione contabile propria dell’agente.
Per quanto riguarda i conti giudiziali depositati presso la segreteria della Sezione dagli agenti contabili degli Enti locali, l’andamento dell’obbligo della rendicontazione si ricava dai dati seguenti.
Su n. 104 Enti locali dell’Umbria (Regione, Amministrazioni provinciali, Comuni e Comunità Montane):
-n. 76 Enti hanno depositato n. 1.648 conti giudiziali nell’anno 2004
-n. 51 Enti hanno depositato n. 786 conti giudiziali nell’anno 2003;

– n. 63 Enti hanno depositato n. 894 conti giudiziali nell’anno 2002;

– n. 51 Enti hanno depositato n. 476 conti giudiziali nell’anno 2001;

Permane, sia pure in misura più limitata rispetto agli anni precedenti, una situazione di inadempienza, stimata in circa 1.400 conti ancora da depositare dagli Enti fino all’esercizio 2003; prosegue pertanto l’attività della Sezione giurisdizionale e della Procura regionale finalizzata ad ottenere la resa ed il deposito dei conti da parte di tutti i contabili tenuti a tale adempimento.
Infatti, l’accertamento della presentazione dei conti è un adempimento importante affinché la Corte dei Conti possa verificare che ci sia stato un corretto utilizzo delle risorse pubbliche e ciò nell’interesse della collettività e degli stessi Enti Locali.
Una notazione a parte merita l’attività intrapresa dalla Sezione per acquisire al proprio esame anche i conti dei concessionari della riscossione cui gli Enti locali hanno affidato, con apposita convenzione, la riscossione di proprie entrate, sia tributarie che patrimoniali.
Questa iniziativa ha incontrato dubbi e perplessità presso detti agenti contabili, stante la ritenuta lacunosità della relativa normativa (art. 25 del Decreto legislativo n. 112 del 13/04/1989) e la mancata emanazione del, pur previsto, modello da utilizzare per la resa del conto.
Tuttavia, a seguito delle richiamate segnalazioni della Sezione, gli Enti locali stanno depositando elaborati di conti, sulla cui regolarità formale la Sezione emetterà pronuncia.
L’accertamento della regolarità contabile sulla riscossione delle entrate degli Enti locali, e delle altre Pubbliche Amministrazioni in genere, riveste essenziale rilevanza nell’ambito degli istituti propri della giurisdizione contabile, tenuto conto dell’aumentata misura, rispetto a quelle da trasferimento, che le entrate proprie accertate e riscosse da tali Enti assume nell’ambito della finanza di ognuno e del rischio di ritardi o omissioni che possono verificarsi nella fase della riscossione delle entrate.

3.3. — Giudizi di responsabilità amministrativa.

Nell’anno 2004 la Sezione giurisdizionale Regionale ha definito n. 31 giudizi di cui n. 15 con sentenze di condanna, n. 12 con sentenze di assoluzione, n. 3 con ordinanze per procedimento monitorio e n. 1 con decreto per incompetenza.
Le pronunce di condanna rappresentano il 60% del totale complessivo degli atti decisori.
Si segnalano alcune sentenze di condanna.
Con sentenza n. 2 del 9 gennaio 2004, è stato condannato alla somma di Euro 44.585,23 il capo dell’ufficio tecnico del Comune di Scheggia e Pascelupo.
Nel caso di specie veniva riconosciuto dalla Sezione il risarcimento per il danno derivante da locupletazione della retribuzione a tempo pieno, in luogo di quella part-time, nonché la sottrazione al Comune di energie lavorative.
In particolare il dipendente in questione svolgeva attività lavorative professionali a scopo di lucro incompatibili con il suo status di dipendente pubblico e per l’espletamento di tale attività si assentava dal servizio, seppur regolarmente retribuito.
La Sezione stabiliva che il danno non poteva subire alcuna riduzione versandosi in ipotesi di dolo contrattuale che si estrinseca nella coscienza e volontà del dipendente di venir meno ai doveri di ufficio.
Con sentenza n. 48 del 16 febbraio 2004, sono stati condannati ad Euro 77.892,20 i componenti del Consiglio di Amministrazione dell’Università per Stranieri di Perugia per aver determinato erroneamente il trattamento economico del direttore amministrativo della predetta Università.
Nell’occasione la Sezione ha avuto modo di precisare, confermando un consolidato orientamento giurisprudenziale, che il Giudice contabile ha il potere di procedere ad accertamenti incidentali secondo il paradigma della disapplicazione degli atti amministrativi, in conformità, tra l’altro, alle statuizioni delle SS.UU. della Corte di Cassazione che in più occasioni hanno avuto modo di puntualizzare che il giudizio di responsabilità si estende all’accertamento di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito, tra cui è compresa l’illegittimità dell’atto, la cui emanazione e/o esecuzione abbia prodotto danno.
In particolare ha precisato la Sezione che l’effetto tipico degli accertamenti incidentali sugli atti della P.A. non è quello di statuire sulla legittimità o meno dell’atto con l’efficacia proprio del giudicato, ma di disapplicare gli effetti per il caso concreto, qualora sia ritenuto incidentalmente illegittimo.
Con decisione n. 209 del 7 aprile 2004, è stato condannato alla somma di Euro 18.190,10 un segretario amministrativo dell’Università degli Studi di Perugia per aver posto in essere una serie di irregolarità amministrative contabili, ottenendo in tal modo un indebito arricchimento.
L’azione di danno ha preso le mosse da apposita denuncia inviata alla Procura regionale dal Rettore dell’Università.
La realizzazione della fattispecie di danno è stata possibile anche grazie alla carenza di controlli sulla organizzazione dell’Amministrazione, sfruttata abilmente dal dipendente a suo vantaggio.
Con sentenza n. 218 dell’11 maggio 2004, è stato condannato ad Euro 36.151,42 il direttore di un ufficio postale per non aver effettuato i dovuti controlli relativi alla spedizione di pubblicazioni di stampa da parte di una società privata, rendendo possibile in tal modo una truffa ai danni dell’Amministrazione postale.
La decisione dimostra che i controlli interni alla struttura amministrativa sono essenziali per evitare pregiudizi economici all’apparato pubblico.
Con sentenza n. 275 del 28 giugno 2004, sono stati condannati a circa 1.000.000,00 di Euro due medici di medicina generale del servizio sanitario nazionale ed un farmacista per aver posto in essere una attività illecita conseguente alla iperprescrittibilità di farmaci.
In particolare, i predetti sanitari avevano effettuato delle prescrizioni che superavano il 200% degli indici medi previsti dagli elaborati ASL.
Le prescrizioni attenevano a soggetti che non avevano mai richiesto alcuna prescrizione, ovvero soggetti che nelle date in cui risultavano emesse le prescrizioni erano ricoverati in ospedale o addirittura risultavano deceduti.
L’accertamento dei fatti risultava possibile grazie ad un sofisticato sistema informatico che consentiva di ricostruire il tracciato di ogni singola ricetta medica dal medico di famiglia-farmacia-ASL, aggregando i dati per prodotti, medico prescrittore e farmacia.
Veniva evidenziato altresì, che per alcune medicine vendute non risultavano le fatture di acquisto.
Con decisione n. 371 del 27.7.2004, è stato condannato alla somma di Euro 12.500,00 un dipendente dell’UTE di Perugia per aver posto in essere atti contrari ai doveri del proprio ufficio.
La suindicata somma riguardava danno patrimoniale in senso stretto, danno derivante da illecito esercizio di pubbliche funzioni e danno all’immagine dell’UTE di Perugia.
In particolare, il dipendente in questione aveva un proprio tariffario per consegnare a professionisti esterni copia di atti istituzionali previsti solo ad “uso ufficio”, ovvero per velocizzare il rilascio di copie o disbrigo di pratiche presso l’UTE.
Alla velocizzazione dei tempi di evasione delle pratiche dei clienti del dipendente condannato corrispondeva una dilazione dei tempi di attesa della utenza normale, il tutto in palese e stridente contrasto con i canoni di imparzialità e di buon andamento che presiedono all’esercizio di pubbliche funzioni.
Con sentenza n. 448 dell’11.10.2004, è stato condannato ad Euro 46.000,00 un dipendente della ASL n. 1 di Città di Castello/Gubbio per essersi appropriato delle somme riscosse nella sua qualità di addetto al servizio riscossioni dei ticket.
Nella determinazione del danno il Collegio ha ritenuto sussistente un danno patrimoniale in senso stretto e un danno all’immagine dell’Amministrazione sanitaria.

4. — Attività della Procura regionale.

La Procura, in quanto emanazione sul territorio della Corte dei Conti, è destinata a recepire le denunce provenienti dai soggetti investiti a vari livelli di pubbliche funzioni e dall’opinione pubblica.
Alla Procura pervengono denunce qualificate riguardanti fatti clamorosi per la finanza pubblica.
Le denunce maggiori giungono da cittadini e dalla stampa che chiedono una maggiore efficienza e trasparenza nella utilizzazione delle risorse pubbliche.
La Procura apre istruttorie su tutte le istanze, segnalazioni e denunce che presentino i necessari elementi di fondatezza, tali da far ragionevolmente presumere l’esistenza di una ipotesi di danno erariale.
A tal fine impegna tutte le risorse umane disponibili per rispondere con celerità, rapidità e puntualità alle richieste di giustizia.
Pervengono pochissime denunce da parte delle Amministrazioni attive, compresi gli Enti locali.
Nel corso del 2004 la Procura regionale ha inviato a tutte le Amministrazioni pubbliche una nota con la quale è stato richiamato l’obbligo di denuncia di danno posto a carico dei soggetti preposti, come da disposizioni di legge vigenti e da atto di indirizzo di coordinamento del Procuratore Generale della Corte dei Conti. E’ stato, altresì fatto presente che ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge n. 20/1994, qualora la prescrizione del diritto al risarcimento del danno sia maturata a causa di omissione o ritardo della denuncia del fatto rispondono di danno erariale i soggetti che hanno omesso o ritardato la predetta denuncia e l’azione è proponibile entro il termine di cinque anni dalla data in cui la prescrizione è maturata (ossia complessivamente dieci anni).
Prima della suindicata nota, già nella relazione dell’anno giudiziario 2004, la Procura aveva chiesto una maggiore collaborazione alle Amministrazioni al fine di garantire una migliore tutela delle risorse pubbliche nell’interesse della comunità locale e nell’interesse delle stesse Amministrazioni che con l’azione della Procura regionale potrebbero ottenere in funzione di prevenzione una più puntuale esecuzione dell’azione amministrativa, conseguendo una razionalizzazione della spesa pubblica e una più proficua utilizzazione delle risorse finanziarie disponibili.
E’ da annotare che la richiesta di collaborazione è rimasta pressoché inascoltata.
Nel periodo dal 1° dicembre 2003 al 30 novembre 2004 sono state aperte istruttorie nelle aree di interesse per la tutela dell’Erario, come da tabella allegata, di cui si riporta il compendio:

– attività limitative e ablative della proprietà 4
– danno ambientale e abusi edilizi, inquinamento 50
– danno al patrimonio 44
– bilancio, conto del patrimonio 28
– attività contrattuale 16
– entrate 18
– erogazione somme non dovute 34
– incidenti 88
– mancata utilizzazione risorse finanziarie 2
– infortuni 44
– attività contenzioso 46
– conferimento incarichi professionali e consulenze 19
– attività istituzionale organizzazione 139
– opere pubbliche 13
– personale 47
– reati in generale commessi da pubblici dipendenti 23
– verifiche amm.ve e contabili, ispezioni, relazioni 10

Il numero delle istruttorie aperte dal 1° dicembre 2003 al 30 novembre 2004 sono state 625.
Gli atti giudiziali emessi nel corso del 2004 riguardano inviti a dedurre, citazioni, audizioni personali e archiviazioni.
In particolare sono stati emessi:
– atti di citazioni n. 27;
– inviti a dedurre n. 40;
– provvedimenti di archiviazione n. 1.006.

Le istruttorie pendenti all’1.12.2003 erano 4681; aggiunte le istruttorie aperte nel corso del 2004 (625) e detratte quelle archiviate nel medesimo periodo (1006) nonché quelle divenute atti di citazione (27), si perviene ad un risultato finale al 30.11.2004 di n. 4273 istruttorie, con una diminuzione complessiva del 19%.
Nel corso del 2004, le Pubbliche Amministrazioni in conseguenza dell’azione promossa dalla Procura regionale hanno recuperato la somma di circa 250.000,00 Euro.
Alla predetta somma va aggiunto l’importo connesso alle sentenze di condanna emesse dalla Sezione giurisdizionale che ammonta ad Euro 1.274.304,60.
Le sentenze di condanna sono regolarmente eseguite dalla Pubbliche Amministrazioni interessate.
La Procura regionale effettua una puntuale vigilanza su tale adempimento sulla base della normativa vigente in materia.
In ogni caso, è necessario evidenziare che la funzione della Corte dei Conti, come ha precisato anche la Corte Costituzionale, non è solo recuperatoria, ma anche sanzionatoria, pertanto al valore dei recuperi è da aggiungere il valore, certamente non facilmente stimabile, dell’effetto di deterrenza prodotto dall’azione necessaria del p.m. presso la Corte dei Conti e dal conseguente svolgimento della giurisdizione amministrativo-contabile.
In questa ottica la Procura regionale ha dedicato particolare attenzione all’attività di prevenzione del danno erariale, alla quale si provvede richiamando, se si ritiene necessario, l’attenzione delle Amministrazioni e degli Enti su fattispecie causative di pregiudizio finanziario molto ricorrenti, al fine di mantenere l’azione amministrativa nell’alveo dei comportamenti conformi a legge.
L’attività istruttoria della Procura regionale si è avvalsa sovente degli accertamenti commessi ad organi di polizia giudiziaria ed a pubbliche Amministrazioni, anche mediante deleghe conferite ad ufficiali, funzionari pubblici e organi di revisione e controllo sia interni che esterni all’Amministrazione pubblica, i quali hanno corrisposto alle richieste con grande impegno e solerzia, dimostrando elevata competenza e professionalità della quale mi preme darne pubblico riconoscimento in questa sede.
Le deleghe istruttorie vengono conferite dai magistrati della Procura regionale sulla base di una valutazione esclusivamente tecnico-giuridico delle fattispecie denunciate, rivolte ad ottenere accertamenti puntuali, rigorosi e riservati, tendenti a verificare la sussistenza di eventuali ipotesi di danno erariale, con esclusione di qualunque elemento estraneo e non strettamente connesso all’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativo-contabile di competenza del P.M. contabile.
Tutto ciò, naturalmente, sulla base della normativa vigente in materia.
I soggetti delegati effettuano le indagini agendo in piena autonomia e sono tenuti a riferire i risultati dell’attività istruttoria effettuata esclusivamente al magistrato delegante, avendo l’obbligo di non dare informazioni ad altri soggetti, compresa l’Amministrazione da cui dipendono.
Eventuali informazioni sul contenuto della deleghe e sulla natura delle indagini disposte dal P.M., richieste da parte di Organi politici o istituzionali, concretizzerebbero una grave ed inammissibile ingerenza nell’attività istruttoria del magistrato requirente e risulterebbero in contrasto con la normativa vigente in materia, oltre a ledere le garanzie poste dal legislatore a tutela della collettività e dei soggetti che dovessero risultare coinvolti nell’eventuale giudizio di responsabilità amministrativo-contabile in conseguenza dell’azione esercitata dal Procuratore regionale.
Le attività delegate tendono all’accertamento di ipotesi di danno erariale, finalità che sono in sintonia con l’interesse generale della collettività e al cui soddisfacimento si ritiene debbono essere interessati anche i rappresentanti delle pubbliche istituzioni.
I soggetti investiti di pubbliche funzioni che agiscono nell’interesse delle istituzioni e non pongono in essere condotte illecite dolose o gravemente colpose non hanno nulla da temere dall’attività istituzionale della Procura regionale poiché, seppur con attività diverse, si tende al raggiungimento di un unico fine pubblico.
In ogni caso, il Procuratore Regionale, se richiesto, è disponibile a qualunque dialogo con i rappresentanti delle istituzioni al fine di risolvere, nell’interesse generale, qualunque problema che sul piano operativo si dovesse presentare in occasione dell’esercizio dell’attività requirente, semprechè il tutto si realizzi nelle sedi istituzionali ed in modo pacato e riservato.
Sempre con riferimento all’attività istruttoria, un particolare ringraziamento va all’Arma dei Carabinieri ed al Corpo della Guardia di Finanza, che con continuità collaborano con la Procura regionale.
Un ringraziamento va anche al Corpo Forestale dello Stato, alla Polizia di Stato ed ai Corpi della Polizia Municipale che per la loro specifica competenza hanno collaborato a numerose istruttorie.
E’ da segnalare la proficua assistenza che con qualificato e quotidiano impegno viene assicurata ai magistrati dell’Ufficio dal personale amministrativo della Procura regionale al quale sono dovuti tanti dei risultati ottenuti.
Tale apprezzamento va esteso anche al personale della Sezione in relazione agli adempimenti richiesti dall’attività della Procura.
Si segnalano alcuni degli atti più importanti e di maggiore interesse emessi dalla Procura regionale.
Con riferimento agli illeciti penali, è da evidenziare un atto di citazione emesso contro un funzionario del CONI che, abusando dei suoi poteri, si faceva consegnare indebitamente la somma di Lire 15.000.000 da un cittadino che aveva presentato una domanda alla SISAL al fine di ottenere la concessione per la gestione di una ricevitoria del “Superenalotto”. Danno richiesto Euro 25.000,00.
Un altro atto di citazione è stato emesso nei confronti di un funzionario regionale per aver abusato dei poteri del suo ufficio in sede di rilascio di concessioni per lo sfruttamento delle acque minerali. Richiesto un risarcimento di Euro 50.000,00 per danno all’immagine e da disservizio.
Un atto è stato diramato nei confronti di un primario dell’Ospedale di S. Maria di Terni, che aveva anche la qualifica di sanitario universitario convenzionato, per aver esercitato senza la prevista autorizzazione dell’Azienda ospedaliera di appartenenza la propria attività professionale presso una clinica privata di Roma. L’attività consisteva nell’effettuazione di interventi chirurgici e di visite ambulatoriali, non compatibili con lo status di dipendente pubblico, comportando, tra l’altro, la sottrazione di energie lavorative all’Azienda ospedaliera S. Maria di Terni che determinava un danno patrimoniale corrispondente alle minori somme introitate dalla ASL di Terni, ad un danno da evasione fiscale e contributiva ed un danno all’immagine patito dall’Azienda sanitaria di Terni, pari ad Euro 118.344,50. Per la stessa fattispecie è stato emesso un ulteriore atto per un danno di Euro 81.974,83, subito dall’Università degli studi di Perugia da cui dipende il professionista. Il comportamento colposo evidenziato nei due precedenti atti si pone in contrasto e non risulta coerente con il generale obbligo di esclusività delle attività lavorative svolte dal pubblico dipendente (a tempo pieno), necessario corollario del generale dovere che tutti i cittadini hanno di essere “fedeli alla Repubblica, di osservarne le leggi” e di quello, proprio dei dipendenti, amministratori ed agenti pubblici di “adempiere le pubbliche funzioni con disciplina ed onore” (art. 54 Cost.) e di contribuire con la loro opera ad assicurare il buon andamento – nel senso principalmente di perseguimento degli obiettivi dell’efficienza, efficacia ed economicità dell’azione pubblica – e, appunto, l’imparzialità dell’Amministrazione (art. 97 Cost.).
Altro atto di citazione è stato redatto contro un titolare di una delegazione ACI di Foligno per essersi appropriato di somme pagate dagli utenti a titolo di tassa automobilistica regionale e non riversate nelle casse pubbliche regionali. Danno accertato Euro 38.774,69.
Per una fattispecie similare è stato emesso altro atto di citazione contro una impiegata della ASL n. 4 di Terni per essersi appropriata delle somme versate dagli utenti a titolo di ticket per le prestazioni sanitarie richieste alla struttura sanitaria. Danno accertato Euro 56.539,20.
Un atto è stato emesso nei confronti di un ispettore del lavoro per aver indotto l’amministratore delegato di una ditta a versargli circa 10 milioni di vecchie lire, prospettandogli la possibilità che la multa di 70 milioni di lire, irrogata in seguito ad un accertamento di gravi irregolarità evidenziate in un verbale di contestazione, non venisse irrogata e venisse, invece, comminata una multa per una somma notevolmente inferiore, previa redazione di un verbale di contestazione di infrazioni molto meno afflittivo. La Procura ha accertato un danno all’immagine dell’amministrazione del lavoro- Direzione Provinciale del lavoro di Perugia, pari a Euro 20.000,00.
Un ulteriore atto di citazione è stato redatto contro un dirigente di settore della Provincia di Perugia e dei componenti del nucleo di valutazione (dei progetti) per aver concesso dei contributi pubblici per la realizzazione di un corso, autorizzato e finanziato dalla provincia di Perugia, senza che sussistessero le condizioni previste dalle disposizioni in materia.
In particolare, veniva evidenziato un danno patrimoniale e un danno all’immagine dell’Ente pubblico, in quanto era stato concesso un contributo per la qualifica professionale di operatore shiatsu non prevista e regolamentata nel nostro ordinamento, la cui attività è riservata esclusivamente al medico, al fisioterapista ed agli operatori abilitati all’esercizio della massofisioterapia, nel cui ambito più generale ricade, con la conseguenza che il corso non doveva mai essere finanziato con fondi pubblici. Danno patrimoniale e all’immagine per un totale di Euro 81.974,83.
Con riferimento a tale ultimo atto di citazione è da evidenziare che nell’ordinamento italiano lo shiatsu non è stato ancora regolamentato legislativamente, come molte altre pratiche diagnostiche e terapie alternative e/o innovative (es. agopuntura, iridologia, aroma-terapia, musico-terapia, ecc.).
Più in generale, il Consiglio Superiore della Sanità, in un precedente parere del 22 gennaio 1997, ha espresso l’avviso che pratiche innovative e/o alternative possono essere eseguite solo da chi ha “l’abilitazione all’esercizio della medicina in quanto, essendo in possesso di strumenti interpretativi, è in grado di valutare gli effetti assumendosi, nel contempo, la responsabilità sia penale che civile”; in questa prospettiva, inoltre, l’organo di consulenza tecnica del Ministero ha definito “ingiustificabili i corsi pubblici e/o privati sovvenzionati e certificati dallo Stato per forme di “medicine alternative” ove risulti a fondamento di queste una impostazione avulsa o contrapposta alla metodologia scientifica”.
Sul punto è intervenuta la Corte Costituzionale che con sentenza n. 353 del 12 dicembre 2003 – nel dichiarare l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Piemonte 24 ottobre 2002, n. 25 (Regolamentazione delle pratiche terapeutiche e delle discipline non convenzionali) che aveva assimilato le pratiche terapeutiche non convenzionali (tra le quali l’art. 2, lett. i, di detta legge regionale ricomprendeva espressamente anche lo shiatsu) alle “professioni sanitarie”, ha ricordato, inoltre, che “dopo l’entrata in vigore della Costituzione la disciplina delle funzioni relative all’esercizio delle professioni sanitarie e delle relative professioni ed arti ausiliarie è stata riservata, ai sensi dell’art. 117, nell’ambito della materia “assistenza sanitaria”, alla competenza statale, anziché a quella regionale, da una serie di atti legislativi, tra cui: il D.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, il D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, la legge 23 dicembre 1978, n. 833, il d. lgs. 31 marzo 1998, n. 112”.
Prosegue il giudice delle leggi affermando che “a seguito dell’entrata in vigore del nuovo Titolo V della Costituzione, la disciplina de qua è da ricondurre nell’ambito della competenza concorrente in materia di “professioni”, di cui all’art. 117, terzo comma, della Costituzione,” con la conseguenza che i relativi principi fondamentali – non essendo intervenuto il legislatore – sono pertanto da considerare quelli risultanti dalla legislazione statale già in vigore. La conclusione secondo la Corte è che “la potestà legislativa regionale in materia di professioni sanitarie debba rispettare il principio, già vigente nella legislazione statale, secondo cui l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili ed ordinamenti didattici, debba essere riservata allo Stato”.
Sono stati redatti due atti di citazione nei confronti del Sindaco, del Presidente della Comunità montana e del Responsabile del procedimento del patto territoriale Agricoltura e pesca del Ternano-Narnese-Amerino, per non aver vigilato sulla concessione di contributi in favore di operatori agrituristici che non possedevano i requisiti prescritti dalla normativa vigente in materia.
E’ stato accertato che i predetti operatori turistici avevano ricevuto contributi sia dalla Regione Umbria e sia dallo Stato attraverso il Responsabile del Patto territoriale. Danno accertato Euro 84.182,48 ed Euro 100.709,10. Per le stessa fattispecie è stato diramato un invito a dedurre nei confronti dei medesimi convenuti per un ammontare di Euro 127.660,40.
Diversi atti di citazione sono stati emessi contro amministratori comunali per aver definito i procedimenti espropriativi con notevole ritardo, procurando ingenti danni per interessi e svalutazione monetaria.
Le espropriazioni sono una fattispecie di danno molto ricorrente e riguardano procedimenti avviati circa 20-25 anni fa e conclusosi solo dopo che gli aventi diritto all’indennità di espropriazione hanno adito il Giudice civile, ottenendo condanne al risarcimento contro gli Enti locali.
La complessità della normativa in materia e i ritardi del legislatore nell’emanazione di norme certe con riferimento alla determinazione dell’indennità di espropriazione non giustificano l’inerzia e le omissioni degli amministratori interessati.
E’ da segnalare una istruttoria concernente la c.d. “Truffa dell’ossigeno” dove è stato accertato che alcuni farmacisti, in taluni casi da soli, in altri in concorso con i medici di base, hanno causato un danno patrimoniale al Servizio sanitario Regionale pari ad Euro 157.166,98 per un totale di 20.278.825 litri di ossigeno soltanto apparentemente erogato.
I medici redigevano le ricette mediche prescriventi quantitativi di O2 in favore di pazienti non necessitanti la prescrizione, o ignari delle stesse, e consegnando al farmacista direttamente dette ricette al solo fine di consentirgli il rimborso del corrispettivo relativo ai quantitativi falsamente erogati o, ancora, redigendo un numero di ricette eccedenti la necessità dei relativi pazienti e consegnando al farmacista direttamente le ricette al solo fine di consentirgli il rimborso del corrispettivo relativo ai quantitativi falsamente erogati.
Il farmacista, di conseguenza, trasmetteva mensilmente le ricette all’ASL di competenza al fine di ottenere il rimborso.

5. — Questioni giurisprudenziali

5.1. — Giurisdizione della Corte dei Conti sugli Enti pubblici economici.

Con sentenza n. 3889/04 le Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione, onfermando un orientamento già espresso con ordinanza n. 19667/03 in materia di responsabilità di amministratori e/o dipendenti di Enti pubblici economici, risolvono la questione di giurisdizione della Corte dei Conti secondo “criteri tradizionali”, individuati nella natura pubblica del servizio svolto e nel rapporto di servizio costituitosi tra Società e Comune, pur in presenza della natura privatistica della Società.
La Suprema Corte statuisce che, in presenza di un servizio pubblico espletato da una società, pur escludendo che detta società agisca come longa manus del Comune e quindi in una situazione di compenetrazione organica, sussiste la giurisdizione della Corte dei Conti quando si è in presenza di un rapporto di servizio, ravvisabile ogni qual volta si instauri una relazione funzionale caratterizzata dall’inserimento del soggetto esterno nell’iter procedimentale dell’Ente pubblico come compartecipe dell’attività a fini pubblici.
Precisano ancora le SS.UU. che, per costante giurisprudenza, il rapporto di servizio implica l’assoggettamento alla giurisdizione del Giudice contabile in materia di responsabilità patrimoniale per danno erariale, non rilevando in contrario la natura privatistica dell’Ente affidatario e/o lo strumento contrattuale con il quale si è costituito ed attuato il rapporto.

5.2. — Giurisdizione della Corte dei Conti sulle Aziende municipalizzate.

La Corte di Cassazione a SS.UU. con sentenza n. 03351/04 ha riconosciuto la giurisdizione della Conte nei confronti dei componenti la Commissione Amministratrice di una Azienda Municipalizzata sulla base della normativa di cui alla legge 8 giugno 1990, n. 142, recante norme sulle autonomie locali.
In particolare, la Suprema Corte ha statuito che l’art. 58 della legge n. 142 del 1990 (sostituito con l’art. 93 del T.U. n. 267/2000), prevedendo per gli amministratori degli Enti locali l’applicazione delle disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello Stato, ha avuto l’effetto di estendere al settore della responsabilità per danno erariale arrecato all’Ente locale dal suo amministratore o dipendente le norme di carattere processuale che riservano alla giurisdizione della Corte dei Conti tutte le controversia in materia di responsabilità amministrativa-contabile, con la conseguenza che è venuto meno, anche rispetto agli amministratori degli Enti locali, la necessità di distinguere tra responsabilità formale (riservata alla giurisdizione contabile ai sensi dell’art. 260 del r.d. n. 383 del 1934) e responsabilità amministrativa generica (riservata alla giurisdizione ordinaria ai sensi degli artt. 261-265 del r.d. n. 383/1934), normativa attualmente abrogata dall’art. 64 della legge n. 142 del 1990.

5.3. — Invito a dedurre ai sensi dell’art. 5 della legge n. 19 del 14 gennaio 1990, termine di 120 giorni per emettere l’atto di citazione.

Le SS.RR. della Corte dei Conti hanno statuito che, nel caso di pluralità di inviti a dedurre, il termine di cui all’art. 5, comma 1, della legge n.19 del 14.1.1994, nel testo modificato dalla legge n. 639/96, stabilito in 120 giorni per l’emissione dell’atto di citazione, decorre autonomamente per ciascun indagato dalla data in cui l’invito è stato notificato allo stesso, senza alcun collegamento temporale con la notifica ad altri soggetti presuntivamente coinvolti nella stessa vicenda dannosa.
Pur non volendo entrare nel merito della Q.M. decisa, non si può non rilevare che sul piano processuale sarebbe molto utile avere un processo unitario che consenta ed assicuri una piena cognizione dei fatti.
In tal senso soccorre sicuramente la più recente giurisprudenza della Corte dei Conti (sentenza n. 287/A del 2004 della Sezione II centrale di appello) la quale è dell’avviso che, pur non configurandosi un vincolo di litisconsorzio necessario tra i vari convenuti, il concorso di più persone nella commissione di un illecito amministrativo contabile pone, ciononostante, l’opportunità che il P.M. agisca, nell’ambito di un simultaneo processo nei confronti di tutti gli autori dell’illecito, onde valutare la partecipazione di ciascuno alla produzione dell’evento dannoso.
Giova osservare che la disposizione di legge non specifica che il termine di 120 giorni in caso di pluralità di presunti responsabili decorre dalla notifica dell’invito a ciascun convenuto.
L’interpretazione effettuata dalle SS.RR. della suindicata disposizione di legge crea moltissimi problemi sotto il profilo funzionale all’attività della Procura regionale e, d’altronde, considerata l’esigua differenza temporale tra l’ultima notifica e quella fatta ad ogni singolo responsabile in caso di una pluralità di invitati, non si ravvisa una lesione significativa delle garanzie dei soggetti coinvolti nelle indagini tale da giustificare una interpretazione così rigorosa.
Tra l’altro, è da evidenziare che detta interpretazione, nel caso in cui si sia in presenza di più responsabili del danno erariale, obbliga il magistrato requirente ad emettere più atti di citazione per la stessa fattispecie dannosa.
Inoltre, la Sezione giurisdizionale può (e non deve) effettuare la riunione dei giudizi attinenti la stessa ed identica figura di danno per connessione oggettiva.
Considerato che la predetta riunione di giudizi per connessione oggettiva è facoltativa e non obbligatoria, si potrebbe verificare che, in caso di mancata riunione e sussistendo più giudizi, vi potrebbero essere dei convenuti condannati ed altri assolti in presenza di condotte illecite identiche o similari.
Sempre in ordine al termine di 120 previsto per l’emissione dell’atto di citazione, la giurisprudenza contabile ha precisato che detto termine va rispettato anche se vi è una richiesta di proroga al magistrato requirente da parte del presunto responsabile, poiché il P.M. non può concedere proroghe in quanto detto potere spetta esclusivamente alla Sezione, ovvero la proroga è possibile ma sempre nell’ambito del predetto termine di 120 giorni, ossia a danno dell’arco temporale di cui dispone il P.M. per l’emissione dell’atto di citazione.
Al riguardo, si osserva che l’interpretazione appare in contrasto con le finalità dell’invito poiché, se il termine è fissato per evitare la lungaggine del giudizio a carico del presunto responsabile, con l’assenso di quest’ultimo viene meno tale esigenza; per converso, se l’invito è utile ai fini del migliore accertamento della fattispecie di danno e dei loro responsabili nell’interesse generale, chi meglio del magistrato requirente può valutare detta esigenza processuale, naturalmente se la proroga è contenuta in ristretti limiti temporali.
Su queste questioni interpretative sarebbe auspicabile un intervento del legislatore al fine di dare maggiore certezza a situazioni giuridiche che creano non poche difficoltà operative all’attività delle Procure Regionali.

5.4. – La giurisdizione della Corte dei Conti sulle società a partecipazione pubblica.

La recente evoluzione normativa e giurisprudenziale, nazionale e comunitaria, ha preso atto di due fenomeni che sono destinati ad incidere profondamente nell’ambito della giurisdizione amministrativo-contabile della Corte dei Conti:
a) i flussi finanziari pubblici, alimentati in massima parte attraverso il prelievo fiscale sui cittadini-contribuenti, confluiscono ormai in misura sostenuta verso modelli organizzativi diversi dagli Enti pubblici o dalle Amministrazioni intese in senso classico: Enti pubblici economici, consorzi e, soprattutto, società a partecipazione pubblica (totale, prevalente o maggioritaria) sono i veri titolari del potere di spesa, perché assegnatari di funzioni pubbliche (ad es. nella realizzazione di un’opera pubblica) od in quanto erogatori di servizi ai cittadini (si pensi alle società di gestione dei servizi pubblici in materia di approvvigionamento idrico, raccolta e smaltimento rifiuti, forniture di gas metano, gestione parcheggi, ecc.);
b) la “funzione amministrativa” non viene più esercitata esclusivamente con i mezzi propri del diritto amministrativo, ma viene espletata attraverso strumenti privatistici, senza che ciò muti la natura, ontologicamente pubblica, dell’attività svolta. L’attività amministrativa resta tale indipendentemente dal fatto che la forma giuridica utilizzata e il modulo negoziale in concreto adottato appartengano al diritto privato o al diritto pubblico.
Ed infatti il provvedimento amministrativo è divenuto, oggi, solo uno dei possibili atti che le P.A. possono adottare per il perseguimento dei propri fini; ad esso si accompagnano modelli procedimentali, schemi negoziali e soluzioni organizzativo-finanziarie più vicine al diritto privato, secondo un percorso ideale che va dagli accordi procedimentali alla costituzione di società per azioni per la gestione di servizi pubblici, alla partecipazione del capitale privato nella realizzazione di obiettivi di interesse generale (ad es. le varie forme di project financing), all’utilizzazione di moduli contrattuali di esternalizzazione di talune gestioni, in alternativa allo strumento concessorio, ma con esso largamente confinanti (outsourcing).
In questo contesto, la società di capitali, così conformata quale “impresa pubblica”, da tipico modello organizzativo strumentale all’attività imprenditoriale privata, è divenuta oggi uno dei moduli più utilizzati per il raggiungimento dei fini pubblici, in alternativa a quello dell’Ente pubblico strumentale.
La Corte costituzionale, con decisione n. 363 del 19 dicembre 2003, ha ribadito un importante principio, divenuto ormai pacifico nella giurisprudenza nazionale e comunitaria secondo il quale una S.p.a. a totale capitale pubblico è privata esclusivamente per la forma giuridica assunta, ma sul piano sostanziale essa, visto che continua ad essere sotto il controllo pubblico (esercitato soprattutto attraverso la partecipazione maggioritaria al capitale e la nomina degli amministratori), è assimilabile ad un Ente pubblico.
Ciò sulla base della considerazione, difficilmente contestabile, che la tendenza alla privatizzazione diffusasi nell’ultimo decennio non ha comportato in molti casi una cessione effettiva ai privati delle partecipazioni azionarie e con esse del controllo delle società nate dai vecchi Enti pubblici, ma soltanto un mutamento formale della natura giuridica dell’Ente, in molti casi tuttora sotto il controllo pubblico.
Anche il Consiglio di Stato, in una recente pronuncia ha precisato che neppure la quotazione in borsa cancella la qualità di impresa pubblica, dal momento che tale nozione si fonda su requisiti di carattere sostanziale, come la detenzione della maggioranza del capitale societario da parte dell’Ente o degli Enti pubblici: anche nel nostro ordinamento, in sostanza, ciò che conta è l’influenza dominante esercitata dai pubblici poteri sulla società (tra le tante, sez. IV, 27 maggio 2002, n. 2922).
La recente affermazione della sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti sugli amministratori, dirigenti e dipendenti delle S.p.a. pubbliche costituisce ormai un dato indubitabile.
Risulta così del tutto superata la precedente posizione della giurisprudenza della Corte di Cassazione in tema di giurisdizione di responsabilità della Corte dei Conti nei confronti degli amministratori di Enti pubblici economici, che veniva esclusa per tutti gli atti posti in essere nell’ambito della gestione imprenditoriale con strumenti privatistici; viceversa essa era generalmente ammessa limitatamente agli atti che esorbitavano dall’esercizio dell’attività imprenditoriale propria di tali Enti e configuravano invece espressione di poteri autoritativi, di autorganizzazione ovvero di funzioni pubbliche svolte in sostituzione di Amministrazioni dello Stato (Cass. Civ. S.U. 2.10.1993, n. 10381; 22.5.1991, n. 5792; 2.3.1983, n. 1282; 21.10.1983, n. 6179).
Questo orientamento è stato scardinato dalla più recente giurisprudenza della Corte di Cassazione: dapprima le Sezioni Unite con sentenza 24 febbraio 2000, n. 40, hanno affermato che “ai fini del riparto della giurisdizione il criterio scriminante si trasferisce dal soggetto all’oggetto, intendendo con questo termine la materia controversa e la disciplina applicabile” in modo tale da far leva non più sulla natura pubblica o privata del soggetto agente, ma su quello della materia oggetto di giurisdizione.
Successivamente, la Corte, con la fondamentale ordinanza n. 19667/03 del 22 dicembre 2003, ha completato l’epocale ribaltamento di indirizzo giurisprudenziale attribuendo alla Corte dei Conti i giudizi di responsabilità amministrativa anche nei confronti di amministratori e dipendenti di Enti pubblici economici, per fatti commessi dopo l’entrata in vigore dell’art. 1, ultimo comma della legge n. 20 del 1994, proprio sulla base della considerazione che l’Amministrazione svolge attività amministrativa non solo quando esercita pubbliche funzioni e poteri autoritativi, ma anche quando, nei limiti consentiti dall’ordinamento, persegue le proprie finalità istituzionali mediante un’attività disciplinata in tutto o in parte dal diritto privato.

Secondo la Suprema Corte, inoltre, l’ampliamento della nozione di “contabilità pubblica” (espressione contenuta nell’art. 103 della Costituzione), derivante dal progressivo ampliamento del concetto di soggetto pubblico, comporta la giurisdizione della Corte dei Conti su tutti gli agenti pubblici per i danni alle pubbliche risorse a prescindere dal modello organizzativo nel quale operano e porta all’individuazione nella formula costituzionale di una vera e propria “materia” utile ai fini del riparto di giurisdizione per materie dando concreta e puntuale applicazione al secondo comma dell’art. 103 della Costituzione.
Con la decisione del 26 febbraio 2004, n. 3899, la Suprema Corte è ritornata sul punto, affermando che deve essere riconosciuto il rapporto di servizio, necessario per l’assoggettamento alla giurisdizione della Corte dei Conti, ogni qual volta si abbia una relazione non organica, ma funzionale caratterizzata dall’inserimento del soggetto esterno nell’iter procedimentale dell’Ente pubblico come compartecipe dell’attività a fini pubblici di quest’ultimo, a nulla rilevando, in contrario, la natura privatistica dell’Ente affidatario e/o dello strumento contrattuale con il quale si è costituito ed attuato il rapporto in questione. Con la conseguente affermazione della giurisdizione della Corte dei Conti nei confronti degli amministratori di una società per azioni il cui capitale è detenuto in misura assolutamente maggioritaria dalla Pubblica Amministrazione.
In sostanza, la Suprema Corte sembra riconoscere in via generale un rapporto di strumentalità necessaria (in senso proprio) tra la società di diritto privato e l’ente-socio pubblico (unico o di maggioranza), ogni qual volta quest’ultimo sceglie il modello privatistico della società di capitali per la realizzazione di un proprio fine o, comunque di un bisogno generale della collettività: ciò significa che le S.p.a. pubbliche, almeno quelle a totale partecipazione pubblica, si atteggiano a veri e propri Enti strumentali del socio pubblico.
L’esperienza pratica di questo modello impone alcune considerazioni problematiche in termini di rispetto degli equilibri di finanza pubblica.
In via generale, ad onta della diffusione massiccia del modello societario nella gestione dei servizi pubblici, soprattutto nell’esperienza degli Enti territoriali locali, si deve evitare un’eccessiva sopravvalutazione del modello societario e non considerare la privatizzazione, tanto più quella formale (in assenza del collocamento azionario della maggior parte del capitale), come un bene assoluto: un Ente pubblico, gestito con strumenti moderni e secondo criteri di economicità, efficacia ed efficienza, è in grado di erogare un servizio o di realizzare e gestire un opera pubblica meglio di una società di capitali.
E’ da evidenziare che in caso di costituzione di impresa formalmente mista (capitale pubblico e privato) per la realizzazione e gestione di una grande opera pubblica, occorre prestare molta attenzione alla distribuzione effettiva, reale, degli oneri finanziari e, dunque, dei costi dell’opera stessa, posto che, attraverso il meccanismo delle partecipazioni azionarie incrociate e delle filiazioni societarie indiscriminate, non di rado si assiste ad un accollo al socio pubblico (e dunque ai cittadini-contribuenti) di una quota effettiva dei costi ben superiore a quella inizialmente pattuita con il socio privato, il quale, a ben vedere, spesso del tutto privato non è, dato che al capitale di quest’ultimo partecipa altro Ente pubblico o addirittura altra società a sua volta partecipata dal medesimo ente socio della società principale. A ciò si aggiunga l’ulteriore anomalia delle prestazioni di garanzia incrociate tra società partecipate, per cui, in caso di società mista a capitale pubblico e privato, si assiste non di rado a fideiussioni del socio pubblico a favore del socio privato della medesima società, o a consistenti cessioni di fideiussioni dalla società madre alla società partecipata.
Infine, va segnalato che vi potrebbe essere la sostanziale assenza di rischio imprenditoriale nel modello della società pubblica in virtù del meccanismo delle continue ricapitalizzazioni di queste società da parte del socio-Ente pubblico (il quale si sobbarca in tal modo l’onere del ripiano delle perdite societarie o del finanziamento di nuove attività, con relativo accollo diretto al bilancio dell’Ente locale), elemento che, tra l’altro, rischia di costituire un fattore potenzialmente distorsivo della libera e sana concorrenza tra le imprese e del principio comunitario delle pari opportunità economiche.
Sullo sfondo di questo scenario si potrebbe profilare il pericolo di rivedere riprodotto in sede locale il lato peggiore dell’esperienza – che ormai si riteneva storicamente conclusa – delle partecipazioni pubbliche statali o gli errori più recenti delle “municipalizzate”, con l’aumento indiscriminato – perché sottratto ad ogni controllo esterno – degli oneri e delle spese di queste strutture (per spese di personale, incarichi e consulenze, ecc.), puntualmente da ripianare a carico della finanza pubblica, con la moltiplicazione e parcellizzazione delle responsabilità, sino al loro sostanziale annullamento, con l’aggravamento dell’indebitamento pubblico complessivo, soprattutto attraverso il sempre più diffuso ricorso all’emissione di titoli obbligazionari locali (BOR, BOP, BOC) che, se hanno il pregio di fare cassa immediatamente, ciò non di meno comportano il pericoloso spostamento sugli esercizi successivi degli oneri derivanti dal rimborso del debito, con pesanti ripercussioni sulle generazioni future e con le devastanti conseguenze in termini di stabilità finanziaria e di sostenibilità dello sviluppo che il nostro Paese, purtroppo, vive da decenni.
Signor Presidente, nel ringraziare il Collegio e tutti i gentili ospiti per aver dato ascolto a questa mia relazione, Le chiedo di dichiarare aperto, nel nome del Popolo italiano, l’anno giudiziario 2005 della Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per l’Umbria.

Note

L'articolo Relazione d’apertura dell’anno giudiziario 2005 della Corte dei Conti di Perugia proviene da Giustamm.

(*) Fonte: relazione annuale dell’UE sui diritti dell’uomo (2004)

SOMMARIO

1. GLI STRUMENTI GIURIDICI – 2. I PROTAGONISTI 2.1 Consiglio europeo 2.2 Consiglio dell’Unione 2.3 Commissione europea 2.4 Parlamento europeo 2.5 Corte di giustizia europea 2.6 Mediatore europeo – 3. LE POLITICHE DELL’UNIONE IN MATERIA DI DIRITTI UMANI 3.1 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione e Convenzione 3.2 Diritti umani e terrorismo 3.3 Razzismo, xenofobia e antisemitismo 3.4 Asilo e migrazione 3.5 Profughi e sfollati 3.6 Persone appartenenti a minoranze 3.7 Tratta degli esseri umani 3.8 Tortura e altre pene trattamenti crudeli, disumani o degradanti 3.9 Abolizione della pena di morte 3.10 Diritti dei bambini 3.11 Diritti umani delle donne 3.12 diritti umani e attività economiche – 4. LE AZIONI IN MATERIA DI DIRITTI UMANI SULLA SCENA INTERNAZIONALE 4.1 Strategie, azioni e posizioni comuni 4.2 Iniziative e dichiarazioni 4.3 Clausole sui diritti umani negli accordi di cooperazione con paesi terzi 4.4 Attività finanziate nell’ambito dell’iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell’uomo 4.4 Patto di stabilità per l’Europa sud-orientale – 5. CONCLUSIONI.

1. GLI STRUMENTI GIURIDICI

La politica dell’Unione europea in materia di diritti umani si concretizza nel rispetto e nella promozione di questi diritti enunciati nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948 e, successivamente, nel Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici e in quello relativo ai diritti economici sociali e culturali del 1966. Oltre a questi strumenti dell’ONU sui diritti umani, la politica dell’UE si basa su pertinenti strumenti regionali, come la Convenzione europea dei diritti dell’uomo del 1950.
L’Unione aderisce ai principi di universalità, interdipendenza e indivisibilità dei diritti umani e delle libertà democratiche contenute in questi strumenti giuridici internazionali, come è stato ribadito nella Conferenza mondiale sui diritti umani tenutasi a Vienna nel 1993. La loro tutela e protezione non solo costituisce uno dei principi base dell’UE, ma sono contenute anche nella sua legislazione. Infatti tali diritti sono stati esplicitamente incorporati e affermati quali obiettivi della Comunità nel Trattato sull’Unione europea (TUE), entrato in vigore nel novembre del 1993. Questo fatto ha fortemente sottolineato i diritti umani quale questione prioritaria nelle politiche interne ed esterne dell’Unione.
Per quanto riguarda le politiche interne, l’articolo 2 del TUE precisa che l’obiettivo dell’Unione è “rafforzare la tutela dei diritti e degli interessi dei cittadini nei suoi Stati membri” e “conservare e sviluppare l’Unione quale spazio di libertà, sicurezza e giustizia”. Inoltre, l’articolo 6, paragrafo 2, afferma che l’Unione è tenuta a rispettare “i diritti fondamentali quali sono contenuti nella Convenzione (…) [del Consiglio d’Europa] per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (…) e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario”. Detto articolo è applicato dalla Corte di giustizia relativamente all’azione delle Istituzioni dell’UE nella misura in cui tali questioni sono soggette alla competenza giurisdizionale della Corte.
Inoltre l’articolo 7 del Trattato introduce un meccanismo inteso a sanzionare le violazioni gravi e persistenti dei diritti umani da parte degli Stati membri, consistente in una sospensione dei benefici concessi dal TUE. Tale meccanismo è stato ulteriormente rafforzato dal Trattato di Nizza, concluso nel dicembre 2000.
In merito alle politiche esterne dell’Unione, l’articolo 11 del TUE dichiara che lo “sviluppo e consolidamento della democrazia e dello stato di diritto, nonché il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali” si annoverano fra gli obiettivi della politica estera e di sicurezza comune dell’UE. L’articolo 177 del Trattato CE prevede che la politica della Comunità nel settore della cooperazione allo sviluppo contribuisce altresì al raggiungimento di tali obiettivi.
In questo contesto occorre ricordare la Carta dei diritti fondamentali dell’UE.
La Carta è stata formulata dalle istituzioni dell’UE – Consiglio, Commissione e Parlamento – nel dicembre 2000, con l’intento di rafforzare la tutela dei diritti fondamentali alla luce dei mutamenti nella società, del progresso sociale e degli sviluppi tecnologici, rendendo tali diritti più visibili in uno strumento dell’UE.
Sulla scorta di queste basi giuridiche e competenze il Consiglio, nelle conclusioni del 10 dicembre 2002 in materia di diritti umani e democratizzazione nei paesi terzi, ha ribadito il suo impegno a favore dei seguenti principi:
– coerenza tra l’azione comunitaria e la politica estera e di sicurezza comune (PESC) e la politica di sviluppo, attraverso uno stretto coordinamento tra i suoi organi competenti e con la Commissione;
– integrazione (mainstreaming) dei diritti umani e della democratizzazione nelle pertinenti politiche e azioni dell’UE;
– apertura della politica dell’UE in materia di diritti umani e di democratizzazione attraverso un dialogo più intenso con il Parlamento europeo e con la società civile;
– identificazione e riesame periodici delle azioni prioritarie nell’attuazione della sua politica in materia di diritti umani e di democratizzazione.

2. I PROTAGONISTI

L’importanza che l’Unione europea attribuisce alla promozione e alla tutela dei diritti umani e delle libertà fondamentali comporta che la maggior parte degli organi e delle istituzioni dell’UE si occupino di tali questioni. Il Consiglio europeo, il Consiglio dell’UE e la Commissione sono i principali attori nel processo di direzione politica, decisionale e di attuazione delle decisioni. Tuttavia anche il Parlamento europeo, la Corte di giustizia europea e il Mediatore europeo svolgono un ruolo importante in tale campo, sia all’interno che all’esterno dell’UE.
La promozione e la tutela di tali diritti nell’ambito degli Stati membri riguarda in primo luogo gli Stati stessi, in base ai rispettivi sistemi giuridici e obblighi internazionali.
Gli Stati membri, che sono parti di numerosi strumenti internazionali giuridicamente vincolanti e aventi carattere politico, devono rispondere delle loro azioni in questo settore di fronte a molte organizzazioni internazionali, compresi il Consiglio d’Europa, l’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE), e le Nazioni Unite (ONU).
Vi sono tuttavia alcune questioni specifiche in materia di diritti umani che sorgono all’interno dell’UE, quali la discriminazione, il razzismo e la xenofobia, che includono aspetti attinenti alla competenza della Comunità europea.
I rispettivi ruoli delle Istituzioni dell’UE in materia di promozione e tutela dei diritti umani nelle relazioni esterne dell’UE, variano a seconda dei tre “pilastri” dell’UE, la Comunità europea, la politica estera e di sicurezza comune (PESC) e la giustizia e gli affari interni (GAI).
I ruoli della Commissione, del Parlamento europeo e della Corte di giustizia sono più importanti quando si tratta di questioni comunitarie. La responsabilità primaria per le politiche dell’UE nei settori PESC e GAI compete agli Stati membri, pur restando la Commissione e il Parlamento europeo pienamente associati all’azione dell’UE.

2.1Consiglio europeo

Il Consiglio europeo riunisce i capi di Stato o di governo degli Stati membri, compreso il Presidente della Commissione europea. I membri del Consiglio europeo sono assistiti dai Ministri degli Affari esteri e dal Commissario europeo incaricato delle relazioni esterne. Le decisioni adottate nelle riunioni del Consiglio europeo hanno un impulso cruciale per la definizione degli orientamenti politici generali dell’Unione europea.

2.2Consiglio dell’Unione europea

Il Consiglio dell’Unione europea è formato dai rappresentanti di ciascun Stato membro a livello ministeriale. Le questioni dei diritti dell’uomo che sorgono nelle relazioni esterne dell’UE nell’ambito della PESC o delle politiche commerciali o di sviluppo della Comunità europea sono trattate dai Ministri degli affari esteri in sede di Consiglio “Affari generali e relazioni esterne” (CAGRE).
I Ministri della giustizia e degli affari interni trattano, in sede di Consiglio “Giustizia e affari interni”, le questioni dei diritti dell’uomo che rientrano nella loro sfera di competenza e che riguardano i paesi terzi. Ai sensi del Trattato sull’Unione europea (TUE), è compito del Consiglio adottare le decisioni necessarie alla definizione e all’attuazione della PESC.
Con l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam nel maggio 1999, vari ambiti di cooperazione nel settore della giustizia e affari interni sono stati trasferiti al primo pilastro, dove la Commissione ha un ruolo più consistente.
I settori di cooperazione interessati da tale trasferimento riguardano i visti, l’asilo, l’immigrazione e la cooperazione in materia civile. Le disposizioni che disciplinano la cooperazione di polizia e la cooperazione giudiziaria in materia penale restano nel terzo pilastro, in cui il Consiglio dei Ministri può adottare posizioni comuni, decisioni quadro, decisioni o convenzioni su iniziativa di uno Stato membro o della Commissione.
I lavori del Consiglio sono preparati dal COREPER, composto dai Rappresentanti Permanenti degli Stati membri a Bruxelles e dei loro aggiunti. Tale Comitato sorveglia e coordina inoltre i lavori dei comitati e gruppi di lavoro composti da funzionari degli Stati membri, che hanno compiti istruttori.
Il Comitato politico e di sicurezza (CPS) segue la situazione internazionale nei settori che rientrano nella politica estera e di sicurezza comune e contribuisce a definire le politiche in materia di diritti umani, formulando pareri per il Consiglio. Esso sorveglia l’attuazione delle politiche concordate senza coinvolgere la responsabilità della Presidenza e della Commissione. Inoltre, in caso di crisi, il CPS svolge anche un ruolo centrale nel definire la risposta dell’Unione alla crisi.
A livello di gruppi di lavoro del Consiglio, il principale organo cui compete trattare le questioni dei diritti umani nell’ambito delle relazioni esterne dell’UE è il gruppo di lavoro tematico sui diritti umani (COHOM). Tale gruppo è composto, di regola, dai capi divisione sui diritti dell’uomo dei ministeri degli affari esteri di ciascun Stato membro e da un rappresentante della Commissione.
Con l’adozione delle conclusioni del Consiglio del settembre 2003, è stato ampliato il mandato del COHOM includendo questioni che rientrano nel primo pilastro, quali gli accordi di cooperazione e di associazione, al fine di esaminare le questioni interne dei diritti umani e promuovere la coerenza tra la politica interna ed esterna in materia.

2.3Commissione europea

La Commissione è associata a pieno titolo ai lavori intrapresi nel quadro della PESC e contribuisce alla formulazione delle politiche e delle posizioni dell’UE nel settore dei diritti umani. In qualità di partecipante alla Troika (costituita dallo Stato membro che detiene la presidenza del Consiglio, da quello che la deteneva nel semestre precedente e da quello che la deterrà nel semestre successivo), la Commissione prende parte alla rappresentanza esterna dell’UE, alla conduzione del dialogo su questioni attinenti ai diritti umani con paesi terzi e all’avvio di iniziative presso tali paesi. La Commissione inoltre rilascia, nell’ambito delle sue competenze, dichiarazioni annuali sui diritti umani in qualità di osservatore presso la Commissione dei diritti dell’uomo dell’ONU (CHR) e il Terzo Comitato dell’Assemblea generale dell’ONU. Inoltre, la promozione dei diritti umani e della democrazia è un elemento essenziale delle politiche e dei programmi della Commissione. Ciò dimostra come essa cerchi di promuovere i diritti umani attraverso gli strumenti in materia di scambi e cooperazione e attraverso l’attività in ambito UE concernenti questioni quali il razzismo, la xenofobia, l’asilo e la migrazione. I notevoli finanziamenti destinati dal bilancio dell’UE a progetti sui diritti umani – sia attraverso l’Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell’uomo (EIDHR) che attraverso finanziamenti bilaterali e regionali – sono un ulteriore esempio dell’importanza che la Commissione annette al settore.

2.4Parlamento europeo

Il Parlamento europeo si esprime con forza sulle questioni dei diritti umani e della democrazia e contribuisce alla formulazione e all’attuazione delle politiche dell’UE attraverso risoluzioni, relazioni, missioni nei paesi terzi e eventi in materia di diritti umani, nonché attraverso interrogazioni orali e scritte. A tali fini è stata ricostituita la Sottocommissione per i diritti dell’uomo nel nuovo Parlamento europeo la quale redige una relazione annuale sui diritti umani nel mondo e sulla politica dell’UE in materia. La relazione e la relativa risoluzione sono incentrate su diritti umani e terrorismo, salute riproduttiva e diritti delle persone disabili ed è integrata da una motivazione che fornisce ulteriori dettagli su tali questioni e un’analisi generale delle attività del Parlamento nel campo dei diritti dell’uomo e della democrazia. Inoltre nel corso del pertinente dibattito in plenaria, la Commissione fornisce dettagliate risposte scritte riguardo alle principali questioni contenute nella relazione.
Il Parlamento adotta risoluzioni e relazioni annuali sui diritti fondamentali nell’UE basandole sulla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

2.5Corte di giustizia europea

La Corte di giustizia europea, istituzione giudiziaria dell’Unione europea, garantisce il rispetto del diritto comunitario nell’applicazione dei trattati. Essendo la legislazione comunitaria direttamente applicabile in tutti gli Stati membri, la Corte ne assicura la sua corretta interpretazione e applicazione nell’Unione pronunciandosi su casi che coinvolgono gli Stati membri, le istituzioni comunitarie, le imprese private e i singoli cittadini.
Dalla sua creazione (1952) le sono state sottoposte circa 9.000 questioni.
Nel 1989, per snellire la mole di lavoro in continuo aumento e per poter trattare le cause più celermente, il Consiglio ha istituito un Tribunale di primo grado.
La Corte è competente a pronunciarsi su questioni che le vengono sottoposte direttamente, tra cui ricorsi diretti presentati dai singoli, che possono riguardare anche diritti umani.
La giurisprudenza della Corte si è gradualmente accresciuta, richiamandosi alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e ai trattati internazionali in materia di protezione dei diritti umani per i quali gli Stati membri hanno collaborato o che hanno sottoscritto o ratificato.
La Corte ha stabilito che la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali riveste particolare importanza e costituisce un punto di riferimento (a tal punto che la Costituzione europea ne stabilisce l’adesione dell’Unione).
Le sentenze emesse dalla Corte sono vincolanti e hanno confermato che l’obbligo di rispettare i diritti fondamentali si applica sia alle Istituzioni dell’Unione, sia agli Stati membri nell’ambito del diritto comunitario.
Sebbene il Trattato CE non contenesse originariamente clausole specifiche in materia di diritti umani, la Corte di giustizia ha costantemente riconosciuto che i diritti fondamentali costituiscono parte integrante dell’ordinamento giuridico comunitario, garantendo in tal modo che questi siano pienamente considerati nell’amministrazione della giustizia.
La giurisprudenza della Corte si riflette attualmente nell’articolo 6 del TUE che stabilisce che l’Unione si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti umani, delle libertà fondamentali e dello stato di diritto.

2.6Mediatore europeo

Compito principale del Mediatore europeo è esaminare i presunti casi di cattiva amministrazione dell’azione delle Istituzioni o degli organi comunitari, esclusi la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado nell’esercizio delle loro funzioni giurisdizionali. Siffatti casi vengono segnalati al Mediatore principalmente mediante denunce di cittadini europei, ma esso è altresì abilitato a condurre indagini di propria iniziativa. Il Mediatore pubblica annualmente una relazione che illustra anche l’impegno delle Istituzioni dell’Unione europea nel campo di diritti umani.

3. LE POLITICHE DELL’UE IN MATERIA DI DIRITTI UMANI

3.1Carta dei diritti fondamentali dell’Unione e Convenzione

La Carta dei diritti fondamentali, proclamata in occasione del Consiglio europeo di Nizza del dicembre 2000, è un documento di riferimento che permette ai cittadini dell’Unione e dei paesi candidati all’adesione di conoscere i propri diritti e i valori sui quali si edifica l’Unione.
Anche se la Carta ancora non è vincolante dal punto di vista giuridico, i giuristi la citano sempre più spesso dinanzi agli organi giurisdizionali dell’Unione e gli avvocati generali presso la Corte di giustizia vi fanno regolarmente riferimento nelle loro conclusioni, pur rilevandone la mancanza di carattere giuridico vincolante.
La Carta pone in rilievo i diritti esistenti su cui si fonda l’Unione e da essa rispettati a norma dell’articolo 6 del TUE.
Essa contiene diverse categorie di diritti:
– i diritti e le libertà e le garanzie procedurali, quali risultano dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, nonché dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri;
– i diritti connessi con la cittadinanza europea. Diritti già presenti nella seconda parte del TUE nominata, “Cittadinanza dell’Unione”;
– i diritti economici, sociali e culturali, che corrispondono alle disposizioni del diritto del lavoro e del diritto sociale;
– i diritti “moderni”, che mirano a dare una risposta alle sfide legate allo sviluppo attuale e futuro delle tecnologie dell’informazione o dell’ingegneria genetica.
La Carta è stata incorporata nella seconda parte della Costituzione europea in modo da conferirle carattere giuridicamente vincolante, insieme alle disposizioni generali che ne disciplinano l’interpretazione e l’applicazione.
Su richiesta del Parlamento europeo nel settembre 2002, la Commissione ha istituito una rete di esperti indipendenti in materia di diritti fondamentali incaricati di esercitare il controllo sulla situazione dei diritti fondamentali negli Stati membri e di elaborare relazioni nonché pareri su questioni specifiche connesse con la protezione dei diritti fondamentali dell’Unione.

3.2Diritti umani e terrorismo

Gli attentati terroristici dell’11 settembre 2001 hanno collocato la lotta al terrorismo al primo posto dell’agenda dell’UE. Nella riunione straordinaria del 21 settembre 2001, il Consiglio ha approvato un piano d’azione dell’UE per la lotta al terrorismo inteso a sviluppare un approccio coordinato, coerente e interpilastri. In tale occasione il Consiglio ha dichiarato che l’impegno per la lotta al terrorismo andrà di pari passo con il “rispetto delle libertà fondamentali su cui si fonda la nostra civiltà”.
Gli attentati di Madrid dell’11 marzo 2004, i più gravi nella storia dell’Europa, hanno evidenziato l’urgenza dell’impegno dell’UE per la lotta al terrorismo.
Il 25 marzo tutti gli Stati membri riuniti in sede di Consiglio europeo, hanno approvato la dichiarazione sulla lotta al terrorismo con cui è stato aggiornato il piano d’azione dell’UE del 2001. La dichiarazione definisce gli atti terroristici come un attacco ai valori su cui si fonda l’Unione e quindi da combattere in tutte le sue forme secondo i principi fondamentali dell’Unione, le disposizioni della Carta delle Nazioni Unite e gli obblighi sanciti nella risoluzione 1373 del 2001 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.
Nel marzo 2004 l’Unione europea ha altresì approvato le linee direttrici dell’UE per un’impostazione comune alla lotta al terrorismo, un documento interno di accompagnamento del piano d’azione dell’UE che definisce l’impostazione dell’UE sul terrorismo e sui diritti umani, attestandone l’impegno a prevenire e a stroncare il terrorismo in modo visibile e coerente.
La decisione quadro sulla lotta al terrorismo (13 giugno 2002) è intesa a garantire che gli atti terroristici siano definiti reati in tutta l’Unione e impone a ciascuno Stato membro di prevedere un livello minimo di sanzioni per tali reati.
Il compito degli Stati membri è quello di dar seguito alla dichiarazione succitata con misure concrete intese a potenziare ulteriormente la lotta al terrorismo.
Tutte le misure intese a rafforzare la sicurezza devono, tuttavia, essere adottate nel rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, le quali costituiscono un principio fondamentale di tutte le azioni comunitarie.

3.3Razzismo, xenofobia e antisemitismo

L’Unione europea è fortemente impegnata nel combattere la discriminazione razziale, la xenofobia e l’antisemitismo in tutte le loro forme.
L’articolo 13 del Trattato CE e l’articolo 29 del Trattato UE menzionano specificatamente la lotta contro il razzismo e la discriminazione.
La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, inoltre, ribadisce il divieto di ogni discriminazione fondata, in particolare, sul sesso, la razza, il colore della pelle, l’origine etnica o sociale, le caratteristiche genetiche o la lingua, la religione o le convinzioni personali, le opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, l’appartenenza ad una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita, gli handicap, l’età o le tendenze sessuali.
Dopo l’adozione del Trattato di Amsterdam, che ha conferito alla Comunità nuovi poteri nella lotta contro la discriminazione, è stato varato un pacchetto di misure volte a combattere la discriminazione, tra cui due direttive e un programma d’azione articolato su sei anni.
La prima direttiva “Parità razziale” (2000/43/CE) vieta la discriminazione razziale ed etnica nei settori dell’occupazione, istruzione, sicurezza sociale e assistenza sanitaria, accesso a beni, servizi e alloggi, prevedendo un’ampia serie di misure connesse, tra cui l’istituzione in ogni Stato membro di un’organizzazione diretta a promuovere la parità di trattamento.
La seconda direttiva “Parità in materia di occupazione” (2000/78/CE) dà attuazione al principio di parità di trattamento nei settori dell’occupazione e della formazione, a prescindere dalla religione o da convinzioni personali, dagli handicap, dall’età o dalle tendenze sessuali.
Il quadro legislativo dell’UE è completato dal programma d’azione comunitaria per combattere la discriminazione (2001-2006, con una dotazione di 100 milioni di euro), che mira a migliorare la comprensione delle tematiche connesse con la discriminazione, sviluppare la capacità di lottare efficacemente contro la discriminazione e promuovere i valori che sottendono la lotta alla discriminazione.
A livello internazionale un ruolo importante nella lotta contro questi fenomeni lo svolge la Convenzione internazionale delle Nazioni Unite sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale. Adottata nel 1965, è stata ratificata da tutti gli Stati membri, ed è in attesa di ratifica universale.
L’UE sostiene parimenti i lavori del Comitato per l’eliminazione della discriminazione razziale il quale svolge un ruolo essenziale nel controllo dell’attuazione degli impegni assunti dagli Stati che sono parti della Convenzione stessa.

3.4Asilo e migrazione

L’Unione europea, conformemente alla decisione del Consiglio di Tampere dell’ottobre 1999, ha continuato a lavorare intensamente per lo sviluppo di una politica comune della migrazione e per l’istituzione di un regime europeo comune in materia di asilo.
Nelle sue proposte e azioni per il settore dell’immigrazione e dell’asilo, segnatamente quelle basate sull’articolo 63 del TUE, la Commissione ha continuato a dedicare particolare attenzione agli aspetti umanitari e ad assicurare il pieno rispetto dei principi basati sui diritti umani sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e da altre norme internazionali.
Per facilitare la cooperazione con paesi terzi la Commissione, nel marzo 2004, ha adottato un regolamento che ha istituito il programma AENEAS. Tale programma si prefigge di fornire aiuti finanziari e tecnici ai paesi terzi al fine di sostenere gli sforzi per una migliore gestione dei flussi migratori sotto tutti i punti di vista: migrazione legale e illegale, riammissione, reintegrazione, asilo e protezione internazionale.
Oltre a questo programma specifico, la Commissione gestisce vari programmi di cooperazione con paesi terzi che prevedono attività nel settore della migrazione (TACIS, MEDA, ecc.), le cui attività includono la cooperazione alla lotta contro la migrazione illegale, nonché azioni destinate ai profughi e ai richiedenti asilo, ai migranti legali e al reinserimento a lungo termine dei migranti nei rispettivi paesi d’origine. Inoltre il concetto di gestione della migrazione è sempre più preso in considerazione nell’ambito di programmi di cooperazione, con l’obiettivo di aiutare i paesi terzi ad affrontare le cause profonde della migrazione.

3.5Profughi e sfollati

Migliorare la condizione dei milioni di persone che in tutto il mondo sono costrette a fuggire dalle loro case resta una delle grandi priorità dell’Unione europea. In molti casi i conflitti armati e la violazione dei diritti umani sono le cause primarie degli sfollamenti e, nella maggior parte dei casi, tale situazione si verifica nei confronti delle minoranze. Pertanto la prevenzione e la soluzione di tali conflitti, nonché il rispetto dei diritti umani sono di fondamentale importanza per evitare tali fenomeni.
In materia un compito importante viene svolto dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR).
L’UE ha seguito con grande attenzione i lavori dell’UNHCR nel settore della protezione internazionale. Questo, dopo aver ultimato un’agenda per la protezione nel 2002, ha lanciato una nuova iniziativa, denominata “Convention Plus” con lo scopo di rafforzare e integrare la Convenzione di Ginevra del 1951 relativa allo status dei rifugiati, e il protocollo del 1967 mediante lo sviluppo di accordi multilaterali speciali volti a migliorare la ripartizione degli oneri e a concentrare l’attenzione sul raggiungimento di soluzioni durevoli.
L’azione normativa dell’UE nell’ambito dell’asilo è un settore sostanzialmente collegato ai lavori dell’UNHCR e all’agenda per la protezione.
Gli sforzi dell’UE per l’armonizzazione della legislazione e delle prassi degli Stati membri sono volti all’istituzione di un regime europeo comune in materia di asilo basato sull’applicazione della Convenzione di Ginevra del 1951. Ciò è avvenuto nell’aprile 2004 con la direttiva (2004/83/CE) del Consiglio recante norme minime sull’attribuzione della qualifica e dello status di rifugiati e sulla protezione internazionale e a tal fine, con decisione del 2 dicembre 2004, il Consiglio ha istituito il Fondo europeo per i rifugiati destinato a sostenere gli sforzi compiuti dagli Stati membri per accogliere rifugiati e sfollati.
Un ruolo centrale di difensore degli sfollati interni, categoria spesso trascurata, viene svolto dal rappresentante del Segretario generale delle Nazioni Unite per gli sfollati interni. Nel 1998 sono stati elaborati nell’ambito del suo mandato i principi orientativi riguardo agli sfollati interni, che descrivono i diritti e i bisogni specifici di tale categoria di persone. Tuttavia permangono molte lacune nell’attività di assistenza e protezione ed è necessario perfezionare l’approccio collaborativo per garantire una risposta coordinata della comunità internazionale.

3.6Persone appartenenti a minoranze

La protezione delle persone appartenenti a minoranze costituisce parte integrante della politica dell’UE in materia di diritti umani.
In seguito al processo di allargamento, i gruppi appartenenti alle minoranze sono più che raddoppiati e contribuiscono quindi notevolmente alla diversità culturale, etnica e linguistica dell’Unione. Questo incremento del numero di cittadini dell’UE appartenenti a minoranze nazionali arricchisce l’Unione sotto tutti gli aspetti.
La Costituzione europea, firmata il 29 ottobre 2004 a Roma, contempla, tra i valori dell’Unione, il rispetto dei diritti delle persone appartenenti ad una minoranza (articolo I-2).
Attualmente l’articolo 13 del Trattato CE permette alla Comunità di adottare provvedimenti contro la discriminazione delle persone appartenenti alle minoranze. La Comunità si è avvalsa di questa possibilità quando ha adottato la direttiva 2000/43/CE del Consiglio, del 29 giugno 2000, che attua il principio di parità di trattamento fra le persone, indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica.
La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea afferma, tra l’altro, che tutte le persone sono uguali davanti alla legge (articolo 20), vieta qualsiasi forma di discriminazione, anche fondata sull’appartenenza ad una minoranza nazionale (articolo 21), e stabilisce che l’Unione rispetta la diversità culturale, religiosa e linguistica (articolo 22).
In riferimento alla direttiva 2000/43/CE l’UE ha varato nel 2003 una campagna quinquennale di informazione con lo slogan “per la diversità, contro la discriminazione” mirante alla promozione dei diritti nel contesto della normativa europea in materia di antidiscriminazione.
Il Parlamento europeo ha affrontato il problema dell’importanza delle lingue e delle culture delle minoranze in varie occasioni. Nel 2003 ha adottato una risoluzione sulle lingue europee regionali o meno diffuse – le lingue delle minoranze dell’UE – nel contesto dell’allargamento e della diversità culturale.
L’ultimo allargamento dell’Unione europea ha comportato l’inclusione di un gran numero di persone appartenenti alla comunità Rom. Convinta della necessità di promuovere e tutelare i diritti umani dei Rom e di adottare misure efficaci per favorirne l’integrazione sociale, l’Unione europea ha preso parte attivamente all’elaborazione del piano d’azione per migliorare la situazione dei Rom e dei Sinti nell’area dell’OSCE, adottato nella riunione del Consiglio ministeriale dell’OSCE tenutasi a Maastricht nel dicembre 2003, e ne ha vigorosamente sostenuto l’attuazione.
Nel campo della tutela e dei diritti delle persone appartenenti alle minoranze relativamente alle relazioni esterne dell’UE c’è da notare che essa collabora con organizzazioni regionali e internazionali, quali l’OSCE (partecipando attivamente ai lavori della riunione annuale, e sostenendone le attività per quanto concerne le misure che agevolano l’attuazione di impegni inerenti ai diritti delle persone appartenenti alle minoranze); il Consiglio d’Europa (che svolge un ruolo indispensabile nella protezione delle minoranze grazie anche al lavoro della Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto e della Commissione europea contro il razzismo e l’intolleranza); e le Nazioni Unite (seguendo con grande interesse le attività del gruppo di lavoro sulle minoranze, che ogni anno riceve l’incarico di riesaminare l’attuazione della dichiarazione del 1992 sui diritti delle persone appartenenti alle minoranze nazionali, etniche, linguistiche o religiose, nonché di esplorare le possibili soluzioni dei problemi che interessano le minoranze stesse).
Gli standard europei relativi a tale materia si riflettono in particolare negli strumenti giuridicamente vincolanti del Consiglio d’Europa: la Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell’uomo e della libertà fondamentali e il suo protocollo addizionale n. 12 (che entrerà in vigore l’1/4/2005), che impone il divieto generalizzato della discriminazione, e la Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali, che costituisce il primo strumento multilaterale giuridicamente vincolante sulla protezione delle persone appartenenti alle minoranze nazionali.
La giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo e il monitoraggio istituito dalla Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali danno un impulso significativo all’intero sistema della protezione delle minoranze in tutta Europa.

3.7Tratta degli esseri umani

L’Unione europea ha continuato a sviluppare una politica globale per prevenire e reprimere la tratta degli esseri umani. Tale politica è basata su un approccio multidisciplinare che comprende elementi di prevenzione, di protezione e assistenza alle vittime e ai testimoni nel quadro dei procedimenti penali, di diritto penale sostanziale nonché di cooperazione di polizia e giudiziaria.
Va sottolineata l’importanza dell’articolo 5 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea che afferma: “E’ proibita la tratta degli esseri umani”.
La Commissione ha inoltre proposto discussioni a livello di esperti organizzando riunioni sulla tratta di esseri umani nel quadro del Forum UE per la prevenzione del crimine organizzato.
Il 20 ottobre 2003 il Consiglio ha adottato una risoluzione sulle iniziative contro la tratta di esseri umani, in particolare delle donne, che esorta gli Stati membri, tra l’altro, a portare avanti l’impegno a proseguire a livello nazionale, europeo e internazionale la loro azione ovunque possibile in cooperazione con le ONG e, se del caso, offrendo ad esse sostegno, nonché a sottolineare l’impegno riguardo a provvedimenti concreti, quali campagne volte ad una maggiore sensibilizzazione e a un’intensificazione della cooperazione transfrontaliera e internazionale nei settori della prevenzione, della protezione e dell’assistenza alle vittime, al fine di conseguire risultati tangibili nella lotta alla tratta di esseri umani.
Gli Stati membri dovrebbero inoltre sostenere e proteggere le vittime, conformemente alla legislazione nazionale, per rendere possibile il rientro in condizioni di sicurezza nei paesi d’origine o un’adeguata protezione nei paesi ospitanti.
Infine, la risoluzione invita gli Stati membri ad utilizzare le risorse finanziarie dell’iniziativa comunitaria EQUAL per promuovere, conformemente alla legislazione nazionale, l’integrazione sociale e professionale di coloro che ne beneficiano.

3.8Tortura ed altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti

La prevenzione e l’eliminazione di tutte le forme di tortura ed altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti, costituisce un’altra priorità dell’Unione, come sancito dall’articolo 4 della Carta dei diritti fondamentali, la quale afferma che “nessuno può essere sottoposto a tortura, ne a pene o trattamenti inumani o degradanti”. In particolare l’Unione si augura che tutti i paesi rispettino il divieto incondizionato di tortura imposto dal diritto internazionale.
In occasione della 60° sessione della Commissione dei diritti dell’uomo delle Nazioni Unite l’UE ha fatto riferimento alla tortura in due dichiarazioni. Ha sottolineato che tutti gli Stati devono creare un quadro giuridico, giudiziario ed amministrativo efficace per garantire che non possano verificarsi casi di tortura e punire chiunque se ne rendesse responsabile. Ha esortato tutti gli Stati a ratificare la Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura, ad accettare i ricorsi individuali presentati a titolo della stessa e a prendere in considerazione la possibilità di aderire al protocollo facoltativo alla Convenzione (che rafforza la prevenzione della tortura mediante sopralluoghi effettuati da organi internazionali di sorveglianza indipendenti).
Tutti gli Stati dell’UE hanno appoggiato la risoluzione omnibus sulla tortura presentata dalla Danimarca, che è stata adottata per consenso. Il testo relativo al divieto assoluto di tortura, anche nei conflitti armati, è stato rafforzato, e come nuovo elemento è stato aggiunto nella risoluzione il riferimento al divieto di inviare una persona in un paese in cui rischia la tortura.
Ma l’impegno fin qui profuso non appare sufficiente: basta pensare al recente comportamento in Iraq da parte di una minoranza di militari di un paese “esportatore di democrazia” come gli Stati Uniti, o alle sequenze filmate di decapitazione che i terroristi islamici hanno messo in circolazione.
La Comunità europea ha stanziato consistenti finanziamenti per la prevenzione della tortura e la riabilitazione delle vittime.
Per il 2004 sono stati previsti 10 milioni di euro per progetti di riabilitazione delle vittime della tortura e 6 milioni di euro per la prevenzione della tortura.
Tra il 2003 e il 2004 il protocollo facoltativo alla Convenzione contro la tortura è stato ratificato da Albania, Danimarca, Malta e Regno Unito, che sono stati i primi paesi a procedere alla ratifica.
Il protocollo entrerà in vigore quando sarà ratificato da almeno 20 Stati.

3.9Abolizione della pena di morte

L’UE è contraria alla pena di morte in qualsiasi circostanza e considera l’abolizione della stessa come un importante passo verso l’accrescimento della dignità umana e il progressivo sviluppo dei diritti umani. Tale approccio è dovuto alla convinzione che essa costituisca una patente violazione del diritto alla vita e all’umana dignità. L’UE è pertanto impegnata a favorire l’abolizione universale della pena di morte e avvia azioni sistematiche a questo riguardo nei suoi rapporti con i paesi terzi.
Secondo gli ultimi dati di Amnesty International, 79 paesi hanno abolito la pena di morte per ogni reato, 15 l’hanno abolita per reati ordinari (vale a dire che essi la mantengono per reati nell’ambito della legislazione militare o per reati commessi in circostanze eccezionali, come in tempo di guerra), 23 paesi sono abolizionisti de facto poiché non vi si registrano esecuzioni da almeno dieci anni oppure hanno assunto un impegno a livello internazionale a non eseguire condanne a morte. Tuttavia 78 paesi la mantengono per reati ordinari.
In questo contesto l’UE ha accolto favorevolmente l’entrata in vigore il 1° luglio 2003 del protocollo n. 13 della Convenzione europea sulla salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, che abolisce la pena di morte in qualsiasi circostanza.
Gli orientamenti dell’Unione europea per affrontare la pena di morte sono stati elaborati nel 1998 e messi in pratica in questi anni, adottando una strategia che avvia rimostranze nei confronti dei paesi che la mantengono.
Inoltre l’UE, ormai da otto anni, presenta una risoluzione sulla pena di morte, dal contenuto sostanzialmente uguale nel corso degli anni, alla Commissione dell’ONU sui diritti dell’uomo.
In essa si invitano tutti gli Stati ad abolire la pena di morte o ad imporre una moratoria su tutte le esecuzioni e si invitano tutti gli Stati che la mantengono a rispettare le norme minime stabilite dal Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite del 1984.
In essa è stata anche espressa preoccupazione per il fatto che certi Stati applicano la pena di morte in contrasto con i limiti stabiliti dal Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici e dalla Convenzione dei diritti del fanciullo.
In particolare la risoluzione sollecita gli Stati a non imporre la pena di morte a disabili mentali, a persone che erano minorenni al momento del reato, o a madri che hanno figli piccoli a carico.
La risoluzione stabilisce inoltre che la pena capitale, qualora si applichi, deve infliggere il meno possibile di sofferenze e non deve essere eseguita in pubblico o in qualsiasi altra forma degradante.

3.10Diritti dei bambini

La promozione e la protezione dei diritti dei bambini costituisce un elemento importante della politica dell’Unione in materia di diritti umani.
Nel dicembre 2003, l’UE ha adottato nuovi “orientamenti sui bambini confrontati ai conflitti armati”, in seguito a consultazioni con il rappresentante speciale del Segretario generale delle Nazioni Unite per i bambini nei conflitti armati. Gli orientamenti costituiscono un impegno importante ad avvalersi degli strumenti a disposizione dell’UE per affrontare l’impatto a breve, medio e lungo termine dei conflitti sui bambini, anche tramite il monitoraggio e le relazioni dei capi missione, dei comandanti militari e dei rappresentati speciali dell’UE, e tramite iniziative, dialogo politico, cooperazione multilaterale e operazioni di gestione delle crisi.
Il Comitato politico e di sicurezza dell’UE (CPS) ha approvato misure volte ad attuare gli orientamenti, anche prevedendone, se del caso, l’inclusione nell’operato e nel mandato dei rappresentanti speciali dell’UE e nelle azioni intraprese nei settori della PESD e della gestione delle crisi.
Nel dicembre 2003 si è tenuto a Roma il quinto Forum dell’Unione europea sui diritti umani, organizzato congiuntamente dalla Presidenza italiana e dalla Commissione europea.
La Presidenza ha deciso di incentrare il Forum sulla protezione dei minori nel diritto internazionale; in tale sede si è, in particolare, discusso approfonditamente degli orientamenti dell’UE sui bambini e sui conflitti armati adottati dal Consiglio “Affari generali e relazioni esterne” (CAGRE).
La sessione plenaria si è conclusa formulando una serie di raccomandazioni ai governi degli Stati membri dell’UE e degli Stati aderenti, in cui si riaffermano gli orientamenti dell’UE per una migliore protezione degli interessi dei bambini.
Da sottolineare è anche la decisione quadro, del dicembre 2003 del Consiglio, sulla lotta contro lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile. Tale decisione definisce i reati in questione e contiene disposizioni in materia di pene, responsabilità delle persone giuridiche e sanzioni applicabili a queste ultime, giurisdizione ed esercizio dell’azione penale, protezione e assistenza delle vittime.
Gli Stati membri sono tenuti ad attuare la decisione entro gennaio 2006.

3.11Diritti umani delle donne

L’Unione europea si è sempre sforzata di promuovere la protezione dei diritti umani delle donne, essendo consapevole delle violazioni dei diritti di cui esse sono vittime, mirando ad aumentare la consapevolezza di ciò in tutte le sue attività e incoraggiando la piena partecipazione delle donne alla vita politica, sociale ed economica.
In seguito alla quarta conferenza mondiale sulle donne svoltasi a Pechino nel 1995, l’Unione europea ha messo la parità di genere al centro delle sue preoccupazioni e ha attuato una duplice strategia per la promozione di tale parità, consistente nel combinare l’integrazione di genere con azioni specifiche.
Subito dopo l’adozione della piattaforma di Pechino, il Consiglio europeo di Madrid ha deciso di effettuare annualmente valutazioni dell’attuazione della parità di genere. Nei primi anni tali valutazioni avevano carattere generale, ma dal 1999 il Consiglio ha adottato conclusioni su indicatori e indici di riferimento, rendendo così il processo annuale di controllo più mirato e strutturato. Nel contempo, per monitorare i progressi conseguiti a livello UE dopo la Conferenza di Pechino, la Commissione europea ha elaborato relazioni annuali sulle pari opportunità.
L’adozione del Trattato di Amsterdam ha rappresentato un’altra tappa importante.
La parità fra uomini e donne diviene infatti uno dei compiti espliciti della Comunità (articolo 2), mentre l’articolo 3 impone alla Comunità di eliminare le disuguaglianze e di promuovere la parità in tutte le sue attività.
Il Consiglio europeo di Lisbona del 2000 ha invitato la Commissione e gli Stati membri a favorire tutti gli aspetti della parità di opportunità nelle politiche dell’occupazione, compresa la riduzione della segregazione occupazionale, e a contribuire e a conciliare la vita professionale con la vita familiare, in particolare cercando di migliorare i servizi di custodia dei bambini.
Nel maggio 2004 i Ministri dell’UE per le pari opportunità hanno ribadito l’obiettivo della parità di genere come compito centrale dell’Unione. Inoltre è stata approvata la costituzione di un Istituto europeo per le questioni di genere, che funge da fonte di conoscenze specialistiche e di apprendimento, per contribuire al conseguimento di una maggiore parità tra donne e uomini e per aumentare le opportunità di condividere le conoscenze, i dati e le informazioni sulle migliori prassi. L’Unione ha cercato di attuare il principio del rispetto dei diritti umani delle donne eliminando le discriminazioni per l’accesso ai beni e servizi basate sul sesso, riducendo il divario di genere all’interno dell’Unione, reprimendo la violenza contro le donne e la prostituzione forzata, cercando di assicurare l’equilibrio tra vita professionale e privata e fornendo infrastrutture per la custodia dei bambini. Ne è un esempio la direttiva (2004/113/CE) del Consiglio del 13 dicembre 2004 mirante alla creazione di un sistema per la lotta alla discriminazione fondata sul sesso per quanto riguarda l’accesso a beni, servizi e la loro fornitura, rendendo effettivo negli Stati membri il principio della parità di trattamento tra uomini e donne.
Nelle sedi multilaterali l’UE ha rivolto, in varie occasioni, appelli a tutti gli Stati a favore della firma, ratifica e completa attuazione della Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna (CEDAW) e del suo protocollo opzionale. L’Unione continua ad essere preoccupata per il numero significativo e il contenuto delle riserve, alcune delle quali riguardano disposizioni fondamentali della Convenzione, anche se gli Stati membri si sono impegnati a riesaminare costantemente le riserve avanzate.
L’UE apprezza la decisione della comunità internazionale, confermata al più alto livello nella dichiarazione del millennio delle Nazioni Unite, di incentivare gli sforzi per l’attuazione della Convenzione e dei compiti del Comitato per l’eliminazione della discriminazione contro le donne e invita fermamente gli Stati ad accettare la modifica dell’articolo 20, paragrafo 1, che consentirebbe al Comitato una maggiore flessibilità.

3.12Diritti umani e attività economiche

Per quanto riguarda la responsabilità sociale delle imprese (RSI), le attività a livello UE si sono concentrate sul Forum multilaterale europeo sulla RSI. Avviato nell’ottobre 2002 a seguito della pubblicazione, nel luglio dello stesso anno, della comunicazione della Commissione intitolata “Responsabilità sociale delle imprese: un contributo delle imprese allo sviluppo sostenibile”, il Forum ha riunito soggetti interessati (essenzialmente imprese, sindacati e ONG) per una serie di tavole rotonde sui seguenti temi: migliorare le conoscenze sulla RSI e facilitare lo scambio di esperienze e buone prassi; rafforzare la RSI nelle piccole e medie imprese (PMI); aspetti della RSI relativi allo sviluppo; diversità, convergenza e trasparenza delle prassi e degli strumenti delle RSI.
La Commissione ha inoltre continuato a promuovere le direttive dell’OSCE per le imprese multinazionali, che rappresentano un punto di riferimento nazionale per il comportamento responsabile delle imprese su aspetti quali i diritti umani, le norme del lavoro e la corruzione.
L’UE sostiene l’iniziativa del Segretario generale delle Nazioni Unite Kofi Annan in cui esorta la leadership aziendale ad aderire a un’iniziativa internazionale (il “Global Compact”) che dovrebbe avvicinare le imprese alle Agenzie delle Nazioni Unite, al mondo del lavoro e alla società civile per sostenere i principi nei settori dei diritti umani, del lavoro, dell’ambiente e della lotta alla corruzione.
Dal settembre 2003 la Comunità europea presiede il gruppo di controllo del “processo di Kimberly”, l’iniziativa multilaterale sostenuta dalle Nazioni Unite, mirante a eliminare il commercio di diamanti provenienti da zone di conflitto, che hanno contribuito al finanziamento della guerra civile e a violazioni dei diritti umani su larga scala in numerosi paesi africani.
Il sistema di preferenze generalizzate (SPG) dell’UE, quale attualmente applicato in base al regolamento (CE) n. 2501/2001 del Consiglio, promuove un approccio che incentiva i diritti dei lavoratori.
Il regime speciale di incentivazione della tutela dei diritti dei lavoratori impone il rispetto di tutte le “norme fondamentali del lavoro” su cui si basa la dichiarazione dell’OIL del 1998 sui principi e i diritti fondamentali del lavoro.
Il sistema è disponibile per i paesi che ne fanno richiesta e recentemente è stato accordato alla Moldava e allo Sri Lanka.
L’SPG prevede una serie di circostanze in cui le preferenze possono essere eccezionalmente ritirate, come in caso di riduzione in schiavitù o di violazione dei diritti sindacali. A tutt’oggi la Birmania/Myanmar è l’unico paese a cui sono state ritirate le preferenze per tali motivi.
Il codice di condotta dell’Unione europea per l’esportazione di armi, adottato dal Consiglio dei ministri europeo nel 1998, fissa parametri elevati per quanto riguarda la responsabilità in materia di esportazione di armi.
Questi comprendono una valutazione di tutte le domande di licenza di esportazione con riguardo alla situazione dei diritti umani nel paese di destinazione. Gli Stati membri dell’UE valutano l’atteggiamento del paese destinatario nei riguardi dei principi stabiliti dagli strumenti internazionali in materia di diritti umani e non rilasciano licenze di esportazione qualora esista il rischio evidente che i beni oggetto della prevista esportazione possano essere utilizzati a fini di repressione interna nel paese di destinazione.
Gli Stati membri valutano inoltre con particolare attenzione anche le domande di licenze di esportazione verso paesi in cui le organizzazioni, quali le Nazioni Unite, il Consiglio d’Europa o la stessa UE, hanno constatato gravi violazioni dei diritti umani.
Gli Stati membri dell’UE incoraggiano gli altri Stati esportatori di armi a sottoscrivere questi principi e gli altri criteri del codice di condotta dell’UE.

4. LE AZIONI IN MATERIA DI DIRITTI UMANI SULLA SCENA INTERNAZIONALE

4.1Strategie, azioni e posizioni comuni

Le strategie comuni si prefiggono di individuare obiettivi e aumentare l’efficacia delle azioni dell’UE tramite il rafforzamento della coerenza generale della politica dell’Unione. Sono adottate a livello di Consiglio europeo (Capi di Stato e di governo) per essere attuate dall’Unione in settori nei quali gli Stati membri hanno importanti interessi in comune.
Nel settore della politica estera e sicurezza comune, strategie comuni sono state adottate nei confronti della Russia, che dal 1999 ha portato a un ulteriore rafforzamento a tutti i livelli del dialogo politico, compresa anche la questione della Cecenia.
Nel vertice Ucraina-UE, del 7 ottobre 2003, è stato riaffermato che il rafforzamento e la stabilità delle istituzioni che garantiscono la democrazia e lo stato di diritto, nonché le riforme politiche e economiche, sono di vitale importanza per lo sviluppo di quel paese.
Nel quadro dell’attuazione della strategia comune sulla regione mediterranea, adottata nel giugno 2000, l’UE ha continuato ad adoperarsi per istituire un dialogo più strutturato nei settori dei diritti umani, della democrazia, dello stato di diritto e del buon governo.
Le azioni comuni riguardano situazioni specifiche in cui si considera necessaria un’azione concreta dell’Unione.
Negli ultimi due anni l’UE ne ha intraprese un numero considerevole, come la missione di polizia dell’Unione europea (EUPM), avviata il 1° gennaio 2003, che ha garantito la continuità della forza di polizia internazionale delle Nazioni Unite in Bosnia-Erzegovina; o come la missione di polizia dell’Unione europea, del dicembre 2003, nell’ex repubblica iugoslava di Macedonia (EUPOL “Proxima”).
Le posizioni comuni definiscono l’approccio dell’Unione europea in relazione a una questione di interesse generale, di natura geografica o tematica.
Gli Stati membri devono garantire che le loro politiche nazionali siano conformi alle posizioni comuni come quella su Cuba che l’UE ha mantenuto nella quattordicesima valutazione nel giugno 2004, ribadendo che gli obiettivi dell’Unione europea nelle relazioni con Cuba restano l’incoraggiamento di un processo di transizione pacifica verso una democrazia pluralistica, il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali, nonché una ripresa economica sostenibile e un miglioramento del livello di vita del popolo cubano.

4.2Iniziative e dichiarazioni

Le iniziative intraprese in materia di diritti umani nei confronti delle autorità dei paesi terzi e le dichiarazioni alla stampa costituiscono uno strumento importante della politica estera dell’UE e le conclusioni delle sessioni del Consiglio possono ugualmente affrontare i temi dei diritti umani.
Le iniziative sono abitualmente condotte, talvolta in modo riservato, dalla Troika o dalla Presidenza. L’UE può altresì rendere dichiarazioni pubbliche per invitare un governo o altre parti a rispettare i diritti dell’uomo o per compiacersi di sviluppi positivi.
I principali temi trattati sono la detenzione arbitraria, le sparizioni forzate, la pena di morte, la tortura, i rifugiati e i richiedenti asilo, le elezioni libere, le esecuzioni extragiudiziali, la libertà di espressione e di associazione, il diritto a un processo equo.

4.3Clausole sui diritti umani negli accordi di cooperazione con paesi terzi

La cosiddetta “clausola sui diritti umani” è stata sistematicamente inclusa negli accordi bilaterali
sugli scambi e la cooperazione della Comunità europea con paesi terzi sin dai primi anni Novanta. Questa clausola è molto importante per la strategia politica dell’UE sullo sviluppo e costituisce un passo decisivo verso l’armonizzazione dei diritti umani.
Essa stabilisce che il rispetto dei diritti umani e democratici è alla base delle politiche interne ed esterne delle parti, pertanto in caso di violazione di questi principi, l’UE può imporre talune misure negative che possono arrivare fino alla sospensione dell’accordo. Tuttavia, la motivazione principale della clausola consiste nel costituire una base positiva per promuovere i diritti umani nei paesi terzi attraverso il dialogo e la persuasione.

4.4Attività finanziate nell’ambito dell’iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell’uomo

L’Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell’uomo (EIDHR) sostiene azioni nel campo dei diritti umani, della democratizzazione, della prevenzione dei conflitti.
Le operazioni sono essenzialmente realizzate in partenariato con ONG e organizzazioni internazionali, come previsto dai regolamenti 975/1999 e 976/1999 del Consiglio.
Le attività dell’EIDHR finanziate dall’UE tra il luglio 2003 e giugno 2004, si sono svolte mediante quattro canali: inviti a presentare proposte di progetti individuati (come il progetto per la Lotta contro le impunità e promozione della giustizia internazionale, o per la Promozione dei diritti della donna nella regione del Maghreb, o quello al Sostegno della riabilitazione delle vittime della tortura); i programmi Microprogetti, concepiti per intensificare l’appoggio alle iniziative della società civile locale (gestiti direttamente dalle delegazioni della Commissione e selezionati tramite inviti locali a presentare proposte); i progetti mirati, utilizzati per progetti elaborati con organizzazioni internazionali e regionali; e le missioni di osservazione elettorale.

4.5Patto di stabilità per l’Europa sud-orientale

L’Unione europea continua ad appoggiare il patto di stabilità, di cui ha assunto il ruolo guida fin dalla sua adozione a Colonia il 10 giugno 1999. I fondatori, oltre 40 paesi e organizzazioni partner, si sono impegnati a sostenere i paesi dell’Europa sud-orientale nei loro “sforzi di promozione della pace, della democrazia, del rispetto dei diritti dell’uomo e della prosperità economica, al fine di raggiungere la stabilità nell’intera regione.” Il patto di stabilità ha perseguito tale obiettivo globale promuovendo la cooperazione regionale tra i paesi della regione e aiutandoli ad integrarsi nelle strutture europee.
La parte principale dell’attività del patto inerente ai diritti umani si svolge nel quadro del tavolo di lavoro I sulla democratizzazione e sui diritti umani, mirante a sostenere i paesi dell’Europa sud-orientale nel soddisfare i criteri di Copenaghen. Il tavolo di lavoro I persegue la promozione di media indipendenti e la promozione di un approccio funzionale alla riconciliazione, in particolare nelle zone di confine, nonché la partecipazione della società civile e la coesione sociale.
Il tavolo I attualmente opera nel settore dei diritti umani e delle minoranze nazionali, (come la promozione della partecipazione delle donne in politica o la formazione delle donne Rom), attraverso la promozione del dialogo tra le autorità locali e nazionali e la società civile sul miglioramento delle relazioni interetniche e il rafforzamento della protezione giuridica dei diritti umani di tutti i cittadini.
Il tavolo II si occupa essenzialmente di questioni economiche, ma include anche un importante capitolo sociale che riguarda le competenze sullo sviluppo economico e i diritti sociali (sanità pubblica, alloggio, occupazione, dialogo sociale e protezione sociale).
Il tavolo III ha come obiettivo principale quello di trattare le questioni relative alla migrazione e ai rifugiati attraverso l’iniziativa regionale in materia di migrazione, asilo e rifugiati (MARRI). L’iniziativa è intesa a promuovere la sicurezza umana nelle regione, favorendo e coordinando gli sviluppi nei settori dell’asilo, della migrazione della gestione delle frontiere e dei rimpatri.

5. CONCLUSIONI

Il processo di promozione e tutela dei diritti dell’uomo sta diventando una delle priorità delle politiche comunitarie, e le questioni attinenti a tali tematiche figurano sempre più spesso all’ordine del giorno dell’UE.
Ciò è dimostrato ad esempio dal fatto che l’Alto Rappresentante Javier Solana e il Commissario per le relazioni esterne Chris Patten hanno manifestato preoccupazioni concernenti i diritti dell’uomo con paesi terzi in numerose occasioni durante Troike e riunioni bilaterali o multilaterali.
Tuttavia va sottolineato il ruolo fondamentale che l’Unione europea occupa nella scena mondiale in materia di diritti umani, con l’auspicio che il recente allargamento dell’Unione europea a 25 Stati possa apportare ulteriori e notevoli benefici.
L’attenzione riservata dall’UE alla situazione esterna relativa alla loro tutela ha determinato una maggiore attenzione all’interno dell’Unione stessa, come dimostra l’adozione della Carta dei diritti fondamentali e il continuo esame delle modalità per monitorare nel modo migliore la situazione dei diritti dell’uomo all’interno dell’UE.
Ciò è dimostrato anche dal discorso del 25 gennaio 2005 di Franco Frattini (Commissario per la giustizia, la libertà e la sicurezza, nonché vicepresidente della Commissione europea), il quale ha sottolineato come i diritti fondamentali e la lotta alla discriminazione costituiscano le linee guida dell’intera Commissione Barroso.
Frattini ha soggiunto che, nel novembre 2004, è stato costituito un gruppo di commissari responsabili dei diritti fondamentali con il compito di guidare la politica e garantire la coerenza delle iniziative della Commissione nel campo dei diritti fondamentali, della lotta alla discriminazione, delle pari opportunità e dell’integrazione sociale delle minoranze.
Frattini, ha proseguito dicendo che la Commissione nel dicembre 2004 ha preso la decisione di far accompagnare tutte le iniziative importanti, soprattutto quelle di carattere legislativo, da una valutazione integrata del loro possibile impatto, contenente un’analisi dei diritti sanciti nella Carta dei diritti fondamentali.
Inoltre la decisione della Commissione di estendere il mandato dell’Osservatorio europeo dei fenomeni di razzismo e xenofobia per trasformarlo in un’Agenzia dei diritti fondamentali è una diretta conseguenza della crescente importanza assunta da questo tema in seno all’Unione europea. Tale progetto è inoltre coerente con l’obiettivo di creare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, stabilito ufficialmente nelle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere e rafforzato nell’ambito del programma dell’Aja.
Quanto ai tempi necessari per la sua messa in opera, Frattini ha dichiarato che la Commissione intende adottare una proposta di regolamento sull’Agenzia nel prossimo mese di maggio e che essa potrà essere operativa dal 1° gennaio 2007.

(pubblicato il 3.2.2005)

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