Processo – Processo amministrativo – Soccombenza – Condanna alle spese – Quantificazione – Potere discrezionale del giudice – Limite – Divieto di non attribuire somme simboliche – Lesione del decoro professionale.

Pur essendo la quantificazione del compenso e delle spese processuali espressione di un potere discrezionale riservato al giudice, è fatto salvo l’obbligo di non attribuire somme simboliche, lesive del decoro professionale. Pertanto, è illegittima la decisione del giudice di primo grado che, nel regolare le spese del giudizio, ha liquidato, in favore dell’odierna appellante e a carico dell’amministrazione resistente, l’esiguo importo di € 500,00, oltre rifusione del contributo unificato e accessori come per legge, ove dovuti, importo che, in modo lampante, appare lesivo del decoro professionale. È evidente come tale liquidazione, avuto riguardo a quanto prevedono gli artt. 4 e 5 del citato D.M. n. 55 del 2014 e comunque, in via sussidiaria, lo stesso art. 2233, comma secondo, c.c., sia meramente simbolica e non costituisca il frutto di una congrua commisurazione delle spese all’impegno professionale effettivamente richiesto per la proposizione del ricorso.

Pres. Lipari – Est. Noccelli

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5039 del 2025, proposto da Ombretta Andreucci, rappresentata e difesa dall’avvocato Domenico Naso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Istruzione e del Merito, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 599/2025;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 il Cons. Daniela Di Carlo e udito l’avvocato dello Stato Isabella Bruni;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- L’odierna appellante ha adito il TAR del Lazio per l’esecuzione del giudicato costituito dalla sentenza del Tribunale di Roma, Sezione Lavoro, n. 9929/2019, pubblicata il 13 novembre 2019 e notificata il 30 dicembre 2019, passata in giudicato, per ivi sentir accogliere le seguenti conclusioni: “1- Ordinare al Ministero dell’Istruzione e del Merito in persona del suo Ministro pro-tempore, il compimento degli atti necessari a dare piena esecuzione alla sentenza del Tribunale di Roma, Sez. Lavoro, n. 9929/2019 – RG n. 10787/2017 passata in giudicato e notificata il 30/12/2019, così facendo adottare tutte le misure e i provvedimenti necessari per dare attuazione alla indicata sentenza affinché al ricorrente sia riconosciuto: – i servizi a tempo determinato successivi ai primi quattro anni di pre-ruolo prestati successivamente al 10/07/2001, a tutti gli effetti giuridici ed economici, con conseguente valutazione della corretta anzianità di servizio ai fini della ricostruzione della carriera e della corretta posizione stipendiale, con conseguente incremento dello stipendio mensile; – il pagamento delle relative differenze retributive maturate come indicate in parte motiva della sentenza al punto 7, pari a €15.923,94, oltre interessi di legge”.

2.- Il Tribunale, con la sentenza qui impugnata, ha accolto il ricorso e ha ordinato l’ottemperanza del giudicato civile, condannando il Ministero a rifondere le spese del giudizio, liquidate nella somma complessiva di € 500,00, oltre accessori come per legge.

3.- Avverso il capo di tale sentenza che ha liquidato la sola somma di € 500,00 per le spese ha proposto appello la ricorrente, lamentandone l’erroneità, e ne ha chiesto la riforma, condannando il Ministero a rifondere all’appellante le spese sostenute per il primo grado di giudizio nella misura di € 4.427,00, o nella maggiore o minore misura che sarà ritenuta di giustizia, oltre spese generali 15%, IVA e CPA, con attribuzione in favore del difensore antistatario e rimborso del contributo unificato ove versato

4.- Ha resistito il Ministero appellato.

5.- Alla udienza in camera di consiglio dell’11 novembre 2025, la causa è passata in decisione.

6.- L’appello è parzialmente fondato.

Meritano in particolare accoglimento le censure con le quali l’odierna appellante deduce che la sentenza impugnata è errata e illegittima nella parte in cui il giudice di prime cure, pur avendo accolto integralmente la domanda proposta dalla parte ricorrente, ha liquidato le spese di giudizio nel modesto importo di € 500,00 in violazione dell’art. 91 c.p.c. e del D.M. n. 55 del 2014 in tema di “Regolamento recante la determinazione dei parametri per la liquidazione dei compensi per la professione forense, ai sensi dell’articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247”, come modificato dal D.M. n. 147 del 2022.

Sulla base, infatti, dell’indirizzo consolidato seguito da questo Consiglio di Stato (v., da ultimo, Cons. St., sez. VII, 10 novembre 2025, n. 8702; Id., 25 novembre 2025, n. 9272), si è già posto in rilievo che anche nel giudizio amministrativo occorre fare riferimento al D.M. 10 marzo 2014, n. 55 (Regolamento recante la determinazione dei parametri per la liquidazione dei compensi per la professione forense, ai sensi dell’articolo 13, comma 6, della L. 31 dicembre 2012, n. 247) (Cons. St., sez. V, 20 maggio 2024, n. 4457, Cons. St., sez. V, 19 luglio 2023, n. 7078, ma v. anche Cons. St., sez. IV, 23 novembre 2020, n. 7314) e, in particolare, a quanto previsto dagli art. 4 e 5 di detto decreto.

Nel definire la controversia, il giudice procedente è dunque tenuto a regolare le spese del giudizio avendo riguardo ai parametri generali per la determinazione dei compensi in sede giudiziale dettati dal D.M. n. 55 del 2014, assumendo una decisione idonea ad influire sui rapporti tra le parti processuali, senza incidere sul differente ed autonomo rapporto tra l’avvocato e il cliente (cfr. Cass. civ., sez. II, 6 novembre 2018, n. 28267, ord., ma si veda anche, più di recente, Cass. civ., sez. II, 16 giugno 2024, n. 17613).

In particolare, ai sensi di quanto previsto dall’art. 4, comma 1, del D.M. n. 55 del 2014, nel definire l’importo delle spese del giudizio, ai fini della liquidazione del compenso, occorre valutare le peculiarità del caso concreto, tenuto conto «delle caratteristiche, dell’urgenza e del pregio dell’attività prestata, dell’importanza, della natura, della difficoltà e del valore dell’affare, delle condizioni soggettive del cliente, dei risultati conseguiti, del numero e della complessità delle questioni giuridiche e di fatto trattate».

Inoltre, la disposizione prevede che «in ordine alla difficoltà dell’affare si tiene particolare conto dei contrasti giurisprudenziali, e della quantità e del contenuto della corrispondenza che risulta essere stato necessario intrattenere con il cliente e con altri soggetti» e che «il giudice tiene conto dei valori medi di cui alle tabelle allegate, che, in applicazione dei parametri generali, possono essere aumentati fino al 50 per cento, ovvero possono essere diminuiti in ogni caso non oltre il 50 per cento» mentre «per la fase istruttoria l’aumento è di regola fino al 100 per cento e la diminuzione di regola fino al 70 per cento».

L’art. 4, comma 5, del vigente D.M. n. 55 del 2014 specifica poi che «il compenso è liquidato per fasi», avuto riguardo alla fase di studio della controversia, a quella introduttiva del giudizio, alla fase istruttoria e a quella decisionale, per la valutazione delle quali il giudice tener conto della complessità della questione oggetto del giudizio di primo grado.

Tali “parametri”, indicati dal comma 1 dell’articolo 4 del citato D.M., operano quindi come fattori di concretizzazione della liquidazione del compenso professionale, che muove da valori medi (indicati nella tabella allegata allo stesso D.M. n. 55 del 2014) su cui poter effettuare, poi, aumenti e diminuzioni secondo determinate percentuali indicate dalla norma.

Come è noto, il sistema delle tariffe professionali è stato abrogato ad opera dell’art. 9, comma 1, della l. n. 27 del 2012.

Successivamente, con la l. n. 247 del 2012 si è espressamente affermato che il compenso spettante al professionista è pattuito di regola per iscritto all’atto del conferimento dell’incarico professionale (art. 13) e che, quando all’atto dell’incarico o successivamente il compenso non sia stato determinato in forma scritta, il compenso è liquidato dal giudice con riferimento ai parametri stabiliti con decreto del Ministro della giustizia (aggiornati a cadenza periodica ex art. 13, comma 6, della stessa l. n. 247 del 2012), ossia in base ai parametri previsti dal D.M. n. 55 del 2014, di recente rivisti e aggiornati dal D.M. 13 agosto 2022 n. 147.

Il D.M. n. 55 del 2014 è stato, quindi, introdotto in un assetto ordinamentale che già contemplava l’abrogazione delle tariffe delle professioni regolamentate nel sistema ordinistico (d.l. n. 1 del 2012, articolo 9, convertito, con mod., dalla l. n. 27 del 2012).

Pertanto, non sussistendo più il vincolo legale della inderogabilità dei minimi tariffari presente nel previgente sistema di liquidazione degli onorari professionali (l. n. 794 del 1942, art. 24), i parametri di determinazione del compenso per la prestazione defensionale in giudizio e le stesse soglie numeriche di riferimento previste dal D.M. n. 55 del 2014, con i relativi aumenti e diminuzioni, costituiscono criteri di orientamento della liquidazione del compenso, individuando, al contempo, la misura economica standard (quella media) del valore della prestazione professionale.

Sicché, solo in caso di scostamento apprezzabile dai valori medi della tabella allegata al D.M. n. 55 del 2014, il giudice è tenuto ad indicare i criteri che hanno guidato la liquidazione del compenso, fermo restando che il superamento dei valori minimi stabiliti in forza delle percentuali di diminuzione incontra il limite dell’art. 2233, comma secondo, c.c., il quale preclude di liquidare somme praticamente simboliche, non consone al decoro della professione.

La disposizione da ultimo richiamata fa difatti salva la libera pattuizione del compenso tra il professionista e la parte che si avvale della prestazione professionale, fermo restando che «la misura del compenso deve essere adeguata all’importanza dell’opera e al decoro della professione (art. 2233, comma secondo, c.c.).

Il rispetto dei parametri di cui al D.M. n. 55 del 2014 assicura la proporzione tra la prestazione professionale resa dall’avvocato e il compenso a questi liquidato (negli stessi termini, Cons. St., sez. IV, 10 aprile 2024, n. 3270).

A norma dell’art. 2, comma 1, del predetto decreto, infatti, «il compenso dell’avvocato è proporzionato all’importanza dell’opera”.

Importa, altresì, richiamare l’art. 5, comma 2 del citato decreto, il quale stabilisce che «nella liquidazione dei compensi a carico del cliente si ha riguardo al valore corrispondente all’entità della domanda» e che «si ha riguardo al valore effettivo della controversia quando risulta manifestamente diverso da quello presunto anche in relazione agli interessi perseguiti dalle parti».

La necessità di assumere a base della determinazione del compenso in sede giudiziale la disciplina dettata dal D.M. n. 55 del 2014 non impedisce, tuttavia, all’organo giudicante di valorizzare la particolarità del caso concreto ai fini di una compensazione integrale o parziale delle spese (sul punto, si veda quanto chiarito dalla già citata sentenza di Cons. St., sez. VI, 26 aprile 2021, n. 3345).

Infatti, la condanna del soccombente al pagamento delle spese del giudizio non risulta avere una portata assoluta ed inderogabile, potendosene profilare la derogabilità – oltre che ex lege, con riguardo al tipo di procedimento e in presenza di elementi che giustifichino la diversificazione dalla regola generale – anche su iniziativa del giudice del singolo processo, in caso di soccombenza reciproca, oltre che di assoluta novità della questione trattata, di mutamento della giurisprudenza o di altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni.

Del resto, proprio in relazione al processo amministrativo, in cui si valuta la corretta applicazione delle regole che governano l’azione amministrativa, spesso connotate da complessità e «soggette a mutamento nel tempo con effetto sulla graduazione degli interessi dalla stessa coinvolti, alla cui cura è preposto l’organo pubblico chiamato in giudizio» (Cons. St., sez. IV, 15 ottobre 2020, n. 6244), l’emersione di fattispecie particolari, caratterizzate dalla novità e dalla complessità delle questioni esaminate, è suscettibile di essere valorizzata ai fini della compensazione delle spese del giudizio, totale o anche soltanto parziale (con liquidazione delle spese in tale ultima ipotesi in un importo pure inferiore rispetto a quello altrimenti determinabile sulla base dei parametri di cui al DM n. 55 del 2014).

Infine, va ribadito che per costante orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui «la sindacabilità in appello della condanna alle spese di lite comminata dal primo giudice, in quanto espressiva della discrezionalità di cui dispone il giudice in ogni fase del processo, è limitata solo all’ipotesi in cui venga modificata la decisione principale, salvo la manifesta abnormità» (v., ex multis, Cons. St., sez. III, 21 ottobre 2015, n. 4808).

Come noto infatti, pur essendo la quantificazione del compenso e delle spese processuali espressione di un potere discrezionale riservato al giudice, è fatto salvo l’obbligo di non attribuire somme simboliche, lesive del decoro professionale (cfr., ex plurimis, Cons. St., sez. VII, 30 settembre 2025, n. 7624).

8.- Ed è proprio quanto è in realtà avvenuto nella presente controversia ove, con riferimento al caso in esame, il Tribunale, nel regolare le spese del giudizio, ha liquidato, in favore dell’odierna appellante e a carico dell’amministrazione resistente, l’esiguo importo di € 500,00, oltre rifusione del contributo unificato e accessori come per legge, ove dovuti, importo che, in modo lampante, appare lesivo del decoro professionale.

È evidente come tale liquidazione, avuto riguardo a quanto prevedono gli artt. 4 e 5 del citato D.M. n. 55 del 2014 e comunque, in via sussidiaria, lo stesso art. 2233, comma secondo, c.c., sia meramente simbolica e non costituisca il frutto di una congrua commisurazione delle spese all’impegno professionale effettivamente richiesto per la proposizione del ricorso.

La pretesa dell’appellante, avuto riguardo a quanto previsto dal citato D.M. n. 55 del 2014, può dunque essere accolta nella misura di € 2.000,00, apparendo per altro verso eccessiva la somma qui richiesta di € 4.427,00, che non appare proporzionata all’importanza dell’opera prestata, essendo il ricorso proposto nel presente giudizio non connotato da particolare complessità e contraddistinto, invece, da una elevata serialità comune ad altri ricorsi, sempre per ottemperanza, proposti dallo stesso difensore per altrettanti ricorrenti e per le medesime questioni, di pronta risoluzione.

Si deve infatti rilevare che, come questa Sezione ha statuito in similari vicende, la motivazione del primo giudice non può ritenersi del tutto errata allorché ha rilevato la serialità del contenzioso e, dunque, lo scarso impegno difensivo da esso richiesto, «venendo in rilievo un contenzioso oggettivamente non connotato di profili di complessità e, inoltre, seriale, stanti i “numerosi, analoghi, precedenti”» (v., sul punto, Cons. St., sez. VII, 13 giugno 2025, n. 5201).

9.- Le spese del presente grado del giudizio, stante il solo parziale accoglimento della pretesa attorea, possono essere compensate per la metà tra le parti. La restante metà delle spese, liquidata in dispositivo, segue la soccombenza del Ministero anche nel presente grado del giudizio. Inoltre, il Ministero deve essere altresì condannato a rimborsare all’odierna appellante il contributo unificato effettivamente versato per la proposizione del ricorso in primo e in secondo grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, condanna il Ministero dell’Istruzione e del Merito a rifondere in favore della ricorrente le spese del primo grado, che liquida nell’importo complessivo di € 2.000,00, oltre gli accessori come per legge, somme tutte da distrarsi in favore del procuratore, dichiaratosi antistatario.

Compensa per la metà le spese del presente grado del giudizio e di conseguenza condanna il Ministero dell’Istruzione e del Merito a rifondere in favore della ricorrente l’altra metà delle spese del presente grado del giudizio, che liquida nell’importo di € 500,00, oltre gli accessori come per legge, somme tutte anch’esse da distrarsi in favore del difensore, dichiaratosi antistatario.

Condanna il Ministero dell’Istruzione e del Merito a rimborsare in favore della ricorrente, ove versato, il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in primo e in secondo grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

L'articolo Sulla condanna al pagamento delle spese di lite. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Contratto d’appalto – Proroga tecnica – Ammissibilità – Condizioni.

La proroga tecnica trova giustificazione solo nei casi in cui, per ragioni obiettivamente non dipendenti dall’Amministrazione, vi sia l’effettiva esigenza di assicurare il servizio nelle more del reperimento di un altro contraente. Dunque, la proroga tecnica è ammessa solo nei casi eccezionali in cui, per ragioni oggettive estranee all’Amministrazione, vi sia l’effettiva necessità di assicurare precariamente il servizio nelle more del reperimento di un nuovo contraente; l’opzione di proroga tecnica deve essere stata prevista nell’originario bando di gara e di conseguenza nel contratto di appalto.

Pres. Passarelli di Napoli – Est. Palma

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3071 del 2025, proposto da Icaro Consorzio di Cooperative Sociali Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG N.D., rappresentata e difesa dall’avvocato Umberto Gentile, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

contro

Asl 107 – Napoli 2, in persona del Direttore Generale pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Guglielmo Ara, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– della deliberazione n.888/2025 a firma del Direttore Generale dell’ASL NA2 NORD, comunicata in data 5 giugno 2025, a mezzo della quale si è disposta l’ulteriore proroga dell’affidamento della gestione temporanea dei servizi presso la residenza sanitaria assistita (RSA villa Mercede) dell’ASL NA/2 NORD;

– di ogni altro atto presupposto, connesso, conseguente, comunque, lesivo del diritto del consorzio ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Asl 107 – Napoli 2;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore la dott.ssa Rosaria Palma nell’udienza pubblica del giorno 23 settembre 2025 e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Consorzio Icaro è risultato aggiudicatario dell’appalto indetto nell’anno 2019 per la gestione temporanea dei servizi presso la residenza sanitaria assistita (RSA villa Mercede) dell’ASL NA/2 NORD, situata nel Comune di Serrara Fontana, di cui al contratto rep. 331/2021.

2. Espone in ricorso che:

– il servizio ha avuto inizio il giorno 1° marzo 2021 e che il contratto originario prevedeva l’affidamento della gestione temporanea dei servizi inerenti la Residenza Sanitaria Assistenziale anzidetta per anni 3 con opzione di proroga tecnica per ulteriori 180 giorni per un importo complessivo triennale identificato in un massimo presumibile di € 3.192.600,07 per l’intero periodo contrattuale (36 mesi) oltre IVA se dovuta, e in caso di eventuale proroga per 180 giorni, di € 532.100,01 oltre IVA se dovuta- oneri della sicurezza pari ad € 5.706,00, e ciò sul presupposto di una tariffa giornaliera /posto letto occupato pari ad € 100,5385 + IVA ed oneri di sicurezza.

– con delibera di D.G. n. 1197 del 12 giugno 2024 l’Asl Napoli 2 Nord, avvalendosi della facoltà riconosciutale dal contratto, ha disposto la proroga dell’affidamento del servizio per un periodo di 6 mesi a partire dal 15 marzo 2024 fino al 30 settembre 2024, nonché fino all’individuazione del nuovo soggetto affidatario, riconoscendo al Consorzio Icaro, odierno ricorrente, la tariffa giornaliera /posto letto occupato pari ad € 100,5385 + IVA ed oneri di sicurezza;

-nell’anzidetta delibera, inoltre, la Asl, preso atto che il rapporto era scaduto alla data del 14 marzo 2024, precisava che era in itinere la predisposizione della procedura di gara per l’individuazione del nuovo soggetto aggiudicatario;

-indi, con delibera di D.G. n. 1872 del 3 ottobre 2024 è stata disposta la proroga dell’affidamento de quo per ulteriori 6 mesi fino al 31 marzo 2025, nonché fino all’individuazione del nuovo soggetto affidatario, in favore del Consorzio Icaro, alla medesima tariffa giornaliera;

-da ultimo, con la deliberazione n. 888/2025 a firma del Direttore Generale dell’ASL NA2 NORD, comunicata in data 5 giugno 2025, si è disposta l’ulteriore proroga dell’affidamento del servizio per un ulteriore periodo di 9 mesi a partire dal 1° aprile 2025 fino al 31 dicembre 2025, nonché fino alla contrattualizzazione del nuovo soggetto affidatario, alla medesima tariffa dando atto che è in itinere la predisposizione della procedura di gara per l’individuazione del nuovo soggetto aggiudicatario.

3. Imputando all’Amministrazione aslina intimata i ritardi nella predisposizione e svolgimento della nuova procedura di gara finalizzata all’individuazione del nuovo affidatario, con il ricorso in trattazione parte ricorrente deduce l’illegittimità dell’ultima proroga disposta dall’Asl Napoli 2 Nord (delibera n. 888/2025) alla stregua dei seguenti motivi:

I.- VIOLAZIONE DELL’ART. 106 COMMA 11 D.LGS 50/2016. ECCESSO DI POTERE PER PRESUPPOSTI INESISTENTI.

La delibera gravata è stata adottata in violazione dei parametri declinati dall’art. 106 comma 11 del d.lgs. 50/2016, ratione temporis applicabile, secondo cui “La durata del contratto può essere modificata esclusivamente per i contratti in corso di esecuzione se è prevista nel bando e nei documenti di gara una opzione di proroga. La proroga è limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure necessarie per l’individuazione di un nuovo contraente. In tal caso il contraente è tenuto all’esecuzione delle prestazioni previste nel contratto agli stessi prezzi, patti e condizioni o più favorevoli per la stazione appaltante”.

La proroga tecnica, inoltre, sarebbe stata disposta in violazione dei presupposti indicati dalla giurisprudenza e dall’ANAC ai fini della sua validità (eccezionalità, temporaneità e preventiva indizione della nuova procedura di gara).

II.- VIOLAZIONE DELL’ART. 120 D.LGS 36/2023. ECCESSO DI POTERE PER PRESUPPOSTI INESISTENTI.

Si deduce l’illegittimità della disposta proroga anche ai sensi del nuovo Codice degli appalti, che, innovando la precedente normativa, distingue specificamente la disciplina della proroga contrattuale rispetto a quella proroga tecnica.

Si precisa altresì che è stata disposta una complessiva proroga di circa 21 mesi, di cui le ultime due per 15 mesi in assenza di alcuna previsione contrattuale, allorquando non risulterebbe a tutt’oggi ancora indetta la procedura di gara e la proroga disposta non può ricomprendersi tra quelle consentite per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura. La nuova proroga configurerebbe, pertanto, un autonomo nuovo affidamento e ciò escluderebbe l’obbligo di esecuzione delle medesime prestazioni dell’appalto da parte dell’originario affidamento, dall’altro l’applicazione di tariffe obsolete risalenti al 2019 ed inidonee a coprire e remunerare i costi del servizio.

III.- VIOLAZIONE DELL’ART. 106 COMMA 11 D.LGS 50/2026. ECCESSO DI POTERE PER PRESUPPOSTI INESISTENTI.

Si contesta che l’impugnata proroga non poteva essere disposta essendo state previste prestazioni differenti in peius rispetto all’originario affidamento, ma con applicazione delle medesime tariffe. Ciò sia in quanto con verbale del 1° marzo 2021 l’ente committente ha ridotto i posti letto da 29 a 25

per l’emergenza COVID, mentre a far tempo dal 1° gennaio 2023 i posti letto da destinare all’emergenza COVID sono stati ridotti da quattro a due. Inoltre, i posti disponibili risulterebbero in ogni caso ulteriormente ridotti in considerazione del blocco dei nuovi ingressi imposto dalla direzione della RSA nel caso di positività al COVID di un solo assistito ospitato nella struttura in conformità alle disposizioni regionali, a causa dell’emergenza epidemiologica, del prescritto isolamento in stanza singola di ogni nuovo paziente al momento dell’ingresso nella RSA (come da disposizioni contenute nella nota regionale n.prot. 583860 del 7 dicembre 2020).

Si sarebbe, quindi, dovuto procedere al rinnovo del contratto in presenza di modifica delle condizioni contrattuali originarie tenuto anche conto dell’incremento straordinario dei prezzi, della situazione pandemica intervenuta nelle more e della riduzione del numero di posti letto.

IV. VIOLAZIONE DELL’ART. 106 D.LGS 50/2016. ECCESSO DI POTERE PER PRESUPPOSTI ERRONEI.

La riduzione dei posti letto da 29 a 27 non consentirebbe mai, in ogni caso, la piena occupazione della struttura; tali criticità emerse nell’originario arco temporale dell’appalto, oggetto di proroga, hanno già determinato l’Amministrazione a riconoscere all’appaltatore nel corso dell’anno 2024 relativamente al periodo pregresso – in cui il contratto poteva ritenersi ancora in essere – un corrispettivo aggiuntivo pari ad € 130.000,00.

Secondo la prospettazione ricorsuale i mutamenti della situazione coeva alla stipula del contratto originario avrebbero quindi imposto una rinegoziazione dei corrispettivi dell’appalto. Tanto in considerazione del decorso di 6 anni dall’indizione della gara e del fisiologico incremento dei costi, soprattutto quelli del personale in ragione del rinnovo del CCNL, quello patologico derivanti dalla guerra in Ucraina e dalla pandemia Covid, del perdurare di quest’ultima con i conseguenti periodi di sospensione degli accessi alla struttura.

Si richiama, quindi, la delibera ANAC n. 227/2022 in quanto la stessa avrebbe confermato che la sopravvenienza del Coronavirus e della guerra in Ucraina integrano cause di forza maggiore che giustificano la rinegoziazione del contratto.

4. Si è costituita in resistenza l’Amministrazione aslina intimata, deducendo che la proroga sarebbe legittimata da un pregresso contenzioso relativo alle procedure di affidamento, sicché non sarebbero integrati gli estremi dell’abuso della proroga tecnica, concludendo per l’inammissibilità e l’infondatezza della domanda azionata.

5. Alla camera di consiglio dell’8 luglio 2025 parte ricorrente ha rinunziato alla domanda cautelare formulata in calce al ricorso introduttivo.

6. All’udienza pubblica del 23 settembre 2025 la causa, sentiti i difensori delle parti presenti, è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è fondato nei sensi che seguono.

8. L’art. 106 comma 11 del d.lgs. n. 50/2016 prevede che “la durata del contratto può essere modificata esclusivamente per i contratti in corso di esecuzione se è prevista nel bando e nei documenti di gara una opzione di proroga. La proroga è limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure necessarie per l’individuazione di un nuovo contraente. In tal caso il contraente è tenuto all’esecuzione delle prestazioni previste nel contratto agli stessi prezzi, patti e condizioni o più favorevoli per la stazione appaltante”.

9. La disposizione è stata interpretata nel senso che per effetto dell’applicazione dei principi comunitari (che considerano la proroga o il rinnovo del contratto quale contratto nuovo, soggiacente a regole competitive) la proroga può essere concessa esclusivamente al fine di evitare l’interruzione delle attività in atto, per il solo tempo necessario a consentire l’espletamento della procedura di evidenza pubblica.

10. Più in dettaglio, in base all’interpretazione dell’art. 106, comma 11, d.lgs. n. 50/2016 fornita dall’ANAC e dalla giurisprudenza amministrativa, affinché la proroga tecnica sia legittima, devono ricorrere i seguenti presupposti: la proroga deve rivestire carattere eccezionale, utilizzabile solo quando non sia possibile attivare i meccanismi concorrenziali, nei soli e limitati casi in cui vi sia l’effettiva necessità di assicurare precariamente il servizio nelle more del reperimento del nuovo contraente; la proroga è ammessa solo quando ha carattere temporaneo, rappresentando uno strumento finalizzato esclusivamente ad assicurare il passaggio da un vincolo contrattuale ad un altro (c.d. contratto ponte); l’Amministrazione non deve rendersi responsabile di ritardi nell’indizione della procedura di selezione del nuovo affidatario.

11. Invero, la proroga tecnica trova giustificazione solo nei casi in cui, per ragioni obiettivamente non dipendenti dall’Amministrazione, vi sia l’effettiva esigenza di assicurare il servizio nelle more del reperimento di un altro contraente.

12. In conclusione, la proroga tecnica è ammessa solo nei casi eccezionali in cui, per ragioni oggettive estranee all’Amministrazione, vi sia l’effettiva necessità di assicurare precariamente il servizio nelle more del reperimento di un nuovo contraente; l’opzione di proroga tecnica deve essere stata prevista nell’originario bando di gara e di conseguenza nel contratto di appalto (in termini, T.A.R. Roma, Sez. III, 27 settembre 2023, n.14297).

13. Ciò premesso, è da rilevare che, nel caso in esame, posto che il contratto era scaduto il 15 marzo 2024 e che il termine di proroga “negoziale” – autorizzata, cioè, espressamente dal contratto di appalto -è cessato il 30 settembre 2024, l’Amministrazione ha disposto una ulteriore proroga tecnica finalizzata alla nuova procedura di affidamento per ulteriori 6 mesi fino al 31 marzo 2025.

14. Di poi, con la successiva deliberazione n. 888/2025, oggetto della presente impugnativa, comunicata in data 5 giugno 2025, la Asl ha disposto un’altra proroga “tecnica” dell’affidamento del servizio per un ulteriore periodo di 9 mesi a partire dal 1° aprile 2025 fino al 31 dicembre 2025, nonché fino alla contrattualizzazione del nuovo soggetto affidatario, alla medesima tariffa, dando nuovamente atto che era in itinerela predisposizione della procedura di gara per l’individuazione del nuovo soggetto aggiudicatario.

15. Ora, la determinazione gravata, come correttamente contestato dalla parte ricorrente, è stata disposta in violazione delle prescrizioni contenute nell’art. 106 comma 11 del d.lgs. 50/2016 e delle linee interpretative declinate dalla giurisprudenza amministrativa come sopra individuate.

16. L’istituto della proroga tecnica, invero, è ammesso in casi eccezionali e per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura di affidamento, presupponendo che il contratto non sia ancora scaduto e che la nuova gara sia stata già indetta.

17. Nel caso in esame, viceversa, il contratto era scaduto da tempo, e la nuova gara (indetta con deliberazione n. 880/2025 approvata in data 30 aprile 2025 contestualmente, quindi, alla proroga oggetto del presente contenzioso) non era stata approvata né era stata avviata né all’atto della proroga negoziale né all’atto della prima proroga tecnica.

18. Né tampoco l’Amministrazione ha dimostrato in giudizio che i ritardi nell’avvio della nuova procedura non le fossero imputabili.

19. In argomento, invero, le sentenze del Tar Napoli n. 5554/2024 e n. 2892/2025 e la deliberazione ANAC versate in atti dall’Amministrazione aslina si riferiscono entrambe alla procedura di gara per l’affidamento dei servizi presso la Residenza Sanitaria Assistita sita nel Comune di Pozzuoli nel Rione Toiano di pertinenza dell’A.S.L. Napoli 2 e, quindi, ad una RSA diversa da quella oggetto del presente giudizio e, comunque, ad un diverso operatore economico.

20. Per quanto sopra complessivamente osservato la proroga tecnica oggi gravata, non essendo, tra l’altro, espressione di una facoltà riconosciutale dal contratto, costituisce un affidamento diretto/rinnovo del contratto con i conseguenti effetti in punto di giurisdizione esclusiva del G.A (Consiglio di Stato, sez. V, n. 274 del 2018, n. 3588 del 2019, Corte di Cassazione Sez. Un. Ord. n. 2811 del 31 ottobre 2019).

21. Invero, la linea di confine tra rinnovo e proroga di contratto pubblico risiede nella nuova negoziazione (nel caso di rinnovo) con il medesimo soggetto, che può concludersi anche, come nel caso in esame, con l’integrale conferma delle precedenti condizioni o con la modifica di alcune di esse in quanto non più attuali; viceversa, la proroga ha come solo effetto il differimento del termine finale del rapporto, il quale rimane per il resto regolato dall’atto originario.

22. Dunque, una volta che il contratto scada e si proceda ad una proroga non prevista originariamente, o oltre i limiti temporali consentiti, la stessa proroga deve essere equiparata ad un affidamento senza gara (in termini, Consiglio di Stato, Sez. III, n. 1521/2017), essendo la proroga tecnica strumento del tutto eccezionale, utilizzabile solo qualora non sia possibile attivare i necessari meccanismi concorrenziali, quale strumento necessario per assicurare il passaggio da un regime contrattuale ad un altro.

23. Una volta scaduto un contratto, quindi, l’Amministrazione, qualora abbia ancora necessità di avvalersi dello stesso tipo di prestazione, deve effettuare una nuova gara (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 3391/2008).

24. Dunque, la distinzione tra proroga contrattuale e rinnovo deve essere fatta guardando agli effetti dell’atto: mentre la proroga del contratto ha la mera funzione di spostare in avanti la scadenza conclusiva del rapporto, mantenendo inalterato il regolamento negoziale, il rinnovo, al contrario, realizza una nuova negoziazione tra i medesimi soggetti, con un rinnovato esercizio dell’autonomia negoziale (Consiglio di Stato sez. V, 16 febbraio 2023, n.1635).

25. Pertanto, la proroga tecnica deve intervenire antecedentemente alla scadenza del contratto, per una sola volta, e limitatamente al periodo necessario per l’indizione e la conclusione della necessaria procedura ad evidenza pubblica.

26. Tale proroga deve essere programmata comunque con congruo anticipo in previsione della già stabilita cessazione del periodo di efficacia del contratto non costituendo, quest’ultima, circostanza imprevedibile ed eccezionale (cfr. T.A.R. Campania, Sez. V. sent. n. 1392/2020 e Tar Sicilia, Catania, sez. III, sent. 3392/2021).

27. Tali conclusioni sono condivise anche dall’ANAC (delibera n. 576 del 28 luglio 2021).

28. Alla luce di quanto sopra osservato, va annullata, in quanto illegittima, la delibera impugnata tenuto anche conto che la stessa è stata disposta dopo la scadenza del contratto; che è preceduta da altre due proroghe contrattuali disposte senza dare avvio alla nuova procedura di gara; che obbliga comunque la ricorrente ad erogare il servizio fino all’effettivo subentro del nuovo appaltatore; che comunque non è dimostrato che i ritardi nell’indizione della nuova gara non siano imputabili all’Amministrazione.

29. A tal ultimo riguardo, non è rilevante il verbale del 1° marzo 2021, richiamato dalla difesa aslina, con il quale si autorizzava il Consorzio Icaro a riparametrare la gestione della RSA con le effettive presenze degli utenti dal momento che l’efficacia dello stesso risultava circoscritta temporalmente all’emergenza pandemica da “Covid -2019”.

30. Né può essere invocato l’art. 5 del Capitolato che prevede una remunerazione del servizio parametrati al numero degli assistiti trattati, siccome il rapporto originario è scaduto.

31. Dunque, essendosi verificato un vero e proprio rinnovo del contratto (ancorché agli stessi patti e condizioni) non può trovare applicazione alla fattispecie né l’istituto della revisione dei prezzi, né tampoco la rinegoziazione delle condizioni contrattuali come oggi disciplinata dal nuovo Codice dei Contratti (art. 120 d.lgs. 36/2023) presupponendo entrambi gli istituti l’esistenza di un contratto non scaduto.

32. Posto, poi, che non risulta comunque proposta specifica domanda di risarcimento del danno conseguente alla “proroga tecnica” illegittima, il Collegio deve comunque rilevare che il corrispettivo aggiuntivo di 130.000,00 euro, che è stato accettato da parte ricorrente in data 25 febbraio 2025 a seguito di un accordo bonario tra le parti, fa riferimento ad un periodo anteriore a quello oggetto del provvedimento quivi impugnato.

33. Il ricorso, pertanto, è fondato e va accolto nei limitati sensi di cui in motivazione e per l’effetto va annullata la determina aslina impugnata.

34. Sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limitati sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente

Rosaria Palma, Primo Referendario, Estensore

Vincenzo Sciascia, Referendario

L'articolo Sulla proroga tecnica del contratto d’appalto. proviene da Giustamm.

Bruno Mercurio

Sintesi

La nota analizza la sentenza del Consiglio di Stato, sez. II, 29 ottobre 2025, n. 8387, soffermandosi sul rapporto tra procedura abilitativa semplificata, autorizzazione unica e autorizzazione unica ZES nell’accesso alle procedure incentivanti per la produzione di biometano. Il contributo valorizza l’apporto chiarificatore della decisione, che supera una lettura gerarchica e formalistica dei regimi autorizzatori e individua nel criterio dell’esaustività del titolo il parametro decisivo per la verifica del requisito del “possesso del titolo” richiesto dalla lex specialis. In tale prospettiva, la disciplina della ZES viene ricondotta alla sua funzione di coordinamento procedimentale, senza assumere carattere assorbente rispetto alle semplificazioni settoriali del diritto dell’energia. La sentenza offre così un criterio ordinante idoneo a ricomporre la stratificazione normativa, pur lasciando aperti profili prospettici in ordine al ruolo del GSE nella verifica funzionale della sufficienza del titolo.

Abstract.

The note examines the judgment of the Italian Council of State (Section II, 29 October 2025, no. 8387), focusing on the relationship between the simplified authorization procedure (PAS), the single authorization, and the ZES single authorization in the context of incentive schemes for biomethane production. The contribution highlights the clarifying value of the decision, which moves beyond a formalistic and hierarchical approach to authorization regimes and identifies the exhaustiveness of the title as the decisive criterion for assessing compliance with the requirement of holding an authorization at the relevant time. From this perspective, the ZES framework is construed as a procedural coordination tool rather than an overriding regime capable of displacing sector-specific energy law simplifications. The judgment thus provides a coherent interpretative framework for addressing normative stratification, while raising prospective issues concerning the functional scope of the GSE’s verification powers.

Parole chiave: semplificazione amministrativa; esaustività del titolo abilitativo; PAS; AU/ZES

Keywords: administrative semplification, exhaustiveness of the authorization title; PAS; AU/ZES

Indice: 1. La coesistenza della PAS e della AU come fattore di complicazione: ricostruzione della vicenda processuale.– 2. L’approccio sistemico del Consiglio di Stato alla stratificata disciplina delle autorizzazioni energetiche. – 3. La PAS tra sufficienza astratta e sufficienza concreta. – 4. Esaustività del titolo abilitativo e poteri istruttori del GSE: il nodo dell’autoresponsabilità del privato ed il suo confine. – 5. Considerazioni conclusive.

1. La coesistenza della PAS e della AU come fattore di complicazione: ricostruzione della vicenda processuale.

La sentenza in commento affronta una questione di particolare rilievo sistemico nel diritto amministrativo dell’energia, collocandosi all’incrocio tra regimi di semplificazione procedimentale, procedure competitive per l’accesso a incentivi pubblici e responsabilità dichiarativa dell’operatore economico.

La controversia trae origine dalla partecipazione di una società alla procedura competitiva indetta dal Gestore dei servizi energetici (GSE) per l’assegnazione di incentivi destinati alla realizzazione di impianti di produzione di biometano ai sensi del decreto Ministero della Transizione ecologica 15 settembre 2022.  Fra i requisiti di accesso era previsto il titolo abilitativo alla   costruzione   e all’esercizio dell’impianto^[i] che l’operatore economico dichiarava di possedere, individuandolo nella procedura abilitativa semplificata (PAS) presentata al Comune competente nell’agosto 2024 e quindi prima che fosse bandita la procedura^[ii]. Tuttavia, nel corso dell’istruttoria, a seguito della richiesta di chiarimenti da parte del GSE, veniva presentato come titolo una autorizzazione unica (AU)^[iii] rilasciata il 3 febbraio 2025, quindi successivamente alla scadenza del termine di presentazione delle domande fissato al 24 dicembre 2024.

Ritenendo che tale circostanza evidenziasse una contraddizione oggettiva tra la dichiarazione resa e la documentazione prodotta, nonché l’assenza, alla data rilevante, di un titolo abilitativo valido ed efficace, il GSE disponeva l’esclusione della società dalla graduatoria.

Con sentenza 17 luglio 2025, n. 14121, il TAR Lazio ha respinto il ricorso proposto dalla società esclusa, sul presupposto che il titolo abilitativo prodotto in sede di verifica (AU) fosse effettivamente stato acquisito tardivamente e che la verifica sulla adeguatezza di quello dichiarato dall’operatore al momento della partecipazione (PAS) non competesse al GSE, dovendosi quest’ultimo limitare a esercitare il proprio potere di controllo sul titolo presentato.

La decisione viene motivata richiamando, in modo abbastanza inconferente, l’orientamento in base al quale il GSE è tenuto a verificare l’esistenza di un’autorizzazione conforme a quanto richiesto dalla normativa di settore, non potendo svolgere un sindacato sulla legittimità ed efficacia della stessa dopo una pronuncia giurisdizionale che ha riguardato questo aspetto[iv].

Nel caso di specie, non ricorrendo le condizioni della giurisprudenza richiamata, l’accertamento sulla avvenuta formazione e sulla sufficienza della PAS, si sarebbe potuto svolgere in quanto pienamente rientrante nell’attività istruttoria tecnica funzionale all’assegnazione degli incentivi di competenza del gestore[v] nel corso della quale l’incongruenza fra i titoli era emersa.

Si trattava, in particolare, di verificare se fossero presenti tutti i requisiti formali e sostanziali previsti dalla normativa di settore per la formazione del titolo, ossia se l’impianto rientrasse fra quelli autorizzabili mediante la PAS e se l’istanza presentata fosse completa.[vi]

Le ragioni per cui tale approfondimento non viene ritenuto necessario sono disvelate in un passaggio successivo della sentenza, in cui il TAR manifesta il pregiudizio che ne ha condizionato la valutazione.

Il giudice di primo grado, infatti, ritiene che l’affermazione dell’esistenza di un titolo già formato sarebbe revocata in dubbio dalla successiva acquisizione e produzione di un diverso titolo[vii]. Da ciò si evince che per il giudice, essendo stata la PAS trasmessa contestualmente e con il medesimo modulo con cui era stata richiesta la AU, la circostanza che il procedimento seguito all’istanza si fosse svolto e concluso seguendo la disciplina dell’autorizzazione avrebbe reso inefficace la procedura semplificata.

Sarebbe, infatti, inconciliabile l’efficacia della procedura semplificata conseguita a seguito del silenzio serbato dal Comune per trenta giorni previsto dall’ art. 6 del D.lgs. n.28/2011 con la conferenza di servizi obbligatoria che la Struttura di missione della ZES deve convocare per il rilascio dell’autorizzazione unica ai sensi dell’art. 15 comma 4 del d.l.n. 124/2023^[viii].

Andava, invece, considerato che la PAS è una procedura autonoma e produce i suoi effetti dopo trenta giorni dalla presentazione della documentazione al Comune competente, salvo che l’amministrazione non inibisca l’attività, per cui nessun procedimento è previsto per la formazione del titolo^[ix], a differenza dell’autorizzazione unica. La contestuale attivazione dei due titoli, inoltre, avrebbe dovuto indurre il GSE prima e il TAR poi ad escludere che l’intenzione dell’operatore fosse quella di sostituire un titolo con un altro, essendo evidente che l’intento era quello che si formassero entrambi.

In questo senso, la sentenza di primo grado sembra orientata a ritenere non cumulabili le due procedure e a considerare l’autorizzazione unica ZES l’unico titolo idoneo a integrare i requisiti di partecipazione al bando, trattandosi di normativa speciale che disciplina la semplificazione dei procedimenti per le attività energetiche per imprese operanti in dette particolari zone economiche.

Il Consiglio di Stato con la sentenza sez. II, 29 ottobre 2025, n.8387 in commento, conferma l’esito sfavorevole per il ricorrente, ma attraverso una motivazione di maggiore ampiezza sistematica pienamente condivisibile nei suoi presupposti teorici e normativi.

La sentenza, infatti, a differenza di quella di primo grado, non pone in discussione la pertinenza in astratto della PAS a integrare il requisito abilitante richiesto nel procedimento di assegnazione degli incentivi oggetto del giudizio, né la sua potenziale portata autonoma rispetto alla AU, bensì la sua idoneità a fungere da titolo esaustivo in concreto, alla luce delle scelte procedimentali compiute dall’operatore.

In questa prospettiva, la decisione dedica ampio spazio alla ricostruzione dei regimi di semplificazione nel settore delle energie rinnovabili, riconoscendo come la stratificazione normativa abbia talvolta prodotto un’“eterogenesi dei fini”, complicando il quadro di riferimento per gli operatori.

La sentenza, poi, correttamente respinge l’assunto del giudice di primo grado, secondo cui la disciplina della ZES unica comporterebbe la disapplicazione dei regimi energetici semplificati, riaffermando la perdurante rilevanza, in linea di principio, della PAS anche in tali contesti.

In questo senso, la motivazione del giudice di appello fonda su più corretti presupposti la legittimità dell’esclusione; il Consiglio di Stato, infatti, si orienta verso una lettura integrata e sistemica delle diverse procedure autorizzatorie, fornendo un prezioso contributo al superamento delle difficoltà di coordinamento fra le stesse, chiarendo l’ambito operativo di ciascuna e i presupposti di autonoma sufficienza e convivenza dei relativi titoli.

In particolare, il Collegio conclude che solo l’esaustività della PAS può renderla autonoma non implicando la necessità di ulteriori titoli e che tale presupposto nel caso di specie non si sarebbe verificato. La società appellante non avrebbe dimostrato in modo completo la sussistenza al momento della presentazione di tutti gli elementi necessari a rendere operativa ed efficace la procedura semplificata dopo trenta giorni, limitandosi a richiamare l’applicabilità della stessa in ragione della soglia dimensionale dell’impianto. In questo senso, e non per le considerazioni svolte in proposito dal giudice di primo grado, il successivo conseguimento dell’autorizzazione unica avrebbe confermato l’incompletezza del titolo invocato in sede di domanda.

2. L’approccio sistemico del Consiglio di Stato alla stratificata disciplina delle autorizzazioni energetiche.

La sentenza del Consiglio di Stato in esame si distingue nettamente dalla decisione di primo grado, in quanto, come visto, pur confermando la legittimità dell’esclusione dell’operatore dalla procedura di assegnazione degli incentivi per la realizzazione di impianti di biometano,  motiva la decisione in modo più articolato,  collocando la vicenda in una cornice sistemica più ampia con l’obiettivo di   chiarire il rapporto fra i diversi regimi semplificatori nella formazione delle autorizzazioni energetiche, evidenziando al contempo i limiti che la stratificazione normativa in materia comporta.

A tale scopo il Collegio compie innanzitutto una attenta ricognizione delle procedure autorizzative che sono andate differenziandosi in relazione alla tipologia e potenza degli impianti di produzione di energia, rispetto all’originario modello che si articolava in una autorizzazione unica per gli impianti di potenza maggiore e una denuncia di inizio attività per quelli minori, sottolineando come, a partire dal richiamato D. Lgs. n. 28/2011, siano stati assoggettati alla PAS tutti quegli interventi che in vigenza delle linee guida del 2010, attuative del D.lgs. n. 387/2003 sulle fonti rinnovabili, erano soggetti a dia o rientravano nell’ edilizia libera[x].

Passando dal generale al particolare, viene evidenziato come, attraverso una modifica al citato decreto n. 28/2011, nel 2014[xi], sia stato introdotto l’art. 8-bis che ha previsto l’applicabilità di entrambi i regimi di semplificazione (l’AU e la PAS) agli impianti di produzione di biometano, scelta poi confermata di recente, all’ art. 8 del d.lgs.n. 190/2024.

Sulla base di questa ricostruzione il Consiglio di Stato affronta il passaggio più significativo dell’intera motivazione riguardante il rapporto tra la disciplina della ZES unica e i regimi autorizzatori propri del diritto dell’energia, discostandosi dall’interpretazione data della norma dal GSE, non contraddetta dal TAR, in base alla quale la localizzazione dell’impianto all’interno della ZES unica Mezzogiorno comportasse l’applicazione necessaria della disciplina “speciale” introdotta dal d.l. n. 124 del 2023 che l’aveva istituita, con la conseguente irrilevanza della procedura abilitativa semplificata di cui l’operatore aveva dichiarato di essere in possesso.

Il Consiglio di Stato valorizza la disposizione contenuta nell’art. 14 del citato decreto che fa salve le “norme vigenti in materia di autorizzazione di impianti e infrastrutture energetiche” e dunque anche quelle relative all’AU e alla PAS di cui al d.lgs. n. 28 del 2011. Da detta previsione fa discendere che l’autorizzazione ZES non è concepita come un titolo speciale e sostitutivo di quelli generali, ma come strumento acceleratorio che si aggiunge a quelli i già esistenti, operando ove questi non siano autosufficienti.

Se così non fosse, secondo il massimo giudice amministrativo, si arriverebbe al risultato paradossale per cui una semplificazione di tipo prevalentemente organizzativo e digitale, concepita per accelerare e coordinare i procedimenti in determinate aree del Paese, finirebbe per vanificare una semplificazione settoriale, quella energetica, più incisiva, più mirata e già da tempo consolidata nell’ordinamento. L’effetto complessivo sarebbe, quindi, regressivo, perché anziché agevolare la realizzazione degli impianti da fonti rinnovabili, finirebbe per reintrodurre oneri procedimentali più gravosi proprio nei contesti in cui il legislatore, anche sovranazionale, persegue con maggiore intensità l’obiettivo dell’accelerazione.

Da questi argomenti emerge che l’autorizzazione unica ZES non è titolo sempre necessario per qualunque intervento che ricada nel suo ambito territoriale, operando solo  quando, per la specifica iniziativa, sia effettivamente richiesta una pluralità di assensi e  l’”unicità” che la connota risulti quindi funzionale all’attivazione di un procedimento concentrato capace di assorbirli e non anche nelle ipotesi di interventi che possono essere legittimati con la  più rapida e semplice procedura ambientale semplificata[xii].

3. La PAS tra sufficienza astratta e sufficienza concreta.

Alla luce delle condivisibili argomentazioni svolte nella sentenza, l’asse ordinante diviene la verifica da parte del GSE di volta in volta, della esaustività del titolo abilitativo alla realizzazione dell’impianto dichiarato dall’operatore economico, tanto più se la formazione dello stesso sia avvenuta ricorrendo a un regime semplificato, come la PAS, in cui è il silenzio dell’amministrazione a determinare il momento in cui si producono gli effetti autorizzatori della procedura.

La sentenza in esame chiarisce in proposito che la sufficienza del titolo è data dalla sussistenza nella loro interezza dei presupposti di formazione ed operatività dello stesso. Tali presupposti devono emergere dalla documentazione necessaria al relativo rilascio che deve essere, perciò, completa nei suoi elementi essenziali, non essendo possibile l’integrazione postuma nelle ipotesi, come quella oggetto del giudizio, in cui l’esistenza del titolo ad una certa data rileva per soddisfare un requisito di ammissione ad una procedura competitiva, qual è quella di assegnazione degli incentivi di cui ci si sta occupando[xiii].  L’esaustività costituisce perciò il parametro per valutare l’autosufficienza del titolo abilitativo rispetto ad altri in possesso dell’operatore.

In tale quadro, la scelta della società appellante di attivare e coltivare contestualmente la PAS e l’autorizzazione unica ZES, senza una rinuncia espressa a uno di essi, non viene letta dal Collegio come contraddittoria in termini assoluti, potendo coerentemente rientrare in una strategia aziendale volta ad ottenere un quadro abilitativo differenziato.

A rilevare, secondo il Consiglio di Stato, è invece la circostanza che dall’andamento del procedimento relativo al rilascio della AU sono emersi elementi idonei a far dubitare della esaustività della PAS al momento della presentazione dell’istanza.

In particolare, durante l’istruttoria del secondo procedimento, sono stati acquisiti alcuni assensi di amministrazioni diverse dal Comune[xiv] che per la loro portata necessaria e costituiva, avrebbero richiesto l’indizione di una conferenza di servizi anche secondo la disciplina della procedura ambientale semplificata[xv]. Il Collegio trae, allora, la conclusione che nel caso di specie la PAS non fosse efficace al momento della candidatura dell’operatore economico agli incentivi e che quest’ultimo non avesse offerto elementi né in sede procedimentale né in sede processuale per superare questo limite.

La distinzione, implicitamente tracciata dal Collegio, tra sufficienza astratta e sufficienza concreta del titolo appare coerente con le norme generali sull’ attività amministrativa e con quelle di settore in base alle quali il ricorso a moduli di semplificazione richiede la verifica funzionale rispetto allo scopo perseguito dall’ordinamento, attraverso l’esercizio di un potere di controllo anche successivo svolto dall’amministrazione[xvi].

Tuttavia, proprio l‘approccio così attento e problematizzato del Consiglio di Stato al tema, fa sorgere qualche perplessità sulle conclusioni cui il Collegio perviene, non tanto con riferimento al caso deciso (che peraltro avrebbe potuto essere definito con una sentenza di inammissibilità dell’appello per un vizio di notifica eccepito dalla difesa del GSE e ritenuto sussistente dai giudici) quanto come precedente per il futuro.

Se è vero, come la sentenza afferma, che l’operatore non avrebbe adeguatamente dimostrato l’esaustività della PAS, limitandosi a richiamare l’idoneità del titolo in base alla capacità produttiva dell’impianto e una certificazione urbanistica ritenuta generica, al tempo stesso essa non esclude che detto titolo potesse essere sufficiente, limitandosi a rilevare che tale dato non risulta provato in modo completo.  Tale approccio, a ben vedere, sembra discendere da una interpretazione particolarmente restrittiva del principio di autoresponsabilità elaborato dalla giurisprudenza in materia di incentivi energetici in base al quale l’insufficiente dimostrazione di un requisito è equiparata alla mancanza dello stesso, escludendo la possibilità per il GSE di consentire forme di soccorso istruttorio, su cui vale la pena soffermarsi.

4. Esaustività del titolo abilitativo e poteri istruttori del GSE: il nodo dell’autoresponsabilità del privato ed il suo confine.

Il Consiglio di Stato ribadisce il principio già sostenuto dal TAR in primo grado per cui il GSE non esercita un controllo di legittimità sul titolo abilitativo, ma è chiamato a verificarne l’esistenza e l’efficacia alla data rilevante fissata dal bando che avvia la procedura di assegnazione degli incentivi[xvii]. Tale verifica intesa come corrispondenza tra gli effetti giuridici del titolo e il requisito richiesto dalla procedura, non coincide con un sindacato di legittimità, né comporta un’invasione delle competenze dell’autorità autorizzatoria, rientrando piuttosto nel controllo di coerenza richiesto al soggetto attuatore quale gestore di risorse pubbliche limitate, chiamato a verificare che il beneficio sia attribuito solo in presenza del possesso di tutti i requisiti.

Su questo profilo è andato affermandosi nel formante giurisprudenziale il principio di “autoresponsabilità” del privato che impone all’interessato l’onere di fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici “con conseguente valenza preclusiva delle eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa”[xviii]. Ciò, sul presupposto in relazione alle procedure comparative destinate ad assegnare in modo massivo risorse finanziarie contingentate rispetto alla ampia platea di interessati, si configurano in capo al privato obblighi aggravati  che gli impongono  di  assolvere in modo completo, esaustivo e non reticente, ogni adempimento richiesto entro il termine di presentazione delle istanze o, successivamente entro quello assegnato per eventuali chiarimenti, scaduti i quali  non si configura in capo al GSE alcun obbligo di soccorso  ex art. 6 della l. 241/1990[xix];

Tale principio si esplica nel criterio applicativo per cui sono da escludere tutte le istanze per le quali il gestore si trovi nell’impossibilità di riscontrare la presenza dei requisiti indispensabili per il riconoscimento del beneficio.

Nel caso esaminato, come visto, il GSE aveva richiesto chiarimenti in ordine alla PAS che la società aveva dichiarato di possedere, ricevendo in riscontro il diverso titolo della AU e presumendo da ciò che il primo titolo fosse insufficiente. A sua volta il Consiglio di Stato non ha escluso che il titolo potesse essere sufficiente, ma ha imputato alla responsabilità del privato non averne dato adeguata prova.

Tuttavia, nella sua ricca e articolata motivazione, la sentenza di appello non contraddice l’assunto del giudice di primo grado, su cui ci si è soffermati criticamente in precedenza, per cui al GSE non sarebbe spettata la verifica della PAS, trattandosi, invece,  di adempimento che, come visto, rientra fra le attività proprie dell’istruttoria tecnica del gestore e non si pone di per sé in contrasto né con il principio della par condicio né con quello dell’autoresponsabilità richiamati, potendo essere svolto sulla base degli elementi acquisiti nel corso dell’istruttoria.

In questo senso sarebbe stato utile che, in linea con il percorso teorico tracciato, il Consiglio di Stato fornisse un contributo di chiarezza anche sul ruolo del Gestore dei servizi energetici e sul perimetro dell’esercizio del suo potere di verifica e controllo.

5. Considerazioni conclusive

La decisione in commento si segnala per l’operazione di chiarificazione sistemica che il Consiglio di Stato compie in un ambito segnato da una marcata stratificazione normativa. L’interesse della sentenza risiede infatti nella capacità di superare una lettura meramente formale del requisito del “possesso del titolo” e di ricondurlo a una valutazione funzionale, idonea a dare coerenza al complesso intreccio tra regimi di semplificazione settoriali e strumenti di concentrazione procedimentale.

Particolarmente rilevante è il chiarimento secondo cui la disciplina della ZES unica non introduce una deroga generalizzata al diritto dell’energia, né impone automaticamente il ricorso all’autorizzazione unica per ogni iniziativa produttiva localizzata nel suo ambito territoriale. L’autorizzazione unica ZES viene, infatti, correttamente ricondotta alla sua funzione di strumento di coordinamento, destinato a operare solo laddove i titoli settoriali non risultino autosufficienti. In tal modo, il Consiglio di Stato evita il rischio di una gerarchizzazione impropria dei regimi autorizzatori, che avrebbe finito per svilire le semplificazioni già previste dalla disciplina energetica.

Il criterio ordinante individuato dalla sentenza è quello dell’esaustività del titolo abilitativo, intesa non in senso astratto, ma come capacità concreta di attrarre in sé tutti gli assensi necessari alla realizzazione e all’esercizio dell’impianto. È in questa prospettiva che assume rilievo la coerenza della traiettoria procedimentale seguita dall’operatore, la quale diviene elemento rivelatore della struttura del quadro autorizzatorio effettivamente prescelto. L’accesso alle procedure incentivanti è così ricondotto a un’esigenza di certezza non solo formale, ma sostanziale, coerente con la natura selettiva dei regimi di sostegno e con la necessità di garantire un uso razionale delle risorse pubbliche.

Resta tuttavia un profilo di attenzione per il futuro, che non incide sulla correttezza della soluzione adottata nel caso concreto, ma riguarda l’equilibrio applicativo del principio affermato. Se l’esaustività del titolo costituisce il parametro decisivo, essa non può essere degradata a un dato meramente indiziario o a una verifica estrinseca, pena il rischio che l’incertezza normativa – riconosciuta dalla stessa sentenza come effetto della stratificazione legislativa – si traduca in un fattore sistematico di esclusione. La chiarezza apportata dal Consiglio di Stato conserva dunque la propria forza ordinante nella misura in cui la verifica della sufficienza resti un momento effettivo del controllo funzionale demandato al Gestore, e non venga elusa attraverso un’applicazione eccessivamente formalistica del principio di autoresponsabilità del privato.

In questo equilibrio tra certezza procedurale, semplificazione amministrativa e attenzione alla sostanza degli istituti autorizzatori si coglie il contributo più significativo della decisione, destinato a incidere in modo duraturo sull’interpretazione dei rapporti tra titoli abilitativi e accesso agli incentivi nel settore delle energie rinnovabili.

* Docente abilitato alle funzioni di professore associato di diritto amministrativo, presso l’Università di Napoli L’Orientale.

[i] Art. 4 comma 1 lett. a).

[ii] Tanto sul presupposto che la domanda era relativa a un impianto di capacità pari a 249 Smc/h, rientrante nei limiti dimensionali previsti dal l D.Lgs. n. 28/2011 nel testo vigente al momento della proceduta e che vi fosse l’attestazione comunale di compatibilità urbanistico-edilizia.

[iii] di cui all’art. 15 del d.l. 19 settembre 2023, n. 124, convertito, con modificazioni, dalla l. 13 novembre 2024, n. 162,

[iv] TAR Lazio, Roma, sez. III-ter, n. 6614/2023 che in realtà, però riguarda l’esercizio del diverso potere di autotutela da parte del GSE che aveva dichiarato la decadenza dal beneficio degli incentivi ad una società a seguito dell’accertamento in sede penale del falso ideologico commesso rispetto ad elementi rilevanti ai fini dell’ammissione agli incentivi

[v] Ai sensi dell’art. 2 comma 1 lett. cc) del citato DM 15 settembre 2022

[vi]  Quanto al primo profilo, La capacità produttiva pari a 249 Smc/h si colloca al di sotto della soglia di 500 Smc/h prevista dall’art. 8-bis, co. 1, lett. a), d.lgs. 28/2011, per l’applicazione della PAS ai nuovi impianti di biometano”. Gli aspetti procedurali sono invece disciplinati dal precedente art. 6 in base al quale almeno trenta giorni prima dell’effettivo inizio dei lavori, l’interessato deve presentare “una dichiarazione accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che attesti la compatibilità del progetto con gli strumenti urbanistici approvati e i regolamenti edilizi vigenti e la non contrarietà agli strumenti urbanistici adottati, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie. Alla dichiarazione sono allegati gli elaborati tecnici per la connessione redatti dal gestore della rete. Nel caso in cui siano richiesti atti di assenso nelle materie di cui al comma 4 dell’articolo 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e tali atti non siano allegati alla dichiarazione, devono essere allegati gli elaborati tecnici richiesti dalle norme di settore e si applica il comma 5”.

[vii]  Si legge infatti al punto 3 della motivazione: “L’interlocuzione procedimentale avviata dal Gestore ha reso ancor più evidente la contraddittorietà tra la dichiarazione resa e la documentazione acclusa dall’istante, in quanto la prima fa riferimento ad un titolo già formato mentre la seconda revoca in dubbio tale affermazione”.

[viii] L’autorizzazione unica, disciplinata dagli artt. 14 e seguenti del d.l. n. 124/2023, è un provvedimento espresso volto ad abilitare la realizzazione di impianti da fonti rinnovabili di maggiore rilevanza, con effetto sostitutivo di ogni altro titolo abilitativo. Il procedimento è unitario e concentrato, si svolge mediante conferenza di servizi ed è caratterizzato da termini ridotti e dal ricorso a poteri sostitutivi in caso di inerzia amministrativa. La disciplina si coordina con il regime delle Zone Economiche Speciali (ZES), nelle quali le finalità di accelerazione e semplificazione procedimentale risultano ulteriormente rafforzate, nel rispetto delle tutele ambientali e paesaggistiche.

[ix] La Procedura Abilitativa Semplificata è qualificata come titolo abilitativo non provvedimentale, riconducibile al modello della SCIA di settore, con efficacia differita e fondata sull’autoresponsabilità del privato; la giurisprudenza ha chiarito che essa non integra un’autorizzazione tacita, ma abilita l’intervento per effetto del decorso del termine legale, restando fermi i poteri di controllo e autotutela dell’amministrazione  Cfr. Consiglio di Stato , sez. IV  n. 9389/2025, T.A.R. , Lecce , sez. II n. 758/2024.

[x] In particolare nei paragrafi da 12.1. a 12.3 della sentenza il Consiglio di Stato si sofferma prima sull’ autorizzazione unica ambientale (AUA) introdotta dal d.P.R. n. 59/2013 come titolo di legittimazione “cumulativo” di tutte le autorizzazioni (per gli scarichi idrici, per le emissioni in atmosfera, per le emissioni rumorose, per la gestione dei fanghi di depurazione in agricoltura e il recupero dei rifiuti) necessarie agli impianti non soggetti alle disposizioni in materia di autorizzazione integrata ambientale (AIA). Vengono poi richiamate le previsioni di cui agli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 28 / 2011, riferiti, rispettivamente, all’autorizzazione unica (AU) e alla procedura abilitativa semplificata (PAS) per gli impianti di produzione di energie alternative, già introdotte dalle Linee guida contenute nel  d. m. del MISE 10 settembre 2010 in attuazione del comma 10 dell’art. 12 del d.lgs. n. 387/03, allo scopo di individuare in dettaglio il procedimento semplificato per la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, nonché gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione degli stessi. Viene chiarito come mentre l’AU ha mantenuto invariata la denominazione, confluendo nell’art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2011, la PAS, disciplinata al successivo art. 6, ha sostituito sia le ipotesi in cui  la precedente normativa prevedeva la d.i.a, sia i i casi di interventi di attività edilizia libera soggetti a mera comunicazione per via telematica dell’inizio dei lavori

[xi] Con il d.l. n. 91/2014, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 agosto 2014, n. 116.

[xii] Si legge nel capo 13 della pronuncia “Il Collegio ritiene che pur afferendo ad ambiti di operatività distinti, i procedimenti possano, recte, debbano – convergere in uno solo anche laddove la connotazione normativa di “unicità” connoti distintamente ciascuno di essi. Astrattamente, cioè, l’AUA potrebbe confluire sia nell’AU ex art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2011, sia nella PAS, portandosi con sé, in un gioco di cerchi concentrici, il sottoinsieme dei titoli ambientali che assorbe.(…). Ciò non toglie che l’interessato potrebbe attivare separatamente entrambi i procedimenti unici, nel qual caso, salvo rinunci espressamente ad uno dei due, in quanto inutile duplicato dell’altro, ne è evidente l’interesse a mantenerne distinta l’operatività, finendo i vari titoli per integrarsi reciprocamente contribuendo tutti a legittimare l’attività intrapresa”.

[xiii] Sul divieto di integrazione postuma, di recente, Cons. Stato, sez. VI, n. 6514/2024. Cons. Stato, sez. VI, n. 8472/2019. L’integrazione è invece possibile in generale, nei casi e nei modi disciplinate dalle singole discipline dei regimi autorizzatori, fermo restando che il titolo ove ne sia prevista la formazione con meccanismi silenti come nel caso della PAS, resta inefficace fino a quando non sia completo.

[xiv] Alla conferenza di servizi per l’AU   sono state invitate, oltre al Comune di Pace del Mela, la Città Metropolitana di Messina, l’ARPA Sicilia, la Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Messina, il Genio civile e la Struttura di Missione ZES, come da normativa.

[xv] L’art. 6 del citato D.lgs. n. 28/2011 che disciplina la PAS prevede al comma 5 la convocazione di una conferenza di servizi  “qualora l’attività di costruzione e di esercizio degli impianti di cui al comma 1 sia sottoposta ad atti di assenso di competenza di amministrazioni diverse da quella comunale, e tali atti non siano allegati alla dichiarazione”  In questo caso la stessa disposizione stabilisce che Il termine di trenta giorni per  l’acquisizione dell’efficacia  resta  sospeso “fino alla acquisizione degli atti di assenso ovvero fino all’adozione della determinazione motivata di conclusione del procedimento ai sensi dell’articolo 14-ter, comma 6-bis, o all’esercizio del potere sostitutivo ai sensi dell’articolo 14-quater, comma 3, della medesima legge 7 agosto 1990, n. 241”.

[xvi] Sul potere di verifica successiva nei moduli di liberalizzazione e semplificazione amministrativa G. Falcon, Le segnalazioni certificate di inizio attività, in Dir. amm., 2011, p. 145 ss.; M.A. Sandulli, Il procedimento amministrativo e la semplificazione, in Ius Publicum Network Review, 2013, p. 521 ss. D. Varese, L’efficienza della decisione amministrativa. Semplificazione e accelerazione del procedimento nelle recenti riforme della pubblica amministrazione, in Federalismi.it, 26 settembre 2018 Con specifico riferimento al settore energetico e alla procedura abilitativa semplificata, A. Marzanati, Semplificazione delle procedure e incentivi pubblici per le energie rinnovabili, in Rivista Giuridica dell’Ambiente, fasc. 5, 2012, p. 499. Quanto alla specifica disciplina del GSE, il documento recante le “Regole applicative” per gli incentivi al biometano del 13 maggio 2025 prevede espressamente al paragrafo 2.2. che il gestore compia una verifica sulla validità ed efficacia al momento della presentazione dell’istanza dei titoli abilitativi presentati dai richiedenti e << in caso di titoli autorizzativi/abilitativi conseguiti per “silenzio assenso”, ponga particolare attenzione alla verifica del conseguimento di detti titoli in data antecedente all’invio della richiesta di partecipazione alla procedura competitiva>>.

[xvii] Sul punto, il TAR si era espresso nel capo 5 della sentenza di primo grado ritenendo che “nel caso specifico al Gestore era preclusa una valutazione autonoma sia dell’idoneità dell’istanza di Pas alla formazione del titolo autorizzativo sia del rapporto tra tale istanza e il provvedimento di autorizzazione unica rilasciato ad esito del procedimento”.

[xviii] Consiglio di Stato, sez. II, n. 2254/24

[xix] Cons. Stato, sez. II, n. 7105/2023.

L'articolo La sovrapposizione di regimi semplificati per l’autorizzazione di impianti nella ZES. Il Consiglio di Stato fa chiarezza. (Nota a Cons. Stato, sez. II, 29 ottobre 2025, n. 8387) proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Consulenza tecnica preventiva – Art. 696-bis cpc – Accertamento tecnico preventivo – Art. 696 cpc – Inammissibilità.

La richiesta al TAR di disporre una consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite ai sensi dell’art. 696-bis cpc, oppure, in subordine, un accertamento tecnico preventivo ai sensi dell’art. 696 cpc, con nomina di un CTU e formulazione dei quesiti, non può essere accolta perché: (a) le procedure di cui agli art. 696 e 696-bis cpc appartengono al processo ordinario, e non trovano una diretta corrispondenza nel processo amministrativo. In forza del rinvio esterno ex art. 39 cpa, gli istituti processualcivilistici sono applicabili al processo amministrativo solo in quanto compatibili o espressione di principi generali; (b) l’impostazione impugnatoria del processo amministrativo implica che l’acquisizione delle prove avvenga in relazione alla domanda di annullamento formulata in giudizio. Quando la domanda sia di accertamento, le prove da acquisire devono comunque essere finalizzate a creare la certezza del diritto in relazione a un conflitto già attuale. Non appartiene alla funzione della domanda di accertamento l’acquisizione di elementi di fatto per attivare un’ulteriore controversia o per prevenire una controversia mediante trattative; (c) pertanto, le richieste di accertamento tecnico preventivo e di consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite, essendo anteriori alla proposizione di una domanda di annullamento o di accertamento, sono compatibili con il processo amministrativo solo se rientrano nello schema delle misure ante causam di cui all’art. 61 cpa; (d) per la concessione di una misura ante causam sono necessarie ragioni di eccezionale gravità e urgenza. Tali ragioni, esaminate nella prospettiva del processo amministrativo, consistono nel rischio che la situazione possa interinalmente modificarsi, rendendo impossibile o inutile una pronuncia di annullamento o di accertamento. Il rischio viene valutato sulla base degli elementi allegati dalla parte che formula la richiesta. Questa condizione generale vale anche per le richieste aventi ad oggetto accertamenti in fatto, compresi quelli ex art. 696 e 696-bis cpc.

Pres. Pedron – Est. Pedron

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cpa;
sul ricorso numero di registro generale 228 del 2025, proposto da
FRANCESCO MERLOTTI, CRISTINA TAMASSIA, rappresentati e difesi dall’avv. Marco Vicenzi, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI SUSTINENTE, UNIONE COMUNI LOMBARDA MINCIO PO, SIEL IMPIANTI SRL, non costituitisi in giudizio;

per l’adozione

– di una consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite ai sensi dell’art. 696-bis cpc, oppure, in subordine, di un accertamento tecnico preventivo ai sensi dell’art. 696 cpc, con nomina del CTU e formulazione dei quesiti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 1 ottobre 2025 il dott. Mauro Pedron;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cpa;

Considerato quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti espongono che in prossimità della loro abitazione nel Comune di Sustinente sono in corso lavori eseguiti dalla controinteressata SIEL Impianti srl sulla base del permesso di costruire n. 1247 di data 4 giugno 2024. In particolare, i ricorrenti si concentrano sulla realizzazione di un accesso carrabile con aiola spartitraffico, che limiterebbe il passaggio esercitato dagli stessi da oltre 40 anni per accedere a uno dei lati della loro abitazione. I motivi di contestazione, formulati genericamente, riguardano sia il titolo edilizio, che favorirebbe la controinteressata autorizzando un secondo e non necessario passo carrabile, sia l’esecuzione dei lavori, che sarebbe avvenuta in difformità dal titolo edilizio.

2. Con atto notificato il 17-18 febbraio 2025 e depositato il 21 febbraio 2025 i ricorrenti hanno chiesto al TAR di disporre una consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite ai sensi dell’art. 696-biscpc, oppure, in subordine, un accertamento tecnico preventivo ai sensi dell’art. 696 cpc, con nomina di un CTU e formulazione dei quesiti.

3. Il Comune non si è costituito.

4. Questo TAR, con decreto monocratico n. 57 del 24 febbraio 2025, ha respinto la richiesta dei ricorrenti sulla base delle seguenti considerazioni:

(a) le procedure di cui agli art. 696 e 696-bis cpc appartengono al processo ordinario, e non trovano una diretta corrispondenza nel processo amministrativo. In forza del rinvio esterno ex art. 39 cpa, gli istituti processualcivilistici sono applicabili al processo amministrativo solo in quanto compatibili o espressione di principi generali;

(b) l’impostazione impugnatoria del processo amministrativo implica che l’acquisizione delle prove avvenga in relazione alla domanda di annullamento formulata in giudizio. Quando la domanda sia di accertamento, le prove da acquisire devono comunque essere finalizzate a creare la certezza del diritto in relazione a un conflitto già attuale. Non appartiene alla funzione della domanda di accertamento l’acquisizione di elementi di fatto per attivare un’ulteriore controversia o per prevenire una controversia mediante trattative;

(c) pertanto, le richieste di accertamento tecnico preventivo e di consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite, essendo anteriori alla proposizione di una domanda di annullamento o di accertamento, sono compatibili con il processo amministrativo solo se rientrano nello schema delle misure ante causam di cui all’art. 61 cpa;

(d) per la concessione di una misura ante causam sono necessarie ragioni di eccezionale gravità e urgenza. Tali ragioni, esaminate nella prospettiva del processo amministrativo, consistono nel rischio che la situazione possa interinalmente modificarsi, rendendo impossibile o inutile una pronuncia di annullamento o di accertamento. Il rischio viene valutato sulla base degli elementi allegati dalla parte che formula la richiesta. Questa condizione generale vale anche per le richieste aventi ad oggetto accertamenti in fatto, compresi quelli ex art. 696 e 696-bis cpc;

(e) nello specifico, le richieste dei ricorrenti non soddisfano la suddetta condizione;

(f) una parte delle contestazioni dei ricorrenti è infatti relativa alla legittimità di un secondo accesso carrabile a favore della controinteressata, e per poter essere fatta valere richiede l’impugnazione del permesso di costruire sotto questo profilo. Una volta attivata, la controversia ricadrebbe nell’ordinario percorso delle controversie in materia di edilizia. Tenendo conto di quanto affermato dai ricorrenti, occorrerebbe stabilire se il fondo della controinteressata, pur non essendo intercluso, avesse la necessità di un diverso accesso per una funzionale utilizzazione della superficie di proprietà. Correlativamente, sarebbe necessario stabilire quale diritto abbiano acquisito i ricorrenti in relazione all’accesso alla viabilità pubblica, e se questo diritto possa escludere la formazione di diritti di terzi, o debba essere contemperato con le esigenze dei fondi vicini. L’eventuale attività istruttoria disposta in corso di causa sarà calibrata sulle questioni di diritto ritenute rilevanti dal collegio, e non richiede di essere anticipata mediante provvedimenti giudiziari ante causam;

(g) un’altra parte delle contestazioni dei ricorrenti lamenta la realizzazione di opere difformi dal permesso di costruire, che avrebbero il rilievo di varianti essenziali. In questa prospettazione, il permesso di costruire non è un potenziale oggetto di impugnazione, ma il termine di confronto per stabilire la legittimità di quanto realizzato dalla controinteressata. Ne consegue che lo strumento di tutela a disposizione dei ricorrenti è la segnalazione delle opere abusive al Comune, con la successiva impugnazione dell’eventuale archiviazione disposta dagli uffici comunali, o l’impugnazione del silenzio mantenuto dagli stessi. Anche qui, non vi sono margini per provvedimenti giudiziari ante causam.

5. La decisione relativa a misure come quelle chieste dai ricorrenti deve essere adottata con un decreto cautelare ante causam non solo per le ragioni già esposte, ma anche per simmetria con la procedura processualcivilistica di cui all’art. 696 cpc, che colloca l’accertamento tecnico in una fase antecedente al giudizio di merito, e in sede monocratica.

6. Tuttavia, quando, come nel caso in esame, il ricorso ex art. 696 e 696-biscpc sia già stato notificato alle controparti, e si fuoriesca quindi dalla situazione ex art. 694 cpc essendovi un giudizio amministrativo formalmente già radicato, è necessario continuare secondo le regole del processo amministrativo, dando stabilità al decreto monocratico, oppure superandone il contenuto, attraverso una pronuncia collegiale. Tale pronuncia, essendo successiva a un decreto monocratico, assume la forma dell’ordinanza cautelare, in quanto manca un rito specifico all’interno del processo amministrativo. Una volta giunto nella sede cautelare collegiale, il ricorso può essere definito con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cpa.

7. Al riguardo, si osserva che i ricorrenti non hanno fornito ulteriori impulsi processuali, in quanto non hanno integrato la domanda iniziale mediante contestazioni di tipo impugnatorio riferite a un determinato provvedimento, né hanno chiarito i presupposti per l’accertamento delle proprie ragioni rispetto alla condotta del Comune e della controinteressata.

8. Possono quindi essere confermate le valutazioni già formulate nel decreto monocratico.

9. Di conseguenza, il ricorso deve essere respinto.

10. La particolarità della vicenda, che si muove tra differenti ordinamenti processuali, giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando:

(a) respinge il ricorso;

(b) compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia, nella camera di consiglio del giorno 1 ottobre 2025, con l’intervento dei magistrati:

Mauro Pedron, Presidente, Estensore

Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere

Costanza Cappelli, Referendario

L'articolo Sull’inammissibilità, nel processo amministrativo, della richiesta di disporre una consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite ai sensi dell’art. 696-bis cpc, oppure  un accertamento tecnico preventivo ai sensi dell’art. 696 cpc. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Esiti della gara – Comunicazione – Tardiva – Conseguenze.

L’inosservanza del termine previsto per la comunicazione degli esiti della gara, che ha funzione meramente acceleratoria, non produce alcuna conseguenza invalidante a carico della procedura, riverberando i propri effetti esclusivamente sulla decorrenza del termine di impugnazione dell’aggiudicazione ed al più sull’individuazione della data di scadenza del termine dilatorio per la stipulazione del contratto. In altri termini, la mancata comunicazione dell’aggiudicazione nel breve termine previsto dalla legge non determina illegittimità della stessa, in quanto dà luogo ad una mera irregolarità considerabile esclusivamente ai fini della decorrenza del termine decadenziale di impugnazione.

Pres. Scala – Est. Torano

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 623 del 2025, proposto da De Vizia Transfer s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv. prof. Angelo Clarizia, Gennaro Macri e Mario Pagliarulo, con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo p.e.c. angelo.clarizia@pec.it;

contro

Comune di Veroli (FR), in persona del sindaco p.t., rappresentato e difeso dal prof. avv. Francesco Scalia, con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo p.e.c. francescoscalia@legalmail.it;
Provincia di Frosinone, nella qualità di stazione unica appaltante, in persona del presidente p.t., non costituita in giudizio;

nei confronti

DM Technology s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Antonella Mascolo, con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo p.e.c. antonellamascolo@ordineavvocatiroma.org;

per

A) l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia:

1) della determinazione dirigenziale n. 678 del 12 giugno 2025, comunicata il 9 luglio 2025, con la quale il Comune di Veroli ha aggiudicato all’impresa controinteressata la gara per l’affidamento del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani, dei servizi complementari e di igiene urbana (CIG B2A858A994);

2) di tutti i verbali e gli atti della commissione giudicatrice;

3) di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, compresi: i) il verbale del responsabile unico del procedimento del 10 aprile 2025; ii) il verbale della stazione unica appaltante del 23 aprile 2025; iii) la nota provinciale prot. n. 13274 del 5 giugno 2025; iv) la nota municipale del 7 luglio 2025;

B) la declaratoria di inefficacia del contratto medio tempore stipulato e l’accertamento del diritto della ricorrente all’aggiudicazione e al subentro nello stesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Veroli e di DM Technology s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il dott. Valerio Torano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con determinazione dirigenziale n. 175, n.r.g. 606, del 27 maggio 2024, il Comune di Veroli ha disposto l’avvio di una procedura aperta ex art. 71, d.lgs. 31 marzo 2023 n. 36, per l’affidamento del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani e dei servizi complementari e di igiene urbana per un periodo di 60 mesi, oltre eventuale proroga tecnica di ulteriori 6 mesi, da aggiudicarsi sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (CIG B2A858A994). L’importo del contratto è stato stimato in euro 11.445.841,90 IVA esclusa, oltre ad euro 1.144.584,19 IVA esclusa per l’eventuale proroga, per la somma complessiva di euro 12.590.426,09; lo svolgimento della procedura selettiva è stato attribuito alla stazione unica appaltante (SUA) della Provincia di Frosinone, giusta delibera del consiglio comunale n. 25 del 21 maggio 2021.

Pertanto, con bando pubblicato in data 31 luglio 2024 la gara de qua è stata avviata dalla suddetta SUA sul portale telematico “Tuttogare”. Con nota prot. n. 28696 del 28 agosto 2024, quindi, è stato pubblicato un modello di offerta economico aggiornato per consentire l’indicazione del ribasso ed il termine di presentazione delle offerte è stato per una prima volta prorogato alle ore 10,00 del 10 settembre 2024; con nota prot. n. 29347 del 3 settembre 2024, poi, il termine in parola è stato ulteriormente prorogato sino alle ore 10,00 del 14 ottobre 2024. Entro la suddetta scadenza sono pervenute quindici offerte, tra cui quelle di DM Technology s.r.l. e di De Vizia Transfer s.p.a.

All’esito delle valutazioni operate dalla commissione giudicatrice, DM Technology s.r.l. si è classificata in prima posizione con un punteggio di 95,000/100, seguita da De Vizia Transfer s.p.a. con 93,880/100, peraltro entrambe mediante la presentazione di offerte risultate anomale. Con note prot. nn. 3658573 e 3658574 del 5 marzo 2025, quindi, la SUA procedente ha loro richiesto la presentazione dei giustificativi dell’offerta, ricevendone riscontro rispettivamente il 19 ed il 20 marzo 2025. Il responsabile unico del procedimento, giusto verbale prot. n. 9280 del 14 aprile 2025, ha verificato la congruità dell’offerta della prima graduata ritenendo che i chiarimenti da essa forniti “siano pertinenti ed esaustivi e forniscano elementi sufficienti per valutare giustificata, nella sua complessità, l’offerta presentata”. Conseguentemente, con determinazione dirigenziale municipale n. 189, n.r.g. 678, del 12 giugno 2025, dato atto dell’esito positivo delle verifiche del possesso dei requisiti di carattere generale e di ordine speciale, comunicato dalla SUA con nota prot. n. 13274 del 5 giugno 2025, il Comune di Veroli ha approvato gli atti di gara e aggiudicato la procedura de qua a DM Technology s.r.l.

Con il ricorso all’esame, notificato e depositato il 23 luglio 2025, De Vizia Transfer s.p.a. ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, lamentando:

I) violazione degli artt. 24 Cost., 17, 18 e 90, d.lgs. n. 36 del 2023, 3, l. 7 agosto 1990 n. 241, ed eccesso di potere per sviamento, perché la comunicazione dell’adozione dell’aggiudicazione è avvenuta il 9 luglio 2025 anziché il 17 giugno 2025, quando l’amministrazione aveva già fissato, in data 7 luglio 2025, il passaggio di cantiere in palese violazione della clausola di c.d. standstill;

II) violazione dell’art. 91, d.lgs. n. 36 cit., dei punti 4.2 e 6.5.2 del disciplinare di gara, del principio di par condicio competitorum, oltre ad eccesso di potere sotto vari profili, perché l’offerta presentata dall’aggiudicataria non contiene l’esplicita dichiarazione, richiesta a pena di esclusione, di coprire tutti i costi necessari per adeguare il progetto esecutivo posto a base di gara alle migliorie proposte;

III) violazione degli artt. 110, d.lgs. n. 36 cit., 3, l. n. 241 del 1990, dei principi generali in tema di individuazione delle offerte anomale nonché eccesso di potere sotto vari profili, perché il citato verbale del 14 aprile 2025 sarebbe del tutto inidoneo a giustificare la congruità dell’offerta presentata dalla controinteressata, essendo sorretto da una motivazione generica e stereotipata che non tiene conto del fatto che: a) il costo del personale sarebbe stato calcolato sulla base di tabelle superate che sottostimano di euro 71.995,50 gli oneri nei 60 mesi di durata del contratto; b) anche il costo della manodopera da applicare alle migliorie proposte sarebbe egualmente sottostimato di euro 13.884,30 nel quinquennio; c) il costo di gestione degli automezzi depurato dei c.d. noli a freddo è stato indicato dalla controinteressata in euro 163.534,87, a fronte di una previsione nel bando di euro 220.700,00 e di un valore derivato dalle tabelle ministeriali di euro 343.009,42, con una sottostima di euro 897.372,72 nel periodo di efficacia del contratto; d) l’importo delle spese generali, che sono state quantificate in euro 666.427,37 nel quinquennio, non sarebbe idoneo a giustificare anche l’inclusione di attività operative, industriali e produttive direttamente connesse all’appalto, come invece avvenuto nella specie per gli oneri connessi alla gestione del rapporto con le utenze, alla sicurezza, alla gestione della sede operativa, all’acquisto di beni e servizi necessari all’espletamento dell’attività, che avrebbero dovuto essere giustificati separatamente; e) le ore di servizio, soprattutto per le attività di raccolta, sarebbero state pesantemente sottostimate, peraltro in assenza di dati di produttività in grado di attestare la congruità di esse in rapporto al numero di tenze da servire ad ai contenitori da svuotare.

Si è costituito in giudizio il Comune di Veroli, che ha controdedotto nel merito delle censure svolte, chiedendo il rigetto del gravame. In particolare, ha sottolineato la natura solo ordinatoria ed acceleratoria del termine previsto dall’art. 90, comma 1, d.lgs. n. 36 cit., per la comunicazione dell’avvenuta aggiudicazione, la cui violazione non produce alcun effetto sulla legittimità di quest’ultimo provvedimento ed ha rivendicato che la decisione di procedere all’esecuzione in via d’urgenza è stata correttamente motivata in relazione alle ragioni di interesse pubblico connesse all’importanza del servizio di igiene urbana, evidenziando che il contratto tra amministrazione e controinteressata non è mai stato stipulato. Con riguardo al secondo motivo di ricorso, ha sottolineato che la modulistica predisposta dalla stazione appaltante per la formulazione dell’offerta economica, che è stata utilizzata dall’aggiudicataria, non contiene la dichiarazione di cui ai par. 4.2, lett. b) e 6.5.2 del disciplinare cui si riferisce la ricorrente, e ciò perché la sua inclusione nella lex specialis sarebbe frutto di un mero refuso redazionale, posto che l’impegno a sostenere o rimborsare tutti i costi per adeguare il progetto esecutivo alle migliorie proposte non ha ragione d’essere in un appalto di servizi, ove non v’è alcun progetto esecutivo da adeguare. Infatti, l’art. 41, comma 12, d.lgs. n. 36 cit., prevede che per i servizi e le forniture, a differenza che per i lavori, la progettazione “è articolata in un unico livello ed è predisposta dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti mediante propri dipendenti in servizio” in coerenza con i contenuti di cui al successivo allegato I.7. Ha anche insistito sul fatto che l’aggiudicataria ha pedissequamente seguito la procedura predisposta dall’amministrazione per la presentazione dell’offerta, sì che non può essere esclusa per aver presentato una proposta conforme al modulo fornito dalla stazione appaltante allo scopo. Peraltro, con la presentazione dell’offerta DM Tech s.r.l. si è obbligata ad espletare il servizio attuando le soluzioni progettuali illustrate nell’offerta tecnica – e, quindi, anche le migliorie proposte – al prezzo indicato nell’offerta economica. Infine, ha osservato che i par. 4.2, lett. b), e 6.5.2 del disciplinare sarebbero in ogni caso nulli per contrasto con il principio di tassatività delle cause di esclusione di cui all’art. 10, comma 2, d.lgs. n. 36 cit. Da ultimo, quanto al terzo ordine di censure, il Comune di Veroli ne ha sottolineato l’inammissibilità perché le contestazioni ivi svolte si fondano su un’analisi frammentaria delle varie voci di costo che non tiene conto della complessiva attendibilità dell’offerta nel suo complesso e non evidenziano macroscopiche illogicità, irragionevolezze o arbitrarietà del giudizio tecnico-discrezionale dell’amministrazione.

Si è costituita in giudizio DM Tech s.r.l., che ha articolato argomentazioni sovrapponibili a quelle dell’amministrazione circa i primi due motivi di gravame. Invece, quanto al terzo, previo richiamo delle caratteristiche generali del giudizio di anomalia dell’offerta, ha sottolineato che parte ricorrente non ha assolto all’onere di dimostrare la palese inattendibilità del giudizio tecnico-discrezionale dell’amministrazione, a fronte della giustificazione dell’offerta anche sotto il profilo dell’utile d’impresa (euro 381.308,38) e delle spese generali (euro 666.427,37) nel quinquennio di servizio. Ha osservato che, quanto al costo della manodopera, De Vizia Transfer s.p.a. ne ha indicato uno inferiore a quello dell’aggiudicataria, sì che non ha interesse a contestare eventuali sottostime per questo genere di oneri, perché ne sarebbe dimostrata massime l’illegittimità della propria posizione. Invece, per quanto concerne il costo del personale, la censura formulata non supera la prova di resistenza perché, quand’anche fondata, i relativi maggiori oneri potrebbero essere agevolmente riassorbiti nell’utile aziendale, senza determinare alcuna perdita. In merito al costo degli automezzi, poi, l’aggiudicataria ha illustrato l’arbitrarietà e l’opinabilità dei calcoli sviluppati dalla ricorrente e, quindi, l’inammissibilità della relativa contestazione. Da ultimo, per le spese generali, ha sottolineato l’inammissibilità della censura perché non sorretta dalla dimostrazione per cui la mancata separata considerazione dei costi da essa indicati determinerebbe un’offerta in perdita, rivendicando in ogni modo di aver seguito le indicazioni fornite dalla stazione appaltante nella relazione tecnico-economica posta a base di gara.

In vista della discussione del merito del ricorso, le parti si sono scambiante scritti difensivi mediante i quali hanno ribadito le rispettive posizioni; nel caso del Comune di Veroli, le difese così proposte si sono soffermate ad illustrare nel dettaglio l’iter logico seguito dal responsabile unico del procedimento nel giudizio di non anomalia dell’offerta di DM Tech s.r.l. Sul punto, De Vizia Transfer s.p.a. ha lamentato che l’amministrazione avrebbe proceduto ad un’inammissibile integrazione postuma della motivazione dell’atto impugnato.

Alla pubblica udienza del 17 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. – Il ricorso è in parte inammissibile ed in parte infondato, nei sensi di seguito illustrati.

2.1 Il primo motivo di gravame è privo di fondamento perché, innanzitutto, l’inosservanza del termine previsto per la comunicazione degli esiti della gara, che ha funzione meramente acceleratoria, non produce alcuna conseguenza invalidante a carico della procedura, riverberando i propri effetti esclusivamente sulla decorrenza del termine di impugnazione dell’aggiudicazione ed al più sull’individuazione della data di scadenza del termine dilatorio per la stipulazione del contratto (TAR Veneto, sez. I, 29 luglio 2024 n. 1995; in termini TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 14 marzo 2022 n. 1664). In altri termini, la mancata comunicazione dell’aggiudicazione nel breve termine previsto dalla legge non determina illegittimità della stessa, in quanto dà luogo ad una mera irregolarità considerabile esclusivamente ai fini della decorrenza del termine decadenziale di impugnazione (TAR Lazio, sez. I-ter, 26 settembre 2024 n. 16743).

In aggiunta a ciò, rileva il collegio che, quanto alla presunta violazione della clausola di standstill, di cui all’art. 18, d.lgs. n. 36 cit., che il contratto di cui è causa non è stato comunque stipulato e che in ogni modo, ai sensi dell’art. 17, comma 9, d.lgs. n. 36 cit., l’amministrazione ha motivato, alla stregua di una valutazione discrezionale che non appare irragionevole, irrazionale, sproporzionata o fondata su un travisamento dei fatti, circa le ragioni dell’avvio dell’esecuzione anticipata del contratto, escludendo il protrarsi del periodo di proroga disposto con determinazione dirigenziale n. 188, n.r.g. 625, del 31 maggio 2024.

2.2 Anche il secondo motivo di ricorso non può essere utilmente delibato ed è infondato.

Si premette che oggetto della procedura è l’affidamento del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani e dei servizi complementari e di igiene urbana e, quindi, un appalto di servizi e non di lavori. Al riguardo, l’art. 41, comma 12, d.lgs. n. 36 cit., prevede che “12. La progettazione di servizi e forniture è articolata in un unico livello ed è predisposta dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti mediante propri dipendenti in servizio. L’allegato I.7 definisce i contenuti minimi del progetto”. L’art. 4-bis, all. I.7, d.lgs. n. 36 cit., ribadisce che “La progettazione di servizi e forniture è articolata in un unico livello ed è predisposta dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti mediante propri dipendenti. I contenuti minimi del progetto sono costituiti almeno da una relazione generale illustrativa, da capitolato tecnico e da documento di stima economica secondo le previsioni di cui all’articolo 41, commi 13 e 14, del codice”.

Il par. 4.2, lett. b), del disciplinare, tuttavia, prescrive che l’offerta economica sia sottoscritta dal legale rappresentante dell’offerente con la precisazione che deve includere una dichiarazione “con cui il concorrente si impegna ed obbliga a sostenere/rimborsare tutti i costi per adeguare il progetto esecutivo alle migliorie proposte, pena l’esclusione dalla procedura di gara in caso di assenza di tale dichiarazione”. Anche il successivo par. 6.5.2, lett. f), relativo alle cause di esclusione dell’offerta economica, conferma l’applicazione della sanzione espulsiva per il caso di assenza della dichiarazione con cui il concorrente si impegna ed obbliga a sostenere/rimborsare tutti i costi per adeguare il progetto esecutivo alle migliorie proposte.

Le sopra richiamate disposizioni della lex specialis, quindi, postulano l’esistenza di un progetto esecutivo del servizio che tuttavia, leggendo la premessa dello stesso disciplinare, non è contemplato tra la documentazione di gara messa a disposizione dei concorrenti (cfr. pag. 1 e 2); anche il modulo di offerta economica predisposto dall’amministrazione e da utilizzare obbligatoriamente per la partecipazione alla procedura non contiene la dichiarazione de qua.

In linea con quanto eccepito sul punto dal Comune di Veroli, dunque, ritiene il collegio che tali clausole siano effettivamente frutto di un mero refuso nella stesura del disciplinare di gara, posto che il progetto esecutivo – che costituisce il secondo livello di progettazione negli appalti di lavori dopo quello di fattibilità tecnico-economica – non è contemplato dalla legge per l’affidamento di servizi e forniture e che, in ogni caso, l’aggiudicataria si è limitata a compilare la modulistica redatta dalla stazione appaltante per la formulazione delle offerte, modulistica che non include la dichiarazione in questione. A tale ultimo riguardo, alla stregua di giurisprudenza condivisa dal collegio, si rileva che, in ogni caso, “l’esigenza di apprestare tutela all’affidamento inibisce alla stazione appaltante di escludere dalla gara pubblica un’impresa che abbia compilato l’offerta in conformità al facsimile all’uopo dalla stessa predisposto” (TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 11 novembre 2025 n. 1870; sez. I, 15 ottobre 2025 n. 1669; TAR Campania, Napoli, sez. V, 14 marzo 2024 n. 1737; in termini v. anche Cons. Stato, sez. V, 13 ottobre 2023 n. 8966; sez. IV, 27 ottobre 2020 n. 6545; TAR Campania, Salerno, sez. I, 28 dicembre 2023 n. 3133; sez. I, 16 marzo 2023 n. 599).

2.3 Il terzo mezzo di impugnazione è, invece, complessivamente inammissibile.

2.3.1 Si premette che nelle gare pubbliche “il giudizio circa l’anomalia o l’incongruità dell’offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice amministrativo solo in caso di macroscopica illogicità o erroneità fattuale, non potendo essere esteso ad un’autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci” (TAR Lazio, Latina, sez. I, 27 ottobre 2025 n. 903; sez. I, 30 giugno 2025 n. 579; sez. I, 15 marzo 2024 n. 219; sez. I, 15 giugno 2023 n. 427; sez. I, 5 luglio 2022 n. 645; sez. I, 16 maggio 2022 n. 464; in termini v.: Cons. Stato, sez. III, 6 febbraio 2017 n. 514; sez. V, 7 novembre 2016 n. 4755; TAR Lazio, Roma, sez. II, 26 novembre 2018 n. 11434). Stante la natura tecnico-discrezionale della funzione esercitata dalla stazione appaltante in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, al fine dimostrare la sussistenza del vizio della discrezionalità tecnica è onere del ricorrente sotto il profilo probatorio “introdurre in giudizio elementi che sul piano sintomatico, in modo pregnante, evidente, e decisivo rendano significativo il vizio di eccesso di potere in cui possa essere incorso l’organo deputato all’esame dell’anomalia” (TAR Lazio, Latina, sez. I, 27 ottobre 2025 n. 903; sez. I, 30 giugno 2025 n. 579; sez. I, 15 marzo 2024 n. 219; sez. I, 15 giugno 2023 n. 427; sez. I, 12 ottobre 2021 n. 562; in termini v.: Cons. Stato, ad. plen., 3 febbraio 2014 n. 8; TAR Lazio, Latina, sez. I, 17 maggio 2021 n. 333; sez. I, 28 novembre 2020 n. 438; Roma, sez. II, 20 luglio 2020 n. 8410 e 8411).

Nella specie, le contestazioni formulate da parte ricorrente si fondano su una separata analisi delle principali voci di costo dell’appalto e cioè a dire degli oneri per il personale (A.1), per il parco mezzi (A.2) e delle spese generali di gestione (D.1), sì che si procede alla separata disamina di ciascuna di esse.

2.3.2 Quanto al costo del personale (voce A.1), si osserva che secondo una condivisibile elaborazione pretoria, alla stregua del divieto di abuso del processo, che è un precipitato del più generale divieto di abuso del diritto nonché della clausola di buona fede, “deve considerarsi inammissibile la deduzione di un motivo d’impugnazione che dimostrerebbe in primo luogo l’illegittimità della situazione giuridica soggettiva vantata in giudizio dal ricorrente e che, in ogni caso, si pone in contraddizione con precedenti comportamenti tenuti dal medesimo soggetto” (TAR Liguria, sez. I, 20 febbraio 2021 n. 133; in termini v. anche: TAR Lazio, Roma, sez. II-ter, 20 novembre 2025 n. 20704; sez. II, 21 ottobre 2025 n. 18093; sez. IV-bis, 15 ottobre 2025 n. 17711). “Deve infatti escludersi che quest’ultimo possa venire contra factum proprium per ragioni meramente opportunistiche e che la tutela giurisdizionale venga in tal modo strumentalizzata per la protezione di un interesse sostanzialmente illegittimo” (TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 28 maggio 2025 n. 468; TAR Campania, Salerno, sez. II, 10 novembre 2022 n. 2978; TAR Liguria, sez. I, 20 febbraio 2021 n. 133).

Nella specie, De Vizia Transfer s.p.a. ha indicato un costo del personale di euro 6.530.729,10 a fronte degli euro 6.635.797,20 quantificati dalla controinteressata DM Tech s.r.l. (mentre la stima dell’amministrazione è pari ad euro 6.528.729.10); pertanto, ove venisse accolta la sua prospettazione, ne deriverebbe che una spesa per il personale superiore a quella da lei proposta sarebbe sintomatica di un’offerta anormalmente bassa ed ingiustificata, dunque da escludere, sì che a maggior ragione, essendo nel più contenuto il meno, anche la sua proposta negoziale dovrebbe seguire la stessa sorte.

Pertanto, in accoglimento della specifica eccezione preliminare sollevata dalle controparti, si rileva che in parte qua il terzo motivo di ricorso è inammissibile per difetto di interesse.

2.3.3 Circa la contestazione specificamente afferente alla quantificazione del costo di gestione degli automezzi (voce A.2), si osserva che il sindacato del giudice amministrativo sull’esercizio dell’attività valutativa da parte del seggio di gara “non può sostituirsi a quello della pubblica amministrazione, in quanto la valutazione delle offerte nonché l’attribuzione dei punteggi da parte della commissione giudicatrice rientrano nell’ampia discrezionalità tecnica riconosciuta a tale organo […] Le censure che attingono il merito di tale valutazione (opinabile) sono inammissibili, perché sollecitano il giudice amministrativo ad esercitare un sindacato sostitutivo, al di fuori dei tassativi casi sanciti dall’art. 134 c.p.a., fatto salvo il limite della abnormità della scelta tecnica” (TAR Lazio, Latina, sez. I, 15 giugno 2023 n. 427 e TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 27 febbraio 2023 n. 494; in termini v.: Cons. Stato, sez. V, 8 gennaio 2019 n. 173; sez. III, 21 novembre 2018 n. 6572). “Ne deriva che, come da consolidato indirizzo giurisprudenziale, per sconfessare il giudizio della commissione giudicatrice non è sufficiente evidenziarne la mera non condivisibilità, dovendosi piuttosto dimostrare la palese inattendibilità e l’evidente insostenibilità del giudizio tecnico compiuto […]” (così TAR Lazio, Latina, sez. I, 15 giugno 2023 n. 427 e TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 27 febbraio 2023 n. 494; Cons. Stato, sez. III, 2 settembre 2019 n. 6058; nel medesimo senso Cons. Stato, sez. IV, 15 marzo 2022 n. 1797; sez. V, 3 giugno 2021 n. 4224; sez. III, 28 settembre 2020 n. 5634; TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 3 novembre 2022 n. 2438; sez. IV, 27 maggio 2022 n. 1227; sez. IV, 23 febbraio 2022 n. 452; TAR Valle d’Aosta, sez. I, 20 dicembre 2021 n. 73;TAR Lombardia, Milano, sez. II, 14 giugno 2021 n. 1445; sez. II, 9 aprile 2021 n. 915).

Ebbene, non pare che le considerazioni svolte sul punto da parte ricorrente disvelino il superamento di tale soglia patologica perché l’intero impianto della censura de qua si fonda su una personale e soggettiva elaborazione della società ricorrente che mira a sostituire le proprie opinabili stime a quelle, altrettanto opinabili, fatte proprie dalla stazione appaltante, senza chiarire però perché queste ultime sarebbero palesemente inattendibili, siccome fondate su un metodo o su presupposti errati, sì da rendere non sostenibile il complessivo giudizio tecnico di adeguatezza dell’intera offerta presentata dall’aggiudicataria. Al riguardo è sufficiente rilevare che l’ipotesi di lavoro intorno alla quale De Vizia Transfer s.p.a. ha costruito la censura de qua si fonda su una velocità ed una percorrenza stimate degli automezzi impiegati nella commessa che restituiscono un valore medio dei correlativi costi (euro 343.009,42 annui) addirittura superiore alla quotazione di tale voce nei documenti di gara (euro 220.700 annui). Essa, pertanto, non appare in alcun modo idonea a spiegare perché il giudizio di non anomalia formulato dalla stazione appaltante sul punto avrebbe superato la sopra richiamata soglia patologica che lo rende meritevole di annullamento.

Da quanto detto consegue che, in accoglimento della specifica eccezione sollevata dalle altre parti, anche tale capo del terzo motivo di impugnazione sia del tutto inammissibile.

2.3.4 Da ultimo, con riguardo alle spese generali di gestione (D.1), l’importo quantificato da DM Tech s.r.l. in euro 666.427,37 per il quinquennio di durata del servizio corrisponde al 7,00% del valore del contratto e comprende le voci per la gestione del rapporto con le utenze, gli oneri interni di sicurezza, quelli per la gestione della sede operativa, le consulenze professionali e l’assistenza tecnica al Comune di Veroli, la polizza definitiva, le spese di pubblicazione e stipula del contratto, l’acquisto di beni e servizi necessari allo svolgimento dell’attività (telefono, fax, manutenzioni, pulizie, ecc.) nonché le varie ed eventuali.

In merito all’inadeguatezza di tale importo, tuttavia, parte ricorrente si è limitata a dedurre genericamente che “può essere ritenuto congruo se riferito alle effettive e sole spese generali” ma che è palesemente insufficiente “qualora al suo interno si considerino attività operative, industriali e produttive direttamente connesse all’appalto, le quali dovrebbero essere computate e giustificate separatamente” (cfr. pag. 22 dell’atto introduttivo del giudizio). Tuttavia, De Vizia Transfer s.p.a. non ha dimostrato che la citata somma di euro 666.427,37 sia di per sé incapiente rispetto ai costi della gestione della sede operativa dell’aggiudicataria, che sono stati esplicitamente inclusi in essa, né che questi oneri abbiano un’incidenza tale da rendere insostenibile l’offerta complessivamente considerata e, quindi, da inficiare il giudizio tecnico-discrezionale in questa sede impugnato.

Per tali ragioni, in accoglimento della specifica eccezione sollevata dalle controparti, anche quest’ultimo capo del terzo ordine di censure è attinto da un’insanabile inammissibilità per genericità.

2.4 Il ricorso è, in definitiva, in parte inammissibile e in altra parte infondato.

3. – Il regime delle spese di lite segue la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo, tenuto conto non solo del rilevante valore dell’appalto ma anche della consistenza qualitativa e quantitativa delle difese svolte dalle controparti costituite per vedere affermate le loro ragioni.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina (sezione prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile ed in parte infondato, nei sensi di cui in parte motiva.

Condanna De Vizia Transfer s.p.a. al pagamento delle spese di lite in favore del Comune di Veroli e di DM Tech s.r.l., che sono liquidate in euro 10.000,00 (diecimila/00) ciascuno, oltre ad accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Donatella Scala, Presidente

Francesca Romano, Consigliere

Valerio Torano, Primo Referendario, Estensore

L'articolo Sulla comunicazione tardiva degli esiti della gara di appalto. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Udienza – Rinvio – Art. 73 c.p.a. – Situazioni eccezionali – Individuazione.

Ai sensi dell’art. 73, comma 1-bis, c.p.a. la domanda di rinvio della trattazione dell’udienza deve fondarsi su ‘situazioni eccezionali’, che possono essere integrate solo da gravi ragioni idonee a incidere, se non tenute in considerazione, sulle fondamentali esigenze di tutela del diritto di difesa costituzionalmente garantite; la decisione spetta al giudice, che ha la disponibilità dell’organizzazione e dei tempi del processo, dovendo rispettare il principio del giusto processo e della ragionevole durata del medesimo, tanto più nel processo amministrativo, in cui non vengono in rilievo esclusivamente interessi privati, ma trovano composizione e soddisfazione anche gli interessi pubblici che vi sono coinvolti.

Pres. (f.f.) Testini – Est. Gaglioti

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5817 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Saiseb Tor di Valle S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Ciaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Civitavecchia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Silvio Sbragaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

– della Deliberazione del Consiglio Comunale n. 45 dell’8 aprile 2019, conosciuta in data 18 marzo 2021, a seguito della sua trasmissione – a mezzo pec – in allegato alla nota prot. n. 21855, avente ad oggetto il “Ritiro del Programma Integrato di Intervento “Bellosguardo” in località Fiumaretta, già adottato ai sensi della L.R. 22/97 con deliberazione di C.C. 20 del 5.3.2012”;

– di ogni altro atto ad essa presupposto, connesso e/o conseguente, ancorché non cognito, se e in quanto illegittimo e lesivo, ivi compresa la succitata nota prot. n. 21855 del 18 marzo 2021.

quanto ai motivi aggiunti:

– della Deliberazione della Giunta Comunale n. 15 dell’11 febbraio 2025, pubblicata in data 26 febbraio 2025, avente ad oggetto “Programmi integrati di intervento L. n. 179/92 e L.R. n. 22/97 – presa d’atto – indirizzi in merito”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Civitavecchia;

Visti gli artt. 35, co. 1, lett. c, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 10 ottobre 2025 il dott. Domenico Gaglioti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1- Con atto notificato il 17.5.2021 e depositato il 3.6.2021 la Saiseb Tor di Valle S.p.A., ha esposto quanto segue:

-) essa è proprietaria di un’area di circa 100.808 mq., sita nel Comune di Civitavecchia, loc. “Fiumaretta”, meglio distinta in catasto al Foglio 13 particelle nn.373, 392, 567, 568 e Foglio 16 particelle nn.272, 287, 1585, 1362, 1360, 1545, 1555, 1556, 1559, 1562, 1563, 1565, 1542, 1561, in relazione alla quale venne presentata, il 9.12.2008, dalla costituenda ATI – di cui faceva parte la sua dante causa – una proposta di Programma Integrato di Intervento (c.d. PRINT) ex L. n. 179/1992 e L.R. Lazio n. 22/1997, in adesione all’Avviso pubblico approvato dal Comune di Civitavecchia con determina del Commissario Straordinario n. 182/2006 e successive deliberazioni del C.C. n. 25/2008 e n. 80/2008, poi trasferita alla Bellosguardo 2009 S.r.l., società appositamente costituita dalle partecipanti all’ATI oltre a SAISEB S.p.A. in data 6 marzo 2009 e quindi acquistata dal soggetto proponente con atti di compravendita stipulati il 31.3.2009 e 27.10.2009;

-) a seguito di interlocuzioni con l’Amministrazione comunale, con deliberazione n. 36 del 20.5.2010, il Consiglio Comunale di Civitavecchia “approva[va] i verbali (dal n. 1 al n. 18) e il documento finale (verbale n. 19) della Commissione tecnica incaricata per la verifica di ammissibilità e valutazione delle proposte di manifestazione di interesse di Programmi Integrati di Intervento e, per l’effetto, dichiara[va] l’ammissibilità delle proposte come di seguito: … omissis…15- SOC. BELLOSGUARDO 2009 – Proposta ammissibile (con prescrizioni) – (verbale n. 17 del 23.02.2010)” e con la medesima deliberazione il Comune stabiliva che i titolari delle “proposte dichiarate ammissibili, tenuto conto di quanto previsto dall’Avviso Pubblico emanato, dovranno predisporre e presentare le proposte definitive dei Programmi Integrati di Intervento, da redigersi in conformità a quanto previsto all’art. 3 della L.R. n° 22/97”;

-) seguiva la presentazione il 6.7.2011, da parte della Bellosguardo 2009 s.r.l., della proposta definitiva di Programma integrato;

-) con deliberazione consiliare n. 20 del 5.3.2012, l’Amministrazione resistente ha preso atto che “l’interesse pubblico del Programma presentato, oltre ad essere supportato dalla rispondenza dello stesso a quanto previsto all’art. 2, comma 1 della L.R. n° 22/97, è da ricondurre ai benefici che il Comune ricava dall’attuazione dello stesso sia in termini di entità di opere da realizzarsi a carico del proponente e di quelle di cui ne è prevista la cessione gratuita al Comune, ivi comprese le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, sia in termini di riqualificazione ambientale, miglioramento qualitativo dello spazio urbano e di benefici alla vivibilità della zona” e ha, quindi, adottato – ai sensi e per gli effetti dell’art. 4 della L.R. Lazio n. 22/1997 – la proposta di PRINT presentata dalla Bellosguardo 2009 S.r.l. in data 9 dicembre 2008; e con distinte deliberazioni consiliari assunte nella medesima seduta del 5 marzo 2012, l’Amministrazione adottava altri 11 Programmi integrati d’intervento proposti, in variante al P.R.G. comunale, in adesione all’Avviso pubblico approvato con Det. del Commissario Straordinario n. 182/2006 e successive Deliberazioni del C.C. n. 25/2008 e n. 80/2008;

-) il 29.1.2021 la società ricorrente, succeduta medio tempore alla Bellosguardo 2009 S.r.l. nella titolarità delle aree oggetto del PRINT adottato, ha chiesto all’Amministrazione comunale di “conoscere lo stato dell’iter di trasmissione in Regione Lazio del suddetto Piano e le attività messe in atto…per addivenire ad una pronta attuazione del programma” e in riscontro a tale richiesta l’Amministrazione resistente ha trasmesso alla Saiseb Tor di Valle S.p.A.– con nota prot. n. 21855 del 18 marzo 2021 – l’impugnata deliberazione del Consiglio Comunale n. 45 dell’8 aprile 2019 con cui si era disposto il “ritiro del Programma Integrato di Intervento “Bellosguardo” in località Fiumaretta, già adottato ai sensi della L.R. 22/97 con deliberazione di C.C. 20 del 5.3.2012”.

1.1- Ritenendo illegittima tale deliberazione la si impugna per i seguenti motivi:

I) OMISSIONE DI OGNI GARANZIA PARTECIPATIVA DELL’INTERESSATO, TITOLARE DI INTERESSE QUALIFICATO, IN SEDE PROCEDIMENTALE, ESSENDO STATA TRASMESSA LA OMUNICAZIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO AD UN INDIRIZZO DIVERSO DA QUELLO DELLA SEDE LEGALE DELLA SOCIETÀ, CON CONSEGUENTE MANCATO PERFEZIONAMENTO DELLA STESSA.

II) VIOLAZIONE PER FALSA OD OMESSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. N. 241/1990 ED IN ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, CARENZA DI MOTIVAZIONE ED ERRONEA PRESUPPOSIZIONE DI FATTO.

III) VIOLAZIONE PER FALSA E/O OMESSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DELLA L. N. 241/1990, DELL’ART. 16, COMMI 1 E 2 DELLA L. N. 179/1992, DELL’ART. 16, COMMA 4 LETT. D-TER DEL D.P.R. N. 380/2001, NONCHE’ IN ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, CARENZA DI MOTIVAZIONE, ERRONEA PRESUPPOSIZIONE DI FATTO, IRRAGIONEVOLEZZA ED ILLOGITA’ MANIFESTA.

2- In data 22.6.2021 si costituiva il Comune di Civitavecchia per resistere al ricorso.

3- In vista della trattazione della controversia, con istanza depositata il 27.2.2025 la ricorrente, allegando la sopravvenienza costituita dalle delibere di Giunta Comunale di Civitavecchia n. 72 dell’11.4.2024 e n. 15 dell’11.2.2025, ha osservato che dette delibere farebbero riferimento, tra l’altro, ai medesimi Piani integrati di intervento gravati con il ricorso principale, per cui chiedeva un rinvio della trattazione del ricorso al fine di valutare la proposizione nei termini di legge di motivi aggiunti riservandosi in alternativa di valutare la rinuncia al ricorso per sopravvenuto difetto di interesse.

4- Con nota depositata il 3.5.2025 il Comune resistente, nel prendere atto di detta istanza, ha dichiarato di non opporsi al differimento dell’udienza.

5- All’udienza pubblica di smaltimento del 7.3.2025, con ordinanza collegiale n. 6166 depositata il 26.3.2025, il Collegio, ritenuto che le motivazioni a base dell’istanza, attenendo direttamente all’esercizio del diritto di difesa processuale, inverassero i presupposti di eccezionalità previsti cui all’art. 73, comma 1-bis c.p.a., ha rinviato la trattazione della controversia all’udienza pubblica di smaltimento del 10.10.2025.

6- Con atto notificato il 10.4.2025 e depositato il 18.4.2025 la ricorrente ha pertanto interposto motivi aggiunti avverso la precitata deliberazione della Giunta Comunale n. 15 dell’11 febbraio 2025, ad oggetto “Programmi integrati di intervento L. n. 179/92 e L.R. n. 22/97 – presa d’atto – indirizzi in merito” con la quale è stato deliberato di “approvare, come ad ogni effetto approva, la proposta di deliberazione n. 17 del 28/01/2025 che forma parte integrante e sostanziale del presente provvedimento con il seguente indirizzo: “Dopo un’attenta analisi si ritengono meritevoli di rivalutazione i seguenti programmi con le relative motivazioni che seguono: – Programma n. 5 (omissis) – Il programma risulta topograficamente attiguo all’area Italcementi recentemente acquisita al patrimonio comunale, la necessità di valutare il piano è determinata dalle esigenze connesse alle interconnessioni viarie da realizzare e al potenziamento di via Braccianese Claudia che diventerà un tracciato stradale strategico di collegamento con la bretella Porto – Interporto e l’autostrada, Oltre a ciò le edificazioni sia pubbliche che private potranno essere complementari alle progettazioni previste nell’area Italcementi…”..

6.1- In particolare, la ricorrente ha affermato che:

-) dalla lettura congiunta di detta delibera e della tavola di “ricognizione programmi integrati di intervento di cui alla Delibera di G.M.N. n. 72 del 11.04.2024” emerge che il P.P.I. “Bellosguardo” – presentato dalla società odierna ricorrente e successivamente ritirato con il provvedimento impugnato con il ricorso – corrisponde esattamente al richiamato “Programma n. 5” (rappresentato graficamente in viola) che è stato oggetto, insieme ad altri, di rivalutazione con la D.G.C. n. 15/2025;

-) il preannunciato “nuovo” processo valutativo potrebbe, in ipotesi, anche esitare nell’approvazione del P.P.I. “Bellosguardo”; tale circostanza renderebbe, evidentemente, improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la domanda di annullamento dispiegata con i presenti motivi aggiunti. Non di meno, allo stato attuale un tale esito è meramente ipotetico e tutt’altro che certo;

-) pertanto, non potendosi prevedere – sin d’ora – quali determinazioni assumerà l’Amministrazione all’esito della nuova, paventata valutazione del P.P.I. “Bellosguardo”, sussiste l’interesse concreto ed attuale della soc. Saiseb Tor di Valle S.p.a. ad impugnare la D.G.C. n. 15/2025, in quanto sconta, in via derivata, i medesimi profili di illegittimità, ingiustizia e lesività da cui è già affetta la Deliberazione del Consiglio Comunale n. 45 dell’8 aprile 2019 impugnata, in via principale, con il ricorso introduttivo del presente giudizio.

7- In data 28.7.2025 la ricorrente ha depositato la deliberazione di Consiglio comunale n. 49 del 22.5.2025 recante “APPROVAZIONE DEL DOCUMENTO PROGRAMMATICO DEL PIANO DI SVILUPPO SOCIO-ECONOMICO DI CIVITAVECCHIA – P.S.S.E. “CIVITAS FUTURA CIVITAVECCHIA IL PORTO DI ROMA 2025-2030”.

8- In data 9.9.2025 il Comune di Civitavecchia ha depositato memoria per resistere all’atto di motivi aggiunti.

9- In data 9.9.2025 la ricorrente ha depositato un’istanza nella quale, alla luce dell’evolversi della situazione amministrativa caratterizzata dall’adozione di atti amministrativi di segno favorevole alla ricorrente (nello specifico la suddetta deliberazione n. 49 del 22.5.2025), osserva che:

il Comune ha incluso, tra l’altro, la realizzazione di interventi anche nell’area oggetto degli interventi individuati nel P.P.I. “Bellosguardo”;

nonostante tali elementi positivi, permane una situazione di incertezza quanto all’effettiva positiva definizione dell’iter amministrativo di rivalutazione del suddetto P.P.I. da parte degli organi preposti.

Alla luce di quanto sopra, chiede un ulteriore differimento dell’udienza di discussione per almeno sei mesi onde consentire all’Amministrazione di definire il procedimento valutativo avviato.

In subordine, dichiara di non aver più concreto interesse alla prosecuzione del giudizio posto che, seppure in corso di svolgimento, l’iter amministrativo di rivalutazione del P.P.I. sta evolvendosi in senso favorevole alla ricorrente, conclude per la declaratoria della propria sopravvenuta carenza di interesse ex art. 84 c.p.a. e chiedendo la compensazione delle spese di lite.

10- Con atto depositato il 24.9.2025 il Comune di Civitavecchia ha dichiarato di non opporsi all’ulteriore istanza di rinvio.

11- All’udienza di smaltimento del 10.10.2025 le parti hanno ribadito le proprie posizioni concordando, nel caso di pronuncia di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, per la compensazione delle spese e, quindi il ricorso è stato spedito in decisione.

DIRITTO

12- Deve anzitutto disattendersi l’istanza di rinvio della controversia.

12.1- Sul punto si osserva che “Ai sensi dell’art. 73, comma 1-bis, c.p.a. la domanda di rinvio della trattazione dell’udienza deve fondarsi su ‘situazioni eccezionali’, che possono essere integrate solo da gravi ragioni idonee a incidere, se non tenute in considerazione, sulle fondamentali esigenze di tutela del diritto di difesa costituzionalmente garantite; la decisione spetta al giudice, che ha la disponibilità dell’organizzazione e dei tempi del processo, dovendo rispettare il principio del giusto processo e della ragionevole durata del medesimo, tanto più nel processo amministrativo, in cui non vengono in rilievo esclusivamente interessi privati, ma trovano composizione e soddisfazione anche gli interessi pubblici che vi sono coinvolti” (Consiglio di Stato, Sez. II, 08/07/2025, n.5911).

12.2- Nella fattispecie, parte ricorrente non ha evidenziato, a base dell’istanza di rinvio, l’esigenza di proporre ulteriori motivi aggiunti –come invece specificamente affermato nella precedente istanza del 27.2.2025 – o ulteriori esigenze difensive, bensì solo l’opportunità di attendere la conclusione dell’iter amministrativo di rivalutazione a seguito della sopravvenienza costituita dalla deliberazione di Consiglio comunale n. 49/2025, peraltro di dichiarato segno favorevole e dunque utile al conseguimento del bene della vita anelato.

12.3- In tale ottica, le ragioni a base dell’istanza di differimento nonché la risalenza temporale della vicenda e la provenienza della trattazione della stessa da un precedente rinvio, sempre nell’ambito delle udienze specificamente destinate alla riduzione dell’arretrato, lette alla luce della giurisprudenza dianzi richiamata, non consentono al Collegio di disporre un ulteriore differimento della trattazione dell’udienza.

13- La suddetta conclusione autorizza il Collegio ad esaminare l’istanza subordinata con la quale parte ricorrente ha chiesto la declaratoria di improcedibilità del ricorso.

13.1 Come è noto, “Nel processo amministrativo vige il principio della piena disponibilità dell’interesse a ricorrere, nel senso che la parte ricorrente, sino al momento in cui la causa viene trattenuta per la decisione, ha la piena disponibilità dell’azione e può dichiarare di non avere interesse alla decisione, in tal modo provocando la presa d’atto del giudice, il quale, non avendo il potere di procedere d’ufficio, né quello di sostituirsi al ricorrente nella valutazione dell’interesse ad agire, non può che dichiarare l’improcedibilità del gravame per sopravvenuta carenza di interesse ossia di una delle condizioni dell’azione, salvo comunque l’onere di provvedere alla regolazione delle spese di lite” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 18.3.2025, n.2235).

13.2- Nella fattispecie, l’espressa dichiarazione di parte ricorrente contenuta nella memoria depositata il 9.9.2025 e ribadita in sede di discussione palesa la carenza di un suo interesse alla coltivazione del ricorso, circostanza che, per il principio dispositivo della domanda cui il processo amministrativo si informa, rende il gravame improcedibile.

13.3- Né, si soggiunge per completezza, tale esito lede il ricorrente, sia in quanto conforme a specifica richiesta da questi formulata e subordinata al solo rinvio, sia in quanto comunque ben potrebbe lo stesso reagire in separato giudizio avverso eventuali sopravvenienze che siano idonee a compromettere i propri interessi.

14- La definizione in rito controversia, unitamente alla non opposizione di parte resistente, giustifica l’integrale compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Quinta Quater, definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Donatella Testini, Presidente FF

Domenico Gaglioti, Primo Referendario, Estensore

Luca Pavia, Referendario

L'articolo Sul rinvio dell’udienza nel giudizio amministrativo. proviene da Giustamm.

Demanio e patrimonio – Via vicinale pubblica – Qualificazione – Requisiti.

Una strada rientra nella categoria delle vie vicinali pubbliche se sussistono i requisiti del passaggio esercitato “iure servitutis publicae” da una collettività di persone qualificate dall’appartenenza ad una comunità territoriale, della concreta idoneità della strada a soddisfare esigenze di generale interesse, anche per il collegamento con la pubblica via, e dell’esistenza di un titolo valido a sorreggere l’affermazione del diritto di uso pubblico. Della sussistenza di tali elementi il Comune, interessato a far valere l’uso pubblico della via, deve dare idonea dimostrazione, salvo che la strada non sia inserita nell’elenco delle strade comunali, ciò rappresentando una presunzione semplice di appartenenza della stessa all’ente ovvero del suo uso pubblico.

Pres. (f.f.) Franconiero – Est. Sabbato

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3483 del 2023, proposto dal signor Giancarlo Donnini, rappresentato e difeso dall’avvocato Roberto Di Lauro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Artena, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Ileana Ficoroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

del signor Simone Riccitelli, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio, Sezione II-quater, n. 13094 del 14 ottobre 2022, resa inter partes, concernente un ordine di rimozione di opere abusive e contestuale ripristino stato dei luoghi.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Artena;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il consigliere Giovanni Sabbato e uditi per le parti gli avvocati Roberto Di Lauro e Maria Ileana Ficoroni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 10106 del 2021, proposto innanzi al T.a.r. Lazio, il signor Giancarlo Donnini aveva chiesto l’annullamento dell’ordinanza sindacale, avente Registro Generale n. 36 del 4 agosto 2021, notificata al sig. Giancarlo Donnini in data 05.08.2021.

2. Ai fini della compiuta illustrazione dei fatti di causa si riporta quanto segue.

2.1. L’odierno appellante deduceva di essere proprietario dei terreni contraddistinti al catasto del Comune di Artena al foglio 39, particelle 5 e 6, nonché del terreno contraddistinto al foglio 26, particella 53, ove esercita, sotto forma di impresa individuale, attività di allevamento del bestiame allo stato brado.

2.2. Trattandosi di terreni destinati per lo più a tale attività, l’appellante, al fine di evitare danni a terzi, avrebbe apposto un cancello alla sua proprietà direttamente incidente però all’interno della strada vicinale c.d. “Crepadosso”.

2.3. Il Responsabile dell’Area V del Comune di Artena, con atto prot. n. 19915 datato 9 ottobre 2018, comunicava all’appellante l’avvio del procedimento volto all’adozione del provvedimento di rimozione del cancello stesso.

2.4. Il procedimento in esame si concludeva con l’adozione dell’ordinanza, n. 135/2020, di rimozione del cancello di che trattasi.

2.5. Ritualmente impugnata dinanzi al T.a.r. del Lazio, con ricorso iscritto al n.R.G. 4622/2021, detta ordinanza n. 135/2020 veniva annullata dal T.a.r. del Lazio, con sentenza in forma semplificata n. 7191/2021 in ragione della accertata incompetenza del soggetto che aveva esercitato il potere di autotutela possessoria (il dirigente comunale, anziché del sindaco), facendo salve le ulteriori determinazioni da parte dell’autorità comunale.

2.6. In seguito, il Comune di Artena adottava l’ordinanza sindacale n. 36 del 4 agosto 2021, con cui ingiungeva all’appellante di rimuovere il cancello installato, poiché la via di “Crepadosso” risultava qualificata come strada vicinale ai sensi della D.C.C. n. 13 del 28.03.1983 e stante l’abusiva apposizione del detto cancello, in assenza della necessaria autorizzazione.

3. Avverso la citata ordinanza n. 36/2021 veniva proposto ricorso, con il quale l’odierno appellante lamentava l’illegittimità del gravato provvedimento per:

– “1. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione degli articoli 24 e 97, della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”;

– “2. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione degli articoli 24 e 97, della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7, della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”;

– “3. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”;

– “4. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione, sotto un diverso profilo;

– “5. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione, sotto un diverso profilo”;

– “6. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2 del D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285. Eccesso di potere Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”;

– “7. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione degli articoli 22, 31 e 37 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, della legge 7 agosto 1990, n.241. Eccesso di potere per assenza dei presupposti, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”.

4. Nella resistenza dell’Amministrazione, il Tribunale adìto (Sezione II-quater) ha così deciso il gravame al suo esame:

– ha respinto il ricorso;

– ha condannato parte ricorrente alle spese di lite (€ 2.000 oltre accessori di legge).

4.1. In particolare, il Tribunale ha dichiarato infondato il primo motivo di ricorso, in quanto l’annullamento disposto dalla precedente sentenza riguardava un vizio formale non avendo invece l’effetto di precludere la riedizione del potere amministrativo, attività alla quale il Sindaco aveva provveduto, dando atto dello stato dei luoghi con il provvedimento impugnato.

4.2. Ha respinto il secondo motivo di gravame, in quanto nessuna comunicazione di avvio del (rinnovato) procedimento doveva essere indirizzata al ricorrente, atteso che il riavvio del procedimento ha fatto seguito alla pronuncia dello stesso Tribunale.

4.3. Il primo giudice ha respinto l’ultimo motivo di ricorso sulla base del fatto che l’atto impugnato costituisse dichiaratamente esercizio del “potere possessorio sulle strade vicinali”.

4.4. In merito ai restanti motivi di ricorso, il T.a.r. ha ritenuto che l’assunto secondo cui il cancello sarebbe stato edificato dal ricorrente su fondo di sua proprietà, al fine di delimitarlo, senza contemporaneamente impedire alcun transito pubblico, fosse stato smentito dal verificatore nominato dal Collegio. In particolare, all’esito della verificazione è stato accertato che il cancello impedisce il passaggio sull’ “unica via pubblica da cui si può raggiungere la località Mazzafurno”, fungendo dunque da necessario collegamento tra parti diverse del territorio comunale ed essendo a tal fine impiegata. A conforto di tale argomentazione, il T.a.r. ha valorizzato la D.C.C. n. 13 del 1983, che classifica la strada quale “vicinale”, introducendo una presunzione relativa su tale carattere.

5. Avverso tale pronuncia il signor Donnini ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 05/04/2023 e depositato il 19/04/2023, lamentando, attraverso n. 5 motivi di gravame (pagine 7-17), quanto di seguito sintetizzato:

I) “Erroneità della appellata Sentenza per violazione di legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97, della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti, difetto di istruttoria ed erroneità della motivazione”.

Lamenta che la sentenza avrebbe erroneamente ritenuto la via Crepadosso alla stregua di una strada di uso pubblico. Nel caso di specie, difetterebbero i requisiti propri di una servitù pubblica, individuati nell’uso generalizzato del passaggio da parte di una collettività indeterminata di individui e nell’oggettiva idoneità del bene a soddisfare il fine di pubblico interesse. A tal proposito, l’appellante evidenzia che la strada in oggetto terminerebbe il proprio tragitto in corrispondenza della particella n. 234, di proprietà anch’essa del sig. Giancarlo Donnini e che tutti i terreni siti in località Mazzafurno sarebbero di proprietà di due sole persone fisiche, ossia dello stesso sig. Donnini e del sig. Domenico Coculo.

II) “Erroneità della appellata Sentenza per violazione di legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97, della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti, difetto di istruttoria ed erroneità della motivazione”.

L’appellante contesta l’esito della verificazione disposta in prime cure dal T.a.r., suffragata dalla circostanza secondo cui la citata particella n. 234 confinerebbe con le particelle n.236 e n. 237, asseritamente di proprietà del sig. Coculo la prima e del Comune di Artena la seconda. Al contrario, anche tale ultimo terreno (particella n. 237) apparterrebbe a una persona fisica, ossia al sig. Domenico Coculo, che ne avrebbe chiesto ed ottenuto l’affrancazione nell’anno 1999. Con la medesima doglianza, l’appellante evidenzia due ulteriori criticità: in primo luogo, il T.a.r. avrebbe dovuto valutare che l’installazione del cancello di cui è stata ordinata la rimozione risale a circa 60 anni orsono, senza che sia mai stata formulata alcuna contestazione da parte dei proprietari dei fondi limitrofi, né da parte dell’Amministrazione resistente; in secondo luogo, il Collegio avrebbe dovuto considerare che il Comune di Artena non avrebbe mai provveduto alla manutenzione della strada interpoderale di che trattasi, la quale è da sempre priva di pavimentazione, di illuminazione e di segnaletica stradale.

III) “Erroneità della appellata Sentenza per violazione di legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97, della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti, difetto di istruttoria ed erroneità della motivazione”.

Con il presente motivo, si censura la sentenza di primo grado nella parte in cui afferma che l’odierno appellante non avrebbe fornito prova contraria rispetto alla presunzione di uso pubblico della via in esame. Tale prova sarebbe invece confluita nel giudizio di primo grado, avendo il ricorrente rappresentato che l’installazione del cancello risale agli anni ‘60, senza che tale circostanza divenisse oggetto di alcuna contestazione specifica, né da parte dell’Amministrazione resistente né da parte del verificatore. Si tratterebbe, dunque, di una circostanza che deve ritenersi provata, ai sensi dell’art. 112 c.p.c.

IV) “Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione degli articoli 24 e 97, della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”.

Sostiene l’appellante che il Comune di Artena non avrebbe svolto alcuna ulteriore istruttoria, prima di adottare l’Ordinanza n. 36/2021, contravvenendo all’ordine impartito dalla precedente sentenza del T.a.r.

V) “Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione degli articoli 22, 31 e 37 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, della legge 7 agosto 1990, n.241. Eccesso di potere per assenza dei presupposti, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”.

Infine, il T.a.r. non si sarebbe avveduto del fatto che l’ordine di rimuovere il cancello di cui è causa è stato impartito anche ai sensi della disciplina di cui al d.P.R. n. 380/2001. Nella parte motiva del provvedimento, inoltre, si farebbe espressamente riferimento al carattere abusivo dell’opera.

6. L’appellante ha concluso chiedendo la riforma dell’impugnata sentenza con vittoria di spese.

7. In data 12 maggio 2023 il Comune di Artena si è costituito in giudizio con memoria di controdeduzioni concludendo per il rigetto dell’avverso gravame.

7.1. La difesa del Comune eccepisce l’inammissibilità delle deduzioni contenute alle pagine 2 e 14 dell’atto di appello, inerenti alla pretesa apposizione del cancello risalente ad almeno 60 anni. Tale circostanza non sarebbe stata evidenziata in primo grado. Il Comune eccepisce, altresì, l’inammissibilità delle deduzioni contenute alla pagina 6 dell’atto di appello ove si rappresenta che i terreni oltre il cancello sarebbero solamente di proprietà dell’appellante e del sig. Coculo. Anche la suddetta circostanza non sarebbe stata sollevata nel giudizio di primo grado. Peraltro, le risultanze della verificazione sotto tale profilo non avrebbero trovato alcuna contestazione da parte del sig. Donnini. Ancora in rito, l’appellato eccepisce l’inammissibilità del gravame proposto dal sig. Donnini poiché l’atto di appello non conterrebbe, così come previsto ex art. 101, comma 1, c.p.a., censure specifiche alla sentenza impugnata ed ai capi della stessa, limitandosi a riproporre le motivazioni contenute nel ricorso del giudizio innanzi il T.a.r. Sostiene la difesa dell’Ente che la sentenza di prime cure risulterebbe scevra da ogni vizio, avendo la stessa accertato che il cancello è stato apposto su una via pubblica, segnatamente via del Crepadosso, da cui si può raggiugere la località di Mazzafurno. Decisivi sarebbero stati i risultati della verificazione disposta dal Collegio. L’accertamento peritale avrebbe infatti rilevato che i terreni oltre il cancello erano di proprietà oltre che del sig. Coculo anche del Comune di Artena e dello stesso Simone Riccitelli, individuato dallo stesso appellante come controinteressato nel presente giudizio. Ad ogni modo, si precisa nella verificazione, i terreni oltre il cancello, ivi inclusi quelli del sig. Donnini, sarebbero gravati da uso civico e come tali destinati all’utilizzo dell’intera comunità di Artena. Le predette conclusioni non avrebbero trovato smentita, in quanto pacificamente accettate dall’appellante. La natura pubblica della via in oggetto troverebbe ulteriore conforto nella delibera del Consiglio comunale n. 13 del 28.3.1983, che ha qualificato la via di Crepadosso come strada vicinale. Viene eccepita l’inammissibilità di quanto dedotto dall’appellante in merito all’assenza di manutenzione – da parte del Comune – che avrebbe interessato la strada per anni, poiché si tratterebbe di circostanza rappresentata per la prima volta nel giudizio di secondo grado. Le argomentazioni citate sarebbero in ogni caso prive di fondatezza. L’appellato deduce l’infondatezza del motivo avente ad oggetto la mancata comunicazione di avvio del procedimento, poiché non solo l’ordinanza sindacale richiamerebbe la notifica dell’avvio del procedimento nei confronti del ricorrente che ha portato poi all’adozione dei conseguenti provvedimenti amministrativi, ma, in aggiunta, la fattispecie ricadrebbe in una delle ipotesi di deroghe ed eccezioni all’art. 7 della legge 241/1990, così come interpretato dalla prevalente giurisprudenza. In merito al motivo concernente la violazione degli effetti conformativi del giudicato, il Comune di Artena sostiene di avere verificato la sussistenza di eventuali sbarramenti ad altri fondi per effetto dell’apposizione del cancello da parte del sig. Donnini, in osservanza del giudicato amministrativo, prima di emanare l’ordinanza impugnata in primo grado. Contrariamente a quanto dedotto dall’appellante, dal provvedimento del Comune, nonché dalla sentenza di primo grado, emergerebbe che l’Ente abbia esercitato il proprio potere e diritto sulle strade vicinali, e nella parte motiva è espressamente e continuamente riportato.

8. In data 30 ottobre 2025 parte appellante ha depositato memoria insistendo per l’accoglimento del gravame. In merito all’eccezione di inammissibilità exart. 104 c.p.a., parte appellante richiama il contenuto del ricorso introduttivo di primo grado, nel quale sarebbero già state rappresentate tutte le circostanze riproposte in grado di appello. Nemmeno l’eccezione di inammissibilità ex art. 101, comma 1, c.p.a. coglierebbe nel segno, in quanto ogni singolo motivo di appello conterrebbe il riferimento ai capi di sentenza gravati e l’enucleazione specifica delle ragioni su cui è stata incentrata la critica al percorso logico-giuridico seguito dai primi giudici. Nel merito, le argomentazioni della difesa comunale verrebbero smentite dalla perizia tecnica depositata in atti il 22 ottobre da parte appellante.

9. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica del 3 dicembre 2025, è stata trattenuta in decisione. Nel corso della discussione orale della causa le parti presenti hanno insistito per le rispettive prospettazioni. Parte appellante ha, in particolare, evidenziato lo stato dei luoghi attuale di abbandono ed incuria e che trattasi di area adibita a pascolo. Controparte reitera le eccezioni di inammissibilità ed insiste per il rigetto dell’appello alla luce delle risultanze della verificazione (trattasi di terreni gravati da usi civici); evidenzia l’irrilevanza dello stato attuale dei luoghi.

10. L’appello, per le ragioni di cui infra, è da reputare infondato.

11. L’infondatezza delle questioni sollevate consente di reputare assorbite le eccezioni di inammissibilità sollevate da parte resistente.

Non è poi suscettibile di essere presa in esame la perizia giurata di cui fa cenno parte appellante in sede di memoria conclusionale, in quanto prodotta tardivamente soltanto in questa sede di giudizio.

12. Infondati sono i primi due motivi di gravame, suscettibili di trattazione congiunta, coi quali si contesta la natura pubblica della via alla luce dei plurimi elementi valorizzati dal giudice di prime cure, stante le risultanze del disposto approfondimento istruttorio che si conclude affermandosi quanto segue: “il tratto della strada vicinale di Crepadosso delimitato dal cancello è funzionale al collegamento di altre zone del territorio non di proprietà del ricorrente, quindi soggetta a pubblico transito”.

Quanto evidenziato da parte appellante non è, quindi, in grado di contraddire le specifiche risultanze della verificazione disposta dal giudice di prime cure.

Sulla questione sollevata peraltro si registra anche un preciso orientamento di questo Consiglio secondo cui “Una strada rientra nella categoria delle vie vicinali pubbliche se sussistono i requisiti del passaggio esercitato “iure servitutis publicae” da una collettività di persone qualificate dall’appartenenza ad una comunità territoriale, della concreta idoneità della strada a soddisfare esigenze di generale interesse, anche per il collegamento con la pubblica via, e dell’esistenza di un titolo valido a sorreggere l’affermazione del diritto di uso pubblico. Della sussistenza di tali elementi il Comune, interessato a far valere l’uso pubblico della via, deve dare idonea dimostrazione, salvo che la strada non sia inserita nell’elenco delle strade comunali, ciò rappresentando una presunzione semplice di appartenenza della stessa all’ente ovvero del suo uso pubblico” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 1° luglio 2024, n. 5811).

Evidenzia poi l’appellante che:

– “detto terreno è di proprietà del Sig. Domenico Coculo, che ne ha chiesto ed ottenuto l’affrancazione nell’anno 1999 (doc. n. 2 relazione Riccitelli)”;

– “l’istallazione del cancello di cui è stata ordinata la rimozione risale a circa 60 anni orsono, senza che sia mai stata formulata alcuna contestazione da parte dei proprietari dei fondi limitrofi, né da parte dell’Amministrazione Resistente”;

– “il TAR avrebbe dovuto considerare che il Comune di Artena non ha mai provveduto alla manutenzione della strada interpoderale di che trattasi, la quale è da sempre priva di pavimentazione, di illuminazione e di segnaletica stradale (doc. n. 7, allegato al Ricorso)”.

Ebbene, tali considerazioni risultano contradette dalla relazione del verificatore avendo accertato che “Nello specifico della porzione stradale di Crepadosso ostruita dal cancello si può constatare che la sua consistenza di superficie cartografica stimata di circa 780 mq (vedi mappe – allegato 6), è parte integrante delle strade pubbliche del Foglio 26, che totalmente somma una consistenza di superficie censuaria (nel Registro delle Partite – Partita Speciale 5 pari a 3663 mq (vedi allegato 6). Si evidenzia che tali superfici non sono di fatto comprese nelle Particelle limitrofe, rispettivamente la 53 del Foglio 26 e le altre 5 e 6 del Foglio 39, regolarmente attribuite ai rispettivi proprietari (nel caso il ricorrente Giancarlo Donnini)”.

Soggiunge che:

“In merito all’utilità pubblica, rispondente al quesito se la strada vicinale di Crepadosso prosegua oltre il cancello apposto dal ricorrente, per collegare altre zone del territorio che non siano di proprietà dello stesso ricorrente, si fa presente che sebbene la strada termini in adiacenza della particella 234 (ex Particella 7/parte) del Foglio 39 di proprietà del ricorrente (acquisita con Ordinanza del Tribunale di Velletri del 24/06/2009 Rep. 1710 – aggiunta annotazione del 23/07/2009 – allegato 7), sulla citata Particella grava in termini di diritto “l’uso di proprietà superficiaria per il diritto di pascolo” attribuito al Comune di Artena. Inoltre, anche sulla confinante Particella 236 (anch’essa ex

Particella 7/parte) di proprietà di Domenico Coculo (acquisita con Ordinanza del Pretore di Velletri del 18/05/1999 Rep. 313 – allegato 8), grava il diritto d’uso di proprietà superficiaria per il diritto di pascolo, in favore del Comune di Artena, derivato dalla ex Particella 7. Mentre, l’ulteriore Particella 237 (sempre derivata dalla ex 7/parte) è di specifica proprietà del Comune di Artena, in quanto proveniente di risulta dalle Ordinanze di affrancazione succitate, a sua volta è confinante con la predetta Particella 236 (vedi mappa di copertina e allegato 6). Per quanto detto, si individua quindi l’esigenza funzionale della strada vicinale contesa, per il raggiungimento delle suddette Particelle, essendo attualmente l’unica via pubblica da cui si può raggiungere la località “Mazzafurno” del Comune di Artena, per l’appunto zona nella quale ricadono le suddette Particelle. Si riporta, inoltre, che in vari documenti di prassi catastale per i frazionamenti delle strade che hanno perso l’uso pubblico è necessario acquisire la sottoscrizione dell’Ente Comunale con un’apposita dichiarazione “che la strada oggetto di frazionamento non è più riportata nell’elenco delle strade vicinali e che per la stessa l’Ente Locale non vanta alcun diritto e risulta cessato o assente ogni uso pubblico”.

Trattasi di elementi adeguatamente convergenti suffragati da precisi riscontri documentali non adeguatamente contraddetti da parte appellante.

Nemmeno può condividersi quanto dedotto da parte appellante nel senso che avrebbe ritualmente contestato la risalenza dell’intervento ad almeno 50 anni prima, non rinvenendosi specifici rilievi al riguardo.

Infatti parte appellante valorizza passaggi lessicali a pagg. 2 e 19 del ricorso di primo grado che non riguardano però l’alveo delle censure sollevate.

13. Infondato è anche il terzo motivo, col quale si valorizzano le predette circostanze in quanto apparentemente non contestate da entrambe le parti.

Al riguardo si registra un preciso orientamento di questo Consiglio di Stato (Sez. VI, 23 dicembre 2024, n. 10319) secondo cui “Il principio di non contestazione, disciplinato dall’art. 115 c.p.c., dispensa la parte dall’onere di provare solo i fatti non specificatamente contestati dalla controparte. Tuttavia, l’applicazione di tale principio non può estendersi all’accertamento di questioni di diritto, implicando che la mancata contestazione dei fatti non esonera il giudice dall’onere di un esame dettagliato e motivato della documentazione presentata in atti”.

14. Infondato è, altresì, il quarto motivo col quale si denuncia che l’attività istruttoria del Comune non è stata seguita da apposito avviso di avvio del procedimento.

Anche a tal riguardo si registra un preciso orientamento di questo Consiglio di Stato (Sez. II, 1 agosto 2025, n. 6830) secondo cui “La riedizione del potere amministrativo in esecuzione di un giudicato deve attenersi alle prescrizioni conformative individuate dal giudice. Tuttavia, non è necessaria la riapertura del procedimento amministrativo con una nuova comunicazione ex art. 7 della L. n. 241/1990 qualora i fatti contestati e la loro qualificazione giuridica rimangano immutati rispetto a quelli già oggetto di precedente contestazione.”.

Nel medesimo senso si è espresso questo Consiglio con altra precedente pronuncia, osservando che “Il giudicato di annullamento risulta idoneo a produrre altresì effetti preclusivi, impedendo all’Amministrazione, nella fase di riedizione del potere, di ripetere le illegittimità già riscontrate in giudizio, nonché effetti conformativi, imponendo all’Amministrazione di assumere le determinazioni di competenza relative alla stessa vicenda amministrativa in cui è stato adottato il provvedimento annullato in giudizio, nel rispetto dei criteri direttivi discendenti dalla relativa pronuncia giurisdizionale” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 19 agosto 2022, n. 7293).

15. Infondato è, infine, il quinto motivo di gravame, col quale si deduce che, contrariamente a quanto opinato dal T.a.r., il provvedimento impugnato non costituisce “esercizio del “potere possessorio sulle strade vicinali”, atteso che, nella parte motiva del provvedimento, “si fa espressamente riferimento al carattere abusivo dell’opera” e che pertanto si contesta.

Invero, va preso atto dell’esatto quadro motivazionale dell’Ordinanza dirigenziale, n. 36 del 4 agosto 2021, impugnata in prime cure, in quanto facente leva in via principale e potenzialmente assorbente sulla circostanza relativa alla classificazione della via quale “strada vicinale” e pertanto assimilata “alle strade comunali”.

16. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto.

17. Le spese di giudizio, secondo il canone della soccombenza, sono da porre a carico di parte appellante nella misura stabilita in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 3483/2023), lo respinge.

Condanna parte appellante al rimborso, in favore del Comune di Artena, delle spese del presente grado di giudizio nell’importo di € 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 3 dicembre 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

L'articolo Sulla qualificazione di una strada come via vicinale pubblica. proviene da Giustamm.

1. – Processo – Processo amministrativo – Translatio iudicii – Mutatio libelli – Inammissibilità.
2. – Processo – Processo amministrativo – Mutatio libelli – Emendatio libelli – Caratteri distintivi.

1. – In sede di translatio iudicii non è ammessa la mutatio libelli. Difatti, la norma processale di cui all’art. 11 c.p.a. definisce espressamente la riassunzione operata innanzi al giudice ritenuto munito di giurisdizione come “prosecuzione” del giudizio, presupponendo, pertanto, l’identità di petitum sostanziale che, del resto, resta presupposto imprescindibile dello spostamento della controversia innanzi ad altro giudice. Con ciò non s’intende affermare che innanzi al giudice ad quem sia esclusa la proponibilità di nuove domande, ma solo che non è consentito modificare quella originaria che radica la giurisdizione se la parte intende giovarsi degli effetti positivi della comunicazione processuale assicurata dalla translatio iudicii.
2. – Si verifica mutatio libelli quando si avanzi una pretesa obiettivamente diversa da quella originaria, introducendo nel processo un petitum diverso e più ampio oppure una causa petendi fondata su situazioni giuridiche non prospettate prima e particolarmente su un fatto costitutivo radicalmente differente, di modo che si ponga al giudice un nuovo tema di indagine e si spostino i termini della controversia, con l’effetto di disorientare la difesa di controparte ed alterare il regolare svolgimento del processo; diversamente, si ha semplice emendatio quando si incida sulla causa petendi in modo che risulti modificata soltanto l’interpretazione o qualificazione giuridica del fatto costitutivo del diritto, oppure sul petitum, nel senso di ampliarlo o limitarlo per renderlo più idoneo al concreto ed effettivo soddisfacimento della pretesa fatta valere.

Pres. Corciulo – Est. Palmarini

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4070 del 2023, proposto da
Enereco Soc. Coop a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Abbamonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso il suo studio in Napoli, via Melisurgo n. 4;

contro

Provincia di Benevento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Alfredo Antonio Grasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza Consiglio Ministri Unita’ Tecnico Amministrativa ex Art 15 Opcm 3920/2011, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Fabrizio Niceforo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Consorzio Unico di Bacino delle Province di Napoli e Caserta, in persona del rappresentante legale p.t., non costituito in giudizio;
Sannio Ambiente e Territorio – Samte S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Iannelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Sistema Ambiente Provincia di Napoli s.p.a., SAPNA, in persona del rappresentante legale p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato Giannicola Galotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
FIBE s.p.a., in proprio e quale società incorporante la FIBE Campania s.p.a., in persona del rappresentante legale p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Ennio Magrì e Benedetto Giovanni Carbone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso lo studio del primo in Napoli alla via G. Carducci n. 19;

per quanto riguarda il ricorso principale:

per l’accertamento e la declaratoria: a) del diritto della ricorrente società, previa declaratoria espressa in ordine alla sussistenza o meno di un interesse pubblico all’acquisizione del bene occupato di cui si invoca espressa pronuncia da parte di parte resistente, o alla restituzione dell’area sita nel Comune di Casalduni (Bn), con annesso capannone, censita in catasto al Foglio 10 p.lla 213 per un’estensione pari a mq 13606 occupata dal Commissariato di Governo delegato per l’emergenza rifiuti in Campania giusta ordinanza n. 424 del 28.11.2007 per la realizzazione dei lavori di costruzione <<di un sito di stoccaggio di rifiuti secchi imballati derivanti da vagliatura>>, nonché dell’area relitta della cit. p.lla 213 occupata sine titulo per mq. 9066, e così per complessivi mq. 22672, previa riduzione in pristino delle opere realizzate, o all’acquisizione sanante dell’area in parola ed il pagamento- in ogni caso- del risarcimento del danno ex art. 42 bis DPR 327/2001 smi; b) nonché il diritto della ricorrente al risarcimento dei danni per l’occupazione illegittima, dalla data di occupazione alla data di effettiva restituzione delle aree, nella misura da determinarsi in corso di causa, anche a mezzo di consulenza tecnica d’ufficio di cui si avanza espressa richiesta, oltre interessi e rivalutazione; c) la condanna della PA al risarcimento dei danni subiti e subendi per il mancato utilizzo dell’area da determinarsi a mezzo di CTU maggiorata di interessi e rivalutazione

Nonché per l’accertamento e la declaratoria a) della responsabilità da contatto sociale qualificato dell’Amministrazione resistente in relazione al servizio di gestione dei rifiuti secchi derivanti da vagliatura prezzo l’azienda ENERECO, in virtù dell’accordo di cui al verbale sottoscritto inter partes in data 15.9.2006 e conseguente b) condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento in favore dei ENERECO di tutti i danni subiti per danno emergente e lucro cessante ovvero ad ogni altro titolo nella misura del corrispettivo ammontante ad € 120.500.424,00, ovvero nella diversa misura da accertarsi, anche a mezzo di CTU di cui si fa espressa richiesta sin d’ora, con maggiorazione d’interessi e rivalutazione dalla domanda al soddisfo

in riassunzione ex art. 11 d.lgs. 104/2010 s.m.i. del giudizio Tribunale civile di Benevento Rg. 622/2021 deciso giusta sentenza n. 2423 del 9.11.2022

per quanto riguarda il ricorso incidentale depositato da Sistema Ambiente Provincia di Napoli S.p.A. il 27 settembre 2023:

I- IN VIA PREGIUDIZIALE accertare e dichiarare la improponibilità, improcedibilità ed inammissibilità della domanda risarcitoria proposta dall’attrice ENERECO a R.L., per carenza di legittimazione e/o titolarità attiva determinata dalla nomina del custode giudiziario nella procedura espropriativa immobiliare (RGE. 215/2011 – G.E. Monteleone – Tribunale di Benevento), come evidenziato nel paragrafo 2.1 della presente memoria di costituzione;

NEL MERITO II- IN VIA PRINCIPALE, accertare e dichiarare la improponibilità, improcedibilità, inammissibilità ed infondatezza della domanda proposta nei confronti della S.A.P.NA S.P.A. per-ché priva di ogni fondamento in punto di fatto e diritto, come evidenziato nei paragrafi 1.5 e 2.2 della presente memoria di costituzione; III- IN VIA SUBORDINATA, nella denegata ipotesi di accoglimento dell’azione di risarcimento danni per occupazione illegittima del sito proposta dalla ENERECO, condannare per quanto di ragione a) la S.R.L. SANNIO AMBIENTE E TERRITORIO (Codice fiscale – P. Iva : 01474940622), in persona del liquidatore e legale rappresentante pro tempore, corrente nel Co-mune di Benevento (82100) alla Via Angelo Mazzoni n. 19, b) la PROVINCIA DI BENEVENTO (C.F. – P. Iva: 92002770623), con sede legale in Benevento alla Piazza Castello, in persona del Presidente p.t. e suo legale rapp.te, a pagare quanto richiesto e/o determinato in corso di causa, tenendo in ogni caso indenne e manlevando la S.A.P.NA S.P.A. da ogni e qualsiasi responsabilità e/o esborso. III- IN VIA RICONVENZIONALE TRASVERSALE accertare, dichiarare e condannare per quanto di ragione: a) la S.R.L. SANNIO AMBIENTE E TERRITORIO (Codice fiscale – P. Iva :1401474940622), in persona del liquidatore e legale rappresentante pro tempore, corrente nel Comune di Benevento (82100) alla Via Angelo Mazzoni n. 19, b) la PROVINCIA DI BENEVENTO (C.F. – P. Iva: 92002770623), con sede legale in Benevento alla Piazza Castello, in persona del Presidente p.t. e suo legale rapp.te, alla retrocessione di tutti i costi di messa a norma (edilizia-impiantistica) del sito di Casalduni per l’importo di € 70.000,00 oltre interessi e rivalutazione monetaria, domanda esplicitata nei paragrafi 1.4 e 2.3 della presente memoria di costituzione;

per quanto riguarda il ricorso incidentale depositato da Fibe S.p.A. il 7/10/2023:

per la condanna della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante p.t., a tenere indenne la FIBE S.p.A., in via diretta, mediante pagamento diretto in favore della ENERECO e/o di chiunque altro, o, in subordine, indiretta, mediante rimborso in favore di FIBE S.p.A., di ogni esborso a qualunque titolo derivante all’esito del presente giudizio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Provincia di Benevento, della Presidenza Consiglio Ministri Unita’ Tecnico Amministrativa ex Art 15 Opcm 3920/2011 e della Regione Campania;

Visto l’atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale proposto dal ricorrente incidentale Fibe S.p.A.;

Visto l’atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale proposto dal ricorrente incidentale Sistema Ambiente Provincia di Napoli S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 dicembre 2025 la dott.ssa Paola Palmarini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Premette la ricorrente Enereco di essere stata proprietaria di un opificio industriale con capannone di circa 2.000 mq adibito ad uffici e serre di coltivazione, nonché locali per la lavorazione, conservazione e confezionamento dei funghi, avente una superficie complessiva di 22.672 mq, siti nella zona industriale del Comune di Casalduni (BN), in area allocata alle spalle del termovalorizzatore di Casalduini, censite in catasto al foglio 10, p.lla 213 e, che:

– a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza dei rifiuti in Campania (ex l. 225/1992), con ordinanza n. 424 del 28 novembre 2007, il Commissario delegato ex OPCM 6 luglio 2007, n. 3601 disponeva l’occupazione d’urgenza di alcune aree del complesso aziendale in proprietà Enereco, per un’estensione complessiva di mq 13.606, per la realizzazione di un sito di stoccaggio di rifiuti secchi imballati derivanti da vagliatura, in conformità al progetto esecutivo delle opere approvate con ordinanza n. 423 del 28 novembre 2007, dichiarativa della pubblica utilità, con termine di 5 anni per la conclusione del procedimento di esproprio;

– la struttura commissariale si immetteva nel possesso delle aree, come da avvio delle operazioni in data 28 novembre 2007 (prot. 29159), con ultimazione dei lavori di realizzazione del sito di stoccaggio in data 5 dicembre 2007 – 31 dicembre 2007 (realizzati dalla soc. Simont spa, affidataria degli stessi, giusta ordinanza 434/2017);

– nella fase di esecuzione dei lavori, in difetto di procedura espropriativa o di autorizzazione, venivano occupate sine titulo anche le aree relitte della cit. p.lla 213 (pari a mq. 9.066), e dunque per la superficie complessiva di mq 22.672;

– dopo il completamento delle opere, il Commissario Delegato per Emergenza Rifiuti con ordinanza n. 522 del 31 dicembre 2007 autorizzava l’esercizio di stoccaggio rifiuti presso il sito in questione, con affidamento della gestione alla soc. Samte Sannio Ambiente e Territorio Srl, società a totale partecipazione della Provincia di Benevento (d’ora in avanti SAMTE);

– senonché, trascorso il prescritto termine di 5 anni dalla dichiarazione della pubblica utilità (ord. 423/2007), l’Amministrazione non adottava alcun formale provvedimento di esproprio in relazione alle aree occupate giusta ordinanza 424/2007, né acquisiva la proprietà del capannone e delle altre aree occupate di fatto, restando nel possesso sine titulo dell’intero complesso aziendale e ciò anche a seguito e nonostante i plurimi atti di invito-diffida da parte della società, volte alla restituzione delle aree;

– inoltre, con verbale del 15 settembre 2006, il Commissariato di Governo, a seguito dell’iniziale requisizione dell’area e successiva occupazione sine titulo della stessa, come sopra indicato, conveniva l’impiego, tra gli altri, del capannone destinato a fungaia di mq 2.000 per lo stoccaggio della frazione dei rifiuti secchi derivanti dalla vagliatura presso il vicino STIR, per un periodo transitorio di 30 gg., al “ … prezzo convenuto… di euro 22€/t mese”;

– sulla base di tale presupposto di utilizzo dell’area, con ordinanza n. 337 del 16 settembre 2006, il Commissario di Governo disponeva l’autorizzazione allo stoccaggio provvisorio di rifiuti per un periodo di trenta giorni sulle aree di proprietà Enereco “fino ad un quantitativo di 8.000 mc ad avvenuto esito favorevole del sopralluogo effettuato dall’ARPAC”;

– da tale momento e per circa 15 anni, dapprima la Gestione Commissariale e, poi, la Provincia di Benevento continuavano, senza soluzione di continuità, in assenza di formalizzazione di alcun contratto e/o adozione dei necessari provvedimenti attuativi dell’accordo assunto con verbale del 15 settembre 2006, l’attività di stoccaggio sul sito di parte ricorrente, omettendo la prevista rendicontazione dei quantitativi di ecoballe gestiti mensilmente sul citato sito, nonché la corresponsione del corrispettivo del servizio nella misura convenuta nel cit. accordo del 15 settembre 2006 (tale attività era nel tempo estesa anche alle superfici esterne al capannone originariamente individuato);

– con plurime istanze e con nota pec da ultimo del 21 gennaio 2020, richiedeva agli organi competenti della Regione Campania e della Provincia di Benevento subentrata ope legis ex DL 195/2009 nella gestione dei rifiuti e nei rapporti attivi e passivi della gestione commissariale, a conformarsi a quanto concordato nel cit. verbale, ma senza alcun riscontro;

– per l’effetto, instaurava un giudizio innanzi al Tribunale civile di Benevento, avanzando domanda giudiziale volta all’accertamento del diritto ad ottenere il risarcimento del danno da contatto sociale qualificato per l’utilizzo dei cespiti di sua proprietà siti in Casalduni (censiti in Catasto al foglio 10, p.lle 213 sub 7, 571 e 572), costituenti l’azienda agricola denominata “ex fungaia” per lo stoccaggio della frazione dei rifiuti secchi imballati provenienti dalla vagliatura presso gli impianti STIR (cd. ecoballe);

– al riguardo, produceva in giudizio consulenza tecnica a firma dell’ing. Mauro Pinto, dalla quale risultava che sulla p.lla 571 fl. 10, nel periodo dal 2007 al 2020 erano effettuati diversi depositi di ecoballe (di dimensione pari a circa 110x110x170, con un peso specifico di circa 14/17 quintali cadauna), come segnatamente ivi indicati ed individuati del ché, secondo la tariffa convenuta in sede commissariale, l’importo spettante per la gestione delle ecoballe della ex fungaia, era pari a € 120.500.424,00 di cui € 87.889.032,00 per il periodo di gestione dal 2007 al 8.12.2011 ed € 87.889.032,00 per il periodo di gestione dall’8.11.2011 all’1/2020, di cui era avanzata domanda di risarcimento danni di tipo contrattuale da contatto sociale qualificato in relazione al mancato conseguimento del corrispettivo del servizio di gestione delle ecoballe presso gli immobili di sua proprietà, condannando per l’effetto la Provincia di Benevento a corrispondente in favore della stessa l’importo a tale titolo di € 120.500.424,00;

– la Provincia di Benevento, costituitasi in quella sede in giudizio, eccepiva il difetto di legittimazione attiva e chiedeva di chiamare in causa la PCM- Dipartimento della Protezione Civile, la FIBE spa, il Consorzio Unico di Bacino delle Province di Napoli e Caserta, la SAMTE srl in liquidazione, la Regione Campania e il Sistema Ambiente Provincia di Napoli Spa (d’ora in avanti SAPNA), quali unici esclusivi responsabili dei danni di cui alla domanda avanzata in sede giudiziale da Enereco e comunque al fine di tenere indenne la Provincia di Benevento da ogni conseguenza pregiudizievole derivante alla stessa da una eventuale condanna della domanda di parte attrice;

– costituitisi i chiamati in causa il Tribunale di Benevento con la sentenza n. 2923/2022 declinava la giurisdizione in favore del giudice amministrativo.

Da qui il presente ricorso (anche) in riassunzione con il quale agisce: “per l’accertamento e la declaratoria: a) del diritto della ricorrente società, previa declaratoria espressa in ordine alla sussistenza o meno di un interesse pubblico all’acquisizione del bene occupato di cui si invoca espressa pronuncia da parte di parte resistente, o alla restituzione dell’area sita nel Comune di Casalduni ( Bn), con annesso capannone, censita in catasto al Foglio 10 p.lla 213 per un’estensione pari a mq 13606 occupata dal Commissariato di Governo delegato per l’emergenza rifiuti in Campania giusta ordinanza n. 424 del 28.11.2007 per la realizzazione dei lavori di costruzione <di un sito di stoccaggio di rifiuti secchi imballati derivanti da vagliatura>, nonché dell’area relitta della cit. p.lla 213 occupata sine titulo per mq. 9066, e così per complessivi mq. 22.672, previa riduzione in pristino delle opere realizzate, o all’acquisizione sanante dell’area in parola ed il pagamento- in ogni caso- del risarcimento del danno ex art. 42 bis DPR 327/2001 smi; b) nonché il diritto della ricorrente al risarcimento dei danni per l’occupazione illegittima, dalla data di occupazione alla data di effettiva restituzione delle aree, nella misura da determinarsi in corso di causa, anche a mezzo di consulenza tecnica d’ufficio di cui si avanza espressa richiesta, oltre interessi e rivalutazione; c) la condanna della PA al risarcimento dei danni subiti e subendi per il mancato utilizzo dell’area da determinarsi a mezzo di CTU maggiorata di interessi e rivalutazione; nonché per l’accertamento e la declaratoria a) della responsabilità da contatto sociale qualificato dell’Amministrazione resistente in relazione al servizio di gestione dei rifiuti secchi derivanti da vagliatura prezzo l’azienda ENERECO, in virtù dell’accordo di cui al verbale sottoscritto inter partes in data 15.9.2006 e conseguente b) condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento in favore dei ENERECO di tutti i danni subiti per danno emergente e lucro cessante ovvero ad ogni altro titolo nella misura del corrispettivo ammontante ad € 120.500.424,00, ovvero nella diversa misura da accertarsi, anche a mezzo di CTU di cui si fa espressa richiesta sin d’ora, con maggiorazione d’interessi e rivalutazione dalla domanda al soddisfo In riassunzione ex art. 11 d.lgs. 104/2010 s.m.i. del giudizio Tribunale civile di Benevento Rg. 622/2021 deciso giusta sentenza n. 2423 del 9.11.2022“.

Si sono costituiti per resistere la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Unità tecnico amministrativa ex art. 15 OPCM 3920/2011, la Regione Campania, la Provincia di Benevento, la Fibe s.p.a., la SAPNA e la SAMTE formulando numerose eccezioni in rito; non si è costituito il Consorzio Unico di Bacino delle Province di Napoli e Caserta.

La SAPNA ha depositato in data 27 settembre 2023 un atto rubricato <<ricorso incidentale con domanda di manleva – riconvenzionale trasversale>>; anche la Fibe ha depositato in 7 ottobre 2023 un ricorso incidentale subordinandolo all’eventuale mancato accoglimento della sua richiesta di essere estromessa dal giudizio e all’eventuale accoglimento delle domande della ricorrente principale.

Con varie memorie le parti hanno insistito nelle rispettive posizioni.

Alla pubblica udienza del 4 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso principale è irricevibile, in quanto il giudizio è stato riassunto tardivamente.

Fondata al riguardo l’eccezione formulata dalla difesa della Provincia di Benevento.

A mente dell’art. 11 comma 2 c.p.a. nel caso in cui il giudice adito declini la giurisdizione, il processo deve essere riproposto avanti al giudice dotato di giurisdizione entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato.

Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr. n. 5037 del 5 giugno 2024) “nel processo amministrativo il rapporto processuale può considerarsi instaurato solo all’esito dell’adempimento dell’onere del deposito, non essendo sufficiente a tali fini il completamento della sola procedura di notifica (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 4002 del 17 luglio 2007 e 2796 del 31 maggio 2007). 7.3.2. Riprova della essenzialità del deposito del ricorso, al fine della corretta instaurazione del rapporto processuale, si trae, del resto, dalla previsione di cui all’art. 45, comma 1,c.p.a., che fissa un termine perentorio per tale adempimento, prevedendo espressamente che il ricorso deve essere dichiarato irricevibile ove sia depositato tardivamente (art. 35, comma 1, lett. a): l’essenzialità del termine fissato per il deposito del ricorso deve essere messa in relazione, da una parte, con la necessità di mettere la parte resistente in condizione di conoscere la documentazione posta a base del ricorso, d’altra parte con il fatto che il giudizio amministrativo impatta sull’azione delle amministrazioni, che necessitano di avere certezza delle situazioni giuridiche: queste, dunque, non possono rimanere sospese a tempo indefinito; da qui la necessità di assicurare un meccanismo che colleghi al mancato deposito del ricorso la consolidazione dell’atto amministrativo. 7.3.3. Ciò premesso, e se, dunque, l’adempimento del deposito del ricorso costituisce elemento essenziale della corretta instaurazione del rapporto processuale, nel processo amministrativo, non si scorge una ragione logica per la quale ai fini della riassunzione di un giudizio, a seguito di declaratoria di difetto di giurisdizione da parte di un giudice di diverso plesso, come pure a seguito di ordinanza di un tribunale amministrativo regionale che abbia dichiarato la propria incompetenza territoriale, tale adempimento non debba essere effettuato nel termine perentorio indicato per effettuare la “riassunzione”, o per la “riproposizione” del giudizio, posto che l’esigenza di certezza delle situazioni legali implica che le parti del giudizio, e in particolare l’amministrazione, devono poter conoscere con certezza il momento in cui il giudizio si estingue per mancata tempestiva riproposizione/riassunzione. Tale momento, quindi deve collegarsi ad un unico dies a quo; ma accedendo alla tesi accreditata dal TAR, il dies a quo viene a dipendere sia dal momento del passaggio in giudicato della sentenza che declina la giurisdizione, o dal termine di comunicazione della ordinanza che declina la competenza, sia dal momento in cui viene effettuata la notifica dell’atto di riassunzione/riproposizione del giudizio, dal quale decorre il termine ordinario per il deposito del ricorso: in tal modo si frustra l’esigenza di agevolare la facile individuazione del momento in cui il giudizio, eventualmente, si estingue, oltre al fatto che si protrae maggiormente la situazione di incertezza. 7.3.4. Per tale ragione il Collegio ritiene che, quando il giudizio amministrativo sia “riproposto” (per usare il lessico dell’art. 11 c.p.a.) avanti al giudice amministrativo a seguito di declaratoria di difetto di giurisdizione da parte di altro giudice, nel termine perentorio da questi fissato per la “riproposizione”, o riassunzione, del giudizio deve essere rispettato sia per la notifica del ricorso che per il successivo deposito“.

Nella fattispecie, la sentenza del Tribunale di Benevento è passata in giudicato in data 9 maggio 2023 per cui il termine di tre mesi scadeva (considerando la sospensione feriale dei termini) in data 9 settembre 2023, mentre l’atto di riassunzione è stato depositato solo in data 20 settembre 2023.

Va poi considerato un ulteriore profilo di inammissibilità del ricorso proposto <<anche>> in riassunzione (cfr. difesa della SAMTE).

Nel riassumere il giudizio civile parte ricorrente ha, infatti, introdotte nuove domande riguardanti in particolare il risarcimento dovuto per il periodo di occupazione illegittima e l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di restituire il bene o acquisirlo al proprio patrimonio.

Si tratta ad avviso del Collegio di una mutatio libelli, non consentita in caso di riassunzione del giudizio.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr. n. 5994/2025) ha chiarito che in sede di translatio iudicii non è ammessa la mutatio libelli. “Difatti, la norma processale di cui all’art. 11 c.p.a. definisce espressamente la riassunzione operata innanzi al giudice ritenuto munito di giurisdizione come “prosecuzione” del giudizio, presupponendo, pertanto, l’identità di petitum sostanziale che, del resto, resta presupposto imprescindibile dello spostamento della controversia innanzi ad altro giudice. Con ciò non s’intende affermare che innanzi al giudice ad quem sia esclusa la proponibilità di nuove domande, ma solo che non è consentito modificare quella originaria che radica la giurisdizione se la parte intende giovarsi degli effetti positivi della comunicazione processuale assicurata dalla translatio iudicii (Cons. Stato, Sez. IV, 22 dicembre 2023, n. 11159; Consiglio di Stato, Sez. V,.31 agosto 2017, n. 4126). 2.2. Tanto premesso, ricorda il Collegio che si verifica mutatio libelli quando si avanzi una pretesa obiettivamente diversa da quella originaria, introducendo nel processo un petitum diverso e più ampio oppure una causa petendi fondata su situazioni giuridiche non prospettate prima e particolarmente su un fatto costitutivo radicalmente differente, di modo che si ponga al giudice un nuovo tema di indagine e si spostino i termini della controversia, con l’effetto di disorientare la difesa di controparte ed alterare il regolare svolgimento del processo; diversamente, si ha semplice emendatio quando si incida sulla causa petendi in modo che risulti modificata soltanto l’interpretazione o qualificazione giuridica del fatto costitutivo del diritto, oppure sul petitum, nel senso di ampliarlo o limitarlo per renderlo più idoneo al concreto ed effettivo soddisfacimento della pretesa fatta valere“.

Nel caso di specie, come detto, alla originaria domanda di vedere eseguito l’accordo sottoscritto con il verbale del 15 settembre 2006 per tutto il periodo di occupazione (con conseguente richiesta di circa 120 milioni di euro di risarcimento danni da responsabilità da contatto sociale) parte ricorrente ha aggiunto una richiesta (per il pressoché medesimo periodo e per gli stessi beni) di danni da occupazione illegittima.

Come ben osservato dalla difesa della FIBE, si tratta di una duplicazione di domande tra loro incompatibili, in quanto l’una tendente a ottenere l’adempimento di un accordo, l’altra, al ristoro dei danni subiti per il mancato godimento dei beni (tale contraddittorietà delle pretese azionate configura, peraltro, un ulteriore profilo di inammissibilità delle stesse).

In ogni caso, ai fini che qui rilevano, la ricorrente ha introdotto in riassunzione nuove domande non ricomprese nel giudizio originario che devono ritenersi inammissibili.

Per completezza, va osservato che nel perdurare dell’occupazione illegittima dell’amministrazione, la richiesta di vedersi restituito (o acquisito) il bene può sempre essere riproposta (sul punto va anche richiamata la giurisprudenza del Consiglio di Stato – n. 1181/2022 ,che ha chiarito che se l’amministrazione dispone del potere di acquisizione del bene attraverso la procedura espropriativa semplificata e in sanatoria, di cui all’art. 42bis del d.P.R. n. 327/2001 “è naturale che, fino alla decisione circa l’esercizio o meno del potere in questione da parte dell’amministrazione, nessuna statuizione giudiziale può essere emanata sui profili risarcitori derivanti dall’asserita occupazione illegittima del fondo. Quello risarcitorio per l’occupazione illegittima del bene, infatti, è un aspetto strettamente connesso all’esercizio del potere di acquisizione ex art. 42 bis T.U., sicché, sino a quando l’amministrazione non si determina ad esercitare o meno questo potere, liquidando, nel primo caso, il risarcimento per l’occupazione illegittima del fondo, nessuna domanda in tal senso può essere proposta dal privato e, conseguentemente, dovendosi considerare anche quest’ultima come relativa ad un potere amministrativo non ancora esercitato, la domanda non potrà che essere rigettata. Infatti, qualora il proprietario del suolo abbia lamentato la sussistenza di una occupazione sine titulo ed abbia chiesto al giudice amministrativo l’emanazione dei rimedi di tutela previsti dall’ordinamento (e, dunque, dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri), la sentenza di accoglimento del ricorso di cognizione si deve limitare a disporre che l’Amministrazione emani il provvedimento di acquisizione o di restituzione del terreno, mentre le pretese di carattere patrimoniale (riguardanti la spettanza di un indennizzo o di un risarcimento) possono essere esaminate (dal giudice avente giurisdizione, a seconda dei casi) solo dopo che si sia chiarito quale sia il regime proprietario del terreno e, di conseguenza, quale sia il titolo in base al quale sono formulate le medesime pretese (Cons. Stato, sez. IV, 24 giugno 2020, n. 4025) (Cons. Stato, sez. IV, 23 dicembre 2021, n. 8559)“).

Quanto alle domande riconvenzionali proposte da FIBE e da SAPNA (rubricate come ricorsi incidentali), va evidenziato quanto segue.

Il ricorso di FIBE è chiaramente improcedibile, in quanto lo stesso è stato proposto solo in via subordinata, ossia in caso di accoglimento del ricorso di Enereco.

Il ricorso incidentale di SAPNA deve invece essere dichiarato inammissibile.

Con tale mezzo la SAPNA ha chiesto non solo di essere manlevata da SAMTE e dalla Provincia di Benevento rispetto ai danni paventati dalla ricorrente principale (ciò, evidentemente, in caso di accoglimento del ricorso di Enereco), ma anche di vedersi restituita da SAMTE la spesa (ammontante a 70mila euro) a suo tempo sostenuta per mettere a norma il sito di Casalduni nel periodo di utilizzo dello stesso.

Tale ultima domanda è inammissibile, in quanto, come osservato dalla difesa di SAMTE, nel processo amministrativo le domande riconvenzionali in materia di diritti soggettivi sono ammesse qualora siano <<dipendenti da titoli già dedotti in giudizio>> (cfr. comma 5, dell’art. 42 c.p.a.).

E’ evidente che i rapporti di dare e avere tra SAPNA e SAMTE nel periodo di utilizzo del sito da parte della prima sono del tutto estranei al thema decidendum che riguarda il risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente principale per effetto dell’occupazione illegittima dei beni di sua proprietà per mancata conclusione del procedimento espropriativo.

In conclusione, il ricorso in riassunzione va dichiarato irricevibile, il ricorso incidentale della FIBE va dichiarato improcedibile, mentre quello della SAPNA va dichiarato inammissibile.

L’esito in rito della controversia e la complessità della stessa giustificano la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sui ricorsi incidentali, come in epigrafe proposti, così provvede:

a) dichiara il ricorso principale in riassunzione irricevibile;

b) dichiara il ricorso incidentale proposto da FIBE improcedibile;

c) dichiara il ricorso incidentale proposta da SAPNA inammissibile;

d) compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Corciulo, Presidente

Paola Palmarini, Consigliere, Estensore

Domenico De Falco, Consigliere

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Processo – Processo amministrativo – Nullità – Motivazione apparente – Al di sotto del minimo costituzionale – Rimessione della causa al primo giudice.

E’ nulla la sentenza che, ai fini della declaratoria di irricevibilità, si limita a richiamare le norme del c.p.a. sul termine di decadenza, senza spiegare perché nel caso in esame non dovrebbe trovare applicazione la norma che fa decorrere tale termine dalla «piena conoscenza» dell’atto che si assume lesivo, laddove di quest’ultimo sia mancata la notificazione o comunicazione e neppure per lo stesso sia prevista la pubblicazione (art. 41, comma 2, del c.p.a.). L’affermazione secondo cui il ricorso è «inammissibile quanto ad interesse ad agire» è, invece, del tutto apodittica (cioè pronunciata senza alcun sostegno argomentativo o probatorio). Ritiene il Collegio che le anomalie argomentative sopra evidenziate si traducono in una motivazione del tutto apparente, di gravità tale da collocare la motivazione al di sotto del «minimo costituzionale» di cui all’art. 111, comma 5, Cost., con conseguente rimessione della causa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a.

Pres. Simonetti – Est. Simeoli

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7165 del 2024, proposto da
S.R.L. NOVENOVE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gianluca Barneschi, con domicilio fisico presso il suo studio in Roma, via Panama, n. 77;

contro

MINISTERO DELLE IMPRESE E DEL MADE IN ITALY, non costituito in giudizio;

nei confronti

RTL 102.500 HIT RADIO S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gianluca Mura, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
S.R.L. RADIO MOBILIFICIO DI CANTÙ, S.R.L. RADIO ZETA, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione quarta, n. 1766 del 2024;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Rtl 102.500 Hit Radio s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti gli avvocati Gianluca Barneschi e Domenico Siciliano in sostituzione dell’avvocato Gianluca Mura;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.‒ I fatti utili al fine del decidere sono così riassumibili:

– nel settembre del 2016, la Novenove s.r.l. – emittente radiofonica – cominciava a subire interferenze sulle proprie trasmissioni, delle quali sarebbe stata responsabile, a suo dire, l’emissione modulata in frequenza 98,400 MHz dal sito di Monte Celano (FG);

– a seguito di accesso agli atti, volto a verificare la documentazione afferente alla suindicata emissione, la società veniva a conoscenza del fatto che:

i) con nota prot. IT-BA/LOS-5515 del 10 giugno 2005, il Ministero delle Comunicazioni-Ispettorato Territoriale Puglia e Basilicata aveva assentito alla società s.r.l. Radio Time l’autorizzazione provvisoria per prove sperimentali di modifica della frequenza di emissione dell’impianto sito in Monte Celano (FG), da 98,350 a 98,400 MHz;

ii) con nota prot. ITBA/906256/165150 del 29 dicembre 2015, il Ministero dello Sviluppo Economico Direzione Generale per le Attività Territoriali Divisione III Ispettorato Territoriale Puglia Basilicata e Molise, aveva trasmesso alle Direzioni Generali del Ministero dello Sviluppo Economico le schede tecniche «b» e «c» dell’impianto sito in Monte Celano con le modifiche provvisoriamente assentite un decennio prima;

– la società, pertanto, impugnava i suddetti provvedimenti dinnanzi al T.a.r. del Lazio, per eccesso di potere e violazione di legge sotto plurimi profili.

2.‒ Con sentenza n. 1766 del 30 gennaio 2024, il T.a.r. ha dichiarato il ricorso irricevibile, per tardività delle impugnazioni spiegate, e, in ogni caso, inammissibile quanto ad interesse ad agire.

3.‒ La Novenove s.r.l. ha, quindi, proposto appello, lamentando la laconicità della motivazione della sentenza di primo grado, nonché l’erronea statuizione circa la tardività del ricorso.

L’appellante sostiene di aver avuto conoscenza dei provvedimenti impugnati solo in data 25 ottobre 2016, a seguito di accesso (ai sensi della legge n. 241 del 1990), e di avere quindi tempestivamente notificato il ricorso introduttivo in data 22 dicembre 2016.

Sostiene di essere stata illegittimamente esclusa dal procedimento all’esito del quale i concorrenti erano stati autorizzati a modificare la propria frequenza trasmissiva e di non aver potuto, in tale sede, evidenziare che il provvedimento autorizzativo avrebbe determinato la violazione dei principi di legge generali dell’azione amministrativa, di cui alla legge n. 241 del 1990, e di quelli riconosciuti dalla normativa di settore in tema di tutela dei diritti dei terzi.

4.‒ Rtl 102,500 Hit Radio s.r.l. si è costituita in giudizio per resistere al gravame.

5.‒ Dopo uno scambio di memorie, all’odierna udienza pubblica del 27 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione, avendo il Collegio rappresentato alle parti presenti in udienza i possibili effetti processuali di una sentenza di accoglimento dell’appello.

DIRITTO

1.‒ La sentenza di primo grado ha motivato le sue statuizioni nei termini che seguono:

«Impugna la società ricorrente un provvedimento risalente nel tempo a diversi anni prima del deposito dell’odierno ricorso, nonché successivo atto risalente al 2015, anch’esso antecedente di qualche anno rispetto al radicamento dell’impugnativa.

Lamenta la società presunte interferenze che le trasmissioni delle società contro-interessate emittenti avrebbero provocato a danni delle proprie trasmissioni, pur dichiarando che si trattava di interferenze occasionali o comunque non più attuali.

Sul punto, l’Avvocatura erariale ha eccepito la evidente tardività dell’impugnativa e l’acquiescenza.

Difatti, a mente dell’art. 29 (Azione di annullamento) c.p.a.: “L’azione di annullamento per violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere si propone nel termine di decadenza di sessanta giorni”. In virtù dell’art. 41 (Notificazione del ricorso e suoi destinatari), comma 2, c.p.a “Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, […] entro il termine previsto dalla legge, decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza […]”. Ai sensi dell’art. 3 (Pronunce di rito), comma 1, lett. a), c.p.a. “Il giudice dichiara, anche d’ufficio, il ricorso: a) irricevibile se accerta la tardività della notificazione o del deposito […]”.

Lamenta nel ricorso parte ricorrente la violazione dell’art. 28 d.lgs. 31 luglio 2005, n. 177 (“Testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici”) ed altre censure alla stessa materia correlate e in toto ancillari.

Tuttavia, osserva il Collegio che detta disciplina risulta abrogata dal corposo d.lgs. 8 novembre 2021, n. 208 (“Attuazione della direttiva (UE) 2018/1808 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 novembre 2018, recante modifica della direttiva 2010/13/UE, relativa al coordinamento di determinate disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri, concernente il testo unico per la fornitura di servizi di media audiovisivi in considerazione dell’evoluzione delle realtà del mercato”).

Né, nelle memorie depositate più in prossimità dell’udienza, parte ricorrente ha avuto cura di metter conto, con specifico adattamento degli originari motivi di ricorso, l’impatto della nuova normativa sugli stessi, precisando qual sia la persistenza dell’interesse al ricorso, che invero fin dalla sua impostazione originaria non rivela un pregnante interesse ad agire davanti al giudice amministrativo.

In conclusione, il ricorso è irricevibile, per tardività delle impugnazioni spiegate, e, ad ogni modo, inammissibile quanto ad interesse ad agire».

2.‒ La motivazione della sentenza ‒ che compendia in poche proposizioni un articolato contenzioso afferente alle turbative (asseritamente) conseguenti alle autorizzazioni assentite dai competenti organi territoriali del ministero ‒ appare incongrua.

2.1.‒ Il sopravvenuto d.lgs. 8 novembre 2021, n. 208 ‒ rispetto al quale, secondo il giudice di prime, la ricorrente avrebbe dovuto ‘adattare’ gli originari motivi di ricorso ‒ non costituisce la base giuridica degli atti impugnati, i quali sono retti, in forza del noto principio tempus regit actum, dalle norme vigenti al momento della loro adozione.

A ciò si aggiunge che, nel caso in esame, vi è continuità normativa: il nuovo atto-fonte non ha abrogato la norma invocata dal ricorrente, dal momento che l’art. 28, comma 2, del d.lgs. 31 luglio 2005, n. 177, è refluito nell’art. 25, comma 1, d.lgs. n. 208 del 2021.

2.2.‒ Ai fini della declaratoria di irricevibilità, la sentenza si limita a richiamare le norme del c.p.a. sul termine di decadenza, senza spiegare perché nel caso in esame non dovrebbe trovare applicazione la norma che fa decorrere tale termine dalla «piena conoscenza» dell’atto che si assume lesivo, laddove di quest’ultimo sia mancata la notificazione o comunicazione e neppure per lo stesso sia prevista la pubblicazione (art. 41, comma 2, del c.p.a.).

La tesi dell’appellante ‒ rispetto alla quale la sentenza di primo grado non prende alcuna posizione ‒ è infatti di avere riscontrato la turbativa solo a partire dal mese di settembre dell’anno 2016 (momento, a partire da quale l’originaria controinteressata avrebbe attivato l’impianto oggetto degli illegittimi atti autorizzativi) e di avere avuto quindi conoscenza dei provvedimenti impugnati solo in data 25 ottobre 2016, a seguito di accesso (con la conseguenza che il ricorso introduttivo sarebbe stato tempestivamente notificato in data 22 dicembre 2016).

2.3.‒ L’affermazione secondo cui il ricorso è «inammissibile quanto ad interesse ad agire» è, invece, del tutto apodittica (cioè pronunciata senza alcun sostegno argomentativo o probatorio).

3.‒ Ritiene il Collegio che le anomalie argomentative sopra evidenziate si traducono in una motivazione del tutto apparente, di gravità tale da collocare la motivazione al di sotto del «minimo costituzionale» di cui all’art. 111, comma 5, Cost., con conseguente rimessione della causa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a. (cfr. Consiglio di Stato sez. VI, 26 novembre 2020, n. 7433; Sez. VI, 22 ottobre 2021, n. 7120; da ultimo, sez. V, 10 febbraio 2025, n. 1038).

3.1.‒ Sul punto è opportuno richiamare, agli effetti di cui all’art. 99 c.p.a., le sentenze dell’Adunanza Plenaria n. 10 e n. 11 del 2018, secondo cui la «nullità della sentenza» è ravvisabile non solo nel caso di motivazione «radicalmente assente», ma anche nel caso di motivazione «meramente apparente», che si ha quando essa è «palesemente non pertinente rispetto alla domanda proposta», o «tautologica o assertiva, espressa attraverso mere formule di stile» o «richiama un generico orientamento giurisprudenziale senza illustrarne il contenuto». «Più in generale, la motivazione è apparente quando sussistono anomalie argomentative di gravità tale da porre la motivazione al di sotto del minimo costituzionale che si ricava dall’art. 111, comma 5 Cost. […] tale anomalia si identifica, oltre che nella mancanza assoluta di motivi sotto l’aspetto materiale e grafico, nel contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili, nella motivazione meramente assertiva, tautologica, apodittica, oppure obiettivamente incomprensibile […] La motivazione apparente non è sindacabile dal giudice, in quanto essa costituisce un atto d’imperio immotivato e dunque non è nemmeno integrabile, se non con il riferimento alle più varie, ipotetiche congetture, ma una sentenza “congetturale” è, per definizione, una non-decisione giurisdizionale – o, se si preferisce e all’estremo opposto, un atto di puro arbitrio – e, quindi, un atto di abdicazione alla potestas iudicandi […]. La nullità della sentenza per difetto assoluto di motivazione riguarda non solo le sentenze di rito (irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità), ma anche quelle che recano un dispositivo di merito […] non sorretto da una reale motivazione […] Il difetto assoluto di motivazione deve essere valutato e apprezzato con riferimento alla sentenza nella sua globalità rispetto al ricorso proposto unitariamente inteso, e non in maniera parcellizzata o frammentata, facendo riferimento ai singoli motivi o alle singole domande formulate all’interno di esso».

3.2.‒ La successiva sentenza n. 16 del 2024 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, ritornando sull’argomento, ha sottolineato che la mediazione tra il modello del ‘doppio grado di merito pieno’ e quello di un primo grado ‘di mero rito’ seguito da un ‘unico grado di merito pieno’ in fase di appello è disciplinata dall’art. 105 c.p.a. attraverso un archetipo che bilancia le esigenze del giusto processo con quelle della sua ragionevole durata.

Su queste basi, ad integrazione di quanto statuito con le sentenze sopra citate del 2018, l’Adunanza Plenaria ha statuito che la «nullità della sentenza» si verifica non solo nel caso di difetto di sottoscrizione, ma anche di palesi «errori di giudizio» in fatto o in diritto, ipotesi quest’ultima che è configurabile quando l’erronea dichiarazione di inammissibilità del ricorso ‒ per il riscontrato difetto di una condizione dell’azione ‒ si sia basata su di una motivazione palesemente tautologica o riferibile a fatti o a circostanze non pertinenti.

3.3.‒ L’ulteriore sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 10 del 2025, ha ritenuto che le considerazioni formulate dalla sentenza n. 16 del 2024 ‒ in relazione alla erronea declaratoria di inammissibilità del ricorso ‒ devono essere estese anche all’ipotesi dell’erronea declaratoria di improcedibilità del ricorso, caratterizzata da un corrispondente oggetto dell’errore sulla persistenza di una condizione dell’azione.

4.‒ Alla luce degli argomenti sopra svolti, il Collegio ribadisce che la motivazione della sentenza appellata, che ha dichiarato irricevibile e inammissibile il ricorso di primo grado, è palesemente tautologica e basata su elementi non pertinenti, dando luogo al vizio di «motivazione apparente» che comporta la nullità della sentenza, ai sensi dell’art. 105, comma 1, del c.p.a.

Ne consegue la rimessione della causa al giudice di primo grado, davanti al quale il procedimento andrà riassunto «nel termine perentorio di novanta giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della sentenza o dell’ordinanza» (art. 105, comma 3, del c.p.a.).

5.‒ Le spese di lite possono essere compensate per entrambi i gradi di giudizio, attese le ragioni che hanno imposto la definizione in rito del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto:

– dichiara la nullità della sentenza impugnata e rimette la causa al primo giudice;

– compensa interamente tra le parti le spese di lite del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere, Estensore

Giordano Lamberti, Consigliere

Lorenzo Cordi’, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

L'articolo Sulla nullità della sentenza per motivazione apparente. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Onere della prova – Diritto – Fatti costitutivi – Richiamo per relationem ad atti o documenti esterni al giudizio – Inammissibilità.

I fatti costitutivi del diritto non possono essere dimostrati mediante il mero richiamo ad atti o documenti esterni agli atti giudiziari, in quantola tecnica di redazione del ricorso “per relationem” impostata sul rinvio ad altro documento si pone in contrasto con il principio di specificità dei motivi imposto dall’art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a. Siffatto modus procedendi non integra una rituale allegazione (e men che meno una prova), in quanto il diritto di difesa impone che alla parte convenuta sia consentito evincere già dall’atto introduttivo quali sono gli elementi costitutivi sui cui si fonda la pretesa di controparte, non essendo pertanto ammissibile che per l’individuazione degli stessi il ricorso faccia rinvio a documenti esterni, non allegati all’atto che viene notificato.

Pres. Caruso – Est. Bolognesi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 817 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Ennio Cerio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Economia e delle Finanze e Comando generale della Guardia di finanza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege a Genova, v.le Brigate Partigiane, 2;

per l’accertamento

e del diritto patrimoniale dei ricorrenti a percepire l’indennità di compensazione per il servizio reso nelle giornate destinate al riposo settimanale o nei festivi infrasettimanali, oltre agli interessi legali e alla rivalutazione monetaria come per legge.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze e del Comando generale della Guardia di finanza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 novembre 2025 il dott. Marcello Bolognesi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso venti ricorrenti, dichiaratamente appartenenti al Corpo della Guardia di Finanza e in servizio presso vari reparti della Liguria, hanno chiesto l’accertamento della spettanza dell’indennità di compensazione per il servizio reso in occasione di giornate destinate al riposo settimanale o festive infrasettimanali.

Con l’unico motivo di ricorso è stata dedotta la violazione “dell’art. 54 d.p.r. 164/2002 c. 3, dell’art. 28 c. 3 d.p.r. 170/2007, dell’art. 38 c. 4 d.p.r. n. 51/2009 e dell’art. 27 comma 4 del D.P.R. n. 39/2018, nonché violazione e/o falsa applicazione della Circolare n. 120000/105 del 23/6/2014, del Manuale S.I.R.I.S. n. 372041/2017 approvato con atto prot. 8996/2017, della Circolare n. 289086/017 del 28/9/2017, del Nuovo regolamento di servizio interno della Guardia di Finanza (pubblicato con il D.M. 30/11/1991 e successive modificazioni), della Circolare n. 282581/6212 del 12/8/2002 e della Circolare Prot. n. 311707/09 del 22/9/2009. Eccesso di potere per illogicità manifesta e/o per travisamento dei fatti”.

Secondo i ricorrenti, nel caso di servizio imposto nelle domeniche, nelle festività infrasettimanali e nei giorni di riposo infrasettimanali, oltre al recupero, spetterebbe anche l’indennità di compensazione sulla base del combinato disposto dell’art. 43 del Regolamento di servizio interno della Guardia di Finanza e dell’art. 54, comma 3, del D.P.R. 18.6.2002, n. 164 secondo il quale “fermo restando il diritto al recupero, al personale che per sopravvenute inderogabili esigenze di servizio sia chiamato dall’amministrazione a prestare servizio nel giorno destinato al riposo settimanale o nel festivo infrasettimanale è corrisposta una indennità di euro 5,00, a compensazione della sola ordinaria prestazione di lavoro giornaliero” (indennità poi elevata ad euro 12 con D.P.R. 20.4.2022, n. 57).

Tale indennità, essendo finalizzata a svolgere una funzione remunerativa del disagio connesso alla prestazione del lavoro in una giornata destinata al riposo, spetterebbe sia nel caso in cui per tale giorno sia stata programmata l’effettuazione del servizio, sia nel caso in cui il servizio medesimo sia stato richiesto, per sopravvenute inderogabili esigenze, in un giorno festivo destinato al riposo.

Dunque la prestazione dell’attività lavorativa in una giornata festiva costituirebbe, comunque, il presupposto per l’erogazione dell’indennità in parola, indipendentemente dal fatto che sia già stato programmato il riposo settimanale, come affermato anche da questo Tribunale in un caso analogo (cfr. T.A.R. Liguria, I, 16.5.2022, n. 385).

Si sono costituite in giudizio le amministrazioni resistenti con richiesta di rigetto del ricorso perché:

– i ricorrenti non hanno fornito la prova dei fatti costitutivi del diritto vantato;

– perché, in ogni caso, secondo la giurisprudenza l’indennità in parola spetta “solo nel caso in cui il militare “…per sopravvenute inderogabili esigenze di servizio sia chiamato dall’amministrazione a prestare servizio nel giorno destinato al riposo settimanale o nel festivo infrasettimanale… ” (Cons. Stato, sez. II, 3.7.2023 n. 6454; T.A.R. Lombardia-Milano, sez. IV, 25.8.2021 n. 1949).

In effetti parte ricorrente non solo non ha illustrato nel ricorso (né in alcuna memoria) quale sarebbe la posizione dei singoli ricorrenti e i fatti da cui originerebbe il diritto a percepire tale indennità ma, nel termine di cui all’art. 73 C.p.a., non ha allegato in giudizio alcuna prova dei presupposti della spettanza di tale indennità.

In seguito alla suddetta eccezione formulata dall’Avvocatura dello Stato, i ricorrenti in data 20.11.2025 (il giorno antecedente all’udienza), hanno depositato un unico file di 222 pagine, senza indice o capitoli, che secondo il foliario dovrebbe contenere “1. Nota esplicativa IP1 WEB; 2. IP1WEB dei singoli ricorrenti e relativa autodichiarazione” ma che, in realtà, è costituito per la quasi totalità da pagine illeggibili e, per la minima parte che risulta leggibile, riguarda per lo più tabelle contenenti dati non esplicati né in generale, né per ogni ricorrente.

All’udienza del 21.11.2025, rilevata la possibile inammissibilità del ricorso perché proposto in forma collettiva e cumulativa e in difetto della prova dell’identità di posizione sostanziale e processuale dei ricorrenti (nel ricorso collettivo) e, comunque, la tardività delle produzioni del 20.11.2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso è inammissibile.

Preliminarmente si devono esaminare le questioni pregiudiziali rilevate dal Collegio in udienza.

E’ pacifico che anche nel processo amministrativo chi agisce in giudizio a tutela di un proprio diritto, anche in un ricorso collettivo, deve allegare e provare tutti gli elementi, i dati e i documenti idonei a sostenere la sua pretesa, domandando al Giudice l’accertamento in concreto della sussistenza dei fatti dedotti.

L’attenuazione, nel processo amministrativo, del principio dispositivo non può tradursi in uno svuotamento dell’onere probatorio (specie ove, come nella fattispecie, si faccia valere un diritto soggettivo nell’ambito di un rapporto paritetico) e del connesso e pregiudiziale dovere di allegare, con specificità e precisione, i fatti costitutivi della domanda.

Pertanto è inammissibile il ricorso collettivo che – come nel caso in questione – nulla abbia precisato in ordine alle condizioni di legittimazione e di interesse di ognuno dei ricorrenti, in quanto ciò impedisce al Giudice di controllare il concreto e personale interesse di ciascuno di essi, l’omogeneità dello loro posizioni e la concreta fondatezza della domanda (cfr. Cons. Stato, sez. III, 25/6/2019 n. 4369; cfr. in terminis Id. sez. III, 15.1.2014 n. 111; Id. sez. III 15.5.2013 n. 2649).

Nel caso in esame, infatti, il ricorso ha indicato unicamente i nominativi dei ricorrenti ed il fatto che essi sono “militari appartenenti al Corpo della Guardia di Finanza, in servizio, presso i reparti in elenco: Comp. Albenga; Comp. Savona; Gruppo Savona; Ii° Gruppo Genova; Gruppo Savona; Gruppo La Spezia”, senza ulteriori precisazioni o allegazioni che consentano di valutare la posizione dei singoli ricorrenti.

In particolare non sono stati resi noti: il rispettivo grado dei ricorrenti, l’esistenza e il contenuto di eventuali istanze da essi presentate per il riconoscimento dell’indennità richiesta, l’eventuale determinazione dell’Amministrazione su tali richieste, il riferimento ai periodi in cui l’indennità sarebbe dovuta, la natura del servizio svolto nei giorni (programmato o meno) e la tipologia delle festività in cui è stata effettuata l’attività lavorativa.

Ne consegue che il ricorso è inammissibile per mancata allegazione dei requisiti di legittimazione e di interesse di ciascuno dei ricorrenti del ricorso collettivo.

Ad abundantiam si rileva, comunque, che il gravame dovrebbe essere respinto per difetto di prova degli elementi costitutivi del diritto reclamato dai ricorrenti, atteso che né in ricorso né in memoria illustrativa sono stati in alcun modo precisati – per ogni ricorrente – i presupposti per il riconoscimento della spettanza dell’indennità in parola, né è stata ritualmente allegata la documentazione dimostrativa dell’effettuazione del servizio nei giorni festivi, tanto che il Comando generale, con la memoria ritualmente depositata, ha eccepito il difetto di prova “di avere prestato effettivamente servizio in giornate di domenica o comunque destinate al riposo settimanale o ancora festive infrasettimanali, in precedenza destinate, sulla base degli ordinari atti di programmazione, al riposo settimanale, in luogo dell’ordinario svolgimento del servizio” e del fatto che “nelle medesime giornate, gli stessi militari siano stati impiegati a svolgere attività lavorativa a sorpresa, in quanto non programmata, nei termini sopraesposti, per sopravvenute ed inderogabili esigenze di servizio”.

Il deposito documentale effettuato dai ricorrenti solo in data 20.11.2025, ossia il giorno prima dell’udienza, è inammissibile in quanto tardivamente effettuato rispetto ai termini decadenziali previsti per il deposito della documentazione dall’art. 73 C.p.a.

Tale produzione documentale, invero, oltre che tardiva, risulta comunque inidonea a dimostrare la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del diritto alla spettanza dell’indennità in questione per le seguenti ragioni.

I fatti costitutivi del diritto non possono essere dimostrati mediante il mero richiamo ad atti o documenti esterni agli atti giudiziari, in quanto “la tecnica di redazione del ricorso “per relationem” impostata sul rinvio ad altro documento si pone in contrasto con il principio di specificità dei motivi imposto dall’art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.” (Cons. Stato, sez. IV, 21 febbraio 2020 n. 1323, 25 ottobre 2019, n. 7275, e 12 luglio 2019, n. 4903; id., sez. V, 20 luglio 2016, n. 3280).

Siffatto modus procedendi non integra una rituale allegazione (e men che meno una prova), in quanto il diritto di difesa impone che alla parte convenuta sia consentito evincere già dall’atto introduttivo quali sono gli elementi costitutivi sui cui si fonda la pretesa di controparte, non essendo pertanto ammissibile che per l’individuazione degli stessi il ricorso faccia rinvio a documenti esterni, non allegati all’atto che viene notificato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 1 giugno 2023, n. 5425; id., sez. II, 9 dicembre 2022, n. 10808, Cass. civ. nn. 4454/2024; 9646/2022; 1084/2023; 13625/2022).

Inoltre il citato documento tardivamente depositato consta di 222 pagine che, per la quasi totalità, risultano illeggibili e, comunque, anche le poche parti leggibili contengono informazioni – per lo più in formato tabella – che, in difetto di un’organica esplicazione in sede di atto difensivo, non consentono di comprendere l’esistenza e la consistenza delle pretese dei singoli ricorrenti.

Conclusivamente, alla luce di tali argomentazioni, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

La particolarità della vicenda induce il Collegio a ritenere sussistenti le giuste ragioni per compensare integralmente le spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso a Genova nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Caruso, Presidente

Liliana Felleti, Primo Referendario

Marcello Bolognesi, Primo Referendario, Estensore

L'articolo Sull’inammissibilità del richiamo “per relationem” ad atti o documenti esterni agli atti giudiziari per la dimostrazione dei fatti costitutivi del diritto azionato. proviene da Giustamm.