Roberta Lomurno

IL RUOLO DELL’APPROCCIO ONE HEALTH NEL CONTRASTO ALLA PERDITA DELLA BIODIVERSITÀ

1. La tutela multilivello della biodiversità – 2. Gli effetti della perdita della biodiversità sulla salute umana, animale e ambientale – 3. L’approccio One Health – 3.1. Il legame tra l’approccio One Health e la tutela della biodiversità: diritto internazionale, europeo e nazionale – 4. Riflessioni conclusive

Abstract

Il contrasto alla perdita della biodiversità sta progressivamente divenendo un imperativo morale, economico e ambientale per la legislazione internazionale, europea e nazionale, a causa dell’impatto che la stessa rischia di avere sulla salute umana, animale e ambientale. In tal senso, ad esempio, giova rilevare che le recenti malattie infettive risultano essere connesse alla perdita di biodiversità, in quanto sembrano avere in comune l’origine zoonotica, essendo state trasmesse all’uomo dagli animali. Per altro verso, da diverse fonti emerge la stretta interrelazione sussistente tra la perdita della biodiversità e il cambiamento climatico, delineabile quale legame bidirezionale.

I problemi citati, considerata la pluralità di aspetti coinvolti, richiedono soluzioni innovative, tra cui potrebbe rivelarsi particolarmente vantaggioso il c.d. approccio One Health, illustrato nel 2004 nei “Manhattan Principles on One world, One Health” e fondato sul principio per cui la salute umana, quella animale e quella ambientale sono strettamente connesse l’una all’altra. Il legame tra l’approccio in esame e la tutela della biodiversità è richiamato in numerosi atti – sia a livello sovranazionale che nazionale – che evidenziano i benefici che l’approccio One Health può apportare alle strategie di contrasto alla perdita della biodiversità.

1. La tutela multilivello della biodiversità

La repentina e crescente perdita di biodiversità degli ultimi anni rende la tutela di tale bene un imperativo morale, economico e ambientale per la legislazione internazionale, europea e nazionale. La protezione della biodiversità, infatti, è fondamentale per rafforzare la capacità della società di affrontare i cambiamenti globali, le minacce per la salute e le catastrofi, oltre che per il benessere fisico e mentale dell’uomo[1].

Il concetto di biodiversità, quindi, sembrerebbe essere finalizzato alla conservazione del mondo così come lo conosciamo, riprendendo un’idea propria del sociobiologo Wilson che è stato tra i primi ad utilizzare il termine “biodiversità” negli anni Ottanta[2].

Nella Convenzione sulla diversità biologica, firmata a Rio de Janeiro nel 1992, nel corso della Conferenza delle Nazioni Unite, la diversità biologica è definita quale “variabilità degli organismi viventi di qualsiasi fonte, inclusi, tra l’altro, gli ecosistemi terrestri, marini e gli altri ecosistemi acquatici e i complessi ecologici dei quali fanno parte; essa comprende la diversità all’interno di ogni specie, tra le specie e degli ecosistemi”.

La Convenzione, quindi, individua tre livelli di diversità biologica, ossia quella genetica, quella specifica e quella ecosistemica. La prima, in particolare, è quella che riguarda la variazione dei geni entro e tra popolazioni della stessa specie e che consente la diversità agli altri due livelli. La diversità specifica, invece, è relativa alla presenza di specie diverse in un territorio e ai rapporti tra queste. Per diversità ecosistemica, infine, si intende la “differenziazione di ambienti fisici, di raggruppamenti di organismi, piante, animali e microrganismi e di processi e interazioni che si instaurano tra loro”[3].

Oltre che fornire una definizione di biodiversità, giova evidenziare che la Convenzione sulla diversità biologica ha avuto il fine di incentivare la cooperazione internazionale su questioni ambientali di rilevanza globale, come i cambiamenti climatici, la perdita della biodiversità e la deforestazione[4]. Essa, pertanto, può essere considerata quale punto di inizio dell’adozione di un approccio globalistico per la protezione della biodiversità[5], in luogo delle precedenti convenzioni settoriali, volte a tutelare solo alcuni tipi di habitat e specie [6].

L’organo di governo della Convenzione sulla diversità biologica è la Conferenza delle Parti (COP) che si riunisce ogni due anni per esaminare i progressi compiuti nell’attuazione della Convenzione, definire le priorità, fornire linee guida e programmare nuovi progetti. Tra le diverse, deve essere richiamata la decima Conferenza delle Parti della Convenzione per la Diversità Biologica, durante la quale è stato adottato il Piano Strategico per il periodo 2011-2020 e sono stati individuati cinque obiettivi strategici e venti obiettivi operativi noti come Aichi Biodiversity Targets. Successivamente, a causa del mancato raggiungimento di molti degli Aichi Targets, l’Organismo di consulenza della Convenzione delle Nazioni Unite sulla Biodiversità ha adottato delle raccomandazioni che hanno incentivato lo sviluppo di un nuovo quadro globale per la biodiversità – Global Biodiversity Framework post 2020. Nel dicembre 2022, i Paesi partecipanti alla COP 15 hanno adottato il Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework, individuando quattro obiettivi da raggiungere entro il 2050, ossia la riduzione delle minacce alla biodiversità; l’utilizzo sostenibile della biodiversità, la valorizzazione e conservazione dei benefici che offre alle persone; la condivisione equa dei benefici, economici e non, derivanti dalle risorse genetiche; l’implementazione e accessibilità per tutte le Parti agli strumenti necessari all’attuazione dell’accordo, inclusi quelli finanziari, tecnici, scientifici, tecnologici[7].

Da ultimo, tra ottobre e novembre del 2024, si è svolta in Colombia la sedicesima conferenza delle parti (COP16), al fine di approvare delle decisioni per rendere operativo il Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework. Le questioni principali nell’agenda della COP16, in particolare, sono state la valutazione dell’allineamento delle strategie nazionali per la biodiversità preesistenti al Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework ai target definiti in tale accordo; l’individuazione di strumenti finanziari per la mobilitazione delle risorse necessarie al fine di far concorrere i diversi Paesi – sulla base del principio delle responsabilità comuni ma differenziate – all’efficace esecuzione dell’accordo di Kunming-Montreal; l’attuazione del meccanismo multilaterale sull’equa condivisione dei benefici derivanti dall’uso delle informazioni concernenti il sequenziamento digitale delle risorse genetiche; la definizione di un impegno dei Paesi per affrontare sinergicamente la doppia crisi ambientale del cambiamento climatico e della perdita di biodiversità[8].

Oltre che sul piano internazionale, anche a livello europeo e nazionale, è evidente una crescente attenzione al tema della protezione della biodiversità.

In tal senso, in primo luogo, vengono in rilievo la direttiva 79/409/CEE “Uccelli” e la direttiva 92/43/CEE “Habitat”, cui si aggiunge la direttiva quadro 2008/56/CE sulla strategia per l’ambiente marino. La direttiva “Habitat”, specificamente, mira a garantire il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e delle specie di fauna e flora selvatiche di rilievo comunitario, tramite la costituzione di una rete ecologica coerente di zone speciali di conservazione, chiamata Natura 2000, che rappresenta un importante strumento di tutela della biodiversità in Europa ed in Italia[9].

Nell’ambito del diritto europeo, inoltre, sono state elaborate nuove strategie di tutela della biodiversità, in gran parte riconducibili al Green Deal europeo, lanciato nel 2019 e costituito da diverse iniziative strategiche aventi l’obiettivo di condurre l’Unione sulla strada di una transizione verde, allo scopo di raggiungere la neutralità climatica entro il 2050[10].

Tra le altre, anzitutto, deve essere richiamata la “Strategia dell’UE sulla biodiversità per il 2030 – Riportare la natura nella nostra vita” (approvata dal Parlamento europeo nel giugno nel 2021), che individua le azioni principali che dovrebbero essere attuate entro il 2030. Tra i diversi obiettivi, in particolare, vi è la creazione di zone protette comprendenti almeno il 30% della superficie terrestre e marina dell’UE, ampliando la copertura delle zone Natura 2000 esistenti; il ripristino degli ecosistemi degradati in tutta l’UE attraverso alcune misure determinate, tra cui la riduzione dell’uso e del rischio dei pesticidi del 50% e l’impianto di tre miliardi di alberi all’interno dell’UE; lo stanziamento di fondi (tramite sia fondi dell’UE che finanziamenti nazionali e privati) per la protezione e la promozione della biodiversità e la creazione di un quadro globale per la biodiversità.

Giova rilevare, peraltro, che la strategia sulla biodiversità è stata presentata dalla Commissione nel 2020 congiuntamente alla strategia “Farm to Fork” (“Dal produttore al consumatore”), con cui condivide diversi obiettivi, tra cui, ad esempio, la riduzione dell’uso di pesticidi e fertilizzanti, il ripristino dei terreni agricoli e la gestione delle risorse idriche[11].

Oltre agli atti citati, un ulteriore elemento chiave per la protezione della biodiversità è costituito dalla “Nature Restoration Law”, regolamento approvato dal Parlamento europeo nel luglio 2024, allo scopo di mitigare i cambiamenti climatici e gli effetti delle catastrofi naturali e necessario anche per rispettare gli impegni internazionali presi dall’Unione. Il regolamento, infatti, intende realizzare misure per ripristinare almeno il 20% delle zone terrestri e marine dell’Unione entro il 2030 e tutti gli ecosistemi che necessitano un intervento entro il 2050, prevedendo obiettivi e obblighi giuridicamente vincolanti specifici nei diversi ecosistemi individuati (terrestri e marini, di acqua dolce e urbani).

Infine, nel contesto del diritto europeo, si deve menzionare anche la PAC 2023-2027, entrata in vigore il 1º gennaio 2023 e i relativi piani strategici approvati dalla Commissione per fornire un contributo al Green Deal europeo, alla Strategia sulla biodiversità e alla strategia Farm to Fork[12]. La PAC, infatti, persegue tre “obiettivi ambientali” – comuni anche al Green Deal europeo – ossia il contrasto ai cambiamenti climatici, la protezione delle risorse naturali e la promozione della biodiversità. Con riferimento a quest’ultima, specificamente, rilevano le norme sulla condizionalità relative sia alla direttiva sugli uccelli che alla direttiva sugli habitat, le misure per ridurre l’uso dei pesticidi, per la creazione e il mantenimento di elementi caratteristici del paesaggio e di un maggior numero di terreni lasciati a riposo, la promozione di un’agricoltura biologica tramite regimi ecologici e/o lo sviluppo rurale, la previsione di fondi a favore di sistemi agricoli ad alto valore naturalistico e piani di gestione della natura che coltivano zone rispettose dell’ambiente naturale e pratiche agroecologiche[13].

Con particolare riguardo al diritto nazionale, invece, preme evidenziare l’importanza della Strategia nazionale per la biodiversità 2030, elaborata – successivamente alla prima Strategia nazionale relativa al decennio 2011-2020 – nell’ambito degli impegni assunti dall’Italia con la ratifica della Convenzione sulla Diversità Biologica. Tale Strategia valorizza l’importanza della biodiversità per il contrasto ai cambiamenti climatici, la salute e l’economia e contribuisce al raggiungimento degli obiettivi dell’Agenda 2030, integrandosi con altri strumenti strategici nazionali. In particolare, la Strategia è strutturata in due Obiettivi Strategici (“costruire una rete coerente di aree protette terrestri e marine” e “ripristinare gli ecosistemi terrestri e marini”), articolati a loro volta in otto ambiti di intervento, cui si associano i “Vettori”, ossia ambiti trasversali di azione che possono concorrere al raggiungimento degli obiettivi perseguiti[14].

La centralità del tema della tutela della biodiversità nell’ambito del diritto interno, peraltro, è destinata ad aumentare progressivamente a seguito della legge costituzionale 1/2022 che ha introdotto all’art. 9 della Costituzione un terzo comma secondo cui la Repubblica deve tutelare “l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali”. La modifica costituzionale intervenuta nel 2022 costituisce un tassello particolarmente rilevante nel percorso della promozione della biodiversità, considerando che la tutela di tale bene diviene vincolante per il diritto interno, essendo stata inserita tra i principi fondamentali della nostra Costituzione.

2. Gli effetti della perdita della biodiversità sulla salute umana, animale e ambientale

La crescente attenzione dedicata alla tutela della biodiversità si rivela necessaria anche alla luce dell’impatto che la perdita della biodiversità rischia di avere sulla salute umana, animale e ambientale.

Per quanto riguarda la salute pubblica, lo stretto legame tra salute e biodiversità è evidenziato in numerosi atti relativi alla protezione della biodiversità[15].

Tale connessione, ad esempio, emerge dal Preambolo della citata Convenzione sulla diversità biologica del 1992, ove si legge che “la conservazione e l’utilizzazione durevole della diversità biologica rivestono un’importanza critica per soddisfare i bisogni alimentari, sanitari ed altri della crescente popolazione del pianeta”.

La consapevolezza del bisogno di un approccio unitario per la tutela della salute e della biodiversità, inoltre, è stata alla base dell’instaurazione nel 2008 della Cooperation on Health and Biodiversity – COHAB Initiative, avviata a seguito della Conferenza sulla salute e biodiversità nel 2005, allo scopo di incentivare una collaborazione tra le varie organizzazioni attive in questi ambiti. In tal senso, merita di essere citato il report “Connecting Global Priorities: Biodiversity and Human Health, a State of Knowledge Review”, pubblicato nel 2015, grazie alla collaborazione tra il Segretariato della Convenzione sulla diversità biologica (Scbd) e l’Organizzazione Mondiale della Sanità (Oms), che evidenzia i benefici che la biodiversità apporta alla salute fisica e mentale dell’uomo: ad esempio, permette di godere di spazi verdi, consente una buona alimentazione, fornisce medicine tradizionali e moderne, garantisce la qualità dell’acqua e dell’aria; riduce il rischio di trasmissione di malattie infettive[16].

Relativamente all’ultimo degli aspetti citati, non può non rilevarsi come il rischio di pandemie risulta essere connesso alla perdita di biodiversità. La riduzione di diversità genetica, anche relativamente alle medesime specie, infatti, limita la capacità di combattere gli agenti patogeni che, conseguentemente, si trasmettono più facilmente tra gli animali. La manomissione di ecosistemi – anche conseguenti ad attività umane nocive per l’ambiente, come la deforestazione o gli allevamenti – inoltre, determina più frequenti contatti tra umani e fauna selvatica, accrescendo le probabilità di trasmissione di patogeni dagli animali agli umani (il cosiddetto spillover)[17]. Secondo delle analisi condotte in tale materia, la gran parte delle malattie infettive che ha colpito l’uomo negli ultimi anni ha origine zoonotica[18]. Inoltre, da alcune ricerche emerge che il rischio di trasmissione non riguarda solamente il rapporto animale-uomo ma anche quello uomo-animale e animale-animale[19].  La minaccia delle malattie infettive, quindi, non concerne solamente la salute dell’uomo ma anche quella della fauna e della flora che rappresentano degli aspetti essenziali della biodiversità[20].

Al fine di migliorare la prevenzione e la risposta alle pandemie future su scala mondiale, è attualmente oggetto di negoziazione da parte dei paesi dell’Organizzazione mondiale della sanità un accordo globale sulle pandemie, nato a seguito della proposta presentata nel novembre del 2020, al forum di Parigi per la pace, da parte del presidente del Consiglio europeo. Gli obiettivi perseguiti da tale accordo, in particolare, sono quelli di garantire un impegno politico costante e a lungo termine; di definire processi e compiti chiari; di assicurare un sostegno ai settori pubblico e privato a tutti i livelli e di promuovere un approccio coinvolgente l’intero apparato governativo e tutta la società, integrando le questioni sanitarie in tutti i settori strategici pertinenti[21].

Oltre al tema appena esaminato, un ulteriore esempio della stretta connessione tra salute umana, animale e ambientale è quello dell’antimicrobico resistenza, ossia la capacità dei microrganismi di resistere ai trattamenti antimicrobici. Secondo l’Organizzazione mondiale della sanità, infatti, tale problema è tra le prime dieci minacce globali per la salute. L’UNEP, in particolare, ha sottolineato che la perdita della biodiversità gioca un ruolo nello sviluppo della resistenza antimicrobica, in quanto la situazione attuale è stata causata anche dalla triplice crisi planetaria (cambiamento climatico, inquinamento e perdita di biodiversità)[22]. Le conseguenze dell’antimicrobico-resistenza, specificamente, non riguardano solo la salute dell’uomo (in relazione a cui le malattie infettive causate da microrganismi resistenti agli antibiotici possono divenire più difficili da curare) ma anche quella degli animali (a causa della minore disponibilità di antibiotici in grado di curare le infezioni sia degli animali domestici che di quelli da allevamento) e dell’ambiente (in quanto i residui di questi medicinali rischiano di contaminare acqua, suolo e vegetazione, poiché continuano ad essere attivi nell’ambiente, inducendo una pressione selettiva verso i batteri che comunemente vi abitano)[23].

Per quanto riguarda specificamente la salute ambientale, invece, sta aumentando progressivamente la consapevolezza dell’interdipendenza tra la perdita della biodiversità e il cambiamento climatico globale. Tra i due fenomeni, peraltro, si può riscontrare un legame bidirezionale: da un lato, il riscaldamento globale accelera la perdita di biodiversità, dall’altro lato, le misure di tutela della biodiversità possono contribuire a ridurre gli impatti del cambiamento climatico[24].

Tale connessione emerge da diverse fonti, tra cui la relazione elaborata dalla piattaforma intergovernativa di politica scientifica per la biodiversità e i servizi ecosistemici (IPBES) che mette in relazione cambiamenti climatici, perdita di biodiversità e pandemie, rilevando come le cause delle pandemie sono riconducibili agli stessi cambiamenti ambientali globali da cui derivano la perdita di biodiversità e i cambiamenti climatici[25],

L’interdipendenza tra cambiamenti climatici e biodiversità, inoltre, è evidenziata anche, nell’ambito del diritto europeo, dalla “Strategia dell’UE sulla biodiversità per il 2030 ” [26] e dalla “Nature Restoration Law”[27] e, nel diritto interno, dalla Strategia nazionale per la biodiversità 2030[28].

Peraltro, adottando un approccio unitario nella visione dei diversi problemi, giova evidenziare che il cambiamento climatico, oltre che strettamente legato alla perdita di biodiversità, è un fenomeno avente altre cause di natura antropica, derivando in larga parte dall’abbattimento delle foreste, dall’uso di combustibili fossili e dagli allevamenti intensivi[29].

Da questi primi rilievi emerge, quindi, la stretta connessione tra salute umana, dell’ambiente e quella degli animali, la cui tutela, quindi, diviene imprescindibile, oltre che come valore da tutelare in sé, anche al fine di tutelare la salute umana e ambientale[30].

3. L’approccio One Health

I problemi sinora citati, evidentemente, richiedono soluzioni innovative e interdisciplinari, tra cui potrebbe rivelarsi particolarmente vantaggioso il c.d. approccio “One Health”.

Tale approccio si basa su una visione olistica per cui la salute ambientale, quella umana e quella animale sono strettamente connesse tra loro.

L’approccio “One Health” è stato illustrato nel 2004 nei “principi di Manhattan”, elaborati a seguito della conferenza “One word, One health” e, successivamente, è stato oggetto di crescente interesse a livello globale[31].

A livello internazionale, lo sviluppo dell’approccio One Health è avvenuto, poi, soprattutto grazie al lavoro congiunto dell’Organizzazione mondiale della sanità (World Health Organization-WHO), dell’Organizzazione Mondiale per la Salute Animale (World Organisation for Animal Health -WOAH) e dell’Organizzazione per l’Alimentazione e l’Agricoltura (Food and Agriculture Organization-FAO), riunite nel c.d. Tripartite o Alleanza Tripartita che ha permesso di trasportare il paradigma One Health da una visione puramente teorica alla sua applicazione pratica. L’Allenza Tripartita si è successivamente trasformata nel c.d. quadripartito, essendosi aggiunto anche il Programma delle Nazioni unite per l’ambiente (United Nations Environment Programme-UNEP).

Di recente, una definizione di tale approccio è stata elaborata dal gruppo consultivo costituito nell’ambito del quadripartito, One Health High Level Expert Panel (OHHLEP), ed è oggi offerta dal documento “One Health Joint Plan of Action (2022-2026)” sviluppato a ottobre 2022: secondo tale definizione, si tratta di un “approccio integrato e unificante che mira ad equilibrare e ottimizzare in modo sostenibile la salute di persone, animali ed ecosistemi. Riconosce che la salute dell’uomo, degli animali domestici e selvatici, delle piante e dell’ambiente in generale (compresi gli ecosistemi) sono strettamente collegati e interdipendenti. L’approccio mobilita molteplici settori, discipline e comunità a vari livelli della società per lavorare insieme per promuovere il benessere e affrontare le minacce per la salute e gli ecosistemi, affrontando nel contempo la necessità collettiva di acqua pulita, energia e aria, alimenti sicuri e nutrienti, intervenire sul cambiamento climatico e contribuire allo sviluppo sostenibile”. Tale documento, quindi, ci fornisce oltre che una definizione, anche un presupposto, un metodo e degli obiettivi necessari per l’attuazione dell’approccio in esame[32].

3.1. Il legame tra l’approccio One Health e la tutela della biodiversità: diritto internazionale, europeo e nazionale

Con specifico riguardo al rapporto tra l’approccio One Health e la tutela della biodiversità, giova ripercorrere i diversi atti che, più o meno esplicitamente, evidenziano i benefici che l’approccio de quo può apportare alle strategie di contrasto alla perdita della biodiversità.

In tal senso, a livello sovrannazionale, merita di essere citato il Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework che riconosce le interconnessioni tra biodiversità e salute, evidenziando l’importanza di implementare l’accordo tenendo conto dell’approccio One Health.

Inoltre, deve essere menzionata anche la relazione elaborata dall’IPBES secondo cui per contrastare le questioni connesse della perdita di biodiversità, dei cambiamenti climatici e delle pandemie è necessario porre in essere strategie globali di prevenzione delle pandemie “basate sulla riduzione del commercio di specie selvatiche e del cambiamento di uso del suolo e sull’aumento della sorveglianza «One Health»”.

Anche nel quadro del diritto europeo l’approccio One Health è richiamato in diversi contesti che si occupano della tutela della biodiversità e, in special modo, in diverse politiche riconducibili al Green Deal. Tra le altre, anzitutto, giova richiamare la Nature Restoration Law e la Strategia dell’Unione europea sulla biodiversità per il 2030, ove si dichiara esplicitamente di voler aumentare il sostegno agli sforzi da compiere a livello mondiale per applicare l’approccio One Health. Secondo la Strategia in esame, una migliore protezione degli ecosistemi naturali, unita alla riduzione del commercio e del consumo di specie selvatiche, si rivelerà utile anche al fine di prevenire l’insorgere di malattie e pandemie e rafforzare la resilienza alle stesse.

Tra le diverse politiche costituenti il Green Deal, inoltre, si deve citare anche la strategia Farm to Fork che, “riconoscendo i legami inscindibili tra persone sane, società sane e un pianeta sano”, intende ridisegnare i nostri sistemi alimentari, al fine di garantire la sostenibilità della produzione alimentare. Secondo tale atto, infatti, i sistemi alimentari restano una delle principali cause dei cambiamenti climatici e del degrado ambientale e, pertanto, vi è necessità di ridurre la dipendenza da pesticidi e antimicrobici e il ricorso eccessivo ai fertilizzanti, di potenziare l’agricoltura biologica, di migliorare il benessere degli animali e invertire la perdita di biodiversità[33].

Infine, nell’ambito del diritto europeo, giova richiamare anche il Programma generale di azione dell’Unione per l’ambiente fino al 2030 (oggetto della Decisione UE 2022/591) che, nei considerando, evidenziando l’interconnessione tra cambiamento climatico, perdita di biodiversità e pandemie, ribadisce l’importanza della piena integrazione dell’approccio One Health a tutti i livelli di elaborazione delle politiche[34].

Oltre che a livello sovrannazionale, la connessione tra l’approccio One Health e la tutela della biodiversità emerge anche da alcuni atti adottati nel nostro Paese.

In questo senso, anzitutto, deve essere menzionato il Piano nazionale prevenzione 2020-2025 – adottato nel 2020 – che in più passaggi evidenzia i vantaggi dell’approccio One Health, definendolo quale approccio “multidisciplinare, intersettoriale e coordinato”, idoneo ad affrontare i rischi potenziali o già esistenti che derivano dalle relazioni tra ambiente-animali-ecosistema. Nel piano si afferma che l’approccio de quo, in particolare, può rivelarsi utile per affrontare la “questione trasversale della biodiversità e della salute umana” e può contribuire al contrasto all’antimicrobico-resistenza o all’emergenza di epidemie e pandemie.

Inoltre, in tale contesto, giova richiamare anche il Piano nazionale per gli investimenti complementari adottato – con il decreto-legge n. 59 del 6 maggio 2021, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 101 del 1 luglio 2021 – per raggiungere le finalità del PNRR e relativo alla gestione dei finanziamenti destinati a progetti complementari alla Missione Salute. In particolare, tra i tre progetti individuati, rileva quello “Salute, ambiente, biodiversità e clima”, investimento che mira a far fronte ai rischi per la salute associati ai cambiamenti ambientali e climatici, in linea con l’approccio One Health o “Planetary health”[35]. Preme evidenziare, peraltro, che tale investimento è collegato all’istituzione del Sistema Nazionale Prevenzione Salute dai rischi ambientali e climatici (SNPS) e al rafforzamento complessivo delle strutture e dei servizi di SNPS-SNPA (Sistema nazionale di protezione dell’ambiente), a livello nazionale, regionale e locale, migliorando le infrastrutture, le capacità umane e tecnologiche e la ricerca applicata[36].

Nell’ambito del diritto nazionale, poi, deve essere richiamata anche la Strategia nazionale per la biodiversità 2030 che, nell’esaminare le interrelazioni tra biodiversità e salute, richiama l’utilità di diversi approcci innovativi, tra cui l’approccio One Health.

Da ultimo, tra gli atti nazionali rilevanti, si deve menzionare anche il Piano strategico della PAC 2023-2027 (PSP) che mira a rilanciare i settori produttivi in un’ottica di sostenibilità, rendendo il settore zootecnico più sostenibile e attento al benessere animale.  Per realizzare tali fini, il Piano prevede una strategia che ricorre a diversi strumenti messi a disposizione del sistema produttivo ed è incentrato su obiettivi definiti attraverso il sistema di qualità nazionale benessere animale (SQBNA)[37]. Secondo il Piano, in particolare, per realizzare le finalità proprie delle Strategie Farm to Fork e Biodiversità 2030 e garantire la sostenibilità ambientale, economica e sociale delle produzioni di origine animale, “devono essere utilizzate tecniche di allevamento attente al management aziendale e alla biosicurezza, aspetti direttamente connessi al benessere animale, oltre che all’uso consapevole del farmaco in ottica di One Health”[38].

4. Riflessioni conclusive

Alla luce della ricostruzione delineata, risultano evidenti i benefici che l’approccio One Health potrebbe offrire nel contrasto alla perdita della biodiversità.

Tra le diverse riflessioni relative all’evoluzione di tale approccio, due meritano di essere evidenziate.

Anzitutto, giova rilevare che tale approccio oramai ha diversi fondamenti normativi a livello internazionale, europeo e nazionale. Dai vari atti menzionati si evince come l’approccio One Health viene richiamato più volte in contesti orientati alla protezione di beni diversi che, per essere effettiva, richiede necessariamente il ricorso a strumenti di tutela innovativi. Risulta, peraltro, allo stesso modo evidente la criticità relativa alla qualificazione di tali atti – in alcuni casi necessaria – nei termini di soft law. Il problema, quindi, è quello di individuare una via per garantire un’attuazione pratica all’elaborazione teorica dell’approccio in esame.

In tale contesto, peraltro, ci si potrebbe interrogare in merito alla possibilità di considerare l’art. 9 della Costituzione, nella nuova formulazione, quale fondamento dell’approccio One Health, dato che ne richiama le diverse componenti (ossia l’ambiente, gli ecosistemi, la biodiversità, gli animali e l’interesse delle generazioni future e, conseguentemente, la salute delle stesse).

In secondo luogo, preme evidenziare che la stretta interrelazione tra i differenti aspetti citati pone il problema del bilanciamento tra i vari interessi confliggenti e quindi tra la tutela dell’ambiente, della biodiversità, della salute umana e di quella degli animali.

In tal senso ci si chiede, in particolare, se oggi sia più corretto abbandonare una visione antropocentrica del diritto all’ambiente per trasmigrare verso una ecocentrica, considerati i risultati del c.d. diritto ambientale debole.

Tale questione che, già in generale, richiede una non facile ponderazione tra i diversi valori in gioco, si pone in termini ancora più problematici nell’ambito dell’approccio One Health, in quanto lo stesso per rivelarsi efficiente dovrebbe basarsi sul coordinamento tra i diversi elementi di cui è composto in un’ottica paritaria e non gerarchica[39].

[1] In tal senso v. la Strategia dell’UE sulla biodiversità per il 2030, ove si afferma che “nonostante l’urgenza di questo imperativo morale, economico e ambientale, la natura versa in uno stato critico. Le cinque principali cause dirette della perdita di biodiversità (cambiamenti dell’uso del suolo e del mare, sfruttamento eccessivo delle risorse, cambiamenti climatici, inquinamento e specie esotiche invasive) stanno facendo rapidamente scomparire l’ambiente naturale”.

[2] Il termine “biodiversità” deriva dalla fusione dell’espressione “biological diversity” che, a partire dagli anni Ottanta, si è diffusa nell’ambito delle politiche ambientali ed è stata utilizzata nel 1986 da W.G. Rosen, per riferirsi alla diversità ed alla variabilità degli organismi viventi.

[3] E. PORCEDDU, G. T. SCARASCIA MUGNOZZA, Voce “Biodiversità” in Enciclopedia Treccani, Enciclopedia della Scienza e della Tecnica (2007).

Sul punto cfr. M.V.FERRONI, La perdita della biodiversità, gli strumenti di tutela ed il codice dell’ambiente, in Rivista quadrimestrale di diritto dell’ambiente, 2022, 1 che rileva che vi è chi ha ampliato la tripartizione ricavabile dalla Convenzione sulla Biodiversità, riconoscendo nel Paesaggio e nella Cultura due ulteriori livelli di organizzazione in cui si esplica la biodiversità (AA.VV., Tutela della biodiversità tra affermazione politica e valutazione economica, Franco Angeli, Milano, 2002, p. 33 ss.), individuando molteplici funzioni svolte dalla stessa.

[4] M.V. FERRONI, La perdita della biodiversità, gli strumenti di tutela ed il codice dell’ambiente, cit. che richiama S. MARCHISIO, Il diritto internazionale dell’Ambiente, in G. CORDINI, P. FOIS, S. MARCHISIO, Diritto ambientale. Profili internazionali, europei e comparati, Giappichelli, Torino, 2008, p. 10.

[5] Gli obiettivi della Convenzione sulla diversità biologica sono definiti all’art. 1 della Convenzione e consistono nella conservazione della diversità biologica, nell’utilizzazione durevole dei suoi elementi e nella ripartizione giusta ed equa dei vantaggi derivanti dallo sfruttamento delle risorse genetiche.

[6] L. DEL CORONA, M. DELLA MALVA, Biodiversità e one health, in AA.VV., One health: dal paradigma alle implicazioni giuridiche, a cura di L.Violini, Torino, 2023, in cui c’è un riferimento ad alcune convenzioni settoriali, ossia la Convenzione internazionale per la regolamentazione della caccia alle balene (1946), la Convenzione di Ramsar sulle zone umide (1971), la Convenzione sulla protezione delle foche antartiche (1972), l’Accordo sulla conservazione dell’orso polare (1973), la Convenzione di Bonn sulle specie migratrici (1979) e la Convenzione di Washington sul commercio internazionale delle specie di fauna e flora selvatiche minacciate di estinzione (1973).

[7] L’accordo mira a proteggere il 30% della biodiversità delle terre e il 30% dei mari entro il 2030 e sostenere con 30 miliardi di dollari in aiuti annuali la conservazione nei Paesi in via di sviluppo.

[8] https://www.isprambiente.gov.it.

[9] M.V. FERRONI, La perdita della biodiversità, gli strumenti di tutela ed il codice dell’ambiente, cit. Sul punto cfr. anche L. DEL CORONA, M. DELLA MALVA, Biodiversità e one health, cit., secondo cui si deve rilevare che in Italia al modello di conservazione “Nature 2000” si affianca anche il sistema nazionale delle aree protette, introdotto dalla legge quadro n. 394/1991 che, tuttavia, si distingue in parte dal primo relativamente alla disciplina e alle aree interessate.

[10]  Per una ricostruzione delle diverse strategie adottate a tutela della biodiversità cfr. https://www.consilium.europa.eu.

[11] Nell’ottobre del 2021 il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione sulla strategia Farm to Fork che persegue il primario obiettivo di rendere gli alimenti europei più sani e sostenibili.

[12] La politica agricola comune è stata creata nel 1962 dai paesi fondatori delle allora Comunità europee ed è costituita da diversi strumenti adottati dall’Unione europea per offrire una politica unificata in materia di agricoltura nei paesi membri.

[13]  Per una analisi più dettagliata cfr. https://agriculture.ec.europa.eu.

[14]  Il primo obiettivo è declinato in un solo ambito di intervento (Aree protette) e il secondo in sette ambiti di intervento (Specie, Habitat ed Ecosistemi; Cibo e Sistemi Agricoli, Zootecnia; Foreste; Biodiversità Urbana; Acque Interne; Mare; Suolo).

[15] Per una ricostruzione dei diversi atti da cui emerge la connessione tra salute e biodiversità cfr. L. DEL CORONA, M. DELLA MALVA, Biodiversità e one health, cit., p. 140 ss.

[16] Connecting Global Priorities: Biodiversity and Human Health, a State of Knowledge Review, World Health Organization and Secretariat of the Convention on Biological Diversity, 2015: nel report, in particolare, a ciascuno dei diversi benefici citati corrisponde uno specifico capitolo.

[17] A. FICORILLI, F. RUFO, Biodiversità, sostenibilità sociale e salute globale, in Future of science and ethics, 2023, 8.

[18] In base a quanto evidenziato dalla European Food Safety Authority, dalle ricerche condotte si evince che tra un terzo e la metà delle malattie infettive dell’uomo ha origine zoonotica e che circa il 75% delle nuove malattie degli ultimi dieci anni è stato trasmesso da animali o da prodotti di origine animale. Sul punto v. https://www.efsa.europa.eu.

[19] A. LATINO, Il paradigma One Health nell’ordinamento internazionale: un’analisi critica di origini, protagonisti, strumenti normativi, in Corti supreme e salute, 2022, 3, che cita S. Frazzini, M. Amadori, L. Turin, F. Riva, Sars CoV-2 infections in animals, two years into pandemic, in Archives of Virology, n.7, October 2022, p. 1 ff.

[20] In tal senso A. LATINO, Il paradigma One Health nell’ordinamento internazionale: un’analisi critica di origini, protagonisti, strumenti normativi, cit.

[21] Per l’evoluzione delle fasi del processo negoziale dell’accordo v. https://www.consilium.europa.eu.

[22] Il rapporto dell’UNEP ‘Bracing for Superbugs: Strengthening environmental action in the One Health response to antimicrobial resistance”, pubblicato nel 2023, in particolare, ha ad oggetto le conseguenze per la salute degli animali e delle piante, la sicurezza alimentare e lo sviluppo economico conseguente alla resistenza agli antibiotici e fornisce delle prove relative al ruolo che l’ambiente gioca nello sviluppo, nella trasmissione e nella diffusione della resistenza antibiotica.

[23] Sul punto v. https://www.salute.gov.it

[24]  A. FICORILLI, F. RUFO, Biodiversità, sostenibilità sociale e salute globale, in Future of science and ethics, 2023, 8.

[25] Nella relazione elaborata dall’Intergovernamental Science Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services dell’ONU, in particolare, si afferma che i cambiamenti climatici sono stati coinvolti nella comparsa di malattie e probabilmente determineranno un alto rischio di pandemia in futuro, mentre la perdita di biodiversità è anche associata alla trasformazione dei paesaggi e può, in alcuni casi, determinare un aumento del rischio di comparsa di malattie.

[26] La Strategia dell’UE sulla biodiversità per il 2030, al considerando A, recita: “la perdita della biodiversità e il cambiamento climatico sono interconnessi e si acuiscono a vicenda, costituendo uguali minacce alla vita del nostro pianeta, e in quanto tali dovrebbero essere affrontati insieme senza indugio”.

[27] Il considerando 15 recita: “La disponibilità di ecosistemi ricchi di biodiversità e la lotta ai cambiamenti climatici sono intrinsecamente collegate. La natura e le soluzioni basate sulla natura, compresi gli stock e i pozzi naturali di assorbimento di carbonio, sono fondamentali per combattere la crisi climatica. Allo stesso tempo, la crisi climatica è già un fattore di cambiamento degli ecosistemi terrestri e marini e l’Unione deve prepararsi a un aumento dell’intensità, della frequenza e della pervasività dei suoi effetti”.

[28] Nella Strategia nazionale si afferma che “La perdita di biodiversità e il cambiamento climatico sono strettamente interconnessi. La biodiversità svolge una funzione importante nella regolazione del clima, fornendo un contributo fondamentale al sequestro e immagazzinamento di carbonio e alla capacità di adattamento ai cambiamenti climatici. Allo stesso tempo, il cambiamento climatico è uno dei principali motori della perdita di biodiversità, alterando le complesse interazioni esistenti tra le specie e i loro habitat, con un impatto negativo sulla fornitura di molti servizi ecosistemici da cui dipendono i nostri mezzi di sussistenza, le economie e la salute pubblica”.

[29] V. https://climate.ec.europa.eu.

[30] Nel primo senso non può non citarsi l’art. 13 TFUE, secondo cui “nella formulazione e nell’attuazione delle politiche dell’Unione (nei settori dell’agricoltura, della pesca, dei trasporti, del mercato interno, della ricerca e sviluppo tecnologico e dello spazio) l’Unione e gli Stati membri tengono pienamente conto delle esigenze in materia di benessere degli animali in quanto esseri senzienti, rispettando nel contempo le disposizioni legislative o amministrative e le consuetudini degli Stati membri per quanto riguarda, in particolare, i riti religiosi, le tradizioni culturali e il patrimonio regionale”.

[31] Negli anni ‘80 Calvin W. Schwabe conia la locuzione “One Medicine” per indicare la visione unitaria di medicina umana e veterinaria.

[32] Il documento in esame, peraltro, delinea sei principali linee d’azione da percorrere per affrontare le minacce alla salute umana, ambientale e animale: 1) rafforzare la capacità dei Paesi di corroborare i sistemi sanitari nell’ambito di un approccio One Health; 2) ridurre i rischi derivanti dall’emergere o dal riemergere di epidemie zoonotiche e pandemie; 3) controllare ed eliminare le zoonosi endemiche, le malattie tropicali trascurate o trasmesse da vettori; 4) temprare la valutazione, la gestione e la comunicazione dei rischi per la sicurezza alimentare; 5) frenare la silenziosa pandemia di resistenza antimicrobica; 6) potenziare l’integrazione dell’ambiente nell’approccio One Health.

A dicembre 2023, inoltre, il “quadripartito” ha elaborato il documento “A guide to implementing the One Health Joint Plan of Action at national level” al fine di orientare i diversi Paesi nelle modalità di adozione ed attuazione del Piano d’azione congiunto One Health (OH JPA) 2022-2026, attraverso cinque step: 1) analisi della situazione attuale dell’implementazione dell’approccio One Health a livello Paese; 2) istituzione/rafforzamento di un meccanismo di coordinamento multisettoriale One Health; 3) pianificazione dell’implementazione, inclusa la definizione delle priorità delle attività e l’utilizzo delle risorse; 4) attuazione dei piani d’azione nazionali in chiave One Health; 5) revisione, condivisione e incorporazione delle lezioni apprese.

[33] Nell’ambito di tale strategia, in particolare, l’approccio One Health è esplicitamente richiamato riguardo ai nuovi regolamenti sui medicinali veterinari e sui mangimi medicati che prevedono un’ampia gamma di misure per promuovere tale approccio e per contribuire al conseguimento dell’obiettivo di riduzione del 50 % delle vendite complessive nell’UE di antimicrobici per gli animali da allevamento e per l’acquacoltura entro il 2030.

[34] L’approccio in esame, inoltre, è richiamato anche all’art. 3 lett. che al fine del raggiungimento degli obiettivi prioritari dell’8o PAA di cui all’articolo 2 richiede alla Commissione, agli Stati membri, alle autorità regionali e locali e ai portatori di interessi, “di riconoscere in maniera olistica le interconnessioni tra la salute umana, la salute animale e l’ambiente attraverso l’integrazione dell’approccio «One Health» nell’elaborazione delle politiche”.

[35] Allo stesso modo del PNP 2020-2025, l’atto in esame considera il Planetary Health un’evoluzione dell’approccio One Health, nonostante vi è chi considera distintamente i due concetti: in particolare, il secondo sembra essere più incentrato sul rapporto uomo-animali-ambiente, mentre il primo – più affine all’idea di sviluppo sostenibile propria dell’Agenda 2030 – si interessa anche delle questioni socio-economiche e politiche dei sistemi in cui quella relazione si svolge. In tal senso cfr. RAGONE G., One Health e Costituzione italiana, tra spinte eco-centriche e nuove prospet-tive di tutela della salute umana, ambientale e animale, in Corti Supreme e Salute, 2022, 3 che cita V. H. LERNER, C. BERG, A Comparison of Three Holistic Approaches to Health: One Health, Eco Health, and Planetary Health, in Frontiers in Veterinary Science, 2017, n. 4, pp. 1 ss.

[36] Per le finalità e le obiettivi raggiunti v. https://www.pnrr.salute.gov.it.

[37] Tale sistema è stato approvato con decreto interministeriale 3 agosto 2022, “con l’obiettivo di accelerare il processo di transizione verso un modello allevatoriale più sostenibile, migliorare il benessere degli animali, innalzare la qualità e la salubrità delle produzioni agroalimentari, contrastare il fenomeno dell’antimicrobico resistenza (AMR) e rendere più trasparente il mercato agroalimentare”.

[38] Il sistema di qualità, in particolare, prevede l’adesione volontaria degli allevatori ad un disciplinare di produzione caratterizzato da diversi impegni che superano i relativi limiti minimi di legge e che prendono come riferimento la sanità animale, la biosicurezza, la gestione dell’intera fase allevatoriale e le emissioni nell’ambiente.

[39] Su tali temi v. E. Scotti, One Health: per un’integrazione tra salute umana e ambientale, in AA.VV., One health: la tutela della salute oltre i confini nazionali e disciplinari: per un approccio olistico alla salute umana, animale e ambientale: atti del Convegno del 26 aprile 2022, a cura di F. Aperio Bella, coordinato da A. Coiante, Napoli, 2022.

L'articolo IL RUOLO DELL’APPROCCIO ONE HEALTH NEL CONTRASTO ALLA PERDITA DELLA BIODIVERSITÀ proviene da Giustamm.

Stranieri – Permesso di soggiorno – Rinnovo – Disciplina vigente – Interpretazione costituzionalmente orientata – Obbligo.

Una interpretazione costituzionalmente orientata della disciplina relativa al permesso di soggiorno, che tenga conto del principio di eguaglianza sostanziale e della logica inclusiva che caratterizza lo statuto dello straniero, nonché l’inammissibilità di automatismi ostativi ove vengano in rilievo i diritti fondamentali dell’uomo, impone di consentire allo straniero la giustificazione degli elementi che possano ritenersi ostativi alla sua permanenza in Italia; difatti, secondo i principi applicabili in materia di rinnovo del permesso di soggiorno, la sussistenza di gravi e comprovati motivi consente certamente di confermare la validità del soggiorno, anche quando si sono verificati accadimenti che ne hanno pregiudicato la continuità.

Pres. Nunziata – Est. Caccamo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2338 del 2023, proposto da
– -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’Avv. Cristian Bentivegna ed elettivamente domiciliata presso lo studio dello stesso in Milano, Viale Brianza n. 33;

contro

– il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato e domiciliato presso la sede della stessa in Milano, Via Freguglia n. 1;
– la Questura di Milano, in persona del Questore pro-tempore;

per l’annullamento

– del provvedimento n. -OMISSIS- emesso dalla Questura di Milano in data 17 maggio 2023 e notificato il 1° agosto 2023, con il quale è stato disposto il rigetto dell’istanza di rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di studio della sig.ra -OMISSIS-.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Vista l’ordinanza n. 1169/2023 con cui è stata respinta la domanda di sospensione del provvedimento impugnato;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato relatore il consigliere Antonio De Vita;

Uditi, all’udienza pubblica del 27 novembre 2024, i difensori delle parti, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 30 ottobre 2023 e depositato il 29 novembre successivo, la parte ricorrente ha impugnato il provvedimento n. -OMISSIS- emesso dalla Questura di Milano in data 17 maggio 2023 e notificato il 1° agosto 2023, con il quale è stato disposto il rigetto della sua istanza di rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di studio.

La ricorrente, iscritta al Corso di Laurea magistrale in -OMISSIS- presso il Politecnico di Milano, in data 11 novembre 2020 ha presentato l’istanza di rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di studio n. -OMISSIS- rilasciato dalla Questura di Milano il 6 febbraio 2020 e scaduto il 5 febbraio 2021. In data 8 luglio 2022, la Questura di Milano ha adottato il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, in quanto la domanda risultava carente dell’iscrizione all’anno accademico (o del conseguito Diploma di laurea) e della certificazione degli esami sostenuti; in data 2 novembre 2022, attraverso una memoria partecipativa la ricorrente ha controdedotto, contestandone i presupposti, al predetto preavviso di rigetto, notificatole il 28 ottobre 2022. Non ricevendo riscontro in merito al suddetto procedimento, in data 5 luglio 2023, il legale della ricorrente ha formulato una istanza di accesso agli atti, al fine di verificare lo stato del procedimento amministrativo. Il successivo 1° agosto 2023, la ricorrente è stata convocata presso l’Ufficio Immigrazione della Questura di Milano, dove le è stato notificato il decreto di rigetto della sua istanza di rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di studio.

Assumendo l’illegittimità del predetto provvedimento di diniego, la ricorrente ne ha chiesto l’annullamento per violazione e falsa applicazione dell’art. 46 del D.P.R. n. 394 del 1999.

Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

Con l’ordinanza n. 1169/2023 è stata respinta la domanda di sospensione del provvedimento impugnato.

In prossimità dell’udienza di merito, la difesa della ricorrente ha depositato in giudizio un certificato del Politecnico di Milano attestante gli esami superati dalla straniera e una dichiarazione con cui ha segnalato l’imminenza della discussione della tesi di laurea.

Alla pubblica udienza del 27 novembre 2024, il Collegio, uditi i difensori delle parti, ha trattenuto in decisione la controversia.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato.

2. Con l’unica censura di ricorso si assume l’illegittimità del diniego di rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di studio in favore della ricorrente, visto che il periodo in cui non ha sostenuto esami di profitto coincide con lo scoppio della pandemia da Covid-19, che avrebbe inciso in modo negativo sulla sua salute psico-fisica anche in ragione della situazione dei familiari nel Paese di provenienza (Cina).

2.1. La doglianza è meritevole di accoglimento.

Secondo un orientamento giurisprudenziale, cui il Collegio aderisce, una interpretazione costituzionalmente orientata della disciplina relativa al permesso di soggiorno, che tenga conto del principio di eguaglianza sostanziale e della logica inclusiva che caratterizza lo statuto dello straniero, nonché l’inammissibilità di automatismi ostativi ove vengano in rilievo i diritti fondamentali dell’uomo, impone di consentire allo straniero la giustificazione degli elementi che possano ritenersi ostativi alla sua permanenza in Italia; difatti, secondo i principi applicabili in materia di rinnovo del permesso di soggiorno, la sussistenza di gravi e comprovati motivi consente certamente di confermare la validità del soggiorno, anche quando si sono verificati accadimenti che ne hanno pregiudicato la continuità (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 18 giugno 2024, n. 1857).

Del resto, come già ritenuto da questa Sezione (T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 3 luglio 2023, n. 1702), nella valutazione dei presupposti per il rilascio o rinnovo del titolo di soggiorno sussiste l’obbligo per l’Amministrazione di valutare nel merito la posizione dell’istante e verificare l’esistenza delle condizioni oggettive e soggettive richieste dalla legge per il rilascio del titolo, anche ai sensi dell’art. 5, comma 5, del D. Lgs. n. 286 del 1998.

Nella specie, la ricorrente ha dimostrato che, superato il periodo in cui non ha effettuato esami – legato alla pandemia da Covid-19, alla lontananza dalla famiglia e allo stato di profonda ansia che l’aveva colpita (all. 5 al ricorso) –, ha ripreso regolarmente il proprio corso di studi, superando tutti gli esami di profitto e predisponendosi della discussione della tesi di laurea (all. 6 e 7 al ricorso).

Quindi devono ritenersi superate le ragioni ostative al rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di studio.

Ciò è coerente con il principio secondo il quale “le istanze di rinnovo del permesso di soggiorno devono essere esaminate nel merito dalla Questura, tenuto conto dell’impatto che producono sulla condizione personale e familiare dei cittadini stranieri, la cui rilevanza, dal punto di vista umano e sociale, non può essere svilita adottando determinazioni fondate su aspetti meramente formali” (Consiglio di Stato, III, 1° dicembre 2021, n. 8014; anche T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 15 marzo 2024, n. 798).

L’esaminata censura del ricorso risulta perciò fondata.

2.2. In conclusione, dalla fondatezza dello scrutinato motivo scaturisce l’accoglimento del ricorso e il conseguente annullamento dell’atto impugnato.

3. Le spese di giudizio, in ragione del complessivo andamento della vicenda processuale, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento con lo stesso ricorso impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’art. 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità, nonché di qualsiasi altro dato idoneo a identificare le parti del giudizio.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 27 novembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Gabriele Nunziata, Presidente

Antonio De Vita, Consigliere, Estensore

Valentina Caccamo, Primo Referendario

L'articolo Sull’interpretazione della disciplina vigente in materia di permesso di soggiorno. proviene da Giustamm.

PRINCIPI E CLAUSOLE GENERALI NEL DIRITTO AMMINISTRATIVO[1]

Carmine Volpe – Presidente aggiunto del Consiglio di Stato

SOMMARIO: 1. Introduzione. 2. Individuazione dei principi. 3. Funzione dei principi e i principi dell’attività amministrativa. 4. Altri principi. 5. I principi come limiti all’esercizio del potere pubblico. 6. Conclusioni. 7. Bibliografia.

1. Introduzione.

Il principio di legalità è il tema del convegno, mentre tema della tavola rotonda sono i principi e le clausole generali nel diritto amministrativo.

Ci si allontana così un poco dal tema del convegno perché ci allarghiamo, affrontando i principi generali del diritto amministrativo.

Innanzitutto cosa sono i principi?

Parliamo di norme giuridiche. Le quali si distinguono in regole e principi.

Si tratta di una differenza quantitativa e non qualitativa, poiché i principi sono norme generali.

I principi sono anche norme fondamentali, nel senso che costituiscono fondamento di una molteplicità di altre norme e hanno una speciale importanza.

Le norme di principio, inoltre, sono gerarchicamente sovraordinate in senso assiologico, nel senso di valori e non come gerarchia normativa. I principi, quindi, sono gerarchicamente sovraordinati in senso assiologico alle norme di dettaglio e operano come ratio interpretativa delle stesse.

2. Individuazione dei principi.

Come si individuano i principi?

Innanzitutto dall’interpretazione di una disposizione. Ad esempio, l’art. 3 della Costituzione, anche se non lo afferma espressamente, sancisce il principio dell’eguaglianza.

I principi si individuano anche da un processo di generalizzazione; ossia da un processo deduttivo, per astrazione da disposizioni puntuali espressive di un medesimo indirizzo. Ne è esempio l’art. 12, comma secondo, delle disposizioni preliminari al codice civile[2].

Infine alcune volte i principi si individuano in base alla stessa qualificazione che ne fa la legge.

Varie sono le categorie dei principi e diverso è il loro rango gerarchico. Principi fondamentali, che sono quelli di cui alla Costituzione, parte prima; princìpi generali del diritto o dell’ordinamento giuridico, che sono di rango legislativo sotto ordinato ai principi fondamentali; principi direttivi; principi informatori e regolatori; eccetera.

3. Funzione dei principi e i principi dell’attività amministrativa.

Che funzione svolgono i principi?

Secondo Bobbio i principi hanno quattro funzioni:

1) interpretativa (ausilio nell’interpretazione);

2) integrativa (integrano la normazione: es. art. 12 delle preleggi);

3) direttiva (impongono certi significati come norme sovraordinate ad altre norme);

4) limitativa (escludono attribuzioni di significati a norme sotto-ordinate perché non espressive di un principio).

Noi oggi parliamo dei principi dell’attività amministrativa, che possono essere principi generali e anche settoriali, cioè riferiti a determinati ambiti e settori. Ne abbiamo un esempio tipico nei contratti pubblici e nell’ambiente.

Tra i principi dell’attività amministrativa assume importanza primaria il principio di legalità sostanziale, che presiede all’esercizio di ogni attività amministrativa. Ha fonte nell’art. 97, comma secondo, della Costituzione, secondo cui “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge”. Ed è poi espresso nell’art. 1, comma 1, della legge n. 241/1990 sul procedimento amministrativo, che recita: “L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge”.

Non c’è potere se non è previsto dalla legge. E il potere si deve esercitare nei modi, nei termini e nelle forme stabilite dalla legge. Questo è soprattutto il principio che ci interessa come legalità nell’ambito dell’attività amministrativa.

Nella tematica dei principi dell’attività amministrativa, la giurisprudenza ha avuto fondamentale funzione creativa. Non solo quella del giudice amministrativo ma anche della Corte di Giustizia dell’Unione europea.

Ne indico soltanto alcuni, a loro volta in parte derivati da principi scaturenti dalle norme della Costituzione: imparzialità, ragionevolezza, proporzionalità, che è un principio dell’ordinamento europeo, correttezza o buona fede oggettiva, certezza del diritto, legittimo affidamento, precauzione, buon andamento della pubblica amministrazione, pubblicità e trasparenza, tutela dell’ambiente ed efficienza energetica, concorrenza, a sua volta principio affermato dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

I principi generali dell’attività amministrativa, così espressamente indicati, sono disciplinati dall’art. 1 della l. n. 241/1990, che parla innanzitutto di principi dell’ordinamento comunitario, ma indica anche i criteri a cui la stessa attività si deve ispirare, i quali non sono altro che specifici principi dell’attività amministrativa: economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza.

Nell’ambito del citato art. 1 si ritrovano anche altri principi: il comma 2 prevede che “La pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento” (è il principio di non aggravamento), mentre il comma 2-bis sancisce che i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede[3].

All’applicazione e all’attuazione di questi principi non è tenuta soltanto l’amministrazione, ma anche i soggetti alla stessa equiparati.

4. Altri principi.

Oltre ai principi dell’attività amministrativa vi sono i principi generali della giurisdizione amministrativa, espressamente affermati come tali ed elencati negli artt. 1, 2 e 3 del c.p.a. (il d.lgs. n. 104/2010). Sono quelli dell’effettività, del giusto processo, del dovere di motivazione e di sinteticità degli atti; principi i quali, a loro volta, derivano da altri principi o norme della Costituzione.

Di tipo settoriale sono i princìpi generali del nuovo codice dei contratti pubblici (il d.lgs. n. 36/2023), di cui agli artt. da 1 a 12. Sono affermati dieci principi, ma, ai sensi dell’art. 4, soltanto i principi di cui agli artt. 1, 2 e 3 – cioè risultato, fiducia e accesso al mercato – costituiscono principi in base ai quali vanno interpretate e applicate tutte le disposizioni del Codice.

E allora gli altri che valore hanno?

Di qui una differenziazione legale nell’ambito dell’importanza degli stessi principi. Principi di serie A alcuni e di serie B altri o, il che esprime lo stesso concetto, principi di primo grado e principi di secondo grado. La verità è che quelli espressi negli artt. da 5 a 11 del codice dei contratti pubblici contengono vere e proprie norme di dettaglio.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha già dato prime applicazioni ai principi di risultato e di fiducia, come affermati dal codice dei contratti pubblici. Recentemente la Sezione Quinta ha affermato che il principio di risultato, di cui all’art. 1 del nuovo codice dei contratti pubblici, è un principio immanente nell’ordinamento giuridico e, in quanto tale, si applica anche alle fattispecie disciplinate dal vecchio codice[4]. Il che ci porta quanto meno a dubitare della corretta applicazione di un altro principio fondamentale, qual è quello della certezza del diritto.

Ma il comma 3 dell’art. 1 del codice dei contratti pubblici dispone che “Il principio del risultato costituisce attuazione …del principio del buon andamento e dei correlati principi di efficienza, efficacia ed economicità”. E allora si ritorna a quelli che sono i principi generali dell’attività amministrativa di cui all’art. 1, comma 1, della l. n. 241/1990, considerato che anche l’attività contrattuale della pubblica amministrazione è un’attività amministrativa; principi dei quali il principio del risultato non ne costituisce altro che naturale evoluzione ed esplicazione.

5. I principi come limiti all’esercizio del potere pubblico.

I principi nello stesso tempo costituiscono limiti all’esercizio del potere pubblico.

Il rispetto dei principi incide sulla patologia dei provvedimenti amministrativi, i quali, se violano o non si conformano ai principi, sono illegittimi. Il relativo controllo è rimesso al giudice amministrativo attraverso gli strumenti di tutela giurisdizionale.

Si tratta, in primis, dei principi di derivazione giurisprudenziale, nonché di quelli affermati dalla Corte costituzionale e dalla Corte di giustizia dell’Unione europea. Sottolineo che anche i principi affermati dalla Corte di giustizia dell’Unione europea costituiscono diritto europeo immediatamente operante negli ordinamenti giuridici degli Stati membri, con la conseguenza che il diritto interno, se non è conforme agli stessi, va disapplicato e devono applicarsi i principi affermati dalle sentenze della Corte di giustizia.

Particolare importanza hanno i principi affermati dalle magistrature superiori in funzione nomofilattica. Con riguardo al processo amministrativo ne troviamo un esempio nell’art. 99, comma 4, del c.p.a., in tema di deferimento all’adunanza plenaria del Consiglio di Stato[5].

6. Conclusioni.

Due considerazioni finali, che danno luogo nello stesso tempo anche a delle domande.

Andando verso una legislazione per principi non si corre il rischio di attribuire al giudice un eccessivo potere interpretativo e, quindi, di erodere certezza del diritto e prevedibilità delle soluzioni concrete? Ossia, il diritto vivente sta espropriando il diritto vigente?

I principi, dato il loro carattere generale, spesso sono di confini non definiti o comunque non facilmente definibili. E si prestano, data anche la loro derivazione dall’ordinamento giuridico, ad un’applicazione a fisarmonica. Il che lascia, conseguentemente, campo largo al giudice nell’interpretazione finalizzata all’applicazione del diritto. E se al giudice si attribuisce un eccessivo potere interpretativo vi è il rischio di erodere certezza e prevedibilità.

L’altra considerazione, da cui scaturisce una seconda domanda, è questa.

È utile una legislazione per principi?

È incontestato che il sistema si sta indirizzando verso una legislazione per principi: la legge sul procedimento amministrativo, il codice del processo amministrativo e il nuovo codice dei contratti pubblici ne sono esempi.

Che questo possa essere utile al giudice come indirizzo nella risoluzione delle controversie è indubbio. Forse è meno sicura l’utilità per l’amministrazione e per tutti i destinatari delle norme giuridiche, a cui spetta in primis attuare e applicare non soltanto le regole ma anche i principi. I quali hanno bisogno innanzitutto di una cosa: la certezza del diritto.

Spero che qualche risposta possa venire dai successivi interventi della tavola rotonda.

7. Bibliografia.

Senza pretese di esaustività e in ordine alfabetico, si vedano:

De Felice S. – Gerardo M., Diritto amministrativo, 2024, parte generale, vol. 1, 36 e ss. e 406 e ss.

Durante N., I principi del diritto amministrativo nella giurisprudenza, in www.giustizia-amministrativa.it.

Garofoli R., Il giudice tra creatività interpretativa e esigenze di legalità e prevedibilità, in www.giustizia-amministrativa.it.

Montedoro G., La funzione nomofilattica e ordinante e i principi ispiratori del nuovo codice dei contratti pubblici, in www.giustizia-amministrativa.it.

Ramajoli M., Standard valutativi e interpretazione tassativizzante delle clausole generali, in www.giustizia-amministrativa.it.

Rovelli G., Introduzione al nuovo codice dei contratti pubblici. I principi nel nuovo codice degli appalti pubblici e la loro funzione regolatoria, in www.giustizia-amministrativa.it.

Sandulli M. A., Il ruolo dei principi nel diritto amministrativo, in Introduzione a Principi e regole dell’azione amministrativa – Quarta edizione 2023.

Tulumello G., Sviluppo sostenibile, lotta al cambiamento climatico e giurisdizione amministrativa: il principio del risultato nella tutela ambientale, in www.giustizia-amministrativa.it.

[1] Lo scritto rappresenta lo svolgimento dell’intervento di introduzione alla tavola rotonda su “Principi e clausole generali nel diritto amministrativo”, nell’ambito della terza sessione, dal titolo “Principio di legalità e magistratura amministrativa”, del convegno di studi, dal titolo “Giustizia al Servizio del Paese”, organizzato dalla Corte dei Conti e svoltosi a Firenze nei giorni 20, 21 e 22 novembre 2024. La terza sessione del convegno si è tenuta nel pomeriggio del 21 novembre 2024 e la tavola rotonda è stata moderata dall’autore.

[2] La norma così dispone: “Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato .

[3] Si riportano, nell’ambito dell’art. 1 della l. n. 241/1990, i commi di interesse:

“1. L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario.

…

1-ter. I soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative assicurano il rispetto dei criteri e dei principi di cui al comma 1, con un livello di garanzia non inferiore a quello cui sono tenute le pubbliche amministrazioni in forza delle disposizioni di cui alla presente legge.

2. La pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria.

2-bis. I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede.”.

[4] Cons. Stato, sez. V, 13 settembre 2024, n. 7571:

“Il principio del risultato – codificato dall’art. 1 del d.lgs. n. 36 del 31 marzo 2023, ma già immanente nel sistema e utilizzabile in chiave interpretativa anche rispetto a fattispecie regolate dal d.lgs. 50 del 18 aprile 2016 – che esclude che l’azione amministrativa sia vanificata ove non si possano ravvisare effettive ragioni che ostino al raggiungimento dell’obiettivo finale e il principio della fiducia, di cui all’art. 2 del d.lgs. n. 36 del 2023, che amplia i poteri valutativi e la discrezionalità della P.A., in chiave di funzionalizzazione verso il miglior risultato possibile, sono avvinti inestricabilmente, sicché la gara è funzionale a portare a compimento l’intervento pubblico nel modo più rispondente agli interessi della collettività nel pieno rispetto delle regole che governano il ciclo di vita dell’intervento medesimo (nel caso di specie, la sezione ha ritenuto illegittimo il provvedimento di revoca dell’aggiudicazione, ritenendo in contrasto con i principi di cui in massima la condotta della stazione appaltante di ritardo nella stipula del contratto e nella definizione dei progetti, oltre la totale chiusura dalla stessa dimostrata alla ricerca di una soluzione concordata, che consentisse la realizzazione almeno di alcuni interventi – avuto riguardo alla circostanza che in relazione ai lotti oggetto dell’aggiudicazione, non era stata presentata alcun’altra domanda e che era impossibile bandire una nuova gara, stante la tempistica degli interventi per l’utilizzo di incentivi economici pubblici)”.

[5] L’art. 99, comma 4, del c.p.a. prevede che “L’adunanza plenaria decide l’intera controversia, salvo che ritenga di enunciare il principio di diritto e di restituire per il resto il giudizio alla sezione remittente”.

L'articolo PRINCIPI E CLAUSOLE GENERALI NEL DIRITTO AMMINISTRATIVO proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Revisione dei prezzi – Calcolo – Indice ISTAT.

La Pubblica Amministrazione deve attenersi all’indice ISTAT, affinché le operazioni di revisione del prezzo siano conformi a criteri oggettivi anche quanto alla soglia massima, al fine di scongiurare squilibri finanziari nel bilancio, alla stregua della riconosciuta ratio dell’istituto della revisione prezzi, volta a tutelare la prosecuzione e la qualità della prestazione ma, prima ancora, diretta a tutelare l’esigenza della Pubblica Amministrazione di non sconvolgere il proprio quadro finanziario. L’indice ISTAT segna quindi la soglia massima della revisione, fatte salve eventuali circostanze eccezionali e specifiche – che dovranno essere provate dall’impresa – che possano determinare un discostamento dai criteri oggettivi seguiti in sede di revisione del prezzo lasciando spazio alla discrezionalità amministrativa. Tra esse non rientra l’applicazione di un nuovo Contratto Collettivo Nazionale del Lavoro (CCNL) idoneo a determinare aumenti di costo dei dipendenti e degli oneri previdenziali, in quanto l’introduzione di un nuovo CCNL non costituisce una circostanza eccezionale.

Pres. Sabatino – Est. Palmieri

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6247 del 2023, proposto da
La Bril s.r.l, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Cocco Ortu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Boezio 92;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Calabrese, Fabrizio Niceforo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza) n. 8174/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2024 il Cons. Roberto Michele Palmieri. Si dà atto che l’avv. Francesco Cocco Ortu ha depositato istanza di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Società La Bril s.r.l. (di seguito, per brevità: la società) si è aggiudicata – in forza della delibera della Giunta Regionale della Campania n. 6218/2002 – la gestione in esclusiva dell’autofficina regionale per la manutenzione degli autoveicoli regionali e del Corpo Forestale dello Stato, cui ha fatto seguito la stipula del contratto con la Regione Campania rep. 13495 dell’11 dicembre 2003, avente durata quinquennale, poi prorogata con decreto dirigenziale sino al 2012.

Tale contratto prevedeva all’art. 2 il pagamento di un corrispettivo fisso annuale, da aggiornare all’indice ISTAT a partire dal mese di gennaio 2004 e sino a tutta la durata del rapporto contrattuale.

L’art. 5 del predetto contratto stabiliva altresì che: “L’ammontare dei corrispettivi annui potrà essere rinegoziato solo alla luce di un incremento degli addetti o di nuove migliorie contrattuali sopravvenute a seguito di rinnovo del CCNL”.

Sulla base della predetta clausola, la società ha inizialmente adito il giudice ordinario, al fine di ottenere la condanna della Regione Campania al rimborso dei maggiori oneri sopportati in conseguenza del rinnovo del CCNL per il settore metalmeccanico negli anni dal 2006 al 2012, per l’ammontare complessivo di € 680.227,76, oltre IVA e interessi, incluso il maggior danno da svalutazione monetaria.

Con sentenza n. 3046 del 5 giugno 2019 la Corte di Appello di Napoli ha declinato la propria giurisdizione, in favore del giudice amministrativo, innanzi al quale la società ha riassunto il giudizio, insistendo nelle suddette pretese economiche da revisione dei corrispettivi contrattuali, poi aggiornate all’attualità in forza di perizia contabile depositata agli atti.

Con sentenza n. 8174/22 il TAR Campania ha rigettato il proposto ricorso.

Avverso tale pronuncia giudiziale la società ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: error in iudicando; violazione dell’art. 5 del contratto di servizio intercorso tra le parti; eccesso di potere.

Ha chiesto pertanto, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento delle conclusioni già rassegnate innanzi al giudice ordinario. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitasi in giudizio, la Regione Campania ha preliminarmente eccepito la parziale prescrizione del credito, relativamente alle annualità 2006-2010. Nel merito, ha chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza pubblica del 12.12.2024 l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. Va anzitutto scrutinata l’eccezione preliminare di prescrizione parziale del credito dedotta dalla Regione Campania nella memoria depositata in data 6.11.2024.

Sul punto, l’appellante ha eccepito la tardività di tale eccezione, la quale, ai sensi dell’art. 167 c.p.c. (applicabile al giudizio amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a.), andava – in thesi – proposta a pena di decadenza già in sede di costituzione in giudizio. Ad avviso dell’appellante, tale eccezione, in quanto non contenuta nel primo atto difensivo – e segnatamente, in sede di costituzione in appello, avvenuta in data 29.11.2023 – deve pertanto ritenersi tardiva.

L’eccezione è infondata.

Rileva il Collegio che il giudizio innanzi al giudice amministrativo consegue alla riassunzione operata dall’appellante a seguito della sentenza del giudice ordinario, declinatoria della giurisdizione. Orbene, già in sede di costituzione nel giudizio di primo grado la Regione aveva ritualmente eccepito la prescrizione del credito (cfr. esposizione in fatto contenuta nella sentenza della Corte di Appello di Napoli n. 3046/19).

Ne consegue che, in virtù della trasposizione nel giudizio amministrativo di tutte le domande ed eccezioni già ritualmente articolate innanzi al giudice ordinario, l’appellata non aveva alcun onere di riproposizione della relativa eccezione, dovendosi la stessa ritenersi riproposta tal quale per effetto della suddetta riassunzione.

Per tali ragioni, la dedotta eccezione deve ritenersi tempestivamente introdotta anche nel giudizio di riassunzione innanzi al giudice amministrativo.

3. Nel merito, tale eccezione è fondata, relativamente alle annualità dal 2006 al 2010.

Premette sul punto il Collegio che il credito vantato dall’appellante, in quanto relativo a obbligazioni di carattere periodico, soggiace alla prescrizione quinquennale, ai sensi dell’art. 2948 n. 4 c.c.

Ne consegue che, al momento dell’instaurazione del giudizio innanzi al giudice ordinario (2016), le annualità dal 2006 al 2010 dovevano ritenersi prescritte.

Per tali ragioni, la relativa domanda di parte appellante, relativamente alle suddette annualità, non può essere accolta, essendo spirato il relativo termine prescrizionale.

4. Venendo ora alle annualità 2011 e 2012 – ma con argomentazioni che, ad abundantiam, operano anche in relazione alle annualità pur coperte da prescrizione – rileva il Collegio che, per condivisa giurisprudenza amministrativa: “La Pubblica Amministrazione deve attenersi all’indice ISTAT, affinché le operazioni di revisione del prezzo siano conformi a criteri oggettivi anche quanto alla soglia massima, al fine di scongiurare squilibri finanziari nel bilancio, alla stregua della riconosciuta ratio dell’istituto della revisione prezzi, volta a tutelare la prosecuzione e la qualità della prestazione ma, prima ancora, diretta a tutelare l’esigenza della Pubblica Amministrazione di non sconvolgere il proprio quadro finanziario. L’indice ISTAT segna quindi la soglia massima della revisione, fatte salve eventuali circostanze eccezionali e specifiche – che dovranno essere provate dall’impresa – che possano determinare un discostamento dai criteri oggettivi seguiti in sede di revisione del prezzo lasciando spazio alla discrezionalità amministrativa. Tra esse non rientra l’applicazione di un nuovo Contratto Collettivo Nazionale del Lavoro (CCNL) idoneo a determinare aumenti di costo dei dipendenti e degli oneri previdenziali, in quanto l’introduzione di un nuovo CCNL non costituisce una circostanza eccezionale” (C.d.S. III, 5.11.2018, n.6237).

Pertanto, l’applicazione del nuovo CCNL non costituisce una circostanza eccezionale, tale da imporre la revisione delle originarie pattuizioni negoziali.

5. In tale ottica, ben si spiega la previsione di cui all’art. 5 del contratto di servizio in atti, a termini del quale: “L’ammontare dei corrispettivi annui potrà essere rinegoziato solo alla luce di un incremento degli addetti o di nuove migliorie contrattuali sopravvenute a seguito di rinnovo del CCNL”.

Tale previsione negoziale, come correttamente argomentato dal giudice di prime cure, prevede una mera facoltà di rinegoziazione dei corrispettivi annui da parte dell’Amministrazione, non avendo l’Amministrazione alcun obbligo in tal senso, costituendo i maggiori oneri discendenti dall’introduzione di un nuovo CCNL circostanze ampiamente prevedibili, che pertanto l’appellante aveva l’onere di considerare già in sede di presentazione dell’offerta.

Tali considerazioni non appaiono in alcun modo smentite dall’avere l’Amministrazione provveduto a liquidare gli importi di cui alle fatture nn. 1009/04 e 86/05, comprensivi anche degli incrementi di costo del personale, trattandosi di condotta estranea ai descritti obblighi negoziali, e che pertanto non può in alcun modo assunta quale termine di paragone delle future condotte dell’Amministrazione.

6. Alla luce di tali considerazioni, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

7. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante al rimborso delle spese di lite sostenute dalla Regione Campania, che si liquidano in € 4.000 per onorario, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2024, con l’intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla riferibilità all’indica ISTAT in materia di revisione dei prezzi. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Ottemperanza – Giurisdizione del Giudice Amministrativo.

L’azione di ottemperanza volta all’esecuzione nei confronti dell’Amministrazione soccombente, anche con riguardo al rimborso del contributo unificato, della statuizione di condanna alla rifusione delle spese di causa in favore della parte ricorrente, contenuta nella sentenza amministrativa fatta valere in sede esecutiva, rientra nell’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo; ciò in quanto il giudizio di ottemperanza, nel quale la parte vittoriosa agisca nei confronti della parte soccombente, non involge alcuna questione di natura tributaria circa l’an o il quantum del contributo unico dovuto all’erario – essendo stata la relativa obbligazione regolarmente assolta e non sussistendo controversia sul punto – che possa radicare la giurisdizione del giudice tributario.

Pres. Sabatino – Est. Palmieri

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5254 del 2024, proposto da
Mod. All. s.r.l, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Salvatore Della Corte, Luca Ruggiero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Como, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Chiara Piatti, con domicilio eletto presso lo studio Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore n. 22;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 939/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Como;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2024 il Cons. Roberto Michele Palmieri. Si dà atto che gli avvocati Salvatore Della Corte per la parte appellante e Chiara Patti per la parte appellata hanno depositato istanze di passaggio in decisione senza discussione.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso introduttivo del giudizio di primo grado la Mod All s.r.l. ha agito per l’ottemperanza alla sentenza del TAR Lombardia n. 254/2023, lamentando il mancato rimborso del contributo unificato da parte del Comune di Como, e contestando altresì l’illegittimità della nota adottata in data 19.5.2023 – con cui il Comune ha rigettato la relativa richiesta di refusione – per contrasto con l’art. 13, comma 6 bis, d.P.R. n. 115/02.

Si è costituito in giudizio il Comune di Como, eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, e contestando nel merito la fondatezza della pretesa di parte ricorrente.

Con sentenza n. 939/24 il TAR Lombardia ha declinato la propria giurisdizione, per essere a suo dire la relativa controversia devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario.

Avverso tale statuizione giudiziale l’appellante ha interposto appello, contestando la declinatoria della giurisdizione affermata dal giudice di prime cure.

Ha chiesto pertanto affermarsi la giurisdizione del giudice amministrativo, con ogni conseguenza di legge.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Como ha chiesto il rigetto dell’appello.

All’udienza camerale del 12.12.2024 l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. Sussiste nella fattispecie in esame la giurisdizione del giudice amministrativo.

Questa Sezione, richiamando il prevalente orientamento della giurisprudenza amministrativa, ha di recente ribadito che: “l’azione di ottemperanza volta all’esecuzione nei confronti dell’Amministrazione soccombente, anche con riguardo al rimborso del contributo unificato, della statuizione di condanna alla rifusione delle spese di causa in favore della parte ricorrente, contenuta nella sentenza amministrativa fatta valere in sede esecutiva, rientra nell’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo; ciò in quanto il giudizio di ottemperanza, nel quale la parte vittoriosa agisca nei confronti della parte soccombente, non involge alcuna questione di natura tributaria circa l’an o il quantum del contributo unico dovuto all’erario – essendo stata la relativa obbligazione regolarmente assolta e non sussistendo controversia sul punto – che possa radicare la giurisdizione del giudice tributario (Cons. Stato, Sez. VI, 21 novembre 2017, n. 5408)” (C.d.S, V, 29.2.2024, n. 1988).

3. Tanto premesso, rileva il Collegio che, nella fattispecie in esame, la relativa controversia attiene non già all’an o al quantum della pretesa tributaria, ma al profilo relativo alla rifusione del contributo unificato che la parte soccombente è tenuta a pagare a quella vittoriosa.

Trattasi pertanto di questione rispetto alla quale l’Erario è totalmente estraneo, venendo in rilievo unicamente un rapporto di debito-credito tra l’Amministrazione e il privato, originato da una controversia sorta in seno al giudice amministrativo, la cui giurisdizione compete dunque a quest’ultimo, in sede di ottemperanza al giudicato (artt. 112 ss. c.p.a.).

4. Per tali ragioni, in accoglimento dell’appello, va affermata la giurisdizione del giudice amministrativo nella controversia in esame, con conseguente rimessione della causa, per la definizione di merito, al TAR Lombardia, ai sensi dell’art. 105 co. 1 c.p.a.

5. Sussistono giusti motivi, rappresentati dalla natura delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo nella controversia in esame.

Rimette la causa al TAR Lombardia, per la definizione del giudizio di merito.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2024, con l’intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla giurisdizione del G.A. in sede di ottemperanza. proviene da Giustamm.

1. – Edilizia ed urbanistica – Vincoli espropriativi – Vincoli conformativi – Distinzione – Fondamento costituzionale.
2. – Edilizia ed urbanistica – Vincoli espropriativi – Vincoli conformativi – Distinzione – Caratteri.
3. – Edilizia ed urbanistica – Vincoli espropriativi – Vincoli conformativi – Incidenza.

1. – La distinzione tra vincoli espropriativi e vincoli conformativi intercetta una linea di discrimine che ha un fondamento costituzionale nell’art. 42 Cost., che distingue l’espropriazione (terzo comma) dai limiti che la legge può imporre alla proprietà al fine di assicurarne la funzione sociale (secondo comma). E ciò conformemente all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea, firmato nel 1952, sulla “protezione della proprietà”, che, dopo aver trattato dell’espropriazione, riconosce il “diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale”.
2. – I vincoli espropriativi, che sono soggetti alla scadenza quinquennale, concernono beni determinati, in funzione della localizzazione puntuale di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può quindi coesistere con la proprietà privata. La caratteristica del vincolo conformativo è, invece, data dal fatto che con esso si provvede a una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche. I vincoli conformativi si differenziano dai vincoli espropriativi o sostanzialmente espropriativi atteso che i primi sono quelli che dividono in tutto o in parte il territorio comunale in zone assoggettate a una disciplina dello ius aedificandi omogenea (cd. zonizzazione) e che dunque si connotano per il fatto di incidere su una generalità di beni, potenzialmente appartenenti a una pluralità indifferenziata di soggetti, beni che vengono accumunati in ragione delle caratteristiche intrinseche degli stessi e del contesto nel quale si inseriscono, mentre i secondi sono quelli che riservano alla mano pubblica l’edificazione in una specifica area (cd. localizzazione) o che svuotano sostanzialmente di contenuto il diritto di proprietà su di un determinato bene.
3. – Mentre con il vincolo conformativo si provvede a una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, così da incidere su di una generalità di beni e nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, con il vincolo espropriativo si incide in modo particolare, puntuale, “lenticolare”, su beni determinati in funzione della localizzazione di un’opera pubblica. I vincoli conformativi non comportano la perdita definitiva della proprietà privata, ma impongono limitazioni e condizioni restrittive agli interventi edilizi in funzione degli obiettivi di tutela dell’interesse pubblico e, a differenza, dei vincoli espropriativi, pur limitando e condizionando l’attività edificatoria, non comportano indennizzi per le limitazioni previste dallo strumento urbanistico e non hanno scadenza temporale.

Pres. Flaim – Est. Rinaldi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 562 del 2024, proposto da
Domenico Boscolo Chio, rappresentato e difeso dall’avvocato Daniele Papa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Chioggia, via S. Marco 629/A;

contro

Comune di Chioggia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Debora Perini, Umberto Balducci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Umberto Balducci in Chioggia, corso del Popolo 1193;

e con l’intervento di

Anna Boscolo Bielo, rappresentata e difesa dall’avvocato Simone Sorgato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

del diniego implicito di riclassificazione urbanistica protocollo comunale n. 15.287 del 12 marzo 2024, attestante anche la pretesa natura conformativa del vincolo ad impianti speciali imposto dal Comune di Chioggia sul terreno di proprietà del ricorrente, sito in Chioggia (VE) e distinto al catasto terreni al fg. 38, mapp. 410, 509, 1158, e 1159; nonché per l’accertamento e la dichiarazione, in via incidentale: b) della natura sostanzialmente espropriativa del vincolo di destinazione a “impianti speciali” pubblici imposto dal Comune di Chioggia sul suddetto terreno; c) del sostanziale valore dell’impugnato diniego comunale, protocollo 15.287 del 12.3.2024, anche come illegittimo rinnovo del vincolo suddetto già decaduto; d) dell’obbligo del Comune di Chioggia di pianificare ai fini urbanistico-edilizi il suddetto terreno del ricorrente, entro un breve termine che Codesto G.A. vorrà fissare, decorso il quale il ricorrente potrà attivare la procedura di cui all’art. 30, commi da 6 a 10, della L. R. veneta 11/2001;

in via subordinata, nell’ipotesi di disconoscimento dell’atto impugnato come provvedimento di diniego della riclassificazione urbanistica richiesta e di mancato suo annullamento, per l’accertamento e la dichiarazione:

e) dell’illegittimità del silenzio del Comune di Chioggia sulla domanda/diffida del ricorrente di riclassificazione urbanistica del suddetto terreno, notificata all’ente locale in data 18 gennaio 2024 ed acquisita al protocollo comunale n. 3.664 del 18.1.2024, e del conseguente obbligo dell’Ente Locale di rispondere a tale domanda;

f) in via incidentale, della natura sostanziale di vincolo preordinato all’esproprio della destinazione urbanistica del terreno del ricorrente ad imprecisati “impianti speciali” pubblici e della sopravvenuta sua decadenza ed improrogabilità, con conseguente dichiarazione del dovere del Comune di Chioggia di pianificare la destinazione urbanistica del suolo suddetto, divenuto zona non pianificata (art. 9, comma 3, D.P.R. 327/2001), entro un breve termine che Codesto G.A. vorrà fissare, decorso il quale il ricorrente potrà attivare la procedura di cui all’art. 30, commi da 6 a 10, della L. R. veneta 11/2001;

g) del sostanziale valore dell’atto comunale protocollo 15.287 del 12.3.2024 anche come illegittimo rinnovo del decaduto vincolo di destinazione del suolo del ricorrente ad impianti speciali pubblici.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Chioggia e di Anna Boscolo Bielo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 ottobre 2024 il dott. Marco Rinaldi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente è comproprietario, insieme alla moglie, di un terreno, di circa 3.000 mq, sito in Sottomarina di Chioggia, località Brondolo, catastalmente censito al foglio 38, mappali 410, 509, 1158 e 1159 e gravato da vincoli urbanistici sin dal 1976.

Detto terreno è stato acquistato dal ricorrente nel 1999 e, secondo la destinazione urbanistica impressa dal Piano Regolatore Generale del 1976, ricadeva nelle zone territoriali omogenee F2 e F7, destinate rispettivamente a fascia di rispetto delle infrastrutture territoriali – tracciati viari di nuova formazione (F2) e a realizzazione di impianti speciali (F7).

Successivamente, la Variante generale al P.R.G., approvata dalla Giunta regionale nel 2009, ha modificato la nomenclatura delle zone e ha inserito il terreno del ricorrente nella zona “S.E.” (corrispondente alla precedente zona F7) avente un’estensione di ca. 60.000 mq e destinata alla realizzazione di impianti speciali di interesse collettivo (v. certificato attuale e storico di destinazione urbanistica, sub docc. 1 e 2 secondo elenco P.A.).

Con istanza del 19 maggio 2020 il ricorrente, muovendo dal presupposto della natura espropriativa del vicolo imposto dalla Variante al PRG approvata nel 2009 e della sua intervenuta decadenza, chiedeva la riclassificazione urbanistica dell’area di sua proprietà.

L’istanza veniva rigettata dal Comune in ragione della mancata approvazione del P.A.T. e del Recred (registro dei crediti edilizi).

Con sentenza n. 913/2021, questo T.A.R. annullava il suddetto diniego di riclassificazione urbanistica del terreno del ricorrente, osservando che il Comune non può rigettare l’istanza del privato, traendo pretesto da un proprio inadempimento o comunque da inerzie o ritardi nell’approvazione del Piano di Assetto del Territorio (previsto dalla L.R.V. n. 11/2004, non ancora attuata sul territorio comunale) e del registro dei crediti edilizi (obbligatorio dal 2019 ex art. 4 L.R.V. n. 14/2019 e non ancora istituito dal Comune resistente), ma deve valutare l’istanza sottoposta al suo vaglio alla luce della disciplina urbanistica vigente, chiarendo, una volta per tutte, la natura del vincolo (se conformativo od espropriativo ) gravante dal 2009 sulla proprietà del ricorrente e la sua attuale sorte (persistenza del vincolo conformativo versus decadenza del vincolo espropriativo, con obbligo del Comune di ripianificare l’area, divenuta zona bianca).

A seguito della predetta sentenza, il ricorrente, con atto del 17 gennaio 2024, ha presentato una nuova istanza di riclassificazione urbanistica del terreno di sua proprietà, che è stata rigettata dall’Ente Civico in ragione della natura conformativa del vincolo di cui trattasi, gravante su una z.t.o. destinata dal P.R.G. ad impianti speciali, che si estende per ca. 60000 mq. e risulta interessata da impianti sotterranei gestiti da Veritas s.p.a., attraverso i quali detta società eroga acqua potabile e raccoglie acque reflue nel quartiere di Brondolo.

Il ricorrente ha impugnato il prefato diniego di classificazione urbanistica, deducendone l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere e chiedendo accertarsi la natura sostanzialmente esproriativa del vincolo ad impianti speciali pubblici apposto sul terreno di sua proprietà.

E’ intervenuta in giudizio ad adiuvandum la moglie del ricorrente, aderendo alle richieste di parte ricorrente.

Per resistere al ricorso si è costituito in giudizio l’Ente Civico, chiedendo il rigetto delle avverse pretese.

All’udienza pubblica in epigrafe indicata la causa è passata in decisione

DIRITTO

Giova premettere che la distinzione tra vincoli espropriativi e vincoli conformativi intercetta una linea di discrimine che ha un fondamento costituzionale nell’art. 42 Cost., che distingue l’espropriazione (terzo comma) dai limiti che la legge può imporre alla proprietà al fine di assicurarne la funzione sociale (secondo comma). E ciò conformemente all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea, firmato nel 1952, sulla “protezione della proprietà”, che, dopo aver trattato dell’espropriazione, riconosce il “diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale”.

I vincoli espropriativi, che sono soggetti alla scadenza quinquennale, concernono beni determinati, in funzione della localizzazione puntuale di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può quindi coesistere con la proprietà privata.

La caratteristica del vincolo conformativo è, invece, data dal fatto che con esso si provvede a una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche (cfr., ex multis: Con. St., sentenze n. 5842 del 2 luglio 2024, n. 31 gennaio 2023 n. 1092 e n. 342/2020).

I vincoli conformativi si differenziano dai vincoli espropriativi o sostanzialmente espropriativi atteso che i primi sono quelli che dividono in tutto o in parte il territorio comunale in zone assoggettate a una disciplina dello ius aedificandi omogenea (cd. zonizzazione) e che dunque si connotano per il fatto di incidere su una generalità di beni, potenzialmente appartenenti a una pluralità indifferenziata di soggetti, beni che vengono accumunati in ragione delle caratteristiche intrinseche degli stessi e del contesto nel quale si inseriscono, mentre i secondi sono quelli che riservano alla mano pubblica l’edificazione in una specifica area (cd. localizzazione) o che svuotano sostanzialmente di contenuto il diritto di proprietà su di un determinato bene (Cons. St., sez. II, 28 febbraio 2022 n. 1367).

Mentre con il vincolo conformativo si provvede a una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, così da incidere su di una generalità di beni e nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, con il vincolo espropriativo si incide in modo particolare, puntuale, “lenticolare”, su beni determinati in funzione della localizzazione di un’opera pubblica (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 6241/2019).

I vincoli conformativi non comportano la perdita definitiva della proprietà privata, ma impongono limitazioni e condizioni restrittive agli interventi edilizi in funzione degli obiettivi di tutela dell’interesse pubblico e, a differenza, dei vincoli espropriativi, pur limitando e condizionando l’attività edificatoria, non comportano indennizzi per le limitazioni previste dallo strumento urbanistico e non hanno scadenza temporale (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 22 ottobre 2018, n. 5994).

In applicazione dei suesposti principi, la giurisprudenza ha riconosciuto natura conformativa ai vincoli che impongono fasce di rispetto stradale, cimiteriale, ferroviaria, degli elettrodotti, dei corsi e specchi d’acqua, nonché a quelli apposti sulle aree destinate a verde pubblico attrezzato o ad attrezzature sportive, etc.

Secondo la giurisprudenza, “i vincoli di destinazione imposti dal piano regolatore generale per attrezzature e servizi, fra i quali rientra il verde pubblico attrezzato, realizzabili anche a iniziativa privata o promiscua in regime di economia di mercato, hanno carattere particolare, ma sfuggono allo schema ablatorio e alle connesse garanzie costituzionali in termini di alternatività fra indennizzo e durata predefinita, non costituendo vincoli espropriativi, bensì soltanto conformativi, funzionali all’interesse pubblico generale” (Cons. St., sez. II , 21/ gennaio 2020 n. 476 e sez. VI , 30 gennaio 2020 n. 783).

Non può quindi attribuirsi carattere ablatorio ai vincoli che regolano la proprietà privata al perseguimento di obiettivi di interesse generale, quali il vincolo di inedificabilità, c.d. “di rispetto”, a tutela di una strada esistente, a verde attrezzato, a parco, a zona agricola di pregio, in quanto tali ultime conformazioni non azzerano il contenuto del diritto di proprietà limitandosi a finalizzarlo a un interesse generale; essi, consentendo in via di principio uno sfruttamento economico privatistico armonico con la destinazione impressa, non azzerano il diritto dominicale .

Il potere di pianificazione urbanistica del territorio non è, infatti, circoscritto all’individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, e in particolare alla possibilità e ai limiti edificatori delle stesse. Al contrario, esso si misura con un concetto di urbanistica non limitato alla disciplina coordinata dell’edificazione dei suoli (e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità, in tal modo definiti), ma che, attraverso la disciplina dell’utilizzo delle aree, realizza anche finalità economico-sociali della comunità locale (non in contrasto ma anzi in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità territoriali, regionali e dello Stato), nel rispetto e in attuazione di valori costituzionalmente tutelati.

Tali finalità sono riscontrabili a partire dalla l. 17 agosto 1942 n. 1150, laddove essa individua il contenuto della disciplina urbanistica e dei suoi scopi (art. 1) non solo nell’assetto e incremento edilizio dell’abitato, ma anche nello “sviluppo urbanistico in genere nel territorio della Repubblica”.

L’urbanistica quindi, e il correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo (Cons. St., sez. IV, 22 febbraio 2017, n. 821).

Detto ciò in termini generali, ritiene il Collegio che il vincolo ad impianti speciali di interesse collettivo che forma oggetto del presente giudizio abbia natura meramente conformativa.

Trattasi, invero, di vincolo di zonizzazione che non riguarda in modo particolare, puntuale, “lenticolare”, la sola proprietà del ricorrente (pari a circa 3000 mq), ma investe un’intera zona del territorio comunale, appartenente a diversi proprietari e avente una superficie complessiva di circa 60.000 mq.

Il vincolo risponde ad obiettivi di interesse generale in quanto nella zona territoriale omogena S.E sono collocati nel sottosuolo sottoservizi pubblici e in particolare condutture idriche e fognarie di importante diametro, poste al servizio dell’intera collettività del quartiere Brondolo di Chioggia.

L’esistenza e la manutenzione di dette condutture, come attestato dalla società pubblica alla quale il Comune ha affidato la gestione del servizio idrico – cfr. doc. 9 P.A. -, non sono compatibili con costruzioni residenziali, che costituirebbero un ostacolo alle operazioni di controllo e ispezione degli impianti idrici e potrebbero finanche danneggiarli (nell’area in questione sono infatti vietati getti in calcestruzzzo, operazioni di scavo, movimenti terra, etc.).

Il carattere conformativo del vincolo in esame è, altresì, avvalorato dalla circostanza che esso, pur impedendo l’edificazione, non svuota del tutto il contenuto del diritto di proprietà del privato, consentendo l’utilizzo del bene immobile per fini diversi da quelli residenziali (ad es. adibizione a parcheggio, a coltivazione).

Non consta che il Comune abbia mai affermato ore rotundo la natura espropriativa del vincolo in questione: il dirigente comunale ha, anzi, respinto la richiesta di indennizzo formulata dall’odierno istante (doc. 16 ric.: diniego di indennizzo) richiamando, in primo luogo, proprio la natura conformativa del vincolo (“Dalla più recente giurisprudenza la pianificazione comunale viene interpretata come previsione che determina un vincolo conformativo…“).

Il dirigente ha poi, in subordine, precisato che, quand’anche il vincolo fosse espropriativo, l’indennizzo non sarebbe comunque spettato perché non vi era stata alcuna reiterazione esplicita del vincolo, ma con ciò non ha affermato la natura espropriativa del vincolo, limitandosi ad esporre tutte le possibili ragioni di diniego del richiesto indennizzo.

La circostanza che il Comune, nel giugno 2024, abbia rilasciato un permesso di costruire per la realizzazione (mediante demolizione e ricostruzione con ampliamento di un preesistente fabbricato) di un condominio con n. 14 appartamenti, a pochi metri dalla proprietà del ricorrente e nella medesima zona SE, potrà, se del caso, rendere illegittimo il suddetto titolo edilizio (che peraltro non consta sia stato impugnato dal ricorrente o da proprietari di altre aree ricomprese nella suddetta zona territoriale omogenea), ma non può incidere sulla qualificazione giuridica del vincolo di zonizzazione in esame, che, come detto, riguardando una vasta zona del territorio comunale, assume natura conformativa.

Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso deve essere respinto, tenuto, altresì, conto che il ricorrente ha acquistato nel 1999 un terreno che già rientrava nella zona destinata ad impianti speciali in base al precedente P.R.G. del 1976, non ha presentato osservazioni alla Variante al P.R.G. del 2009 nè ha impugnato lo strumento urbanistico e la Delibera di Giunta regionale con cui è stato approvato, sicchè egli non ha mai maturato alcun affidamento in ordine alla destinazione edificatoria dell’area di sua proprietà.

La problematicità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 3 ottobre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Grazia Flaim, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere, Estensore

Elena Garbari, Primo Referendario

L'articolo Sui vincoli espropriativi e conformativi. proviene da Giustamm.

1. – Edilizia ed urbanistica – Sanzione pecuniaria – Sostituzione con sanzione ripristinatoria – Fiscalizzazione dell’abuso – Presupposti.
2. – Edilizia ed urbanistica – Sanzione pecuniaria – Sostituzione con sanzione ripristinatoria – Fiscalizzazione dell’abuso – Istanza – Silenzio-assenso – Condizioni.

1. – In relazione all’istanza di fiscalizzazione ex art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001, uno dei presupposti per poter sostituire una sanzione ripristinatoria con una pecuniaria è la natura dell’illecito edilizio su cui si fonda la sanzione da sostituire. Difatti, non è possibile ricorrere a tale deroga se non siano state contestate parziali difformità del manufatto rispetto al titolo edilizio, ma l’assenza del titolo legittimante.
2. – In relazione all’istanza di fiscalizzazione ex art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001, non può parlarsi di intervenuto silenzio assenso quanto all’istanza di fiscalizzazione poiché l’istanza non prospettava una condizione di piena conformità al paradigma legale e non ricorrono tutti gli elementi costitutivi della fattispecie; non basta, infatti, la mera omissione di un provvedimento esplicito da parte dell’Amministrazione per ritenere integrati gli effetti dell’assenso tacito.

Pres. Forlenza – Est. De Carlo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4371 del 2024, proposto dalla signora Concetta Esposito, rappresentata e difesa dall’avvocato Luigi Ferrara, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Comune di Angri, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Rosaria Violante, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno, Sezione Seconda, n. 1072/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Angri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 novembre 2024 il Cons. Ugo De Carlo e uditi per le parti gli avvocati Luigi Ferrara e Tommaso D’Avino, in sostituzione dell’avv. Rosaria Violante.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La signora Esposito Concetta ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe che ha respinto il ricorso principale e quello per motivi aggiunti avverso il provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale del Comune di Angri del terreno su cui sorge l’impianto produttivo di sua proprietà e la trascrizione di detto provvedimento nei registri immobiliari della Conservatoria di Salerno, in uno alla trascrizione del verbale di inottemperanza all’ordine di demolizione; e avverso il divieto di prosecuzione delle attività lavorative alla ditta detentrice del bene la F.G.L. S.r.l. emesso dal Comune di Angri.

2. L’appellante è proprietaria di un fondo ubicato in Angri in località Orta Loreto, dove ha realizzato una serra ed un fabbricato rurale ed insistenti entrambi sulla unica particella oggetto di acquisizione da parte del Comune.

La serra fu realizzata a seguito di d.i.a. del 22 febbraio 2002, mai annullata dal Comune, con la quale si prevedeva la realizzazione di strutture per impianti serricoli di origine metallica su di una superficie complessiva di circa 1800 mq.

Nel 2004 il Comune sospendeva i lavori edili di sostituzione dei pannelli coibentati ordinando il ripristino, ma limitatamente all’eliminazione dei pannelli. Per evitare il ripristino nel 2004 fu presentata domanda di condono. Tale domanda ebbe inizialmente una prospettiva di accoglimento, essendo state individuate le somme da versare, ma venne poi respinta nel 2020.

In seguito, l’appellante presentava istanza di fiscalizzazione dell’abuso, mai decisa dal Comune che, però, preso atto della mancata demolizione, emanava l’ordine di acquisizione al patrimonio comunale.

3. La sentenza impugnata ha respinto il ricorso, in quanto tutti i ricorsi proposti avverso i provvedimenti che precedono l’acquisizione sono stati impugnati sempre respinti dal giudice amministrativo. Ha negato inoltre che si fosse formato il silenzio assenso in merito all’istanza di fiscalizzazione dell’abuso.

4. L’appello è affidato a sei motivi.

4.1. Il primo contesta la sussistenza dei presupposti, innanzitutto perché il procedimento sulla richiesta di fiscalizzazione non si era concluso con un provvedimento espresso suscettibile di impugnazione, non potendo ritenersi conclusiva in merito una risposta interlocutoria dopo che si erano consumati i termini di accoglimento per silenzio assenso dell’istanza di fiscalizzazione.

Inoltre il T.a.r. non si è espresso sul vizio derivante dalla assenza e genericità sulla perimetrazione dell’area da acquisire. Infatti il Comune ha acquisito l’intero lotto senza il relativo frazionamento tra l’immobile presunto abusivo che sorge su 1800 mq circa e la totale area circostante pari a 4.800

mq circa, ove insiste anche il fabbricato per civile abitazione che aveva una sua regolare concessione edilizia.

4.2. Il secondo motivo censura la mancata motivazione sulle ragioni per acquisire un’area maggiore di quella di sedime del manufatto abusivo.

4.3. Il terzo motivo lamenta la mancata valutazione da parte del primo giudice dell’inosservanza dei termini procedimentali in presenza di un’istanza di fiscalizzazione. Peraltro, trattandosi di vizi procedurali in caso di annullamento del permesso di costruire, qualora non sia possibile la restituzione in pristino, l’amministrazione deve applicare una sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere abusivamente eseguite, anziché disporne l’abbattimento.

4.4. Il quarto ed il quinto motivo sostengono, in sostanza, l’intervenuta approvazione per silenzio assenso della domanda di fiscalizzazione.

4.5. Il sesto motivo sottolinea come l’appellante ha depositato nuova comunicazione di inizio lavori datata 23 marzo 2023, cui il Comune non ha dato risposta e che quindi risulta approvata per silenzio assenso, circostanza che contrasta con il provvedimento di acquisizione.

5. Il Comune di Angri si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

6. Alla camera di consiglio del 25 giugno 2024 veniva accolta la domanda di sospensione degli effetti della sentenza impugnata per consentite che la causa giungesse re adhuc integraalla decisione di merito.

7. L’appello non è fondato.

7.1. La prima questione da affrontare è la rilevanza o meno dell’istanza di fiscalizzazione ex art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001.

Uno dei presupposti per poter sostituire una sanzione ripristinatoria con una pecuniaria è la natura dell’illecito edilizio su cui si fonda la sanzione da sostituire. Difatti, non è possibile ricorrere a tale deroga se non siano state contestate parziali difformità del manufatto rispetto al titolo edilizio, ma l’assenza del titolo legittimante.

Nel caso in esame la realizzazione del capannone avrebbe richiesto il permesso di costruire, in quanto l’originario intervento fu effettuato in base ad una d.i.a. per la realizzazione di strutture su impianti serricoli, mentre il manufatto è diventato un capannone industriale, come si evince anche dalle foto in atti, laddove la struttura interna non è quella portante di una serra.

Oltretutto, l’appellante non ha dimostrato quale sarebbe la parte legittima dell’opera, che sarebbe stata danneggiata dall’esecuzione della disposta demolizione.

Non può neanche parlarsi di intervenuto silenzio assenso quanto all’istanza di fiscalizzazione poiché l’istanza non prospettava una condizione di piena conformità al paradigma legale e non ricorrono tutti gli elementi costitutivi della fattispecie; non basta, infatti, la mera omissione di un provvedimento esplicito da parte dell’Amministrazione per ritenere integrati gli effetti dell’assenso tacito (Cons. St., sez. VI, 8 luglio 2022, n. 5746).

In conseguenza di quanto appena illustrato, non sono fondati il primo, il terzo, il quarto ed il quinto motivo di appello.

7.2. Con il secondo motivo, che si ricollega anche ad alcune considerazioni svolte nella precedente censura, ci si duole della mancata indicazione delle ragioni che hanno condotto il Comune ad acquisire un’area maggiore di quella di sedime del manufatto abusivo.

Nel provvedimento contestato si legge che l’acquisizione ha riguardato l’intera particella catastale dal momento che non superava il decuplo della superficie occupata dall’immobile illegittimo; si tratta di una motivazione sintetica ma sufficiente; il Comune non ha voluto operare un frazionamento catastale acquisendo una porzione inferiore all’intera superficie della particella catastale 1461 del foglio 1 del Comune di Angri, anche in prospettiva dell’effettiva utilizzazione dell’area dopo che avrà effettuato la demolizione in danno.

7.3. Il sesto motivo è palesemente infondato. La nuova comunicazione di inizio lavori datata 23 marzo 2023 è stata presentata quando il bene oggetto della comunicazione era già stato acquisito al patrimonio del Comune.

8. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante a rifondere al Comune le spese ed onorari del presente grado di giudizio, che liquida in € 3.000 (tremila), oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere, Estensore

Valerio Valenti, Consigliere

L'articolo Sull’istanza di fiscalizzazione dell’abuso edilizio. proviene da Giustamm.

Approccio integrato “One Health” e il Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente (SNPA)

Francesca Zappacosta [1]

Abstract

L’articolo si propone di indagare il ruolo del Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente (SNPA) alla luce del paradigma One Health. La prima parte andrà ad analizzare il sistema di governance ambientale all’interno dell’ordinamento nazionale, esaminando le funzioni del SNPA in considerazione anche del recente assetto istituzionale sistemico per la prevenzione della salute dai rischi ambientali e climatici. Pertanto, il focus verterà sull’interconnessione tra i due sistemi, SNPA e il Sistema Nazionale Prevenzione Salute dai rischi ambientali e climatici (SNPS), finalizzata al perseguimento degli obiettivi di prevenzione primaria per evitare e ridurre il rischio d’insorgenza di malattie dovute a fattori ambientali. La seconda parte vedrà la disamina dello stato di attuazione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni Tecniche Ambientali (LEPTA), che, ai sensi dell’articolo 9 della legge 28 giugno 2016, n. 132, istitutiva del SNPA, costituiscono, oltre l’applicazione in materia di ambiente dell’articolo 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione, i parametri funzionali, operativi, programmatici, strutturali, quantitativi e qualitativi delle prestazioni delle componenti del SNPA, anche ai fini del perseguimento degli obiettivi di prevenzione collettiva e sanità pubblica previsti dai Livelli Essenziali di Assistenza sanitaria (LEA).

Sommario

1. Introduzione – 2. Il Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente (SNPA) – 2.1 La governance interna del SNPA – 2.2 Il Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente e l’approccio One Health – 3. Il Sistema Nazionale Prevenzione Salute dai rischi ambientali e climatici (SNPS) e la declinazione del paradigma “One Health” attraverso l’interazione tra il SNPA e il SNPS – 4. I Livelli Essenziali delle Prestazioni Tecniche Ambientali (LEPTA) e la correlazione tra i LEPTA e i Livelli Essenziali di Assistenza sanitaria (LEA) – 5. Conclusioni.

1. Introduzione

L’ordinamento italiano ha compiuto importanti passi in avanti in termini di governance ambientale a partire dall’istituzione del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente (SNPA), avvenuto con la Legge 28 giugno 2016, n. 132, disciplinando il ruolo e le funzioni delle agenzie regionali e delle province autonome di Trento e Bolzano per la protezione dell’ambiente (ARPA/APPA) e dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA).

Lo scopo dell’interazione a rete tra le ventidue componenti del Sistema[2] è quello di assicurare, su tutto il territorio nazionale, omogeneità ed efficacia all’esercizio dell’azione conoscitiva e di controllo pubblico della qualità dell’ambiente, al fine di dare supporto alle politiche di sostenibilità ambientale e di prevenzione sanitaria a tutela della salute pubblica.

Alla luce di ciò, il presente lavoro esamina il funzionamento del Sistema nazionale per la protezione dell’ambiente, che basato su un modello organizzativo a rete risponde all’esigenza di garantire prestazioni tecniche ambientali uniformi sull’intero territorio nazionale. A tal fine, la legge istitutiva del SNPA prevede, all’articolo 9, la determinazione, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, dei Livelli Essenziali delle Prestazioni Tecniche Ambientali (LEPTA), che costituiscono il livello minimo omogeneo in tutto il territorio nazionale per le attività che il SNPA è tenuto a garantire, anche ai fini del perseguimento degli obiettivi di prevenzione collettiva previsti dai Livelli Essenziali di Assistenza sanitaria (LEA)^[3], raffigurando il paradigma One Health[4].

Per «livello essenziale di prestazione» la l. n. 132/2016, all’articolo 2, intende il livello qualitativo e quantitativo di attività che deve essere garantito in modo omogeneo sul piano nazionale, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, di cui i LEPTA costituiscono l’applicazione in materia di ambiente.

Pertanto, le agenzie regionali e delle province autonome di Trento e Bolzano svolgono le attività istituzionali tecniche e di controllo obbligatorie necessarie ad assicurare il raggiungimento dei LEPTA stessi.  Le principali linee di attività, da svolgere in sinergia tra le componenti della rete di protezione ambientale, sono individuate dall’ISPRA e riportate nel programma triennale delle attività del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente, approvato con parere vincolante all’interno del Consiglio del SNPA[5]. L’ISPRA, quindi, per legge coordina le attività tecniche della rete SNPA al fine di favorire le più ampie sinergie per l’armonizzazione, l’efficacia, l’efficienza e l’omogeneità delle prestazioni, e il citato programma triennale costituisce il documento di riferimento per la definizione dei programmi delle attività di ciascuna agenzia ambientale regionale e delle Province autonome[6].

Le agenzie, tenendo conto dei gravi impatti sul territorio nazionale della crisi climatica[7], del consumo del suolo[8], dell’inquinamento idrico e atmosferico[9], esercitano le loro funzioni attraverso l’approccio integrato “ambiente e salute”, comportando una maggiore correlazione tra le prestazioni tecniche ambientali e gli obiettivi di prevenzione collettiva previsti dai LEA per tutelare la comunità dai rischi infettivi e ambientali[10].

A dare un impulso a tale correlazione è stata l’istituzione, nel 2022, anno della riforma costituzionale in materia di tutela ambientale e della salute[11], del Sistema Nazionale Prevenzione Salute dai rischi ambientali e climatici (SNPS)^[12]. Quest’ultimo è stato pensato, sull’esempio del modello a rete del SNPA, per migliorare e armonizzare le politiche e le strategie del Servizio sanitario nazionale per la prevenzione, il controllo e la cura delle malattie acute e croniche, trasmissibili e non trasmissibili, associate, direttamente e indirettamente, a rischi ambientali e climatici, anche derivanti da cambiamenti socio-economici^[13]. In questa nuova rete sono stati messi a sistema: i dipartimenti di prevenzione delle aziende sanitarie locali (ASL)^[14]; le regioni e le province autonome, con funzioni di coordinamento dei suddetti dipartimenti di prevenzione; gli istituti zooprofilattici sperimentali^[15]; l’Istituto superiore di sanità (ISS), con compiti di coordinamento generale e supporto tecnico-scientifico, e infine, il Ministero della salute. La norma prevede che le attività del SNPS siano svolte anche mediante adeguata interazione con il Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente (SNPA).

Prendendo in considerazione quanto sopra esposto, il focus del presente lavoro, quindi, verterà sull’analisi dell’interazione tra i due richiamati sistemi, SNPA ed SNPS, che nella loro interconnessione perseguono gli obiettivi di prevenzione primaria secondo l’approccio One Health. Come specificato, il SNPA ha il ruolo cardine di garantire livelli essenziali di prestazioni tecniche ambientali su tutto il territorio nazionale; mentre il SNPS ha il compito di identificare e valutare le problematiche sanitarie associate a rischi ambientali e climatici, quindi, di implementare atti di prevenzione di programmazione in materia di prevenzione e dei livelli essenziali di assistenza associati a priorità di prevenzione primaria. Compiti in capo ai due Sistemi che se svolti in cooperazione possono contribuire all’attuazione del paradigma One Health.

2. Il Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente (SNPA)

L’articolo 3-ter del codice dell’ambiente, rubricato principio dell’azione ambientale, dispone che: «La tutela dell’ambiente e degli ecosistemi naturali e del patrimonio culturale deve essere garantita da tutti gli enti pubblici e privati e dalle persone fisiche e giuridiche pubbliche e private, mediante una adeguata azione che sia informata ai principi della precauzione, dell’azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente». In tale disposto è rappresentata la governance ambientale nazionale, caratterizzata dalla cooperazione e dall’interazione tra poteri pubblici da una parte e attori privati dall’altra parte[16]. La governance ambientale si concretizza, pertanto, nella ricerca di forme di gestione che favoriscono la coerenza, la convergenza e la sinergia tra le azioni che competono ai diversi soggetti operanti sul territorio, sia in senso verticale che in senso orizzontale. La governance ambientale risulterebbe, quindi, essere uno strumento fondamentale anche per superare l’incessante conflittualità Stato-Regioni[17].

In quest’ottica è stato istituito il Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente, volto a superare un’amministrazione eterogenea della protezione ambientale. La necessità di uniformare le attività tecniche ambientali trae origine dalla frammentazione sul territorio nazionale dei monitoraggi e controlli ambientali dovuta alla Legge 21 gennaio 1994, n. 61[18], che dava mandato alle regioni e alle Province autonome di istituire, con proprie leggi, le rispettive agenzie per la protezione dell’ambiente (ARPA/APPA). È un dato di fatto che le ventuno agenzie sono state istituite in tempi diversi con leggi regionali non omogenee, che hanno attribuito ruoli e risorse spesso molto differenziate tra le varie regioni. Pertanto, le modalità e il raggiungimento delle prestazioni tecniche hanno variato di regione in regione. La legge istitutiva del SNPA, votata all’unanimità dal Parlamento, ha lo scopo di garantire su tutto il territorio nazionale standards minimi di servizi e prestazioni di protezione ambientale, che riguardano prevalentemente: il monitoraggio dello stato dell’ambiente, del consumo del suolo, dell’uso delle risorse ambientali, il controllo delle fonti e dei fattori di inquinamento delle matrici ambientali e delle pressioni sull’ambiente.

Entrando nello specifico, nel 2016, le novità introdotte dal legislatore nella governance ambientale coinvolgono quattro nodi fondamentali: il primo, rappresentato dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, cui spetta la definizione delle politiche ambientali (tramite, in particolare, la proposta di adozione dei LEPTA); il secondo, coincidente con l’ISPRA, che svolge funzioni di indirizzo e coordinamento tecnico del SNPA, adeguando la propria struttura organizzativa, al fine di rendere omogenee le attività del sistema nazionale per la protezione ambientale^[19]; il terzo, costituito dalle Giunte regionali e delle province autonome, alle quali spetta la definizione degli indirizzi programmatici regionali in materia ambientale e la vigilanza sulle agenzie regionali e provinciali; il quarto, rappresentato dalle ARPA/APPA, che debbono svolgere le attività istituzionali tecniche e di controllo obbligatorie necessarie a garantire ex lege il raggiungimento dei LEPTA nei territori di rispettiva competenza, tenendo conto delle disposizioni contenute nel programma triennale delle attività del SNPA[20], come accennato in introduzione.

In questo quadro, la coerenza tra le azioni del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica e quelle del SNPA si evince anche dalle direttive annuali e pluriennali del Ministro all’ISPRA[21], che prevedono tra le linee prioritarie «[..] la piena attuazione della legge 28 giugno 2016, n. 132 e del SNPA, con particolare riferimento alla rete dei laboratori, ai livelli essenziali delle prestazioni tecniche ambientali (LEPTA), al Sistema informativo nazionale ambientale (SINA) e al catalogo nazionale dei dati ambientali-territoriali (articoli 11 e 12 della legge 28 giugno 2016, n. 132)»^[22].

Tutto ciò formalizza un risultato di peso istituzionale rilevante, dando valenza legislativa al modello di amministrazione a rete nazionale e riaffermando la centralità e la non fungibilità degli organismi tecnici deputati alla protezione dell’ambiente. Organismi tecnici che devono per legge uniformare sul territorio e rendere omogenee sotto il profilo tecnico le attività di controllo sull’ambiente[23], anche ai fini di una sempre maggiore adesione e conformità alla normativa ambientale del contrasto e della repressione degli illeciti in materia ambientale.

Un percorso obbligatorio, che prima dell’entrata in vigore della legge n. 132/2016 non esisteva, e che ad oggi impone una riorganizzazione amministrativa ambientale tramite decreti attuativi che ad oggi sono in fase di attuazione[24].

Per una efficace governance ambientale è importante la cooperazione tra il Ministero dell’ambiente, la Conferenza Stato-Regioni, l’ISPRA, le ARPA/APPA e tra queste e le rispettive regioni e Province autonome, al fine di raggiungere rapporti fluidi e di confronto per declinare insieme compiti, priorità, indicazioni e sviluppo della normativa ambientale nel Paese. Inoltre, sono rilevanti le collaborazioni con tutte le altre istituzioni che hanno competenze in materia ambientale, come, per esempio la Protezione civile, per il necessario raccordo in caso di emergenze ambientali, ma anche per i sistemi di monitoraggio per la mitigazione del rischio idrogeologico[25]. Altro esempio di collaborazione è tra il SNPA e l’Arma dei Carabinieri per il raggiungimento di finalità di comune interesse[26].

Sono diverse le collaborazioni del SNPA con il Governo, le regioni, enti di ricerca e università in materia di protezione ambientale. Soprattutto per le azioni di supporto alle politiche di miglioramento della qualità dell’aria, dell’acqua e del suolo; per il potenziamento della sorveglianza epidemiologica; per la disponibilità di strumenti e percorsi interdisciplinari validi per la valutazione preventiva degli impatti sulla salute dei fattori inquinanti; per la formazione degli operatori del settore sanitario e ambientale e comunicazione del rischio in modo strutturato e sistematico. Collaborazioni, che hanno visto la creazione di importanti progetti e task force in ambito “ambiente e salute”[27], ambito di cui si tratterà in modo approfondito nel paragrafo successivo.

Tra gli esempi di collaborazione, per una buona governance ambientale, vi è anche quella tra il SNPA e le associazioni che operano per la tutela e gli interessi ambientali. Si menzionano (solo a titolo esemplificativo): la collaborazione con l’Associazione Legambiente, in particolare per il Rapporto annuale sull’ecomafia riguardo all’applicazione della l. n. 68/2015, c.d. “ecoreati”, e ai dati relativi al danno ambientale[28]; la collaborazione, avvenuta nel marzo del 2020, con l’Associazione italiana di acustica (AIA) per la raccolta e analisi dei dati relativamente ai livelli sonori sul territorio nazionale durante l’emergenza sanitaria COVID-19, con la finalità di caratterizzare a livello nazionale uno scenario acustico unico durante le diverse fasi[29].

Sulle funzioni del sistema a rete per la protezione dell’ambiente si è pronuncia la Corte costituzionale con la sentenza n. 212/2017, la quale, dopo aver inquadrato la ratio complessiva dell’intervento statale, ricorda che, secondo la propria giurisprudenza, le agenzie regionali e delle province autonome costituiscono enti tecnico strumentali, separati dall’amministrazione attiva e dagli organi regionali di indirizzo-politico che svolgono attività di controllo, di supporto e consulenza tecnico-scientifica^[30]. L’assenza di condizionamenti dall’amministrazione attiva assicura l’omogenea raccolta dei dati, in materia ambientale, e consente l’esercizio indipendente dell’attività di consulenza e di controllo tecnico. Pertanto, l’omogeneità delle modalità operative delle componenti del Sistema comporta istruttorie efficaci e privi di possibili condizionamenti[31], garantendo la terzietà, evitando influenze politico amministrative sulle conclusioni dei procedimenti[32].

Il criterio ordinatore delle competenze deve essere quello della capacità di contribuire al conseguimento del risultato finale^[33], quello della salvaguardia dell’ambiente ai fini anche della salute dei cittadini, senza prescindere dal concorso dei vari livelli istituzionali, viste anche le tre aree in cui opera il Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente: quello europeo, quello nazionale e quello locale. In quello europeo opera attraverso Sistema Informativo Nazionale Ambientale (SINA), al fine di assicurare una risposta coordinata, efficace ed efficiente alle richieste espresse dalla normativa nazionale ed europea in termini di informazione ambientale; e al fine di garantire la disponibilità degli elementi conoscitivi che costituiscono riferimento ufficiale e vincolante per le attività di competenza delle pubbliche amministrazioni.

2.1 La governance interna del SNPA

Per quanto riguarda la governance interna al Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente, il legislatore ha previsto, per indirizzare lo sviluppo coordinato delle attività, all’articolo 13 della legge n. 132/2016 l’istituzione del Consiglio del SNPA, in una logica di sinergica collaborazione tra le regioni e le Province autonome. Il Consiglio del SNPA presieduto dal presidente dell’ISPRA e composto dai legali rappresentanti delle agenzie, i quali eleggono fra loro un vice presidente, e dal direttore generale dell’ISPRA, è l’organo di governo e di coordinamento tecnico del Sistema stesso, dotato di un proprio Regolamento di funzionamento[34]. Quest’ultimo prevede diversi strumenti operativi del Consiglio del SNPA, tra questi: i Tavoli istruttori del consiglio (TIC), il Coordinamento tecnico operativo (CTO), le reti tematiche e gli osservatori. Nello specifico dei TIC, ciascuno di essi è coordinato dai rappresentanti legali di due agenzie, che hanno il compito di istruire, elaborare e coordinare iniziative progettuali strategiche con riferimento ai compiti istituzionali e alle tematiche incidenti sull’organizzazione, la programmazione, il coordinamento dell’operatività, la ricerca, la reportistica e la gestione e omogeneizzazione dell’azione tecnica del SNPA. I TIC si avvalgono dell’operato di specifici gruppi di lavoro (GdL), composti dagli esperti referenti di ciascuna agenzia e di ISPRA. Mentre, il Coordinamento tecnico operativo (CTO) è un organismo coordinato dall’ISPRA, che assicura un’azione di coordinamento, allineamento procedurale e di sinergia operativa tra le attività dei gruppi di lavoro dei TIC e tra queste e le reti tematiche, con verifiche di indirizzo tecnico e di complementarietà delle specifiche e l’articolazione delle reti tematiche stesse. Quest’ultime, costituiscono strutture tecniche permanenti di esperti del Sistema a rete a presidio delle principali tematiche specialistiche di diffusa operatività, anche in relazione agli aspetti applicativi delle norme di settore. In ultimo, gli osservatori, composto sempre dai referenti esperti delle agenzie e di ISPRA, garantiscono il presidio di aspetti gestionali di Sistema stesso.

2.2 Il Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente e l’approccio One Health

Il Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente, attraverso la realizzazione delle attività programmate, concorre a fornire alle istituzioni sovraordinate gli elementi necessari per l’adozione degli atti di natura programmatoria e normativa inerenti alla protezione dell’ambiente, al supporto alle politiche di sostenibilità ambientale e di prevenzione sanitaria a tutela della salute pubblica[35].

In ambito di prevenzione sanitaria a tutela della salute pubblica, il SNPA collabora fin dalla sua istituzione con l’Istituto superiore di sanità[36], partecipando, tramite propri rappresentanti, a gruppi e comitati tecnici operanti nell’ambito del Ministero della salute, ad esempio: nella già citata Task force “ambiente e salute” presso il Ministero della salute; nei gruppi di lavoro per il controllo delle microplastiche nelle acque destinate al consumo umano; nel progetto “Rias”, la rete italiana ambiente e salute; nel gruppo tecnico di coordinamento della strategia nazionale di contrasto all’antimicrobico resistenza (GTC AMR). Anche il Catalogo dei servizi del SNPA, come si vedrà più avanti, include svariate prestazioni riguardanti più o meno direttamente l’interazione tra salute e ambiente[37]. Soprattutto per ciò che riguarda il monitoraggio e la valutazione, in maniera integrata, delle matrici ambientali, anche sulla base di criteri sanitari (health-based), quali: qualità dell’acqua, del suolo, dell’aria; effetti di inquinanti emergenti[38], microplastiche, antimicrobico resistenza; cambiamenti climatici. Inoltre, si menzionano: le attività di integrazione delle informazioni e della messa in relazione delle conoscenze e delle esperienze disponibili del SNPA allo scopo di fornire una panoramica strategica dei pericoli per la salute derivanti dall’inquinamento ambientale anche in situazioni di emergenza; le attività di misurazione e controllo sulle emissioni elettromagnetiche[39].

Per di più, diversi sono gli studi epidemiologici a cui ha partecipato e partecipa il SNPA, insieme con l’Istituto superiore di sanità e con i comparti nazionali e regionali della salute. Tra questi: il progetto epidemiologico nazionale sul COVID-19 e l’inquinamento atmosferico (c.d. EpiCovAir)[40]; il progetto “Sorveglianza ambientale reflue in Italia (SARI)”, coordinato dall’Istituto superiore di sanità, che ha permesso la costruzione di una rete di strutture territoriali nazionali (composto da ARPA, ASL, IZS, Università, centri di ricerca e gestori del servizio idrico integrato) per studiare la presenza del virus del COVID-19 nelle acque reflue. Un network di sorveglianza ambientale che oggi contribuisce a rafforzare la sorveglianza genomica ed epidemiologica e i risultati consentono di evidenziare l’evoluzione delle varianti[41]. Inoltre, il citato network è utilizzato, oggi, anche per la raccolta dei dati della sorveglianza dei batteri antibioticoresistenti nelle acque reflue, prevista dalla raccomandazione Ue[42] e recepita nel Piano Nazionale di Contrasto dell’Antimicrobico-Resistenza (PNCAR) 2022-2025[43].

Il PNCAR 2022-2025 è stato predisposto attraverso un percorso partecipativo dal precedentemente citato gruppo tecnico di coordinamento della strategia nazionale di contrasto all’antimicrobico-resistenza (GTC AMR), al fine di fornire al Paese le linee strategiche e le indicazioni operative per affrontare l’emergenza dell’antibiotico-resistenza (ABR) nei prossimi anni, seguendo un approccio multidisciplinare e una visione One Health. All’interno del GTC-AMR e i gruppi di lavoro istituiti al suo interno partecipano ai lavori di implementazione delle azioni previste da ciascuno dei capitoli del PNCAR diversi esperti SNPA, fornendo supporto tecnico, insieme a tutti i componenti, alla Cabina di regia prevista dal Piano stesso, che è composta da un numero ristretto di rappresentanti delle istituzioni, tra cui due del SNPA[44].

Quanto sopra esposto può essere considerato un esempio di avvio all’applicazione, a livello nazionale, degli strumenti proposti nelle linee guida One Health Joint Plan of Action (OH JPA) 2022-2026[45], che prevedono meccanismi di governance che si caratterizzano per assumere una forma di organizzazione a rete collaborativa, in cui lo strumento giuridico principe è quello della pianificazione delle attività^[46]. A livello europeo tali caratteristiche si possono riscontrare anche nel Cross-agency One Health task force framework for action 2024-2026, varato a maggio 2024 da: il Centro europeo per la prevenzione e il controllo delle malattie, l’Agenzia europea per le sostanze chimiche, l’Agenzia europea per l’ambiente, l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e l’Agenzia europea per i medicinali. Il documento condiviso dalle cinque agenzie europee delinea le linee d’azione condivise per facilitare l’implementazione dell’approccio One Health grazie all’attività di una task force interagenziale all’opera nel triennio 2024-2026. Il quadro d’azione promuove anche lo sviluppo di sorveglianza integrata e di allarme rapido agevolando e promuovendo una maggiore disponibilità, accessibilità e interoperabilità dei servizi dati, migliorando la qualità delle informazioni per la valutazione del rischio e lavorando per allineare i sistemi di sorveglianza e di allarme rapido.

Sull’esempio europeo, il Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente rafforza a livello nazionale la sinergia tra protezione ambientale e salute pubblica, contribuendo a dare un importante impulso alla governance nazionale One Health. Le funzioni svolte dalle ARPA/APPA, seppur differenziate secondo le specifiche discipline regionali, rispondono maggiormente attraverso il SNPA ai programmi di intervento in ambito di “Prevenzione Collettiva e Sanità Pubblica”[47].

Oltremodo, a seguito dell’emergenza pandemica da COVID-19, la necessità nel settore sanitario di adottare ulteriori strumenti di raccordo tra Stato e regioni, seguendo un approccio sempre più integrato tra salute e ambiente, secondo il paradigma One Health, nella sua visione più ampia del Planetary Health[48], ha generato ulteriori evoluzioni istituzionali. Tra queste, come accennato in introduzione, l’istituzione del Sistema Nazionale Prevenzione Salute dai rischi ambientali e climatici (SNPS), che prevede nella sua norma istitutiva l’interazione con il Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente (SNPA). Interazione disciplinata nel d.p.c.m. del 29 marzo 2023 in materia di «Definizione delle modalità di interazione del Sistema nazionale prevenzione salute dai rischi ambientali e climatici (SNPS) con il Sistema nazionale protezione ambiente (SNPA) e istituzione della Cabina di regia», che prevede la correlazione tra i livelli essenziali di assistenza (LEA) per la prevenzione collettiva e i livelli essenziali delle prestazioni tecniche ambientali (LEPTA).

3. Il Sistema Nazionale Prevenzione Salute dai rischi ambientali e climatici (SNPS) e la declinazione del paradigma “One Health” attraverso l’interazione tra il SNPA e il SNPS

L’aumentata presa di coscienza da parte delle istituzioni della natura interconnessa dei sistemi planetari, delle origini zoonotiche delle malattie e la loro relazione con il nostro ambiente naturale e sistemi alimentari, della maggiore vulnerabilità alle malattie derivante dalla disuguaglianza sociale, dall’inquinamento dell’aria e altri fattori ambientali, ha portato verso una crescente attenzione, a tutti i livelli, alla prevenzione primaria[49].

In questo scenario è stato pensato, come anticipato in introduzione, il nuovo sistema nazionale di prevenzione per la salute dai rischi ambientali e climatici, SNPS. Previsto all’interno del Piano nazionale per gli investimenti complementari (PNC) al Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)^[50], insieme anche all’istituzione dei sistemi regionali di prevenzione salute dai rischi ambientali e climatici (SRPS), esattamente nell’investimento “Salute, ambiente, biodiversità e clima”[51]. Il provvedimento che ha successivamente istituito il SNPS, l’articolo 27 del decreto legge n. 36/2022^[52], dispone, difatti, tra le sue finalità il controllo e la cura delle malattie acute e croniche, trasmissibili e non trasmissibili, associate a rischi ambientali e climatici.

Come noto, i campi d’azione del PNRR sono vastissimi, con linee di intervento che prevedono riforme strutturali di carattere organizzativo della pubblica amministrazione. Tra questi, quelli finalizzati al potenziamento di infrastrutture laboratoristiche e digitali, di formazione e di ricerca nel settore “salute, ambiente, clima e biodiversità”. Settore, quest’ultimo, considerato come paradigma della prevenzione primaria e strumento per l’interazione di professionisti che operano in ambito multidisciplinare: chimici, biologi, fisici, geologi, tossicologi, epidemiologi, matematici, informatici, ingegneri ambientali, medici ma anche figure professionali come economisti e sociologi. È il terreno più opportuno su cui migliorare e consolidare il nesso tra ambiente, e salute e il suo esercizio è rappresentato proprio dai due Sistemi: SNPA, già avviato, e SNPS, in fase di avvio. Inoltre, considerando anche le sopracitate articolazioni regionali, SRPS, i due Sistemi vanno ad ampliare a livello nazionale la forma integrata e multidisciplinare dell’approccio One Health, promuovendo pragmatismo e concreta operatività, oltre un linguaggio comune, per condividere le strategie applicative del principio di precauzione e assumere modelli unici di gestione dei rischi, in coerenza con il Piano Nazionale della Prevenzione (PNP) 2020-2025[53].

Dal punto di vista normativo la sopradescritta riforma disciplina, quindi, in modo più pragmatico quanto già previsto dall’articolo 7-quinquies del d.lgs. n. 1992/502, rubricato «Coordinamento con le Agenzie regionali per l’ambiente»[54], la cui applicazione risulta ancora frammentaria sul territorio nazionale. Per quanto il legislatore abbia disciplinato l’integrazione degli interventi per la tutela della salute e dell’ambiente[55], individuando i settori di azione congiunta ed i relativi programmi operativi, era necessaria una nuova governance del settore, soprattutto per armonizzare le strategie di prevenzione della salute dai rischi sanitari associati direttamente e indirettamente a determinanti ambientali e climatici. La nuova governance mette in rete i Ministeri della salute e dell’ambiente e della sicurezza energetica, l’Istituto superiore di sanità, l’Istituto superiore per la ricerca e la protezione ambientale, le regioni e le Province autonome, le agenzie regionali e delle Province autonome per la protezione dell’ambiente, i dipartimenti di prevenzione delle ASL, gli Istituti zooprofilattici sperimentali. La puntuale declinazione delle funzioni dei soggetti che operano in coordinamento tra loro in una logica di rete è disciplinata dal decreto del Ministro della salute del 9 giugno 2022^[56] e dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 29 marzo 2023[57]. Il primo prevede diverse incombenze in capo alle regioni, tra queste l’istituzione di sistemi regionali di prevenzione della salute dai rischi ambientali e climatici (SRPS), che concorrono, a livello regionale, al perseguimento degli obiettivi di prevenzione primaria del SNPS. Il secondo, disciplina le modalità dell’interazione tra le componenti dei due Sistemi, SNPA e SNPS e istituisce a tal fine una Cabina di regia[58]. Il Sistema nazionale prevenzione salute dai rischi ambientali e climatici, SNPS, in linea con l’approccio One Health nella sua evoluzione Planetary Health, ha il compito di implementare gli atti di programmazione in materia di prevenzione primaria e dei LEA associati alla prevenzione collettiva e sanità pubblica, assicurando la coerenza con le azioni in materia di LEPTA. In questo modo entrambi i Sistemi possono contribuire al massimo supporto alle autorità competenti nel settore ambientale relativamente alla valutazione di impatto sanitario (VIS), alla valutazione ambientale strategica (VAS), alla valutazione di impatto ambientale (VIA) e, infine, all’autorizzazione integrata ambientale (AIA).

Nello specifico delle finalità del SNPS, concorrono agli obiettivi di prevenzione primaria, come già accennato in introduzione, anche gli Istituti zooprofilattici sperimentali che, nell’ambito delle proprie specifiche competenze, integrano la sorveglianza epidemiologica, il monitoraggio, la valutazione dei risultati, la valutazione del rischio e gli interventi associati all’utilizzo degli animali e dei prodotti di origine animale come indicatori di contaminazione ambientale. Mentre, l’Istituto superiore di sanità e il Ministero della salute svolgono funzioni di coordinamento, indirizzo e supporto tecnico-scientifico dell’intero sistema SNPS, e tra i compiti sono compresi la definizione di direttive, linee guida e standard sanitari (health and evidence-based) per il controllo dell’esposizione ambientale, di pericoli chimici, biologici e fisici, mediante approcci di tossicologia predittiva ed epidemiologia. Il Ministero della salute, attraverso la commissione di coordinamento strategico, istituita in seno alla direzione generale della prevenzione sanitaria, assicura il raccordo delle attività del SNPS con gli atti di programmazione e pianificazione nazionali, e monitora l’attuazione dei provvedimenti adottati.

Dunque, il modello su cui si basa il SNPA, per la materia ambiente, è stato seguito per l’impostazione organizzativa del SNPS, per la materia salute. Istituiti in momenti diversi, si muovono nell’ottica di superare la frammentazione territoriale delle attività e sono volte a garantire uniformità delle azioni evitando sovrapposizioni di funzioni e competenze tra i vari organismi coinvolti, che messi in rete non possono che agire in sinergia. Il Sistema nazionale prevenzione salute è stato istituito per identificare un approccio comune condiviso tra tutti i componenti dei due Sistemi, SNPA e SNPS. Fondamentale è la condivisione delle banche dati e dei sistemi informativi delle metodologie e degli strumenti di assessment, e la condivisione dei rispettivi programmi di attività da mettere in atto per raggiungere gli obiettivi strategici, sia in termini di prevenzione sanitaria sia di riqualificazione e di rigenerazione ambientale. Ciò in considerazione della tutela della popolazione dal rischio ambientale, con particolare riguardo alle attività di sorveglianza epidemiologica e di comunicazione del rischio, dei controlli microbiologici, chimici, tossicologici, al fine di assicurare, da parte di entrambi i Sistemi, un’efficace interazione con le amministrazioni con funzioni di tutela e gestione ambientale, di prevenzione della salute dai rischi ambientali, di salute animale e di sicurezza alimentare. La Cabina di regia, che vede la partecipazione attiva ai lavori il Consiglio SNPA e la Commissione di coordinamento strategico del Ministero della salute, ha la funzione di armonizzare le politiche e le strategie messe in atto dal SNPA e dal SNPS e il un ruolo di raccordo tra le amministrazioni statali e regionali, allo scopo di assicurare efficacia, efficienza e omogeneità nelle iniziative sul territorio nazionale, soprattutto alla luce del divario tra Nord e Sud.

Andando a concludere l’indagine sulla possibile declinazione del paradigma One Health attraverso l’interazione dei due Sistemi, si evidenzia che il d.p.c.m. del 29 marzo 2023 all’articolo 4, lettera e) dispone che la Cabina di regia ha la funzione di promuovere: «[..] l’adozione degli atti di programmazione e degli indirizzi operativi finalizzati al raggiungimento della coerenza tra i livelli essenziali di assistenza (LEA) di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017 e i livelli essenziali delle prestazioni tecniche ambientali (LEPTA), di cui all’art. 9 della legge 28 giugno 2016, n. 132». Inoltre, rientra tra le funzioni della Cabina di regia, anche la segnalazione dell’opportunità di interventi, anche legislativi, ai fini del perseguimento degli obiettivi comuni, e di proporre e garantire la strategia unitaria in previsione delle annuali Conferenze delle Nazioni unite sui cambiamenti climatici (Cop) e della Conferenza interministeriale su “ambiente e salute” dell’Organizzazione mondiale della sanità (OMS). Quanto finora esaminato risponde al paradigma One Health che richiede la necessità di “fare rete” per costruire una “visione sistemica”, per integrare le conoscenze e, nello stesso tempo, sviluppare consapevolezza sull’interdipendenza di molteplici fattori per le politiche ambientali, sanitarie, ed economiche[59].

4. I Livelli Essenziali delle Prestazioni Tecniche Ambientali (LEPTA) e la correlazione tra i LEPTA e la prevenzione collettiva prevista dai Livelli Essenziali di Assistenza sanitaria (LEA).

Ideati sulla falsa riga dei LEA in sanità, i LEPTA sono il livello minimo omogeneo in tutto il territorio nazionale delle attività che il Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente è tenuto a garantire[60]. I LEA^[61] determinati dapprima con d.p.c.m. 29 novembre 2001 e successivamente aggiornati con d.p.c.m. 12 gennaio 2017, sono organizzati in tre macrocategorie: prevenzione collettiva e sanità pubblica; assistenza distrettuale; assistenza ospedaliera. I LEA aggiornati nel 2017 sono stati soprattutto quelli definiti nella macrocategoria della prevenzione, introducendo importanti novità sia nell’impostazione che nei contenuti. In primo luogo, la denominazione di livello, originariamente chiamato “Assistenza sanitaria collettiva in ambiente di vita e di lavoro”^[62], viene rinominato come “Prevenzione collettiva e sanità pubblica”, esplicitando la mission specifica rivolta alla promozione e tutela della salute della popolazione^[63]. Quest’area comprende tutte le attività di prevenzione rivolte alle collettività ed ai singoli^[64]; in particolare sono introdotte attività di integrazione tra ambiente e salute, quali: la tutela della salute e della sicurezza degli ambienti aperti e confinati; la sorveglianza, prevenzione e tutela della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro; la salute animale e igiene urbana veterinaria; la sicurezza alimentare e tutela dei consumatori, in conformità con le direttive europee^[65]. Per dare esaustività alle attività di prevenzione, specie se nell’ottica del paradigma One Health, è fondamentale che venga riconosciuto l’analogo strumento dei livelli essenziali in campo ambientale.

Per comprendere appieno l’ambito dei LEPTA è utile specificare che essi sono relativi alle aree di attività coerenti con le funzioni attribuite al SNPA dalla legge n. 132/2016 e che le ARPA/APPA devono garantire, come precedentemente più volte precisato, anche ai fini del perseguimento degli obiettivi di prevenzione collettiva previsti dai livelli essenziali di assistenza sanitaria.

Inoltre, essi sono ai sensi dell’articolo 2, lettera e), della medesima legge il livello qualitativo e quantitativo di attività che deve essere garantito in modo omogeneo sul piano nazionale, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.

I LEPTA, nella proposta di “DPCM LEPTA”[66], sono stati funzionalmente articolati in servizi. La raccolta dei servizi costituisce il Catalogo nazionale dei servizi di cui all’art. 9, comma 3, l. n. 132/2016. I servizi sono erogati attraverso prestazioni, quali attività di natura tecnica finalizzate all’assolvimento delle funzioni assegnate dalla normativa vigente al SNPA. I LEPTA costituiscono quindi il criterio di aggregazione delle prestazioni che sono così individuati nell’attuale proposta di “DPCM LEPTA”: monitoraggio dello stato dell’ambiente (LEPTA 1); supporto tecnico istruttorio alle autorità competenti per il rilascio delle autorizzazioni e per il governo del territorio (LEPTA 2). Attività ispettive, di controllo, di verifica ed altre azioni per il ripristino della conformità alla normativa ambientale (LEPTA 3); partecipazione nelle emergenze, nelle crisi e nelle attività di protezione civile (LEPTA 4); governance dell’ambiente (LEPTA 5); ulteriori attività specificamente esercitate a supporto del servizio sanitario nell’ambito della prevenzione collettiva e della sanità pubblica (LEPTA 6). Questi possono essere intesi (qualitativamente) come un’articolazione in aree funzionali delle attività svolte dal SNPA, all’interno delle quali si collocano i gruppi di servizi operativamente erogati mediante le prestazioni. Queste ultime, poi vengono caratterizzate da specifici parametri tecnici, dimensionali e di costo.

Nonostante i LEPTA non siano stati ancora attuati, essi hanno acquisito nel tempo un loro peso nel SNPA, in quanto nelle more della loro attuazione la programmazione delle attività si è implementata. Ciò ha comportato riflessi e impatti importanti sulle dinamiche istituzionali esterne al SNPA, come anche sull’ordinamento nazionale e regionale stesso. Tutto ciò grazie alla precisa definizione dei LEPTA contenuta nella legge n. 132/2016, punto cardine della legge stessa, che ha dato al Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente la sua identità. La gran parte dei disposti della norma istitutiva del SNPA sono collegati ai LEPTA, attorno ai quali si è anche sviluppata, come si è visto, la governance interna del Sistema nazionale stesso, facendo crescere il SNPA e dando impulso a creare altri modelli a rete con i quali interagire e cooperare al fine di garantire su tutto il territorio nazionale la protezione ambientale. Lo sviluppo del SNPA, in questi suoi otto anni di esistenza, ha portato le sue componenti ad adeguare le rispettive strutture e piani di attività in modo tale da non poter più ripristinare lo stato precedente al 28 giugno 2016.

Inoltre, la maggioranza delle ARPA, alla luce dell’istituzione del SNPA, collega le prestazioni ambientali del Catalogo nazionale dei servizi e prestazioni SNPA, allegato alla proposta di “DPCM LEPTA”[67], ai LEA correlati. Ad esempio, per l’ARPAE Emilia Romagna, l’attività di monitoraggio delle acque sotterranee rientra nel programma di “tutela della salute dai fattori di rischio presenti in ambiente di vita, non confinato”, previsto dai LEA, e la prestazione si traduce nella voce “comunicazione dei rischi per la salute derivanti da inquinamento ambientale” [68].

Con l’approvazione definitiva e l’inizio dell’applicazione dei LEPTA verrebbe così a configurarsi un modello concreto di integrazione tra gli enti, fin qui esaminati, che compongono i due Sistemi, SNPA e SNPS. Inoltre, si verrebbero probabilmente a risolvere le diverse questioni riferite ai finanziamenti delle prestazioni in ambito “ambiente e salute”, oggi a carico per la maggior parte delle ARPA sui fondi sanitari regionali delle rispettive regioni^[69]. Da tutto ciò, sul territorio nazionale si riscontra ancora una importante frammentazione della gestione amministrativa delle prestazioni relative alla tutela ambientale.  È importante, quindi, che il SNPA adotti una metodologia comune legittimata che definisca le attività correlate ai LEA a supporto delle politiche di prevenzione sanitaria a tutela della salute pubblica, con particolare riferimento alla caratterizzazione dei fattori ambientali che sono causa di danni alla salute pubblica, e le attività a supporto delle politiche di prevenzione ambientale.

Quanto sopra, evidenzia l’importante differenziazione nella capacità di programmazione, organizzazione e gestione dei servizi e degli interventi nel territorio in materia ambientale fra regioni diverse. A ragione di ciò, quindi, diviene sempre più importante declinare il paradigma “One Health” nell’ordinamento nazionale attraverso anche l’interazione tra i Sistemi a rete in argomento e la correlazione tra i LEA e LEPTA, che potrebbero condurre nel tempo a realizzare il completo superamento della frammentazione tematica e territoriale della materia ambiente, contribuendo oltremodo all’attuazione della tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi di cui all’articolo 9 della Costituzione.

5. Conclusioni

Il complicato quadro formale del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente, dato dall’assenza dei decreti attuativi della sua legge istitutiva e dalla clausola di invarianza finanziaria ivi prevista, non hanno impedito lo sviluppo del Sistema nazionale stesso. La collaborazione attivata e il progressivo aggiustamento della governance interna alla rete del SNPA, insieme all’impegno e qualificazione dei suoi operatori, oltreché il costante dialogo tra i rappresentanti legali delle componenti del SNPA sia con i rispettivi vigilanti che con le istituzioni aventi potere decisionale in materia di amministrazione ambientale ma anche con le istituzioni aventi competenza e giurisdizione nella medesima materia, hanno fatto registrare, a otto anni dall’istituzione del SNPA, il proseguimento della crescita delle attività e dei risultati, nel rispetto e in attuazione della l. n. 132/2016, che come espresso dalla Corte Suprema nella citata sentenza 212 del 2017: «[..] essa si ispira alla finalità dello Stato di stabilire un principio unitario volto a garantire la miglior tutela dell’ambiente [..] una tutela unitaria e non frazionata del bene ambientale sull’intero territorio nazionale, secondo quanto disposto dall’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. [..]».

In questa cornice, dove il nostro Paese è comunque troppo fragile rispetto alla severità dei frequenti fenomeni ambientali e climatici estremi, non si può non menzionare la recente sentenza della Corte costituzionale sulla legittimità costituzionale delle disposizioni contenute nella Legge 26 giugno 2024, n. 86, recante «Disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione»[70], nella quale la Corte ribadisce l’importanza del principio di sussidiarietà. Soprattutto per la tutela dell’ambiente,  in quanto «si tratta di una materia in cui predominano le regolamentazioni dell’Unione europea e le previsioni dei trattati internazionali, dalle quali scaturiscono obblighi per lo Stato membro che, in linea di principio, mal si prestano ad adempimenti frammentati sul territorio, anche perché le politiche e gli interventi legislativi in questa materia hanno normalmente effetti di spill-over sui territori contigui, rendendo, in linea di massima, inadeguata la ripartizione su base territoriale delle relative funzioni»[71].

Inoltre, nell’attuale contesto socio-culturale e giuridico nazionale prevale l’esigenza di individuare strumenti giuridici adeguati ad indirizzare l’azione amministrativa verso il raggiungimento degli obiettivi di tutela ambientale previsti dalle politiche e della normativa internazionale e dell’Unione europea[72], in risposta alla crisi ambientale[73].

[1] Dottoranda di ricerca (XXXVIII ciclo) in Diritto pubblico, comparato ed internazionale, curriculum “Diritto amministrativo dell’ambiente e della salute pubblica” (SSD: IUS/10) presso il Dipartimento di Scienze Politiche di Sapienza Università di Roma.

[2] Il SNPA è composto da: le diciannove agenzie regionali per la protezione dell’ambiente (ARPA), le due Agenzie provinciali per la protezione dell’ambiente delle Province autonome di Trento e Bolzano (APPA Bolzano e APPA Trento) e l’ISPRA.

[3] I LEA sono un concetto centrale nell’organizzazione della tutela della salute nel nostro Paese, in quanto sono, ai sensi del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, «Riordino in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421», livelli essenziali e uniformi di assistenza sanitaria garantiti a tutti i cittadini a carico del Servizio sanitario nazionale (SSN). Rientrano nei LEA le tipologie di assistenza, i servizi e le prestazioni sanitarie che presentano, per specifiche condizioni cliniche o di rischio, evidenze scientifiche di un significativo beneficio in termini di salute, a livello individuale o collettivo, a fronte delle risorse impiegate, ex-art. 1, comma 7, d.lgs. n. 502/1992.

[4] Il paradigma One Health è promosso in ambito scientifico quale modello di tutela integrata e multidisciplinare della salute umana, ambientale e animale. Ufficializzato dal lavoro congiunto dell’Organizzazione dell’ONU per l’alimentazione e agricoltura (FAO), dell’Organizzazione mondiale della sanità animale (WOAH), dell’Organizzazione mondiale dell’ONU della Sanità (WHO), e, da ultimo, dell’UNEP (il Programma dell’ONU per l’Ambiente); le quattro istituzioni internazionali hanno sottoscritto, il 17 marzo 2022, il Memorandum of Understanding (MoU), il cui testo è reperibile al seguente link: https://www.fao.org/3/cb9403en/cb9403en.pdf

[5] Ai sensi dell’articolo 13 della l. n. 132/2016, istitutiva del SNPA, è istituito il Consiglio del Sistema nazionale per la protezione dell’ambiente, al fine di indirizzare le attività del Sistema nazionale stesso, anche in una logica di sinergica collaborazione tra le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano. Il Consiglio del SNPA è presieduto dal presidente dell’ISPRA e composto dai legali rappresentanti delle agenzie, i quali eleggono fra loro un vice presidente, e dal direttore generale dell’ISPRA. Il Consiglio del Sistema nazionale esprime il proprio parere vincolante sul programma triennale di cui all’articolo 10, comma 1, l. n. 132/2016 e su tutti gli atti di indirizzo o di coordinamento relativi al governo del Sistema medesimo, nonché sui provvedimenti del Governo aventi natura tecnica in materia ambientale.

[6] Il programma triennale, ex artt. 7, comma 2, e 10, comma 2, l.n.132/2016, approvato con decreto del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica, previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, costituisce il documento di riferimento per la definizione dei piani delle attività delle agenzie.

[7] Per approfondimenti sullo stato e le variazioni del clima in Italia cfr.: SNPA, Il clima in Italia nel 2023, Report ambientali SNPA, n. 42/2024; il rapporto analizza i valori medi e i trend delle principali variabili idro-meteo-climatiche e i loro valori estremi, inoltre, fornisce approfondimenti sul clima a scala nazionale, regionale e locale, e sugli aspetti e sugli eventi idro-meteorologici e meteo-marini più rilevanti e più critici che si sono verificati nel corso dell’anno 2023.

[8] Per approfondimenti sullo stato del consumo del suolo a livello nazionale cfr.: M. Munafò (a cura di), Consumo di suolo, dinamiche territoriali e servizi ecosistemici. Edizione 2023, Report SNPA 37/23, 2023; SNPA, Consumo di suolo, dinamiche territoriali e servizi ecosistemici. Edizione 2024, Report ambientali SNPA, 43/2024. Ulteriori dati sono reperibili sul sito dell’ISPRA al seguente link di collegamento: https://www.isprambiente.gov.it/it/attivita/suolo-e-territorio/suolo/il-consumo-di-suolo/i-dati-sul-consumo-di-suolo

[9] In merito cfr.: SNPA, Rapporto ambiente SNPA. Edizione 2023, Report ambientali 39/2023; e anche cfr.: SNPA, La qualità dell’aria in Italia. Edizione 2023, Report ambientali SNPA n.40/2024.

[10] Cfr.: articolo 2 del d.p.c.m. 12 gennaio 2017 «Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di cui all’articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502».

[11] La riforma costituzionale del 2022, legge costituzionale n. 1 del 2022, ha introdotto all’articolo 9 la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi anche nell’interesse delle future generazioni, nonché, ha disposto che all’articolo 41 siano introdotti, a integrazione del catalogo di limiti che si impongono all’esercizio della libertà di iniziativa economica privata, “la salute” e “l’ambiente”; nello specifico l’iniziativa economica privata è libera ma ai sensi del comma 2, art. 41 Cost.: «Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana».

[12] Cfr.: articolo 27 del decreto legge 30 aprile 2022, n. 36 «Ulteriori misure urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) convertito con modificazioni dalla Legge 29 giugno 2022, n. 79 (in G.U. 29/06/2022, n. 150)».

[13] Cfr.: Dossier dei Servizi e degli Uffici del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati sul d.l. n. 36/2022 del 6 maggio 2022, pp. 141-144.

[14] Si ricorda che la disciplina di tali dipartimenti è posta, in via principale, dagli articoli da 7 a 7-quater del d.lgs. n. 502/92 e successive modificazioni. In merito, viene richiamata specificamente la norma che include tra i compiti dei suddetti dipartimenti la tutela della collettività dai rischi sanitari degli ambienti di vita, anche con riferimento agli effetti sanitari degli inquinanti ambientali.

[15] di cui al Decreto Legislativo 30 giugno 1993, n. 270 «Riordinamento degli istituti zooprofilattici sperimentali, a norma dell’art. 1, comma 1, lettera h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421».

[16] Cfr.: T.A.R. Puglia-Lecce, sez.I, n.1786 del 7 luglio 2009, relativamente alla richiesta di un comitato cittadino al Sindaco del Comune di Taranto di adottare ogni atto utile ad evitare la grave situazione sanitaria dovuta all’inquinamento ambientale proveniente, in prevalenza, da lavorazioni industriali. Secondo il giudice amministrativo la legittimazione delle richieste da parte del comitato ricorrente può essere ricavata dalla lettura dell’articolo 3-ter del d.lgs. n. 152/2006. Si tratta di un modello di governance ambientale non più ispirato al classico modello gerarchico ma a un nuovo stile di governo caratterizzato da un maggior grado di cooperazione ed interazione tra poteri pubblici da una parte e attori non statuali dall’altra parte. Inoltre, per l’aspetto relativo alla sussistenza dei presupposti, secondo i giudici, può ben essere ricondotta alle analisi compiute da plurimi e qualificati organismi pubblici in materia sanitaria e ambientale (ARPA, ASL, nonché Università), da cui si traevano dati piuttosto allarmanti, costituiti in sostanza dalla presenza di patologie legate alla particolare incidenza di fattori di origine per l’appunto industriale; rimanendo, ovviamente, non preclusa all’autorità comunale la possibilità di attivare ulteriori canali istituzionali di consultazione a carattere tecnico-scientifico, nell’obiettivo condiviso di giungere ad una seria ed approfondita istruttoria.

[17] S. Settis, Paesaggio, costituzione, cemento. La battaglia per l’ambiente contro il degrado civile, Enaudi, 2010, p.195.

[18] Legge 21 gennaio 1994, n. 61 «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4 dicembre 1993, n. 496, recante disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione dell’Agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente», le cui disposizioni sono superate da quelle della l.n.132/2016. La legge n. 833/1978 ha affidato al Servizio sanitario nazionale (SSN) le competenze in materia di protezione ambientale. In virtù di tale normativa spettava alle Unità Sanitarie Locali la gestione delle attività tecnico-scientifiche di controllo sull’inquinamento. Il referendum abrogativo proposto nell’aprile del 1993 ha sottratto tali competenze al SSN. Il vuoto di competenze, determinatosi in seguito all’esito del referendum, viene colmato dal legislatore con il decreto legge 496/1993, convertito nella sopracitata l. n. 61/1994, che istitutiva l’Agenzia Nazionale per la Protezione dell’Ambiente (ANPA, poi Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici – APAT, e, in ultimo, Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale – ISPRA) e dava mandato alle regioni e alla Province autonome di istituire ciascuna la propria agenzia regionale per la protezione dell’ambiente (ARPA/APPA).

[19] Cfr.: art. 6, l. n. 132/2016.

[20] Cfr.: art. 7, l. n. 132/2016.

[21] Cfr.: direttiva triennale per il 2021-2023, adottata con il d.m. n. 542 del 21/12/2021, e da ultimo la direttiva triennale per il 2024-2026, adottata con d.m. n. 67 del 22 febbraio 2024.

[22] Art. 2, d.m. n. 67 del 22 febbraio 2024.

[23] Si riportano alcuni esempi di avvenuta uniformazione delle procedure su attività e funzioni spettanti ex lege al SNPA: le procedure per le istruttorie di danno ambientale (cfr.: delibera SNPA n. 198 del febbraio 2023); la formalizzazione degli atti e delle indicazioni di Sistema in attuazione del d.m. 4 luglio 2019 c.d. “FER 1” (delibera SNPA n. 66 del 6 febbraio 2020); la procedura per l’adozione dei pareri del Consiglio ex art. 12, comma 4, D.P.R. n. 357/1997 in materia di immissione in natura di specie non autoctone (delibera SNPA n. 143 del 28 settembre 2021); la procedura per le istruttorie del SNPA sui siti di bonifica di interesse nazionale ex art. 252, comma 4, d.lgs. n. 152/2006 (delibera SNPA n. 181 del 7 settembre 2022); l’integrazione del Sistema nei processi di adesione a EMAS (delibera SNPA n. 5 del 17  gennaio 2017). Si menziona anche l’uniformazione della reportistica (delibera SNPA n. 32 del 22 febbraio 2018); I sopracitati atti sono reperibili sul sito ufficiale del SNPA alla sezione “Atti del Consiglio SNPA”, al seguente link di collegamento: https://www.snpambiente.it/chi-siamo/consiglio-nazionale/atti-del-consiglio/

[24] Tra i più importanti provvedimenti attuativi della legge istitutiva del SNPA si evidenziano: il d.p.c.m. sui Livelli Essenziali delle Prestazioni Tecniche Ambientali (LEPTA) ai sensi dell’art. 9, l. n. 132/2016 e il d.P.R. di emanazione del Regolamento sulle attività ispettive (di cui all’art. 14, l. n. 132/2016). Il d.p.c.m. LEPTA deve essere emanato su proposta del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica, che si avvale del Consiglio del SNPA, di concerto con il Ministro della salute, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. Allo stato attuale vi è una bozza di d.p.c.m. trasmessa al Capo di Gabinetto del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica dal Consiglio del SNPA: documento “DPCM di cui all’art. 9 della L. 132/2016”, deliberato dal Consiglio SNPA il 7 giugno 2023; delibera reperibile sul sito ufficiale del sito ufficiale del SNPA al seguente link: https://www.snpambiente.it/chi-siamo/consiglio-nazionale/atti-del-consiglio/atti-del-consiglio-2023/. L’altro decreto di attuazione di rilevanza è il d.P.R. di emanazione del Regolamento sulle attività ispettive, su proposta del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica, deve contenere le modalità di individuazione del personale incaricato degli interventi ispettivi nell’ambito delle funzioni di controllo svolte dal Sistema, le competenze a loro richieste, i criteri generali per lo svolgimento delle attività ispettive, nonché le modalità per la segnalazione di illeciti ambientali da parte di enti e cittadini, singoli o associati. Un decreto fondamentale per risolvere le incertezze sui controlli e per chiarire nelle sedi preposte i quesiti in ordine all’ordinamento e all’inquadramento professionale. Allo stato attuale è stato approvato dal Consiglio dei Ministri il 7 agosto 2024, sottoscritto dal Presidente della Repubblica il 4 settembre 2024, e in attesa di essere pubblicato in Gazzetta Ufficiale.

[25] Cfr.: Decreto Legislativo 2 gennaio 2018, n. 1, Codice della protezione civile, che all’articolo 1, comma 1, indica come il Servizio nazionale della protezione civile è il sistema che esercita la funzione di protezione civile costituita dall’insieme delle competenze e delle attività volte a  tutelare la vita, l’integrità fisica, i beni, gli insediamenti, gli animali e l’ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da  eventi calamitosi di origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo. Il SNPA e la Protezione civile collaborano ai sensi del codice della protezione civile che individua esplicitamente il Sistema nazionale di protezione dell’ambiente (SNPA) quale struttura operativa del Servizio nazionale della protezione civile; difatti, al comma 1 dell’articolo 13, relativo alle strutture operative del Servizio nazionale della protezione civile, è precisato alla lettera f) che oltre al Corpo nazionale dei vigili del fuoco il SNPA è tra le strutture operative nazionali.

[26] Cfr.: Atti parlamentari Doc. CCXXXVII n. 2, Camera dei Deputati, XVIII Legislatura, Rapporto sull’attività svolta dal Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente anno 2018, trasmesso, ai sensi dell’articolo 10, comma 3, della legge 28 giugno 2016, n. 132, dal Presidente dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (Laporta) il 2 luglio 2019.

[27] A gennaio del 2018 era stata costituita una Task force “ambiente e salute” presso il Ministero della salute. Successivamente nel 2019 è stato avviato il progetto Rias (Rete italiana ambiente e salute), che assume un valore particolare per la partecipazione di molti partner in regioni diverse, lo sviluppo di tavoli tecnico-scientifici intersettoriali e multidisciplinari su aree di interesse prioritario quali la salute urbana, l’inquinamento atmosferico, i cambiamenti climatici, l’acqua, i campi elettromagnetici, i siti inquinati e i rifiuti, la salute dell’infanzia, la salute i servizi ecosistemici e la biodiversità, le sostanze chimiche, gli strumenti di comunicazione e di diffusione dell’informazione. Il progetto, pertanto, si pone in continuità con le precedenti iniziative e segna un passaggio fondamentale verso una ricomposizione della governance del sistema ambientale e sanitario da proiettare in una gestione armonizzata delle competenze preposte alla prevenzione primaria e alla salvaguardia ambientale.

[28] Legambiente, Rapporto Ecomafia 2024, Edizione Ambiente, 2024. Nel rapporto è riportato che sono 1.000 le unità di personale SNPA impegnato sul campo; che sono stati eseguiti 1.180 atti di prescrizione in un anno per accertata illegalità ambientale e che nel 2023 sono state 1.400 le asseverazioni delle prescrizioni, di cui oltre 200 hanno richiesto sopralluoghi specifici. Nel campo del danno ambientale, sempre nel 2023, per 61 casi su 552 procedimenti penali segnalati, individuati dal Ministero dell’ambiente, è stata chiesta al SNPA una valutazione tecnica preliminare.

[29] E. Carletti (et al.), Accordo di ricerca AIA-SNPA per la raccolta e l’analisi di livelli sonori monitorati durante l’emergenza COVID-19, relazione al 47° Convegno dell’Associazione Italiana di Acustica (AIA), 2021.

[30] Cfr.: Corte cost. 27 luglio 1994 n. 356, in Giur. Cost., 1994, p. 2906 ss.; Corte cost. 26 marzo 2010 n. 120, in Giur. Cost., 2010, sulla legittimità costituzionale dell’art. 19, comma 2, della l.r. n. 25/2008 della Regione Puglia in materia di energia; Corte cost. 7 giugno 2017 n. 132, in Giur. Cost., 2017,  nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 16 della legge regionale 4 maggio 2016, n. 4, della Regione Molise, in cui è ricordato che la l. n. 132/2016, assicura omogeneità ed efficacia all’esercizio dell’azione conoscitiva e di controllo pubblico della qualità dell’ambiente a supporto delle politiche di sostenibilità ambientale e di prevenzione sanitaria a tutela della salute pubblica, istituendo il SNPA, rispetto al quale è stata ribadita la natura tecnica delle attività svolte dalle sue componenti.

[31] G. Garzia, Emergenze ambientali, azione amministrativa e bonifica dei siti contaminati, in Riv. quadr. dir. amb., n. 3, G. Giappichelli, Torino, 2016, p. 35.

[32] Cfr.: T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 20 luglio 2007, n. 1254: «[..] il presupposto essenziale di efficacia dell’azione dei pubblici poteri nel campo della tutela ambientale, ove sono predominanti i contenuti tecnico-scientifici, e che essa nasca da una indagine del tutto autonoma dalle “direttive” politiche o amministrative; deve cioè trattarsi di una indagine amministrativa “libera” di indagare i presupposti, le caratteristiche ed i rimedi da adottare per contrastare efficacemente le situazioni di inquinamento».

[33] F. De Leonardis, Le organizzazioni ambientali come paradigma delle strutture a rete, in Foro amm.- CdS, I, 2006, p. 283.

[34] Cfr.: delibera SNPA n. 75 del 30 aprile 2020, reperibile sul sito ufficiale del SNPA al seguente collegamento:

Atti del Consiglio 2020

[35] Cfr.: ISPRA, Rapporto sulle attività del Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente nell’anno 2023 (art. 10, comma 3, l. n. 132/2016), Rapporto ISPRA, 2024, pp. 32-43. Reperibile sul sito istituzionale del SNPA, al seguente link: https://www.snpambiente.it/chi-siamo/consiglio-nazionale/atti-del-consiglio/

[36] Sono due i Protocolli d’Intesa stipulati tra ISPRA-SNPA e ISS, ex art. 3, comma 3, l. n. 132/2016, volti a favorire la collaborazione per il raggiungimento di finalità di comune interesse e a promuovere e rafforzare un’azione sinergica e intersettoriale sul fronte ambiente e salute: il primo, stipulato in data 28/12/2018 e il secondo in data 20/04/2022.

[37] Cit.: ISPRA, Rapporto sulle attività del Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente nell’anno 2023 (art. 10, comma 3, l. n. 132/2016).

[38] Si evidenzia il monitoraggio delle sostanze della lista di controllo (Watch list), effettuato dai laboratori SNPA ogni anno in conformità con le disposizioni di cui all’art. 78-undecies, d.lgs n. 152/2006, per verificare la presenza di sostanze pericolose nei fiumi, laghi, acque di transizione e marine costiere. I dati sono trasmessi al Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica e caricati sul portale EEA ReportNet. Lo stato chimico di tutti i corpi idrici superficiali è classificato in base alla presenza delle sostanze chimiche definite come sostanze prioritarie ed elencate nella direttiva 2008/105/CE, aggiornata dalla direttiva 2013/39/Ue, attuata in Italia dal decreto legislativo 13 ottobre 2015, n. 172. Dal 2015 ad oggi sono stati definiti Commissione Ue quattro elenchi di controllo attraverso le decisioni Ue: n. 2015/495, n. 2018/840, n. 2020/1161 e n. 2022/1307.

[39] L’impianto radioprotezionistico italiano rispetto alle emissioni dei campi elettromagnetici (CEM) poggia sulla legge quadro 22 febbraio 2001, n. 36 che introduce la definizione dei limiti di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico da rispettare a tutela della salute umana. La norma fa riferimento rispetto all’esposizione ai campi elettromagnetici con frequenze comprese tra 0 Hz e 300 GHz e introduce tre diversi limiti. Cfr. anche: il Codice delle Comunicazioni Elettroniche, approvato con decreto legislativo 1° agosto 2023, n. 259, modificato per effetto delle disposizioni contenute nel decreto legislativo 24 marzo 2024, n. 48, che stabilisce il valore numerico dei limiti e le modalità operative di misura che i soggetti deputati al controllo devono mettere in pratica.

[40] Il progetto epidemiologico nazionale su COVID-19 e inquinamento atmosferico (EpiCovAir) è nato per valutare gli effetti dell’esposizione residenziale di lungo periodo ai principali inquinanti atmosferici (PM10, PM2.5, NO2, ed O3) sulla suscettibilità all’infezione da SARS-CoV-2 (distribuzione spazio/temporale dei casi), sulla gravità clinica della patologia COVID-19 e sulla distribuzione e frequenza degli esiti di mortalità. Lo studio, condotto su base comunale, è stato esteso a tutto il territorio nazionale. Le basi informative utilizzate sono state il database ISS di sorveglianza integrata nazionale COVID-19 e un modello di esposizione della popolazione a inquinamento atmosferico su maglia 1×1 km, costruito a partire dai dati satellitari e la rete delle centraline di monitoraggio della rete di SNPA. Cfr.: M. Stafoggia, A. Ranzi, C. Ancona (et al.), Long-Term Exposure to Ambient Air Pollution and Mortality among Four Million COVID-19 Cases in Italy: The EpiCovAir Study, Environ Health Perspect, 2023,131(5):57004. doi:10.1289/EHP11882

[41] La sorveglianza dei reflui urbani, laddove effettuata in forma sistematizzata e in connessione con le reti di sorveglianza sanitaria territoriali, può essere inoltre utilizzata come sistema di allerta per evidenziare anticipatamente una eventuale comparsa o ricomparsa del virus, consentendo di riconoscere e circoscrivere più rapidamente eventuali nuovi focolai epidemici. Può inoltre essere utilizzata come strumento per studiare la variabilità del virus e la diffusione spazio-temporale delle diverse varianti.

[42] Cfr.: Raccomandazione (Ue) 2021/472 della Commissione del 17 marzo 2021 relativa a un approccio comune per istituire una sorveglianza sistematica a del SARS-CoV-2 e delle sue varianti nelle acque reflue nell’Ue. Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, 19 marzo 2021. L 98/3:

 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32021H0472

[43] Cfr.: Repertorio atti n. 233/CSR del 30 novembre 2022: Intesa, ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano sul documento recante: Piano Nazionale di Contrasto dell’Antimicrobico-Resistenza (PNCAR) 2022-2025. Si evidenzia che esperti del SNPA fanno parte del Gruppo di lavoro per il coordinamento della strategia nazionale di contrasto all’antimicrobico-resistenza (GTC AMR), che ha l’obiettivo di fornire le linee strategiche e le indicazioni operative per affrontare l’emergenza dell’antibiotico-resistenza (ABR).

[44] La Cabina di regia per il governo del PNCAR 2022-2025 prevede tra i compiti quelli di: individuare le responsabilità e garantire il coordinamento delle istituzioni nazionali coinvolte nel governo del PNCAR secondo un approccio One Health; assicurare il monitoraggio e l’aggiornamento della strategia nazionale di contrasto dell’ABR; favorire il recepimento e l’applicazione del Piano, in maniera omogenea, al livello delle regioni e Province autonome. Cfr.: il Piano Nazionale di Contrasto all’Antibiotico-Resistenza (PNCAR) 2022-2025 pp. 16, 22-23, 49.

[45] Il Piano d’azione congiunto One Health (OH JPA) 2022-2026, elaborato dal “quadripartito” di organizzazioni delle Nazioni Unite che coordinano la governance globale One Health (FAO, UNEP, OMS e WOAH),  raccomanda strumenti per la fase amministrativa di implementazione e meccanismi di governance che si caratterizzano per essere intersettoriali e per assumere una forma di organizzazione a rete improntata a meccanismi di tipo collaborativo, in cui lo strumento giuridico principe è quello della pianificazione delle attività. Per la sua applicazione ha elaborato le linee guida pubblicate a dicembre 2023. Cfr. rispettivamente: FAO, UNEP, WHO, and WOAH, One Health Joint Plan of Action (2022-2026). Working together for the health of humans, animals, plants and the environment, Roma, 2022. https://doi.org/10.4060/cc2289en e FAO, UNEP, WHO, and WOAH, A guide to implementing the One Health Joint Plan of Action at national level, 2023. Licence: CC BY-NC-SA 3.0 IGO.

[46] Cfr.: L. Violini (a cura di), One Health. Dal paradigma alle implicazioni giuridiche, Giappichelli Ed., Torino, p. 19.

[47] La “Prevenzione collettiva e sanità pubblica” è uno dei livelli essenziali di assistenza, ex d.p.c.m. del 12 gennaio 2017.

[48] Cfr.: S. Whitmee (et al.), Human health in the Anthropocene epoch: report of The Rockefeller Foundation-Lancet Commission on planetary health, in Riv. Lancet. 14 novembre 2015 doi: 10.1016/S0140- 6736(15)60901-1. La Planetary health è stata definita dalla Rockfeller Foundation-Lancet Commission on Planetary health come il raggiungimento del più alto livello possibile di salute, benessere ed equità in tutto il mondo, attraverso un’attenzione giudiziosa ai sistemi governati dall’uomo -politici, economici e sociali- che plasmano il futuro dell’umanità, e ai sistemi naturali della Terra che definiscono confini ambientali sicuri.

[49] In uno studio della Zoological Society di Londra, pubblicato nel 2008 sulla rivista scientifica Nature, gli autori affermano che le zoonosi di origine selvatica rappresentano la più consistente e crescente minaccia alla salute della popolazione mondiale tra tutte le malattie emergenti. Dallo studio è evidente l’ineludibile necessità di monitorare lo stato di salute globale e identificare nuovi patogeni potenzialmente trasmissibili all’uomo dalla fauna selvatica come misura preventiva nei confronti delle future malattie emergenti. Cfr.: K. Jones, N. Patel, M. Levy (et al.), Global trends in emerging infectious diseases, Nature, 2008, 451, pp. 990–993. https://doi.org/10.1038/nature06536.

[50] Il PNRR è stato presentato alla Commissione europea in data 30 aprile 2021, ai sensi dell’articolo 18 del Regolamento (UE) 2021/241. Mentre il PNC è stato istituito con decreto-legge del 6 maggio 2021, n. 59 «Misure urgenti relative al Fondo complementare al Piano nazionale di ripresa e resilienza e altre misure urgenti per gli investimenti», convertito, con modificazioni, dalla legge 1° luglio 2021, n. 101. La disciplina del PNC è contenuta nel decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 15 luglio 2021, ed è finalizzata ad integrare con risorse nazionali gli interventi del PNRR per complessivi 30, 6 miliardi di euro per gli anni dal 2021 al 2026.

[51] Investimento strettamente collegato all’azione di riforma della Missione 6 del PNRR, Componente 1, denominata «Definizione di un nuovo assetto istituzionale sistemico per la prevenzione in ambito sanitario, ambientale e climatico, in linea con un approccio integrato One Health». L’investimento “Salute, ambiente, biodiversità e clima”, pari a 500 milioni di euro, si articola in cinque linee di intervento che mirano, nel loro insieme, al funzionamento del nuovo Sistema nazionale prevenzione salute dai rischi ambientali e climatici come nuovo assetto di prevenzione collettiva e sanità pubblica per far fronte efficacemente ai rischi storici ed emergenti di impatti sulla salute di cambiamenti ambientali e climatici, in cooperazione con il SNPA.

[52] Decreto-legge n. 36 del 30 aprile 2022 «Ulteriori misure urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)» convertito con modificazioni dalla legge 29 giugno 2022, n. 79.

[53] Cfr.: Repertorio atti n. 127/CSR del 6 agosto 2020: Intesa, ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano concernente il “Piano Nazionale della Prevenzione PNP 2020-2025”.

[54] Nello specifico, l’articolo 7-quinquies al comma 1 dispone che il Ministro della salute ed il Ministro dell’ambiente, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, stipulano, nell’ambito delle rispettive competenze, un accordo quadro per il coordinamento e la integrazione degli interventi per la tutela della salute e dell’ambiente che individua i settori di azione congiunta ed i relativi programmi operativi. Mentre ai sensi dei successivi commi 2 e 3, le regioni individuano le modalità e i livelli di integrazione fra politiche sanitarie e politiche ambientali e insieme alle ASL, per le attività di laboratorio già svolte dai presidi multizonali di prevenzione come compito di istituto, in base a norme vigenti, si avvalgono delle agenzie regionali per la protezione dell’ambiente (ARPA/APPA).

[55] Si evidenzia che con il referendum abrogativo del 1993 le competenze sull’ambiente sono passate dal Servizio sanitario nazionale alle agenzie regionali protezione ambiente, cfr. supra nota 18, p.4.

[56] Decreto del Ministro della salute 9 giugno 2022 «Individuazione dei compiti dei soggetti che fanno parte del Sistema nazionale prevenzione salute dai rischi ambientali e climatici (SNPS)», emanato a seguito della sancita intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni. GU Serie Generale n.155 del 05-07-2022. Il SNPS è composto, come accennato in introduzione, dai Dipartimenti di prevenzione dell’ASL (ex-artt. 7 e 7 bis, d.lgs. n. 502/1992); dalle regioni e province autonome di Trento e di Bolzano; dagli Istituti zooprofilattici sperimentali; dall’Istituto Superiore di Sanità e dal Ministero della salute.

[57] Cfr.: supra paragrafo 2, p. 11.

[58] La Cabina di regia è istituita presso la Presidenza del consiglio dei ministri, e ne fanno parte: un rappresentante della stessa Presidenza del consiglio dei ministri, due rappresentanti designati dal Ministro della salute, due rappresentanti designati dal Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica, uno di questi un componenti del SNPA, un rappresentante delle regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, designato dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome. La cabina di regia, inoltre, ove necessario, può avvalersi di ulteriori figure dotate di specifiche professionalità o competenze e potrà far presenziare agli incontri ulteriori rappresentanti delle istituzioni che coordina al fine di garantire un adeguato confronto prodromico all’adozione di specifiche direttive.

[59] A. Di Benedetto, Una visione sistemica per affrontare le pandemie e le loro conseguenze, Riv. online Scienzeinrete, 24 aprile 2020, reperibile al seguente link: https://www.scienzainrete.it/articolo/visione-sistemica-affrontare-le-pandemie-e-le-loro-conseguenze/aldo-di-benedetto/2020-04-29

[60] Ai sensi dell’articolo 9, primo comma, della legge n. 132/2016: «I LEPTA costituiscono il livello minimo omogeneo in tutto il territorio nazionale per le attività di cui all’articolo 3 che il Sistema nazionale è tenuto a garantire, anche ai fini del perseguimento degli obiettivi di prevenzione collettiva previsti dai livelli essenziali di assistenza sanitaria». Importanti specifiche funzioni sono disposte dalla lettera a) alla lettera n) dell’articolo 3, tra i quali: il monitoraggio dello stato dell’ambiente, del consumo di suolo, delle risorse ambientali e della loro evoluzione in termini quantitativi e qualitativi; il controllo delle fonti e dei fattori di inquinamento delle matrici ambientali e delle pressioni sull’ambiente derivanti da processi territoriali e da fenomeni di origine antropica o naturale, anche di carattere emergenziale, e dei relativi impatti; l’informazione ambientale, in quanto i dati e le informazioni statistiche derivanti dall’esercizio delle funzioni del SNPA costituiscono, ai sensi di legge, riferimento tecnico ufficiale in materia ambientale, da utilizzare ai fini delle attività di competenza della pubblica amministrazione.

[61] Cfr. supra nota 3 p. 2.

[62] La prima macroarea dei livelli essenziali di assistenza dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 29 novembre 2001 (G.U. Serie Generale, n.33 del 08/02/2002). Superato dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 12 gennaio 2017, che modifica la denominazione della prima macroarea LEA in “Prevenzione collettiva e sanità pubblica”.

[63] L. Bisceglia, Ambiente e salute nei livelli essenziali di assistenza, in Riv. Ecoscienza n. 1, 2021, pp.28-29

[64] La macroarea del LEA “prevenzione collettiva e sanità pubblica” comprende i seguenti servizi: sorveglianza, prevenzione e controllo delle malattie infettive e parassitarie, inclusi i programmi vaccinali; tutela della salute e della sicurezza degli ambienti aperti e confinati; sorveglianza, prevenzione e tutela della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro; la salute animale e igiene urbana veterinaria; la sicurezza alimentare – tutela della salute dei consumatori; sorveglianza e prevenzione delle malattie croniche, inclusi la promozione di stili di vita sani ed i programmi organizzati di screening; sorveglianza e prevenzione nutrizionale; attività medico legali per finalità pubbliche.

[65] Regolamento (CE) n. 853/2004 del 29 aprile 2004 che stabilisce norme specifiche in materia di igiene per gli alimenti di origine animale; Regolamento (Ue) 2017/625 del 15 marzo 2017 relativo ai controlli ufficiali e alle altre attività ufficiali effettuati per garantire l’applicazione della legislazione sugli alimenti e sui mangimi, delle norme sulla salute e sul benessere degli animali, sulla sanità delle piante nonché sui prodotti fitosanitari, recante modifica dei regolamenti (CE) n. 999/ 2001, (CE) n. 396/2005, (CE) n. 1069/2009, (CE) n. 1107/2009, (UE) n. 1151/2012, (UE) n. 652/2014, (UE) 2016/429 e (UE) 2016/2031 del Parlamento europeo e del Consiglio, dei regolamenti (CE) n. 1/ 2005 e (CE) n. 1099/2009 del Consiglio e delle direttive 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007/43/CE, 2008/119/ CE e 2008/120/CE del Consiglio, e che abroga i regolamenti (CE) n. 854/2004 e (CE) n. 882/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, le direttive 89/608/CEE, 89/662/CEE, 90/425/CEE, 91/496/CEE, 96/23/CE, 96/93/CE e 97/78/CE del Consiglio e la decisione 92/438/CEE del Consiglio (regolamento sui controlli ufficiali).

[66] Proposta di schema di “DPCM LEPTA” deliberato dal Consiglio SNPA il 7 giugno 2023, cfr.: nota 24, p. 6 e Cit.: ISPRA, Rapporto sulle attività del Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente nell’anno 2023 (art. 10, comma 3, l. n. 132/2016), pp. 35-36.

[67] Ivi p. 35; inoltre, cfr.: allegato alla delibera SNPA n. 216/2023: ISPRA, Rapporto sulle attività del Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente nell’anno 2022 (art. 10, comma 3, l. n. 132/2016). Rapporto annuale 2023”, pp. 18-21. Reperibile sul sito istituzionale del SNPA, al seguente link: https://www.snpambiente.it/chi-siamo/consiglio-nazionale/atti-del-consiglio/atti-del-consiglio-2023/

[68] Cfr.: Relazione di rendicontazione dei costi relativi al finanziamento di funzionamento assegnato ad ARPAE con d.G.R. della Regione Emilia Romagna n. 1237 del 17 luglio del 2023.

[69] A tal proposito si menziona la sentenza n. 1/2024 della Corte Costituzionale, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale sull’assegnazione da parte della Regione Siciliana di una quota finanziamento ordinario annuale delle risorse del Fondo sanitario regionale (FRS) all’ARPA Sicilia. Nello specifico, nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 90, comma 10, della legge regionale 3 maggio 2001, n. 6 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l’anno 2001), come sostituito dall’art. 58, comma 2, della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2015. Legge di stabilità regionale), promosso dalla Corte dei conti, sezioni riunite per la Regione Sicilia, nel giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione siciliana per l’esercizio finanziario 2020, con ordinanza del 7 febbraio 2023, iscritta al n. 41 del registro ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 15, prima serie speciale, dell’anno 2023.

[70] Corte costituzionale, sentenza n. 192/2024 del 3 dicembre 2024, pubblicata in G. U. 04/12/2024 n. 49, giudizio di legittimità costituzionale in via principale, in tema di regioni, disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata, determinazione dei livelli delle prestazioni (LEP), leale collaborazione, autonomia finanziaria regionale.

[71] Cfr.: Corte Cost. sent. punto 4.4 del Considerato in diritto.

[72] D. Amirante, Costituzionalismo ambientale. Atlante giuridico per l’Antropocene, Bologna, il Mulino, 2022, pp. 27-31 e p.43.

[73] Tra questi: l’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile (risoluzione adottata dall’Assemblea Generale dall’Organizzazione delle Nazioni Unite il 25 settembre 2015 – A/RES/70/1); l’Accordo di Parigi (sottoscritto dalle Parti il 12 dicembre 2015 nell’ambito della 21ª sessione annuale della Conferenza delle Parti “COP 21” della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici – United Nations Framework Convention on Climate Change – UNFCCC- del 1992); l’Accordo Kunming-Montreal (sottoscritto dalle Parti il 19 dicembre 2022 nell’ambito della 15ª Conferenza delle Parti “COP 15” della Convenzione sulla diversità biologica adottata nel 1992 (Convention on Biological Diversity – CBD)); il Green deal europeo, il programma di azioni europeo volto a perseguire la transizione ecologica con l’obiettivo ultimo di raggiungere la neutralità climatica entro il 2050  – Comunicazione della Commissione europea dell’11 dicembre 2019 (COM(2019) 640 final); gli obiettivi del Green deal europeo, quali il Regolamento (Ue) 2021/1119 del 30 giugno 2021, che istituisce il quadro per il conseguimento della neutralità climatica e che modifica il regolamento (CE) n. 401/2009 e il Regolamento (Ue) 2018/1999 («normativa europea sul clima»); il Regolamento (Ue) 2024/1991 del 24 giugno 2024 sul ripristino della natura e che modifica il Regolamento (Ue) 2022/869, pubblicato nella G.U.U.E del 29 luglio 2024.

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Contratti della p.a. – Gara di appalto – Partecipazione – Consorzio stabile – Cumulo alla rinfusa – Disciplina – Caratteri.

L’art. 47 del d.lgs. n. 50 del 2016, al comma 1, prevede il cumulo alla rinfusa per la qualificazione del consorzio stabile – da intendersi senza limiti alla luce della interpretazione autentica ai sensi dell’art. 225, comma 13, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 – ed al comma 2 prevede che il consorzio stabile esegua la prestazione in proprio o tramite le consorziate, senza che questo possa essere qualificato come subappalto, ferma restando la responsabilità solidale, che, per la formulazione letterale della norma, va intesa nel senso che sono responsabili in solido il consorzio stabile e la consorziata esecutrice. Dal combinato disposto di tali due commi si desume anche che: a) la qualificazione è richiesta in capo al consorzio stabile e non in capo alle singole consorziate, atteso che la qualificazione delle singole consorziate rileva solo ai fini del cumulo alla rinfusa e per verificare che il consorzio stabile sia qualificato; b) una volta che si accerti che il consorzio stabile è qualificato, non rileva verificare la qualificazione o meno delle singole consorziate; c) il cumulo alla rinfusa previsto dal comma 1 dell’art. 47 determina un avvalimento ex lege che si deve intendere bidirezionale alla luce del comma 2 della stessa norma; d) l’esecuzione diretta o tramite consorziate, con responsabilità solidale, presuppone appunto un avvalimento ex lege che opera in senso bidirezionale; e) non ha alcuna rilevanza che la consorziata esecutrice non sia qualificata, perché da un lato rileva ed è richiesta solo la qualificazione del consorzio, dall’altro lato se il consorzio esegue tramite consorziata non qualificata, è responsabile in solido, ossia il consorzio opera come una ausiliaria ex lege. In sostanza, il cumulo alla rinfusa è un avvalimento ex lege, con il relativo regime di responsabilità.

Pres. Giovagnoli – Est. Pizzi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 848 del 2024, proposto dalla European Construction Company s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Nunzio Pinelli e Bonaventura Lo Duca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Autorità di Sistema Portuale del Mar della Sicilia Orientale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa ope legis dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata in Palermo, via Valerio Villareale, n. 6;

nei confronti

della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, del Ministero degli Affari Europei, Politiche di Coesione e PNRR, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi ope legisdall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Palermo, via Valerio Villareale, n. 6;
del Fenix Consorzio Stabile s.c. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Angelo Clarizia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
del Consorzio Stabile Agoraa s.c. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione Terza), n. 1164/2024, resa tra le parti, pubblicata il 25 marzo 2024, non notificata, pronunciata nel giudizio di primo grado n.r.g. 2412/2023;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar della Sicilia Orientale, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero degli Affari Europei, Politiche di Coesione e PNRR e del Fenix Consorzio Stabile s.c. a r.l.

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 30 ottobre 2024, il consigliere Michele Pizzi e uditi per le parti l’avvocato Nunzio Pinelli, l’avvocato Rosario Orazio Russo, su delega dell’avvocato Angelo Clarizia, e l’avvocato dello Stato Pierfrancesco La Spina;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, notificato il 14 dicembre 2023 e depositato il giorno successivo, la European Construction Company s.p.a. esponeva:

– che l’Autorità di sistema portuale del Mar della Sicilia Orientale, in esecuzione della determinazione a contrarre n. 58 del 26 giugno 2023, aveva indetto una procedura di gara aperta, per la conclusione di un «Accordo quadro con un operatore economico per l’affidamento dei lavori (OG3 – OG7) e dei servizi di ingegneria e architettura (v04) per la realizzazione dell’intervento “accessibilità a porto di Augusta – messa in sicurezza opere d’arte a servizio dell’accesso al porto e realizzazione terza via di collegamento con i comprensori portuali dell’isola di Augusta e la terra ferma […]”», costituito da un unico lotto;

– che erano pervenute sette offerte da altrettanti operatori economici;

– di essersi classificata, all’esito delle operazioni di gara, al terzo posto della graduatoria (con 85,73 punti);

– che il consorzio stabile Fenix scarl ed il consorzio stabile Agoraa scarl si erano rispettivamente classificati al primo ed al secondo posto della graduatoria (con 95,08 e 88,08 punti);

– che la committente Autorità di sistema portuale, con decreto n. 118 del 15 novembre 2023, aveva disposto l’aggiudicazione definitiva in favore del consorzio stabile Fenix;

– di aver proposto istanza di annullamento in autotutela, rigettato con nota prot. n. 20787 del 27 novembre 2023.

2. La ricorrente quindi chiedeva:

a) l’annullamento, nella parte in cui era stata disposta l’ammissione dei consorzi stabili Fenix ed Agoraa e comunque nella parte in cui erano stati assegnati i relativi punteggi alle offerte tecniche:

a.1) del decreto del Presidente dell’AdSP del Mare della Sicilia Orientale n. 118 del 15 novembre 2023;

a.2) di tutti i verbali di gara in seduta pubblica o in seduta riservata;

a.3) della nota prot. n. 20787 del 27 novembre 2023;

a.4) per quanto di interesse, del bando e del disciplinare di gara;

b) nonché la condanna dell’amministrazione intimata al risarcimento del danno:

b.1) in forma specifica, con l’aggiudicazione della gara in favore della ricorrente, previa declaratoria di inefficacia del contratto medio tempore stipulato e subentro della ricorrente nel contratto medesimo;

b.2) per equivalente monetario, sotto il profilo del danno emergente e del lucro cessante.

3. Il ricorso di primo grado, contenente altresì domanda cautelare, era articolato nei seguenti motivi:

i) violazione dell’art. 47, comma 2, del decreto legislativo n. 50/2016, violazione della lex specialis della procedura, degli articoli 17.5 e 18.2 del disciplinare di gara, difetto di motivazione e carenza di istruttoria, eccesso di potere per illogicità manifesta, violazione del principio della par condicio tra i concorrenti, erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, in quanto «dall’esame degli atti di gara è emerso che sia l’aggiudicatario Consorzio Fenix che il Consorzio Agoraa collocatosi al secondo posto della graduatoria, hanno indicato consorziate esecutrici prive delle qualificazioni richieste dal bando per l’esecuzione dei lavori di che trattasi e segnatamente: – Fenix ha indicato quale consorziata esecutrice la Two Smart Builind s.r.l. […] non in possesso di attestazione SOA per la cat. OG3 […]; – il Consozio Agoraa ha indicato la Tiesse Costruzioni Società Cooperativa, in possesso di attestazione SOA per la Cat. OG3 classifica I […], dunque di qualificazione insufficiente a coprire la classifica richiesta dal bando di gara al punto 17.5 (categoria OG3, classifica VIII). Né dall’esame del modulo partecipativo adottato da entrambe le concorrenti risulta che i due consorzi abbiano dichiarato di assumere in proprio le lavorazioni corrispondenti alle qualificazioni mancanti alla consorziata esecutrice» (pagg. 10 e 11 del ricorso); secondo la ricorrente infatti «qualora un consorzio designi per l’esecuzione dell’appalto un’impresa consorziata, i requisiti di qualificazione debbano essere posseduti e vadano accertati in capo a tale impresa, a prescindere dalla qualificazione in proprio del consorzio» (pag. 14 del ricorso);

ii) violazione dell’art. 95 del decreto legislativo n. 50/2016, della lex specialis, degli articoli 27 e 30 del disciplinare di gara, eccesso di potere per difetto di istruttoria, sviamento, irragionevolezza e ingiustizia manifesta, eccesso di potere per disparità di trattamento, violazione della par condicio, per aver la commissione di gara attribuito erroneamente i punteggi alle offerte tecniche presentate dal consorzio stabile Fenix e dal consorzio stabile Agoraa, con specifico riferimento ai sub-criteri A.1 “Professionalità ed esperienza maturata”, B.1 “Proposte inerenti alla qualità e alle caratteristiche tecnologiche innovative”, B.2 “Riduzione dell’impatto ambientale dei cantieri nel rispetto del principio del DSH”, B.3 “Gestione generale dei cantieri”, B.4 “Gestione delle potenziali interferenze”, B.5 “Offerta migliorativa ed integrativa”, C.1 “Modalità di gestione e smaltimento dei materiali rinvenuti”, C.4 “Pari opportunità, generazionale e di genere”.

4. Nel giudizio di primo grado si costituivano l’Autorità di sistema portuale del Mar della Sicilia Orientale, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’economia e delle finanze, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero degli affari europei, delle politiche di coesione e del PNRR, il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, ed il consorzio stabile Fenix s.c. a r.l., chiedendo il rigetto del ricorso.

5. Il T.a.r. per la Sicilia, sezione staccata di Catania – accolta la domanda cautelare ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza pubblica ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a. – con la gravata sentenza n. 1164 del 2024, ha:

a) estromesso dal giudizio il Ministero dell’economia e delle finanze ed il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale;

b) respinto il ricorso;

c) compensato le spese di lite.

6. Con ricorso in appello notificato il 22 giugno 2024 e depositato il 6 luglio 2024, la European Construction Company s.p.a. ha impugnato la menzionata sentenza del T.a.r per la Sicilia, sezione staccata di Catania, n. 1164 del 2024, criticandone l’impianto motivazionale e riproponendo i motivi dedotti in primo grado, ivi compresa la domanda di risarcimento del danno.

7. Nel presente giudizio si sono costituiti l’Autorità di sistema portuale del Mar della Sicilia Orientale, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ed il Ministero degli affari europei, delle politiche di coesione e del PNRR, con atto di costituzione dell’8 luglio 2024.

8. Si è costituito, altresì, il consorzio stabile Fenix s.c. a r.l., con atto di costituzione del 9 luglio 2024, chiedendo il rigetto dell’appello.

9. L’Autorità di sistema portuale del Mar della Sicilia Orientale, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ed il Ministero degli affari europei, delle politiche di coesione e del PNRR, con unica memoria del 30 agosto 2024, hanno chiesto il rigetto dell’appello.

10. Il consorzio stabile Fenix, con memoria del 14 ottobre 2024, ha chiesto il rigetto dell’appello.

11. Il predetto consorzio ha, altresì, depositato memoria di replica in data 17 ottobre 2024.

12. All’udienza pubblica del 30 ottobre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

13. In via preliminare deve essere stralciata la memoria di replica del consorzio stabile Fenix del 17 ottobre 2024, in quanto depositata pur in assenza di una memoria di controparte alla quale replicare: «Presupposto perché una memoria possa essere qualificata come replica è l’avvenuto deposito di una memoria difensiva di parte avversa alla quale replicare» (Cons. Stato, sez. III, n. 4525 del 2024; conformi ex multis Cons. Stato, sez, IV, n. 3610 del 2024; id., sez. II, n. 10421 del 2023).

14. Ancora in via preliminare, a cagione della proposizione dell’appello e della reiterazione di tutti i motivi dedotti in prime cure, il Collegio osserva che è riemerso l’intero thema decidendum del giudizio di primo grado, che perimetra necessariamente il processo di appello ex art. 104 c.p.a., sicché, per ragioni di economia dei mezzi processuali e semplicità espositiva, secondo la logica affermata dalla decisione della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015, il Collegio prende direttamente in esame gli originari motivi posti a sostegno del ricorso introduttivo (cfr. ex plurimis, C.g.a.r.s., sez. giurisdizionale, n. 848 del 2024, n. 607 del 2024, n. 542 del 2024, n. 537 del 2024, n. 438 del 2024, n. 560 del 2023, n. 537 del 2023, n. 325 del 2023, n. 1253 del 2022, n. 1132 del 2022, n. 791 del 2022; Cons. Stato, sez. IV, n. 234 del 2022; n. 1137 del 2020).

15. Venendo ora all’esame del primo motivo del ricorso di primo grado, riproposto in appello, il Collegio rileva l’infondatezza.

15.1. Come ribadito in giurisprudenza (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. V, n. 71 del 2024), l’art. 47 del d.lgs. n. 50 del 2016, al comma 1, prevede il cumulo alla rinfusa per la qualificazione del consorzio stabile – da intendersi senza limiti alla luce della interpretazione autentica ai sensi dell’art. 225, comma 13, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 – ed al comma 2 prevede che il consorzio stabile esegua la prestazione in proprio o tramite le consorziate, senza che questo possa essere qualificato come subappalto, ferma restando la responsabilità solidale, che, per la formulazione letterale della norma, va intesa nel senso che sono responsabili in solido il consorzio stabile e la consorziata esecutrice.

15.2. Dal combinato disposto di tali due commi si desume anche che:

a) la qualificazione è richiesta in capo al consorzio stabile e non in capo alle singole consorziate, atteso che la qualificazione delle singole consorziate rileva solo ai fini del cumulo alla rinfusa e per verificare che il consorzio stabile sia qualificato;

b) una volta che si accerti che il consorzio stabile è qualificato, non rileva verificare la qualificazione o meno delle singole consorziate;

c) il cumulo alla rinfusa previsto dal comma 1 dell’art. 47 determina un avvalimento ex lege che si deve intendere bidirezionale alla luce del comma 2 della stessa norma;

d) l’esecuzione diretta o tramite consorziate, con responsabilità solidale, presuppone appunto un avvalimento ex lege che opera in senso bidirezionale;

e) non ha alcuna rilevanza che la consorziata esecutrice non sia qualificata, perché da un lato rileva ed è richiesta solo la qualificazione del consorzio, dall’altro lato se il consorzio esegue tramite consorziata non qualificata, è responsabile in solido, ossia il consorzio opera come una ausiliaria ex lege («In ragione dell’interpretazione autentica offerta dall’art. 225, comma 13, d.lg. n. 36/2023 (secondo cui per la partecipazione alle procedure di gara i consorzi possono utilizzare, ai fini della qualificazione, tanto i requisiti maturati in proprio, tanto quelli delle imprese consorziate), se il Consorzio stabile è in possesso, in proprio, dei requisiti partecipativi richiesti dalla legge di gara, a nulla rileva l’assenza della qualificazione SOA in capo alla consorziata esecutrice dei lavori», cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 1761 del 2023);

15.3. In sostanza, il cumulo alla rinfusa è un avvalimento ex lege, con il relativo regime di responsabilità.

15.4. Occorre ragionare, infatti, in termini di unicità del soggetto composto da consorzio stabile e consorziate, indipendentemente da chi ha i requisiti e chi esegue, atteso che in un avvalimento ex lege sono solidalmente responsabili i soggetti che hanno i requisiti e i soggetti che eseguono.

15.5. Ragionando in termini di unicità, secondo la logica dell’avvalimento ex lege, si può accettare anche la scissione tra il soggetto che ha i requisiti di qualificazione ma non esegue ed il soggetto che esegue ma non ha i requisiti di qualificazione.

15.6. Il consorzio stabile si caratterizza per la possibilità di qualificarsi attraverso i requisiti delle proprie consorziate, a prescindere dal fatto che le stesse siano designate o meno in gara per l’esecuzione del contratto d’appalto. Ed invero, è il consorzio stabile (e non già ciascuna delle singole consorziate) ad assumere la qualifica di concorrente e contraente e, per l’effetto, a dover dimostrare il possesso dei relativi requisiti partecipativi (attestazione SOA per categorie e classifiche analoghe a quelle indicate dal bando).

15.7. Ed invero: “Nell’ambito di una procedura ad evidenza pubblica il consorzio stabile è un soggetto giuridico autonomo, costituito in forma collettiva e con causa mutualistica, che opera in base a uno stabile rapporto organico con le imprese associate, il quale può giovarsi, senza necessità di ricorrere all’avvalimento, dei requisiti di idoneità tecnica e finanziaria delle consorziate stesse, secondo il criterio del cumulo alla rinfusa” (cfr., per tutte, Cons. Stato, V, 2 febbraio 2021, n. 964). “Il principio del cumulo alla rinfusa per i consorzi stabili di cui all’art. 45, comma 2, lett. c), del D.Lgs. n. 50 del 2016 (i quali, ferma restando la possibilità di qualificarsi con i requisiti posseduti in proprio e direttamente, possono ricorrere anche alla sommatoria dei requisiti posseduti dalle singole imprese partecipanti), è ammesso in via generale nella legislazione in materia di contratti pubblici” (Cons. giust. amm. Sicilia, 22 gennaio 2021, n. 49).

15.8. Come nell’avvalimento, la designata, anche se priva dei requisiti di qualificazione (della SOA), potendo usufruire delle risorse del consorzio, può eseguire l’appalto, avendo tutte le risorse necessarie a farlo, poiché usufruisce di quelle del consorzio attraverso il meccanismo del “cumulo alla rinfusa”: è il consorzio il soggetto concorrente, qualificato e direttamente “obbligato” nei confronti della stazione appaltante, anche se in solido con l’esecutrice («Il consorzio stabile è un soggetto giuridico autonomo, costituito in forma collettiva e con causa mutualistica, che opera in base a uno stabile rapporto organico con le imprese associate, il quale si può giovare, senza necessità di ricorrere all’avvalimento, dei requisiti di idoneità tecnica e finanziaria delle consorziate stesse, secondo il criterio del « cumulo alla rinfusa; il consorzio è il solo soggetto che domanda di essere ammesso alla procedura e va a stipulare il contratto con l’amministrazione in nome proprio, anche se per conto delle consorziate cui affida i lavori; è il consorzio ad essere responsabile dell’esecuzione delle prestazioni anche quando per la loro esecuzione si avvale delle imprese consorziate, le quali comunque rispondono solidalmente al consorzio per l’esecuzione ai sensi dell’art. 94, comma 1, d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 e art. 48, comma 2, d.lg. 18 aprile 2016, n. 50», cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 266 del 2024).

15.9. Nella presente fattispecie la società ricorrente non ha contestato che, in capo al consorzio stabile aggiudicatario (o in quello classificatosi al secondo posto della graduatoria), unitariamente considerato, vi sia il requisito tecnico professionale previsto al punto 17.5 del disciplinare di gara, lamentando solo la carenza di tale requisito in capo alla singola consorziata (doglianza infondata per i motivi sopra esposti).

15.10. Il primo motivo di ricorso, riproposto in appello, deve quindi essere respinto.

16. Il secondo motivo del ricorso di primo grado, riproposto in appello, è altresì infondato.

16.1. In linea generale, per costante giurisprudenza, «la valutazione delle offerte tecniche, effettuata dalla Commissione attraverso l’espressione di giudizi e l’attribuzione di punteggi, a fronte dei criteri valutativi previsti dal bando di gara, costituisce apprezzamento connotato da chiara discrezionalità tecnica sì da rendere detta valutazione non sindacabile salvo che sia affetta da manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, irrazionalità o travisamento dei fatti» (ex multis Cons. Stato, sez. III, n. 8621 del 2024; id, n. 8443 del 2024; id., sez. V, n. 4124 del 2024, n. 7942 del 2023).

16.2. Nel caso di specie la valutazione operata dalla commissione di gara – nell’attribuzione dei punteggi all’offerta tecnica del consorzio stabile Fenix (primo classificato) – sfugge alle censure mosse dalla ricorrente, non essendo riscontrabile alcuna manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, irrazionalità, né alcun travisamento dei fatti, in quanto:

a) il sub-criterio A.1 non riguardava unicamente l’importo delle opere progettate, ma demandava alla commissione di gara una valutazione basata su plurimi elementi;

b) nell’offerta tecnica dell’aggiudicataria (offerta tecnica, relazione B, pag. 2) sono chiaramente indicati i vantaggi ambientali derivanti dalle proposte migliorative offerte, in ossequio al sub-criterio B.1;

c) nell’offerta tecnica dell’aggiudicataria (offerta tecnica, relazione B, pagg. 6 e seguenti) sono diffusamente indicate le metodologie operative finalizzate alla riduzione dell’impatto ambientale delle attività, con riguardo alla riduzione delle emissioni acustiche ed al contenimento delle emissioni GHG, in ossequio al sub-criterio B.2;

d) con riguardo ai sub-criteri B.3 e B.4, il documento (all. 26) depositato dal ricorrente non è idoneo a dimostrare l’infondatezza di quanto affermato dal consorzio stabile Fenix (e ritenuto corretto dalla commissione di gara) circa la navigabilità del tratto di mare compreso dall’area di stoccaggio presente sul porto commerciale di Augusta fino all’area di cantiere; inoltre non trova riscontro quanto affermato dalla ricorrente, secondo la quale il consorzio stabile Fenix avrebbe proposto di eseguire «esclusivamente da mare» le lavorazioni di realizzazione del ponte 1;

e) con riguardo al sub-criterio B.5, la contestazione mossa dalla ricorrente circa l’uso di «panne antitorbidità», offerto dal consorzio stabile Fenix, non coglie nel segno in quanto basata sull’asserita (ma non adeguatamente dimostrata) assenza di fondale nella specifica area in questione, né la mera ricomprensione dell’area all’interno del sito SIN renderebbe di per sé ineseguibile il progetto;

f) con riferimento al sub-criterio C.1, le doglianze della ricorrente – circa l’asserita erronea attività di gestione e di smaltimento dei rifiuti da parte del consorzio stabile Fenix – sono ipotetiche, generiche e sfornite di prova;

g) infine, per quanto concerne il sub-criterio C.4 – in relazione al quale la commissione di gara, pur avendo a disposizione 5 punti, aveva attribuito alla ricorrente soli 3,667 punti, a fronte dei 5 punti attribuiti al consorzio stabile Fenix – la censura è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto la differenza di 1,333 punti non è idonea a modificare in alcun modo la graduatoria della gara in questione.

16.3. L’infondatezza delle censure mosse avverso i punteggi attribuiti al primo classificato rende improcedibili, per sopravvenuta carenza di interesse, le analoghe censure mosse avverso i punteggi attribuiti al secondo classificato.

16.4. Il secondo motivo del ricorso di primo grado, riproposto in appello, deve quindi essere respinto.

17. Dal rigetto dei motivi di ricorso deriva, altresì, il rigetto della domanda di risarcimento del danno.

18. In definitiva l’appello deve essere respinto.

19. Stante l’esigua attività difensiva svolta dalle parti intimate, sussistono giuste ragioni per compensare le spese di lite del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello n.r.g. 848/2024, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Giovagnoli, Presidente

Antimo Prosperi, Consigliere

Michele Pizzi, Consigliere, Estensore

Antonino Caleca, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

L'articolo Sul c.d. cumulo alla rinfusa. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Pergotenda – Nozione – Caratteri – Individuazione.

Perché possa parlarsi di “pergotenda” è necessario che l’opera, per le sue caratteristiche strutturali e per i materiali utilizzati, non solamente non determini la stabile realizzazione di nuovi volumi/superfici utili, ma deve anche trattarsi di una struttura leggera, non stabilmente infissa al suolo, sostanzialmente idonea a supportare una “tenda”, anche in materiale plastico, ma a condizione che: – l’opera principale sia costituita, appunto, dalla “tenda” quale elemento di protezione dal sole e dagli agenti atmosferici, finalizzata a una migliore fruizione dello spazio esterno; – la struttura rappresenti un mero elemento accessorio rispetto alla tenda, necessario al sostegno e all’estensione della stessa; – gli elementi di copertura e di chiusura (la “tenda”) siano non soltanto facilmente amovibili, ma anche completamente retraibili, in materiale plastico o in tessuto, comunque privi di elementi di fissità, stabilità e permanenza tali da creare uno spazio chiuso, stabilmente configurato che possa alterare la sagoma ed il prospetto dell’edificio “principale” (ex multis, fra le più recenti, Cons. Stato, Sez. II, n. 2053 del 15 marzo 2024). Si deve trattare, in altre parole, di un elemento di arredo che migliora la fruibilità di uno spazio esterno senza avere le caratteristiche per trasformarlo in spazio abitabile. Infatti “La “pergotenda” è sostanzialmente un manufatto destinato a riparare dal sole o dagli agenti atmosferici, collocato all’esterno di un edificio caratterizzato da una struttura fissa che sorregge una tenda, che ne costituisce l’elemento caratterizzante principale: come si intuisce dal nome, che nato dalla fusione del termine “pergola/pergolato” con il termine “tenda”, si tratta un manufatto che svolge le funzioni di copertura proprie del pergolato, non già per mezzo di vegetazione o di listoni ombreggianti, ma, come già precisato, con una tenda, che può avere anche carattere retrattile.”.

Pres. (f.f.) Caputo – Est. Ravasio

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5173 del 2021, proposto da
Vigliotti Vincenzo in proprio e in qualità di amministratore unico della Società Onair Italia Network S.r.l., rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Leone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pomigliano D’Arco, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alfonso Erra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Mabiro’ S.r.l.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Manolo Iengo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Condominio Castaldo, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Seconda) n. 02367/2021, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Pomigliano D’Arco e di Mabiro’ S.r.l.S.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 4 dicembre 2024 il Cons. Roberta Ravasio, in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l’utilizzo della piattaforma “Microsoft Teams”;

Udito per le parti l’avvocato Alfonso Erra e dato atto che le altre parti costituite hanno depositata istanza per il passaggio della causa in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il sig. Vincenzo Vigliotti é proprietario di un locale commerciale sito nel Comune di Pomigliano d’Arco, alla Piazza Giovanni Leone.

2. Nello spazio pubblico antistante la Mabirò s.r.l., esercente l’attività di somministrazione di alimenti e bevande, installava nel febbraio 2020 una struttura destinata al posizionamento di tavolini e sedie a servizio della clientela.

3. Esercitato l’accesso agli atti l’appellante apprendeva che la Maribò aveva ottenuto l’autorizzazione permanente alla occupazione di suolo pubblico n. 6 del 23 gennaio 2020, ed aveva presentato una CILA il 19 febbraio successivo.

4. Con istanza del 14 maggio 2020 l’odierno appellante chiedeva al Comune di Pomigliano d’Arco di verificare la regolarità urbanistica della menzionata struttura, contestualmente diffidando l’Amministrazione a prendere gli opportuni provvedimenti per salvaguardare la legittimità urbanistica e la repressione degli abusi edilizi.

4. L’istanza rimaneva priva di riscontro, e il sig. Vigliotti si determinava quindi ad impugnare, con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sia l’autorizzazione n. 6/2020 sia il silenzio sulla istanza del 14 maggio 2020.

5. Con successivi motivi aggiunti il ricorrente impugnava anche la relazione del Comune di Pomigliano d’Arco prot. n. 321/UT del 29 luglio 2020, inerente alla situazione contenziosa, con la quale l’Amministrazione dava riscontro formale alla istanza del 14 maggio 2020, unitamente al presupposto verbale di sopralluogo n. 25/PME del 21 maggio 2020.

6. Con sentenza n. 2367 del 13 aprile 2021 il T.a.r. respingeva sia il ricorso principale che i motivi aggiunti.

7. Avverso la suddetta sentenza il sig. Vigliotti ha proposto appello, articolato in tre motivi di doglianza.

8. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Pomigliano d’Arco e la controinteressata Mabirò s.r.l., insistendo per la reiezione del gravame.

9. La causa è stata chiamata all’ udienza straordinaria del 4 dicembre 2024, in occasione della quale è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

10. L’appello è affidato ai seguenti motivi:

(i) erroneità della sentenza nella parte in cui afferma non fosse necessario il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione della struttura di cui di discute, e inapplicabili alla stessa le norme sulle distanze: a sostegno della doglianza l’appellante richiama precedenti giurisprudenziali dai quali si evincerebbe che opere di caratteristiche analoghe, in quanto funzionali a soddisfare esigenze permanenti, nonché idonee ad alterare lo stato dei luoghi, sarebbero escluse dall’ambito dell’attività di edilizia libera.

(ii) erroneità della sentenza nella parte in cui afferma che la normativa in tema di distanze si applica unicamente agli edifici e non ai gazebo o, comunque, alle strutture simili a quella per cui è causa: osserva l’appellante che anche il regolamento COSAP del Comune ammette la possibilità di derogare alle distanze prescritte dal d.m. n. 1444/1968 solo “per i manufatti di modesta mole di arredo urbano o di servizio ai trasporti, chioschi, gazebo, cabine telefoniche, opere artistiche, ecc.”, tra i quali non può includersi la struttura per cui è causa; l’appellante sostiene, inoltre, che l’art. 9 del d.m. n. 1444/1968, laddove prescrive la distanza di dieci metri tra “pareti finestrate” di edifici antistanti, detterebbe un principio generale ed inderogabile, teso alla fissazione di un minimo standard igenico-sanitario, ben applicabile anche alla parete vetrata di un gazebo; ribadisce, infine, la censura di primo grado secondo cui il provvedimento autorizzatorio impugnato sarebbe stato rilasciato in violazione degli artt. 45-47 del regolamento comunale COSAP, che vietano l’occupazione degli spazi adiacenti altri esercizi commerciali, nonché per mancanza della necessaria autorizzazione sismica.

(iii) erroneità della sentenza nella parte in cui, rigettando la domanda volta a censurare il silenzio inadempimento del Comune di Pomigliano d’Arco, ha condannato alle spese di causa il sig. Vigliotti: l’odierno appellante sottolinea che, in mancanza di comunicazioni, non poteva sapere che l’Amministrazione aveva dato corso alla istanza del 14 maggio 2020 eseguendo un sopralluogo il 21 maggio 2020: del resto, la relazione finale, del 29 luglio 2020, non gli è mai stata comunicata ed è stata conosciuta dall’appellante solo a seguito del deposito della stessa nel fascicolo di causa in data 29 luglio 2020, da parte dell’amministrazione resistente.

11. Le censure possono essere esaminate congiuntamente, e sono fondate.

12. Ai fini della comprensione di quanto si dirà è però necessario premettere una descrizione della struttura per cui è causa, per come emergente dalla istanza presentata dalla Maribò s.r.l., dall’autorizzazione n. 6/2020 e dal verbale di sopralluogo del 21 maggio 2020.

12.1. Nella relazione asseverata allegata alla CILA si legge che la struttura, definita “pergotenda” – ma indicata invece come “gazebo” negli elaborati grafici -, è composta da una pedana della superficie di 60 mq, finalizzata a neutralizzare la naturale pendenza della piazza Giovanni Leone, non infissa al suolo pubblico e priva di fondamenta: detta pedana, di altezza variabile da 15 cm a 30 cm, è sormontata da una struttura commercialmente nota come “CUBO”, integrata da tubolari in alluminio con sezione di circa 120 mm x 120 mm, “opportunamente ancorati alla pedana in ferro e/o al suolo”: in pratica si tratta di una serie di travi verticali e orizzontali e verticali, destinati a sorreggere, sui lati, dei pannelli di plexigrass di altezza non superiore a 150 cm, oltre a un telo retrattile in PVC con funzione di copertura, ed un portone di ingresso; l’altezza complessiva risulta di circa mt. 2,80.

12.2. Tanto premesso in punto di fatto, il Collegio ritiene che la struttura in argomento non può qualificarsi quale opere di edilizia libera, in particolare sub specie di “gazebo” o “pergotenda”.

12.3. E’ necessario rammentare che le suddette tipologie di opere edilizie sono indicate, nel Glossario Edilizia Libera di cui al Decreto del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti del 2 marzo 2018, tra le opere di cui all’art. 6, comma 1, lett. e-quinquies), del D.P.R. n. 380/2001: ciò significa che le opere quali tende, tende a pergola, pergotende, coperture leggere di arredo, possono considerarsi opere di edilizia libera non in qualsiasi situazione, ma se ed in quanto afferenti ad “aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici”: nel caso di specie la struttura insiste direttamente su una piazza pubblica, che – in quanto tale – non può considerarsi né “area ludica” – come potrebbe essere, invece, un parco – né un’area “pertinenziale” all’esercizio commerciale della Maribò s.r.l., dovendosi escludere a priori che un’area appartenente al demanio pubblico possa svolgere una azione “servente” rispetto ad un edificio privato. Tali considerazioni già evidenziano che la realizzazione di un “gazebo” o di una “pergotenda” su un’area di viabilità pubblica non può ritenersi di edilizia libera, a meno che non si tratti di opere serventi rispetto ad un esercizio pubblico (ad esempio: un locale ristorante di proprietà comunale dato in concessione), e sempre che non si tratti di una pubblica via, che non può equipararsi ad uno spazio “ludico” (in argomento si veda anche Cons. Stato, II, n. 1489 del 13 febbraio 2023, par. 15.3 e 15.4)

12.4. Va inoltre ricordato che in giurisprudenza è ormai consolidato l’orientamento secondo cui perché possa parlarsi di “pergotenda” “è necessario che l’opera, per le sue caratteristiche strutturali e per i materiali utilizzati, non solamente non determini la stabile realizzazione di nuovi volumi/superfici utili, ma deve anche trattarsi di una struttura leggera, non stabilmente infissa al suolo, sostanzialmente idonea a supportare una “tenda”, anche in materiale plastico, ma a condizione che: – l’opera principale sia costituita, appunto, dalla “tenda” quale elemento di protezione dal sole e dagli agenti atmosferici, finalizzata a una migliore fruizione dello spazio esterno; – la struttura rappresenti un mero elemento accessorio rispetto alla tenda, necessario al sostegno e all’estensione della stessa; – gli elementi di copertura e di chiusura (la “tenda”) siano non soltanto facilmente amovibili, ma anche completamente retraibili, in materiale plastico o in tessuto, comunque privi di elementi di fissità, stabilità e permanenza tali da creare uno spazio chiuso, stabilmente configurato che possa alterare la sagoma ed il prospetto dell’edificio “principale” (ex multis, fra le più recenti, Cons. Stato, Sez. II, n. 2053 del 15 marzo 2024). Si deve trattare, in altre parole, di un elemento di arredo che migliora la fruibilità di uno spazio esterno senza avere le caratteristiche per trasformarlo in spazio abitabile.” (Cons. Stato, VI, n. 8349 del 18 ottobre 2024). Infatti “La “pergotenda” è sostanzialmente un manufatto destinato a riparare dal sole o dagli agenti atmosferici, collocato all’esterno di un edificio caratterizzato da una struttura fissa che sorregge una tenda, che ne costituisce l’elemento caratterizzante principale: come si intuisce dal nome, che nato dalla fusione del termine “pergola/pergolato” con il termine “tenda”, si tratta un manufatto che svolge le funzioni di copertura proprie del pergolato, non già per mezzo di vegetazione o di listoni ombreggianti, ma, come già precisato, con una tenda, che può avere anche carattere retrattile.”.

12.5. Ad avviso del Collegio la struttura realizzata dalla Maribò non risponde alle caratteristiche che la giurisprudenza indica come proprie delle “pergotende”: essa definisce, infatti, un ingombro ben determinato e significativo – in sostanza un cubo della superficie di 60 mq. per circa 2,80 di altezza – ed anche un volume, tenuto conto della tompagnatura realizzata ai lati con pannelli di plexigrass e con il portone di accesso a doppia anta, e della copertura; inoltre, proprio nella relazione asseverata che accompagna la CILA si specifica che i tubolari di alluminio sono “opportunamente ancorati alla pedana in ferro e/o al suolo”, non escludendosi quindi un ancoraggio diretto al suolo pubblico; la relazione tecnica dell’ing. Andolfo, pure allegata alla CILA, riferisce, a pag. 2, che la sola pedana risulta avere un peso proprio di 10 kg/mq (e quindi di 600 kg, complessivamente), oltre a 15 kg/mq per il rivestimento in legno del pavimento (900 Kg complessivamente): a tali carichi va aggiunto quello della tenda ( 0,85 Kg,/ml), quello del profilo frangitratta (0,954 Kg/ml), delle travi di scorrimento (2,80 Kg/ml) e del piantone (1,80 Kg/ml). Si tratta, insomma, di una struttura che, ancorché non ancorata al suolo, ha comunque un peso assai significativo, in particolare la pedana, verosimilmente voluto per dare stabilità alla struttura di alluminio soprastante, che ad essa è stata necessariamente ancorata, ragione per cui risulta arduo considerarla quale struttura “leggera” o destinata ad essere rimossa dopo un breve periodo di tempo.

12.6. Alla luce delle considerazioni che precedono il Collegio ritiene che la struttura in argomento non potesse essere trattata quale opera di edilizia libera, soggetta solo a una CILA, ma avrebbe dovuto essere considerata quale nuova costruzione, necessariamente soggetta a permesso di costruire.

12.7. Quanto al fatto che alla struttura in argomento dovesse applicarsi la distanza di 10 mt. prevista dal d.m. 1444/1968, coglie nel segno la censura che secondo cui la ratio della previsione di cui all’art. 9, comma 2, del d.m. n. 1444/68 è quella di assicurare luminosità, salubrità e igiene, ragione per cui essa è considerata inderogabile e prevalente sulle contrastanti previsioni di regolamenti locali successivi (ex multis: Cass. Civ. II, n. 624 del 15 gennaio 2024: “In tema di distanze tra costruzioni, l’art. 9, comma 2, del d.m. n. 1444 del 1968, essendo stato emanato sulla base dell’art. 41-quinquies della l. n. 1150 del 1942 (cd. legge urbanistica), aggiunto dall’art. 17 della l. n. 765 del 1967, ha efficacia di legge dello Stato, sicché le sue disposizioni in tema di limiti inderogabili di densità, altezza e distanza tra i fabbricati prevalgono sulle contrastanti previsioni dei regolamenti locali successivi, ai quali si sostituiscono per inserzione automatica.”) e può essere derogata solo in presenza di apposito piano particolareggiato ( ex multis: Cass. Civ. II, n. 236 del 4 gennaio 2024) . Né una deroga all’obbligo di rispettare la distanza di dieci metri, prevista dal citato art. 9, comma 2, del d.m. n. 1444/68, potrebbe discendere dalla natura pubblica del suolo occupato e dal fatto che l’edificio in cui l’appellante ha il proprio esercizio confini con la via pubblica: infatti la deroga alla distanza tra le costruzioni che confinano con piazze e pubbliche vie, prevista dall’art. 879, comma 2, c.c., si riferisce solo a quella disciplinata dall’art. 873 c.c., essendo fatto salvo dalla disposizione l’obbligo di rispettare la disciplina in materia di distanze prevista dalle leggi e dai regolamenti, tra cui rientra quella di cui all’art. 9, comma 2, d.m. lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 5264 del 14 dicembre 2016). L’obbligo di rispettare tale distanza sussiste, pertanto, anche per una costruzione che, come quella in esame, pur non essendo realizzata in muratura e non essendo completamente chiusa, è comunque idonea a comprimere, seppure solo parzialmente, la luminosità, la salubrità e l’igiene tra edifici.

12.8. Inconferente è il richiamo che nella appellata sentenza si fa al Regolamento COSAP di Pomigliano d’Arco, laddove si legge che “il regolamento edilizio comunale, all’art. 2.34.10 dell’allegato D, prevede che possano derogare alle distanze prescritte dal d.m. n. 1444/1968, richiamato nello stesso regolamento al precedente art. 2.34.6, i manufatti di modesta mole di arredo urbano o di servizio ai trasporti, chioschi, gazebo, cabine telefoniche, opere artistiche, ecc.”: tale affermazione, come ben rilevato dall’appellante, non considera che l’art. 136 del d.P.R. n. 380 del 2001 ha mantenuto in vigore l’art. 41-quinquies, commi 6, 8, 9, della l. n. 1150 del

1942, in ragione del quale la giurisprudenza consolidata attribuisce all’art. 9 del d.m. n. 1444 del 1968 efficacia di norma primaria, tale da essere automaticamente applicabile in sostituzione delle diverse norme contenute in regolamenti o strumenti urbanistici comunali. (Cons. Stato, Sez. V, 11 settembre 2019, n. 6136; Cass. civ., II, 29 maggio 2006, n. 12741). Inoltre, si tratta di norma che, per la sua genesi e per la sua funzione igienico-sanitaria, costituisce un principio assoluto e inderogabile (Cass. civ., II, 26 luglio 2002, n. 11013), che prevale sia sulla potestà legislativa regionale, in quanto integra la disciplina privatistica delle distanze (Corte Cost., sentenza n. 232 del 2005), sia sulla potestà regolamentare e pianificatoria dei Comuni, in quanto derivante da una fonte normativa statale sovraordinata.

12.9. Nel caso di specie tra la struttura realizzata dalla Maribò s..r.l. e il locale commerciale di proprietà dell’appellante intercorre una distanza ben inferiore ai dieci metri imposti dall’art. 9, comma 2, del d.m. n. 1444/68.

12.10. Fondata risulta anche la censura relativa alla violazione del Regolamento COSAP del Comune di Pomigliano d’Arco, che agli artt. 45 e 47 vieta la occupazione di suolo “degli spazi adiacenti gli altri esercizi commerciali”. Questa norma deve essere interpretata tenendo presente, non solo il fatto che essa tutela il c.d. diritto di affaccio sulla via pubblica degli esercizi commerciali, ma anche il fatto che tale diritto deve essere assicurato nello stesso modo a tutti gli esercizi commerciali, essendo strumentale anche alla tutela della concorrenza, che potrebbe risultare distorta ove un esercizio fosse messo in grado di fruire di uno spazio pubblico maggiore di quello riservato ad altri. E’ proprio per tale ragione che il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’occupazione di uno spazio pubblico antistante a un esercizio commerciale, da parte di altro esercente, può essere consentita solo con il consenso espresso del titolare del primo, da considerarsi “non già come atto di rinuncia all’utilizzo commerciale dell’area antistante il locale, bensì come espressa dichiarazione che l’utilizzo di quell’area da parte di terzi non incide sul pieno godimento e sulla piena utilizzabilità, anche commerciale, dei propri locali” (Cons. di Stato, V, sent. n. 3402/2013). Tale consenso, nella fattispecie, non è stato espresso dall’appellante.

13. Le suesposte considerazioni danno ragione della fondatezza dei motivi d’appello e delle corrispondenti censure di primo grado, respinte con la appellata sentenza, risultando da sole sufficienti a determinare l’annullamento della autorizzazione alla occupazione di suolo pubblico rilasciata alla maribò s.r.l.

14. Merita di essere accolta anche la censura afferente la condanna delle spese del giudizio relativamente alla domanda sul silenzio. Essa non andava respinta, ma doveva, piuttosto, essere dichiarata improcedibile a seguito della produzione in giudizio, da parte dell’Amministrazione, della relazione del 29 luglio 2020; non risultando, poi, che il Comune abbia mai riscontrato l’istanza del 14 maggio 2020 del sig. Vigliotti, comunicandogli personalmente l’esito del sopralluogo del 21 maggio 2020, la domanda in questione non può ritenersi essere stata proposta avventatamente.

15. In conclusione, l’appello va accolto e, per l’effetto, l’appellata sentenza va totalmente riformata.

16. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie; per l’effetto, in totale riforma della appellata sentenza così provvede:

– dichiara improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, la domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio mantenuto dal Comune di Pomigliano d’Arco sulla istanza presentata dall’appellante il 14 maggio 2020;

– accoglie il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, e per l’effetto annulla l’autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico n. 6/2020, rilasciata dal predetto Comune alla Maribò s.r.l.;

– condanna le parti resistenti costituite in giudizio al pagamento, in favore di parte appellante, alle spese del doppio grado, che si liquidano in €. 6.000,00 (seimila), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2024, celebrata in videoconferenza ai sensi del combinato disposto degli artt. 87, comma 4 bis, c.p.a. e 13 quater disp. att. c.p.a., aggiunti dall’art. 17, comma 7, d.l. 9 giugno 2021, n. 80, recante “Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l’efficienza della giustizia”, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2021, n. 113, con l’intervento dei magistrati:

Oreste Mario Caputo, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere, Estensore

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

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