Processo – Processo amministrativo – Appello – Giudizio – Giudice amministrativo – Poteri – Estensione – Presupposti e condizioni dell’azione – Rilevabilità d’ufficio.

Il giudice di appello ha il potere di rilevare ex officio l’esistenza dei presupposti e delle condizioni per la proposizione del ricorso di primo grado, sui quali non può mai formarsi un giudicato implicito, tenendo conto della natura della giurisdizione amministrativa quale giurisdizione soggettiva, dalla quale discende il corollario secondo cui l’inoppugnabilità di un atto, che deriva dalla mancata tempestiva impugnazione, non è assoluta, ma è relativa al singolo soggetto che era interessato a censurarlo. L’unico limite positivo al rilievo d’ufficio di una questione di rito da parte del giudice di appello è costituito dall’art. 9 c.p.a., a norma del quale, nei giudizi di impugnazione, il difetto di giurisdizione è «rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione». L’introduzione di tale disposizione normativa comporta, infatti, una preclusione al rilievo officioso (in ordine alla giurisdizione del giudice adito) al di fuori del giudizio di primo grado, non determinata dal formarsi del giudicato interno implicito, ma direttamente dalla littera legis, lasciando, quindi, spazio al rilievo d’ufficio per tutte le altre questioni di rito.

Pres. Neri – Est. Marotta

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2396 del 2018, proposto da Lorenzo Coppola, rappresentato e difeso dall’avvocato Orazio Abbamonte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pomigliano d’Arco, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Rosa Balsamo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Giuseppe Sodano, in proprio e in qualità di legale rappresentante della società Sodano Costruzioni edili s.r.l., rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Leone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Donato Piccolo, non costituito in giudizio;
Luciano Ferrara, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza resa in forma semplificata del Tribunale amministrativo regionale della Campania (Sezione Seconda) n. 4415/2017.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Giuseppe Sodano e del Comune di Pomigliano d’Arco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Il signor Coppola Lorenzo ha impugnato la sentenza n. 4415/2017, resa in forma semplificata, con la quale il T.a.r. della Campania, Sez. II, ha dichiarato irricevibile, per tardività, il ricorso di primo grado, promosso dai signori Coppola Lorenzo e Ferrara Luciano per l’annullamento del permesso di costruire n. 236/2012, rilasciato al signor Piccolo Donato e successivamente volturato in favore della società Sodano Costruzioni edili s.r.l.

Il giudice di primo grado ha condannato i ricorrenti al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in € 500,00 (cinquecento/00), oltre accessori di legge, per ciascuna delle controparti costituite (Comune di Pomigliano d’Arco; Piccolo Donato; Sodano Giuseppe).

2. L’appellante premette di essere comproprietario di un fabbricato adibito a civile abitazione, sito nel Comune di Pomigliano d’Arco, alla via Trieste n. 58, identificato catastalmente al foglio 16, p.lle 802, 927 e 1280; al medesimo foglio 16 insistono le particelle 921 (di mq 530) e 416 (di mq 63), il cui lato nord confina con la proprietà dell’odierno appellante; su dette due ultime particelle, in data 12 giugno 2012, veniva richiesto dal signor Piccolo il rilascio di un permesso di costruire per la realizzazione di un fabbricato a destinazione residenziale, formato da un piano interrato e due piani fuori terra; il Comune di Pomigliano d’Arco rilasciava il permesso di costruire n. 236/2012.

In data 12 maggio 2015, il signor Piccolo avanzava istanza per una modifica del precedente permesso di costruire, chiedendo l’autorizzazione per la realizzazione di un fabbricato che, conservando il piano seminterrato, si elevasse per tre (e non più due) piani fuori terra.

Con nota 2131 del 5 febbraio 2016, il Comune di Pomigliano d’Arco individuava gli adempimenti ulteriori, necessari al rilascio del titolo edilizio richiesto.

Divenuta proprietaria dell’area per la quale era stato rilasciato il permesso di costruire di cui sopra, la società Sodano Costruzioni edili s.r.l. ha chiesto e ottenuto la voltura del titolo edilizio.

3. L’odierno appellante, in data 2 maggio 2017 ha presentato istanza di accesso agli atti così testualmente motivata: «verifica rispetto normativa relativa alle distanze e alle vedute tra il fabbricato in costruzione e il fabbricato di proprietà».

Acquisiti gli atti oggetto della richiesta di accesso documentale in data 29 giugno 2017, il sig. Coppola Lorenzo ha proposto ricorso al T.a.r. della Campania (notificato in data 2 agosto 2017 e depositato in giudizio il 23 agosto successivo), unitamente ad altro vicino (asseritamente) pregiudicato dall’intervento edilizio di cui sopra (signor Ferrara Luciano), per l’annullamento dei seguenti atti:

a) del permesso di costruire n. 236/2012;

b) della nota prot. n. 2131 del 5 febbraio 2016;

c) della Relazione Istruttoria tecnica allegata al permesso di costruire n. 236/2012;

d) di ogni altro atto presupposto, preordinato, conseguente o, comunque, connesso, ivi compresi la nota prot. n. 5199 del 15 marzo 2016, con la quale il Comune di Pomigliano d’Arco ha disposto la voltura per permesso di costruire in favore della società Sodano Costruzioni Edili s.r.l., nonché il parere favorevole espresso dal responsabile del procedimento in data 4 febbraio 2016.

4. Con la sentenza indicata in epigrafe, resa in forma semplificata, il T.a.r. della Campania, Sez. II, ha dichiarato il ricorso irricevibile, per tardività, ritenendo che il termine decadenziale per la proposizione del ricorso decorresse dalla «fase iniziale dei lavori», in quanto i vizi denunciati attinenti al rispetto delle distanze tra fabbricati erano immediatamente rilevabili in relazione alla situazione di fatto.

In altri termini, il giudice di primo grado ha ritenuto che, controvertendosi in materia di distanze tra costruzioni, il solo inizio dei lavori avrebbe reso percepibile la violazione delle disposizioni di cui al d.m. n. 1444/1968, con conseguente decorrenza del termine decadenziale per la proposizione della impugnativa del permesso di costruire rilasciato dal Comune di Pomigliano d’Arco.

5. Il signor Coppola Lorenzo ha contestato la sentenza impugnata sotto diversi profili.

5.1. Con il primo motivo di gravame, l’appellante deduce: violazione degli artt. 29 e 41 codice processo amministrativo; difetto di motivazione.

Pur riconoscendo la correttezza in astratto dei principi enunciati dal giudice di primo grado, l’appellante ne contesta l’applicazione al caso di specie.

Il T.a.r. avrebbe fatto decorrere erroneamente il termine decadenziale per la impugnativa del permesso di costruire dall’inizio dei lavori, mentre detto termine poteva utilmente decorrere solo dal momento in cui lo stato d’avanzamento dei lavori era tale da rendere chiaramente apprezzabile la violazione delle norme in materia di distanze.

Il mero inizio dei lavori non costituirebbe prova della conoscibilità della violazione delle distanze tra fabbricati; proprio al fine di verificare il rispetto delle distanze, l’odierno appellante ha presentato in data 2 maggio 2017 domanda di accesso agli atti.

Facendo decorrere il termine di impugnativa del titolo edilizio dall’intervenuto accesso documentale, il ricorso introduttivo del giudizio avrebbe dovuto essere considerato tempestivo.

5.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante deduce violazione delle N.T.A. del vigente strumento urbanistico del Comune di Pomigliano d’Arco con riguardo alla zona B – sottozona B2; violazione dell’art. 9 d.m. 2 aprile 1968.

In assenza di più severe disposizioni, quanto alle distanze tra gli edifici si applicano quelle previste dall’art. 9 del d.m. n. 1444/1968, che per le nuove costruzioni realizzate in zona B prescrive la distanza minima assoluta di m. 10 tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti.

Nel caso di specie, in base ad una perizia depositata agli atti del primo grado, il lato sud del fabbricato, secondo il progetto, si porrebbe ad una distanza che va dai 6 ai 9 metri rispetto alle pareti e ai balconi delle costruzioni fronteggianti. Sul lato sud, invece, tra due pareti dello stesso fabbricato in costruzione, entrambe finestrate, e tra quelle di un altro fabbricato, la distanza va dai 5 ai 7.90 mt.

In altri termini, sarebbero state violate le distanze tra pareti finestrate, previste dall’art. 9 del d.m. 1444/1968.

5.3. Con il terzo motivo deduce violazione dell’art. 16 r.d. 274/1929, dell’art. 2 l. 1086/1971 e dell’art. 64 d.P.R. 380/2001.

L’edificio oggetto del provvedimento impugnato è una costruzione di rilevanti dimensioni in cemento armato (tre piani per circa 1.600 mc); pertanto, ai sensi della normativa sopra richiamata, il predetto intervento edilizio avrebbe dovuto esser progettato da un ingegnere o da un architetto, esulando tale attività professionale dalla competenza del geometra.

In sintesi, si deduce l’incompetenza del geometra alla progettazione dell’intervento edilizio in questione.

6. Si è costituito in giudizio il signor Sodano Giuseppe, in proprio e in qualità di legale rappresentante della società Sodano Costruzioni edili s.r.l., ribadendo l’irricevibilità del ricorso, per tardività, e riproponendo l’inammissibilità del ricorso, per difetto di legittimazione attiva, non avendo il signor Coppola comprovato la titolarità del fabbricato in relazione al quale agisce in giudizio (avendo presentato a riguardo solo una denuncia di successione).

Nel merito, ha contestato le deduzioni di parte appellante, evidenziando che:

a) i fabbricati in relazione ai quali è lamentata la violazione delle distanze di cui all’art. 9 del d.m. 1444/68 non appartengono al signor Coppola e risultano ad ogni modo separati da una via ad uso pubblico, denominata via Zara;

b) quanto all’asserita violazione dell’art. 16 r.d. 274/1929 (regolamento per la professione di geometra), ha evidenziato che l’art. 1 del regio decreto 2229 del 1939 (quello che prevede la riserva sul cemento armato), è stato abrogato; pertanto, sarebbe sempre possibile per il geometra svolgere in autonomia l’attività di progettazione architettonica nonché amministrativa, comprendendo con questo termine la cura dei permessi e dei titoli autorizzativi; peraltro, nel caso di specie, il geometra ha sottoscritto unicamente il progetto architettonico, mentre, come attestato dalla relazione comunale dell’U.T. n. 347/17, il progetto strutturale e i calcoli in c.a. sono stati redatti e sottoscritti da un ingegnere abilitato.

7. Si è costituito in giudizio anche il Comune di Pomigliano d’Arco, insistendo per la reiezione del gravame, in quanto irricevibile, per tardività.

8. Con ordinanza collegiale n. 9068/2023, questa Sezione ha disposto l’esecuzione di accertamenti istruttori, ordinando al Comune:

“a) il compimento, nel contraddittorio tra le parti, di una verificazione – con successivo deposito di una circostanziata relazione scritta completa di documentazione allegata – volta ad accertare l’effettiva distanza tra la parete finestrata della abitazione di proprietà dell’appellante e la parete dell’edificio di nuova realizzazione, assentito con il permesso di costruire oggetto di impugnativa;

b) di documentare quanto dichiarato (ma non adeguatamente comprovato) nella relazione del Comune di Pomigliano d’Arco n. 347/2017, depositata nel giudizio di primo grado in data 7 settembre 2017, laddove viene precisato che il geometra ha sottoscritto solo il progetto architettonico, mentre “il progetto strutturale è a firma di un ingegnere” (nel giudizio di primo grado risulta depositata, a tale riguardo, solo la nota di trasmissione del collaudo statico)”.

9. In data 8 maggio 2025, il Comune di Pomigliano d’Arco ha depositato un verbale di sopralluogo effettuato, nel contraddittorio delle parti, in data 5 maggio 2025, in esito al quale è stato verbalizzato quanto segue: “…si rileva che non esiste fronteggiamento tra la parete finestrata dell’abitazione di proprietà dell’appellante e la parete dell’edificio di nuova costruzione. Si rileva che gli immobili in argomento sono in adiacenza e non fronteggianti, ortogonalmente alla parete finestrata dell’immobile dell’appellante non si interseca la facciata dell’edificio realizzato dalla Sodano Costruzioni…”.

10. In data 12 giugno 2025, il Comune di Pomigliano d’Arco ha depositato una denuncia di lavori per autorizzazione sismica, corredata della asseverazione del progettista strutturale (ing. Caristi Giacomo) del 21 marzo 2016.

11. Con memoria depositata in data 28 giugno 2025, il signor Sodano Giuseppe ha insistito per la irricevibilità del ricorso (per tardività) e per la sua inammissibilità (per difetto di legittimazione attiva, non avendo il ricorrente comprovato la dichiarata qualità di proprietario confinante e quindi la sussistenza del requisito della vicinitas); nel merito, ha contestato le deduzioni di parte appellante (anche alla luce delle risultanze degli adempimenti istruttori ordinati dalla Sezione).

12. Con memoria depositata in data 16 luglio 2025, il Comune di Pomigliano d’Arco ha insistito per la conferma della sentenza impugnata (sotto il profilo della irricevibilità del ricorso di primo grado, per tardività), contestando comunque nel merito la fondatezza delle deduzioni di parte appellante.

13. Con memoria di replica depositata in data 4 settembre 2025, l’appellante ha evidenziato l’aspetto anomalo della verificazione, non essendo stata depositata la relazione di verificazione, ma solo il verbale del sopralluogo effettuato; ha evidenziato l’irrilevanza che il fronteggiamento non riguardi direttamente la sua proprietà; con riguardo alla eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, per difetto di legittimazione attiva, evidenzia che l’eccezione sollevata già in primo grado non è stata esaminata dal T.a.r. e sarebbe stata irritualmente riproposta dal controinteressato, oltre il termine di 60 giorni dalla notifica del ricorso (il ricorso in appello è stato notificato in data 6 marzo 2018, l’eccezione è stata riproposta dal controinteressato nella memoria depositata in data 20 giugno 2023), con la conseguenza che (a suo dire) non potrebbe essere esaminata dal giudice di appello.

14. All’udienza pubblica del 25 settembre 2025, l’avvocato Ezio Maria Zuppardi, in dichiarata delega dell’avvocato Orazio Abbamonte, ha evidenziato che il Comune di Pomigliano d’Arco avrebbe travisato il senso della verificazione, essendosi limitato ad accertare che le pareti della nuova costruzione non fronteggiano l’abitazione dell’appellante; su richiesta dei difensori delle parti, il ricorso è stato quindi trattenuto in decisione.

15. In via preliminare, il Collegio deve evidenziare che la legittimazione ad agire costituisce una condizione dell’azione; la sua carenza può essere rilevata anche d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio.

In caso di mancata pronuncia da parte del giudice di primo grado sulla eccezione di inammissibilità del ricorso, per carenza di legittimazione attiva o per carenza di interesse, non si forma il giudicato interno (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 22 gennaio 2019 n. 539).

Il giudice di appello ha il potere di rilevare ex officio l’esistenza dei presupposti e delle condizioni per la proposizione del ricorso di primo grado, sui quali non può mai formarsi un giudicato implicito, tenendo conto della natura della giurisdizione amministrativa quale giurisdizione soggettiva, dalla quale discende il corollario secondo cui l’inoppugnabilità di un atto, che deriva dalla mancata tempestiva impugnazione, non è assoluta, ma è relativa al singolo soggetto che era interessato a censurarlo.

L’unico limite positivo al rilievo d’ufficio di una questione di rito da parte del giudice di appello è costituito dall’art. 9 c.p.a., a norma del quale, nei giudizi di impugnazione, il difetto di giurisdizione è «rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione». L’introduzione di tale disposizione normativa comporta, infatti, una preclusione al rilievo officioso (in ordine alla giurisdizione del giudice adito) al di fuori del giudizio di primo grado, non determinata dal formarsi del giudicato interno implicito, ma direttamente dalla littera legis, lasciando, quindi, spazio al rilievo d’ufficio per tutte le altre questioni di rito.

16. A prescindere dall’eccezione di difetto di legittimazione attiva sollevata dalla difesa del controinteressato (in primo grado, il sig. Coppola ha depositato la dichiarazione di successione in relazione ad un’abitazione sita in via Trieste n. 58; anche se detta dichiarazione rileva ai fini fiscali e non costituisce prova diretta del passaggio di proprietà, non vi sono elementi per ritenere che dell’unita abitativa in questione l’appellante non sia comproprietario o che essa sia stata alienata a terzi), il ricorso in appello è infondato e la sentenza impugnata deve essere confermata con parziale diversa motivazione.

17. In relazione ai soli profili dedotti nel ricorso in appello, sono da dichiarare irricevibili le censure relative alla violazione delle distanze tra superfici finestrate, in base al pacifico orientamento giurisprudenziale secondo il quale il termine di sessanta giorni per presentare un ricorso contro un permesso di costruire decorre dall’inizio dei lavori nel caso in cui si sostenga che nessun manufatto poteva essere edificato sull’area ovvero laddove si contesti la violazione delle distanze (Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 ottobre 2021 n. 7019).

Sul tema della decorrenza dei termini decadenziali di proposizione del ricorso nell’ambito dell’attività edilizia, la “piena conoscenza” non deve essere intesa quale “conoscenza piena ed integrale” del provvedimento stesso, dovendosi invece ritenere che sia sufficiente ad integrare il concetto la percezione dell’esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere riconoscibile l’attualità dell’interesse ad agire contro di esso (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 23 maggio 2018 n. 3075)

Nell’ambito dell’attività edilizia, il momento da cui computare i termini decadenziali di proposizione del ricorso deve essere individuato nell’inizio dei lavori, nel caso in cui si sostenga che nessun manufatto poteva essere edificato sull’area, ovvero laddove si contesti la violazione delle distanze (Cons. Stato, Sez. IV, 7 febbraio 2020, n. 962); mentre decorre dal completamento dei lavori o dal grado di sviluppo degli stessi, qualora si contesti il dimensionamento, la consistenza ovvero la finalità dell’erigendo manufatto (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 23 marzo 2020 n. 2011).

18. Le censure relative alla dedotta violazione delle distanze di cui all’art. 9 d.m. n. 1444/1968 sono comunque anche inammissibili, per difetto di interesse, in quanto, a seguito della ordinanza istruttoria sopra richiamata, è stato accertato che il fabbricato, in relazione al quale sussisterebbe la dedotta violazione delle distanze di cui all’art. 9 d.m. n. 1444/1968, non è di proprietà del signor Coppola; ne consegue che la realizzazione dell’intervento edilizio non arreca nessun pregiudizio diretto al signor Coppola, essendo la nuova costruzione posta in adiacenza alla abitazione dell’appellante.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza 9 dicembre 2021 n. 22), chiamata a pronunciarsi sulla sufficienza del criterio della vicinitas per l’impugnazione dei titoli edilizi, ha formulato i seguenti principi di diritto:

a) nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione ad agire e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione ad agire, valga da solo e in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato;

b) l’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso;

c) l’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante, nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a.;

d) nelle cause in cui si lamenti l’illegittimità del titolo autorizzatorio edilizio per contrasto con le norme sulle distanze tra le costruzioni imposte da leggi, regolamenti o strumenti urbanistici, non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante con quello del ricorrente, ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione può essere rilevante ai fini dell’accertamento dell’interesse al ricorso, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo.

Sulla base delle coordinate ermeneutiche sopra richiamate, la mera vicinitas non è ex se sufficiente alla impugnazione dei titoli edilizi, dovendo con essa concorrere l’interesse a ricorrere, inteso come effettivo pregiudizio derivante dall’atto impugnato; l’interesse a ricorrere.

Orbene, nel caso di specie, non viene rappresentato dal sig. Coppola alcun reale pregiudizio per effetto della dedotta violazione delle distanze tra pareti finestrate, di cui all’art. 9 d.m. n. 1444/1968, né questo pregiudizio è astrattamente ipotizzabile (in termini di riduzione dell’aria e della luce), atteso che, come accertato nel corso del giudizio, la nuova costruzione è posta in adiacenza rispetto all’abitazione dell’appellante.

Diversamente da quanto sostenuto dal difensore dell’appellante alla odierna udienza pubblica, il Comune di Pomigliano d’Arco ha risposto correttamente al quesito formulato da questa Sezione nella ordinanza collegiale n. 9068/2023, nella quale si chiedeva di accertare “l’effettiva distanza tra la parete finestrata della abitazione di proprietà dell’appellante e la parete dell’edificio di nuova realizzazione, assentito con il permesso di costruire oggetto di impugnativa”; dal momento che la nuova costruzione non fronteggia quella dell’odierno appellante, ma è posta in adiacenza ad essa, la risposta fornita dal Comune (“…si rileva che non esiste fronteggiamento tra la parete finestrata dell’abitazione di proprietà dell’appellante e la parete dell’edificio di nuova costruzione. Si rileva che gli immobili in argomento sono in adiacenza e non fronteggianti, ortogonalmente alla parete finestrata dell’immobile dell’appellante non si interseca la facciata dell’edificio realizzato dalla Sodano Costruzioni…”) risulta coerente con il predetto quesito.

19. Con riguardo alla violazione delle competenze da parte del geometra incaricato della redazione del progetto, la giurisprudenza ha effettivamente precisato che l’art. 16 del r.d. 11 febbraio 1929, n. 274, consente al geometra la progettazione, direzione e vigilanza di costruzioni in cemento armato, a condizione che si tratti di piccole opere accessorie nell’ambito di edifici rurali o destinati alle industrie agricole, che non richiedano particolari operazioni di calcolo e che per la loro destinazione non comportino pericolo per le persone. Diversamente, la progettazione e direzione lavori di costruzioni civili che prevedano l’utilizzo di strutture in cemento armato è riservata, in via esclusiva, agli ingegneri e agli architetti iscritti nei relativi albi professionali (Consiglio di Stato, Sez. V, 23 febbraio 2015 n. 883).

Tuttavia, in esecuzione dell’ordinanza collegiale n. 9068/2023, il Comune di Pomigliano d’Arco ha depositato in giudizio la denuncia di lavori per autorizzazione sismica, corredata della asseverazione del progettista strutturale (ing. Caristi Giacomo) del 21 marzo 2016.

Anche se il progetto architettonico è stato redatto da un geometra, la denuncia di lavori per autorizzazione sismica e la relativa asseverazione a firma di un ingegnere, a giudizio del Collegio, consentono di superare i rilievi di incompetenza sollevati dal signor Coppola in ordine ai calcoli per le opere in cemento armato.

20. In conclusione, l’appello va respinto e la sentenza di primo grado deve essere confermata con diversa motivazione.

21. Le spese del grado di appello, liquidate nel dispositivo in favore del Comune di Pomigliano d’Arco e del signor Sodano Giuseppe, sono poste a carico dell’appellante, secondo l’ordinario criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il signor Coppola Lorenzo al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, liquidate in € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, per ciascuna delle parti costituite (Comune di Pomigliano d’Arco; Sodano Giuseppe).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla rilevabilità d’ufficio da parte del giudice di appello dei presupposti e delle condizioni dell’azione. proviene da Giustamm.

Informativa antimafia – Aggiornamento – Motivazione per relationem – Sentenza – Illegittimità.

Deve essere annullato l’atto di conferma di un’informativa antimagia che fonda la prognosi di perdurante permeabilità mafiosa dell’impresa su una relazione redatta  dall’Ufficio territoriale competente, mediante richiamo a un estratto della motivazione di una sentenza del Consiglio di Stato , nella quale è stata rilevata, sulla base di elementi di carattere indiziario, la vicinanza di una famiglia ad un clan camorristico e l’irrilevanza dei provvedimenti di archiviazione nei confronti di alcuni esponenti della famiglia rispetto alla prognosi di permeabilità criminale dell’impresa. Tale motivazione è in parte insufficiente ed in parte illogica. E’ insufficiente, nella parte in cui viene richiamata in maniera assolutamente generica un estratto di motivazione relativo ad altro contenzioso, senza fornire alcuna indicazione utile a comprendere quali siano le connessioni con la vicenda fattuale oggetto del presente giudizio. La motivazione è poi illogica nella parte in cui l’Amministrazione ha posto a fondamento del proprio convincimento una statuizione resa in relazione alla cornice fattuale precedente rispetto all’istanza di aggiornamento, formulata nell’anno 2017. Dagli stessi vizi è evidentemente affetto anche il provvedimento impugnato, motivato per relationem rispetto alla precitata relazione, il quale peraltro risulta affetto da ulteriori vizi nella parte cui effettua un generico riferimento ai “suesposti rapporti economici, di parentela e di frequentazione”, senza minimamente indicarli.

Pres. De Nictolis – Est. Scarpato

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4123 del 2025, proposto da
-OMISSIS- – -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ernesta Siracusa, Luca Tozzi, con domicilio eletto presso lo studio Luca Tozzi in Napoli, via Toledo, 323;

contro

Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Caserta, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 2779/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2025 il Cons. Raffaello Scarpato e uditi per le parti gli avvocati presenti in udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. -OMISSIS- (di qui in poi “-OMISSIS-”), società destinataria di interdittiva antimafia datata 17 luglio 2012 e divenuta definitiva a seguito della sentenza di questa Sezione n. 256 del 2017, ha presentato, in data 7 dicembre 2016, istanza di riesame della propria posizione antimafia, definita con il provvedimento di conferma prot. n. -OMISSIS-del 19 dicembre 2017, con il quale il Prefetto della Provincia di Caserta ha ritenuto che sul conto della società, dei soggetti di cui all’art. 85 del d.lgs. n. 159/2011 e dei relativi conviventi, dovevano ritenersi ancora sussistenti le condizioni di controindicazione di cui all’art. 84 co. 4 e all’art. 91 co. 6 del medesimo d.lgs.

2. La società ha impugnato il provvedimento, unitamente agli atti connessi e presupposti, dinanzi al T.a.r. per la Campania, Napoli, lamentando l’omessa considerazione delle circostanze sopravvenute, allegate all’istanza di aggiornamento, da sole idonee ad elidere la permanenza del rischio di infiltrazione criminale nell’azienda.

In particolare, la ricorrente ha dedotto che il Prefetto non aveva considerato l’avvenuta archiviazione dei procedimenti penali che avevano coinvolto -OMISSIS-, amministratore unico e socio della società, ed i suoi familiari, nonché l’intervenuta condanna del denunciante di -OMISSIS- per calunnia, fondando la valutazione di permeabilità criminale dell’impresa sul rapporto della Questura di Caserta datato 13 febbraio 2017, senza considerare quanto affermato dalla DIA di Napoli e dal Comando Provinciale dei Carabinieri di Caserta, i quali avevano riferito di non essere a conoscenza di ulteriori elementi di controindicazione a carico della società.

3. Il T.a.r. ha respinto il ricorso, ritenendo le sopravvenienze sottese all’istanza di aggiornamento non indicative di una chiara dissociazione da parte dell’impresa rispetto alle cointeressenze criminali precedentemente rilevate, richiamando la sentenza del Consiglio di Stato n. 4450 del 2014 – che si era espressa sul pericolo di condizionamento mafioso della famiglia -OMISSIS– unitamente agli episodi estorsivo-intimidatori descritti nella nota della Questura di Caserta – Divisione Polizia Anticrimine del 6 aprile 2016, ritenuti sintomo di perdurante esposizione a pericolo di infiltrazione, anche a fronte delle sopravvenienze favorevoli allegate dalla società.

4. -OMISSIS- ha impugnato la decisione riproponendo i motivi di censura già respinti dal T.a.r., lamentando:

4.1. il difetto istruttorio e motivazionale del provvedimento, poiché non preceduto da una nuova istruttoria sulla attualizzazione del pericolo di condizionamento mafioso della società e motivato attraverso il richiamo alla sentenza del Consiglio di Stato n. 4450 del 2014 , relativa alla informativa emessa nell’anno 2012, richiamata impropriamente anche dal T.a.r. per privare di rilevanza i provvedimenti di archiviazione emessi in favore dei componenti della famiglia -OMISSIS-;

4.2. la natura non concreta né attuale degli indizi di condizionamento mafioso addotti dalla Prefettura e confermati dal T.a.r., non avendo l’Autorità amministrativa correttamente soppesato l’assenza di iscrizione a carico dei membri della famiglia -OMISSIS-e, in particolare, l’avvenuta archiviazione della posizione di -OMISSIS- nel procedimento n. -OMISSIS- RGNR;

4.3. la carenza di una nuova verifica globale in contraddittorio con la parte, onde verificare la persistente attualità del pericolo di infiltrazione mafiosa;

4.4. l’omessa considerazione e valorizzazione dei provvedimenti di archiviazione emanati in sede penale nei confronti dell’amministratore della società e di -OMISSIS-, nonché il travisamento delle denunce effettuate dall’amministratore per le estorsioni subite, erroneamente ritenute indice di permeabilità mafiosa;

4.5. l’insufficienza del riferimento al mero legame parentale a supportare la prognosi di permeabilità mafiosa della società;

4.6. il travisamento delle deduzioni relative all’esito del controllo giudiziario, erroneamente respinte dal T.a.r. facendo leva solo sul dato cronologico.

5. Si sono costituiti il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Caserta, i quali, mediante ampi richiami alla sentenza impugnata ed alla nota giurisprudenza di questo Consiglio di Stato in tema di interdittive antimafia, hanno chiesto la reiezione dell’appello.

6. All’udienza pubblica del 9 ottobre 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

7. L’appello è parzialmente fondato e va accolto, entro i seguenti limiti.

8. L’oggetto del presente giudizio concerne la legittimità del provvedimento prot. n. -OMISSIS-del 19 dicembre 2017, con il quale il Prefetto della Provincia di Caserta ha confermato l’interdittiva antimafia prot. n. -OMISSIS-, emessa dalla Prefettura di Caserta in data 17 luglio 2012, ritenendo ancora attuale il pericolo di condizionamento mafioso dell’impresa.

L’originaria interdittiva è divenuta definitiva a seguito della sentenza del Consiglio di Stato n. 256/2017 e la sua legittimità non può più essere messa in discussione, dovendosi il presente giudizio limitare al provvedimento di conferma.

9. Al riguardo, è necessario premettere che, ai sensi dell’art. 91 c. 5 del d.lgs. n. 159/2011 “il Prefetto, anche sulla documentata richiesta dell’interessato, aggiorna l’esito dell’informazione al venir meno delle circostanze rilevanti ai fini dell’accertamento dei tentativi di infiltrazione mafiosa.” La norma si raccorda con il precedente art. 86, il quale li fissa in dodici mesi il termine di validità dell’informativa interdittiva antimafia.

La giurisprudenza ha chiarito che il semplice decorso dell’anno non determina, automaticamente, la perdita di rilevanza degli elementi indiziari sulla cui base è stata formulata la prognosi infiltrativa, in coerenza con gli indirizzi che reputano possibile l’adozione dell’interdittiva anche sulla base di elementi fattuali risalenti e che assumono il carattere neutro del semplice decorso del tempo rispetto al giudizio di attualità del pericolo di infiltrazione, onerando tuttavia l’amministrazione di effettuare un motivato aggiornamento delle proprie verifiche (Cons. Stato, sez. III, 13 dicembre 2021, n. 8309; id., 3 marzo 2021, n. 1838; id., 11 maggio 2020, n. 2962).

Tale impostazione ha trovato l’avallo della Corte costituzionale, la quale ha individuato proprio nella natura “ad tempus” dell’informativa interdittiva il punto di equilibrio tra gli opposti interessi e valori costituzionali implicati, ponendo l’accento sull’onere di accertamento a carico dell’Amministrazione che scatta allo spirare del termine annuale di cui all’articolo 86. In particolare, la Corte ha rimarcato che la valutazione dell’autorità prefettizia è agganciata al rischio (e non già all’infiltrazione) e pertanto non deve rimanere cristallizzata in aeternum, ma deve essere funzionale a prevenire e reindirizzare l’impresa verso schemi pienamente leciti e lealmente concorrenziali, nell’interesse dell’imprenditore a riprendere le redini dell’impresa e di quello, generale, a restituire al mercato una risorsa sana e produttiva (Corte cost., n. 57/2020).

Coerentemente con queste premesse, è stato osservato che, fino a che non intervenga un aggiornamento alla luce dell’evoluzione della situazione delle imprese e delle persone interessate, gli elementi indizianti posti a fondamento di un’interdittiva rimangono inalterati, fino al sopraggiungere di fatti nuovi e ulteriori che siano idonei ad evidenziare il venir meno della situazione di pericolo. Infatti, ai fini dell’aggiornamento, l’istanza dell’impresa, per quanto fondata su specifici e documentati elementi di novità rappresentati alla Prefettura, non delimita l’àmbito di valutazione discrezionale che a questa spetta, nel rinnovato esercizio del suo potere ai fini dell’aggiornamento, né la vincola al solo spazio di indagine costituito dagli elementi sopravvenuti indicati dall’impresa, entro, per così dire, binari precisi o rime obbligate (Cons. Stato, sez. III, 8 maggio 2018, n. 2720).

Sul medesimo crinale interpretativo, la giurisprudenza di questa sezione ha già avuto modo di precisare che, proprio perché i fatti sui quali si fonda l’interdittiva antimafia possono anche essere risalenti nel tempo, nel caso in cui vadano a comporre un quadro indiziario complessivo, dal quale possa ritenersi attendibile l’esistenza di un rischio di condizionamento da parte della criminalità organizzata, per la rimozione della misura ostativa occorre “che vi siano tanto fatti nuovi positivi, quanto il loro consolidamento, così da far virare in modo irreversibile l’impresa dalla situazione negativa alla fuoriuscita definitiva dal cono d’ombra della mafiosità” (ex plurimis, Cons. Stato, sez. III, 5 febbraio 2024, n. 1142; id. 30 maggio 2024, n. 6043).

Per tali ragioni, è ben costante la giurisprudenza di questo Consiglio nel ribadire che, in presenza di un’articolata istanza di aggiornamento da parte del soggetto interessato, il Prefetto non possa legittimamente sottrarsi all’onere di riesaminare la vicenda alla luce dei nuovi dati fornitigli e tenuto conto degli aggiornati elementi riguardanti il destinatario degli accertamenti acquisiti dalle forze di polizia (ex plurimis, Cons. Stato, sez. III, 4 aprile 2024, n. 3096).

10. Fermo quanto sopra, è necessario chiarire il perimetro dei fatti e delle circostanze che devono essere presi in considerazione dal Prefetto in sede di aggiornamento di una precedente informativa interdittiva antimafia.

La sentenza impugnata ha dato conto di due diversi orientamenti giurisprudenziali: il primo, minoritario, secondo cui l’autorità prefettizia deve procedere a una nuova verifica globale delle circostanze poste a fondamento dell’interdittiva, onde verificare la persistente attualità del pericolo di infiltrazione mafiosa (Cons. Stato, sez. III, 3 marzo 2021, n. 1838; C.g.a.r.s., 18 luglio 2022, n. 847); il secondo, maggioritario, secondo cui l’attenzione del Prefetto deve concentrarsi solo sui fatti nuovi e ulteriori, onde verificarne l’idoneità a far venire meno il pericolo di infiltrazione (Cons. Stato, sez. III, 28 luglio 2021, n. 5592; id., 21 maggio 2021, n. 3915; id., 21 novembre 2019, n. 7947; id., 9 aprile 2019, n. 2324; id., 22 luglio 2018, n. 4620; id., 12 marzo 2018, n. 1562; id., 7 marzo 2017, n. 1084), con conseguente onere a carico dell’impresa istante di allegare (e documentare) i fatti nuovi e sopravvenuti, in tesi idonei a determinare il superamento dell’originaria prognosi di rischio infiltrativo.

11. Tale affermazione necessita di un chiarimento preliminare, poiché non è dato scorgere, nelle pronunce indicate, alcuna dicotomia interpretativa, tale da determinare la formazione di due diversi (ed in tesi opposti) orientamenti.

12. Ed invero, l’orientamento ritenuto dal primo giudice “minoritario”, non predica affatto, come pure sostenuto dall’appellante, l’obbligo dell’autorità prefettizia di riesaminare, alla cadenza del termine di un anno, tutte le risultanze istruttorie e gli indizi che avevano condotto all’emanazione dell’interdittiva, onde saggiarne la perdurante attualità. Al riguardo, la sentenza di questa sezione n. 1838, del 3 marzo 2021, ha ritenuto necessario che il Prefetto si soffermi, in sede di aggiornamento, a verificare la persistenza o meno delle circostanze poste a fondamento dell’interdittiva con specifico riferimento all’attualità, in guisa da prevenire minacce reali e presenti e non pericoli ipotetici o pregressi. A ben vedere, pertanto, di null’altro si tratta se non dell’esigenza di attualizzare le circostanze originariamente ritenute espressive del pericolo.

Nello stesso senso, la sentenza del C.g.a.r.s., 18 luglio 2022, n. 847, ha riaffermato l’obbligo della Prefettura di pronunciarsi a seguito di una motivata istanza di aggiornamento, ma pur sempre “alla luce delle circostanze sopravvenute alla sua adozione e tali da giustificare la rivalutazione da parte della Prefettura dei relativi presupposti”, indicando ragionevolmente la necessità che l’Autorità prefettizia riveda il compendio istruttorio inizialmente posto a fondamento del provvedimento interdittivo alla luce delle sopravvenienze favorevoli all’impresa, e pur sempre “ a fronte di un’istanza di revisione adeguatamente motivata che dia conto del venir meno degli indizi su cui si fondava l’originario provvedimento interdittivo ed indichi il sopravvenire di nuovi elementi di fatto idonei ad incidere sul giudizio prognostico negativo che si intende modificare.”.

E’ dunque evidente che la rivalutazione delle circostanze istruttorie deve avvenire pur sempre alla luce delle sopravvenienze allegate e provate dalla parte istante, la quale ha interesse a dimostrare che l’iniziale valutazione prognostica di permeabilità criminale non è più attuale.

13. Allo stesso modo, anche l’indirizzo ritenuto “maggioritario”, non predica affatto che il Prefetto, in sede di revisione, debba limitare la propria indagine ai fatti nuovi e sopravvenuti, quanto piuttosto che l’originario compendio istruttorio conservi la sua “valenza anche oltre il termine indicato nella norma fino al sopraggiungere di fatti nuovi e ulteriori che evidenzino il venir meno del pericolo e, dunque, fino a nuovo provvedimento in esito alla revisione” (per tutte, Cons. Stato. sez. III, 28 luglio 2021, n. 5592; id. 20 settembre 2018, n. 5479).

Del resto, il fatto che gli originari riscontri indicativi del pericolo di condizionamento mafioso conservino inalterata la propria potenzialità dimostrativa anche oltre l’anno dall’emanazione dell’interdittiva è principio assodato nella giurisprudenza della Corte costituzionale e del giudice amministrativo (ex plurimis, Corte cost. n. 57/2020, Cons. Stato, sez. III, 22 gennaio 2014, n. 292), mirando entrambi gli orientamenti richiamati ad affermare non altro se non l’esigenza che il Prefetto rivaluti i medesimi riscontri alla luce delle sopravvenienze.

14. Tanto chiarito, ne deriva che, applicando gli ordinari principi in tema di onere della prova, ai sensi dell’art. 2697 c.c., incombe sull’impresa che chieda l’aggiornamento l’onere di allegare e di documentare i fatti nuovi e sopravvenuti potenzialmente idonei a determinare il superamento dell’originaria prognosi di rischio infiltrativo. Ciò tanto più quando, come nel caso di specie, l’originaria interdittiva sia divenuta inoppugnabile e si sia cristallizzato il giudicato sulla sua legittimità.

15. Poste queste necessarie premesse, può ora passarsi all’esame dei motivi di censura formulati dall’appellante, non senza premettere che devono essere dichiarati inammissibili i motivi indicati ai precedenti numeri 4.3 e 4.5., poiché proposti per la prima volta nel presente grado di appello, in violazione dell’art. 104 c. 1 c.p.a.. Di tali specifiche censure non c’è traccia nel ricorso introduttivo del giudizio e nei successivi motivi aggiunti.

16. I rimanenti motivi di appello possono essere trattati congiuntamente e devono essere parzialmente accolti, limitatamente al motivo – invero trasversale nell’impianto censorio dell’appello – relativo al difetto di motivazione del provvedimento impugnato, erroneamente respinto dalla sentenza appellata.

17. Occorre preliminarmente chiarire che, con l’istanza del 7 dicembre 2016, -OMISSIS–OMISSIS-ha chiesto alla Prefettura di Napoli di aggiornare la posizione antimafia dell’impresa alla luce dei riscontri ottenuti dal Procuratore aggiunto presso la DDA di Napoli, in relazione alla propria posizione nei procedimenti penali n. -OMISSIS-/2001 RGNR e n. -OMISSIS-/2010 RGNR, ovvero in altri procedimenti penali nei quali erano state acquisite e valutate le dichiarazioni di collaboratori di giustizia. A fronte della richiesta dell’interessato, infatti, la DDA di Napoli aveva precedentemente autorizzato il rilascio del decreto di archiviazione nei confronti di -OMISSIS- nel procedimento penale n. -OMISSIS- (stralcio del -OMISSIS-/2010 RGNR) in data 17 febbraio 2014, non essendovi nell’altro procedimento iscrizioni a carico del medesimo.

18. E’ bene a questo punto rilevare che, in disparte la citata archiviazione e l’assenza di ulteriori iscrizioni, nessun altra circostanza è stata rappresentata dall’istante a fondamento della richiesta di aggiornamento.

19. Risultano conseguentemente destituite di fondamento le censure con le quali l’appellante ha lamentato l’omesso esame delle ulteriori circostanze sopravvenute, costitute dalla condanna per calunnia del soggetto che aveva denunziato il sig. -OMISSIS-in data 15 gennaio 2016 e dall’archiviazione, in data 17 aprile 2015, del procedimento penale ai danni di -OMISSIS- (controllata in data 1.2.2016 mentre si trovava in compagnia di -OMISSIS–OMISSIS-). Tali sopravvenienze, invero, non sono state portate all’attenzione del Prefetto da parte dell’impresa istante, com’era suo preciso onere, sulla base delle considerazioni espresse in premessa.

20. Analoghe considerazioni valgono per il motivo di appello concernente l’omessa considerazione, da parte del Prefetto, degli esiti del controllo giudiziario, poiché, com’è stato correttamente rilevato dal primo giudice, la società è stata ammessa al beneficio con decreto n. 48/2019 RGMP e n. 17/20 del 15 gennaio 2020, a distanza di 3 anni dall’emanazione del provvedimento impugnato.

21. Chiarito quanto sopra, e correttamente focalizzato il piano dell’indagine sulle uniche sopravvenienze favorevoli addotte dall’appellante nella propria istanza, è opinione del Collegio che il provvedimento impugnato sia affetto da un significativo deficit motivazionale.

22. La conferma, infatti, fonda la prognosi di perdurante permeabilità mafiosa dell’impresa sulla relazione redatta in data 1 dicembre 2017 dall’Ufficio territoriale del Governo di Caserta.

Con tale provvedimento, i componenti del Gruppo interforze hanno motivato il proprio convincimento in senso ostativo richiamando un estratto della motivazione della sentenza di questo Consiglio di Stato n. 4450/2014, nella quale è stata rilevata, sulla base di elementi di carattere indiziario, la vicinanza della famiglia -OMISSIS-ad un clan camorristico e l’irrilevanza dei provvedimenti di archiviazione nei confronti di alcuni esponenti della famiglia rispetto alla prognosi di permeabilità criminale dell’impresa.

23.Tale motivazione è in parte insufficiente ed in parte illogica.

23.1. E’ insufficiente, nella parte in cui viene richiamata in maniera assolutamente generica un estratto di motivazione relativo ad altro contenzioso, senza fornire alcuna indicazione utile a comprendere quali siano le connessioni con la vicenda fattuale oggetto del presente giudizio.

Ed invero, le ragioni ostative sono state ricondotte a non meglio precisati collegamenti della famiglia -OMISSIS-con la criminalità organizzata, da ritenere perduranti anche a seguito di provvedimenti di archiviazione, mentre nel presente giudizio viene in rilievo la figura di -OMISSIS–OMISSIS-e la sua archiviazione rispetto ai procedimenti penali sopra indicati in connessione con la società -OMISSIS-, che è e rimane la reale destinataria del provvedimento interdittivo antimafia.

23.2. La motivazione è poi illogica nella parte in cui l’Amministrazione ha posto a fondamento del proprio convincimento una statuizione resa in relazione alla cornice fattuale precedente rispetto all’istanza di aggiornamento, formulata nell’anno 2017.

24. Dagli stessi vizi è evidentemente affetto anche il provvedimento impugnato, motivato per relationem rispetto alla precitata relazione, il quale peraltro risulta affetto da ulteriori vizi nella parte cui effettua un generico riferimento ai “suesposti rapporti economici, di parentela e di frequentazione”, senza minimamente indicarli.

Appare del tutto inconferente, del resto, l’utilizzo di una motivazione per relationem da parte della Prefettura, la quale ha posto a fondamento della decisione un estratto di sentenza nemmeno riferita al contenzioso scaturito a seguito dell’originaria interdittiva antimafia del 2012. Quel contenzioso, infatti, si è chiuso con la sentenza di questa sezione n. 256/2017 e non con la sentenza richiamata (n. 4450/2014), peraltro nemmeno allegata agli atti del presente giudizio.

25. Per queste ragioni l’appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso di primo grado proposto dalla società odierna appellante, con annullamento del provvedimento cat. 12.B.16/ANT/AREA 1^ prot. n. 0-OMISSIS-del 19.12.2017.

26. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate, in ragione della peculiare natura fattuale e giuridica delle questioni trattate.

Il contributo unificato dei due gradi di giudizio resta ripetibile nei confronti dell’Amministrazione resistente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della decisione appellata, accoglie il ricorso proposto da -OMISSIS- ed annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate. Contributo unificato ripetibile.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la società appellante e tutte le altre persone fisiche nominativamente indicate nella presente sentenza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Nicola D’Angelo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere, Estensore

L'articolo Sull’aggiornamento dell’informativa antimafia. proviene da Giustamm.

Informativa antimafia – Domanda cautelare – Accoglimento – Presupposti.

Può essere accolta la domanda cautelare proposta avverso un’interdittiva antimafia, dovendosi ritenere sussistente il fumus boni iuris, dal momento che la consistenza degli elementi istruttori rilevati dall’Autorità di Pubblica Sicurezza non risulta tale da poter supportare la prognosi di pericolo di permeabilità mafiosa dell’impresa, e apprezzandosi, altresì, il periculum in mora, insito nell’immediata preclusione a svolgere lavori pubblici e verosimilmente anche privati.

Pres. Caso – Est. Luperto

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 597 del 2025, proposto da

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Paolo Michiara, Barbara Mazzullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Paolo Michiara in Parma, borgo Antini n.3;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;
Prefettura – U.T.G. di Reggio Emilia, in persona del Prefetto pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

– del provvedimento della Prefettura – U.T.G. di Reggio Emilia del -OMISSIS-, prot. n. -OMISSIS-, prot. di uscita n. -OMISSIS- del -OMISSIS- relativo a Diniego Rinnovo White List negli elenchi di fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativo di infiltrazione mafiosa ai sensi del D.P.C.M. 18 aprile 2013 come modificato dal D.P.C.M. 24 novembre 2016. Società “-OMISSIS-” con sede legale a -OMISSIS- in via -OMISSIS-, -OMISSIS- – P.I. -OMISSIS-, comunicato a mezzo pec in data -OMISSIS-;

– per quanto occorrer possa, della comunicazione della Prefettura – U.T.G. di Reggio Emilia del Prot. Uscita N.-OMISSIS- del -OMISSIS- avente ad oggetto Richiesta di rinnovo nella White List, istituita presso la Prefettura di Reggio Emilia ai sensi del D.P.C.M. 18 aprile 2013 – Avvio Procedimento ai sensi degli artt. 7 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, comunicato a mezzo pec in data -OMISSIS-;

– sempre per quanto occorrer possa, dei verbali delle riunioni del Gruppo Interforze, costituito con provvedimento prefettizio n. -OMISSIS- del -OMISSIS- e s.m., per l’acquisizione degli elementi informativi utili per le conseguenti valutazioni e determinazioni del Prefetto in materia di informazioni antimafia ex art. 91 del Codice Antimafia del -OMISSIS- e del -OMISSIS- (allo stato non conosciuto);

– di ogni provvedimento presupposto, successivo, connesso e collegato, anche al momento non conosciuto, nei limiti di interesse della ricorrente, ivi compresi per quanto occorrer possa, gli ulteriori atti consequenziali adottati dalla Prefettura di Reggio Emilia Ufficio Territoriale del Governo a seguito del diniego in questa sede impugnato, incluse le comunicazioni alle Amministrazioni competenti (tra le quali Autorità Nazionale Anticorruzione,  Camera di Commercio e Agenzia delle Entrate) ai sensi dell’art. 91, comma 7 bis, D.lgs. 159/2011 (allo stato non conosciute).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e della Prefettura – U.T.G. di Reggio Emilia;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 la dott.ssa Caterina Luperto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto, ad una sommaria delibazione propria della presente fase cautelare, sussistente il fumus boni iuris, dal momento che la consistenza degli elementi istruttori rilevati dall’Autorità di Pubblica Sicurezza non risulta tale da poter supportare la prognosi di pericolo di permeabilità mafiosa dell’impresa;

Considerato che il periculum in mora è insito nell’immediata preclusione a svolgere lavori pubblici e verosimilmente anche privati.

Ritenuto, pertanto, di accogliere l’istanza cautelare;

Ritenuto di fissare per la discussione del merito la pubblica udienza del giorno 11 marzo 2026;

Ritenuto che le spese della presente fase processuale possano essere compensate;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma (Sezione Prima), accoglie l’istanza cautelare e, per l’effetto, sospende l’efficacia dell’impugnato provvedimento prefettizio del -OMISSIS-.

Fissa per la discussione del merito la pubblica udienza del giorno 11 marzo 2026.

Spese compensate.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Italo Caso, Presidente

Caterina Luperto, Referendario, Estensore

Paola Pozzani, Referendario

L'articolo Sulla sospensione cautelare dell’informativa antimafia. proviene da Giustamm.

1. – Giurisdizione e competenza – Processo – Processo amministrativo – Compertenza territoriale – Criteri.
2. – Giurisdizione e competenza – Processo – Processo amministrativo – Istanza di accesso ex art. 116, co. 2, c.p.a. – Giudice competente.

1. – In forza del principio di decentramento della competenza territoriale dei Tribunali amministrativi regionali (art. 125 Cost.; art. 13, comma 1, c.p.a.) i criteri generali individuati dal legislatore per stabilire la competenza territoriale del Tar sono due: il criterio della “sede” dell’amministrazione che ha dottato il provvedimento impugnato e il criterio degli “effetti diretti” del provvedimento. In caso di concorso, il criterio degli “effetti diretti” prevale (“comunque”) su quello della “sede”. Pertanto, il criterio principale di riparto della competenza per territorio, fondato sulla “sede” dell’autorità che ha emesso l’atto impugnato, è suscettibile di essere sostituito da quello inerente agli “effetti diretti” dell’atto qualora detta efficacia si esplichi esclusivamente nel luogo compreso in una diversa circoscrizione di Tribunale amministrativo regionale. La ratio sottesa al c.d. criterio dell’efficacia, previsto dall’art. 13, comma 1, secondo periodo, c.p.a., è indubbiamente quella di temperare il c.d. criterio della sede, radicando, secondo un più generale principio di prossimità, che costituisce corollario del principio di difesa ex art. 24 Cost., e secondo una logica di decentramento della giurisdizione amministrativa, che è accolto dal legislatore costituzionale all’art. 125 Cost., la competenza territoriale del Tribunale “periferico” in ordine ad atti emanati da amministrazioni aventi sede in una circoscrizione di un Tribunale, ma esplicanti effetti diretti limitati alla circoscrizione territoriale di un altro Tribunale.
2. – L’accesso in corso di causa ex art. 116, co. 2, c.p.a. ha carattere facoltativo. Dalla mera possibilità per l’interessato (e, si ripete, dalla facoltatività) di innestare il ricorso in materia di accesso all’interno di altro giudizio principale avverso l’atto lesivo, discendono due corollari: a) che non è precluso al ricorrente proporre un ricorso autonomo contro la determinazione e contro il silenzio sull’istanza di accesso ai documenti amministrativi; b) che, con riferimento a tale ricorso autonomo, si riespandono i criteri generali sulla competenza territoriale (art. 13 c.p.a.). D’altronde, la previsione del secondo comma dell’art. 116 c.p.a. non integra un’ipotesi di competenza “funzionale” del giudice avanti il quale pende il ricorso principale, ma esclusivamente un’ipotesi di competenza alternativa, quando non coincidente, rispetto a quella determinata secondo i criteri “ordinari” di cui all’art. 13 c.p.a., norma che deve essere applicata anche ai giudizi in materia di accesso ai documenti ex art. 116 c.p.c., non contemplando detta previsione una disciplina speciale in ordine alla competenza.

Pres. Criscenti – Est. Nicastro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

Sezione Staccata di Reggio Calabria

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 471 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Parrello e Benedetto Sanfilippo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa e Comando Provinciale Carabinieri di Reggio Calabria, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Reggio Calabria, via del Plebiscito, 15;
Stazione Carabinieri di-OMISSIS-, Compagnia Carabinieri di -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS- e-OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

del diniego espresso dalla Compagnia Carabinieri di-OMISSIS- con atto dell’-OMISSIS-, comunicato a mezzo PEC l’-OMISSIS-, e riferito alla richiesta, trasmessa a mezzo PEC il-OMISSIS-, di ostensione di:

copia del verbale di controllo dei Carabinieri della Stazione di-OMISSIS- dell’-OMISSIS- da cui -OMISSIS-, nato a-OMISSIS- il -OMISSIS- risulta controllato con -OMISSIS- (alias -OMISSIS-, nato a-OMISSIS- il -OMISSIS-);

– del diniego espresso dalla Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- con atto del -OMISSIS-, comunicato a mezzo PEC il -OMISSIS-, e riferito alla richiesta, trasmessa a mezzo PEC il-OMISSIS-, di ostensione di:

– copia del verbale di controllo del Nucleo Operativo Radiomobile dei Carabinieri di -OMISSIS- del -OMISSIS- in -OMISSIS-, via -OMISSIS-, da cui -OMISSIS-, nato a -OMISSIS- risulta controllato con -OMISSIS-, nato a -OMISSIS- il -OMISSIS-;

– copia del verbale di controllo del -OMISSIS-da cui -OMISSIS- risulta controllata con -OMISSIS-, nato a -OMISSIS- il -OMISSIS-;

– nonché per la declaratoria di accertamento del diritto della ricorrente a prendere visione ed estrarre copia degli atti sopra richiamati e oggetto delle istanze trasmesse al Comando Provinciale Carabinieri di Reggio Calabria e, rispettivamente, alla Stazione Carabinieri di-OMISSIS- e alla Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- in data-OMISSIS- a mezzo PEC, con conseguente ordine alle Amministrazioni intimate di esibizione della documentazione richiesta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa e del Comando Provinciale Carabinieri di Reggio Calabria;

Visto l’art. 116 c.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 il dott. Giuseppe Nicastro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato il 26/08/2025 e depositato il 2/09/2025, la società ricorrente ha impugnato ex art. 116 c.p.a. il diniego all’ostensione degli atti oggetto delle due istanze di accesso presentate il-OMISSIS- (e meglio specificate in epigrafe) espresso dal Comando Provinciale dell’Arma dei Carabinieri di Reggio Calabria.

Espone quanto segue:

– di essere destinataria di informazione, con carattere di interdittiva antimafia, adottata dalla Prefettura di -OMISSIS-;

– di aver presentato apposita istanza di accesso al fine di ottenere il rilascio degli atti istruttori nei quali sono riportati dati e contatti segnalati nell’informazione antimafia n. -OMISSIS- emessa il -OMISSIS-, ivi compresi tutti i verbali di controllo richiamati nel provvedimento interdittivo e puntualmente indicati nell’istanza di accesso;

– di aver, quindi, proposto istanza ex art. 116 co. 2 c.p.a. dinnanzi al TAR Lombardia, Brescia, nel ricorso numero di registro generale -OMISSIS- (col quale è stata impugnata l’informazione interdittiva antimafia) al fine di ottenere “la condanna ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a.:

a) della Prefettura di -OMISSIS-, a esibire in forma integrale i seguenti documenti:

a1) la nota n. -OMISSIS- di prot. “P” del -OMISSIS- e la nota n. -OMISSIS-di prot. del -OMISSIS-, entrambe del Comando Provinciale Carabinieri di -OMISSIS-, rilasciate alla ricorrente con modalità oscurata;

a2) il rapporto informativo del Reparto Operativo del Comando Provinciale Carabinieri di Reggio Calabria n. -OMISSIS- del -OMISSIS- (acquisito dalla Prefettura in allegato al rapporto informativo n. -OMISSIS- del Centro Operativo di -OMISSIS-della DIA) e il rapporto informativo della Questura di Reggio Calabria n. -OMISSIS- non rilasciati alla ricorrente al momento dell’istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a., e poi rilasciati con oscuramenti nel corso del giudizio;

b) della Prefettura di -OMISSIS-, ovvero delle forze dell’ordine che hanno eseguito ogni singolo controllo, a esibire i verbali dei controlli da cui risultano il contesto, le modalità, le condizioni e i tempi degli incontri segnalati”;

– con ordinanza n. -OMISSIS- il TAR Brescia ha accolto «parzialmente la domanda incidentale di accesso formulata dalla parte ricorrente, nei sensi e nei termini indicati in motivazione, e per il resto in parte l(’h)a rigetta(ta), in parte l(’h)a dichiara(ta) inammissibile e in parte (ha) dichiara(to) cessata la materia del contendere, come precisato in motivazione», in particolare così decidendo:

«(E) Ritenuta la fondatezza della domanda di accesso alle note del Comando Provinciale Carabinieri di -OMISSIS- del -OMISSIS- e del -OMISSIS-, senza oscuramenti (v. punto a1 dell’epigrafe), per le ragioni e nei limiti di seguito precisati:

– la domanda è finalizzata ad avere notizie sui tre controlli del -OMISSIS-, del -OMISSIS- e del -OMISSIS- nei quali -OMISSIS- è stato trovato in compagnia rispettivamente di -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- (citati a pag. 49 dell’informativa antimafia), sui due controlli dell’-OMISSIS- e del -OMISSIS-nei quali -OMISSIS- è stato trovato in compagnia rispettivamente di -OMISSIS- e -OMISSIS- (citati a pag. 50 dell’informativa antimafia) e del controllo del -OMISSIS- nel quale -OMISSIS- e -OMISSIS-sono stati trovati in compagnia di -OMISSIS- (citato a pag. 54 dell’informativa antimafia);

– nelle citate note sono stati oscurati gli elementi relativi a tali controlli di polizia, senza che appaiano sussistenti ragioni di segretezza di indagini penali, che possano giustificare l’oscuramento, sicché va consentito l’accesso della ricorrente alle parti oscurate;

– l’oscuramento può essere tuttavia mantenuto per i dati che si riferiscono agli altri soggetti identificati dalle forze di polizia in occasione dei controlli, e non menzionati nell’informativa, e dunque irrilevanti ai fini delle esigenze di difesa della ricorrente;

(F) Ritenuto infine, quanto alla domanda di accesso ai verbali di tutti i controlli sopra menzionati (v. punto b dell’epigrafe), che:

– la domanda è infondata nella parte in cui è rivolta alla Prefettura di -OMISSIS-, perché dalla risposta data da quest’ultima alla ricorrente con nota del -OMISSIS-risulta chiaro che essa non detiene quei verbali: la Prefettura ha infatti affermato di avere desunto notizia dei controlli in questione dalle citate note del -OMISSIS- e del -OMISSIS- del Comando Provinciale Carabinieri di -OMISSIS-, nonché dai citati rapporti informativi del Reparto Operativo del Comando Provinciale Carabinieri di Reggio Calabria del -OMISSIS- e della Questura di Reggio Calabria del -OMISSIS-; pertanto, se la ricorrente desidera ottenere copia di quei verbali, deve chiederli alle autorità appena menzionate, qualora li detengano, oppure direttamente alle forze dell’ordine (Carabinieri e Polizia di Stato) che hanno eseguito quei controlli e redatto i relativi verbali;

– la domanda è invece inammissibile nella parte in cui è rivolta alle forze dell’ordine che hanno eseguito ogni singolo controllo, poiché esse non sono state evocate in questo giudizio»;

– a seguito dell’ordinanza del TAR Brescia, quindi, la ricorrente con due distinte istanze di pari data (-OMISSIS-) ha chiesto al Comando Provinciale dell’Arma dei Carabinieri di Reggio Calabria nonché alla Stazione dei Carabinieri di-OMISSIS- e alla Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- il rilascio di copia dei verbali di controllo indicati in epigrafe.

Con i due distinti provvedimenti impugnati la Stazione dei Carabinieri di-OMISSIS- e la Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- hanno negato l’accesso ritenendo i documenti richiesti sottratti all’accesso ai sensi dell’art. 1049 co. 1 lett. d) del d.P.R. n. 90/2010.

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, la ricorrente insorge avvero i dinieghi di accesso deducendo, in un unico motivo di ricorso: “Violazione delle disposizioni sull’accesso agli atti di cui alla L. n. 241/90. Violazione e falsa applicazione dell’art. 24 della L. n. 241/90. Violazione degli artt. 24 e 97 della Costituzione. Difetto assoluto di motivazione”.

Sostiene la ricorrente che l’Arma dei Carabinieri, nonostante la Prefettura di -OMISSIS- (non in possesso degli atti richiesti, come evidenziato anche dal TAR Brescia con l’ordinanza del -OMISSIS-) abbia richiamato nell’informazione antimafia emessa i controlli che sono stati sopra indicati, avrebbe illegittimamente negato l’ostensione dei verbali che riportano i controlli in questione.

Al fine di poter esercitare con pienezza il diritto di difesa nell’ambito del giudizio pendente dinnanzi al TAR Brescia, infatti, la ricorrente avrebbe assolutamente necessità di conoscere “il contesto, le modalità, le circostanze e condizioni, i tempi degli incontri, in due casi su tre (il controllo dei Carabinieri della Stazione di-OMISSIS- dell’-OMISSIS- da cui -OMISSIS- risulta controllato con -OMISSIS- alias -OMISSIS-; il controllo del -OMISSIS-da cui -OMISSIS- risulta controllata con -OMISSIS-) anche i luoghi degli incontri”.

L’accesso difensivo ex art. 24 co. 7 L. n. 241/90 dovrebbe, dunque, prevalere su qualsiasi altra esigenza di riservatezza (salvo il segreto di Stato, che non sussisterebbe nel caso di specie).

2. Per resistere al ricorso si sono costituiti, in data 3/11/2025, il Ministero della Difesa e il Comando Provinciale dei Carabinieri di Reggio Calabria, con atto di mera forma.

3. Alla camera di consiglio del 5/11/2025 la causa è stata chiamata e, dopo la discussione, trattenuta in decisione.

4. Va, preliminarmente, esaminata l’eccezione di incompetenza per territorio del Tribunale adito, sollevata oralmente dalla difesa erariale nel corso della discussione svoltasi in camera di consiglio.

4.1. Si può prescindere, infatti, da ogni considerazione in ordine alla tardività e, dunque, all’ammissibilità di tale eccezione ai sensi dell’art. 15, comma 3, del c.p.a, trattandosi di questione scrutinabile anche d’ufficio ai sensi dell’art. 15, comma 1, c.p.a. (“Il difetto di competenza è rilevato d’ufficio finché la causa non è decisa in primo grado”).

4.2. L’eccezione è infondata.

4.3. Come emerge dalla superiore premessa in punto di fatto, parte ricorrente ha già azionato ex art. 116, comma 2, c.p.a. una domanda di accesso dinnanzi al TAR Brescia, avanti al quale pende il giudizio di impugnazione dell’informativa antimafia a carattere interdittivo che costituisce la ragione giustificativa dell’interesse sotteso all’accesso difensivo fatto valere dalla società ricorrente (per la verità, in quel contesto, l’istanza di accesso in corso di causa muoveva da una richiesta avanzata alla sola Prefettura di -OMISSIS-, mentre le “forze dell’ordine che hanno eseguito ogni singolo controllo” non sono state evocate in quel giudizio).

Si tratta, dunque, di stabilire se il TAR competente a conoscere dell’impugnazione dell’informativa antimafia sia competente a decidere il ricorso (autonomo) proposto contro le determinazioni sull’istanza di accesso ai documenti amministrativi e se l’avvenuta proposizione di un’istanza di accesso in corso di causa ex art. 116 co. 2 c.p.a. imponga di proporre sempre dinnanzi allo stesso giudice un successivo ricorso contro le determinazioni sull’accesso.

4.4. Il Collegio ritiene che ai quesiti vada data risposta negativa per le ragioni di seguito illustrate, essendo territorialmente competente questa Sezione nella cui circoscrizione ricade la sede dell’Amministrazione alla quale è stata rivolta l’istanza di accesso.

4.5. Intanto, va premesso che per le controversie riguardanti l’accesso ai documenti amministrativi il legislatore non ha stabilito un particolare criterio di riparto di competenza, sicchè trovano applicazione gli ordinari criteri sulla competenza.

4.5.1. In forza del principio di decentramento della competenza territoriale dei Tribunali amministrativi regionali (art. 125 Cost.; art. 13, comma 1, c.p.a.) i criteri generali individuati dal legislatore per stabilire la competenza territoriale del Tar sono due: il criterio della “sede” dell’amministrazione che ha dottato il provvedimento impugnato e il criterio degli “effetti diretti” del provvedimento. In caso di concorso, il criterio degli “effetti diretti” prevale (“comunque”) su quello della “sede”.

Pertanto, il criterio principale di riparto della competenza per territorio, fondato sulla “sede” dell’autorità che ha emesso l’atto impugnato, è suscettibile di essere sostituito da quello inerente agli “effetti diretti” dell’atto “qualora detta efficacia si esplichi esclusivamente nel luogo compreso in una diversa circoscrizione di Tribunale amministrativo regionale” (Adunanza Plenaria n. 13/2021).

Come è stato affermato, “la ratio sottesa al c.d. criterio dell’efficacia, previsto dall’art. 13, comma 1, secondo periodo, c.p.a., è indubbiamente quella di temperare il c.d. criterio della sede, radicando, secondo un più generale principio di prossimità, che costituisce corollario del principio di difesa ex art. 24 Cost., e secondo una logica di decentramento della giurisdizione amministrativa, che è accolto dal legislatore costituzionale all’art. 125 Cost., la competenza territoriale del Tribunale “periferico” in ordine ad atti emanati da amministrazioni aventi sede in una circoscrizione di un Tribunale, ma esplicanti effetti diretti limitati alla circoscrizione territoriale di un altro Tribunale” (Adunanza Plenaria n. 13/2021).

4.6. Va, ulteriormente, premesso, che l’accesso in corso di causa ha carattere facoltativo (ex art. 116 co. 2 c.p.a.: “In pendenza di un giudizio cui la richiesta di accesso è connessa, il ricorso di cui al comma 1 può essere proposto con istanza depositata presso la segreteria della sezione cui è assegnato il ricorso principale”); sulla relativa istanza è competente il TAR “cui è assegnato il ricorso principale”, che decide “con ordinanza separatamente dal giudizio principale, ovvero con la sentenza che definisce il giudizio” (cfr. Ad. Plen. n. 4/2023), in quanto l’istanza di accesso, proposta dal ricorrente in corso di causa, dà origine ad un rapporto processuale comunque accessorio rispetto al giudizio principale.

4.6.1. Sul ricorso autonomo di accesso ex art. 116 co. 1 c.p.a., invece, il “giudice decide con sentenza in forma semplificata” (art. 116 co. 4 c.p.a.), a conclusione di un rapporto processuale autonomo.

4.6.2. Dalla mera possibilità per l’interessato (e, si ripete, dalla facoltatività) di innestare il ricorso in materia di accesso all’interno di altro giudizio principale avverso l’atto lesivo, discendono due corollari:

a) che non è precluso al ricorrente proporre un ricorso autonomo contro la determinazione e contro il silenzio sull’istanza di accesso ai documenti amministrativi;

b) che, con riferimento a tale ricorso autonomo, si riespandono i criteri generali sulla competenza territoriale (art. 13 c.p.a.).

4.6.3. D’altronde, la previsione del secondo comma dell’art. 116 c.p.a. non integra un’ipotesi di competenza “funzionale” del giudice avanti il quale pende il ricorso principale, ma esclusivamente un’ipotesi di competenza alternativa, quando non coincidente, rispetto a quella determinata secondo i criteri “ordinari” di cui all’art. 13 c.p.a., norma che deve essere applicata anche ai giudizi in materia di accesso ai documenti ex art. 116 c.p.c., non contemplando detta previsione una disciplina speciale in ordine alla competenza.

4.7. Ora, occorre considerare che:

a) con il ricorso introduttivo del giudizio la ricorrente ha inteso richiedere tutela di una situazione giuridica propria, distinta dalle situazioni involte nel rapporto relativo alla vicenda rispetto alla quale è stata articolata l’istanza di accesso, e consistente, per l’appunto, nella ritenuta sussistenza del diritto a conoscere gli atti richiamati nell’informativa;

b) gli effetti dell’informativa interdittiva (peraltro ultraregionali, donde la competenza “a conoscere dell’impugnazione della stessa il Tar del luogo ove ha sede la prefettura che ha adottato l’atto”, in quanto “giudice del luogo ove ha sede l’autorità che ha adottato la stessa, ex art. 13, co.1. primo periodo, c.p.a.”: Ad. Plen. n. 17/2014) non hanno, comunque, rilievo (se non a giustificare l’eventuale interesse all’accesso) per la presente controversia, che ha ad oggetto esclusivamente il diritto ad ottenere l’ingresso di alcuni atti nel patrimonio conoscitivo della società ricorrente;

c) vanno tenuti distinti gli effetti del provvedimento di diniego dell’accesso dalle ragioni di interesse all’ostensione, che attengono, più esattamente, ad un presupposto dell’accesso e non all’imputazione degli effetti del diniego nello spazio;

d) l’alterità tra le due situazioni preclude, quindi, di poter applicare, in relazione ad un giudizio di accesso agli atti, criteri che – in ipotesi – sarebbero valevoli per un giudizio instaurato avverso l’informativa antimafia, senza dire che il TAR Brescia è competente a decidere sull’impugnazione dell’interdittiva perché è il “giudice del luogo ove ha sede l’autorità che ha adottato la stessa, ex art. 13, co.1. primo periodo, c.p.a.” (Ad. Plen. n. 17/2014), mentre finirebbe per avere competenza – fuori dai criteri generali di competenza territoriale – sul diniego di accesso adottato da un’autorità che ha sede nella circoscrizione di questa Sezione Staccata.

Come chiarito, in fattispecie analoga, dal Consiglio di Stato sez. VI con l’ordinanza n. 9158/2024 (sul regolamento di competenza ex art. 16 c.p.a.), infatti, “nel caso di giudizio relativo all’accesso non può trovare applicazione il criterio di cui all’art. 13, primo comma, secondo periodo, c.p.a., considerato che gli effetti diretti di tali atti – incidendo sul patrimonio conoscitivo della parte – imporrebbero di radicare la competenza nei luoghi di localizzazione legale della parte privata, dando, in sostanza, indebito ingresso ad un criterio di determinazione della competenza non prevista dal codice del processo amministrativo” sicchè “in simili casi opera, pertanto, il solo criterio di cui all’art. 13, comma 1, c.p.a., con conseguente necessità di ritenere competente il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale hanno sede le Amministrazioni che hanno adottato il provvedimento contestato”.

4.8. In altri termini, eventuali ragioni di connessione risultano recessive, in ragione comunque dell’inderogabilità della competenza per ragioni di connessione (art. 13 co. 4 c.p.a.); senza dire che nel presente giudizio non potrebbe dubitarsi che la “competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l’interesse a ricorrere” (art. 13 co. 4-bis c.p.a.) sia di questo TAR, atteso che oggetto di impugnazione è soltanto il provvedimento di rigetto dell’istanza di accesso.

4.9. Tali conclusioni sono, d’altronde, confermate dalla giurisprudenza amministrativa formatasi sul punto [cfr. T.A.R. Molise sent. 15/04/2024, n. 112 §§ 9.1. e 9.2. e giurisprudenza ivi richiamata che ritiene «territorialmente competente il Tribunale amministrativo nella cui circoscrizione ricade la sede dell’Amministrazione alla quale è rivolta l’istanza di accesso (T.A.R. Umbria, 15/02/2016, n. 101; TAR Lazio, Sez. III, n. 9127/2013). In tali casi, come rilevato dal Consiglio di Stato, la competenza territoriale va perciò individuata con riferimento al provvedimento avverso il quale è stato proposto ricorso.»; sicchè «Neppure la connessione oggettiva tra i diversi contenuti della pretesa ostensiva fatta valere in giudizio potrebbe giustificare lo spostamento della competenza territoriale individuata rispetto alla sede dell’Autorità emanante l’atto di diniego, in assenza di un’apposita previsione di legge. Come sottolineato dal Consiglio di Stato, infatti: “Il ricorso cumulativo, pur ammissibile, non può determinare la modifica della competenza inderogabile per connessione, al di là delle ipotesi previste dalla legge, quando siano impugnati atti di diverse autorità, regionali e ultraregionali” (Cons. Stato, Sez. III. n. 23 ottobre 2013, n. 5141)»; ed invero, proprio con riferimento a giudizi in materia di accesso agli atti, e al cospetto di un ricorso contenente domande eterogenee quanto ad oggetto e destinatari, la decisione appena richiamata – Consiglio di Stato, Sez. III n. 5141/2013 – ha affermato che «Non esiste, infatti, alcuna esigenza di un simultaneus processus, con conseguente concentrazione del giudizio avanti ad un unico giudice per l’esigenza di effettività della tutela che giustifica la deroga della connessione (cfr., sul punto, Cons. St., Ad. Plen., 16.11.2011, n. 20), di fronte alla richiesta di esibizione di atti di autorità, enti o soggetti differenti, dislocati sul territorio nazionale, che potrebbero avere il più vario ed eterogeneo contenuto, per la diversità dei soggetti coinvolti e delle singole vicende esaminate, e che quindi non necessariamente o opportunamente devono essere trattati in uno stesso processo, non esistendo tra di essi alcun rapporto di presupposizione logica o giuridica, al di là della eguaglianza o similarità della vicenda dalla quale sono occasionati.»].

5. Nel merito, il ricorso è fondato e va accolto.

5.1. Va, preliminarmente, rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso “per carenza di interesse ostensivo” sollevata pure dalla difesa erariale in sede di discussione orale, in quanto, come emerge dalla stessa ordinanza n. -OMISSIS- del TAR Brescia, la ricorrente non ha avuto ancora accesso ai verbali di tutti i controlli sopra menzionati, avendo inizialmente (in data -OMISSIS-) rivolto l’istanza alla Prefettura di -OMISSIS- che “non detiene quei verbali” e non avendo evocato in quel giudizio “le forze dell’ordine che hanno eseguito ogni singolo controllo”; ne ha sicuro interesse, attesa l’esigenza di rilievo costituzionale (art. 24 Cost.) di tutelare i propri interessi giuridici in sede processuale ai sensi dell’art 24 co. 7 L.241/90.

6. Con le (nuove) istanze di accesso indicate in epigrafe, rivolte “alle forze dell’ordine (Carabinieri …) che hanno eseguito quei controlli e redatto i relativi verbali”, la ricorrente ha chiesto copia dei verbali di controllo riportati alle pagine 47 (rectius: 48), 49 e 50 dell’interdittiva antimafia (in atti), ed in particolare:

– copia del verbale di controllo del -OMISSIS-da cui -OMISSIS- risulta controllata con -OMISSIS-, nato a -OMISSIS- il -OMISSIS- (controllo richiamato a pagina 48 dell’informazione antimafia);

– copia del verbale di controllo del Nucleo Operativo Radiomobile dei Carabinieri di -OMISSIS- del -OMISSIS- in -OMISSIS-, via -OMISSIS-, da cui -OMISSIS-, nato a -OMISSIS-, risulta controllato con -OMISSIS-, nato a -OMISSIS- il -OMISSIS- (controllo richiamato a pagina 49 dell’informazione antimafia);

– copia del verbale di controllo dei Carabinieri della Stazione di-OMISSIS- dell’-OMISSIS- da cui -OMISSIS-, nato a-OMISSIS- il -OMISSIS-, risulta controllato con -OMISSIS- (alias -OMISSIS-, nato a-OMISSIS- il -OMISSIS- (controllo riportato a pagina 50 dell’informazione antimafia).

6.1. Con i due distinti provvedimenti impugnati la Stazione dei Carabinieri di-OMISSIS- e la Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- hanno genericamente negato l’accesso ritenendo il documento richiesto sottratto all’accesso ai sensi dell’art. 1049 co. 1 lett. d) del d.P.R. n. 90/2010 e in relazione alle previsioni di cui all’art. 24 co. 4 l. n. 241/90.

6.2. In particolare, la Stazione di-OMISSIS- ha motivato il diniego adducendo che “il documento da voi richiesto non può essere divulgato da questo Comando, in quanto lo stesso rientra tra le categorie dei documenti sottratti all’accesso, come disciplinato dalla SEZ IV – art. 1049 Comma 1 lettera D (documenti concernenti l’ordine pubblico, la prevenzione e la repressione della criminalità) del D.P.R. nr. 90 del 15 marzo 2010 (Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare)”; la Compagnia di -OMISSIS- ha motivato il diniego in termini sostanzialmente identici, sostenendo che l’istanza “non trova possibilità di accoglimento poiché i documenti richiesti sono esclusi dall’accesso poiché gli stessi rientrano tra le categorie dei documenti di cui all’art. 1049 c. 1 lett. d del D.P.R. nr. 90 del 15.03.2010 in relazione all’art. 24 L. 241/90”.

7. Le motivazioni esternate sono palesemente insufficienti a giustificare i rigetti, così come già ritenuto dalla pacifica giurisprudenza amministrativa formatasi in materia (di recente Cons. Stato sez. III sentenza 24/03/2025 n. 2385 e giurisprudenza ivi richiamata; sez. III sentenza 3/05/2023 n. 4465; TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, 8/07/2024 n. 1100/2024; T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 4/8/2023, n. 1119; TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. I sentenza 05/07/2022 n. 537; T.A.R. Lazio Roma, Sez. I ter, 02/04/2021, n. 3973; CGARS sent. 09/07/2018 n. 385).

8. Va, intanto, premesso che la norma richiamata (l’art. 1049 co. 1 lett. d) del d.P.R. n. 90/2010) non prevede tout court che la documentazione ivi indicata (“relazioni di servizio e altri atti o documenti presupposti per l’adozione degli atti o provvedimenti dell’autorità nazionale e delle altre autorità di pubblica sicurezza, nonché degli ufficiali o agenti di pubblica sicurezza, ovvero inerenti alla attività di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica o di prevenzione e repressione della criminalità”) sia sempre e comunque sottratta all’accesso, contenendo la seguente norma di chiusura, obliterata dall’Arma dei Carabinieri: “salvo che si tratti di documentazione che, per disposizione di legge o regolamento, debba essere unita a provvedimenti o atti soggetti a pubblicità”.

Ora, nell’ambito di una norma che elenca i “documenti sottratti all’accesso” (l’art. 1049 cit. è inserito nella Sez. IV rubricata “categorie di documenti sottratti all’accesso”) la locuzione “salvo che” introduce chiaramente una deroga (un’eccezione) alla regola generale.

I “provvedimenti o atti soggetti a pubblicità” – che fanno eccezione ai primi sottratti all’accesso – non possono che essere quelli “non” sottratti all’accesso, e dunque accessibili: “pubblicità” in quel contesto è evidentemente sinonimo di “conoscenza” o “conoscibilità” e non della modalità di produzione di tale conoscenza/conoscibilità (che ai sensi dell’art. 21-bis L. n. 241/90 avviene o tramite “comunicazione” individuale o per mezzo di “forme di pubblicità idonee”).

Il concetto di “unione” deve, dunque, ritenersi equivalente a quello di “allegazione” o anche di mera “indicazione”, richiamando qualsiasi documento che deve essere reso disponibile unitamente a quello “principale” accessibile (quale certamente è l’interdittiva antimafia).

La disposizione, quindi, riproduce la regola (generale) di cui all’art. 3 co. 3 L. n. 241/90: “Se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione richiamato dalla decisione stessa, insieme alla comunicazione di quest’ultima deve essere indicato e reso disponibile, a norma della presente legge, anche l’atto cui essa si richiama”.

L’art. 3 l. 241/1990 consente, infatti, l’uso della motivazione per relationem con riferimento ad altri atti dell’Amministrazione, che devono essere comunque indicati e resi disponibili, fermo restando che la disponibilità dell’atto va intesa nel senso che all’interessato deve essere consentito di prenderne visione, di richiederne ed ottenerne copia in base alla normativa sul diritto di accesso ai documenti amministrativi (ex multis Consiglio di Stato, sez. IV, 26 novembre 2024, n. 9492).

8.1. Peraltro, la giurisprudenza pacifica (e ormai risalente) ha più volte ribadito che alle previsioni del D.P.R. 90 del 2010 si applica, altresì, il principio generale posto dall’art. 24 comma 7 della legge 241 del 1990, per cui “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici” (Consiglio di Stato sez. II, 18 ottobre 2022 n. 8887; sez. IV, 3 settembre 2014, n. 4493).

9. È stato condivisibilmente ribadito, in subjecta materia, che «i provvedimenti amministrativi non possono essere motivati mediante formale rinvio ad atti segretati e/o ritenuti non ostensibili all’interessato e – in ipotesi – neanche al Giudice al quale è istituzionalmente devoluta la potestà giurisdizionale di sindacarli.

Ed invero se motivazioni di tal fatta fossero ammesse o ritenute ammissibili, ne risulterebbe irrimediabilmente vulnerato sia il diritto di difesa del destinatario (oltreché sostanzialmente eluso lo stesso principio dell’obbligo di motivazione), che lo stesso potere giurisdizionale.

Sicché, occorre al riguardo concludere che, di regola, delle due l’una: o il provvedimento amministrativo si motiva con argomentazioni espresse o comunque ostensibili quantomeno all’Autorità giudiziaria alla quale è devoluto il sindacato sullo stesso; ovvero, ove ciò non sia possibile, ogni argomentazione segretata, riservata o comunque ritenuta non ostensibile, dev’essere ritenuta inutilizzabile – quand’anche verbalizzata e conservata presso gli uffici dell’Amministrazione – sia al fine di integrare, seppur “per relationem”, una valida ed efficace motivazione, che di giustificare in qualche modo l’avvenuta adozione dell’atto.

Ove non sia possibile, per ragioni di segreto investigativo penale, ostendere la motivazione del provvedimento ammnistrativo, è opportuno differire l’adozione di quest’ultimo ad un momento in cui sia possibile farlo, e tanto al fine di contemperare l’interesse a non pregiudicare indagini penali in corso con quello a che i provvedimenti amministrativi interdittivi siano adeguatamente motivati.» (CGARS sent. 09/07/2018 n. 385).

10. Come chiarito dal Consiglio di Stato in fattispecie analoga (sez. III, sentenza 24/03/2025 n. 2385, relativa ad un’istanza ostensiva degli atti istruttori relativi ad un procedimento di iscrizione nella cd. white list, e contenente un’ampia ricostruzione della disciplina in materia di accesso a tali documenti, a cui si rimanda ai sensi degli artt. 74 e 88 co. 2 lett. d) c.p.a.) i verbali dei controlli di polizia non sono sottratti all’accesso difensivo, a meno che non contengano informazioni che «siano utilizzate, o potenzialmente utilizzabili, ai fini dello svolgimento dell’attività strumentale al perseguimento degli interessi alla prevenzione, al contrasto ed al controllo della criminalità, e non esauriscano invece la loro rilevanza all’interno dello specifico procedimento cui si riferisce la domanda ostensiva» o come prevede l’art. 92, comma 2-bis, d.lvo n. 159/2011 «elementi informativi il cui disvelamento sia idoneo a pregiudicare procedimenti amministrativi o attività processuali in corso, ovvero l’esito di altri accertamenti finalizzati alla prevenzione delle infiltrazioni mafiose».

11. Tanto premesso, le istanze della società ricorrente, motivate dall’esigenza di tutela dei propri interessi giuridici in sede processuale ai sensi dell’art 24 co. 7 L.241/90, risultano correlate ad una posizione sostanziale qualificata e differenziata senza che l’Arma dei Carabinieri abbia rappresentato nemmeno esigenze di riservatezza concernenti dati riferibili a terzi controinteressati ostative all’ostensione della documentazione richiesta o anche soltanto tali da giustificarne il differimento.

12. Alla luce di tali considerazioni, il diniego opposto dall’Amministrazione appare ingiustificato e va quindi affermato il diritto di accesso della società ricorrente a tutta la documentazione richiesta con le istanze del-OMISSIS-.

Il ricorso va, quindi, accolto e pertanto, previo annullamento dei dinieghi impugnati, è ordinata alla Stazione di-OMISSIS- nonché alla Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- – Nucleo Operativo e Radiomobile – Sezione Radiomobile l’ostensione degli atti rispettivamente richiesti dalla ricorrente entro quindici giorni dalla notificazione o comunicazione della presente decisione.

13. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati e ordina alla Stazione di-OMISSIS- nonché alla Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- – Nucleo Operativo e Radiomobile – Sezione Radiomobile di consentire alla ricorrente l’accesso agli atti rispettivamente richiesti entro (15) quindici giorni dalla notificazione o comunicazione della presente sentenza.

Condanna le Amministrazioni resistenti al pagamento, a favore della parte ricorrente, delle spese di giudizio, nella misura di euro 1.000,00, oltre rimborso forfettario, IVA e CPA, e rimborso del contributo unificato, ove versato, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la società ricorrente e tutti i soggetti menzionati nella presente sentenza.

Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Caterina Criscenti, Presidente

Domenico Gaglioti, Primo Referendario

Giuseppe Nicastro, Referendario, Estensore

L'articolo Sul giudice competente a decidere sull’istanza di accesso ex art. 116, co. 2, c.p.a. proviene da Giustamm.

Accesso – Contratti della p.a. – Accesso dell’interessato – Concorrenti non esclusi definitivamente – Diritto.

In tema di appalti pubblici, l’accesso è diritto dell’interessato. L’accesso de quo è consentito a tutti i concorrenti in gara non esclusi definitivamente, come peraltro previsto testualmente dall’art. 36 del d.lgs. n. 36/20023 che, seppure non direttamente applicabile ratione temporis alla fattispecie per cui è causa, recepisce i principi giurisprudenziali elaborati sotto la vigenza del d.lg. n. 50/2016. Ciò in quanto, sino a quando il provvedimento di esclusione non diviene definitivo (per scadenza dei termini di impugnazione dello stesso o per passaggio in giudicato della sentenza che ne ha confermata la legittimità), l’operatore economico deve poter tutelare le proprie ragioni innanzi al TAR.

Pres. Quiligotti – Est. Ferrazzoli

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 10506 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da

Heart Life Croce Amica S.r.l., Heartl Life Croce Amica S.r.l., Heart Life Croce Amica S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9911577C14, rappresentati e difesi dall’avvocato Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;

contro

Asl Roma 5, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Nicola Marcone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Bourelly Health Service S.r.l., Campania Emergenza S.r.l., Associazione Croce Bianca Salerno Odv, non costituiti in giudizio;
Bourelly Health Service, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Migliarotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– della Delibera dell’Azienda Sanitaria Locale Roma 5, n. 815 del 6 agosto 2024 recante aggiudicazione della procedura aperta relativa all’affidamento del servizio di trasporti sanitari secondari della Asl Roma 5 (CIG: 9911577C14) in favore del RTI Bourelly Health Service s.r.l. – Campania Emergenza – Croce Bianca Salerno odv, nonché della relativa nota di comunicazione del 8.08.2024;

– dei verbali del seggio di gara (n. 1 del 3.10.2023, 2 del 5.10.2023, 3 del 15.03.2024, 4 del 25.03.2024, 5 del 22.04.2026, 6 del 15.05.2024) nonché della Commissione giudicatrice (n. 1 del 6.06.2024, 2 del 5.07.2024, 3 del 9.07.2024, 4 del 11.07.2024), nelle parti nelle quali il RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno è stato ammesso/non è stato escluso e la cui offerta è stata assoggettata a valutazione ed attribuzione di punteggio;

– della deliberazione n. 625 del 4.07.2024, di modifica della Commissione giudicatrice;

– della relazione del RUP, di estremi e contenuti sconosciuti, recante valutazione di congruità dell’offerta del RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno, nonché di ogni altro atto a questa correlato;

– all’occorrenza, del bando, disciplinare, capitolato speciale d’appalto e di tutti gli altri documenti facenti parte della lex specialis, nelle parti meglio precisate in narrativa;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto

nonché

per il conseguimento dell’aggiudicazione e per il subentro nel contratto di appalto eventualmente stipulato previa declaratoria di nullità, invalidità ed inefficacia dello stesso.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti del 27\1\2025:

– della Delibera dell’Azienda Sanitaria Locale Roma 5, n. 815 del 6 agosto 2024 recante aggiudicazione della procedura aperta relativa all’affidamento del servizio di trasporti sanitari secondari della Asl Roma 5 (CIG: 9911577C14) in favore del RTI Bourelly Health Service s.r.l. – Campania Emergenza – Croce Bianca Salerno odv, nonché della relativa nota di comunicazione del 8.08.2024;

– dei verbali del seggio di gara (n. 1 del 3.10.2023, 2 del 5.10.2023, 3 del 15.03.2024, 4 del 25.03.2024, 5 del 22.04.2026, 6 del 15.05.2024) nonché della Commissione giudicatrice (n. 1 del 6.06.2024, 2 del 5.07.2024, 3 del 9.07.2024, 4 del 11.07.2024), nelle parti nelle quali il RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno è stato ammesso/non è stato escluso e la cui offerta è stata assoggettata a valutazione ed attribuzione di punteggio;

– della deliberazione n. 625 del 4.07.2024, di modifica della Commissione giudicatrice;

– della relazione del RUP, di estremi e contenuti sconosciuti, recante valutazione di congruità dell’offerta del RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno, nonché di ogni altro atto a questa correlato;

– all’occorrenza, del bando, disciplinare, capitolato speciale d’appalto e di tutti gli altri documenti facenti parte della lex specialis, nelle parti meglio precisate in narrativa;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto

nonché

per il conseguimento dell’aggiudicazione e per il subentro nel contratto di appalto eventualmente stipulato previa declaratoria di nullità, invalidità ed inefficacia dello stesso

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da HEART LIFE CROCE AMICA S.R.L. il 23\1\2025

– della Deliberazione del Commissario Straordinario ASL Roma 5 n. 1599 del 24.12.2024, recante esclusione della gara della Heart Life Croce Amica;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto, ivi compresi i pareri istruttori e legali, di contenuto sconosciuto, citati nel provvedimento, la nota n. 42874 del 11.10.2024, recante avvio del procedimento di esclusione, la nota 44642 del 22.10.2024 recante richiesta di integrazione documentale, il verbale del 11.12.2024

– della nota ASL del 21.01.2025 n. prot. 2326 recante subentro del RTI Bourelly a far data dal 1.02.2025

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da HEART LIFE CROCE AMICA S.R.L. il 24\3\2025:

CON IL SECONDO ATTO DI MOTIVI AGGIUNTI, PER L’ANNULLAMENTO AI SENSI DELL’ART. 116 C.P.A.

– della nota ASL prot. 7564 del 26.02.2025 recante diniego di accesso ai documenti richiesti dalla Heart Life Croce Amica S.r.l. con istanza del 6.02.2025

E PER LA CONSEGUENTE OSTENSIONE, AI SENSI DELL’ART. 116 C.P.A.

della documentazione richiesta con istanza del 6.02.2025 e meglio descritta in narrativa.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da HEART LIFE CROCE AMICA S.R.L. il 23\6\2025:

PER L’ANNULLAMENTO

– della Delibera dell’Azienda Sanitaria Locale Roma 5, n. 815 del 6 agosto 2024 recante aggiudicazione della procedura aperta relativa all’affidamento del servizio di trasporti sanitari secondari della Asl Roma 5 (CIG: 9911577C14) in favore del RTI Bourelly Health Service s.r.l. – Campania Emergenza – Croce Bianca Salerno odv, nonché della relativa nota di comunicazione del 8.08.2024;

– dei verbali del seggio di gara (n. 1 del 3.10.2023, 2 del 5.10.2023, 3 del 15.03.2024, 4 del 25.03.2024, 5 del 22.04.2026, 6 del 15.05.2024) nonché della Commissione giudicatrice (n. 1 del 6.06.2024, 2 del 5.07.2024, 3 del 9.07.2024, 4 del 11.07.2024), nelle parti nelle quali il RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno è stato ammesso/non è stato escluso e la cui offerta è stata assoggettata a valutazione ed attribuzione di punteggio;

– della deliberazione n. 625 del 4.07.2024, di modifica della Commissione giudicatrice;

– della relazione del RUP, di estremi e contenuti sconosciuti, recante valutazione di congruità dell’offerta del RTI Bourelly Health Service/Campania Emergenza/Croce Bianca Salerno, nonché di ogni altro atto a questa correlato;

– all’occorrenza, del bando, disciplinare, capitolato speciale d’appalto e di tutti gli altri documenti facenti parte della lex specialis, nelle parti meglio precisate in narrativa;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto

nonché

per il conseguimento dell’aggiudicazione e per il subentro nel contratto di appalto eventualmente stipulato previa declaratoria di nullità, invalidità ed inefficacia dello stesso

E, CON IL PRIMO ATTO DI MOTIVI AGGIUNTI:

– della Deliberazione del Commissario Straordinario ASL Roma 5 n. 1599 del 24.12.2024, recante esclusione della gara della Heart Life Croce Amica;

– di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto, ivi compresi i pareri istruttori e legali, di contenuto sconosciuto, citati nel provvedimento, la nota n. 42874 del 11.10.2024, recante avvio del procedimento di esclusione, la nota 44642 del 22.10.2024 recante richiesta di integrazione documentale, il verbale del 11.12.2024

– della nota ASL del 21.01.2025 n.prot. 2326 recante subentro del RTI Bourelly a far data dal 1.02.2025

E, CON IL SECONDO ATTO DI MOTIVI AGGIUNTI, PER L’ANNULLAMENTO AI SENSI DELL’ART. 116 C.P.A.:

– della nota ASL prot. 7564 del 26.02.2025 recante diniego di accesso ai documenti richiesti dalla Heart Life Croce Amica S.r.l. con istanza del 6.02.2025

E PER LA CONSEGUENTE OSTENSIONE, AI SENSI DELL’ART. 116 C.P.A.

della documentazione richiesta con istanza del 6.02.2025 e meglio descritta nella narrativa del secondo atto di motivi aggiunti

E, CON IL TERZO ATTO DI MOTIVI AGGIUNTI:

per quanto occorrer possa, del verbale di sopralluogo ASL -RTI Bourelly del 8.01.2025.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Bourelly Health Service e di Asl Roma 5;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 la dott.ssa Francesca Ferrazzoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Questi i fatti per cui è causa.

Con Deliberazione n. 1195 del 27 giugno 2023 e bando pubblicato il 30 giugno 2023 l’ASL Roma 5 ha indetto una procedura aperta per l’affidamento del servizio di trasporti sanitari secondari, per un importo a base di gara annua di € 4.368.056,00 Iva esclusa per la durata di 36 mesi (importo triennale complessivo € 13.104.168,00), rinnovabile per ulteriori 12 mesi, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (70 punti per l’offerta tecnica e 30 per l’offerta economica). La procedura è disciplinata d.lgs. 50/2016.

Entro il termine previsto (28.08.2023) sono pervenute 4 offerte, tra le quali quelle della odierna ricorrente Heart Life Croce Amica S.r.l. e del RTI Bourelly Health Service s.r.l. – Campania Emergenza – Croce Bianca Salerno odv, le quali, all’esito delle operazioni di gara, si sono classificate in graduatoria rispettivamente al secondo posto (con 92,80 punti, di cui 66,25 per l’offerta tecnica e 26,55 punti per l’offerta economica) e primo posto (con 94,06 punti, di cui 66,50 punti per l’offerta tecnica, e 27,56 punti per l’offerta economica), con contestuale avvio della procedura di verifica di congruità dell’offerta.

L’appalto è stato aggiudicato alla Bourelly con delibera del 6 agosto 2024 n. 815.

Con il ricorso in esame, notificato in data 30 settembre 2024, la seconda classificata Heart Life ha chiesto l’annullamento, previa sospensione degli effetti, degli atti indicati in epigrafe ed in particolare della delibera di aggiudicazione n. 815/2024.

Si sono costituite la ASL RM 5 e la controinteressata contestando tutto quanto ex adverso dedotto.

Successivamente, con nota del 3 ottobre 2024 è pervenuta alla Stazione appaltante istanza di esclusione della società Heart Life da parte del concorrente RTI Bourelly.

La Stazione appaltante, “PRESO ATTO della sopra menzionata segnalazione del RTI Bourelly, dalla lettura della quale emerge che apparentemente tali soggetti vengono rinviati a giudizio per reati contro la pubblica amministrazione in diverse località del territorio nazionale, al fine di assicurare il conseguimento di profitti illeciti alla società; CONSIDERATO che tali fatti non sono stati segnalati integralmente dalla Heart Life alla ASL Roma 5, né in sede di presentazione dell’offerta, né successivamente alla scadenza dei termini di presentazione dell’offerta, si è proceduto ad una nuova visura del Casellario dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, dalla quale è emersa un’ulteriore annotazione del 25.09.2024 scaturita da gara dell’ASL Rieti e relativa a “fattispecie previste come cause di esclusione dalla partecipazione alle gare o comunque utili per le stazioni appaltanti””, con note dell’11 e del 22 ottobre 2024, la ASL Roma 5 ha comunicato alla Heart Life l’avvio del procedimento inteso all’esclusione dalla gara in ragione di elementi, in parte non dichiarati, idonei ad individuare fattispecie di cui all’art. 80, comma 5, lett. c), c bis), f ter) e comma 6 d.lgs. 50/2016.

La Società ha fornito le proprie controdeduzioni in data 16.10.2024, in data 25.10.2024 e in data 29.11.2024.

Quindi, con delibera del Commissario Straordinario n. 1599 del 24 dicembre 2024, la ASL RM 5 ha disposto l’esclusione della Heart Life, e in data 17 gennaio 2025 è stato stipulato il contratto con l’aggiudicataria Bourelly.

In data 23 gennaio 2025 la ricorrente ha notificato ricorso per motivi aggiunti chiedendo l’annullamento, previa sospensione degli effetti, degli atti indicati in epigrafe ed in particolare del provvedimento di esclusione e della nota ASL del 21.01.2025 n. prot. 2326 recante subentro del RTI Bourelly a far data dal 1.02.2025.

La ASL ha contestato tutto quanto ex adverso dedotto perché infondato in fatto ed in diritto.

Successivamente alla notifica del primo ricorso per motivi aggiunti, la Heart Life ha presentato istanza di accesso alla S.A. chiedendo l’ostensione dei seguenti documenti:

“– Copia del Titolo Autorizzativo previsto dalla L.R. 49/1989 della Bourelly Health Service srl – Campania Emergenza s.r.l. – Croce Bianca Salerno ODV. La stessa così come previsto dalla L.R. 49/1989 e successivamente chiarito dal Consiglio, Sez. III, con sentenza n. 5589/2022 “nel Lazio è requisito indefettibile per lo svolgimento dell’attività di trasporto infermi”;

– Copia dell’Atto Costitutivo del R.T.I. Bourelly Health Service srl – Campania Emergenza s.r.l. – Croce Bianca Salerno ODV;

– Copia della documentazione richiesta ai sensi del D.lgs. 159/2011 “Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione”;

– Copia della Garanzia Definitiva intestata in favore dell’Asl Roma 5; Pagina 2 di 2

– Copia delle Polizze di responsabilità civile professionale, inclusa la responsabilità civile presso terzi, prestatori di lavoro e polizza incendi, con coperture e massimali non inferiori a € 5.000.000 per sinistro e per persona;

– Elenco dettagliato delle attrezzature presenti a bordo dei mezzi necessari per l’esecuzione del servizio e le schede di manutenzione;

– Copia della documentazione attestante la copertura assicurativa dell’accompagnatore dell’accompagnatore presente sull’ambulanza;

– Copia delle Certificazioni e dei diplomi dichiarati in sede di offerta, anche se relativi al personale di nuova assunzione;

– Piano di Formazione dettagliato attuato attestante l’avvenuta formazione del personale così come prevista prima dell’avvio del servizio nella Relazione Tecnica prodotta dal R.T.I.;

– Copia dell’Elenco autocertificato ai sensi del DPR 445/2000 nominativo e numerico comprensivo dell’indicazione delle qualifiche professionali possedute, del personale dipendente che viene utilizzato per l’esecuzione del servizio, compresa la documentazione attestante il possesso di idoneo documento di guida per gli autisti;

– Copia dell’Elenco autocertificato ai sensi del DPR 445/2000 ed il numero degli automezzi a disposizione con l’indicazione della marca, del tipo, dello stato d’uso, della capienza degli stessi e la descrizione della dotazione interna, degli adattamenti effettuati sugli automezzi e della relativa avvenuta omologazione, con l’obbligo di eventuali aggiornamenti;

– Copia delle schede tecniche dell’ambulanza e delle barelle per il trasporto dei pazienti grandi obesi;

– Copia del libretto di circolazione dei mezzi messi a disposizione per le esigenze del servizio”.

Con nota del successivo 26 febbraio, la ASL RM ha denegato l’accesso non riscontrando un interesse diretto, concreto ed attuale dell’istante e ritenendo che l’istanza fosse preordinata ad un controllo generalizzato sull’attività della Pubblica Amministrazione.

Quindi, con un secondo ricorso per motivi aggiunti notificato in data 24 marzo 2025, la Heart Life ha chiesto anche l’annullamento, ai sensi dell’art. 116 c.p.a., della nota ASL del predetto diniego del 26.02.2025, sostenendo che “la Heart Life si è limitata a chiedere gli atti del RTI Bourelly (e non della Pubblica amministrazione) che dovevano essere consegnati all’ASL prima della stipula del contratto e dell’affidamento del servizio”.

L’Amministrazione ha contestato tutto quanto ex adverso dedotto e, in relazione all’istanza ex art. 116 c.p.a., ha affermato che la stessa sarebbe generica, che non sarebbe stata dimostrata l’indispensabilità della documentazione richiesta ai fini della tutela in giudizio.

Nelle more, la ASL ha comunque versato in atti documentazione concernente i libretti e le autorizzazioni delle autovetture impiegate nel servizio.

Con repliche del 13 giugno 2025, la ricorrente ha preso atto del deposito in giudizio da parte della Azienda. Ha contestato, tuttavia, che mancherebbero: “Titolo Autorizzativo ex L.R. 49/1989; Atto Costitutivo del R.T.I.; documentazione ex D.Lgs. 159/2011; Cauzione definitiva e polizze responsabilità civile e incendi, elenco attrezzature e dotazioni con schede di manutenzione; assicurazioni accompagnatori ambulanze, certificati e diplomi dichiarati in offerta, piano di formazione, elenco personale adibito al servizio”. Ha quindi insistito in relazione a detti documenti per l’accesso, “trattandosi del resto di documenti correlati alle censure già formulate ed all’esigenza di verificare se in effetti la mandante Campania Emergenza (nonché l’altra mandante Croce Bianca Salerno ODV) siano in effetti coinvolte nel servizio, atteso che sul punto la prospettazione dell’ASL Roma 5 è gravemente omissiva”.

In data 23 giugno 2025 è stato notificato un terzo ricorso per motivi aggiunti con il quale è stato chiesto l’annullamento del verbale di sopralluogo ASL -RTI Bourelly del 8.01.2025, depositato in atti dalla ASL RM 5 solamente in data 3.06.2025.

All’udienza del 25 novembre 2025 la causa è stata introitata per la decisione esclusivamente in relazione alla domanda di accesso agli atti ex art. 116 c.p.a.

2. L’istanza de qua è meritevole di accoglimento, stante la ravvisabilità di un interesse concreto ad attuale all’ostensione dei documenti richiesti, in capo alla parte ricorrente.

3. E’ d’obbligo una premessa ricostruttiva.

Orbene, in tema di appalti pubblici, l’accesso è diritto dell’interessato, ammesso in via generale dall’art. 22 della L. n. 241/1990 e normato in via speciale dall’art. 53 del D.Lgs. 50/2016 applicabile ratione tempore alla fattispecie per cui è causa.

Il rapporto tra la normativa generale (L. 241/1990) e quella particolare (D.Lgs. 50/2016), si atteggia in termini di complementarietà: le disposizioni contenute nella legge sul procedimento amministrativo trovano, infatti, applicazione tutte le volte in cui non si rinvengono disposizioni derogatorie nel Codice dei contratti.

La giurisprudenza ha osservato in proposito che “Ai sensi del combinato disposto dell’art. 53 commi 5 lett. a) e 6 del d.lgs. n. 50/2016, in relazione alle informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della medesima è consentito l’accesso al concorrente ‘ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi con riferimento alla procedura di affidamento del contratto’; si tratta di previsioni molto più restrittive di quelle contenute nell’art. 24, L. n. 241 del 1990, posto che nel regime ordinario l’accesso è consentito ove necessario per la tutela della posizione giuridica del richiedente senza alcuna restrizione alla sola dimensione processuale; tanto è ulteriormente confermato dalla lettera del citato art. 53, dove in relazione all’ipotesi di cui al comma 5, lettera a) è consentito l’accesso al concorrente non più “in vista” e “comunque” (come nel testo del previgente – art. 13 del d.lgs. n. 163 del 2006), ma esclusivamente “ai fini” della difesa in giudizio dei propri interessi: così confermando il rapporto di stretta funzionalità e strumentalità che deve sussistere tra la documentazione oggetto dell’istanza, e le esigenze difensive, specificamente afferenti “alla procedura di affidamento del contratto”; ne consegue che è essenziale dimostrare non già un generico interesse alla tutela dei propri interessi giuridicamente rilevanti, ma la concreta necessità (da riguardarsi, restrittivamente, in termini di stretta indispensabilità) di utilizzo della documentazione in uno specifico giudizio” (TAR Milano n. 2316/2022).

E’ stato altresì precisato che “la previsione di particolari limiti oggettivi e soggettivi all’accessibilità degli atti concernenti le procedure di affidamento dei contratti pubblici e l’introduzione di veri e propri doveri di non divulgare il contenuto di determinati atti, assistiti da apposite sanzioni di carattere penale, destinata a regolare in modo completo tutti gli aspetti relativi alla conoscibilità degli atti e dei documenti rilevanti nelle diverse fasi di formazione ed esecuzione dei contratti pubblici — costituisce una sorta di microsistema normativo, collegato alla peculiarità del settore considerato, pur all’interno delle coordinate generali dell’accesso tracciate dalla l. n. 241 del 1990. In questa prospettiva, l’art. 53, comma 1, primo periodo, del d.lg. 18 aprile 2016, n. 50 è più puntuale e restrittivo di quanto previsto dall’art. 24, l. 7 agosto 1990, n. 241, definendo esattamente l’ambito di applicazione della esclusione dall’accesso, ancorandola, sul versante della legittimazione soggettiva attiva, al solo concorrente che abbia partecipato alla selezione e sul piano oggettivo, alla sola esigenza di una difesa in giudizio. Per i partecipanti alla gara, il rispetto del citato art. 53 comporta, dunque, un accurato controllo in ordine alla effettiva utilità della documentazione richiesta allo specifico fine di verificare la sussistenza del concreto nesso di strumentalità tra la documentazione oggetto dell’istanza di accesso e la tutela in giudizio degli interessi della stessa impresa ricorrente, quale partecipante alla procedura di gara pubblica il cui esito è controverso” (TAR Venezia n. 803/2019).

Le compressioni di cui ai commi 2 e 5 dell’art. 53 del D.Lgs. 50/2016 rappresentano, dunque, norme speciali e, comunque, eccezionali, da interpretarsi in modo restrittivo; le deroghe a tali eccezioni, contenute nel comma 6 di tale ultima disposizione, invece, consentendo una riespansione e riaffermazione del diritto generalmente riconosciuto nel nostro ordinamento di accedere agli atti, possono ben essere considerate “eccezioni all’eccezione” e, dunque, regola.

In particolare, ai sensi dell’art. 53, comma 5, primo periodo, del nuovo Codice dei Contratti pubblici, sono esclusi il diritto di accesso e ogni forma di divulgazione in relazione “alle informazioni fornite nell’ambito dell’offerta a giustificazione della medesima, che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici o commerciali”.

La giurisprudenza è concorde nel definire segreto tecnico o commerciale “quella parte dell’offerta o delle giustificazioni della anomalia che riguardano le specifiche e riservate capacità tecnico-industriali o in genere gestionali proprie dell’impresa in gara (il know how), vale a dire l’insieme del “saper fare” e delle competenze ed esperienze, originali e tendenzialmente riservate, maturate ed acquisite nell’esercizio professionale dell’attività industriale e commerciale e che concorre a definire e qualificare la specifica competitività dell’impresa nel mercato aperto alla concorrenza. Si tratta, del resto, di beni essenziali per lo sviluppo e per la stessa competizione qualitativa, che sono prodotto patrimoniale della capacità ideativa o acquisitiva della singola impresa e cui l’ordinamento, ai fini della corretta esplicazione della concorrenza, offre tutela di loro in quanto segreti commerciali: cfr. artt. 98 e 99 d.lgs. 10 febbraio 2005, n. 30 (Codice della proprietà industriale)” (Cons. St., 64/2020).

E’ stato ulteriormente precisato che costituiscono oggetto di tutela i “segreti commerciali” vale a dire le “informazioni aziendali” e le “esperienze tecnico-industriali” e commerciali, che sono “soggette al legittimo controllo del detentore”.

Per essere segreto, inoltre, il dato deve essere suscettibile di sfruttamento economico e deve presentare un effettivo carattere di segretezza (non deve essere noto ad altri operatori del mercato e deve essere protetto).

Come ha avuto modo di chiarire la Giurisprudenza del Consiglio di Stato, “al fine dell’esercizio del diritto di accesso nell’ambito di un procedimento per l’affidamento di contratti pubblici, laddove l’accesso integrale potrebbe disvelare segreti tecnici o commerciali, il richiedente l’accesso deve dimostrare non già un generico interesse alla tutela dei propri interessi giuridicamente rilevanti, ma la concreta necessità dell’utilizzazione della documentazione richiesta in uno specifico giudizio, atteso che, nel quadro del bilanciamento tra il diritto alla tutela della riservatezza ed il diritto all’esercizio del cosiddetto accesso difensivo, risulta necessario accertare l’effettiva sussistenza o meno del nesso di strumentalità esistente tra la documentazione oggetto dell’istanza di accesso e le censure formulate”.

E’ stato altresì specificato che devono “rimanere distinti nell’ambito del procedimento (e, poi, del processo): la valutazione che l’amministrazione è chiamata a compiere sull’istanza di accesso e sulla sussistenza dei presupposti per il suo accoglimento avuto riguardo alla motivazione dell’istanza di accesso; la valutazione sulla sussistenza dei segreti tecnici o commerciali; la valutazione della sussistenza delle esigenze della difesa in giudizio in capo a chi ha formulato la richiesta di accedere a documenti contenenti le informazioni predette. Ciascuno dei momenti enucleati in base alla normativa di riferimento dovrà essere positivamente valutato prima che si proceda al passaggio logico successivo, sicché se l’istanza di accesso non presenta i requisiti richiesti per il suo accoglimento ciò precluderà in radice che si faccia questione dell’esistenza di segreti tecnici e commerciali; se invece l’istanza sarà favorevolmente valutata e non dovessero sussistere segreti tecnici o commerciali, non sarà necessario valutare la sussistenza di esigenze di difesa in capo all’istante; se invece, dovessero essere valutate favorevolmente l’istanza di accesso e la “motivata e comprovata dichiarazione” del controinteressato fondata sulla sussistenza di segreti tecnici o commerciali (sulla quale si richiama, Cons. Stato, Sez. V 31 marzo 2021, n. 2714), l’amministrazione sarà chiamata ad operare un bilanciamento fra le contrapposte esigenze, dovendo giudicare l’effettiva sussistenza del nesso di strumentalità (Cons. Stato, n. 369 del 2022) o del “collegamento necessario fra la documentazione richiesta e le proprie difese” (Cons. Stato, ord. n. 787 del 2023)” (ex multis, Cons. St. Sez. V, 27 febbraio 2024 n. 1914; Cons. St. sez. V, 29 gennaio 2024, n. 871).

Ancora, deve essere rilevato che l‘Adunanza Plenaria n. 4/2021 ha affermato che “in materia di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della L. n. 241 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare”.

Per completezza, deve essere anche osservato che: “Una lettura coordinata e funzionale dell’art. 53 d.lg. n. 50/2016 e dell’art. 5 bis, comma 3, d.lg. n. 33/2013 evidenzia che il disposto dell’art. 5 bis, comma 3, cit. fa riferimento, nel limitare il diritto di accesso generalizzato, a “specifiche condizioni, modalità e limiti” ma non a intere materie, sicché resterebbe immotivata l’esclusione dell’accesso generalizzato al settore dei contratti pubblici atteso che entrambe le discipline di cui al d.lg. n. 50/2016 e al d.lg. n. 33/2013 mirano all’attuazione dello stesso, identico principio di trasparenza ricavabile direttamente dalla Costituzione. L’accesso civico generalizzato, infatti, da un lato è soggetto a limitazioni di ordine esclusivamente oggettivo – tali per cui ove non si ricada in una “materia” esplicitamente sottratta, possono esservi soltanto “casi” in cui sussistono limitazioni, modalità e limiti – e, dall’altro, proprio nel settore degli appalti, è diretto a rafforzare la trasparenza amministrativa come strumento di prevenzione e contrasto alla corruzione, da implementarsi sia prima sia dopo l’aggiudicazione (fattispecie nella quale il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza del Giudice di primo grado consentendo l’ostensione della documentazione di gara espletata e di esecuzione del relativo appalto richiesta ai sensi dell’art. 5, comma 2, d.lg. n. 33/2013 dall’operatore economico escluso a suo tempo dalla gara all’Azienda sanitaria locale)” (ex plurimis: C. di St. n. 3780/2019).

4. Orbene, preliminarmente il Collegio ritiene opportuno precisare che l’accesso de quo è consentito a tutti i concorrenti in gara non esclusi definitivamente, come peraltro previsto testualmente dall’art. 36 del d.lgs. n. 36/20023 che, seppure non direttamente applicabile ratione temporis alla fattispecie per cui è causa, recepisce i principi giurisprudenziali elaborati sotto la vigenza del d.lg. n. 50/2016.

Ciò in quanto, sino a quando il provvedimento di esclusione non diviene definitivo (per scadenza dei termini di impugnazione dello stesso o per passaggio in giudicato della sentenza che ne ha confermata la legittimità), l’operatore economico deve poter tutelare le proprie ragioni innanzi al TAR.

5. Ciò doverosamente precisato, calando le coordinate ermeneutiche nella fattispecie sottoposta all’attenzione del Collegio, si ravvisano i presupposti legalmente richiesti, stante l’evidenza della situazione giuridica fatta valere dalla parte ricorrente nei termini di un concreto ad attuale interesse sostanziale, strumentale, peraltro, al diritto di difesa costituzionalmente rilevante: l’ostensione dei documenti richiesti è, infatti, necessaria alla parte al fine di poter coltivare la tutela dei suoi diritti.

La domanda di accesso di cui si discute indica, infatti, in modo circostanziato i presupposti di fatto idonei a rendere percettibile l’interesse specifico, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata alla documentazione in questione.

In particolare, l’istante ha motivato la sussistenza del proprio interesse evidenziando che si tratta di “documenti correlati alle censure già formulate ed all’esigenza di verificare se in effetti la mandante Campania Emergenza (nonché l’altra mandante Croce Bianca Salerno ODV) siano in effetti coinvolte nel servizio, atteso che sul punto la prospettazione dell’ASL Roma 5 è gravemente omissiva”.

6. Pertanto la Stazione Appaltante deve procedere all’ostensione della seguente documentazione per come precisata da Heart Life nelle repliche del 13 giugno 2025 laddove non ancora ostesa: “Titolo Autorizzativo ex L.R. 49/1989; Atto Costitutivo del R.T.I.; documentazione ex D.Lgs. 159/2011; Cauzione definitiva e polizze responsabilità civile e incendi, elenco attrezzature e dotazioni con schede di manutenzione; assicurazioni accompagnatori ambulanze, certificati e diplomi dichiarati in offerta, piano di formazione, elenco personale adibito al servizio”.

Peraltro, i documenti richiesti da Heart Life non contengono segreti tecnici e commerciali, né diritti di proprietà industriale per come identificati dalla giurisprudenza sopra citata.

7. In definitiva, ribadite le svolte considerazioni, l’istanza ex art. 116 c.p.a. deve essere accolta e, per l’effetto, l’amministrazione intimata dovrà consentire l’accesso richiesto alla Relazione Tecnica della controinteressata nella parte ancora non resa accessibile secondo le modalità indicate.

8. Sussistono giustificate ragioni per disporre la compensazione delle spese legali della presente fase.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater) definitivamente pronunciando sull’istanza ex art. 116 c.p.a in epigrafe, la accoglie e, per l’effetto, dichiara l’obbligo dell’intimata ASL RM 5 di consentire alla parte ricorrente di prendere visione ed estrarre copia, previo rimborso del costo di riproduzione e dei diritti di ricerca e visura, ed eventualmente previo oscuramento dei segreti tecnici e commerciali che non siano necessari per la difesa in giudizio, della documentazione individuata in parte motiva ancora non resa accessibile, nel termine di giorni venti decorrente dalla comunicazione o, se a questa anteriore, dalla notificazione della presente decisione.

Rinvia per la discussione del merito all’udienza pubblica del 14 aprile 2026.

Spese della presente fase compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Maria Cristina Quiligotti, Presidente

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario, Estensore

Silvia Piemonte, Primo Referendario

L'articolo Sull’accesso agli atti in tema di appalti pubblici. proviene da Giustamm.

Accesso – Provvedimenti prefettizi antimafia – Bilanciamento d’interessi – Art. 3 D.M. 16 marzo 2022 – Interpretazione conforme – Divieto – Limitazione nel tempo.

La conciliazione tra l’accesso agli atti e i provvedimenti prefettizi antimafia si basa su un bilanciamento tra il diritto di difesa del cittadino e la tutela dell’interesse pubblico alla prevenzione della criminalità. La legge n. 241/1990 prevede il diritto di accesso, ma l’accesso è escluso per tutti quegli atti coperti da segreto, tra cui rientrano le informazioni la cui conoscenza potrebbe pregiudicare l’attività di prevenzione e repressione. Il d.lgs. n. 159/2011 e il D.M. 16 marzo 2022 disciplinano queste limitazioni, prevedendo che gli atti il cui contenuto potrebbe compromettere le indagini e l’attività investigativa non siano accessibili. In questa prospettiva, l’art. 3 D.M. 16 marzo 2022, interpretato in conformità ai principi costituzionali e al diritto dell’Unione, va inteso come clausola che consente il diniego all’accesso solo in presenza di necessità concrete e attuali di tutela dell’attività di prevenzione o della riservatezza delle fonti, esigenze che devono essere esplicitate e comunque limitate al tempo strettamente necessario. Dunque, il divieto di accesso agli atti in materia antimafia può essere considerato legittimo soltanto se limitato nel tempo.

Pres. Giovagnoli – Est. La Ganga

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 839 del 2025, proposto dalla -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Antonio Onofrio Campione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Prefettura U.T.G. di Caltanissetta, non costituita in giudizio;
Ministero dell’Interno, Ufficio Territoriale del Governo Caltanissetta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia n. 1131/2025, resa tra le parti nel giudizio n. 142/2025 R.G.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno e di Ufficio Territoriale del Governo Caltanissetta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2025 la Consigliera Paola La Ganga e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con la sentenza indicata in epigrafe il T.A.R. Sicilia ha respinto il ricorso proposto ex art. 116 c.p.a. dalla società appellante avverso:

– la nota della Prefettura U.T.G. di Caltanissetta con la quale si consentiva (documenti b-c-d) e si negava (documento a), l’accesso al rapporto informativo n. 165/R del 02.10.2017, al referto dei Carabinieri del 17.05.2005, al verbale del Gruppo Interforze Antimafia n. 6 del 30.11.2023 e al verbale del Gruppo Interforze Antimafia n. 7 del 30.11.2023,

– l’art. 3, comma 1, lettera c), del Decreto Ministeriale 16.03.2022 del Ministero dell’Interno quale atto generale presupposto al suddetto provvedimento.

Tale istanza era stata formulata per ragioni difensive al fine di contestare il provvedimento del 29 novembre 2024 di rigetto dell’istanza di revoca dell’interdittiva antimafia della Società impugnato con il ricorso n. 142/2025 davanti al TAR Sicilia – Sede di Palermo.

2. Il T.a.r. ha ritenuto di rigettare il ricorso sostenendo che:

a) il combinato disposto dell’art. 24 della l. n. 241/1990, dell’art. 92, comma 2 bis, del d.Lgs. n. 159/2011 e dell’art. 3 del D.M. 16 marzo 2022 sottrae al diritto di accesso i documenti istruttori inerenti ai procedimenti relativi al rilascio della documentazione antimafia, nonché i documenti, comunque prodotti o acquisiti, la cui conoscenza può pregiudicare l’attività di prevenzione delle infiltrazioni della criminalità organizzata e i provvedimenti prefettizi in materia di antimafia;

b) tale norma vieta espressamente la diffusione di quei documenti che potrebbero essere pregiudizievoli per le attività antimafia ancora in corso;

c) la limitazione è temporalmente circoscritta al periodo di svolgimento dell’istruttoria e quindi non sacrifica irragionevolmente i diritti dell’operatore economico, e viene meno con l’emanazione del provvedimento conclusivo;

d) non sussiste un onere motivazionale particolarmente approfondito da parte dell’amministrazione in quanto si pregiudicherebbe la riservatezza degli elementi info-investigativi ancora al vaglio delle Autorità preposte, sia nel procedimento in corso di svolgimento, sia in quelli eventualmente connessi;

e) il diritto a una buona amministrazione (art. 41 Carta di Nizza) non è violato ogni qualvolta il destinatario del provvedimento sia messo in condizione di far conoscere utilmente il proprio punto di vista sugli elementi presi in considerazione;

f) il rigetto della richiesta di accesso al documento n. 1 sarebbe un atto meramente confermativo di quello del 7 giugno 2018;

g) il rinvio pregiudiziale alla C.G.U.E. non è consentito in quanto esso presuppone il dubbio interpretativo su una norma comunitaria, che non ricorre allorché l’interpretazione sia auto-evidente oppure quando il significato della norma comunitaria sia anch’essa evidente;

h) l’Amministrazione ha effettuato un bilanciamento degli interessi in gioco consistenti nella riservatezza del procedimento da un lato e dalla tutela del diritto di difesa dall’altro.

4. L’appello è affidato ai seguenti motivi:

I) «Violazione del diritto di difesa garantito dall’art. 25 della Costituzione, del diritto al giusto processo garantito dall’art. 111 della Costituzione e del diritto di difesa garantito dall’art. 47 dalla Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea. Erroneità della sentenza appellata per violazione e falsa applicazione delle suddette norme nella parte in cui conferma il provvedimento impugnato per tutelare asserite ragioni di sicurezza non esplicitate e non motivate. Erroneità della sentenza appellata per vizio di motivazione».

Si censura la conferma del diniego di accesso per ragioni di “sicurezza” non esplicitate né motivate.

Il Collegio di merito avrebbe dato prevalenza a un generico interesse alla riservatezza senza esporre le concrete ragioni che giustificano la sottrazione dalla disponibilità processuale del documento.

Si contesta il difetto di motivazione, atteso che la restrizione al diritto di difesa non può fondarsi su formule generiche e deve essere limitata nel tempo e adeguatamente giustificata.

L’appellante invoca gli orientamenti giurisprudenziali che propendono per un’interpretazione restrittiva dell’eccezione alla generalità dell’accesso documentale e sottolinea che la sottrazione totale di documenti (in particolare ove essi risultino decisivi) è incompatibile con i principi del giusto processo.

II) «Violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990. Erroneità della sentenza appellata nella parte in cui essa afferma che l’Amministrazione intimata non è tenuta a motivare ovvero a motivare in maniera non circostanziata le ragioni del rigetto della richiesta di accesso. Erroneità della sentenza per vizio assoluto di motivazione nella parte in cui essa non ha esposto le ragioni della sua valutazione positiva sulla motivazione del provvedimento impugnato».

Si deduce l’illegittimità del provvedimento di rigetto per insufficiente motivazione, in quanto l’Amministrazione si sarebbe limitata a richiamare il divieto normativo senza collegarlo ai fatti concreti.

Il TAR, a sua volta, non avrebbe compiutamente verificato la motivazione del provvedimento impugnato, omettendo di indicare quali elementi fattuali o giuridici (X, Y, Z) sorreggono il diniego.

Si ritiene che la mera enunciazione della norma ostativa non possa sostituirsi all’obbligo di motivare rispetto ai profili specifici del caso.

III) «Insussistenza dei presupposti per mantenere il divieto di accesso ex art. 92, comma 2 bis, del D. Lgs. n. 159/2011, art. 24, 2° comma, della Legge n. 241/1990 art. 3 del D.M. del 16.03.2022. Erroneità della sentenza appellata per violazione e falsa applicazione delle suddette norme nella parte in cui conferma il provvedimento impugnato per la tutela della segretezza di indagini concluse positivamente per il legale rappresentante della Società ricorrente-appellante».

Parte appellante evidenzia che le indagini penali relative al legale rappresentante si sono concluse con l’archiviazione e che, pertanto, le stesse non possono legittimare ancora il segreto istruttorio. L’Amministrazione erra nell’invocare genericamente la riservatezza penale per sottrarre documenti necessari alla difesa non essendo più pendente il procedimento penale; invero la ratio della normativa non permette di prorogare a tempo indeterminato il divieto di accesso a discapito della tutela giurisdizionale della parte.

IV) «Insussistenza dei presupposti per mantenere il divieto di accesso ex art. 92, comma 2 bis, del D. Lgs. n. 159/2011, art. 24, 2° comma, della Legge n. 241/1990 art. 3 del D.M. del 16.03.2022. Violazione degli artt. 25 e 111 della Costituzione. Erroneità della sentenza appellata per violazione e falsa applicazione delle suddette norme nella parte in cui conferma il provvedimento impugnato affermando che non sussiste alcuna limitazione del diritto di difesa per la temporaneità del diniego all’’accesso che si conclude con la fine dell’istruttoria».

Il diniego, ritenuto per il giudice temporaneo, nella pratica avrebbe carattere permanente essendosi protratto per anni (dall’indagine originaria del 2017, con effetti interdittivi dal 2019) con l’inevitabile lesione del diritto di difesa e dei principi sul giusto processo. Se la limitazione fosse davvero temporanea, la stessa dovrebbe cessare con la conclusione dell’istruttoria; ma in effetti non vi è alcuna istruttoria in corso che giustifichi la continuazione del segreto.

Il T.a.r. pur avendo respinto il ricorso non ha chiarito questa evidente contraddizione.

V) «Violazione dell’art. 41 del Trattato di Nizza. Violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990. Erroneità della sentenza appellata per violazione e falsa applicazione delle suddette norme nella parte in cui essa esclude la violazione del suddetto art. 41 in quanto il destinatario non ha potuto esporre il proprio punto di vista [rectius le sue difese] sul rapporto n. 165/R del 02.10.2017 dato che egli non ha potuto farlo non avendo conosciuto l’atto e per la evidente carenza di motivazione in quanto la sentenza non indica in quale fase del procedimento di aggiornamento della interdittiva antimafia».

Il destinatario dell’interdittiva non ha potuto esporre il proprio punto di vista sugli elementi istruttori, la mancata ostensione del rapporto “decisivo” ha precluso alla Società di partecipare utilmente al procedimento amministrativo e di esercitare le proprie difese.

La sentenza di merito non avrebbe spiegato come la Prefettura abbia “messo in condizione” l’interessato di far valere osservazioni relative al documento non conosciuto, né avrebbe indicato le specifiche modalità (X, Y, Z) che avrebbero garantito la partecipazione effettiva dello stesso.

VI) «Violazione e/o falsa applicazione del D.L. n. 152 del 6 novembre 2021 convertito nella L. n. 233/2021. Violazione dell’art. 112 c.p.c. Erroneità della sentenza per non avere pronunciato anche sulla suddetta ulteriore norma la cui violazione era stata contestata nel punto 3 pagina 10 del ricorso di primo grado».

L’appellante richiama la normativa emergenziale che è volta a potenziare le garanzie procedimentali e gli strumenti di “self-cleaning” e di prevenzione collaborativa, ad ampliare i diritti di accesso e la collaborazione amministrativa rispetto al passato, sottolineando come la mancata ostensione del verbale reiterata nel tempo contrasta con la ratio delle nuove disposizioni.

Inoltre il T.a.r. avrebbe omesso di decidere su specifiche doglianze (motivo n. 3 del ricorso di primo grado), violando il principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato previsto dall’art. 112 c.p.c.

VII) «Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 15 del T.F.U.E. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 41, 42 e 52 del Trattato di Nizza. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 6 e 18 della C.E.D.U. Violazione dell’art. 112 c.p.c. Erroneità della sentenza per non avere pronunciato anche sulle ulteriori norme la cui violazione era stata contestata nel punto 2 pagina 9 del ricorso di primo grado e per avere trattato soltanto la dedotta violazione dell’art. 41 del Trattato di Nizza».

Il diniego d’accesso integrerebbe una lesione di diritti riconosciuti dal diritto dell’Unione e dalla CEDU, ovvero, diritto di accesso ai documenti, proporzionalità delle limitazioni e diritto a un giusto processo. Le norme europee e la giurisprudenza comunitaria sono sovraordinate e vincolanti per il giudice nazionale per cui sia il provvedimento amministrativo sia la pronuncia del TAR sono incompatibili con tale normativa perché impongono all’appellante restrizioni non motivate e non proporzionate.

Si censura altresì la mancata pronuncia su specifiche deduzioni di diritto europeo, in violazione dell’art. 112 c.p.c.

VIII) «Insussistenza dei presupposti per mantenere il divieto di accesso ex art. 92, comma 2 bis, del D. Lgs. n. 159/2011, art. 24, 2° comma, della Legge n. 241/1990 art. 3 del D.M. del 16.03.2022. Violazione degli artt. 25 e 111 della Costituzione. Violazione degli artt. 112 c.p.c. Erroneità della sentenza appellata per violazione e falsa applicazione delle suddette norme nella parte in cui afferma implicitamente che il provvedimento impugnato sia confermativo di quello del 07.08.2021».

Non si condivide la motivazione del TAR, secondo la quale il provvedimento impugnato sarebbe semplicemente confermativo di provvedimenti anteriori (2018). Infatti tra le due istanze, sono intervenuti fatti nuovi e modificazioni giuridiche (aggiustamenti procedurali, archiviazione, sentenze favorevoli) che giustificano una rinnovata e autonoma valutazione dell’interesse alla conoscenza.

IX) «richiesta di rinvio pregiudiziale alla corte di giustizia dell’unione europea».

La ricorrente chiede il rinvio pregiudiziale su questioni di diritto dell’unione europea e di interpretazione della Carta dei Diritti Fondamentali, da sottoporre alla Corte di Giustizia per accertare, tra l’altro: a) se l’art. 41 della Carta permetta di escludere o derogare il diritto di accesso agli atti quale presupposto della partecipazione al procedimento amministrativo previsto dalle norme nazionali; b) se l’art. 47 della Carta consenta limitazioni temporali o indefinite al diritto di difesa quando l’accesso a documenti indispensabili è precluso. La richiesta è motivata dalla necessità di verificare la compatibilità delle norme statali (art. 24 L. 241/1990; art. 92 D.lgs. 159/2011; D.M. 16.03.2022) con i diritti garantiti dalla Carta e dalla giurisprudenza comunitaria, nonché dalla circostanza che la questione non risulta essere stata già risolta in via pregiudiziale.

5. L’amministrazione, nella propria memoria difensiva, ha ritenuto che i documenti non esibiti siano stati qualificati dal Ministero come “riservati” per cui correttamente il T.a.r. ha respinto il ricorso e ha evidenziato che sarebbe stato onere della società motivare in modo rafforzato le effettive ragioni difensive della richiesta di accesso.

L’amministrazione, inoltre, giustifica l’ostensione per stralcio di alcuni documenti con la doverosa necessità di contemperamento tra la situazione giuridica da tutelare e il documento del quale è chiesto l’accesso, soprattutto in considerazione della circostanza che le parti del documento omesse non hanno avuto alcuna influenza endoprocedimentale sull’emanazione del provvedimento confermativo di rigetto.

6. All’udienza in camera di consiglio del 30 ottobre 2025, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. L’appello è fondato.

7.1. La conciliazione tra l’accesso agli atti e i provvedimenti prefettizi antimafia si basa su un bilanciamento tra il diritto di difesa del cittadino e la tutela dell’interesse pubblico alla prevenzione della criminalità.

La legge n. 241/1990 prevede il diritto di accesso, ma l’accesso è escluso per tutti quegli atti coperti da segreto, tra cui rientrano le informazioni la cui conoscenza potrebbe pregiudicare l’attività di prevenzione e repressione.

Il d.lgs. n. 159/2011 e il D.M. 16 marzo 2022 disciplinano queste limitazioni, prevedendo che gli atti il cui contenuto potrebbe compromettere le indagini e l’attività investigativa non siano accessibili.

In materia di accesso agli atti giova richiamare:

– l’art. 24, comma 1, della l. n. 241/1990 secondo il quale il diritto di accesso può essere escluso nei casi espressamente previsti dalla legge e che detta esclusione deve essere interpretata in senso restrittivo;

– l’art. 24, comma 6, lett. c) l. n. 241/1990, ai sensi del quale «Con regolamento, adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, il Governo può prevedere casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi…quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini»;

– l’art. 3 della l. n. 241/1990 che impone il principio generale di motivazione degli atti amministrativi, anche nei casi di diniego dell’accesso, per cui il provvedimento deve spiegare le concrete ragioni per le quali l’accesso arrecherebbe pregiudizio agli interessi tutelati;

– l’art. 92, comma 2-bis, D.lgs. 159/2011 (Codice antimafia) che introduce un principio di bilanciamento pur confermando la possibilità di limitare l’accesso per ragioni di sicurezza, la disposizione riconosce che, esaurite le indagini o cessate le esigenze di riservatezza, l’interessato ha diritto di prendere visione dei documenti che lo riguardano.

L’art. 3, comma 1, lettera c) del D.M. 16 marzo 2022 (disposizione emanata in attuazione dell’art. 92 del D.lgs. 6 settembre 2011, n. 159) prevede che «i documenti istruttori inerenti ai procedimenti relativi al rilascio della documentazione antimafia, nonché i documenti, comunque prodotti o acquisiti, la cui conoscenza può pregiudicare l’attività di prevenzione delle infiltrazioni della criminalità organizzata ed i provvedimenti prefettizi in materia di antimafia».

Quest’articolo prevede una clausola di esclusione dall’accesso dovuta a esigenze di sicurezza pubblica e tutela di fonti riservate, ma detta norma non può essere interpretata in modo da introdurre un divieto assoluto e infinito di accesso, ma deve essere opportunamente coordinata con le citate disposizioni che disciplinano il diritto di accesso al fine di restringere la clausola escludente che essa contempla nel giusto ambito.

Inoltre, considerato che la ratio della disposizione normativa ministeriale è quella di impedire la diffusione di informazioni che possano arrecare pregiudizio alle indagini in corso o alla sicurezza delle fonti, va da sé che detto diniego non possa persistere venute meno tali ragioni.

L’art. 3 D.M. 16 marzo 2022, pertanto, interpretato in conformità ai principi costituzionali e al diritto dell’Unione, va inteso come clausola che consente il diniego all’accesso solo in presenza di necessità concrete e attuali di tutela dell’attività di prevenzione o della riservatezza delle fonti, esigenze che devono essere esplicitate e comunque limitate al tempo strettamente necessario.

Ne consegue che deve essere garantito, ove possibile, un accesso anche parziale con oscuramento dei dati sensibili e il giudice amministrativo ha facoltà di vagliare la persistenza attuale delle ragioni di segretezza. Diversamente l’ostensione è dovuta per garantire l’effettività del diritto di difesa (art. 24 Cost.; art. 47 Carta UE; art. 6 CEDU).

Il principio resta sostanzialmente lo stesso, anche quando, come nel caso che ci occupa, l’Amministrazione (Ministero dell’Interno) nega l’accesso di determinati atti qualificati come “riservati”.

Anche in tal caso l’esclusione impone una valutazione concreta e motivata, diretta a verificare se la conoscenza del documento, in quel momento, possa effettivamente arrecare un pregiudizio attuale e specifico agli interessi tutelati.

7.2. Il Collegio, chiarita la portata normativa dell’art. 3 del D.M. 16 marzo 2022 (norma di eccezione che va interpretata restrittivamente e in corrispondenza con i principi costituzionali ed europei) e quindi che il divieto di accesso agli atti in materia antimafia può essere considerato legittimo soltanto se limitato nel tempo, ritiene che nel caso in esame il diniego sia illegittimo.

Invero, dall’esame congiunto dei suddetti motivi di gravame l’avversato diniego di accesso si traduce in un generale e acritico richiamo alla disciplina di cui al D.M. 16 marzo 2022 e integra, pertanto, un’illegittima compressione del diritto di difesa.

Si legge in detto atto «…l’art 3, co. Lett. c) del D.M. 16/03/2022, la documentazione di cui si chiede l’accesso rientra tra quella non ostensibile, trattandosi di documentazione classificata dalla legge come “riservata”, per cui sussiste il divieto di divulgazione, trattandosi di atti che – sebbene dichiarati dalla parte istante quali atti prodromici alla proposizione di ricorso giurisdizionale – rientrano tra quelli che, per motivi di ordine e sicurezza pubblica ovvero ai fini delle repressione della criminalità, non sono suscettibili di essere prodotti»

Le ragioni di sicurezza che impongono il diniego di accesso appaiono riproduttive della norma ostativa e non spiegano, nemmeno in modo succinto, le materiali ragioni che giustificano la sottrazione dalla disponibilità processuale e, quindi al diritto di difesa, del rapporto informativo n. 165/R del 2 ottobre 2017.

Non sussistono, inoltre, i presupposti per la perdurante applicazione dell’art. 92 del D.lgs. n. 159/2011.

Dagli atti risulta che le indagini penali originarie riguardanti l’amministratore della società sono state definite con l’archiviazione e che la temporaneità del divieto invocata dall’Amministrazione si sia tradotta, nei fatti, in una compressione di durata indeterminata, incompatibile con i principi di proporzionalità e di effettività della tutela giurisdizionale di cui agli artt. 24 e 111 Cost.

Inoltre, il Collegio, contrariamente alla decisione del T.a.r., non ritiene di qualificare il provvedimento impugnato in primo grado come atto meramente confermativo, in quanto nel caso di specie la presenza di circostanze sopravvenute (archiviazione, modifiche normative e procedurali, richieste istruttorie del TAR) ha sicuramente imposto all’amministrazione una nuova valutazione dell’istanza di accesso con la conseguenza che il diniego gravato ha natura di atto autonomamente impugnabile.

Parimenti fondato è il profilo concernente la violazione del diritto di partecipazione e di difesa sancito dall’art. 41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea.

Il diritto dell’interessato di prendere conoscenza dei documenti che lo riguardano costituisce elemento essenziale del principio di buona amministrazione e non può essere sacrificato mediante riferimenti generici a esigenze di segretezza non comprovate.

La parte appellante ritiene che la conoscenza del rapporto informativo sia necessaria per esercitare il proprio diritto di difesa al fine di contestare il provvedimento del 29 novembre 2024 di rigetto dell’istanza di revoca dell’interdittiva antimafia della Società (per cui pende il ricorso n. 142/2025 davanti al competente TAR) dal momento che le risultanze dell’interdittiva antimafia dipendono dal richiesto rapporto informativo.

7.3. Merita attenzione anche il sesto motivo di appello, non esaminato dal T.a.r., che si duole della violazione della normativa emergenziale di cui al D.L. n. 152 del 6 novembre 2021 convertito nella L. n. 233/2021.

In particolare, agli artt. 47 e 48 ,il D.L. 6 novembre 2021, n. 152, convertito con L. 29 dicembre 2021 n. 233, ha inciso su diversi aspetti della normativa antimafia (D.lgs. 159/2011), introducendo una sorta di rafforzamento degli strumenti di prevenzione collaborativa e di self-cleaning, una maggiore interlocuzione tra impresa e Prefettura, e una più intensa trasparenza procedimentale, al fine di preservare la tutela dell’ordine pubblico e della liceità del sistema economico evitando che l’interdittiva antimafia si trasformi in una misura automaticamente espulsiva e irreversibile e, anzi, consentendo alle imprese un percorso di ripresa e regolarizzazione, nel rispetto del principio di proporzionalità.

Il decreto n. 152/2021 sostanzialmente impone una più efficiente collaborazione tra l’amministrazione procedente e l’impresa rafforzando la possibilità di presentare documentazione, osservazioni e misure di rimedio, anche nel corso dell’istruttoria prefettizia, prevedendo la possibilità di revocare o aggiornare l’interdittiva se è provato, con fatti e condotte idonee, il venir meno del pericolo.

Il nuovo procedimento non è deve essere il frutto di un’attività istruttoria unilaterale e segreta, ma è configurato come un iter amministrativo che garantisce il contraddittorio e il dialogo tra imprese e amministrazioni.

Il rafforzamento del self-cleaning implica necessariamente un ampliamento del diritto di accesso e della trasparenza amministrativa, perché l’impresa deve poter conoscere i presupposti di fatto e le fonti che giustificano il sospetto di infiltrazione, contestare gli elementi di pericolosità e dimostrare l’avvenuta adozione di misure di bonifica aziendale.

Ciò detto la ratio del D.L. 152/2021 non è conciliabile con un sistema in cui prevale l’esigenza della segretezza e, anzi, la maggiore collaborazione nell’interesse della bonifica dell’azienda, richiede che il diniego di accesso agli atti sia adeguatamente motivato per consentire all’impresa l’adozione delle opportune misure correttive, organizzative e di compliance tali da eliminare il pericolo e riacquisire l’affidabilità morale e professionale.

8. L’appello, pertanto, merita di essere accolto e per l’effetto va ordinato all’amministrazione resistente l’esibizione e il rilascio di copia dei documenti richiesti nei sensi e nelle modalità di cui in motivazione.

9. L’accoglimento dei motivi sopra indicati comporta l’annullamento del provvedimento impugnato e resta assorbita la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, atteso che la controversia trova soluzione nell’ambito dei principi nazionali ed eurounitari già chiaramente interpretati.

10. Considerata anche che la peculiarità della materia trattata soggetta a mutamenti interpretativi le spese del presente procedimento possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, lo accoglie e per l’effetto ordina all’amministrazione resistente l’esibizione e il rilascio di copia dei documenti richiesti nei sensi e nelle modalità di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la società appellata.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre con l’intervento dei magistrati:

Roberto Giovagnoli, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Michele Pizzi, Consigliere

Paola La Ganga, Consigliere, Estensore

Lunella Caradonna, Consigliere

L'articolo Sull’accesso agli atti in materia antimafia. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Ordinanza cautelare – Revocazione – Errore di fatto revocatorio – Casi.

Va rigettata l’istanza di revocazione di un ordinanza cautelare che sia argomentata con rilievi del tutto disallineati dai canonici parametri di filtro che annettono rilevanza all’errore di fatto solo laddove esso: (a)origini da una svista percettiva o sensoriale del materiale istruttorio che appaia con immediatezza e sia di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche; (b) abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto di fatto; (c) attenga ad un punto non controverso e sul quale la decisione non ha in alcun modo, e tantomeno espressamente, motivato; (d) intercetti elementi decisivi della decisione da revocare, sussistendo oggettivamente un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa.

Pres. De Nictolis – Est. Pescatore

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 8227 del 2025, proposto dalla società -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Cantile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ufficio Territoriale del Governo Latina, Ministero dell’Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la revocazione

​dell’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato, sez. III n. 03906/2025, resa tra le parti. ​

Visto l’art. 58 cod. proc. amm.;

Visti il ricorso in revocazione e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo Latina e del Ministero dell’Interno;

Vista la impugnata ordinanza cautelare di questa Sezione del 27 ottobre 2025, n. 3906, con la quale è stata respinta l’istanza cautelare di sospensione dell’ordinanza cautelare del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – sezione staccata di Latina, dell’11 settembre 2025, n. 220;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 il Cons. Giovanni Pescatore e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Vista l’ordinanza di questa Sezione del 27 ottobre 2025, n. 3906, con la quale è stata respinta l’istanza cautelare di sospensione dell’ordinanza cautelare del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – sezione staccata di Latina, dell’11 settembre 2025, n. 220;

Vista l’istanza di revoca della suddetta ordinanza n. 3906 del 2025 proposta dalla società -OMISSIS- ai sensi dell’art. 395 comma 4 c.p.c., richiamato dall’art. 58 comma 2 c.p.a.;

Considerato che l’istanza di revoca è affidata a cinque motivi rescindenti a mezzo dei quali l’istante sostiene, in sostanza, che l’ordinanza de qua sarebbe inficiata da altrettanti errori revocatori per avere la Sezione equivocato e mal inteso circostanze emergenti dalle risultanze documentali di causa;

Ritenuto che l’istanza è argomentata con rilievi del tutto disallineati dai canonici parametri di filtro che annettono rilevanza all’errore di fatto solo laddove esso: (a)origini da una svista percettiva o sensoriale del materiale istruttorio che appaia con immediatezza e sia di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche; (b) abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto di fatto; (c) attenga ad un punto non controverso e sul quale la decisione non ha in alcun modo, e tantomeno espressamente, motivato; (d) intercetti elementi decisivi della decisione da revocare, sussistendo oggettivamente un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa;

Considerato infatti che:

i) viene anzitutto contestato il passaggio dell’ordinanza n. 3906/2025 in cui si legge che “l’interdittiva dà atto che diversi dipendenti della società hanno precedenti penali o, comunque, possono essere ritenuti contigui ad ambienti riconducibili alla criminalità organizzata dell’area casertana”.

Secondo il ricorrente, il Collegio non si sarebbe avveduto “che la Prefettura si riferiva, in realtà, a un unico operaio, -OMISSIS-”, peraltro fuoriuscito dalla società oltre tre anni prima del preavviso dell’interdittiva.

L’asserito errore di fatto è tuttavia smentito per tabulas dal testo dell’interdittiva, che alle pagine 1 e 2 dà conto dell’elenco di diversi dipendenti a vario titolo ritenuti contigui ad ambienti riconducibili alla criminalità organizzata dell’area casertana. L’ordinanza n. 3906 del 2025 si è limitata a riportare in parte qua il testo dell’interdittiva (“l’interdittiva dà atto che..”), sicché il vizio di travisamento dei dati documentali risulta del tutto destituito di fondamento;

ii) sarebbe stato malinteso anche l’esito del procedimento giudiziario a carico di -OMISSIS-, figlio del socio unico -OMISSIS-, conclusosi con un provvedimento di archiviazione.

Nell’ordinanza n. 3906/2025 si dà atto, tuttavia, del corretto esito del procedimento penale, laddove si riferisce che -OMISSIS- “ha ricevuto informazioni di garanzia nell’ambito di un procedimento penale per tentato omicidio con l’aggravante del metodo mafioso; benché rispetto a tale procedimento vi sia una richiesta di archiviazione da parte della Procura, il provvedimento prefettizio dà anche conto che il predetto -OMISSIS- è stato più volte controllato in compagnia di soggetti vicini al clan -OMISSIS-”.

La piana lettura dell’ordinanza rende chiaro che l’esito giudiziario non è stato affatto travisato, essendo stato riportato nella sua integralità, mentre la seconda circostanza (le plurime frequentazioni controindicanti) trova documentale riscontro alla pagina 5 del provvedimento interdittivo. Il fatto che di tali contatti non siano stati forniti ulteriori riscontri dalla Prefettura è questione che eventualmente potrebbe rilevare a fini valutativi, ma che certamente non consente di asserire alcun “travisamento” del materiale istruttorio di causa;

iii) sarebbe erronea anche l’ulteriore affermazione contenuta nell’ordinanza n. 3906/2025 secondo la quale “la stessa -OMISSIS- è stata acquistata da -OMISSIS- da un soggetto con precedenti penali”, e ciò in quanto – deduce la parte ricorrente –il soggetto in questione sarebbe in realtà incensurato.

Tuttavia, a pagina 1 dell’interdittiva si menzionano precedenti “per armi e bancarotta fraudolenta” a carico del sunnominato venditore, il che – trattandosi di “precedenti penali” a tutti gli effetti – smentisce la contraria affermazione di parte ricorrente;

iv) ancora, il Collegio avrebbe erroneamente richiamato l’episodio dei fratelli -OMISSIS-, riferendo implicitamente che l’attività di impresa della -OMISSIS- sarebbe stata avviata con l’apporto di soggetti colpiti da precedenti penali. Si tratterebbe di affermazione erronea in quanto “l’impresa -OMISSIS- opera dal -OMISSIS- (cfr. proprio verbale di audizione in Prefettura), i rapporti con i -OMISSIS- sono cessati nel 2008, e, in ogni caso, i -OMISSIS- sono stati definitivamente assolti”.

Tuttavia, l’ordinanza si limita a riferire che “-OMISSIS- ha iniziato la propria attività collaborando con un imprenditore con precedenti penali per associazione mafiosa” e la circostanza trova aggancio nel contenuto dell’interdittiva, poiché detta collaborazione – secondo quanto ivi riportato (pagina 3) – è avvenuta negli anni 2001-2008, quando il procedimento a carico dei -OMISSIS-, rubricato al n. -OMISSIS- RG PM Procura della Repubblica DDA di Napoli, era ancora in essere (mentre l’assoluzione è stata pronunciata dalla Corte di Appello il -OMISSIS- 2025);

v) il Collegio avrebbe infine errato nel dare rilievo al fatto che “la società ha fatto parte del -OMISSIS-, interdetto dalla Prefettura di Napoli nel 2018”, e ciò in quanto detta partecipazione non segnalerebbe “alcuna reale “cointeressenza” economica stabile tra le imprese consorziate”.

La censura, tuttavia, investe profili meramente valutativi, mentre non segnala alcun travisamento percettivo della circostanza di fatto (la partecipazione al -OMISSIS-) riportata alla pagina 5 del provvedimento interdittivo;

vi) infine, sulla base di questi presunti (in realtà, per quanto si è esposto, del tutto insussistenti) errori di fatto, il Collegio sarebbe giunto ad una incongrua prognosi del rischio di condizionamento mafioso, siccome basata su indici insussistenti e comunque risalenti nel tempo e non più attuali alla luce delle sopravvenute misure di self-cleaning.

La deduzione fonda, tuttavia, in parte su presupposti fallaci (quanto ai diversi supposti profili di erronea percezione del materiale istruttorio) e, in altra parte, su elementi valutativi (quanto alla attualità o meno del diagnostico pericolo infiltrativo) che esulano dalla critica deducibile in sede revocatoria.

Ritenuto, pertanto, che:

— tutti i motivi revocatori devono essere respinti come infondati, in quanto le censure prospettate non concernono la mancata o errata percezione di elementi di fatto determinanti ai fini della definizione del giudizio;

— conseguentemente, l’istanza di revoca deve essere dichiarata inammissibile;

— le spese di lite devono essere regolamentate in applicazione del criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

dichiara inammissibile l’istanza di revocazione dell’ordinanza cautelare di questa Sezione del 27 ottobre 2025, n. 3906.

Condanna la parte ricorrente a rifondere in favore della parte resistente le spese di lite che liquida nell’importo omnicomprensivo di € 1.000,00 (mille), oltre accessori di legge.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

L'articolo Sull’errore di fatto revocatorio. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Gratuito patrocinio – Revoca – Nomina di più di un difensore di fiducia.

Considerato che l’art. 80, comma 1, T.U.S.G. stabilisce che “chi è ammesso al patrocinio può nominare un difensore scelto tra gli iscritti negli elenchi degli avvocati per il patrocinio a spese dello Stato, istituiti presso i consigli dell’ordine del distretto di Corte di appello nel quale ha sede il magistrato competente a conoscere del merito o il magistrato davanti al quale pende il processo” e che l’art. 91, comma 1, lett. b), T.U.S.G. individua, quale causa di esclusione dal gratuito patrocinio, la circostanza che “il richiedente sia assistito da più di un difensore”, con prescrizione che, benchè riferita al processo penale, deve intendersi quale principio generale, applicabile, come tale, a tutte le tipologie processuali, deve essere conseguentemente revocato, ai sensi dell’art. 136, comma 2, T.U.S.G., il provvedimento di ammissione al gratuito patrocinio già adottato  in favore di parte ricorrente che abbia nominato due difensori di fiducia.

Pres. Francavilla – Est. Corbi

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 7661 del 2024, proposto da Pamela Di Ventura, rappresentata e difesa dagli Avvocati Vincenzo Iacovino, Vincenzo Fiorini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Monterotondo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avvocati Clara Curreri, Francesca Antonacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Donato D’Angelo, Luisa Valle, Mario Filippi, non costituiti in giudizio;

per la liquidazione

dei compensi maturati dalla parte ricorrente, ammessa al gratuito patrocinio a carico dell’Erario, giusta decreto della Commissione all’uopo costituita ai sensi dell’art. 14 delle norme attuative del c.p.a. presso l’intestato Tribunale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 il Dott. Christian Corbi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

LETTO il decreto con cui parte ricorrente, in data 30.9.2024, è stata ammessa al gratuito patrocinio dalla Commissione all’uopo costituita ai sensi dell’art. 14 delle norme attuative del c.p.a. presso l’intestato Tribunale;

LETTA l’istanza, depositata in data 10.4.2025 dalla ricorrente, come detto ammessa al gratuito patrocinio, avente a oggetto la liquidazione dei compensi in favore del proprio difensore, Avv. Vincenzo Iacovino;

RILEVATO che parte ricorrente, come si evince sia dalla procura speciale versata in atti, sia dal libello introduttivo del giudizio, ha nominato nel presente giudizio, quali propri difensori di fiducia, sia l’Avv. Vincenzo Iacovino, sia l’Avv. Vincenzo Fiorini;

RITENUTO che l’art. 80, comma 1, T.U.S.G. stabilisce che “chi è ammesso al patrocinio può nominare un difensore scelto tra gli iscritti negli elenchi degli avvocati per il patrocinio a spese dello Stato, istituiti presso i consigli dell’ordine del distretto di Corte di appello nel quale ha sede il magistrato competente a conoscere del merito o il magistrato davanti al quale pende il processo”;

RITENUTO che l’art. 91, comma 1, lett. b), T.U.S.G. individui, quale causa di esclusione dal gratuito patrocinio, la circostanza che “il richiedente sia assistito da più di un difensore”;

RITENUTO che l’art. 91 T.U.S.G., benchè riferito al processo penale, debba intendersi quale principio generale, applicabile, come tale, a tutte le tipologie processuali (Cass. civ., n. 33481/2022);

RITENUTO quindi che, nel caso di specie, debba essere revocato, ai sensi dell’art. 136, comma 2, T.U.S.G., il provvedimento di ammissione al gratuito patrocinio in favore di parte ricorrente, stante la carenza dei presupposti di legge per la concessione del beneficio;

RITENUTO che l’intervenuta revoca dell’ammissione al gratuito patrocinio porti con sé la declaratoria di inammissibilità dell’istanza di liquidazione del relativo compenso;

RITENUTO che il presente provvedimento non ha valenza decisoria, cosicchè il Collegio non è tenuto a statuire sulle spese della fase;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis):

– revoca il provvedimento di ammissione al gratuito patrocinio, con cui la parte ricorrente, in data 30.9.2024, era stata provvisoriamente ammessa al beneficio;

– dichiara l’inammissibilità dell’istanza di liquidazione del compenso depositata dal difensore di parte ricorrente in data 10.4.2025;

– nulla sulle spese.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Vincenza Caldarola, Referendario

Christian Corbi, Referendario, Estensore

L'articolo Sul gratuito patrocinio a spese dello Stato. proviene da Giustamm.

Concorso – Concorrenti – Principio generale di autoresponsabilità – Soccorso istruttorio – Limiti.

In base al principio generale di autoresponsabilità dei concorrenti che, per giurisprudenza costante, viene in rilievo nei procedimenti selettivi, ciascun partecipante sopporta le conseguenze di eventuali errori o incompletezze commessi nella compilazione della domanda o nella presentazione dei documenti, senza poter invocare al riguardo il c.d. soccorso istruttorio, poiché questo costituirebbe una palese violazione del principio della par condicio competitorum. Nell’ambito delle procedure concorsuali, infatti, l’istituto del soccorso istruttorio non è attivabile allorché il candidato abbia del tutto omesso nella compilazione della domanda di partecipazione di dichiarare i titoli posseduti. Ciò perché l’indicazione dei titoli in un concorso pubblico è un elemento della domanda di partecipazione, la cui carenza non può in alcun modo essere sanata da un’indicazione successiva alla scadenza del termine di presentazione; in quest’ultimo caso si consentirebbe non già una regolarizzazione, bensì un’integrazione della domanda di partecipazione, non consentita in materia di procedure concorsuali in ragione della perentorietà dei termini e del necessario rispetto del principio della par condicio dei candidati. Infatti, consentire ad un candidato di dichiarare, con un termine di presentazione delle domande già spirato, un requisito o un titolo non indicato, significherebbe riconoscergli un vantaggio rispetto agli altri candidati in palese violazione della par condicio. In questo senso, dietro alla individuazione di rigorosi limiti al principio del soccorso istruttorio vi sia l’esigenza di evitare che l’allargamento del suo ambito applicativo possa – oltre ad alterare la par condicio – violare il canone di imparzialità e di buon andamento dell’azione amministrativa, incidere sul divieto di disapplicazione della lex specialis contenuta nel bando oppure eludere la natura decadenziale dei termini cui è soggetta la procedura.

Pres. Corradino – Est. Cerroni

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3540 del 2025, proposto dalla signora Loredana Amorosi, rappresentata e difesa dall’avvocato Oriana Pragliola, con domicilio eletto presso il suo studio in L’Aquila, Portici San Bernardino, 2,

contro

l’Azienda Usl Umbria n. 2, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Mario Rampini, con domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, piazza Piccinino 9,

nei confronti

Stefania Falcini, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima) n. 946/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Usl Umbria n. 2;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025, il Cons. Angelo Roberto Cerroni e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La signora Loredana Amorosi ha partecipato al concorso pubblico per titoli ed esami per la copertura a tempo indeterminato di n. 31 posti di operatore socio sanitario – categoria BS, indetto dall’Azienda U.S.L. Umbria n. 2 con delibera del Direttore Generale n. 826 del 14 ottobre 2014.

Con delibera del Direttore Generale n. 547 del 14 maggio 2017 di approvazione della graduatoria concorsuale, la sig.ra Amorosi si è collocata nella posizione n. 217 con 48,270 punti.

1.1. – In data 22 maggio 2017, l’odierna parte appellante ha presentato all’Ufficio concorsi dell’Azienda U.S.L. Umbria n. 2 una richiesta di rivalutazione dei titoli di carriera e conseguente aggiornamento della posizione in graduatoria, allegando la sentenza del Tribunale di L’Aquila, sez. lavoro, n. 379 del 2016, che aveva accertato come la sig.ra Amorosi – operativa, dal 1° settembre 2006, a tempo pieno e indeterminato presso la R.S.A. di Montereale (AQ), affidata in gestione dalla A.S.L. n. 1 Avezzano – Sulmona – L’Aquila alla cooperativa sociale Elleuno (sostituita, a far data dal 1° aprile 2013, dalla cooperativa Quadrifoglio) – avesse di fatto prestato servizio – fino al 31 marzo 2013 – direttamente alle dipendenze della Azienda sanitaria abruzzese, stante la mancanza di una reale organizzazione della prestazione da parte della cooperativa datrice di lavoro.

Senza dare riscontro alla richiesta summenzionata, con delibera del Direttore Generale n. 585 del 24 maggio 2017 è stata disposta l’assunzione a tempo indeterminato di n. 49 operatori socio sanitari – categoria BS, con esclusione della sig.ra Amorosi dalla lista dei candidati collocatisi in posizione utile in graduatoria, in quanto l’ultimo concorrente assunto dall’Amministrazione tramite la suddetta determinazione è stata la sig.ra Margherita Teofrasti, classificatasi al posto n. 53 con 53,300 punti.

2. – A seguito di un’istanza di autotutela presentata il 23 giugno 2017 e rimasta inevasa, la signora Amorosi ha gravato innanzi al T.A.R. per l’Umbria le delibere del D.G. n. 547 del 2017 e n. 585 del 2017, sostenendo che, alla luce della soprarichiamata pronuncia del Tribunale di L’Aquila, il punteggio finale a lei spettante avrebbe dovuto essere pari a punti 59,07 – in virtù di un punteggio per i titoli di servizio pari a punti 14,40, frutto dell’operazione di moltiplicazione per 8 (ossia il numero di anni compreso nel segmento temporale che va dal 1° settembre 2006 ad ottobre 2014) degli 1,80 punti da attribuire, secondo il verbale n. 1 del 18 luglio 2016, per ogni anno di servizio prestato dal candidato “presso aziende del SSN o altri enti equiparati” – e non a punti 48,270 – ossia, il punteggio effettivamente assegnatole dalla Commissione in forza dell’attribuzione di un punteggio per i titoli di carriera pari a punti 3,60, calcolato assumendo come base della predetta moltiplicazione i punti 0,45 previsti, nel verbale di cui sopra, per ogni anno prestato “presso case di cura o strutture convenzionate”.

Un tale punteggio sarebbe stato in grado di collocare la ricorrente tra l’ottavo e il nono posto in graduatoria, quindi in una posizione utile ai fini dell’assunzione a tempo indeterminato presso l’A.U.S.L. resistente. Conseguentemente, essa ha dedotto, da un lato, il difetto di motivazione dei due provvedimenti gravati, i quali non enuncerebbero le ragioni del suo mancato collocamento in posizione utile nella graduatoria di concorso, e, dall’altro, la violazione dell’articolo 21-octies della legge n. 241 del 1990 e l’eccesso di potere per totale carenza di istruttoria. Inoltre, la candidata non vincitrice ha domandato al giudice di prime cure il risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale che le sarebbe derivato dai provvedimenti impugnati, il primo da quantificarsi sulla base del parametro costituito dallo stipendio mensile spettante a un operatore socio-sanitario al momento dell’assunzione, mentre il secondo da determinarsi in via equitativa.

2.1. – La ricorrente ha, poi, impugnato, con un primo atto di motivi aggiunti, le delibere del D.G. dell’Azienda sanitaria resistente n. 1239 del 30 ottobre 2017 e n. 1283 del 6 novembre 2017, mediante le quali sono state disposte ulteriori assunzioni di personale attingendo alla graduatoria del concorso, gravate nella parte in cui non hanno contemplato “con riserva” la deducente; con un secondo atto di motivi aggiunti, le delibere del D.G. n. 1526 e n. 1527 del 28 dicembre 2017 e n. 100 del 31 gennaio 2018, recanti l’assunzione di ulteriore personale per scorrimento della graduatoria del concorso; con un terzo atto di motivi aggiunti, la graduatoria aggiornata, pubblicata il 3 aprile 2018 sul sito dell’Azienda U.S.L. Umbria n. 2, nella quale la sig.ra Amorosi è risultata ancora collocata nella posizione n. 217.

2.2. – Nelle more della definizione del giudizio dinanzi al T.A.R., la sentenza del Tribunale di L’Aquila, sez. lavoro, n. 379/2016 è stata integralmente riformata dalla Corte d’Appello di L’Aquila – sez. lavoro – con la pronuncia n. 118/2018, che ha accolto l’appello della A.S.L. n. 1 Avezzano – Sulmona – L’Aquila e conseguentemente respinto la domanda proposta dalla sig.ra Amorosi con il ricorso introduttivo. Quest’ultima decisione è stata cassata con rinvio dalla Corte di Cassazione – sez. lavoro – con la sentenza n. 23669/2022, nella quale è stata rilevata la mancata integrazione del contraddittorio in appello nei confronti della cooperativa sociale Elleuno; dopodiché, la Corte d’appello de L’Aquila ha emanato – in esito al giudizio di rinvio – la sentenza n. 313/2023, mediante la quale è stato respinto l’appello dell’Azienda sanitaria e accertato il diritto della Amorosi a percepire dalla A.S.L. il trattamento retributivo previsto per i lavoratori con mansioni di operatore socio sanitario per il periodo dal 10 settembre 2006 al 31 marzo 2013, con conseguente condanna dell’Azienda al pagamento, in favore della ricorrente in primo grado, delle differenze retributive e del TFR. Infine, il ricorso proposto dall’A.S.L. n. 1 Abruzzo avverso la pronuncia della Corte d’appello de L’Aquila n. 313/2023 è stato dichiarato inammissibile dalla Corte di Cassazione con la sentenza n. 15402/2024.

3. – Per quanto attiene precipuamente al giudizio amministrativo di primo grado, il T.A.R. per l’Umbria è intervenuto per respingere il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti con la sentenza n. 946 del 2024, tramite cui ha preliminarmente dichiarato exart. 49, comma 2, cod. proc. amm. di poter prescindere dallo scrutinio delle eccezioni di inammissibilità e di improcedibilità del ricorso sollevate dall’Azienda sanitaria resistente, stante la ritenuta infondatezza delle domande di parte ricorrente. Difatti, il giudice di prime cure ha dichiarato di non poter valutare titoli che, seppure sussistenti, non fossero stati dichiarati al momento della presentazione della domanda di partecipazione al concorso pubblico, in quanto costituenti un’integrazione della domanda non consentita in materia di procedure concorsuali in ragione della perentorietà dei termini di presentazione e del necessario rispetto del principio della par condiciodei candidati.

Premesso ciò, il giudice di primo grado ha affermato la legittimità dell’operato della Commissione di concorso, la quale avrebbe basato la sua valutazione sulle dichiarazioni svolte dalla sig.ra Amorosi nella domanda di partecipazione, relative all’attività lavorativa espletata, a partire dal 1° settembre 2006, quale operatrice socio sanitaria alle dipendenze di società cooperative sociali – precisamente, la società Elleuno e, dal 1° aprile 2013, la cooperativa Quadrifoglio, titolari di appalti di servizi affidati dalla A.S.L. n. 1 Abruzzo – e non alle dirette dipendenze della Azienda sanitaria abruzzese. A suffragio della tesi della correttezza dell’agire dell’Amministrazione resistente, il T.A.R. ha specificato anche che, nella domanda di concorso presentata dalla ricorrente, non sarebbe stata menzionata la pendenza di un contenzioso con l’A.S.L. n. 1 Abruzzo per il riconoscimento del suddetto periodo di servizio e che la sentenza del Tribunale de L’Aquila sarebbe stata trasmessa dall’interessata all’Azienda U.S.L. Umbria n. 2 soltanto dopo l’approvazione della graduatoria del concorso.

In aggiunta, il giudice di prime cure ha sottolineato che la deducente non avrebbe contestato il fatto che la graduatoria sia stata originariamente redatta in modo corretto, ma avrebbe impugnato solamente la relativa delibera di approvazione, lamentando in sostanza “una presunta illegittimità sopravvenuta del provvedimento”, ritenuta dal T.A.R. non configurabile nel caso di specie alla stregua del principio del tempus regit actum, non essendo ravvisabili né l’ipotesi eccezionale di invalidità successiva introdotta da una norma sopravvenuta espressamente retroattiva, né quella di un’intervenuta declaratoria di illegittimità costituzionale.

4. – Con l’appello in epigrafe, la sig.ra Amorosi censura l’error in iudicandocommesso dal primo giudice nell’individuazione del “dies a quo della dichiarazione dei titoli nella domanda di partecipazione al pubblico concorso controverso”. Secondo l’appellante, la controversia in discussione verterebbe su un titolo di merito regolarmente indicato nella domanda di partecipazione e, per questo motivo, ritenuto “sempre presente”; conclusione, questa, che troverebbe un fondamento nell’ordinanza del Consiglio di Stato n. 4394/2017 – resa tra le parti in lite in sede di appello sull’ordinanza cautelare n. 152/2017 con cui il T.A.R. per l’Umbria aveva accolto la domanda di sospensione delle delibere asline impugnate con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado – laddove è stato affermato che “non rileva che la sentenza sia sopravvenuta alla scadenza del bando, tenuto conto della portata retroattiva del pronunciamento e del fatto che nella specie non si fa questione di un requisito di partecipazione, ma di un titolo di merito, regolarmente indicato nella domanda di partecipazione”.

Sulla base dei rilievi appena illustrati, che testimonierebbero l’“attualità” delle censure già avanzate con il ricorso di primo grado e con i successivi ricorsi per motivi aggiunti proposti innanzi al T.A.R. per l’Umbria, l’appellante reitera di fronte a questo Consiglio quanto già dedotto in prime cure per contestare l’avvenuta esclusione dalla pubblicazione della graduatoria finale del concorso pubblico bandito dall’Azienda U.S.L. Umbria n. 2.

5. – Si è costituita in giudizio l’A.U.S.L., che ha depositato una memoria in cui, prima di contestare la fondatezza dell’appello, ha riproposto le eccezioni di inammissibilità e improcedibilità dell’impugnativa di primo grado non scrutinate dal T.A.R. per l’Umbria. Per quanto attiene alla prima eccezione, la difesa di parte pubblica ha ribadito che la signora Amorosi avrebbe omesso la notifica del ricorso introduttivo ad almeno un controinteressato sostanziale, atteso che la sig.ra Stefania Falcini – destinataria della notifica del suddetto ricorso effettuata dalla Amorosi –, essendosi collocata al nono posto della graduatoria, non verrebbe danneggiata dall’accoglimento dell’impugnazione. Per converso, per l’Azienda sanitaria, la qualifica di controinteressata andrebbe riconosciuta all’ultima candidata idonea della quale è stata disposta l’assunzione – e che sarebbe destinata a perdere il posto di lavoro ove le contestazioni di parte appellante fossero ritenute fondate –, cioè la signora Margherita Teofrasti, collocatasi nella posizione n. 53, oppure, in ottica di eventuali scorrimenti, i soggetti collocatisi dalla posizione n. 54 fino a risalire a quella ricoperta dall’odierna appellante (ossia la n. 217).

Con riguardo alla seconda eccezione di rito, invece, la Azienda U.S.L. Umbria n. 2 ha nuovamente sollevato l’improcedibilità del ricorso di primo grado per sopravvenuta carenza di interesse, sul presupposto che la graduatoria degli idonei avrebbe cessato di avere efficacia, essendo spirato il termine di 36 mesi decorrente, ai sensi del bando, “dalla data di pubblicazione per eventuali coperture di posti per i quali il concorso è stato bandito, ovvero di posti della stessa categoria e profilo professionale che successivamente ed entro tale termine dovessero rendersi disponibili presso l’Azienda USL Umbria 2” (art. 9 del bando prot. n. 130549/2014). Per l’Azienda appellata, considerati la mancata impugnazione della suddetta clausola e il decorso di svariati anni dalla pubblicazione della graduatoria, quest’ultima – e anche l’intera procedura concorsuale – non potrebbe “certo “riacquisire” efficacia ai limitati fini di una rivalutazione riguardante solo la posizione dell’appellante”.

6. – Espletato lo scambio delle memorie difensive exart. 73 cod. proc. amm., la causa è venuta in discussione all’udienza pubblica del 23 ottobre 2025 ed è stata conseguentemente incamerata per la decisione.

7. – Il Collegio deve, in via del tutto preliminare, scrutinare le eccezioni di rito sollevate dall’Amministrazione appellata.

7.1. – Innanzitutto, non può essere condivisa l’eccezione preliminare per cui il ricorso introduttivo non sarebbe stato notificato ad almeno un controinteressato. Osserva, infatti, il Collegio che, secondo un consolidato principio giurisprudenziale, “in ipotesi di impugnazione di graduatorie, vanno qualificati come controinteressati coloro fra i partecipanti i quali, per effetto dell’ipotetico accoglimento del ricorso, verrebbero a subire un pregiudizio anche in termini di postergazione nella graduatoria medesima” (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. II, 24 settembre 2025, n. 7489; id., Sez. VII, 22 maggio 2025, n. 4428; id., Sez. II, 4 aprile 2023, n. 3445; id., Sez. VII, 3 gennaio 2023, n. 112; id., Sez. IV, 11 luglio 2016, n. 3076), atteso che il posizionamento in graduatoria differenzia in astratto la posizione giuridica dei vincitori della procedura, così come quella dei candidati risultati idonei.

Nel caso di specie, il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado è stato notificato alla sig.ra Stefania Falcini, collocatasi in graduatoria in posizione poziore – la nona – rispetto a quella dell’odierna appellante e la cui sfera giuridica risulterebbe pregiudicata dall’eventuale assegnazione a quest’ultima del maggior punteggio rivendicato nel ricorso introduttivo in termini di “peggioramento” del proprio posizionamento in graduatoria, dal momento che sarebbe la prima candidata che verrebbe “scavalcata” dalla sig.ra Amorosi in seguito al nuovo computo dei punteggi, collocandosi al decimo posto. Indi, considerato che, “agli stretti fini dell’apprezzamento della ritualità della notifica del ricorso introduttivo del giudizio (…), deve ritenersi controinteressato il concorrente meglio collocato in graduatoria, destinato a ricevere pregiudizio dall’eventuale accoglimento del ricorso, in quanto titolare di un interesse uguale e contrario a quello dedotto in ricorso” (Cons. Stato, Sez. V, 24 dicembre 2021, n. 8595), la notifica alla sig.ra Stefania Falcini deve essere ritenuta sufficiente al fine dell’ammissibilità del ricorso di primo grado, come già affermato da questa Sezione nell’ordinanza cautelare n. 4394/2017, che ha espressamente dichiarato l’ammissibilità del ricorso introduttivo in forza della ritenuta evocazione in giudizio di uno dei soggetti controinteressati.

Va, altresì, soggiunto che, per la decisione della causa, il T.A.R. per l’Umbria, laddove avesse ritenuto il ricorso fondato – e la questione preliminare sollevata dall’A.U.S.L. infondata –, avrebbe comunque dovuto disporre ex art. 49, co. 1, c.p.a. l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i controinteressati, cioè – alla luce delle coordinate poc’anzi tratteggiate – di tutti i partecipanti collocatisi dopo il nono posto (invero, fino alla posizione in graduatoria immediatamente precedente a quella ricoperta dalla ricorrente, ossia alla n. 216). Nondimeno, il giudice di prime cure ha ritenuto di poter prescindere da tale eccezione di rito, ai sensi dell’art. 49, co. 2, c.p.a., stante l’infondatezza del ricorso nel merito.

7.2. – Del pari, non può condividersi l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse fondata sulla constatazione che l’impugnativa concernerebbe una graduatoria che ha ormai esaurito i propri effetti, essendo spirato il termine di efficacia di 36 mesi decorrente – secondo il bando – dalla data di pubblicazione della stessa.

Al riguardo, va osservato con valenza assorbente che l’interesse – quale condizione dell’azione – persiste quantomeno con riguardo a un accertamento incidentale dell’illegittimità dell’operato dell’Amministrazione a fini risarcitori ai sensi dell’articolo 34, comma 3, c.p.a., come esplicitato chiaramente dalla difesa dell’appellante nella memoria di replica. Orbene, tenuto conto che l’appellante ha prospettato l’interesse risarcitorio in conformità con l’indirizzo ermeneutico consacrato dall’Adunanza Plenaria con la sentenza n. 8 del 2022 giusta la quale, per procedersi all’accertamento dell’illegittimità dell’atto ex art. 34, comma 3, c.p.a., è sufficiente dichiarare di avervi interesse a fini risarcitori nelle forme e nei termini previsti dall’art. 73 c.p.a. – a nulla rilevando la specificazione dei presupposti dell’eventuale domanda risarcitoria, né tantomeno la circostanza di averla proposta nello stesso giudizio di impugnazione –, il ricorso di primo grado va dichiarato procedibile e scrutinato conseguentemente nel merito.

8. – Venendo al merito del gravame, il Collegio deve prendere le mosse dalla circostanza incontestabile che l’odierna appellante, al momento della presentazione della domanda di partecipazione al concorso pubblico in rilievo, non ha dichiarato di aver svolto, a partire dal 1° settembre 2006, attività lavorativa direttamente alle dipendenze dell’A.S.L. n. 1 Avezzano – Sulmona – L’Aquila, ma soltanto di aver lavorato – in tale periodo – quale operatrice socio sanitaria alle dipendenze di società cooperative sociali titolari di appalti di servizi affidati dall’Azienda sanitaria abruzzese. L’appellante, infatti, da una parte, ha allegato alla domanda di partecipazione una dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà in cui ha riportato di aver prestato il seguente servizio: “ASL 1 Avezzano – Sulmona – L’Aquila presso RSA di Montereale con la cooperativa sociale Elleuno di Alessandria dal 1 settembre 2006 a tempo pieno e indeterminato successivamente con la cooperativa sociale “Quadrifoglio” sempre come OPERATORE SOCIO SANITARIO dal 01 aprile 2013 a tempo indeterminato e a tempo pieno”; dall’altra, ha inserito tra le esperienze di lavoro elencate – exartt. 46 e 47 d.P.R. n. 445/2000 – nel curriculumformativo e professionale presentato in seno alla domanda, quella di “Operatore Socio Sanitario presso la RSA di Montereale A.S.L. n. 1 di L’Aquila gestita dalla cooperativa sociale “ELLEUNO” di Alessandria a tempo pieno e indeterminato dal 1/9/2006; dal 1 Aprile 2013 sotto la gestione della Cooperativa “Quadrifoglio” sempre a tempo pieno e a tempo indeterminato (…)”. Indi, l’appellante non ha fatto valere in alcuna maniera gli anni di asserito servizio alle dipendenze della A.S.L. n. 1 Abruzzo, non consentendo alla Commissione esaminatrice di valutarli alla stregua di anni di carriera presso aziende del S.S.N. o enti equiparati, suscettibili – ai sensi del verbale n. 1/2016 – di far conseguire alla candidata un punteggio maggiore rispetto a quello previsto per gli anni di lavoro presso case di cura o strutture convenzionate.

8.1. – Nella domanda di concorso, l’appellante non ha nemmeno dato conto della simultanea pendenza del contenzioso giuslavoristico che la vedeva contrapposta all’A.S.L. n. 1 Abruzzo dinanzi al Tribunale de L’Aquila e che era volto a ottenere il riconoscimento del periodo in contestazione quale periodo di servizio svolto alle dipendenze dell’Azienda sanitaria abruzzese. L’esplicitazione di tale informazione avrebbe implicato che la Commissione esaminatrice svolgesse un surplus di approfondimento al momento della valutazione dei titoli di carriera sottopostile dall’appellante, inducendola magari a inserire la candidata in graduatoria con il punteggio da essa rivendicato, con riserva però dell’accertamento in sede giurisdizionale della veridicità dei fatti sottesi al titolo di servizio controverso e dei conseguenti effetti sul rapporto di lavoro. Invece, l’Amministrazione appellata è rimasta incolpevolmente ignara della pendenza del contenzioso – poiché non parte del giudizio de quo – venendone a conoscenza soltanto nel momento in cui l’odierna appellante le ha trasmesso la decisione favorevole del giudice del lavoro, ossia in occasione dell’inoltro dell’originaria istanza di rivalutazione titoli avutosi in data 22 maggio 2017, quindi molto tempo dopo la scadenza del termine di presentazione delle domande – fissato dal bando nel giorno 22 dicembre 2014 – e in un momento posteriore anche rispetto all’approvazione della graduatoria del concorso avvenuta il 14 maggio 2017.

9. – A ben vedere, la candidata non ha adempiuto al proprio onere di diligenza nella compilazione della domanda, in conformità con il principio generale di autoresponsabilità dei concorrenti che, per giurisprudenza costante, viene in rilievo nei procedimenti selettivi. In base a tale principio, ciascun partecipante sopporta le conseguenze di eventuali errori o incompletezze commessi nella compilazione della domanda o nella presentazione dei documenti, senza poter invocare al riguardo il c.d. soccorso istruttorio, poiché questo costituirebbe una palese violazione del principio della par condicio competitorum (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VII, 2 settembre 2024, n. 7334; id., 3 giugno 2024, n. 4951; id., Sez. V, 2 gennaio 2024, n. 28; id., 21 novembre 2022, n. 10241; id., Sez. IV, 19 febbraio 2019, n. 1148).

Nell’ambito delle procedure concorsuali, infatti, l’istituto del soccorso istruttorio “non è attivabile allorché il candidato abbia del tutto omesso nella compilazione della domanda di partecipazione di dichiarare i titoli posseduti” (Cons. Stato, Sez. IV, 25 marzo 2025, n. 2474). Ciò perché “[l]’indicazione dei titoli in un concorso pubblico è un elemento della domanda di partecipazione, la cui carenza non può in alcun modo essere sanata da un’indicazione successiva alla scadenza del termine di presentazione; in quest’ultimo caso si consentirebbe non già una regolarizzazione, bensì un’integrazione della domanda di partecipazione, non consentita in materia di procedure concorsuali in ragione della perentorietà dei termini e del necessario rispetto del principio della par condicio dei candidati” (Cons. Stato, Sez. VII, 3 giugno 2024, n. 4951). In proposito, il Consiglio di Stato ha evidenziato in più occasioni che consentire ad un candidato di dichiarare, con un termine di presentazione delle domande già spirato, un requisito o un titolo non indicato, significherebbe riconoscergli un vantaggio rispetto agli altri candidati in palese violazione della par condicio (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VII, 21 maggio 2025, n. 4377; id., Sez. VI, 4 dicembre 2024, n. 9734; id., Sez. VII, 8 agosto 2022, n. 7000; id., Sez. II, 22 novembre 2021, n. 7815) e ha messo in luce come dietro alla individuazione di rigorosi limiti al principio del soccorso istruttorio vi sia l’esigenza di evitare che l’allargamento del suo ambito applicativo possa – oltre ad alterare la par condicio – violare il canone di imparzialità e di buon andamento dell’azione amministrativa, incidere sul divieto di disapplicazione della lex specialis contenuta nel bando oppure eludere la natura decadenziale dei termini cui è soggetta la procedura (cfr. Cons. Stato, Ad. Pl., 25 febbraio 2014, n. 9).

9.1. – Applicando le illustrate coordinate ermeneutiche alla fattispecie in esame, deve osservarsi che la Commissione giudicatrice ha valutato i titoli di carriera dichiarati esattamente come indicati dall’appellante nella domanda di partecipazione alla procedura selettiva. Ne riviene che il T.A.R. per l’Umbria ha correttamente avallato l’operato della Commissione la quale, basandosi su quanto dichiarato dalla candidata in seno alla domanda di concorso, le ha legittimamente assegnato il punteggio spettante, secondo il verbale n. 1 del 2016, per ogni anno di servizio “presso case di cura o strutture convenzionate”, non essendovi luogo per riconoscere alla ricorrente un titolo di servizio non fatto valere – per suo errore – nella domanda di partecipazione al concorso pubblico per cui è causa.

10. – In aggiunta a quanto già osservato, non può sottacersi la circostanza che l’articolata vicenda giudiziaria pendente dinanzi al giudice del lavoro si è conclusa con una pronuncia della Corte d’Appello de L’Aquila – la n. 313 del 2023 – che ha statuito soltanto agli effetti economici. Segnatamente, il giudice civile ha considerato l’appellante “come alle dipendenze della ASL convenuta, che ne ha di fatto utilizzato le prestazioni”, facendone discendere “il diritto della ricorrente a percepire, ex art. 36 c. 5 d. lgs. n. 165/2001, la differenza tra quanto di fatto corrispostole e il trattamento retributivo che avrebbe percepito, in base alla disciplina legale e contrattualcollettiva applicabile, se fosse stata alle dirette dipendenze della p.A. committente” – tanto che, nel dispositivo della sentenza, viene dichiarato “il diritto della ricorrente a percepire dalla ASL convenuta il trattamento retributivo previsto per i lavoratori con mansioni di Operatore Socio Sanitario – livello BS in base al CCNL comparto sanità pubblica per il periodo dal 10.9.2006 al 31.3.2013” e, per l’effetto, viene condannata l’A.S.L. n. 1 Abruzzo al pagamento in favore della Amorosi delle differenze retributive dovute alla diversità di inquadramento.

Orbene, la pronuncia del giudice del lavoro contiene una statuizione rilevante ai soli fini economici, e non a quelli giuridici. Difatti, la Corte d’Appello de L’Aquila ha richiamato nella sua decisione il disposto dell’art. 36, comma 5, d.lgs. n. 165/2001, secondo cui “In ogni caso, la violazione di disposizioni imperative riguardanti l’assunzione o l’impiego di lavoratori, da parte delle pubbliche amministrazioni, non può comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni, ferma restando ogni responsabilità e sanzione. Il lavoratore interessato ha diritto al risarcimento del danno derivante dalla prestazione di lavoro in violazione di disposizioni imperative”. In forza del richiamo a tale norma, la quale esclude possa configurarsi un rapporto di lavoro alle dipendenze di una p.a. ove – come nel caso di specie – non siano state osservate le cogenti disposizioni che ne regolano la costituzione, la sentenza n. 313 del 2023 ha accertato l’interposizione illecita di manodopera considerando l’appellante, ai soli effetti economici, alle dipendenze della ASL e, per l’effetto, riconoscendo il “diritto della ricorrente a percepire, ex art. 36 c. 5 d.lgs. n. 165/2001, la differenza tra quanto di fatto corrispostole ed il trattamento retributivo che avrebbe percepito, in base alla disciplina legale e contrattualcollettiva applicabile, se fosse stata alle dirette dipendenze della p.A. committente”. Indi, la pronuncia giuslavoristica si è limitata ad attribuire all’appellante il diritto al trattamento economico spettante in base alla disciplina normocontrattuale applicabile per le prestazioni svolte a favore dell’A.S.L. abruzzese, senza conferirle lo status di dipendente pubblico necessario ad integrare le condizioni per l’acquisizione del maggior punteggio per titoli di servizio e, più in generale, per l’eventuale spendita del requisito curriculare in altri concorsi.

11. – Tutto ciò considerato, l’appello deve essere conclusivamente respinto.

12. – L’acclarata infondatezza della domanda annullatoria determina la conseguente reiezione di quella risarcitoria, non ravvisandosi gli estremi di un danno ingiusto risarcibile a fronte della corretta condotta amministrativa tenuta dalla Azienda appellata.

13 – Sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Nicola D’Angelo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere, Estensore

Raffaello Scarpato, Consigliere

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1. – Processo – Processo amministrativo – Ricorso – Notifica – Servizio postale – Mancato perfezionamento – Irreperibilità del destinatario – Conseguenze – Inammissibilità ricorso.
2. – Processo – Processo amministrativo –  Ricorso – Notifica – Inesistenza – Casi.

1. – La notifica del ricorso introduttivo di primo grado effettuata a mezzo raccomandata e non perfezionata per irreperibilità del destinatario deve ritenersi giuridicamente inesistente (e non semplicemente nulla), con la conseguenza che rispetto ad essa non può operare il meccanismo di sanatoria di cui all’art. 44, comma 4, c.p.a.
2. – L’inesistenza della notificazione dell’atto introduttivo del giudizio si configura, in base ai principi di strumentalità delle forme degli atti processuali e del giusto processo, oltre che in caso di mancanza materiale dell’atto, nelle ipotesi in cui sia stata posta in essere un’attività priva degli elementi costitutivi essenziali idonei a rendere riconoscibile un atto come notificazione (per mancanza o dell’attività di trasmissione o dell’attività di consegna), ricadendo ogni altra ipotesi di difformità dal modello legale nella categoria della nullità.

Pres. Simonetti – Est. Gallone

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5260 del 2024, proposto da
Gian Luca Amicucci, Nino Arena, Rita Aroldo, Salvatore Augelli, Eleonora Maria Barbagallo, Stefano Barbisini, Domenico Maria Basile, Vincenzo Ciulla, Cinzia Faussone, Mario Ferrato, Paolo Ficara, Ciro Intermite, Massimo Masiero, Enrico Miele, Giacomo Migliozzi, Alberto Orfini, Salvatore Peri, Paolo Quartieri, Antonia Marta Ricca, Francesco Romeo, Massimo Sacchi, Roberto Schirripa, Francesco Tempo, Angelo Vetrella, rappresentati e difesi dall’avvocato Michela Scafetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Pietro Corinti, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 1982/2024, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il Cons. Giovanni Gallone e udito per la parte appellante l’avv. Giuliano Gambardella in sostituzione dell’avv. Michela Scafetta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con ricorso R.G. n. 1298 del 2018 notificato il 5 gennaio 2018 e depositato il 2 febbraio 2018 i signori Salvatore Augelli, Gianluca Amicucci, Nino Arena, Rita Aroldo, Eleonora Maria Barbagallo, Stefano Barbisini, Domenico Maria Basile, Vincenzo Ciulla, Cinzia Faussone, Mario Ferrato, Paolo Ficara, Ciro Intermite, Massimo Masiero, Enrico Miele, Giacomo Migliozzi, Alberto Orfini, Salvatore Peri, Paolo Quartieri, Antonia Marta Ricca, Francesco Romeo, Massimo Sacchi, Roberto Schirripa, Francesco Tempo e Angelo Vetrella hanno impugnato dinnanzi al T.A.R. per il Lazio- sede di Roma, domandandone l’annullamento previa concessione di tutela cautelare, il decreto prot. 333-B/12S.6.16 del 6 novembre 2017, pubblicato nel bollettino ufficiale del personale il 7 novembre 2017, inerente la graduatoria del concorso interno, per titoli di servizio ed esami, a 216 posti per la promozione alla qualifica di ispettore superiore-sostituto ufficiale di pubblica sicurezza indetto con decreto del Capo della Polizia del 16 ottobre 2016 nonché tutti gli atti successivi, prodromici e consequenziali.

A sostegno del ricorso introduttivo hanno dedotto le censure così rubricate:

1)Violazione del bando di concorso per illegittimità della composizione della commissione;

2) Eccesso di potere per incongruità, illogicità, irragionevolezza, manifesta ingiustizia, difetto di motivazione. Eccesso di potere per errore e/o carenza nei presupposti di fatto, erronea valutazione e/o travisamento della situazione di fatto, difetto e insufficienza di istruttoria ed errore sul metodo di accertamento;

3) Violazione degli art. 3, 36 e 97 della Costituzione.

2.Ad esito dell’udienza pubblica del 23 giugno 2023, con ordinanza collegiale n. 10816 del 2023, il T.A.R. per il Lazio – sede di Roma, dopo aver respinto la richiesta cautelare con ordinanza n. 5857 del 2019, ha rilevato che “Il ricorso risulta partecipato ad uno solo dei controinteressati. In realtà, dalla documentazione in atti risulta che la notifica del ricorso principale al controinteressato, a mezzo raccomandata, di cui non si evidenzia la data di spedizione, non si è perfezionata per irreperibilità del destinatario. Anche la successiva notifica al controinteressato del 24 giugno 2019 della domanda di misure cautelari collegiali, come documentato in atti, non è stata consegnata al controinteressato. Ora, è principio pacifico e consolidato che, nelle evenienze come quella rappresentata, in cui la mancata notifica è imputabile al notificante che non ha controllato la reale residenza del destinatario, né ha prodotto il relativo certificato di residenza, la notifica è, in questo caso, non è avvenuta (Cass. Sez. Un. 30 marzo 2010 n. 7607; Cass. SS.UU. n. 14916/2016 e Cass. sez.VI, ord. n. 29729/2019). Il controinteressato non si è costituito in giudizio. Ciò preclude ogni giudizio per la possibile sanatoria della notifica ex art. 156 c.p.c., in costanza di una non notifica del ricorso entro il termine decadenziale”.

Osservando che la parte ricorrente non ha provveduto alla positiva rinnovazione della notifica, entro un termine ragionevole, che avrebbe potuto comportare il recupero della originaria notifica, il T.A.R. ha assegnato alla stessa 15 giorni per produrre una memoria in merito al rilievo secondo quanto disposto all’art. 73 c.p.a.

3.Ad esito del giudizio di primo grado, con la sentenza indicata in epigrafe, il T.A.R. per il Lazio ha dichiarato inammissibile il ricorso per omessa notifica del ricorso ad almeno un controinteressato ritenendo, al contempo, che non fosse possibile concedere ex art. 37 c.p.a una remissione in termini.

In particolare, il primo giudice ha osservato che:

– “non si è presenza della nullità della notifica, bensì della sua inesistenza. Ciò ha comportato e comporta che la questione in esame è estranea alla evenienza scrutinata dalla Corte Costituzionale e definita con la sentenza n. 148 del 2021, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 44, comma 4, del codice del processo amministrativo limitatamente alle parole: «… se ritiene che l’esito negativo della notificazione dipenda da causa non imputabile al notificante». In conclusione, la parte ricorrente ha violato la previsione normativa di cui all’art. 41 cpa, secondo cui il ricorso deve essere formalmente partecipato ad almeno un controinteressato”;

– “La parte ha chiesto, come detto, la remissione in termini per procedere ad una nuova notifica per pubblici proclami. E’ appena il caso di osservare, proprio con riferimento alla riportata istanza che, alla luce del dato fattuale, così come documentato in atti, non sussistono i presupposti per concedere l’invocata misura, atteso che la giurisprudenza ha da tempo chiarito (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, Adunanza Plenaria, 27 luglio 2016, n. 22; id., Sez. V, 28 luglio 2014, n. 3986; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 4 dicembre 2020, n. 419) che il beneficio della rimessione in termini per errore scusabile riveste carattere eccezionale, risolvendosi in una deroga al principio fondamentale di perentorietà dei termini processuali, con la conseguenza che la disposizione che codifica l’istituto, l’art. 37 c.p.a., nella parte in cui consente la rimessione in presenza di oggettive ragioni d’incertezza su questioni di diritto, o di gravi impedimenti di fatto, è norma di stretta interpretazione. Sicchè, per i motivi sopra espressi, non sussistono i presupposti per consentire la chiesta rimessione in termini”.

4. Con ricorso notificato il 12 giugno 2024 e depositato il 28 giugno 2024 gli originari ricorrenti in primo grado, sig. Gianluca Amicucci, Nino Arena, Rita Aroldo, Salvatore Augelli, Eleonora Maria Barbagallo, Stefano Barbisini, Domenico Maria Basile, Vincenzo Ciulla, Cinzia Faussone, Mario Ferrato, Paolo Ficara, Ciro Intermite, Massimo Masiero, Enrico Miele, Giacomo Migliozzi, Alberto Orfini, Salvatore Peri, Paolo Quartieri, Antonia Marta Ricca, Francesco Romeo, Massimo Sacchi, Roberto Schirripa, Francesco Tempo e Angelo Vetrella, hanno proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone, priva concessione della tutela cautelare, la riforma con conseguente rimessione della causa al giudice di primo grado.

A sostegno del ricorso introduttivo hanno dedotto un unico motivo di appello così rubricato:

1) Errata e falsa applicazione dell’art.41 c.p.a. – erronea valutazione in ordine alla procedura di notificazione eseguita – errata ricostruzione dei fatti – erronea valutazione degli atti di causa – error in iudicando: erroneità della sentenza per intrinseca illogicità, incongruità, irragionevolezza della motivazione.

5. In data 2 luglio 2024 si è costituito il Ministero dell’Interno per resistere al ricorso.

5.1 In data 20 luglio 2024 la stessa parte appellata ha poi depositato memorie difensive.

6. Ad esito dell’udienza in camera di consiglio del giorno 24 luglio 2024 questa Sezione, con ordinanza cautelare n. 2838 del 2024, ha respinto l’istanza cautelare ritenendo che “impregiudicato ogni opportuno approfondimento in sede di merito circa la fondatezza dei motivi di appello, allo stato la richiesta sospensione cautelare dell’esecutività della sentenza impugnata non appare assistita, con la necessaria evidenza, dalla ricorrenza di un adeguato e documentato pericolo di danno irreparabile in capo alla parte appellante, atteso che gli eventuali pregiudizi prospettati appaiono tutti suscettibili di sicuro ristoro economico” e compensando le spese della fase cautelare.

7.All’udienza pubblica del 6 novembre 2025 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. L’appello è infondato.

2. Con un unico e articolato motivo di appello si censura la sentenza impugnata laddove ha dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado ritenendo totalmente omessa in quanto giuridicamente inesistente la notifica del medesimo ad almeno un controinteressato.

Secondo parte appellante, il T.A.R. avrebbe erroneamente applicato l’art. 41 c.p.a. in quanto nel caso di specie non verrebbe in rilievo una notificazione inesistente bensì una notificazione affetta da nullità e, come tale, sanabile mediante rinnovazione. In questo senso sarebbe applicabile l’art. 44, comma 4, c.p.a. che impone al giudice di fissare al ricorrente un termine perentorio per rinnovarla e impedire così ogni decadenza.

Si aggiunge che il giudice di primo grado non avrebbe tenuto in considerazione che in data 1 settembre 2023 parte appellante ha rinotificato presso il Tribunale di Roma UNEP, al controinteressato Corinti Pietro, in servizio presso la Questura di Viterbo, copia informatica dell’ordinanza collegiale del T.A.R. per il Lazio n. 10816 del 2023 pubblicata il 27 giugno 2023, le procure di tutte le parti ricorrenti e il ricorso R.G. n. 1298 del 2018. Copia della consegna al destinatario della notifica, avvenuta in data 6 settembre 2023, sarebbe stata inoltre depositata in 21 settembre 2023.

La rinnovazione della notificazione avrebbe, pertanto, impedito ogni decadenza così come previsto all’art. 44, comma 4, c.p.a. anche in virtù della comunicazione pervenuta a mezzo PEC in data 6 luglio 2023 a mezzo della quale è stato riferito che “a seguito della richiesta di «un termine per rinotifica» contenuta nella memoria di parte ricorrente depositata in data 03/07/2023, su disposizione del Presidente dott. Riccardo Savoia, il ricorso NRG 201801298 viene cancellato dal ruolo della U.S. del 14 luglio 2023 per essere fissato ad altra data di udienza (individuata nel giorno 6 ottobre 2023). Seguirà nuovo avviso di fissazione d’udienza in sostituzione dei precedenti già inviati che, pertanto, devono intendersi revocati ad ogni effetto di legge”.

La statuizione di primo grado, secondo la tesi di parte appellante, contrasterebbe inoltre con gli articoli 3, 24, 111, 113 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), per l’irragionevolezza e il difetto di proporzionalità della soluzione adottata nonché per la lesione del diritto di difesa e del suo corollario dell’effettività della tutela giurisdizionale, della garanzia di salvaguardia delle situazioni giuridiche soggettive e, in particolare, degli interessi legittimi, nonché del diritto ad un giusto ed equo processo.

2.1 La censura è priva di pregio.

Il giudice di prime ha, infatti, del tutto correttamente ritenuto che la notifica del ricorso introduttivo di primo grado (effettuata a mezzo raccomandata e non perfezionata per irreperibilità del destinatario) sia da ritenersi giuridicamente inesistente (e non semplicemente nulla), con la conseguenza che rispetto ad essa non può operare il meccanismo di sanatoria di cui all’art. 44, comma 4, c.p.a. (nella versione conseguente alla sentenza della Corte Costituzionale, 9 luglio 2021, n. 148).

2.2 Sul punto giova premettere che l’art. 39, comma 2, c.p.a. prevede un rinvio esterno al c.p.c., specifico ed integrale (che si distingue da quello contemplato al comma precedente generale e flessibile), in materia di notificazioni degli atti del processo amministrativo (“Le notificazioni degli atti del processo amministrativo sono comunque disciplinate dal codice di procedura civile e dalle leggi speciali concernenti la notificazione degli atti giudiziari in materia civile”).

Nel processo amministrativo trova, quindi, applicazione la disciplina prevista dal c.p.c. all’art. 160 (rubricato “Nullità della notificazione”) il quale stabilisce che “La notificazione è nulla se non sono osservate le disposizioni circa la persona alla quale deve essere consegnata la copia, o se vi è incertezza assoluta sulla persona a cui è fatta o sulla data, salva l’applicazione degli articoli 156 e 157”.

La giurisprudenza, nel tracciare il perimetro applicativo della suddetta disposizione, ha, da tempo, elaborato per differentiam le finitime ipotesi, da un lato, della mera irregolarità e, dall’altro, della radicale inesistenza della notifica.

In particolare, secondo l’ormai consolidato orientamento pretorio, l’inesistenza della notificazione dell’atto introduttivo del giudizio si configura, in base ai principi di strumentalità delle forme degli atti processuali e del giusto processo, oltre che in caso di mancanza materiale dell’atto, nelle ipotesi in cui sia stata posta in essere un’attività priva degli elementi costitutivi essenziali idonei a rendere riconoscibile un atto come notificazione (per mancanza o dell’attività di trasmissione o dell’attività di consegna), ricadendo ogni altra ipotesi di difformità dal modello legale nella categoria della nullità (ex plurimis, Cass. civ., sez. un. 20 luglio 2016, n. 14916 ripresa anche da questo Consiglio, sez. III, 14/04/2025, n.3208; sez. IV, 26 aprile 2024, n. 3802; sez. IV, 10 luglio 2023 n. 6717; sez. VII, 10 maggio 2022, n. 3654; sez. VI, 3 agosto 2020, n. 4899; id., 7 ottobre 2019, n. 6763; sez. III, 24 aprile 2018, n. 2462).

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Cass. civ., sez. un. 20 luglio 2016, n. 14916, più di recente ripresa da Cass. civ., sez. un., 28 aprile 2022, n. 13394) hanno all’uopo chiarito che:

– “La notificazione è solitamente definita come una sequenza di atti, un procedimento, articolato in fasi e finalizzato allo scopo indicato nel paragrafo precedente”;

– “Gli elementi costitutivi imprescindibili di tale procedimento vanno individuati, quanto al ricorso per cassazione: a) nell’attività di trasmissione, che deve essere svolta da un soggetto qualificato, dotato, in base alla legge, della possibilità giuridica di compiere l’attività stessa, in modo da poter ritenere esistente e individuabile il potere esercitato; b) nella fase di consegna, intesa in senso lato come raggiungimento di uno qualsiasi degli esiti positivi della notificazione previsti dall’ordinamento, in virtù dei quali, cioè, la stessa debba comunque considerarsi, ex lege, eseguita: restano, pertanto, esclusi soltanto i casi in cui l’atto venga restituito puramente e semplicemente al mittente, sì da dover reputare la notifica meramente tentata ma non compiuta, cioè, in definitiva, omessa”;

– La presenza di detti requisiti, che possono definirsi strutturali, va ritenuta idonea ai fini della riconoscibilità dell’atto come notificazione: essi, cioè, sono sufficienti a integrare la fattispecie legale minima della notificazione, rendendo qualificabile l’attività svolta come atto appartenente al tipo previsto dalla legge”.

Di recente, in tale solco, la Settima Sezione di questo Consiglio (10 maggio 2023, n. 4764) ha ritenuto inesistente la notifica di un atto di appello effettuata a mezzo posta rilevando che nella ricevuta di ritorno della raccomandata di spedizione risultava “sbarrata, nella sottostante parte riguardante la «mancata consegna del plico a domicilio», la casella relativa alla «irreperibilità del destinatario», senza alcuna indicazione, invece, nella sottostante parte, relativa al «plico depositato presso l’ufficio»”, sicché “l’agente postale ha attivato il procedimento di notifica, senza poi concluderlo”.

Questo Consiglio (sempre sez. VII, sentenza n. 4764/2023, cit.) ha, inoltre, lumeggiato le condizioni in presenza delle quali si può procedere al rinnovo della notificazione del ricorso introduttivo, escludendo che ciò possa avere luogo nell’ipotesi di giuridica inesistenza della medesima.

Tanto è, del resto, desumibile:

– dal tenore letterale dell’art. 44, comma 4, c.p.a., il quale si riferisce espressamente ai soli “casi in cui sia nulla la notificazione”;

– a contrario dal confronto con la fattispecie di cui all’art. 93, comma 2, c.p.a. in tema di “Luogo di notificazione dell’impugnazione” la quale consente, eccezionalmente, il “completamento della notificazione” dell’atto di gravame nel caso in cui essa “abbia avuto esito negativo”.

È appena il caso di notare che siffatta ricostruzione risulta in linea con i principi del giusto processo, con il canone dell’effettività della tutela giurisdizionale e con le garanzie convenzionali in materia di diritto ad un processo equi ex art. 6 CEDU. E, infatti, la radicale inesistenza della notifica per mancato completamento del procedimento di notificazione è situazione profondamente diversa da quella di mera nullità della medesima atteso che solo in questa seconda ipotesi, essendosi dinanzi ad una notifica perfetta ancorché invalida, il notificante può vantare un qualche affidamento giuridicamente rilevante in ordine alla corretta instaurazione del rapporto processuale.

2.3 Venendo al caso di specie deve osservarsi che, come rilevato dal T.A.R., la notifica del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado all’unico controinteressato individuato sig. Corinti Pietro (“c/o Polizia di Stato”, “Piazza del Collegio Romano”) è stata effettuata a mezzo posta raccomandata spedita il 5 gennaio 2018 e risulta non perfezionata per irreperibilità del destinatario (cfr. documentazione depositati in primo grado da parte ricorrente in data 3 luglio 2023).

Neppure la notifica a mezzo posta della successiva domanda di misure cautelari collegiali ex art. 55 c.p.a. effettuata il 24 giugno 2019 (comunque tardiva rispetto al termine di cui all’art. 41 c.p.a.) si è perfezionata.

Più nel dettaglio, nella ricevuta di ritorno della raccomandata recante la data del 9 gennaio 2018 (visualizzabile nella sezione notifiche del portale informatico della Giustizia Amministrativa), risulta sbarrata, nella parte riguardante la “mancata consegna del plico a domicilio”, la casella relativa alla “irreperibilità del destinatario”, senza alcuna indicazione, invece, nella sottostante parte, relativa al “plico depositato presso l’ufficio”. Essa non contiene, poi, alcun riferimento ad attività e operazioni eseguite dall’agente postale circa la ricerca del destinatario o la richiesta di informazioni da altre persone presenti sul luogo né all’effettuazione delle formalità a previste dagli artt. 140 o 143 c.p.c.. Non risultano, inoltre, documentati il rilascio dell’avviso di deposito del piego nell’ufficio postale, né le modalità della formazione della compiuta giacenza, né la spedizione di una raccomandata informativa.

Analogamente nella ricevuta di ritorno della notifica a mezzo posta della domanda di misure cautelari collegiali ex art. 55 c.p.a. effettuata il 24 giugno 2019 (anch’essa visualizzabile nella sezione notifiche del portale informatico della Giustizia Amministrativa) reca la seguente annotazione del funzionario UNEP: “non potuto notificare in quanto sconosciuto come da informazioni assunte c/o l’ufficio del personale”.

Emerge, quindi, che, nel caso di specie la notifica del ricorso introduttivo (così come della successiva domanda di tutela cautelare collegiale) ad almeno uno dei controinteressati è stata meramente tentata ma non compiuta. L’agente postale, infatti, non avendo reperito il destinatario in corrispondenza dell’indirizzo che il richiedente aveva indicato quale luogo di lavoro, si è limitato a riportare le summenzionate informazioni senza compiere alcun’altra attività giuridica.

Essa è, quindi, da ritenere, alla luce dei principi prima richiamati, giuridicamente inesistente e, come tale, non suscettibile di sanatoria a mezzo di rinnovazione nelle forme dell’art. 44, comma 4, c.p.a..

2.2.1 Sotto altro profilo, non assume rilievo alcuno la comunicazione del Presidente, dott. Riccardo Savoia, pervenuta a mezzo PEC in data 6 luglio 2023, mediante la quale è stata disposta, alla luce dell’istanza depositata da parte appellante in data 3 luglio 2023, la cancellazione della causa dal ruolo dell’udienza del 14 luglio 2023 con contestuale fissazione dell’udienza di discussione al successivo 6 ottobre 2023.

Essa costituisce una mera nota di cortesia priva di motivazione che non presenta né forma né sostanza di un provvedimento giudiziale di rimessione in termini per errore scusabile ex art. 37 c.p.a..

Non può, quindi, ritenersi che la nuova notifica effettuata da parte ricorrente in data 1° settembre 2023 al controinteressato Corinti Pietro sia in grado di porre rimedio alla rilevata inesistenza della notifica del 5 gennaio 2018. E ciò per l’evidente ragione che essa ha avuto luogo a distanza di cinque anni dall’instaurazione del giudizio di primo grado e, quindi, ben oltre lo spirare del termine decadenziale di cui all’art. 41 c.p.a. prescritto per la notificazione del ricorso introduttivo ad almeno uno dei controinteressati.

3. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto.

4. Sussistono nondimeno, anche in considerazione della natura in rito della pronuncia resa in primo grado e della condizione subiettiva degli appellanti, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere, Estensore

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