Giurisdizione e competenza – Finanziamenti pubblici – Progetto di supporto scolastico-educativo – Certificato di regolare e completa esecuzione – Impugnazione – Giurisdizione del G.A. – Sussistenza – Condizioni.

In tema di finanziamenti pubblici destinati alla realizzazione di progetti di supporto scolastico-educativo, appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto il diniego del certificato di regolare e completa esecuzione del progetto quando la convenzione attribuisca al Ministero un potere di verifica non limitato al mero riscontro contabile o quantitativo delle attività svolte, ma esteso alla valutazione qualitativa del conseguimento degli obiettivi progettuali, con esercizio di discrezionalità amministrativa. In tal caso, l’attestazione finale integra espressione di un potere pubblicisticoe non costituisce mero adempimento di obbligazioni di natura civilistica, con conseguente devoluzione della relativa controversia al giudice amministrativo.

Pres. Lipari – Est. Sestini

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Atto amministrativo – “Daspo fuori contesto” – Presupposti di adozione – Finalità.

Il c.d. “Daspo fuori contesto” è l’atto adottato indipendentemente dalla realizzazione di condotte violente in occasione o a causa di manifestazioni sportive, qualora, per effetto della condanna o anche solo della denuncia per uno dei reati indicati nella disposizione, venga formulato, a seguito della realizzazione di condotte violente, un giudizio di pericolosità nei confronti del soggetto che si sia reso autore di condotte violente, al quale sia necessario, proprio per la sua pericolosità (desunta da tali condanne o denunce e dalla nuova realizzazione di condotte violente), impedire l’accesso ai luoghi destinati a ospitare manifestazioni sportive e imporre anche la misura di prevenzione atipica dell’obbligo di presentazione, allo scopo di evitare che all’interno delle tifoserie si verifichino infiltrazioni di soggetti sospettati di terrorismo o comunque ritenuti pericolosi, e anche di prevenire, in tal modo, la realizzazione di attentati in luoghi ad alta densità sociale. È evidente, pertanto, l’intenzione del legislatore di impedire l’accesso ai luoghi ove si svolgono le manifestazioni sportive a soggetti che, per indole delinquenziale e tipologia di reati commessi, potrebbero costituire un serio pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica, qualora si trovassero in particolari contesti, ove usualmente si riscontra la presenza di numerose persone, prevedendo quindi un’azione, da parte della P.A. anticipatoria in grado di scongiurare il verificarsi di reati che metterebbero in pericolo il bene “sicurezza pubblica”. Dal dettato normativo risulta che la possibilità di irrogare la misura in questione è del tutto sganciata ad un comportamento “contra legem” del soggetto tenuto in epoca successiva alla denuncia o condanna considerata a tal fine. Scopo della misura preventiva – che per l’assenza dell’occasionalità con l’evento sportivo viene anche definita “Daspo fuori contesto” – è quello di evitare che all’interno delle tifoserie si verifichino infiltrazioni di soggetti sospettati di terrorismo o comunque ritenuti pericolosi, e anche di prevenire, in tal modo, la realizzazione di attentati in luoghi ad alta densità sociale ovvero ulteriori eventi pregiudizievoli.

Pres. Passarelli Di Napoli – Est. Imbesi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4423 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Mario Caliendo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, Questura di Napoli, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l’annullamento

– del divieto di accesso alle manifestazioni sportive – “Daspo” prot. -OMISSIS-, notificato in data 14 settembre 2023, con cui la Questura di Napoli – Divisione Polizia Anticrimine ha disposto nei confronti del ricorrente ai sensi dell’art. 6 della L. n. 401 del 1989 e successive modifiche il divieto di accedere agli impianti del territorio ove si disputano gli incontri di calcio di qualsiasi categoria e luoghi ad essi interessati per la durata di anni 5 (CINQUE) dalla data di notifica del provvedimento.

– di ogni altro atto preordinato, connesso e/o conseguente se ed in quanto lesivo degli interessi del ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e della Questura di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 8 ottobre 2026 la dott.ssa Rosaria Natalia Fausta Imbesi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

È impugnato il provvedimento in epigrafe, emesso il 5 settembre 2023, preceduto da comunicazione di avvio del procedimento, adottato ai sensi dell’art. 6, comma 1, della L. n. 401 del 1989 avente ad oggetto il divieto di accesso alle manifestazioni sportive e agli impianti sportivi indicati in atti e siti sul territorio nazionale ed estero, con durata di anni 5.

A sostegno della gravata azione amministrativa è stata addotta la sussistenza dei presupposti di cui alla citata disposizione, secondo cui il provvedimento di divieto di accesso ai luoghi dove si svolgono manifestazioni sportive può essere adottato anche “nei confronti di coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti” per il reato di cui all’articolo 416 bis codice penale “anche se il fatto non è stato commesso in occasione o a causa di manifestazioni sportive”.

Tanto in ragione del fatto che il ricorrente è stato condannato, con sentenza del 17 dicembre 2019 della Corte di Appello di Napoli (definitiva il 18 novembre 2021), ad anni 4, mesi 7, giorni 10 di reclusione perché responsabile dei reati di concorso in associazione di tipo mafioso e di estorsione continuata in concorso aggravata dal metodo mafioso e dall’appartenenza ad associazione di tipo mafioso (art.110, 416 bis commi 1, 3, 4, 5, 6 e 8 c.p. — art.81, 110, 629 c.2 in rel. all’art.628 c.3 n.1 e n.3 c.p., art.7 L.203/91).

Dall’esame del provvedimento emerge che lo strumento del “Daspo” è stato ritenuto esperibile nei confronti del ricorrente (frequentatore dello stadio “Diego Armando Maradona” di Napoli) richiamando un orientamento giurisprudenziale che ne estende l’ambito di applicazione anche a fatti non commessi in occasione o a causa di manifestazioni sportive, qualora le persone denunciate o condannate siano ritenute potenzialmente pericolose per l’ordinario e pacifico svolgimento delle manifestazioni sportive. Inoltre, l’amministrazione ha dato atto che il ricorrente “già condannato nel 2012 per il reato di porto di armi od oggetti atti ad offendere — circostanza che evidenzia la pericolosità nel tempo del soggetto soprattutto per la tipologia del reato, già tipizzato dalla norma e considerato ostativo per la frequentazione dei luoghi ove si svolgono manifestazioni sportive — è persona che ha fatto parte di una associazione armata di tipo mafioso, per conto della quale si è reso responsabile di un reato di grave allarme sociale e connotato da elementi di violenza e/o minaccia quale quello estorsivo, peraltro aggravato dal metodo mafioso”.

Parte ricorrente deduce violazione di legge ed eccesso di potere sotto i diversi profili del difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità e violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, violazione del principio del ne bis in idem e, in sintesi, svolge le seguenti argomentazioni censorie:

– Il provvedimento sarebbe stato adottato in carenza dei presupposti, sulla base di un giudizio meramente probabilistico e parziale, fondato esclusivamente sulla tipologia dei reati contestati al ricorrente, peraltro risalenti ad epoca remota, senza effettuare una adeguata valutazione sulla “pericolosità concreta” del ricorrente ed in assenza di una adeguata istruttoria, senza tenere conto: i) che i fatti contestati son risalenti a oltre dieci anni prima rispetto all’adozione del Daspo; ii) che non esistono recenti episodi di violenza o comportamenti antisportivi; iii) che le pene già scontate hanno sortito un effetto rieducativo nei confronti del ricorrente, il quale svolge stabilmente attività lavorativa ed è pienamente inserito nel tessuto sociale;

– la durata quinquennale del Daspo sarebbe sproporzionata, in considerazione della remota datazione dei reati contestati, della assenza di ulteriori episodi e della condotta di vita successiva del ricorrente;

– Il ricorso sostiene che il DASPO costituisca una seconda sanzione fondata sugli stessi fatti già giudicati penalmente e per i quali il ricorrente ha già scontato la pena. Viene richiamata la giurisprudenza della Corte EDU (Grande Stevens, Engel, A e B c. Norvegia) per sostenere che vi sarebbe un’inammissibile duplicazione sanzionatoria.

– Sostiene il ricorrente che la sanzione amministrativa inflitta presupporrebbe implicitamente che la pena già eseguita non abbia avuto alcun effetto rieducativo, in contrasto con l’art. 27 Cost. e con i principi costituzionali sul reinserimento sociale del condannato.

Si è costituita in giudizio l’amministrazione che, in punto di fatto, rappresenta che il giudizio sulla pericolosità del Panico si è basato sulla rilevanza dei reati a lui ascritti, che, contrariamente a quanto affermato dal ricorrente, sono stati accertati e non solo contestati, attesa la pronuncia di condanna a carico del medesimo. Riguardo ai fatti che hanno portato alla predetta condanna, il ricorrente è stato ritenuto soggetto capace di estrinsecare comportamenti tipici da determinare turbamento dell’ordine e della sicurezza pubblica in quanto riconosciuto colpevole di fare parte di un’organizzazione criminale connotata dal vincolo associativo ex art. 416 bis co.1, avendo manifestato un’indole violenta attraverso i tipici atteggiamenti che caratterizzano l’art. 629 comma 2 in relazione all’art. 628 comma 3 nn. 1 e 3 c.p., caratterizzati proprio da “violenza o minaccia”.

Con memoria depositata in data 7 agosto 2026 il ricorrente insiste per l’accoglimento del gravame.

All’udienza di smaltimento dell’8 ottobre 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

Nel merito, il ricorso è infondato.

Va premesso che il provvedimento impugnato è riconducibile al c.d. “Daspo fuori contesto” cioè adottato indipendentemente dalla realizzazione di condotte violente in occasione o a causa di manifestazioni sportive, qualora, per effetto della condanna o anche solo della denuncia per uno dei reati indicati nella disposizione, venga formulato, a seguito della realizzazione di condotte violente, un giudizio di pericolosità nei confronti del soggetto che si sia reso autore di condotte violente, al quale sia necessario, proprio per la sua pericolosità (desunta da tali condanne o denunce e dalla nuova realizzazione di condotte violente), impedire l’accesso ai luoghi destinati a ospitare manifestazioni sportive e imporre anche la misura di prevenzione atipica dell’obbligo di presentazione, allo scopo di evitare che all’interno delle tifoserie si verifichino infiltrazioni di soggetti sospettati di terrorismo o comunque ritenuti pericolosi, e anche di prevenire, in tal modo, la realizzazione di attentati in luoghi ad alta densità sociale (Consiglio di Stato, sez. III, n. 6719 del 2025; Cass. pen., sez. III, n. 2278 del 2021). È evidente, pertanto, l’intenzione del legislatore di impedire l’accesso ai luoghi ove si svolgono le manifestazioni sportive a soggetti che, per indole delinquenziale e tipologia di reati commessi, potrebbero costituire un serio pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica, qualora si trovassero in particolari contesti, ove usualmente si riscontra la presenza di numerose persone, prevedendo quindi un’azione, da parte della P.A. anticipatoria in grado di scongiurare il verificarsi di reati che metterebbero in pericolo il bene “sicurezza pubblica”.

Dal dettato normativo risulta che la possibilità di irrogare la misura in questione è del tutto sganciata ad un comportamento “contra legem” del soggetto tenuto in epoca successiva alla denuncia o condanna considerata a tal fine.

Scopo della misura preventiva – che per l’assenza dell’occasionalità con l’evento sportivo viene anche definita “Daspo fuori contesto” – è quello di evitare che all’interno delle tifoserie si verifichino infiltrazioni di soggetti sospettati di terrorismo o comunque ritenuti pericolosi, e anche di prevenire, in tal modo, la realizzazione di attentati in luoghi ad alta densità sociale (Cass. Pen., sez. III, sent. n. 2278/2021; T.A.R. Marche, n. 152/2024) ovvero ulteriori eventi pregiudizievoli.

In altri termini, il solo fatto che un soggetto abbia posto in essere una determinata condotta, riconducibile a una delle fattispecie di reato elencate nella disposizione, e che sia stato condannato per questo, rappresenta un presupposto sufficiente affinché il Questore, ritenuta la pericolosità del soggetto, gli vieti di accedere ai luoghi dove si svolgono manifestazioni sportive (T.A.R. Liguria, n. 1058/2022).

Alla luce delle fissate coordinate interpretative, l’impugnato provvedimento non si palesa affatto arbitrario o ingiustificato essendo, al contrario, basato su una corretta lettura e interpretazione dell’art. 6, comma 1, della L. n. 401/1989, tale da indurre a ritenere che la presenza del ricorrente alle manifestazioni calcistiche possa costituire un motivo di turbativa per il regolare svolgimento delle gare stesse, con pericolo concreto per l’ordine e la sicurezza pubblica di quei luoghi, in vista della tutela della incolumità dei partecipanti alle manifestazioni sportive (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, n. 6043/2023; n. 5682/2024).

Nel caso in esame, infatti, il provvedimento impugnato è stato adottato nei confronti del ricorrente, frequentatore dello stadio “Diego Armando Maradona” di Napoli, sul rilievo della sua condanna (divenuta definitiva il 18 novembre 2021) ad anni 4, mesi 7, giorni 10 di reclusione perché responsabile dei reati di concorso in associazione di tipo mafioso e di estorsione continuata in concorso aggravata dal metodo mafioso e dall’appartenenza ad associazione di tipo mafioso (art.110, 416 bis commi 1, 3, 4, 5, 6 e 8 c.p. — art.81, 110, 629 c.2 in rel. all’art.628 c.3 n.1 e n.3 c.p., art.7 L.203/91), nonché tenuto conto della “pericolosità nel tempo” del ricorrente, già condannato nel 2012 per il reato di porto di armi od oggetti atti ad offendere.

L’Amministrazione, invero, non si è limitata al mero richiamo formale delle condanne ma ha valorizzato la natura dei delitti contestati, caratterizzati da elevata capacità offensiva e da stabile inserimento in contesti criminali organizzati.

Non si ravvisa neppure il difetto di motivazione del provvedimento in quanto, a ben vedere, il Questore, in diritto, ha richiamato la norma che costituiva il fondamento e il limite del proprio potere e, in fatto, ha dato conto della sentenza di condanna a carico del ricorrente e degli ulteriori procedimenti denotativi della pericolosità sociale, consentendo così di comprendere i parametri in base ai quali ha effettuato la valutazione di pericolosità e ha determinato la durata della misura, secondo considerazioni che rientrano nella sua discrezionalità e che, date le circostanze, non appaiono manifestamente irragionevoli o arbitrarie.

Correttamente, quindi, è stato disposto l’allontanamento del ricorrente dalle manifestazioni sportive in un contesto quale lo stadio, frequentato da gruppi eterogenei di soggetti, anche facinorosi, dove la commissione di condotte illecite verrebbero agevolate da circostanze collettive favorevoli (es.: incitazioni della tifoseria, disappunto per la condotta in campo dei calciatori, contrarietà alle decisioni arbitrali).

Non persuadono le ulteriori argomentazioni con cui si contesta la ricorrenza dei presupposti di legge per l’adozione del Daspo.

Con riferimento alla presunta tardiva adozione del provvedimento, deve rilevarsi che, ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. c), della L. n. 401 del 1989, il provvedimento interdittivo di cui si controverte può essere adottato nei confronti di coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti per i reati ivi indicati. Nel caso in esame la sentenza della Corte d’Appello di Napoli è divenuta irrevocabile nel novembre 2021; pertanto, l’emissione del Daspo dopo due anni è pienamente legittima in quanto contenuta nel limite temporale previsto dalla citata previsione.

A ciò si aggiunge che la distanza temporale dai fatti non è, di per sé sola, sufficiente ad escludere la persistenza della pericolosità, soprattutto quando si tratti di reati associativi di stampo mafioso che, per struttura e modalità organizzative, manifestano una peculiare attitudine a rivelare una personalità incline all’impiego della forza intimidatrice e della violenza.

Parimenti immune da censure si appalesa la determinazione della durata della misura, fissata in anni 5 (cinque), atteso che la stessa risulta congrua e proporzionata rispetto alla gravità dei reati commessi dal ricorrente, alla personalità del soggetto e alla modalità della condotta.

La misura disposta si palesa altresì proporzionata in relazione alla sua durata (5 anni) e all’estensione del contenuto del divieto, considerato che esso trova applicazione limitatamente ai giorni in cui si svolgono manifestazioni sportive e per un numero di ore limitate (tre ore prima l’inizio e tre ore dopo la fine delle gare) sicché non si concretizza alcuna irragionevole limitazione della libertà di circolazione dell’interessato, se non nella misura in cui essa persegue la finalità dell’istituto che, come si è visto, è quella di prevenire infiltrazioni di soggetti pericolosi e, quindi, tutelare l’ordine pubblico (cfr., Tar Napoli, sez. V, 25 ottobre 2024 n. 5682).

Va poi aggiunto – quanto alla presunta violazione del principio del ne bis in idem per la ritenuta natura di sanzione “sostanzialmente” penale del Daspo, secondo i richiamati criteri di “Engel” e al presunto contrasto con l’art. 4 protocollo 7 della CEDU – che la Corte europea dei diritti dell’uomo (sez. I, 8 novembre 2018, Seražin c. Croazia) ha escluso la natura di sanzione “sostanzialmente” penale del divieto di accedere agli eventi sportivi, trattandosi di una misura avente principalmente natura preventiva piuttosto che punitiva, volta cioè a prevenire una violenza futura, con conseguente non applicabilità dell’art. 7 (nel caso considerato dai giudici di Strasburgo, ai fini dell’applicazione del principio del ne bis in idem).

Con riferimento, poi, alla ritenuta violazione del principio della funzione rieducativa della pena, l’avvenuta espiazione della pena non elimina automaticamente la possibilità di applicare misure preventive fondate su una valutazione autonoma di pericolosità.

In definitiva, l’amministrazione ha esercitato il proprio potere sulla base di un adeguato supporto istruttorio e in coerenza con i presupposti normativi di cui all’art. 6 della L. n. 401 del 1989, sicché il provvedimento impugnato deve ritenersi legittimo.

Il gravame, pertanto, va rigettato, con conseguente condanna di parte ricorrente, in applicazione del criterio della soccombenza, al pagamento delle spese di giudizio nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso in epigrafe.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore della parte resistente costituita, che liquida in € 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone indicate nel presente provvedimento.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2026, tenutasi da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis, c.p.a., con l’intervento dei magistrati:

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente

Gianmario Palliggiano, Consigliere

Rosaria Natalia Fausta Imbesi, Referendario, Estensore

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Edilizia ed urbanistica – Ordine di demolizione – Manufatto pertinenziale – Gazebo – Agevole rimozione – Illegittimità.

Deve essere annullato, perché illegittimo, l’ordine di demolizione, laddove si sia in presenza di un manufatto pertinenziale, di modeste dimensioni, funzionale alla copertura di una piccola cucina posizionata sul terrazzo dell’edificio ed aperto su tutti i lati, che quindi non costituisce volume e che non realizza alcun aumento della superficie utile, e di un gazebo che, indipendentemente dalla base in cemento (non suscettibile di ledere il vincolo paesaggistico e quindi rilevante sotto tale profilo) risulta inoltre di facile ed agevole rimozione. In assenza di una nuova costruzione o di una ristrutturazione edilizia, la p.a.  non ha dato conto né degli atti allegati dagli appellanti, né dell’effettiva aumento di volume della piccola cucina, né della natura manifestamente pertinenziale delle opere rispetto al manufatto principale, né della concreta lesione del vincolo paesaggistico sia della cucina che del gazebo né, comunque, del mancato rispetto del limite del 2%.

Pres. Noccelli – Est. Sestini

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Edilizia ed urbanistica – Permesso di costruire – Formazione per silentium – Presupposti – Limiti.

In materia di permesso di costruire, al fianco di un tradizionale indirizzo incline a sostenere che la difformità sostanziale dell’intervento edilizio proposto impedisce la formazione tacita del titolo abilitativo (c.d. tesi “sostanzialistica”), si è andato formando, fin quasi a prendere il sopravvento, un opposto orientamento, incline a sostenere che la formazione del silenzio-assenso ex art. 20 della L. n. 241/1990 e art. 20 del D.P.R. n. 380/2001 non richiede la conformità sostanziale dell’intervento alla disciplina urbanistico-edilizia, essendo sufficiente che l’istanza presenti i requisiti minimi di “configurabilità” prescritti dalla legge (soggetto legittimato, completa individuazione dell’intervento, elaborati progettuali essenziali, titolo di legittimazione, asseverazione tecnica ex art. 20, comma 1, T.U. edilizia) e che l’eventuale difformità urbanistica incide sulla legittimità del titolo tacito, ma non ne impedisce la formazione, restando ferma la possibilità di esercizio dei poteri di autotutela ex art. 21-nonies della L. n. 241/1990. Al riguardo, però, il giudice amministrativo di appello ha comunque avuto cura di rappresentare che il silenzio assenso non si forma ove l’istanza non sia corredata, sin dall’origine, di tutta la documentazione prescritta dalla normativa o espressamente richiesta dall’amministrazione ai fini del completamento dell’istruttoria, trattandosi di presupposto indefettibile per la maturazione dell’assenso tacito, non surrogabile dal mero decorso del termine procedimentale, postulando altresì come, al fianco di una c.d. “inconfigurabilità strutturale” della domanda (ravvisabile allorché l’istanza sia priva degli elementi essenziali e indefettibili richiesti direttamente dalla legge per la presentazione della domanda) si pongano anche ipotesi di c.d. “inconfigurabilità giuridica”, intesi come tutti quei casi in cui l’istanza non rientra nel modello normativo astratto prefigurato dal legislatore (la cd. “sussumibilità nel tipo normativo astratto“), avendo la parte istante errato nella qualificazione giuridica della fattispecie. Tale ipotesi, secondo il giudice d’appello, si verifica allorquando la parte invochi il silenzio assenso in fattispecie non previste dalla legge come accade, ad esempio, nel caso previsto dal comma 8 dell’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 il quale esplicitamente esclude la formazione tacita del titolo abilitativo qualora l’immobile oggetto della domanda di permesso di costruire sia soggetto a vincoli di assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali.

Pres. Francavilla – Est. Licheri

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5972 del 2025, proposto da
“Ares Engineering” S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Livio Lavitola, Andrea Di Leo e Lia Pezzulo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gabriella Bozzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione

– della D.D. prot. QI/37451/2025 del 20.2.2025, notificata in data 5.3.2025, avente ad oggetto “Diniego della domanda di Permesso di Costruire prot. QI/15104 del 27.2.2012 presentata dalla Ares Engineering s.r.l. per un intervento di realizzazione di un edificio residenziale su un lotto di terreno sito in Roma, via Isacco Newton snc, individuato al catasto al foglio n. 774 p.lle n. 55 e n. 425 (parte) Mun. XI”;

– ove occorrer possa, della nota prot. 216716 del 5.11.2024, avente ad oggetto “Comunicazione ai sensi dell’art. 10 bis della L. 241/1990 e ss.mm.ii. Domanda di Permesso di Costruire prot. QI/15104 del 27.02.2012 Immobile sito in Roma, Via Isacco Newton snc”;

– di tutti gli atti, anche non conosciuti, presupposti, connessi, collegati e consequenziali;

nonché per l’accertamento dell’intervenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di permesso di costruire prot. QI/15104 del 27.2.2012 ex art. 20 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. nonché per l’accertamento dell’intervenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di permesso di costruire prot. QI/15104 del 27.2.2012 ex art. 20 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 ottobre 2026 il dott. Giuseppe Licheri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con atto di gravame ritualmente proposto, la società ricorrente “Ares Engineering” s.r.l. avversava la d.d. rep. n. QI/608, prot. n. QI/37451 del 20 febbraio 2025 con cui il Dipartimento Programmazione ed Attuazione Urbanistica di Roma Capitale (DPAU) aveva respinto la propria istanza volta alla realizzazione di un edificio residenziale su di un lotto di terreno sito in Roma alla via Isacco Newton, distinto in catasto al foglio n. 774, particelle 55 e, in parte, 425.

1.1. In via di fatto, essa esponeva di essere divenuta proprietaria, nel 2022, dell’area di cui trattasi per la quale, già nel 2012, risultava essere stata avanzata una domanda di rilascio di un permesso di costruire un edificio a fini abitativi.

Ancor prima, nel 1973, l’area era stata interessata dal rilascio di una licenza edilizia n. 694 subordinata ad atto d’obbligo del 27 luglio 1973, n. 76587, con cui il soggetto all’epoca proprietario dell’area si era impegnato a cedere all’amministrazione comunale, senza corrispettivo e affinché fossero destinate a servizi pubblici e strade, le particelle 55 e 425.

Queste ultime venivano accettate con deliberazione consiliare del 24 gennaio 1984 e, successivamente, prese in carico, solo formalmente, con verbale del 7 luglio 1995.

In relazione ad esse i danti causa della ricorrente, sin dal 2013, avevano avanzato istanza di retrocessione dell’area, non avendo l’amministrazione mai perfezionato l’acquisto della stessa né, tantomeno, realizzato le opere pubbliche cui essa era destinata.

Con determinazione del 24 giugno 2019, il DPAU accoglieva l’istanza in parola e disponeva la decadenza dell’atto d’obbligo del 27 luglio 1973 e la retrocessione dell’area.

L’attuale ricorrente, dopo aver presentato altre quattro integrazioni documentali al progetto di edificazione sottoposto a Roma Capitale nel 2012, avanzava, il 12 aprile 2021, una prima istanza di autorizzazione paesaggistica, rilasciata unicamente per l’immobile di cui alle particelle 55 e 762, di talché una nuova istanza veniva presentata il 13 gennaio 2023 includendo, oltre alle particelle da ultimo menzionate, anche la particella 3969, destinata ad ospitare la strada d’accesso all’immobile progettato.

Dopo ulteriori integrazioni documentali, con determinazione del 14 marzo 2024 (comunicata il successivo 18 marzo), infine, l’autorizzazione paesaggistica veniva rilasciata per tutte le particelle interessate al progetto di edificazione.

Seguiva, il 13 giugno 2024, la sottoscrizione di un nuovo atto d’obbligo, su richiesta di Roma Capitale e, tra il 22 ed il 25 luglio successivo, la trasmissione delle polizze fidejussorie relative agli oneri di urbanizzazione.

Tuttavia, con nota del 5 novembre 2024, venivano comunicati alla ricorrente i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza e in seguito, con l’atto avversato, l’amministrazione capitolina respingeva definitivamente l’istanza di rilascio del titolo edilizio, sostenendo che:

– per l’area oggetto dell’intervento risultavano presentate due istanza di rilascio di licenza edilizia, aventi numeri 4639/1971 e 25650/1971;

– entrambe le richieste risultavano accompagnate da due atti d’obbligo, entrambi trascritti il 1°agosto 1073, aventi rep. nn. 76590 e 76591;

– le due istanze furono definite col rilascio delle licenze edilizie nn. 694 e 1251 del 1973;

– nell’ottobre del 1973, venivano presentate varianti ai due progetti già assentiti con le relative licenze e ne veniva chiesta la voltura e riunificazione;

– infine, veniva rilasciata una nuova licenza edilizia avente n. 305/1974 accompagnata da atto d’obbligo rep. n. 79868 del 5 febbraio 1974 che non riproduceva il vincolo di asservimento del lotto ad opere pubbliche previsto dai precedenti atti d’obbligo;

– secondo il provvedimento impugnato, l’area oggetto di intervento avrebbe già esaurito la propria capacità edificatoria utilizzata per la realizzazione degli edifici di cui alla licenza n. 305/1974 e che, “ancorché l’atto d’obbligo richiesto per tale progetto non prevedeva il nuovo vincolo del lotto, lo stesso è previsto dai due precedenti atti d’obbligo ancora validi rep. n. 76590 e rep. n. 76591 propedeutici al rilascio delle due licenze n. 694/1973 e n. 1251/1973 di cui la licenza 305/1974 è variante”.

1.2. Contro il provvedimento avversato, parte ricorrente avanzava le seguenti censure.

1.2.1. Con la prima, deduceva l’intervenuta formazione del silenzio assenso sulla domanda di permesso di costruire, con conseguente illegittimità del provvedimento di diniego tardivo, contestando la violazione degli artt. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001 e degli artt. 1, 2 e 20 della legge n. 241/1990.

In particolare, secondo la “Ares Engineering”, il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica del 14 marzo 2024, comunicata il successivo 18 marzo, avrebbe determinato, decorsi 90 giorni, la formazione tacita del titolo abilitativo in questione rispetto al quale il provvedimento di diniego, adottato soltanto il 20 febbraio 2025 e notificato il successivo 5 marzo, dovrebbe considerarsi illegittimo, ai sensi dell’art. 20, comma 8, TUE ed inefficace ai sensi dell’art. 25, comma 8-bis della legge n. 241/1990.

1.2.2. Con un secondo motivo, parte ricorrente deduceva la violazione degli artt. 2 e 2-bis della legge n. 241/1990 e dei principi di efficienza, economicità, collaborazione e buona fede, nonché l’eccesso di potere del provvedimento impugnato, lamentando la non conformità della condotta serbata da Roma Capitale rispetto ai canoni di buona fede e collaborazione chi dovrebbe ispirarsi l’agire della pubblica amministrazione, giacché le circostanze ostative rilevate col provvedimento avversato avrebbero già fatto parte del patrimonio conoscitivo dell’ente sin dal momento in cui, nel 2020, il procedimento volto al rilascio del titolo edilizio risultava “riavviato” dalla ricorrente (se non, addirittura, sin dalla presentazione dell’istanza originaria, avvenuta nel 2012).

1.2.3. Infine, con un terzo motivo di ricorso, la “Ares Engineering” deduceva l’eccesso di potere per errore di fatto e travisamento dei presupposti, nonché per difetto di istruttoria lamentando, nel merito, l’eccepita non conformità del progetto edilizio alla normativa urbanistica vigente rilevando che:

– la licenza edilizia n. 305/1974, alla quale era funzionale l’atto d’obbligo rep. n. 79868 del 5 febbraio 1974 (non riproduttivo dell’asservimento del lotto ad opere di pubblica utilità previsto dai precedenti atti d’obbligo rep. nn. 76590 e 76591 del 1973), pur prendendo le mosse dalla voltura e riqualificazione dei progetti per i quali risultavano rilasciate le licenze edilizie nn. 694 e 11251 del 1973, non costituirebbe una mera variante formale dei precedenti titoli (non foss’altro che questi prevedevano la realizzazione di un unico corpo di fabbrica, mentre la licenza n. 305/1974 prevedeva tre distinti corpi di fabbrica), di talché il suo rilascio avrebbe determinato, in forza dell’accessorietà che lega gli atti d’obbligo al titolo edilizio al rilascio del quale essi sono teleologicamente orientati, la decadenza dei precedenti impegni negoziali che avevano determinato l’asservimento del lotto ad opere pubbliche;

– tanto sarebbe attestato anche dalla stessa amministrazione comunale che, difatti, con determinazione del 2019, aveva disposto la retrocessione delle aree acquisite in forza di uno degli atti d’obbligo sottoscritti nel 1973.

1.3. Si concludeva il gravame con la domanda di sospensione cautelare degli effetti del provvedimento impugnato.

2. Roma Capitale si costituiva in giudizio eccependo, nel merito, l’infondatezza dei motivi di ricorso avversari.

3. Con ordinanza n. 3107 del 4 giugno 2025, la Sezione accoglieva l’istanza cautelare ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., fissando per la trattazione nel merito dell’affare l’udienza pubblica del 6 ottobre 2026.

4. In vista della discussione del gravame, entrambe le parti depositavano memorie conclusionali nei termini di cui all’art. 73 c.p.a. insistendo nelle conclusioni già esposte.

5. All’udienza pubblica del 6 ottobre 2026, previa discussione, la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente va rilevato come, ancorché non esplicitamente, parte ricorrente abbia suggerito una graduazione delle censure proposte indicando, al principio della trattazione del terzo motivo di ricorso (pag. 14) che “I motivi che precedono, (…), sono assorbenti e tali di per sé soli a giustificare l’annullamento, con contestuale accertamento dell’intervenuta formazione per silentium del titolo oggetto del gravame, dei provvedimenti impugnati. Appurato ciò valga in questa sede sottolineare l’assoluta infondatezza, anche nel merito, di quanto rilevato dall’Amministrazione capitolina”, imponendosi pertanto al Collegio di procedere, prioritariamente, all’esame dei primi due motivi di ricorso (cfr., in tema di graduazione dei motivi di ricorso, Cons. St., Ad. Plen., n. 5/2015, punto 8.1.).

2. Il primo motivo di impugnazione, col quale viene dedotta l’intervenuta formazione per silentium del permesso di costruire di cui all’istanza presentata il 27 febbraio 2012, è infondato.

In proposito, il Collegio non ignora che, al fianco di un tradizionale indirizzo incline a sostenere che la difformità sostanziale dell’intervento edilizio proposto impedisce la formazione tacita del titolo abilitativo (c.d. tesi “sostanzialistica”, per la quale si veda Cons. St., sez. IV, n. 5156/2020, secondo cui “In materia edilizia il silenzio assenso, di cui all’art. 20 del D.P.R. n. 380 del 2001, deve essere ritenuto uno strumento di semplificazione amministrativa e non di liberalizzazione, con la conseguenza che lo stesso non si perfeziona con il mero decorrere del tempo, ma richiede la contestuale presenza di tutte le condizioni, i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge per l’attribuzione del bene della vita richiesto, di modo che esso non si configura, ad esempio, in difetto di completezza della documentazione occorrente ovvero in presenza di immobili sottoposti a vincoli” e ancora, più recentemente, Cons. St., sez. IV, n. 616/2022: “La formazione del silenzio-assenso sull’istanza di permesso di costruire postula la piena conformità dell’istanza alla normativa e alla strumentazione urbanistica ed edilizia di riferimento”), si sia andato formando, fin quasi a prendere il sopravvento, un opposto orientamento, incline a sostenere che “In tema di permesso di costruire, la formazione del silenzio-assenso ex art. 20 della L. n. 241/1990 e art. 20 del D.P.R. n. 380/2001 non richiede la conformità sostanziale dell’intervento alla disciplina urbanistico-edilizia, essendo sufficiente che l’istanza presenti i requisiti minimi di “configurabilità” prescritti dalla legge (soggetto legittimato, completa individuazione dell’intervento, elaborati progettuali essenziali, titolo di legittimazione, asseverazione tecnica ex art. 20, comma 1, T.U. edilizia). L’eventuale difformità urbanistica incide sulla legittimità del titolo tacito, ma non ne impedisce la formazione, restando ferma la possibilità di esercizio dei poteri di autotutela ex art. 21nonies della L. n. 241/1990” (così Cons. St., sez. IV, n. 2179/2026).

Al riguardo, però, il giudice amministrativo di appello ha comunque avuto cura di rappresentare che il silenzio assenso non si forma “ove l’istanza non sia corredata, sin dall’origine, di tutta la documentazione prescritta dalla normativa o espressamente richiesta dall’amministrazione ai fini del completamento dell’istruttoria, trattandosi di presupposto indefettibile per la maturazione dell’assenso tacito, non surrogabile dal mero decorso del termine procedimentale” (Cons. St., sez. IV, n. 4529/2026), postulando altresì come, al fianco di una c.d. “inconfigurabilità strutturale” della domanda (ravvisabile allorché l’istanza sia “priva degli elementi essenziali e indefettibili richiesti direttamente dalla legge per la presentazione della domanda. In tale caso, la richiesta è talmente carente da impedire l’applicazione della norma di semplificazione e, dunque, la formazione del provvedimento favorevole grazie al silenzio assenso”, così Cons. St., sez. IV, n. 1878/2026) si pongano anche ipotesi di c.d. “inconfigurabilità giuridica”, intesi come tutti quei casi in cui l’istanza non rientra nel modello normativo astratto prefigurato dal legislatore (la cd. “sussumibilità nel tipo normativo astratto“), avendo la parte istante errato nella qualificazione giuridica della fattispecie.

Tale ipotesi, secondo il giudice d’appello, si verifica allorquando la parte invochi il silenzio assenso in fattispecie non previste dalla legge come accade, ad esempio, nel caso previsto dal comma 8 dell’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 il quale esplicitamente esclude la formazione tacita del titolo abilitativo qualora l’immobile oggetto della domanda di permesso di costruire sia soggetto a vincoli di assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali (Cons. St., sez. IV, n. 2513/2025), essendo stato altresì chiarito come tale norma manifesti sul piano normativo, relativamente all’ambito di applicazione di tale istituto di semplificazione, che pur essendo autonomi i due procedimenti/provvedimenti di permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica, “si preferisca disciplinare in maniera unitaria, a questi fini, i risvolti urbanistico-edilizi e paesaggistico-culturali del governo del territorio piuttosto che far perfezionare una fattispecie di silenzio-assenso subordinandone l’efficacia all’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica (come pure sarebbe stato possibile, in astratto, per il legislatore, considerato il nesso di condizionamento esclusivamente sul versante dell’efficacia fra i due titoli abilitativi)” (Cons. St., sez. IV, n. 7017/2026).

In sostanza, a nulla vale, come sostenuto dalla “Ares Engineering”, che il 12 marzo 2024 sia stato acquisito l’atto di assenso dell’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico non potendo esso costituire il dies a quo a partire dal quale computare il termine per la maturazione tacita del titolo abilitativo né, tantomeno, potendosi ritenere che si sia formato un silenzio-assenso sospensivamente condizionato al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.

Nella fattispecie, che l’immobile ove la ricorrente intende edificare un edificio risulti gravato da vincolo paesaggistico è circostanza incontestata e pacificamente emergente dagli atti di causa, tant’è vero che la ricorrente si è premunita di acquisire l’autorizzazione paesaggistica pervenuta con determinazione dirigenziale emanata nel mese di marzo 2024, assenso dal quale, però, non può farsi discendere la conclusione divisata dalla ricorrente per l’assorbente ragione che, come sopra indicato, ove l’immobile per il quale è stata presentata una domanda di rilascio di permesso di costruire sia gravato da un vincolo paesaggistico, il meccanismo tacito di formazione del titolo abilitativo non si applica.

Ne consegue, quindi, l’infondatezza del primo motivo di ricorso nonché del secondo, non apparendo contrario a buona fede ma, all’opposto, costituendo adempimento di un obbligo di legge incombente sull’amministrazione aver opposto, all’istanza della ricorrente, un diniego espresso.

3. La reiezione dei primi due mezzi di censura, come premesso, impone al Collegio di scrutinare il terzo motivo di ricorso, formulato in subordine al rigetto dei precedenti.

Esso è fondato.

Dirimente, a tal proposito, è la circostanza che l’atto d’obbligo rep. n. 76587 del 27 luglio 1973 – che prevedeva l’impegno della proprietà a cedere senza corrispettivo all’amministrazione le particelle 55 e 425 del foglio 774 al fine di destinarle a servizi pubblici e strade – sia stato dichiarato decaduto con determinazione dirigenziale n. 908 del 24 giugno 2019 e che, con il medesimo atto, l’area in questione sia stata retrocessa ai relativi proprietari, con la conseguenza che, una volta che essa sia ritornata nella disponibilità dei danti causa della ricorrente, a nulla vale rilevare l’eventuale ultrattività degli impegni correlati agli atti d’obbligo nn. 76590 e 76591 del 1973 la quale peraltro, in concreto, neppure sussiste, giacché, come correttamente rilevato dalla ricorrente, l’accessorietà dell’atto d’obbligo rispetto al titolo edilizio (sulla quale, per tutte, Cons. St., sez. IV, n. 56238/2013) comporta che, assorbite le licenze edilizie nn. 694 e 1251 del 1973 nella licenza n. 305/1974, le previsioni dei relativi atti d’obbligo (recanti l’impegno alla cessione gratuita delle aree all’amministrazione comunale in vista della realizzazione di opere di pubblico interesse) hanno perduto efficacia, essendo stati sostituiti dall’atto d’obbligo n. 79868 del 1974 il quale, come pure riconosciuto dall’amministrazione comunale, non prevede il nuovo vincolo del lotto.

4. In definitiva quindi, in accoglimento del terzo motivo di gravame, il ricorso va accolto e, di conseguenza, va annullato l’atto impugnato, con obbligo incombente su Roma Capitale di rideterminarsi sull’istanza della ricorrente attenendosi ai criteri conformativi impartiti con la presente decisione.

5. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in favore della società ricorrente nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei termini di cui in motivazione.

Condanna Roma Capitale al pagamento delle spese processuali in favore della società ricorrente, che liquida in euro 3.000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 ottobre 2026 con l’intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Giuseppe Licheri, Primo Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

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Avv. Carmine Volpe – Presidente onorario del Consiglio di Stato

La giustizia sportiva al bivio – analisi e criticità[1]

SOMMARIO: 1. Premessa. Il bivio 2. L’autonomia dell’ordinamento sportivo: fondamento costituzionale e limiti 3. La riserva a favore della giustizia sportiva e il riparto di giurisdizione 4. La giurisprudenza costituzionale e la «tutela dimezzata» 5. La giustizia sportiva e i principi del processo 6. La sentenza della Corte di giustizia 16 luglio 2026. Portata ed efficacia 7. Il Collegio di Garanzia dello Sport 8. I tribunali federali e le norme «in bianco» 9. Il divieto per i magistrati di far parte degli organi di giustizia sportiva 10. I possibili sviluppi dinanzi al TAR Lazio 11. Prospettive di riforma 12. Conclusioni

1. Premessa. Il bivio.

L’autonomia dell’ordinamento sportivo costituisce un valore riconosciuto e tutelato dall’ordinamento generale.

Essa, tuttavia, non può tradursi in una zona franca, sottratta alle garanzie che la Costituzione e il diritto dell’Unione europea (UE) assicurano a chiunque veda inciso un proprio diritto o interesse giuridicamente rilevante. Questo incipit acquista importanza prioritaria nella tematica in esame.

Il bivio cui è giunta la giustizia sportiva ha una data precisa: il 16 luglio 2026, giorno in cui la Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE), sezione quinta, ha deciso le cause riunite C-424/24 e C-425/24. Le questioni pregiudiziali traevano origine dalle sanzioni dell’inibizione temporanea irrogate dagli organi di giustizia della Federazione Italiana Giuoco Calcio (FIGC) a due ex dirigenti della Juventus, nell’ambito del procedimento relativo alle cosiddette plusvalenze fittizie.

Al bivio due strade.

Da un lato quella tradizionale: un ordinamento sportivo che giudica sé stesso, con il giudice dello Stato confinato, nella materia disciplinare, alla sola tutela risarcitoria. Dall’altro lato, la strada indicata dalla Corte di giustizia: le decisioni sportive che incidono sul lavoro e sui diritti fondamentali devono poter essere sottoposte al vaglio di un organo che sia, in senso proprio, una giurisdizione; soprattutto allorquando si incide su diritti riconosciuti dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), quali la libera circolazione dei lavoratori e la libera prestazione dei servizi negli Stati facenti parte dell’Unione.

La sentenza della CGUE non chiude la questione, né va caricata di significati che non le appartengono. Essa rimette tuttavia in discussione un equilibrio che la Corte costituzionale aveva ritenuto frutto di un bilanciamento non irragionevole e, nello stesso tempo, pone il legislatore nazionale di fronte a scelte necessarie.

2. L’autonomia dell’ordinamento sportivo: fondamento costituzionale e limiti

Punto di partenza è l’art. 33, comma ultimo, Cost.[2], secondo cui «La Repubblica riconosce il valore educativo, sociale e di promozione del benessere psicofisico dell’attività sportiva in tutte le sue forme».

Il dato testuale è inequivoco: la Costituzione riconosce il valore dello sport, non la sua autonomia. Quest’ultima non trova fondamento nella disposizione da ultimo introdotta, bensì nella libertà di associazione e nella tutela delle formazioni sociali, di cui agli artt. 2 e 18 Cost. Le Federazioni sportive godono, in altri termini, dell’autonomia propria di ogni fenomeno associativo, non di una sovranità ordinamentale originaria.

Ne discende un corollario decisivo. Quella dell’ordinamento sportivo non è un’autonomia originaria, che preesiste all’ordinamento statale e vi si contrappone, ma un’autonomia riconosciuta dalla legge dello Stato e dunque da questa delimitata. Non si tratta, pertanto, di un’autonomia illimitata.

Lo conferma la disciplina positiva. L’art. 1, commi 1 e 2, del d.l. 19 agosto 2003, n. 220, convertito, con modificazioni, dalla l. 17 ottobre 2003, n. 280, recante «Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva», così dispone:

«1. La Repubblica riconosce e favorisce l’autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale, quale articolazione dell’ordinamento sportivo internazionale facente capo al Comitato Olimpico Internazionale.

2. I rapporti tra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento della Repubblica sono regolati in base al principio di autonomia, salvi i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo».

La clausola di salvezza contenuta nel comma 2 costituisce il fulcro dell’intero sistema: il principio di autonomia opera fintantoché la vicenda resta interna all’ordinamento sportivo, ma cede allorché sia in gioco una situazione giuridica soggettiva rilevante per l’ordinamento generale.

3. La riserva a favore della giustizia sportiva e il riparto di giurisdizione

Gli effetti e gli ambiti dell’autonomia sono definiti dall’art. 2, comma 1, del citato d.l. n. 220/2003, che riserva all’ordinamento sportivo la disciplina delle questioni aventi ad oggetto:

«a) l’osservanza e l’applicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie dell’ordinamento sportivo nazionale e delle sue articolazioni al fine di garantire il corretto svolgimento delle attività sportive;

1. b) i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive».

Nelle predette materie, ai sensi del successivo comma 2, «le società, le associazioni, gli affiliati ed i tesserati hanno l’onere di adire… gli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo»[3]. La riserva investe, dunque, due ambiti distinti: quello tecnico, attinente alle regole del gioco e al regolare svolgimento delle competizioni, e quello disciplinare. È sul secondo che si concentrano le criticità.

L’art. 3 del d.l. n. 220/2003 completa il quadro. Esauriti i gradi della giustizia sportiva, e ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario sui rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti, «ogni altra controversia avente ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive non riservata agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo ai sensi dell’articolo 2, è disciplinata dal codice del processo amministrativo». Ossia è devoluta al giudice amministrativo[4].

Sono fatte salve le clausole compromissorie previste dagli statuti federali e dai contratti di lavoro sportivo[5]. Sono inoltre riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, e alla competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio, le controversie relative ai provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche, o comunque incidenti sulla partecipazione a esse. Per tali controversie lo statuto e i regolamenti (del CONI e delle Federazioni sportive) possono prevedere organi di giustizia sportiva che decidano nel merito e in unico grado entro il termine perentorio di trenta giorni; decorso inutilmente il termine, il ricorso si intende respinto e gli interessati possono adire, nei successivi trenta giorni, il giudice amministrativo[6].

A quanto stabilito da ultimo ha dato attuazione l’art. 12 ter dello statuto del CONI, che ha previsto una sezione del Collegio di Garanzia dello Sport con competenza sulle controversie in tema di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche[7].

Ne risulta un sistema tendenzialmente articolato in tre aree: quella patrimoniale, affidata al giudice ordinario; quella degli atti federali rilevanti per l’ordinamento generale, affidata al giudice amministrativo; quella tecnica e disciplinare, riservata agli organi di giustizia sportiva.

4. La giurisprudenza costituzionale e la «tutela dimezzata»

Sull’area riservata si è pronunciata in due occasioni la Corte costituzionale[8], che ha fatto salvo il sistema a una condizione: che il giudice amministrativo, investito dell’impugnazione di una sanzione disciplinare sportiva, possa comunque conoscerne in via incidentale al fine di accordare il risarcimento del danno, pur senza poterla annullare.

Il fondamento di tale soluzione è individuato in un «non irragionevole bilanciamento» operato dal legislatore tra il principio di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale, sancito dagli artt. 24, 103 e 113 Cost., e l’esigenza di salvaguardare l’autonomia dell’ordinamento sportivo, che trova tutela negli artt. 2 e 18 Cost.

Secondo la Corte, la tutela è assicurata dalla «giustizia sportiva», emanazione particolare della «giustizia associativa», per le situazioni giuridiche rilevanti soltanto per l’ordinamento settoriale, quali quelle che scaturiscono dall’irrogazione di sanzioni disciplinari. Per le posizioni soggettive rilevanti anche per l’ordinamento generale, la tutela continua a essere assicurata dal giudice amministrativo; essa, tuttavia, in materia disciplinare si riduce alla sola tutela per equivalente.

Si tratta, a ben vedere, della salvezza di una tutela dimezzata. Chi subisce un’inibizione che gli preclude per un lungo periodo l’esercizio della propria attività professionale può ottenere, al più, una somma di denaro; ma non può conseguire dal giudice amministrativo ciò che costituisce il vero bene della vita cui aspira, ossia la rimozione della sanzione e la reintegrazione nella propria attività.

La statuizione della Corte – in conformità alla salvezza prevista dall’art. 1, comma 2, del d.l. n. 220/2003 – secondo cui la tutela giurisdizionale effettiva delle «posizioni [giuridiche] soggettive» rilevanti per l’«ordinamento [giuridico] generale» continua ad essere assicurata dai giudici amministrativi, avrebbe tuttavia potuto condurre a un diverso scenario. Nel senso che, allorquando si sia in presenza della lesione di posizioni giuridiche soggettive che non sono esclusivamente confinate nell’ambito dell’ordinamento sportivo, deve essere assicurata una tutela giurisdizionale piena ed effettiva. La quale non può consistere nella sola tutela risarcitoria.

5. La giustizia sportiva e i principi del processo

La giustizia sportiva, siccome forma di giustizia domestica, non costituisce una giurisdizione.

I suoi organi sono interni alle Federazioni e al CONI, traggono origine da fonti statutarie e regolamentari e sono composti da soggetti nominati dagli stessi enti di cui giudicano gli associati.

Tale natura non pone problemi finché si discorre di regole tecniche. Li pone, invece, allorché la giustizia domestica irroghi sanzioni che incidono su lavoro, patrimonio e reputazione delle persone.

In tali ipotesi la giustizia sportiva non può non misurarsi con i principi fondamentali comuni alla Costituzione e al diritto europeo[9]: il giusto processo, la parità delle parti, il diritto di difesa, la terzietà e l’imparzialità del giudice. È su questo terreno che la Corte di giustizia ha ricondotto la questione.

Il raffronto tra l’assetto vigente e i requisiti fissati dalla Corte di giustizia pone in luce quattro profili critici.

1. a) Terzietà del giudice.

I componenti degli organi di giustizia federale sono nominati dagli organi di governo della Federazione: il giudice è, in sostanza, scelto da una delle parti del rapporto, la medesima che, attraverso la propria Procura, esercita l’azione disciplinare.

1. b) Parità delle parti.

La Procura federale è emanazione della stessa Federazione; ne derivano asimmetrie nell’accesso agli atti e nei poteri istruttori, che l’incolpato non è in grado di riequilibrare con strumenti equivalenti.

1. c) Diritto di difesa.

I termini sono assai ristretti, l’istruttoria è spesso meramente documentale e lo standard probatorio è attenuato, a fronte di sanzioni di natura sostanzialmente afflittiva.

1. d) Giusto processo.

La pubblicità delle udienze è limitata, il dibattimento ha un ruolo marginale e le motivazioni non sempre sono sindacabili nel merito in ultima istanza.

Né valgono a superare tali rilievi le garanzie formalmente apprestate dalle fonti sportive. L’art. 2 del codice della giustizia sportiva del CONI richiama i principi della parità delle parti, del contraddittorio e gli altri principi del giusto processo; e l’art. 5 del medesimo codice affida a una Commissione federale di garanzia l’individuazione dei candidati agli organi di giustizia. Ma la Commissione è a sua volta nominata dal Consiglio federale: la catena delle nomine riconduce pur sempre all’organo di governo della Federazione. La proclamazione dei principi, d’altra parte, non garantisce la loro effettiva attuazione.

Ciascuno dei detti profili, isolatamente considerato, potrebbe trovare giustificazione nelle esigenze di celerità proprie delle competizioni sportive. Essi, però, nel loro insieme, delineano un procedimento che difficilmente supera il vaglio dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, se non interviene, almeno nella fase conclusiva, un organo pienamente indipendente.

6. La sentenza della Corte di giustizia 16 luglio 2026. Portata ed efficacia

La sentenza è stata sintetizzata dai primi commenti di stampa con la formula secondo cui «le sentenze sportive devono poter essere annullate da un giudice indipendente».

La sintesi non è del tutto esatta. La Corte ha affermato, più precisamente, che le sanzioni sportive che incidono sulle libertà garantite dal diritto dell’Unione devono poter essere sottoposte a un organo giurisdizionale dotato del potere di annullarle e di adottare misure provvisorie; e ha chiarito che tale organo può collocarsi anche all’interno dell’ordinamento sportivo, purché presenti i requisiti di una giurisdizione.

La fattispecie riguardava, come si è detto, l’inibizione inflitta a due dirigenti sportivi per false dichiarazioni finanziarie e contabili, rese in violazione dei principi di lealtà, correttezza e probità: un divieto di esercitare attività professionali destinato a produrre effetti in tutti gli Stati membri dell’Unione. La Corte ha esaminato la questione sotto due distinti profili[10].

Sotto il primo profilo, l’inibizione costituisce una restrizione alla libera circolazione dei lavoratori e alla libera prestazione dei servizi. Gli artt. 45 e 56 TFUE non ostano a una normativa nazionale che consenta a un’associazione sportiva, in ragione dell’autonomia riconosciutale dal diritto interno, di irrogare una siffatta sanzione, a condizione che:

1. a) le disposizioni che la prevedono perseguano uno o più obiettivi legittimi di interesse generale compatibili con il Trattato e di natura non puramente economica;
2. b) tali disposizioni rispettino il principio di proporzionalità, ossia siano idonee a garantire la realizzazione di detti obiettivi in modo coerente e sistematico e non eccedano quanto necessario per conseguirli;
3. c) la determinazione caso per caso delle sanzioni sia disciplinata da criteri trasparenti, oggettivi e non discriminatori, che consentano di prendere in considerazione tutte le circostanze rilevanti e che possano essere oggetto di un controllo giurisdizionale effettivo.

Il secondo profilo incide direttamente sul sistema italiano.

La Corte afferma che l’art. 19, par. 1, secondo comma, TUE, letto alla luce dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, non osta a una normativa nazionale che, «una volta esauriti i gradi della giustizia sportiva nazionale», circoscriva i poteri del giudice statale alla concessione del risarcimento, escludendo tanto i provvedimenti provvisori quanto l’annullamento della sanzione e la cessazione dei suoi effetti. Ciò è tuttavia ammesso soltanto a condizione che almeno l’organo della giustizia sportiva che statuisce in ultima istanza:

1. a) costituisca una «giurisdizione» ai sensi del diritto dell’Unione, dotata delle necessarie garanzie di indipendenza e imparzialità;
2. b) sia «precostituito per legge» quanto alla sua esistenza, composizione e organizzazione;
3. c) svolga un «ruolo giurisdizionale»;
4. d) segua un procedimento che offra le garanzie necessarie, in particolare quanto al «rispetto dei diritti della difesa e del principio del contraddittorio»;
5. e) sia in grado di esercitare «un controllo giurisdizionale effettivo sulla sanzione».

Il principio che se ne ricava può essere così sintetizzato: non è necessario il doppio grado, ma è necessario almeno un giudice. Non però un giudice nel senso dell’art. 102 Cost.: è sufficiente una giurisdizione nel senso del diritto dell’Unione. Si tratta di una nozione autonoma, che la Corte di giustizia ha da tempo costruito su indici di carattere sostanziale[11] e che non coincide con quella accolta nell’ordinamento costituzionale interno.

La Corte non annulla le sanzioni, non si pronuncia sul merito della vicenda delle plusvalenze e non sancisce l’illegittimità della giustizia sportiva in quanto tale. La verifica in concreto è rimessa al giudice nazionale, e segnatamente al TAR Lazio, cui spetta accertare se il sistema italiano assicuri, nell’ultima istanza sportiva, un controllo effettivo e indipendente.

La distinzione va tenuta ferma: la limitazione della tutela statale al risarcimento non è, di per sé, contraria al diritto dell’Unione; lo diviene ove nessun organo, lungo l’intero percorso, offra le garanzie proprie di una giurisdizione.

La pronuncia si inserisce in un indirizzo già consolidato.

Con le sentenze Superlega e ISU del 21 dicembre 2023[12], la Corte di giustizia ha affermato che l’autonomia sportiva incontra il limite di criteri trasparenti, oggettivi e non discriminatori. Con la sentenza Seraing del 1° agosto 2025[13] ha chiarito che anche i lodi del Tribunale arbitrale dello sport devono poter essere sottoposti a un controllo giurisdizionale effettivo quanto al rispetto del diritto dell’Unione. Sul versante convenzionale, la Grande Camera della Corte europea dei diritti dell’uomo, nel caso Semenya c. Svizzera[14], ha escluso che sia sufficiente un controllo giurisdizionale meramente formale sulle decisioni sportive.

Il filo conduttore è evidente: l’autonomia dello sport non è negata, ma è assoggettata alle condizioni cui soggiace ogni potere privato idoneo a incidere su diritti fondamentali, vale a dire regole predeterminate e un giudice in grado di verificarne l’applicazione.

I principi affermati dalla Corte costituiscono diritto dell’Unione direttamente applicabile negli ordinamenti giuridici degli Stati membri, nell’interpretazione vincolante resa dall’organo cui i Trattati affidano tale funzione. Ne discendono l’obbligo di disapplicare la normativa interna con essi contrastante[15] e in genere anche effetti sulla patologia dei provvedimenti amministrativi; i quali sono illegittimi se non conformi al diritto europeo immediatamente applicabile, anche se conformi al diritto interno in contrasto con il diritto europeo.

7. Il Collegio di Garanzia dello Sport

La domanda decisiva diviene, a questo punto, la seguente: il Collegio di Garanzia dello Sport, organo di ultima istanza della giustizia sportiva nazionale, è una «giurisdizione» nel senso indicato dalla Corte di giustizia?

Tre ordini di considerazioni inducono a dubitarne.

Il primo attiene alla fonte.

Il Collegio è istituito dallo statuto del CONI[16] e non dalla legge. Ciò costituisce già un primo ostacolo, poiché la Corte richiede che esistenza, composizione e organizzazione dell’organo siano precostituite per legge; un organo istituito, e modificabile, mediante un atto statutario dell’ente non soddisfa di per sé tale requisito.

Il secondo attiene ai poteri.

Il ricorso al Collegio di Garanzia dello Sport è ammesso «esclusivamente» per violazione di norme di diritto e per omessa o insufficiente motivazione circa un punto decisivo della controversia[17]. Le Sezioni Unite del Collegio affermano in modo costante che si tratta di un giudizio di legittimità, nel quale è preclusa la rivalutazione delle risultanze istruttorie acquisite nei gradi di merito.

Ne consegue che l’accertamento del fatto si forma interamente all’interno della giustizia endofederale, ossia proprio nella sede in cui la terzietà è più debole. L’organo che dovrebbe assicurare l’indipendenza del controllo non può conoscere del fatto; l’organo che ne conosce non è indipendente. Il raccordo con la sentenza è immediato: un organo che non può conoscere del fatto non esercita un controllo pienamente effettivo sulla sanzione.

Vi è poi anche un terzo profilo, che la Corte di giustizia pone in primo piano: l’indipendenza dell’organo da qualsiasi pressione esterna, in particolare da parte delle organizzazioni sportive interessate. Secondo la giurisprudenza europea, l’indipendenza ha un aspetto esterno, che presuppone garanzie di inamovibilità e la protezione da interventi o pressioni dall’esterno, e un aspetto interno, coincidente con l’imparzialità e l’equidistanza rispetto alle parti[18].

I componenti del Collegio di Garanzia dello Sport sono eletti dal Consiglio nazionale del CONI, su proposta della Giunta nazionale[19]. Il Consiglio nazionale è composto in larga parte dai presidenti delle Federazioni sportive nazionali, compresa quella la cui Procura ha esercitato l’azione disciplinare. L’organo chiamato a giudicare in ultima istanza è dunque designato da un consesso nel quale siede una delle parti del giudizio.

È evidente che la sentenza della CGUE è destinata a incidere profondamente sui rapporti tra giustizia sportiva e giurisdizione statale, imponendo una revisione delle regole tanto sul versante della prima quanto su quello della giurisdizione amministrativa in materia sportiva.

Sinora ha operato una riserva pressoché assoluta: il tesserato sanzionato non poteva chiedere al giudice statale l’annullamento della sanzione, ma soltanto il risarcimento del danno ove essa fosse ritenuta illegittima. Per effetto della sentenza della CGUE, la tutela risarcitoria non è più di per sé sufficiente quando la sanzione incide sulle libertà e sui diritti garantiti dal diritto dell’Unione.

Il dato va tuttavia precisato: la limitazione al risarcimento resta ammissibile, purché l’organo sportivo di ultima istanza sia una vera giurisdizione. Il recinto sportivo non viene abbattuto; deve però essere presidiato, nel suo punto di uscita, da un giudice. Ma se l’organo sportivo di ultima istanza non ha le caratteristiche richieste dalla CGUE, al giudice amministrativo deve consentirsi anche l’annullamento delle sanzioni.

8. I tribunali federali e le norme «in bianco»

Si è sostenuto che, ove intenda mantenere i giudizi all’interno del perimetro sportivo, l’Italia dovrebbe riformare l’intera struttura degli organi di giustizia del CONI e delle Federazioni, rendendo tutti i giudici sportivi terzi rispetto agli organi politici che li nominano.

La tesi non è del tutto corretta, poiché la CGUE riferisce l’esigenza soltanto all’organo di ultima istanza della giustizia sportiva, ossia al Collegio di Garanzia dello Sport. I gradi endofederali possono rimanere invariati, a condizione che a valle operi un organo dotato di tutte le garanzie e di piena cognizione del fatto. Resta ovviamente auspicabile, per ragioni di civiltà giuridica prima ancora che di conformità al diritto europeo, un rafforzamento della terzietà anche nei gradi inferiori.

Una questione ulteriore, che la sentenza della CGUE tocca solo di riflesso, concerne l’utilizzo delle norme «in bianco», ossia delle clausole generali di lealtà, correttezza e probità poste a fondamento di numerosi deferimenti e condanne disciplinari di tesserati.

Le fonti sportive impongono l’obbligo di osservare i principi di lealtà, correttezza e probità, facendone discendere la responsabilità disciplinare[20]. Nella prassi applicativa tali clausole sono divenute una fattispecie autonoma di illecito: così però il precetto non è predeterminato, ma viene costruito dal giudice dopo il fatto.

Si pone in tal modo un problema di legalità e prevedibilità: il tesserato non è in grado di conoscere in anticipo quale condotta gli sia vietata. La regola nullum crimen sine lege esprime un principio di civiltà giuridica (art. 25 Cost.) e l’art. 7 CEDU lo estende alle sanzioni che, a prescindere dalla qualificazione formale, abbiano natura sostanzialmente afflittiva[21].

La combinazione di norma indeterminata, istruttoria interna e controllo di sola legittimità conduce a un sindacato pressoché nullo. La stessa Corte di giustizia, del resto, ammette sanzioni per violazione dei doveri di lealtà, correttezza e probità soltanto se applicate secondo criteri trasparenti, oggettivi e suscettibili di controllo giurisdizionale: le clausole generali, quindi, da sole non sono sufficienti.

9. Il divieto per i magistrati di far parte degli organi di giustizia sportiva

Sul versante della composizione degli organi è di recente intervenuto il legislatore[22], stabilendo che: «I magistrati ordinari, amministrativi, tributari, militari e contabili non possono far parte degli organi di giustizia delle Federazioni sportive nazionali a cui sono affiliate le società sportive professionistiche soggette ai controlli della Commissione^[23]».

Il divieto si applica a decorrere dal primo rinnovo degli organi di giustizia delle Federazioni interessate successivo all’entrata in vigore della legge di conversione[24].

La disposizione solleva due interrogativi.

Il primo è se il divieto rafforzi la terzietà, sottraendo i magistrati a incarichi conferiti dagli stessi enti nei cui confronti esercitano la funzione giudicante, o rischi invece di impoverire la qualità degli organi, privandoli delle professionalità più attrezzate.

E qui non è facile rispondere anche perché, mai come in questo caso, si può dire che il giusto è nel mezzo. Tra l’altro ai magistrati ordinari siffatti incarichi erano già da tempo vietati dal Consiglio superiore della magistratura (CSM)[25]. Per quanto riguarda gli altri magistrati si sarebbe potuta seguire semmai una soluzione mediana, consentendo loro solo di essere presidenti dei collegi, valorizzando al meglio doti di imparzialità, terzietà e indipendenza proprie della categoria.

Il secondo interrogativo è come il divieto si concili con una prospettiva di riforma degli organi di giustizia sportiva.

Un punto è comunque fermo: il divieto riguarda gli organi di giustizia delle Federazioni. Il Collegio di Garanzia dello Sport è un organo del CONI e dovrebbe pertanto restarne escluso.

10. I possibili sviluppi dinanzi al TAR Lazio

Spetta ora al TAR Lazio dare applicazione ai principi enunciati dalla CGUE. Le soluzioni astrattamente percorribili possono essere quattro:

1. a) un’interpretazione conforme dell’art. 2 del d.l. n. 220/2003, che ammetta l’annullamento della sanzione e la tutela cautelare, ove si ritenga che l’ultima istanza sportiva non presenti i requisiti propri di una giurisdizione;
2. b) la disapplicazione della limitazione della tutela al solo risarcimento, per contrasto con l’art. 19 TUE e con l’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE;
3. c) la proposizione di una nuova questione di legittimità costituzionale, che consenta alla Corte costituzionale di riconsiderare, alla luce della sentenza europea, il bilanciamento ritenuto non irragionevole con la propria sentenza n. 160/2019[26];
4. d) la ritenuta conformità del Collegio di Garanzia dello Sport ai requisiti richiesti dalla CGUE; ma è l’ipotesi meno plausibile.

Le prime due possibilità sono immediatamente praticabili e discendono dal primato del diritto dell’Unione. La terza potrebbe condurre a una soluzione di portata generale, estesa anche alle controversie prive di collegamento con le libertà garantite dai Trattati; supererebbe, inoltre, l’effetto limitato della disapplicazione[27].

11. Prospettive di riforma

Ci si chiede se il diritto sportivo possa divenire una sezione specifica dell’ordinamento statale, assoggettata ai procedimenti ordinari anziché agli organi interni della giustizia sportiva.

Il primo limite è di ordine costituzionale. L’art. 102, comma secondo, Cost. così dispone: «Non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali. Possono soltanto istituirsi presso gli organi giudiziari ordinari sezioni specializzate per determinate materie, anche con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura».

L’istituzione di un giudice speciale dello sport è dunque preclusa. Restano due possibili livelli di risposta.

Secondo una prima e più radicale prospettiva, il diritto sportivo disciplinare che produce effetti sul lavoro, sul patrimonio e sui diritti fondamentali dovrebbe divenire materia dell’ordinamento statale, affidata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ovvero a una sezione specializzata del giudice ordinario, con piena cognizione del fatto e del diritto e con tutela cautelare. Agli organi sportivi resterebbero le questioni tecniche (risultati, regole di gioco) e le sanzioni minori di rilievo meramente interno.

Ma è opportuno smantellare il vigente sistema di giustizia sportiva?

La risposta è, verosimilmente, negativa: la giustizia sportiva esprime un patrimonio di competenze e di tempestività che sarebbe un errore disperdere.

È evidente che la soluzione minima compatibile con la sentenza della Corte di giustizia consiste nell’istituzione di un organo di ultima istanza previsto dalla legge, sottratto alle nomine federali, composto da soggetti di elevata qualificazione e dotato di cognizione piena del fatto. Ove il legislatore non intenda mettere mano a una riforma radicale della giustizia sportiva, dovrebbe quantomeno percorrere questa soluzione.

Non è necessario che si tratti di un giudice in senso costituzionale, giacché, come si è visto, la nozione europea di giurisdizione è autonoma rispetto a quella interna. Ne offre una conferma il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica: un procedimento di natura giustiziale, e non proprio giurisdizionale, nell’ambito del quale il Consiglio di Stato, che interviene in sede consultiva in maniera obbligatoria e vincolante, può nondimeno sollevare questioni di legittimità costituzionale e operare il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia[28]. Il che non è invece ammesso dinanzi agli organi della giustizia sportiva[29].

Alle obiezioni che una simile riforma è destinata a suscitare può replicarsi come segue.

1. a) Celerità delle competizioni.

Vi si può far fronte con riti accelerati e termini abbreviati, come già avviene in materia di contratti pubblici e, in misura ancora maggiore, nel contenzioso elettorale di competenza del giudice amministrativo.

1. b) Competenza tecnica.

Vi si può far fronte con sezioni specializzate e magistrati appositamente formati, secondo il modello delle sezioni specializzate in materia di impresa e di proprietà industriale.

1. c) Rischio di un contenzioso eccessivo.

Vi si può far fronte con un filtro che limiti l’accesso al sindacato pieno alle sanzioni che superino una determinata soglia di gravità.

Tuttavia i tempi del processo civile, anche cautelare, sensibilmente più lunghi di quelli del processo amministrativo, sconsigliano di affidare tutta la materia al giudice ordinario.

12. Conclusioni

La sentenza della CGUE del 16 luglio 2026 non abolisce l’autonomia sportiva, ma ne cambia la condizione di legittimità. La riserva può sopravvivere solo se culmina in una giurisdizione sportiva autentica e pienamente effettiva; in mancanza, il TAR non è più confinato al risarcimento.

La portata innovativa della decisione consiste nell’avere trasformato l’annullamento e la cautela da rimedi esclusi in rimedi necessari ogni volta che l’ordinamento sportivo non sia capace, anche da parte del solo organo interno di ultima istanza, di offrire una tutela equivalente a quella di un vero giudice.

Ormai si è giunti a un punto di non ritorno. Ed è l’effetto soprattutto di un’espansione impropria e incontrollata della giustizia sportiva.

Il caso da cui trae origine la sentenza della CGUE è emblematico. Esso non riguardava una regola di gioco né un comportamento tenuto in campo, ma la violazione di norme contabili, fiscali e societarie, con profili di rilevanza penale: materie che appartengono per loro natura all’ordinamento generale.

Il rischio è dato da un allargamento dell’ambito di intervento degli organi di giustizia sportiva oltre i propri confini, attraverso la clausola aperta della violazione dei principi di lealtà, correttezza e probità, che dilata oltremodo l’area dell’illecito sportivo fino a renderne incerti i confini.

Nessuna riforma interna può bastare se l’organo di ultima istanza resta nominato da un consesso di cui fa parte chi formula l’accusa. È necessaria una scelta del legislatore: o la giurisdizione piena dello Stato sulle sanzioni che incidono sui diritti, o quantomeno un organo di ultima istanza della giustizia sportiva istituito per legge, indipendente e con piena cognizione del fatto.

Nello sport «l’importante non è vincere ma partecipare». Qui, invece, il fine è la vittoria della legalità. Al bivio lo sport non deve scegliere tra autonomia e diritti. Deve scegliere un’autonomia che rispetti i diritti. Il 16 luglio 2026 l’Europa ha indicato la strada; ora tocca al legislatore italiano percorrerla in modo coerente.

[1] Lo scritto riprende l’intervento che l’autore ha tenuto nell’incontro sul tema organizzato dalla UIL e svoltosi a Roma il 19 ottobre 2026.

[2] Comma aggiunto dall’art. 1, comma 1, della l. cost. 26 settembre 2023, n. 1, a decorrere dal 22 ottobre 2023.

[3] Il riferimento è agli organi di giustizia previsti dagli statuti e dai regolamenti del CONI e delle Federazioni sportive di cui agli artt. 15 e 16 del d.lgs. 23 luglio 1999, n. 242.

[4] Cfr. altresì l’art. 133, comma 1, lett. z), c.p.a., che attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto atti del CONI o delle Federazioni sportive non riservate agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo ed escluse quelle inerenti ai rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti, e l’art. 135, comma 1, lett. g), c.p.a., sulla competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma.

[5] Art. 3, comma 1, del d.l. n. 220/2003, che richiama le clausole compromissorie previste dagli statuti e dai regolamenti del CONI e delle Federazioni sportive, nonché quelle inserite nei contratti di cui all’art. 4 della l. 23 marzo 1981, n. 91 (poi abrogato dal d.lgs. 28 febbraio 2021, n. 36).

[6] Art. 3, comma 1, terzo, quarto e quinto periodo, del d.l. n. 220/2003.

[7] Ai sensi dell’art. 12 ter, commi 1 e 2, dello statuto del CONI: «1. La Sezione opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione. Essa è organo collegiale costituito dal presidente, da quattro componenti effettivi e da cinque componenti supplenti. 2. Alla Sezione è demandata in via esclusiva la cognizione delle controversie relative ai provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle società o associazioni sportive professionistiche, o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche».

[8] Corte cost. 11 febbraio 2011, n. 49 e 25 giugno 2019, n. 160.

[9] Artt. 111 Cost., 6 CEDU e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

[10] Le questioni pregiudiziali sono state sollevate dal TAR Lazio, con le ordinanze 6 giugno 2024, nn. 11557 e 11559, al quale spetta ora definire i giudizi.

[11] Corte di giustizia CE, 17 settembre 1997, causa C-54/96, Dorsch Consult, che individua quali indici l’origine legale dell’organo, il suo carattere permanente, l’obbligatorietà della sua giurisdizione, la natura contraddittoria del procedimento, l’applicazione di norme giuridiche e l’indipendenza.

[12] Corte di giustizia UE, Grande Sezione, 21 dicembre 2023, causa C-333/21, European Superleague Company; Id., Grande Sezione, 21 dicembre 2023, causa C-124/21 P, International Skating Union c. Commissione.

[13] Corte di giustizia UE, Grande Sezione, 1° agosto 2025, causa C-600/23, Royal Football Club Seraing.

[14] Corte EDU, Grande Camera, 10 luglio 2025, Semenya c. Svizzera, ric. n. 10934/21.

[15] Corte di giustizia CE, 9 marzo 1978, causa 106/77, Simmenthal; Corte cost., 8 giugno 1984, n. 170.

[16] Art. 12 bis, comma 1, dello statuto del CONI.

[17] Art. 54, comma 1, del codice della giustizia sportiva del CONI.

[18] Corte di giustizia CE, Grande Sezione, 19 settembre 2006, causa C-506/04, Wilson; Corte di giustizia UE, Grande Sezione, 19 novembre 2019, cause riunite C-585/18, C-624/18 e C-625/18, A.K.

[19] Art. 12 bis, comma 7, dello statuto del CONI.

[20] Art. 2 del codice di comportamento sportivo del CONI; art. 1, comma 2, del regolamento di giustizia della Federazione Italiana Sport Equestri (FISE); art. 4, comma 1, del codice di giustizia sportiva della FIGC.

[21] Sulla nozione autonoma di «materia penale» ai fini degli artt. 6 e 7 CEDU, cfr. Corte EDU, 8 giugno 1976, Engel e altri c. Paesi Bassi.

[22] Art. 5, comma 1, lett. 0b), del d.l. 26 giugno 2026, n. 108, convertito, con modificazioni, dalla l. 4 agosto 2026, n. 142, che ha inserito un nuovo periodo, dopo l’undicesimo, nell’art. 13-bis, comma 6, del d.lgs. 28 febbraio 2021, n. 36.

[23] Si tratta della Commissione indipendente per la verifica dell’equilibrio economico e finanziario delle società sportive professionistiche, istituita dall’art. 13-bis del d.lgs. n. 36/2021.

[24] Art. 5, comma 1-bis, del d.l. n. 108/2026, come introdotto dalla legge di conversione.

[25] Delibera del CSM in data 15 giugno 2006.

[26] La via è percorribile anche se la norma è in contrasto con il diritto dell’Unione direttamente applicabile, trattandosi di diritti tutelati sia dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, sia dagli artt. 24, 103 e 113 Cost.: cfr. da ultimo Corte cost. 14 ottobre 2025, n. 147.

[27] In quanto operante esclusivamente con efficacia inter partes e limitatamente al caso concreto oggetto del giudizio.

[28] Art. 13, comma 1, del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, come modificato dall’art. 69, comma 1, della l. 18 giugno 2009, n. 69, quanto alla questione di legittimità costituzionale. Quanto al rinvio pregiudiziale, cfr. Corte di giustizia CE, 16 ottobre 1997, cause riunite da C-69/96 a C-79/96, Garofalo, secondo cui, in un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, il Consiglio di Stato quando emette un parere costituisce una giurisdizione.

[29] Cfr. la decisione della Corte federale di appello, sezioni unite, della FIGC, 28 dicembre 2020, n. 62, che non ammette la possibilità di sollevare questioni di legittimità costituzionale sul presupposto che la stessa non può qualificarsi come «autorità giurisdizionale».

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L'articolo LA GIUSTIZIA SPORTIVA AL BIVIO – ANALISI E CRITICITÀ proviene da Giustamm.

Di Renato Rolli e Gianmarco Falduti [1]

Sommario: 1. La tutela della fauna selvatica nel quadro costituzionale e legislativo. – 2. La scienza e la discrezionalità amministrativa. – 3. Dall’attività venatoria al controllo faunistico. – 4. Il sindacato del giudice amministrativo sulla decisione scientificamente orientata. – 5. Brevi riflessioni conclusive: verso un modello di “amministrazione scientificamente orientata” della fauna.

ABSTRACT ITA

Il contributo analizza l’evoluzione della disciplina sulla fauna selvatica nell’ordinamento italiano, con particolare riguardo al rapporto tra discrezionalità amministrativa e valutazioni tecnico-scientifiche. A monte del riconoscimento della fauna come patrimonio indisponibile dello Stato e delle innovazioni introdotte dalla riforma degli artt. 9 e 41 Cost., si esamina il ruolo della scienza nei procedimenti di gestione faunistica, riflettendo sulla funzione consultiva dell’ISPRA, sull’applicazione del principio di precauzione e sugli obblighi istruttori e motivazionali gravanti sulle amministrazioni. Si approfondisce, inoltre, la distinzione tra attività venatoria e controllo faunistico, alla luce delle recenti modifiche legislative, nonché i limiti entro cui si può disporre interventi di cattura e abbattimento. Particolare attenzione è dedicata al sindacato del giudice amministrativo sulle decisioni caratterizzate da elevata complessità tecnico-scientifica, con riferimento ai principi di ragionevolezza, proporzionalità e necessaria considerazione delle alternative non letali. Su queste basi, si inquadrano i tratti essenziali di un modello di amministrazione scientificamente orientata della fauna selvatica, fondato sulla centralità dell’istruttoria, sulla prevenzione del rischio e sul coordinamento tra tutela della biodiversità, sicurezza pubblica e interessi economico-produttivi. Sotto questa angolazione si evidenzia l’esigenza di un riordino organico della disciplina, capace di assicurare coerenza tra quadro costituzionale, vincoli europei e concreta azione amministrativa.

ABSTRACT ENG

This article examines the evolution of the legal framework governing wildlife under Italian law, with particular regard to the relationship between administrative discretion and technical-scientific assessments. Against the backdrop of the recognition of wildlife as an inalienable asset of the State and the innovations introduced by the amendment of Articles 9 and 41 of the Italian Constitution, it examines the role of science in wildlife management procedures, focusing on the advisory function of ISPRA, the application of the precautionary principle, and the investigative and reasoning requirements incumbent upon public authorities. It also explores the distinction between hunting and wildlife population control in light of recent legislative amendments, as well as the limits governing the authorisation of capture and culling operations. Particular attention is devoted to the judicial review exercised by administrative courts over decisions involving a high degree of technical and scientific complexity, with reference to the principles of reasonableness, proportionality, and the requirement to consider non-lethal alternatives. On this basis, the article outlines the key features of a science-based model of wildlife administration, founded on the centrality of fact-finding, risk prevention, and coordination between biodiversity conservation, public safety, and economic and productive interests. From this perspective, it highlights the need for a comprehensive overhaul of the legal framework capable of ensuring consistency between the constitutional framework, European legal constraints, and the practical exercise of administrative powers.

Parole chiave: fauna selvatica, discrezionalità amministrativa, ISPRA, principio di precauzione, controllo faunistico, proporzionalità, biodiversità.

Keywords: wildlife, administrative discretion, ISPRA, precautionary principle, wildlife population control,  proportionality, biodiversity.

1. La tutela della fauna selvatica nel quadro costituzionale e legislativo

L’evoluzione della qualificazione giuridica della fauna selvatica all’interno dell’ordinamento italiano segna il passaggio da una concezione tradizionalmente utilitaristica e proprietaria a un modello marcatamente pubblicistico e di tutela ambientale integrata[2]. Superata la (risalente) impostazione codicistica che assimilava gli animali selvatici a res nullius suscettibili di appropriazione mediante l’occupazione venatoria, la legge-quadro 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), in continuità con la precedente legge 27 dicembre 1977, n. 968,  ha qualificato espressamente la fauna selvatica come «patrimonio indisponibile dello Stato», sancendone la tutela nell’interesse della comunità nazionale e internazionale (art. 1, comma 1)[3]. Tale qualificazione ascrive le popolazioni animali viventi in stato di naturale libertà al novero dei beni pubblici[4] ambientali, imponendo ai pubblici poteri precisi doveri di conservazione, gestione e custodia[5].

L’inquadramento sistematico della materia ha trovato una decisiva consacrazione ed evoluzione sul piano costituzionale[6]. Prima della riforma del 2022, la protezione del patrimonio faunistico era ricondotta dalla giurisprudenza costituzionale nell’alveo della «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema» di cui all’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost.[7]. La Corte costituzionale ha costantemente qualificato la tutela ambientale non come una “materia” in senso tecnico-tradizionale, bensì come un valore trasversale ed una competenza statale esclusiva, volta alla fissazione di standard minimi e uniformi di protezione su tutto il territorio nazionale, inderogabili in peius dalle legislazioni regionali, sia pure nell’esercizio delle specifiche potestà in materia di caccia o agricoltura[8].

La legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1 ha ulteriormente rafforzato tale quadro, modificando l’art. 9 Cost. con l’introduzione di un terzo comma, che affida alla Repubblica “la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche nell’interesse delle generazioni future”, e demanda alla legge statale la disciplina dei modi e delle forme di tutela degli animali[9].

L’esegesi della novella costituzionale ha suscitato un vivace dibattito in dottrina e in giurisprudenza circa l’esatta portata applicativa del nuovo testo[10].

Secondo una interpretazione, l’esplicita menzione della biodiversità, degli ecosistemi e della responsabilità intergenerazionale costituisce una norma-principio di carattere generale che conforma l’esercizio della discrezionalità legislativa e amministrativa, imponendo una valutazione prospettica e sostenibile delle risorse naturali[11]. Inoltre, la previsione dell’ultimo periodo dell’art. 9, comma 3, Cost., sebbene non contenga un espresso riconoscimento della soggettività giuridica dell’animale quale “essere senziente” (a differenza del modello espresso dall’art. 13 TFUE), istituisce una riserva di legge statale per la disciplina delle forme di tutela animale[12]. Tale riserva è interpretata non attributiva di un diritto soggettivo direttamente azionabile in capo al singolo animale, ma come un vincolo di produzione legislativa che affida al Parlamento la ponderazione dei valori protezionistici in bilanciamento con altri interessi costituzionalmente rilevanti: ad esempio la salute pubblica, la sicurezza e la libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost., anch’esso novellato dalla l. cost. 1/2022 mediante l’introduzione dei limiti del danno alla salute e all’ambiente)[13].

Nell’ambito della fauna selvatica, la “tutela degli animali” non assume una connotazione individualistico-soggettiva, ma si struttura come tutela funzionale e di specie[14]. L’ordinamento adotta infatti il regime delle c.d. “tutele differenziate” (o gradatamente proporzionate)[15]. Esistono le specie particolarmente protette ai sensi dell’art. 2, comma 1, l. n. 157/1992 (es. Canis lupus, Ursus arctos, cetacei, rapaci), nei cui confronti vige il divieto assoluto di prelievo, sanzionato anche in sede penale, in conformità alle direttive eurounitarie (Dir. 92/43/CEE “Habitat”)[16];le   specie cacciabili, tassativamente elencate dall’art. 18 l. n. 157/1992, il cui prelievo è consentito esclusivamente entro rigidi limiti temporali, quantitativi e spaziali stabiliti dai calendari venatori regionali; infine, le specie non cacciabili e residuali, protette dai generali divieti di abbattimento e cattura al di fuori delle tipiche attività autorizzate di controllo faunistico.

Emerge, dunque, una distinzione concettuale profonda: mentre la tutela dell’animale d’affezione o da allevamento è legata al parametro del benessere del singolo individuo o alla relazione con l’uomo, la disciplina della fauna selvatica si colloca prioritariamente nel quadro della conservazione della biodiversità e dell’equilibrio ecosistemico, ove il sacrificio del singolo esemplare può risultare legittimato – nei limiti della stretta necessità e proporzionalità – per la salvaguardia della collettività biologica o di preminenti interessi antropici[17].

2. La scienza e la discrezionalità amministrativa

L’amministrazione della fauna selvatica rappresenta un settore rilevante per l’analisi del rapporto tra discrezionalità amministrativa[18] e valutazioni tecnico-scientifiche[19], che trova la sintesi nella discrezionalità tecnica[20]. L’adozione di provvedimenti in materia faunistica – siano annoverabili i piani faunistico-venatori, i calendari di caccia o le ordinanze di controllo numerico – richiede l’acquisizione e la valutazione di dati biologici, etologici ed ecologici complessi e in continua evoluzione[21].

In questo campo, l’Istituzione di riferimento è l’ISPRA (Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale), subentrato ex lege all’INFS (Istituto Nazionale per la Fauna Selvatica) ed oggi disciplinato dalla legge 28 giugno 2016, n. 132 all’interno del Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente (SNPA)[22]. L’ISPRA si configura come ente pubblico dotato di piena autonomia tecnico-scientifica, incaricato di fornire consulenza imparziale e ad elevata specializzazione allo Stato, alle Regioni e agli enti locali ex art. 97 Cost.[23].

Nel procedimento amministrativo d’adozione degli atti di gestione faunistica, l’apporto dell’organo scientifico assume una duplice veste e differente grado di vincolatività.

Da un lato, ai sensi dell’art. 18, commi 2 e 4, della l. n. 157/1992, le Regioni approvano e pubblicano entro il 15 giugno di ogni anno il calendario venatorio, previo parere obbligatorio dell’ISPRA. In virtù di un consolidato e granitico orientamento della giurisprudenza amministrativa[24], il parere dell’ISPRA sul calendario venatorio ha natura obbligatoria ma non vincolante[25]. La Regione possiede, tuttavia, la discrezionalità di discostarsi dalle indicazioni prudenziali dell’Istituto (ad esempio in ordine alle date di apertura/chiusura della caccia per determinate specie o alle giornate di prelievo), ma ha l’onere di adempiere a un rigoroso dovere di motivazione rafforzata[26]. Quest’ultima non può fondarsi su generiche valutazioni di opportunità politica, ma deve essere sostenuta da specifici e aggiornati studi scientifici territoriali, da dati di monitoraggio locale accreditati ed obiettivamente verificabili, idonei a dimostrare che la deroga alle indicazioni dell’ISPRA non comprometta lo stato di conservazione soddisfacente delle popolazioni animali e rispetti i vincoli europei (in particolare la Direttiva 2009/147/CE “Uccelli” ed i relativi Key Concepts in materia di migrazione pre-nuziale e periodo di riproduzione ex art. 18, comma 1-bis, l. 157/1992)[27].

Diversamente, laddove la norma statale attribuisca all’ISPRA una funzione di verifica del soddisfacimento dei presupposti tecnici per l’attivazione di deroghe o interventi eccezionali la valutazione scientifica dell’Istituto assume valore di presupposto di legittimità dell’atto amministrativo[28]. La Corte costituzionale, a più riprese, ha affermato che le competenze consultive e verificatrici dell’ISPRA esprimono standard minimi di tutela ambientale ex art. 117, comma 2, lett. s), Cost., posti a presidio dell’interesse unitario della Nazione[29].

Sussiste ulteriore diversità quando le decisioni di gestione faunistica siano caratterizzate da incertezza o incompletezza dei dati biologici (es. consistenza di popolazioni di grandi carnivori, rischio di diffusione di malattie zoonotiche come la Peste Suina Africana). Qui l’azione amministrativa deve conformarsi al principio di precauzione di derivazione eurounitaria (art. 191 TFUE)[30]. Il principio impone che, in presenza di un rischio di danno grave o irreversibile per la biodiversità o per la salute pubblica, l’assenza di una piena certezza scientifica non debba utilizzarsi come motivo per differire l’adozione di misure di protezione adeguate e proporzionate. Tuttavia, la precauzione non autorizza l’arbitrio, ma esige una preventiva valutazione del rischio sorretta da efficaci evidenze scientifiche disponibili, sì da evitare che l’incertezza si traduca in una “cultura dell’emergenza”[31] permanente[32].

3. Dall’attività venatoria al controllo faunistico

Nel sistema della legge n. 157/1992, esiste una netta demarcazione teorica e normativa tra l’attività venatoria e il controllo faunistico[33]. L’attività venatoria, disciplinata dagli artt. 12-18, intesa come fruizione ricreativa e sportiva del patrimonio faunistico, è consentita ai privati muniti di licenza, entro ambiti territoriali definiti (ATC e Comprensori Alpini), su specie determinate ed entro rigorosi periodi dell’anno (di norma dal 1° settembre al 31 gennaio).

Il controllo faunistico, ex art. 19, è invece una funzione pubblica d’intervento ecologico ed amministrativo, diretta a ricomporre squilibri popolazionali, prevenire danni all’agricoltura e al suolo, tutelare la sicurezza stradale, la salute pubblica e la biodiversità[34]. Il controllo non costituisce esercizio di caccia e può svolgersi anche al di fuori della stagione venatoria e in zone vietate al prelievo.

Nell’impostazione originaria della legge-quadro del 1992, l’attività di controllo faunistico si reggeva su due pilastri inderogabili.

Si delineava la priorità assoluta dei “metodi ecologici”, sicché le operazioni di cattura o abbattimento rappresentavano un’extrema ratio, autorizzabile dalle Regioni soltanto dopo che l’INFS/ISPRA avesse preventivamente accertato l’inefficacia o l’inapplicabilità dei metodi ecologici e incruenti (es. recinzioni elettrificate, dissuasori acustici od olfattivi, catture per traslocazione)[35].

Dall’altro lato, trovava espressione la tassatività dei soggetti attuatori pubblici. I piani di abbattimento dovevano essere eseguiti dalle guardie venatorie provinciali, con la possibilità di avvalersi dei proprietari o conduttori dei fondi e delle guardie forestali/comunali. La Corte costituzionale aveva qualificato tale elenco come tassativo e non integrabile dalle leggi regionali, escludendo tassativamente il coinvolgimento dei meri cacciatori privi di qualificazione pubblica[36].

A fronte del progressivo depauperamento dell’organico della polizia provinciale (a seguito della l. 56/2014) e della contestuale proliferazione incontrollata di talune specie d’ungulati (in particolare il cinghiale Sus scrofa), la Corte costituzionale ha operato un significativo overruling con la sentenza n. 21/2021, confermata dalla sentenza n. 116/2021[37]. La Consulta ha riconosciuto la legittimità delle leggi regionali che prevedono l’estensione della platea dei soggetti attuatori ai cacciatori, previa una condizione essenziale: che tali soggetti abbiano frequentato corsi di formazione specifica con modalità e programmi concordati con l’ISPRA[38]. La rigorosa formazione scientifico-ambientale uniformata con l’ISPRA trasforma il mero cacciatore in un “operatore faunistico qualificato”, garantendo il mantenimento dello standard minimo di tutela ambientale statale ex art. 117, comma 2, lett. s), Cost.

Il quadro normativo è stato profondamente novellato dall’art. 1, commi 447 e 448, della l. n. 197/2022, che ha modificato l’art. 19 della l. n. 157/1992 ed introdotto il nuovo art. 19-ter[39]. Sono stati inseriti la «tutela della biodiversità» e la «tutela della pubblica incolumità e della sicurezza stradale» tra i motivi legittimanti il controllo. I piani possono svolgersi «anche nelle zone vietate alla caccia, comprese le aree protette e le aree urbane, anche nei giorni di silenzio venatorio e nei periodi di divieto».

 La novella ha poi eliminato il riferimento espresso alla previa sperimentazione dei “metodi ecologici”, prevedendo che le Regioni provvedano al controllo e possano autorizzare piani numerici di abbattimento o cattura semplicemente «sentito l’ISPRA». Muta così il ruolo dell’ISPRA da organo di verifica condizionante a mero soggetto consultivo[40].

Inoltre, i piani sono attuati dai cacciatori iscritti agli ATC o Comprensori Alpini, previa frequenza di corsi autorizzati dalle Regioni, escludendo che sia previsto per legge il necessario accordo dei programmi con l’ISPRA, sollevando seri dubbi di incostituzionalità alla luce della citata giurisprudenza della Consulta[41].

 Infine, è prevista ex art. 19-ter, l’adozione, con decreto del Ministero dell’Ambiente di concerto con il Ministero dell’Agricoltura, sentito l’ISPRA, di un “Piano straordinario per la gestione e il contenimento della fauna selvatica” su scala nazionale.

Tali innovazioni legislative hanno suscitato rilevanti perplessità critiche in dottrina[42]. L’estensione delle operazioni d’abbattimento alle aree protette solleva profili di antinomia con la legge-quadro sulle aree naturali protette (l. 6 dicembre 1991, n. 394, art. 11), che subordina i prelievi faunistici nei parchi alla rigida regia dell’Ente Parco per la ricomposizione di accertati squilibri ecologici[43].

In più, il depotenziamento dell’apporto scientifico dell’ISPRA rischia di indebolire il modello di amministrazione precauzionale, trasformando il controllo faunistico in una forma d’attività venatoria derogatoria e sottratta ai limiti temporali ordinari.

La gestione della fauna selvatica si intreccia con il fenomeno dei danni arrecati alle produzioni agro-silvo-pastorali[44]. La risalente impostazione che qualificava il ristoro al danneggiato come mero indennizzo equitativo è stata superata dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, che ha ricondotto la responsabilità per i danni cagionati dalla fauna selvatica nell’alveo dell’art. 2052 c.c. (responsabilità per i danni cagionati da animali), individuando nella Regione l’ente pubblico legittimato passivo[45]. La giurisprudenza ha sottolineato tuttavia che la Pubblica Amministrazione non può limitarsi al ristoro ex post dei danni, ma sia gravata da precisi obblighi di condotta preventiva e custodia istituzionale (art. 2051 c.c.)[46]. La prevenzione si deve attuare mediante un’adeguata pianificazione faunistica, il monitoraggio della densità ottimale e la tempestiva adozione di interventi di contenimento e dissuasione.

4. Il sindacato del giudice amministrativo sulla decisione scientificamente orientata

L’evoluzione del sindacato del giudice amministrativo in materia di gestione faunistica riflette la generale trasformazione del controllo giurisdizionale sulle discrezionalità tecniche e amministrative complesse[47]. Il GA ha progressivamente abbandonato un modello di vaglio meramente formale ed estrinseco (limitato alla verifica della sussistenza formale dei pareri o dell’assenza di macroscopica illogicità) per approdare ad un sindacato intrinseco di ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza dell’istruttoria e coerenza tecnica[48].

Il terreno di elezione di tale evoluzione è rappresentato dalla gestione dei grandi carnivori protetti, con particolare riferimento all’Orso bruno (Ursus arctos) nelle Alpi centro-orientali e alle vicende della Provincia Autonoma di Trento[49].

La tutela dell’orso bruno è disciplinata dalla Direttiva 92/43/CEE (“Habitat”), recepita dal d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, e, a livello provinciale, dalla l. prov. Trento 11 luglio 2018, n. 9. L’art. 16 della Direttiva “Habitat” consente deroghe al regime di rigorosa protezione (compresa la cattura o l’abbattimento di esemplari problematici) unicamente in presenza di tre condizioni cumulative[50]: la sussistenza di motivi tassativi, tra cui la tutela della sanità e della sicurezza pubblica; l’assenza di un’altra soluzione valida e non letale; la garanzia per cui la deroga non pregiudichi il mantenimento dello stato di conservazione soddisfacente della popolazione della specie interessata.

A livello tecnico-operativo, la gestione è regolata dal PACOBACE[51] (Piano d’azione interregionale per la conservazione dell’Orso bruno nelle Alpi centro-orientali), che tipizza i comportamenti degli orsi (da “diffidenti” a “problematici” o “pericolosi”) e modula gradatamente le possibili azioni di contrasto (dissuasione, radiocollaraggio, cattura per captivazione permanente, fino all’abbattimento)[52].

La vicenda dell’orsa “JJ4” – protagonista nel 2020 di un’aggressione e nel 2023 di un attacco mortale ai danni di un podista nel territorio trentino –, offre un caso di scuola sulla dialettica tra potere di ordinanza contingibile e urgente, istruttoria scientifica e tutela cautelare del benessere animale[53] ed appare meritevole di un breve esame. Il Presidente della Provincia Autonoma di Trento aveva adottato ordinanze contingibili e urgenti che disponevano l’immediato abbattimento dell’animale. Tali provvedimenti poggiavano sulla qualificazione dell’esemplare come “pericoloso” e sulla necessità d’intervenire con la massima celerità a tutela della pubblica incolumità.  Il giudice amministrativo di primo e secondo grado ha reiteratamente sospeso i decreti d’abbattimento[54]. In particolare, il Consiglio di Stato[55] ha rilevato che i provvedimenti d’abbattimento difettavano di una adeguata motivazione in ordine alla valutazione prioritaria di misure intermedie non letali (quali la captivazione permanente presso strutture idonee o il trasferimento dell’esemplare). Inoltre, l’amministrazione aveva illegittimamente equiparato l’abbattimento alla captivazione, laddove il principio di proporzionalità e la disciplina eurounitaria impongono di considerare l’eliminazione fisica dell’animale protetto come misura di extrema rati, da escludere qualora sia praticabile la sua segregazione o traslocazione. In tal modo, l’amministrazione provinciale aveva applicato un uso distorto e reiterato del potere d’ordinanza per supplire a strutturali e decennali carenze di pianificazione, monitoraggio e prevenzione ordinaria.

Il contenzioso sui grandi carnivori evidenzia una sottile linea di confine tra il corretto esercizio del sindacato giurisdizionale di proporzionalità ed il rischio di una “supplenza amministrativa” del giudice[56]. Allorquando il GA sospenda il provvedimento letale ed indichi all’amministrazione la necessità di valutare soluzioni alternative (come l’affidamento a rifugi o il trasferimento all’estero), non si sostituisce alle valutazioni tecniche riservate alla P.A., ma ripristina la legalità procedimentale e sostanziale, imponendo il rispetto dei vincoli di derivazione europea e costituzionale[57]. La tutela cautelare assume in tal guisa una funzione “propulsiva” ed emendativa, garantendo che l’interesse al benessere dell’animale senziente – riconosciuto come valore primario dall’art. 9 Cost. e dall’art. 13 TFUE – venga effettivamente ponderato e non sacrificato sic et simpliciter in nome di una reazione emotiva o puramente emergenziale[58].

5. Brevi riflessioni conclusive: verso un modello di “amministrazione scientificamente orientata” della fauna.

L’argomentazione consente di tracciare le coordinate teoriche ed operative per un modello di “amministrazione scientificamente orientata” della fauna selvatica[59]. Tale modello si propone di superare sia le derive protezionistiche prive di fondamento biologico, sia le semplificazioni venatorie o emergenziali sanzionate dalla più recente giurisprudenza[60].

I pilastri fondamentali di questo modello sistematizzato si articolano nei seguenti criteri:

– Procedimentalizzazione e centralità dell’istruttoria scientifica: il provvedimento amministrativo faunistico deve rappresentare l’esito indefettibile di un procedimento rigorosamente procedimentalizzato, in cui il dato scientifico non sia un mero ornamento motivazionale, ma la struttura portante della decisione pubblica[61]. L’acquisizione del parere o delle valutazioni di organi tecnici terzi e imparziali (ISPRA) deve essere garantita nella fase istruttoria. La P.A. conserva la discrezionalità dell’individuazione della sintesi finale degli interessi, ma la sua decisione è legittima ove dimostri di aver recepito le evidenze scientifiche disponibili ovvero se motiva in modo rafforzato le ragioni del parziale discostamento sulla base di dati equi-ordinati.

– Dalla “cultura dell’emergenza” alla “cultura del rischio e della prevenzione”: l’amministrazione della fauna non può fondarsi sulla costante adozione di ordinanze contingibili e urgenti o su piani straordinari d’emergenza che dequotano le garanzie ordinarie[62]. Appare opportuno il passaggio da una gestione ex post dell’evento critico ad una governance ordinaria del rischio ecologico. Il che implica la costante attuazione della pianificazione faunistico-venatoria, il monitoraggio biologico e censimento continuo delle popolazioni animali, l’adozione prioritaria e sistematica di misure di prevenzione e dissuasione, nonché l’integrazione delle banche dati sanitarie e ambientali per la prevenzione delle zoonosi.

Da ultimo, il nuovo testo degli artt. 9 e 41 Cost. richiede una ponderazione multilivello e integrata degli interessi coinvolti nella gestione del patrimonio faunistico[63]. Questo bilanciamento deve necessariamente ispirarsi al principio di origine OMS ed eurounitaria di One Health[64] (salute unica per uomo, animali e ambiente), nella consapevolezza che la tutela della salute umana e la continuità delle attività economiche e agricole sono indissolubilmente legate alla conservazione dell’equilibrio ecosistemico e della diversità biologica[65]. La sacrificabilità del benessere o della vita dell’animale selvatico è ammissibile unicamente laddove risponda a canoni di stretta necessità, adeguatezza e proporzionalità, previa verifica dell’inesistenza di soluzioni alternative incruenti.

In sostanza, la disciplina sulla gestione della fauna selvatica[66] in Italia vive oggi una fase di profonda transizione e tensione ermeneutica[67]. Da un lato, il riformato testo degli artt. 9 e 41 Cost. ed il consolidato quadro eurounitario impongono una chiave evolutiva della materia, elevando la biodiversità, l’equilibrio ecosistemico e la tutela degli animali a valori di dignità costituzionale e di interesse generale[68], nonché a beni in sé considerati meritevoli di tutela[69].

Dall’altro lato, gli interventi legislativi più recenti evidenziano una tendenza opposta, caratterizzata dall’elasticità delle maglie del controllo abbattitivo, dall’estensione delle operazioni alle aree protette e urbane e da un progressivo depotenziamento del ruolo di filtro tecnico-scientifico affidato all’ISPRA[70].

La giurisprudenza costituzionale ed amministrativa, a monte e a valle, svolge un fondamentale ruolo di riequilibrio e di garanzia del sistema. Da una parte, la Consulta ha riaffermato l’imprescrittibilità degli standard minimi e uniformi di tutela ambientale riservati alla legge statale ex art. 117, comma 2, lett. s), Cost., condizionando la validità degli interventi estensivi di controllo alla preventiva e specifica formazione degli operatori su programmi concordati con l’ISPRA[71]. Dall’altra parte il Giudice amministrativo ha censurato l’abuso della decretazione d’emergenza ad opera delle amministrazioni locali, imponendo il rispetto del principio di proporzionalità e la prioritaria sperimentazione di misure alternative non letali prima di disporre il sacrificio di esemplari appartenenti a specie particolarmente protette[72].

In una prospettiva de iure condendo, appare inderogabile il superamento della tecnica legislativa basata su micro-norme di emendamento inserite nelle leggi finanziarie. Si avverte l’esigenza di una riforma organica della legge-quadro n. 157/1992 che riordini la materia in aderenza con il nuovo dettato costituzionale, procedimentalizzi rigorosamente l’apporto delle scienze biologiche nelle decisioni pubbliche e consolidi un modello di “amministrazione scientificamente orientata della fauna”[73], in grado di contemperare le esigenze della sicurezza e dell’agricoltura con la salvaguardia intergenerazionale dell’ambiente e della biodiversità[74].

[1] Renato Rolli è Professore Associato di Diritto amministrativo presso l’Università della Calabria; Gianmarco Falduti è Dottorando di Ricerca in Diritto Amministrativo presso l’Università degli Studi di Messina.

Seppur frutto di un lavoro unitario, è possibile attribuire il primo ed il secondo paragrafo al Prof. Renato Rolli ed i restanti al Dott. Gianmarco Falduti.

[2] Cfr. M. Olivi, Natura giuridica della fauna selvatica, in M. Olivi (a cura di), La caccia sostenibile. Profili biologici, etici e giuridici, Giuffrè, Milano, 2020, pp. 147-169; N. Lucifero, La fauna selvatica e la caccia, in L. Costato, F. Albisinni (diretto da), Trattato breve di Diritto agrario italiano e dell’Unione europea, IV ed., CEDAM, Padova, 2023, p. 797.

[3] In argomento, v. C. De Benetti, Caccia e ambiente. Il riparto di potestà legislativa tra “diritto” alla tutela della fauna selvatica ed “interesse” all’esercizio dell’attività venatoria, in Ricerche giuridiche, 2015, pp. 37 ss.; I. Gallo Curcio, C. Lacavia, La caccia, in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, IV, Giuffrè, Milano, 2003, pp. 2355 ss.

[4] In generale, sui beni pubblici, si v. diffusamente M.S. Giannini, Basi costituzionali della proprietà privata, in Politica del diritto, 1971, 443-501; A.M. Sandulli, I limiti della proprietà privata nella giurisprudenza costituzionale, in Giur. Cost., 1971; P. Virga, Beni pubblici e di interesse pubblico, Palermo, 1962; A.M. Sandulli, voce Beni pubblici, in Enc. del diritto, V, Milano, 1959, 290-291; G. Palma, Beni di interesse pubblico e contenuto della proprietà, Napoli, 1971; F.S. Marini, Proprietà pubblica: profili costituzionali, in A. Police (a cura di), I beni pubblici: tutela, valorizzazione e gestione, Milano, 2008, 9 ss.

[5] Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 7 giugno 2011, n. 3419, ove si chiarisce che la qualificazione della fauna come patrimonio indisponibile dello Stato implica un regime di tutela primaria e la sottoposizione delle deroghe a rigida tipicità e vincolo di proporzionalità.

[6] Cfr. S. Grassi, La cultura dell’ambiente nell’evoluzione costituzionale, CEDAM, Padova, 2018, pp. 222-223; M. Cecchetti, Principi costituzionali per la tutela dell’ambiente, Giuffrè, Milano, 2000; F. Rescigno, L’evoluzione della tutela degli esseri animali: aspetti di Diritto Costituzionale, in C. Campanaro, R. Poscente (a cura di), Il diritto degli animali, LAV, Roma, 2026, pp. 48-71.

[7] Si vedano ex multis Corte Cost., sent. 26 luglio 2002, n. 407; Corte Cost., sent. 20 dicembre 2002, n. 536; Corte Cost., sent. 9 maggio 2001, n. 135.

[8] Cfr. M. Cecchetti, Tutela della fauna selvatica e attività venatoria: aspetti giuridici rilevanti e controversi nel riparto di competenze tra Stato e Regioni, in I Georgofili. Quaderni, IV, 2013, pp. 47-64; M. Mancini, La disciplina degli istituti di protezione della fauna selvatica e della biodiversità, nel quadro del riparto delle competenze tra Stato e Regioni, in Ricerche giuridiche, Vol. 6, n. 1, 2017, pp. 23-54.

[9] Per un’ampia disamina della novella costituzionale, v. F. Fracchia, L’ambiente nell’art. 9 della Costituzione: un approccio in “negativo”, in Il diritto dell’economia, 1, 2022, pp. 15-30; M. Lottini, La tutela degli animali in Costituzione: riflessioni e prospettive, in CERIDAP, 3, 2022, pp. 56 ss.

[10] Cfr. F. De Leonardis, La riforma “bilancio” dell’art. 9 Cost. e la riforma “programma” dell’art. 41 Cost. nella legge costituzionale n. 1/2022: suggestioni a prima lettura, in ApertaContrada, 2022; M. Cecchetti, Virtù e limiti della modifica degli articoli 9 e 41 della Costituzione: problemi e prospettive, in Iustitia, 2022.

[11] L. Del Corona, La tutela della biodiversità: dal diritto internazionale alla Costituzione, in Federalismi.it (Focus – Human Rights), 2023, pp. 198 ss.

[12] Cfr. N. Lucifero, Profili interpretativi e prospettive evolutive sulla tutela della fauna selvatica all’indomani della revisione dell’art. 9 della Costituzione, in Federalismi.it, 6, 2025, pp. 26-54.

[13] Cfr. F. Rescigno, Animali e Costituzione prodromi della soggettività giuridica?, in D. Buzzelli, M. Palazzo (a cura di), Animali e diritto. I modi e le forme di tutela, Pacini, Pisa, 2023, pp. 13 ss.; D. Buzzelli, La caccia dopo la riforma dell’art. 9 della Costituzione: spunti civilistici, ivi, pp. 210 ss.

[14] Cfr. F. Morganti, Tutela costituzionale degli animali e attività di «controllo» della fauna selvatica, in Osservatorio Costituzionale AIC, 1, 2024, pp. 185-203.

[15] M. Lottini, Gli animali selvatici e la loro tutela tra novità normative e antichi problemi, in CERIDAP, 3, 2023, pp. 151-168.

[16] In ordine ai vincoli europei derivanti dalla Direttiva 92/43/CEE (“Habitat”), cfr. P. Brambilla, La trasposizione delle direttive “Uccelli” e “Habitat” negli Stati membri: profili di vincolo e discrezionalità statale nell’individuazione dei siti di protezione, in Riv. giur. amb., 3, 2018, pp. 499-517.

[17] Cfr. G. Colaiacono, Dignità e libertà dell’animale selvatico nelle aree protette, in D. Buzzelli, M. Palazzo (a cura di), Animali e diritto, cit., pp. 213 ss.

[18] Sul tema si v.  M.S. Giannini, Il potere discrezionale della pubblica amministrazione, Milano, 1939; A.M. Sandulli, Il procedimento amministrativo, Napoli, 1964. Più di recente, S. Perongini, Le nuove categorie dogmatiche della discrezionalità comparativa. Das intendierte Ermessen, das null Ermessen e la maturazione del potere amministrativo discrezionale, Torino, 2025; A. Moliterni, La discrezionalità dell’amministrazione, Torino, 2025.

[19] Cfr. E. Frediani, Decisione condizionale e tutela integrata di interessi sensibili, in Dir. Amm., 2017, pp. 447 ss.

[20] Sulla discrezionalità tecnica si v. diffusamente L.R. Perfetti, Ancora sul sindacato giudiziale sulla discrezionalità tecnica, in Foro Amm., 2000; F. Liguori, La discrezionalità tecnica nel pensiero di Errico Presutti: una categoria a “a tempo”, in Nomos, 1, 2022; E. Follieri, Discrezionalità tecnica, in S. Perongini, S. Villamena (a cura di), Norma, potere e controllo della discrezionalità amministrativa. Atti del Convegno di Studi in onore del Prof. Stefano Cognetti, Macerata, 24 marzo 2023, Torino, 2025.

[21] Cfr. A.M. Chiariello, La funzione amministrativa di tutela della biodiversità nella prospettiva dello sviluppo sostenibile, Editoriale Scientifica, Napoli, 2022.

[22] Per un inquadramento storico-normativo di INFS ed ISPRA, v. P. Brambilla, La natura dei pareri dell’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ISPRA), ex INFS, in materia venatoria, in AmbienteDiritto, 2012.

[23] Cfr. M. Olivi, Amministrazione della fauna selvatica e potere decisionale della regione. Un colosso dai piedi di argilla, in AmbienteDiritto, 9, 2018.

[24] V. Cons. Stato, Sez. III, 22 giugno 2018, n. 3852; Cons. Stato, Sez. III, 22 ottobre 2019, n. 7182; TAR Umbria, Sez. I, sent. 10 gennaio 2023, n. 8.

[25] Cfr. P. Brambilla, La natura dei pareri dell’ISPRA, cit.

[26] V. Cons. Stato, Sez. III, sent. 22 giugno 2018, n. 3852, che sottolinea l’onere per le Regioni di fornire elementi scientifici equi-ordinati rispetto a quelli dell’ISPRA per giustificare lo scostamento dalle indicazioni dell’Istituto.

[27] Cfr. P. Brambilla, La trasposizione delle direttive “Uccelli” e “Habitat”, cit., pp. 505 ss.

[28] Cfr. Corte Cost., sent. 24 ottobre 2012, n. 278; Corte Cost., sent. 14 aprile 2014, n. 107.

[29] Cfr. Corte Cost., sent. 3 giugno 2021, n. 116; Corte Cost., sent. 23 marzo 2022, n. 114.

[30] Sull’applicazione del principio di precauzione nel diritto dell’ambiente e nella gestione del rischio faunistico, v. L. Giani, Dalla cultura dell’emergenza alla cultura del rischio: potere pubblico e gestione delle emergenze, in L. Giani, M. D’Orsogna, A. Police (a cura di), Dal diritto dell’emergenza al diritto del rischio, Editoriale Scientifica, Napoli, 2018, pp. 15-19.

[31] Sul tema si v. Annuario AIPDA 2005, Il diritto amministrativo dell’emergenza, Giuffrè, Milano, 2006.

[32] Cfr. F. Salvia, Il diritto amministrativo e l’emergenza derivante da cause e fattori interni all’amministrazione, in Dir. Amm., 2005, pp. 763 ss.

[33] Cfr. S. Toso, “Polizia faunistica”: caccia e controllo di popolazione degli animali selvatici, in ideAmbiente, 49, 2010, p. 11; F. Fracchia, P. Pantalone, Le funzioni amministrative in tema di caccia, in Nuove autonomie, 1, 2020, pp. 17-33.

[34] Cfr. N. Lucifero, La caccia e la tutela della fauna selvatica, in L. Costato, A. Germanò, E. Rook Basile (diretto da), Trattato di Diritto agrario, II, Giappichelli, Torino, 2011, pp. 443 ss.

[35] Cfr. Corte Cost., sent. 12 ottobre 2005, n. 392; Corte Cost., sent. 13 marzo 2019, n. 44, ove la Consulta ha ribadito la centralità della previa verifica dell’inefficacia dei metodi ecologici quale baluardo della tutela faunistica.

[36] Cfr. Corte Cost., sent. 14 aprile 2014, n. 107; Corte Cost., sent. 23 maggio 2017, n. 139; Corte Cost., sent. 20 novembre 2018, n. 217.

[37] Cfr. Corte Cost., sent. 14 gennaio 2021, n. 21; Corte Cost., sent. 3 giugno 2021, n. 116.

[38] Per un commento critico alla svolta costituzionale, v. G. Vivoli, Competenze legislative regionali per il controllo della fauna selvatica: la Corte costituzionale individua le condizioni per “capovolgere” l’interpretazione di uno standard, in AmbienteDiritto,1, 2022, pp. 53-71.

[39] Cfr. S. Candela, Annotazioni a margine delle recenti modifiche normative (introdotte dalla l. 197/2022) alla legge-quadro in materia di protezione della fauna selvatica omeoterma e prelievo venatorio, in Riv. Quad. Dir. Amb., 1, 2023, pp. 291-317.

[40] Cfr. F. Morganti, Tutela costituzionale degli animali e attività di «controllo» della fauna selvatica, cit., pp. 192 ss.

[41] Cfr. S. Candela, Annotazioni a margine delle recenti modifiche normative, cit., pp. 305 ss.

[42] Cfr. N. Lucifero, Profili interpretativi e prospettive evolutive sulla tutela della fauna selvatica, cit., pp. 40 ss.

[43] Cfr. P. Maddalena, La legge quadro sulle aree protette, in Riv. trim. dir. pubbl., 1992, pp. 648 ss.; I. Gorlani, La caccia nelle aree contigue ai parchi, in Diritto e giurisprudenza agraria, alimentar e dell’ambiente, 2012, pp. 484 ss.

[44] N. Lucifero (a cura di), I danni all’agricoltura dalla fauna selvatica: prevenzione e responsabilità, Giappichelli, Torino, 2015, pp. 273-303.

[45] Cfr. Cass. Civ., Sez. III, sent. 20 aprile 2020, n. 7969. In senso conforme v. M. Olivi, Danno erariale per autorizzazione all’abbattimento della fauna selvatica, in AmbienteDiritto, 8, 2018, pp. 1-15; B. Pozzo, Il danno erariale derivante dall’abbattimento di fauna selvatica, in Riv. giur. amb., 3, 2018, pp. 570-580.

[46] Cfr. Corte App. Firenze, sent. n. 1105/2012; Trib. L’Aquila, sent. n. 13/2022.

[47] V. F. Saitta, Interprete senza spartito?. Saggio critico sulla discrezionalità del giudice amministrativo, Editoriale Scientifica, Napoli, 2023, p. 91.

[48] Cfr. L. Saltari, Giudici amministratori, in Riv. trim. dir. pubbl., 2022, pp. 293 ss.

[49] Cfr. M.C. Maffei, ‘Ursus arctos’: una specie protetta … ma non troppo, in Riv. giur. amb., 1, 2019, pp. 3-52; G. Garzia, La difficile gestione degli orsi “problematici”: il caso dell’esemplare M49, in Riv. giur. amb., 2, 2022, pp. 437-455.

[50] Cfr. M.C. Maffei, Orsi e lupi in due sentenze della Corte Costituzionale e della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, in Riv. giur. amb., 1, 2020, pp. 93-120; F. Rolando, Attenti… ai lupi! La tutela delle specie animali prevista dalla Direttiva Habitat e la possibilità di autorizzare la cattura, in Riv. giur. amb., 2, 2021, pp. 389-413.

[51] PACOBACE (Piano d’azione interregionale per la conservazione dell’Orso bruno nelle Alpi centro-orientali), approvato dal Ministero dell’Ambiente e dalle Regioni/Province autonome interessate.

[52] Per una disamina completa della normativa a tutela degli animali si rinvia a C. Campanaro, C. Cimellaro, M. Vitturi, La normativa a tutela degli animali selvatici e della biodiversità, in C. Campanaro, R. Poscente (a cura di), Il diritto degli animali, op. cit., pp. 156-217.

[53] Cfr. V. Brigante, L’orsa JJ4 e il giudice amministrativo. La tutela cautelare del benessere animale, in Giustizia Insieme, 2023; D. Russo, Orsi problematici e discrezionalità amministrativa (Commento a T.R.G.A. Trento 16 aprile 2021, n. 56), in Diritto e giurisprudenza agraria, alimentare e dell’ambiente, 3, 2021, pp. 1-4.

[54] Cfr. TRGA Trento, ord. 29 ottobre 2020, n. 184; TRGA Trento, ord. 31 luglio 2020, n. 26; TRGA Trento, decreto monocratico, 8 aprile 2023, n. 1.

[55] Cfr. Cons. Stato, Sez. III, ord. 13 luglio 2023, n. 2915. In argomento v. anche L. Cenicola, La (difficile?) convivenza dell’uomo con l’orso: osservazioni sull’ordinanza del T.A.R. Trento, Sezione Unica 31 luglio 2020, in Diritto e giurisprudenza agraria, alimentare e dell’ambiente, 5, 2020, pp. 1-8.

[56] Sul tema si v. V. Tenore, Gli animali in giudizio. Contenziosi costituzionali, civili, penali, amministrativi, contabili, tributari, comunitari sugli esseri senzienti non umani, Giappichelli, Torino, 2023.

[57] Cfr. V. Brigante, L’orsa JJ4 e il giudice amministrativo, cit.

[58] Cfr. M. Lottini, La tutela del benessere animale come interesse da tutelare, in Il Foro Amm., 11, 2021, pp. 1712 ss.

[59] V. N. Lucifero, Profili interpretativi e prospettive evolutive sulla tutela della fauna selvatica, cit., pp. 48 ss.

[60] Cfr. M. Olivi, L’art. 9 della Costituzione e la tutela degli animali selvatici, Giuffrè, Milano, 2022.

[61] V. E. Frediani, Decisione condizionale e tutela integrata di interessi sensibili, cit.

[62] Cfr. L. Giani, Dalla cultura dell’emergenza alla cultura del rischio, cit.

[63] Cfr. M. Lottini, La tutela degli animali in Costituzione: riflessioni e prospettive, cit.

[64] Sul tema si v. P. Corradini, Una voce troppo a lungo negata: la tutela degli animali non umani e il mutato senso di ‘interesse pubblico’ nell’approccio One Health, in ildirittoamministrativo, 2026.

[65] Cfr. F. Mucci, La tutela degli animali tra diritto europeo, internazionale e costituzionale, in Rivista.eurojus.it, n. 1/2022, pp. 258-273; M. Lottini, G. Gallo, Le iniziative a garanzia del benessere degli animali tra ordinamento interno ed ordinamento europeo, in Orientamenti, 2018, pp. 101 ss.

[66] In generale, sul tema della tutela e dei diritti della fauna, si segnala per la sua completezza, C. Campanaro, R. Poscenti (a cura di), Il diritto degli animali. Profili di Diritto pubblico, amministrativo e penale. Aspetti procedurali ed elementi di Medicina veterinaria, LAV, Roma, 2026.

[67] N. Lucifero, Profili interpretativi e prospettive evolutive sulla tutela della fauna selvatica, cit.

[68] Cfr. E. Battelli, M. Lottini, G. Spoto, E.M. Incutti, Nuovi orizzonti sulla tutela degli animali, Editoriale Scientifica, Roma, 2022.

[69] F. Fracchia, L’ambiente come bene in senso giuridico. La prospettiva di diritto amministrativo, in A. Federico, V. Bilardo (a cura di), Ambiente, biodiversità, ecosistemi: per un sistema integrale di tutele, Pacini, 2025.

[70] Cfr. S. Candela, Annotazioni a margine delle recenti modifiche normative, cit.

[71] Cfr. Corte cost., 14 gennaio 2021, n. 21; Corte Cost., 28 aprile 2021, n. 116.

[72] V. Cons. Stato, Sez. III, ord. n. 2915/2023; TRGA Trento, ord. n. 184/2020.

[73] Come condivisibilmente sostenuto da F. De Leonardis, Il dovere di ascolto della scienza: è arrivato il momento della scrittura?, in Riv. quad. dir. amb., 1, 2024.

[74] Cfr. N. Lucifero, Profili interpretativi e prospettive evolutive, cit.; M. Lottini, Gli animali selvatici e la loro tutela, cit.

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1. – Processo – Giurisdizione e competenza – G.O. – Declinatoria di competenza in favore degli arbitri rituali – Decisione sulla competenza.
2. – Processo – Arbitrato rituale – Configurazione – Clausole.
3. – Processo – Contratti della p.a. – Convenzioni di assistenza legale continuativa – Assogettamento ad arbitrato – Ammissibilità.

1. – La declinatoria della competenza del giudice ordinario in favore degli arbitri rituali costituisce decisione sulla competenza ed è impugnabile con regolamento di competenza. Non si forma giudicato implicito sulla competenza arbitrale quando il primo giudice, decidendo solo sulla competenza territoriale, rimetta espressamente al giudice della riassunzione l’esame della clausola compromissoria.
2. – La clausola che preveda “lodo” e “immediata esecutività” configura arbitrato rituale.
3. – Le convenzioni di assistenza legale continuativa stipulate da impresa del trasporto ferroviario, se non strumentali in modo diretto e necessario all’attività di settore speciale, restano sottratte al codice dei contratti pubblici e possono validamente contenere clausola compromissoria.

Pres. Tedesco – Est. Fortunato

Ordinanza Cassazione n. 20853-2026 oscurata

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Edilizia ed urbanistica – Permesso di costruire – Impugnazione – Termine – Istanza di accesso – Irrilevanza ai fini del termine.

La richiesta di accesso agli atti non è idonea ex se a far differire i termini di proposizione del ricorso proposto avverso il permesso di costruzione edilizia, perché se da un lato deve essere assicurata al vicino la tutela in sede giurisdizionale dei propri interessi nei confronti di un intervento edilizio ritenuto illegittimo, dall’altro lato deve parimenti essere salvaguardato l’interesse del titolare del permesso di costruire a che l’esercizio di detta tutela venga attivato senza indugio e non irragionevolmente differito nel tempo, determinando una situazione di incertezza delle situazioni giuridiche contraria ai principi ordinamentali, tenuto conto che il principio di certezza delle situazioni giuridiche comporta che non si possa lasciare il controinteressato nell’incertezza circa la sorte del proprio titolo oltre una ragionevole misura temporale, poiché, nelle more, il ritardo dell’impugnazione si risolverebbe in un danno aggiuntivo connesso all’ulteriore avanzamento dei lavori che, ex post, potrebbero essere dichiarati illegittimi.

Pres. Mangia – Est. Fiorani

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14573 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
San Antonio Estate Società Agricola S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Laura Clarizia e Giuseppe Tiripicchio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Guidonia Montecelio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonella Auciello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

S.C.A.I. – Società Costruzioni Appalti Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Clarizia, Andrea Bonanni, Francesco Moroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Alessandro Spada, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Ida Leonardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

previa concessione di misure cautelari:

– per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

1) del Permesso di costruire n. 99 del 16 dicembre 2024, rilasciato dal Comune di Guidonia Montecelio a favore della SCAI s.r.l., relativo ad un fabbricato sito in Guidonia Montecelio, via Marco Aurelio, particelle catastali n. 923, 925 e 926 del foglio 30, non conosciuto;

– per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati l’8 gennaio 2026:

1) del Permesso di costruire n. 99 del 16 dicembre 2024, rilasciato dal Comune di Guidonia Montecelio a favore della SCAI s.r.l., relativo ad un fabbricato sito in Guidonia Montecelio, via Marco Aurelio, particelle catastali n. 923, 925 e 926 del foglio 30;

2) di tutti gli elaborati tecnici richiamati nel Permesso di costruire n. 99 del 16 dicembre 2024 e che di esso costituiscono parte integrante, non ostesi e non conosciuti;

3) della istruttoria tecnica prot. n. 55076 del 20.05.2024 richiamata nel Permesso di costruire n. 99 del 16 dicembre 2024, non ostesa e non conosciuta;

4) ove e per quanto occorra, della determina paesaggistica n. 8/2024, recante autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 comma 7 e comma 9 del D.lgs. 22.01.2004 n. 42, richiamata nel p.c. n. 99/2024, non ostesa e non conosciuta;

5) della Convenzione urbanistica rep. 13561 – racc. n. 9067 registrata presso l’Agenzia delle Entrate – Ufficio Roma 5 il 28.11.2024 al n. 11744 serie 1T;

6) nonché di ogni atto presupposto – e, tra questi, della D.D. comunale n. 36 del 21/06/2023 di individuazione del lotto (sagoma derivata dai distacchi) non conosciuta– connesso e conseguente, ancorché non conosciuto ma comunque lesivo degli interessi della ricorrente.

– per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati l’8 marzo 2026:

1) del permesso di costruire n. 99 del 16 dicembre 2024 rilasciato dal Comune di Guidonia Montecelio a favore della SCAI s.r.l., come integrato e/o modificato e/o sostituito con gli elaborati progettuali denominati “Documento Architettonico TAV 2” e “Documento Inquadramento Territoriale TAV 1” di “richiesta di variante in corso d’opera al p.d.c. 99 del 16/12/2024”, dagli estremi non noti, a firma della S.C.A.I. s.r.l. e del sig. Alessandro Spada;

2) della “variante in corso d’opera al p.d.c. 99 del 16 dicembre 2024”, dagli estremi non noti, a firma della S.C.A.I. s.r.l. e del sig. Alessandro Spada, nonché dei relativi ed eventuali provvedimenti di assentimento comunali e/o ulteriori atti e provvedimenti presupposti, connessi e conseguenti, del pari non noti;

3) della determinazione dirigenziale n. 29 del 09.04.2024, Area IV – urbanistica, edilizia privata – Area IV – Urbanistica e Rigenerazione Urbana, Edilizia Privata, avente ad oggetto: “DETERMINA PAESAGGISTICA n. 8-2024. Autorizzazione Paesaggistica ai sensi dell’art. 146 comma 7 e comma 9 del D.Lgs 22/01/2004 n. 42, (Procedura ordinaria) per: “realizzazione di un fabbricato a destinazione mista” in Loc. Guidonia, Via Marco Aurelio, snc catasto: Fg. 30, sez. MON, Part.lle 831-833-884-890-80 – Prot. n. 104355 del 09/10/2023 – Richiedente Sig. Giuseppe Scaglione (in qualità di Amm.re Soc. GMG Srl);

4) del “Documento Architettonico TAV 2” e del “Documento Inquadramento Territoriale TAV 1” di “richiesta di variante in corso d’opera al p.d.c. 99 del 16/12/2024”, dagli estremi non noti, a firma della S.C.A.I. s.r.l. e del sig. Alessandro Spada (cfr. all. 1);

5) nonché di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e conseguente, ancorché non conosciuto ma comunque lesivo degli interessi della ricorrente;

– per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da Alessandro Spada l’8 aprile 2026:

1) dell’art. 4 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Particolareggiato CM2 del Comune di Guidonia Montecelio;

2) dell’art. 29, co. 2, n. 11, del Regolamento edilizio del Comune di Guidonia Montecelio;

3) di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale, nella misura in cui è lesivo degli interessi del ricorrente, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Città di Guidonia Montecelio e di S.C.A.I. – Società Costruzioni Appalti Immobiliare S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 luglio 2026 il dott. Luigi Edoardo Fiorani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 29 ottobre 2025 e depositato il 26 novembre 2025, San Antonio Estate Società Agricola S.r.l. ha impugnato il permesso di costruire indicato in epigrafe, affidando il gravame a un unico motivo, così rubricato: “Violazione artt. 3, 41 e 97 Cost. – Violazione art. 4 delle NTA del Piano Particolareggiato “CM2” del Comune di Guidonia Montecelio – Violazione art. 9, comma 1, n. 1) e 2) D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 – Violazione art. 27, comma 2 e art. 31 del D.P.R. 380/2001 – Eccesso di potere per inerzia ed omesso esercizio dei poteri di vigilanza nonché dei poteri inibitori e di repressione edilizia – Violazione art. 6 l.n. 241/90 s.m.i. – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento e sviamento –Violazione del legittimo affidamento”.

1.1. Con tale mezzo, si lamenta la violazione dell’art. 4 delle N.T.A. del Piano Particolareggiato relativo alla zona “CM2” del Comune di Guidonia (ai sensi del quale “il distacco dai confini catastali e dai confini stradali è posto nel rispetto delle norme antisismiche e del rapporto 1/1, nonché, dovrà rispettare la dimensione di ml 5,50, a parità dei precedenti. Sono consentite costruzioni a confine previo accordo tra confinanti e progetto unitario presentato dalle parti aderenti. Per i lotti parzialmente interessati dagli standards urbanistici, è consentito un distacco nella misura minima di ml 3,00, salvo il rispetto della normativa antisismica ed il rapporto civilistico con un eventuale corpo di fabbrica pubblico”), deducendosi, da un lato, che “il fabbricato della S.c.a.i., in corso di costruzione, appare assentito ad una distanza inferiore a quella minima prescritta di 5,50 metri. A tanto aggiungasi che, allo stato, si sconosce l’altezza prevista del fabbricato – non avendo la ricorrente ancora ottenuto la documentazione richiesta al Comune e non essendo l’edificio ancora completato – sicché non è possibile stabilire se l’erigenda costruzione sia stata assentita nel rispetto anche dell’anzidetta regola del distacco dai confini catastali secondo il rapporto 1/1” (cfr. p. 5 del gravame) e, dall’altro lato, che “tale violazione non è di trascurabile incisività e lesività anche per la sfera giuridica della ricorrente, atteso che la stessa vede limitato il proprio diritto a edificare, dovendo rispettare non soltanto la disciplina di zona di cui al Piano Particolareggiato (e, dunque, eventualmente arretrando la collocazione del fabbricato) ma anche la normativa statale dettata dal D.M. 2 aprile 1968, n. 1444”, e segnatamente quella posta dall’art. 9.

2. Il Comune di Guidonia Montecelio e la società controinteressata S.C.A.I. – Società Costruzioni Appalti Immobiliare S.r.l. si sono costituiti in resistenza, rispettivamente, il 4 e il 5 dicembre 2025.

3. Alla camera di consiglio del 9 dicembre 2025, al fine di consentire alla parte ricorrente la proposizione dei motivi aggiunti, su istanza della stessa, l’esame della domanda cautelare è rinviato alla camera di consiglio del 27 gennaio 2026.

4. Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 5 gennaio 2026 e depositato l’8 gennaio 2026, San Antonio Estate Società Agricola S.r.l. ha impugnato, oltre al permesso di costruire già oggetto del ricorso principale, gli atti meglio indicati in epigrafe, sulla scorta di due motivi.

4.1. Con il primo, articolato, mezzo (rubricato “Violazione artt. 3, 41, 42 e 97 Cost. – Violazione dei principi di legalità, imparzialità, trasparenza e tipicità dell’azione amministrativa – Violazione e falsa applicazione art. 4 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Particolareggiato “CM2” del Comune di Guidonia Montecelio –Violazione e falsa applicazione dell’art. 29, n.11 del Regolamento Edilizio del Comune di Guidonia – Violazione del principio di autovincolo pianificatorio – Violazione art. 9, comma 1, n. 3) D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 –Violazione e falsa applicazione art. 27, comma 2 e art. 31 del D.P.R. 380/2001 – Eccesso di potere per inerzia ed omesso esercizio dei poteri di vigilanza nonché dei poteri inibitori e di repressione edilizia – Violazione art. 3 e 6 l.n. 241/90 s.m.i. – Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione –Violazione del legittimo affidamento – Eccesso di potere per contraddittorietà, perplessità e travisamento – Sviamento”) si ribadiscono, in primis, all’esito del riscontro, ad opera del Comune resistente, dell’istanza di accesso agli atti proposta da parte ricorrente (cfr., in particolare, p. 6 del ricorso per motivi aggiunti, ove si legge che “Dagli atti rilasciati dal Comune di Guidonia e, segnatamente, nella Tavola 01B Sistemazione unica con riferimenti (cfr. all.5), si evince, per quanto qui di rilievo, che il fabbricato progettato dalla SCAI srl svilupperà un’altezza definitiva pari a metri 13,60 e che lo stesso è cartograficamente collocato ad una distanza di soli metri 5,50 dai confini catastali”), le doglianze, già formulate con l’unico motivo del ricorso principale, relative alla violazione dell’art. 4 delle N.T.A. del Piano Particolareggiato relativo alla zona per cui è causa, da leggere, ad avviso di parte ricorrente, alla luce del disposto dell’art. 28 (recte, 29), n. 11, co. 2 del Regolamento edilizio del Comune di Guidonia Montecelio (secondo cui il distacco dai confini è “la distanza fra la proiezione del fabbricato, misurata nei punti di massima sporgenza, e la linea di confine, esclusi balconi e cornicioni. È stabilito in rapporto all’altezza degli edifici, ed è fissato altresì un minimo assoluto”).

4.2. Con il secondo (rubricato “Violazione e falsa applicazione degli artt. 28 bis del D.P.R. 380/2001 e 1 ter della L.R. Lazio n. 36/87, anche in relazione all’art. 10 c. 1 lett. A) D.P.R. 380/201 e s.m.i. – Incompetenza – Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, di istruttoria e di motivazione – Violazione del giusto procedimento”), si allega la violazione degli artt. 28-bis D.P.R. 380/2001 e 1-ter della L.R. 36/1987, in quanto, nel caso in esame, “non risulta adottata la prescritta deliberazione di Giunta Comunale di Guidonia Montecelio che abbia accertato le condizioni per l’utilizzo del permesso di costruire convenzionato, autorizzato l’acquisizione al patrimonio comunale delle aree da cedere a titolo di standard urbanistici, determinato i corrispettivi dovuti, individuato le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, approvato i relativi progetti, stabilito l’utilizzo del costo di costruzione e di eventuali oneri straordinari e autorizzato la stipula della convenzione” (cfr. il primo ricorso per motivi aggiunti a p. 20).

5. Con ordinanza n. 630 del 29 gennaio 2026, resa all’esito della camera di consiglio del 26 gennaio 2026, è stata ordinata l’integrazione del contraddittorio nei confronti dell’altro titolare del permesso di costruire impugnato, con sospensione interinale degli effetti del detto permesso di costruire.

6. Alessandro Spada, ritualmente chiamato in causa dall’odierna ricorrente, si è costituito in data 4 marzo 2026.

7. Con un secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato e depositato l’8 marzo 2026, San Antonio Estate Società Agricola S.r.l., deducendo che in data 7 gennaio 2026 il Comune resistente avrebbe osteso parte della documentazione già richiesta con l’istanza di accesso del 2 ottobre 2025, ha gravato gli atti indicati in epigrafe, sulla scorta di cinque mezzi.

7.1. Con il primo (rubricato “Violazione artt. 9, 97, 117 e 118 Cost. – Violazione dei principi di legalità, imparzialità, trasparenza e tipicità dell’azione amministrativa – Violazione e falsa applicazione dell’art. 146 del D.Lgs. 42/2004 – Violazione del principio di separazione tra funzione paesaggistica e funzione urbanistico-edilizia – Eccesso di potere per incompetenza – Violazione artt. 3 e 6 l.n. 241/90 – Difetto di istruttoria e di motivazione – Eccesso di potere arbitrarietà, per difetto di imparzialità dell’istruttoria – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e sviamento – Illegittimità derivata”), si deduce che l’autorizzazione paesaggistica relativa all’intervento edilizio per cui è causa sarebbe stata rilasciata dal medesimo ufficio competente per la gestione dei procedimenti urbanistici ed edilizi, con conseguente illegittimità di tale autorizzazione (e per l’effetto, del permesso di costruire), in quanto “adottata in violazione delle disposizioni che disciplinano l’esercizio della funzione paesaggistica delegata (art. 146, co. 6), nonché in difetto delle necessarie garanzie di imparzialità dell’istruttoria e in generale dell’attività amministrativa” (cfr., in questi termini, p. 10 del secondo ricorso per motivi aggiunti).

7.2. Con il secondo (rubricato “Violazione art. 97 Cost. – Violazione dei principi di legalità, imparzialità, trasparenza e tipicità dell’azione amministrativa – Violazione e falsa applicazione degli artt. 10, 22, 27, 31, 32 e 36 D.P.R. 380/2001 – Violazione art. 17 legge regione Lazio n. 15/2008 – Violazione e falsa applicazione degli artt. 21 e ss. e 134, 142, 146 e 167 D.lgs. 42/2004 – Violazione degli artt. 42 e 46 delle N.T.A. del Piano Territoriale Paesistico del Lazio – Eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti – Eccesso di potere per inerzia ed omesso esercizio dei poteri di vigilanza nonché dei poteri inibitori e di repressione edilizia – Violazione art. 3 e 6 L .n. 241/90 s.m.i. – Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, di istruttoria e di motivazione –Violazione del legittimo affidamento – Eccesso di potere per contraddittorietà, perplessità e travisamento – Sviamento”), si sostiene che sarebbero intervenute, nel corso della realizzazione dell’edificio, modifiche sostanziali del progetto, non riconducibili alla nozione di variante assentibile mediante S.C.I.A. ai sensi dell’art. 22, comma 2, del D.P.R. 380/2001, ma a quella di variazioni essenziali, sottoposte a sanzione ripristinatoria, anche in considerazione del fatto che non risulterebbe provato il necessario previo rilascio di una nuova autorizzazione paesaggistica e archeologica.

7.3. Con il terzo (rubricato “Violazione artt. 3, 41, 42 e 97 Cost. – Violazione dei principi di legalità, imparzialità, trasparenza e tipicità dell’azione amministrativa – Violazione e falsa applicazione art. 4 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Particolareggiato “CM2” del Comune di Guidonia Montecelio – Violazione e falsa applicazione dell’art. 29, n.11 del Regolamento Edilizio del Comune di Guidonia – Violazione del principio di autovincolo pianificatorio – Violazione art. 9, comma 1, n. 3) D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 – Violazione e falsa applicazione art. 27, comma 2 e art. 31 del D.P.R. 380/2001 – Eccesso di potere per inerzia ed omesso esercizio dei poteri di vigilanza nonché dei poteri inibitori e di repressione edilizia – Violazione art. 3 e 6 l.n. 241/90 s.m.i. – Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione Violazione del legittimo affidamento – Eccesso contraddittorietà, perplessità e travisamento – Sviamento”) sono riproposte – in ragione di quanto osservato con il mezzo che precede, circa la radicale trasformazione alla quale l’intervento edilizio sarebbe stato sottoposto nel corso della sua realizzazione – le doglianze già articolate con il ricorso principale e con il primo ricorso per motivi aggiunti, con particolare riguardo al tema della violazione delle distanze stabilite dal già richiamato art. 4 delle N.T.A. del Piano Particolareggiato.

7.4. Con il quarto (rubricato “Violazione art. 97 Cost. – Violazione dei principi di legalità, imparzialità, trasparenza e tipicità dell’azione amministrativa – Violazione e falsa applicazione degli artt. 10, 22, 27, 31, 32 e 36 D.P.R. 380/2001 – Violazione art. 17 legge regione Lazio n. 15/2008 – Violazione e falsa applicazione degli artt. 21 e ss. e 134, 142, 146 e 167 D.lgs. 42/2004 – Violazione degli artt. 42 e 46 delle N.T.A. del Piano Territoriale Paesistico del Lazio – Eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti – Eccesso di potere per inerzia ed omesso esercizio dei poteri di vigilanza nonché dei poteri inibitori e di repressione edilizia – Violazione art. 3 e 6 L .n. 241/90 s.m.i. – Eccesso di potere per difetto assoluto del presupposto, di istruttoria e di motivazione –Violazione del legittimo affidamento – Eccesso di potere per contraddittorietà, perplessità e travisamento – Sviamento”) e il quinto (rubricato “Violazione art. 27 D.P.R. 380/2001 – Violazione artt. 3 e 6 l.n. 241/90 – Eccesso di Potere per travisamento dei fatti e carenza di istruttoria – Eccesso di potere per sviamento, arbitrarietà, assenza di causa”) vengono riproposte le censure già oggetto dei primi tre mezzi, stigmatizzandosi la condotta serbata dal Comune, sia rispetto ai controinteressati (nei confronti dei quali avrebbe omesso di esercitare il potere di vigilanza previsto dall’art. 27 del D.P.R. 327/2001), sia nei riguardi dell’odierna ricorrente, la cui istanza di accesso agli atti sarebbe stata evasa gradualmente e in maniera confusa.

8. Con ricorso incidentale notificato il 3 aprile 2026 e depositato l’8 aprile 2026, Alessandro Spada ha impugnato l’art. 4 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano 2 Particolareggiato CM2 del Comune di Guidonia Montecelio e l’art. 29, comma 2, n. 11, del Regolamento edilizio del Comune di Guidonia Montecelio, sulla scorta di due motivi.

8.1. Con il primo (rubricato “Violazione degli artt. 13 e ss. della L. 17.08.1942, n. 1150, 4 e ss. della L.R. 2.07.1987, n. 36. Eccesso di potere per illogicità manifesta, radicale difetto di proporzionalità. Violazione e falsa applicazione dell’art. 873 c.c, nonché del P.R.G. del Comune e delle relative N.T.A.”), si sostiene che, qualora interpretato nel senso prospettato dalla ricorrente principale, l’art. 4 delle N.T.A. del Piano Particolareggiato relativo alla zona CM2 sarebbe illegittimo in parte qua, in quanto introdurrebbe una disciplina delle distanze tra edifici derogatoria rispetto a quella stabilita dalla fonte di rango superiore, ossia il P.R.G.

8.2. Con il secondo (rubricato “Eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza manifeste, radicale difetto di proporzionalità, travisamento dei fatti e sviamento della causa tipica. Violazione e falsa applicazione dell’art. 873 c.c.”), si afferma che l’art. 4 delle NTA del Piano Particolareggiato, in uno con il Regolamento Edilizio, sarebbe in parte qua manifestamente illogico, irragionevole e sproporzionato, se interpretato nel senso prospettato dalla ricorrente principale, “perché finirebbe sostanzialmente con il precludere lo sviluppo della capacità edificatoria dei singoli terreni” (cfr. p. 10 del ricorso incidentale).

9. Con ordinanza n. 2765 del 12 maggio 2026, l’istanza cautelare è stata accolta ai soli fini di cui all’art. 55, comma 10, c.p.a.

10. All’udienza pubblica del 14 luglio 2026, in vista della quale le parti hanno depositato documenti e memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Occorre in via preliminare delibare l’eccezione di irricevibilità del ricorso principale, sollevata dall’amministrazione resistente e dalla controinteressata S.C.A.I. – Società Costruzioni Appalti Immobiliare S.r.l.

1.1. È noto a questo riguardo che il momento da cui computare i termini decadenziali di proposizione del ricorso per l’impugnazione di titoli edilizi rilasciati in favore di terzi va individuato nell’inizio dei lavori, nel caso in cui si sostenga che nessun manufatto poteva essere realizzato sull’area, contestandosi, dunque, l’andell’edificazione, mentre, laddove se ne contesti il quomodo, i termini decorrono dal completamento dei lavori o dal grado di sviluppo degli stessi, se e in quanto tale grado di sviluppo permetta di palesare l’esatta dimensione, consistenza e finalità dell’erigendo manufatto, ferma restando la possibilità, da parte di chi solleva l’eccezione di tardività, di provare, anche in via presuntiva, la concreta anteriore conoscenza, in capo al ricorrente, del provvedimento lesivo (ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 18 aprile 2012, n. 2209; Id., Sez. IV, 21 marzo 2016, n. 1135; Id., Sez. II, 5 aprile 2024, n. 3147; Id., Sez. IV, 23 febbraio 2026, n. 1453).

1.2. Osserva il Collegio che la ricorrente, sin dalla proposizione del ricorso introduttivo, non ha contestato che l’apposizione del cartello relativo all’intervento edilizio di cui al permesso di costruire n. 99/2024, ad opera della controinteressata S.C.A.I., sia avvenuta in data 17 marzo 2025 (cfr. p. 2 del ricorso principale), né, per vero, allorché la controinteressata, unitamente alla resistente, ha dedotto (e documentato: cfr. la comunicazione di avvio dei lavori del 16 marzo 2025, sub doc. 2 allegato alla memoria di S.C.A.I. del 23 gennaio 2026) di avere iniziato i lavori contestualmente a tale apposizione, realizzando nell’immediato gli scavi per le fondamenta (disegnando la sagoma dell’edificio: cfr. p. 2 della memoria del Comune di Guidonia Montecelio del 5 marzo 2026) ha tempestivamente contestato tale evenienza, limitandosi a sostenere che lo stato di avanzamento dei lavori, anteriormente al mese di settembre, ovvero ottobre 2025, non sarebbe stato tale da consentire di stabilire la lesività dell’edificazione in corso (cfr. il seguente passaggio di pagina 7 della memoria di parte ricorrente del 7 marzo 2026: “la collocazione del fabbricato ad una distanza di 5,50 metri dal confine catastale non era (e non è) di per sé lesiva per la ricorrente posto che, in ipotesi, se l’altezza del fabbricato fosse stata contenuta entro 5,50 metri non ci sarebbe stata violazione della disciplina urbanistica di cui all’art. 4 NTA. Ciò che rileva, al fine di apprezzare la violazione della disciplina urbanistica, è infatti l’altezza definitiva sviluppata dal fabbricato, in quanto soltanto rapportando l’altezza del fabbricato alla distanza dello stesso dal confine catastale è possibile verificare il rispetto del rapporto 1/1 di cui all’art. 4 delle NTA”).

1.2.1. In buona sostanza, la ricorrente non ha mai dedotto di non essere entrata nel terreno di sua proprietà, confinante con quello dei controinteressati, nel periodo ricompreso tra marzo e ottobre 2025 (risalendo al 2 ottobre 2025 l’istanza di accesso agli atti avente ad oggetto il permesso di costruire n. 99/2024 e l’ulteriore documentazione elencata nell’allegato 5 al ricorso principale), sì da essersi avveduta, in ipotesi, solo a settembre/ottobre 2025, che gli odierni controinteressati stavano procedendo all’edificazione dell’immobile.

1.3. Orbene, rileva il Collegio che, per effetto della non contestata apposizione del cartello in data 17 marzo 2025, sono tardive le contestazioni operate nel secondo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti (cfr. paragrafo 4.2 della parte in fatto), nonché nel primo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti (cfr. paragrafo 7.1 della parte in fatto), relative all’an dell’edificazione, con conseguente irricevibilità, in parte qua, di tali gravami, notificati, rispettivamente, il 5 gennaio 2026 e l’8 marzo 2026.

1.4. Venendo alle ulteriori censure – e anche a voler prescindere dall’indirizzo giurisprudenziale che ricollega la violazione delle distanze all’an e non al quomododell’esercizio dello ius aedificandi (cfr., ad esempio, Cons. Stato, Sez. II, 21 febbraio 2025, n. 1474, paragrafo 11: “In generale, dunque, l’impugnativa di un titolo “ordinario”, salvo lo si contesti in toto, giusta la realizzazione dell’intervento, ad esempio, in zona a inedificabilità assoluta, ovvero in violazione delle regole sulle distanze, ovvero comunque in presenza di situazioni manifeste che secondo l’ id quod plerumque accidit stimolano un’immediata reazione del soggetto leso, salva ovviamente la tutela civilistica ex art. 872 c.c., viene correlata alla possibilità, attraverso la visione dello stato di avanzamento dei lavori, di percepirne la contrarietà con il regime urbanistico ed edilizio vigente nel territorio di riferimento”; cfr., altresì, Cons. Stato, Sez. IV, 7 febbraio 2020, n. 962, par. 10.7: “il momento da cui computare i termini decadenziali di proposizione del ricorso nell’ambito dell’attività edilizia deve essere individuato nell’inizio dei lavori, nel caso si sostenga che nessun manufatto poteva essere edificato sull’area ovvero laddove si contesti la violazione delle distanza; viceversa esso decorre dal completamento dei lavori o dal grado di sviluppo degli stessi, ove si contesti il dimensionamento, la consistenza ovvero la finalità dell’erigendo manufatto”) – rileva il Collegio che l’iniziale prospettazione di parte ricorrente, come sopra ricostruita al paragrafo 1.2 della presente parte in diritto, è stata modificata in corso di causa, avendo la stessa ricorrente dedotto, a partire dal secondo ricorso per motivi aggiunti – e sulla scorta di circostanze che la stessa dichiara di avere appreso per effetto di documentazione ottenuta nella pendenza del presente giudizio, in ragione del tardivo riscontro del Comune resistente all’istanza di accesso agli atti del 2 ottobre 2025 – che nessun lavoro, di scavo o di costruzione, sarebbe stato posto in essere dai ricorrenti prima del mese di luglio ovvero di settembre 2025.

1.4.1. In sostanza, se nella memoria depositata in vista della camera di consiglio del 10 marzo 2026, parte ricorrente non contestava che prima di settembre 2025 vi fossero lavori di scavo, comunque non idonei a consentirle di valutare la lesività della costruzione in corso, nella successiva memoria ex art. 73 c.p.a., ha affermato che, in tali mesi, nessun lavoro era stato in realtà eseguito (si confrontino, a questo riguardo, p. 7 della memoria del 7 marzo 2026 con p. 6 della memoria ex art. 73 c.p.a., depositata il 13 giugno 2026).

1.4.2. Ritiene il Collegio che – al di là del valore probatorio della documentazione che la parte ricorrente avrebbe successivamente acquisito (sulla quale v. in ogni caso subito infra) a sostegno di tale mutamento in punto di allegazione – detta modifica si ponga in contrasto con l’art. 40, comma 1, c.p.a., disposizione ai sensi della quale: “il ricorso deve contenere (…) b) l’indicazione dell’oggetto della domanda, ivi compreso l’atto o il provvedimento eventualmente impugnato, e la data della sua notificazione, comunicazione o comunque della sua conoscenza”.

1.4.3. Alla stregua delle indicazioni provenienti dalla giurisprudenza, la mancata allegazione della conoscenza del provvedimento, intesa come percezione della sua lesività in base a quanto rammentato supra al paragrafo 1.1., è elemento atto a giustificare la declaratoria di irricevibilità, ove tale conoscenza non emerga aliunde (in questi termini T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 15 aprile 2020 n. 1376; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. IV-ter, 6 marzo 2025, n. 4890), ovvero elemento indiziario idoneo a suffragare, ai sensi dell’art. 64 c.p.a., l’eccezione di irricevibilità (cfr., ad esempio, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II s., 16 gennaio 2025, n. 817 e T.A.R. Liguria, Sez. II, 8 maggio 2024, n. 324).

1.4.4. Emergendo dagli atti di causa una duplice allegazione del momento di inizio lavori (marzo 2025 in sede di ricorso introduttivo, a fronte di luglio, o settembre, 2025 in sede, da ultimo, di memoria ex art. 73 c.p.a.), ritiene il Collegio di dovere dare seguito alla prima, sia in quanto parte ricorrente non ha fornito alcun elemento idoneo a giustificare tale mutamento di allegazione (tanto più ove si consideri che la stessa ha introdotto solo nella pendenza del giudizio, e non già al momento della sua instaurazione, elementi probatori di cui era già in possesso, idonei a suffragare la seconda allegazione: v. il paragrafo successivo), sia perché la documentazione depositata in corso di causa non vale, in ogni caso, a dimostrare l’assunto secondo cui i lavori non sarebbero iniziati prima del mese di luglio, ovvero di settembre 2025.

1.4.5. A quest’ultimo riguardo, va evidenziato che: 1) il fatto che in base all’art. 94 del D.P.R. 380/2001, i lavori non possano essere avviati prima dell’ottenimento dell’autorizzazione sismica, nel caso di specie intervenuta il 29 luglio 2025, non implica necessariamente che la controinteressata – la quale, sin dall’instaurazione del presente giudizio ha affermato che “i lavori sono iniziati nel mese di marzo 2025” (cfr. p. 2 della memoria della società SCAI del 5 dicembre 2025 – si sia attenuta a tale disposizione; 2) in difetto di più specifiche previsioni, la traslazione del corpo di fabbrica (della quale non sono stati chiariti i termini in relazione alla problematica delle distanze, sicché non è dimostrato se la violazione di queste ultime sia causalmente riconducibile a tale traslazione) non esclude necessariamente (tanto più ove si consideri che non risultano specificamente contestate le difese della controinteressata SCAI, articolate a p. 11 della memoria del 2 maggio 2026, nella quale si legge che con la variante in corso di causa sarebbero state apportate modifiche “solo in senso riduttivo delle planivolumetrie di progetto”), al contrario di quanto si afferma a p. 4 del secondo ricorso per motivi aggiunti, che i lavori di scavo siano stati posti in essere prima.

1.4.5.1. Quanto, invece, alla documentazione preesistente che, senza, invero, alcuna valida ragione parte ricorrente ha prodotto solo in data 2 maggio 2026 ovvero in data 3 giugno 2026 (e dunque, rispettivamente, a cinque e sei mesi di distanza dal momento in cui la resistente e la controinteressata S.C.A.I. hanno sollevato per la prima volta l’eccezione di irricevibilità del gravame), si osserva che la prima delle due foto estratte dal sito Google maps risale al 4 marzo 2025, e dunque si colloca in un giorno anteriore al 17 di tale mese, coincidente con l’apposizione del cartello (quindi non vale a smentire l’assunto secondo cui i lavori sono iniziati contestualmente a tale apposizione), mentre la foto del 26 settembre 2025, che si limita a raffigurare lo stato di avanzamento dei lavori a tale data, non è di per sé incompatibile con la realizzazione dello scavo delle fondamenta sin dal mese di marzo 2025.

1.4.5.2. Ritiene per quanto sopra il Collegio di poter prescindere dal problema dell’autenticità della suddetta foto del 26 settembre 2025, contestata dal Comune resistente mediante deduzioni a cui la ricorrente ha chiesto di controreplicare con l’autorizzazione al deposito tardivo di una perizia.

1.4.6. Orbene, volendo trarre le fila del discorso sinora svolto, va evidenziato, in primis, che il rilievo secondo cui parte ricorrente avrebbe potuto percepire la lesività dell’edificazione solo in base allo stato di avanzamento della stessa non coglie nel segno in ordine alle censure relative alla violazione del limite di 5,5 m dal confine, dovendosi condividere il rilievo della difesa comunale sopra richiamato al paragrafo 1.2 della presente parte in diritto.

1.4.7. Del resto, la violazione di tale limite è stata genericamente allegata nel ricorso principale, dichiaratamente proposto “al buio”, per essere sostanzialmente smentita dalla stessa parte ricorrente nei successivi atti di causa (come si ricava dal passaggio della memoria di parte ricorrente del 7 marzo 2026, sopra trascritto al già citato paragrafo 1.2).

1.4.8. Venendo, invece, al rapporto 1 a 1, ossia all’allegazione secondo cui l’altezza dell’edificio segnerebbe la sua distanza dal confine, il rilievo secondo cui la ricorrente avrebbe dovuto attendere l’avanzamento dell’edificazione per stabilire o meno il rispetto dell’art. 4 delle N.T.A. (trascritto al paragrafo 1.1 della parte in fatto della presente sentenza) non coglie nel segno, tenuto conto del consistente lasso di tempo che separa l’apposizione del cartello e l’inizio dei lavori (17 marzo 2025) dalla presentazione al Comune dell’istanza di accesso agli atti (2 ottobre 2025).

1.4.8.1. Invero, in ambito edilizio, se lo stato di avanzamento dei lavori è già tale da ingenerare il sospetto di un abuso in atto, il ricorrente non può limitarsi ad attendere il completamento dell’opera omettendo di esercitare il diritto di accesso alla relativa documentazione, ossia scegliendo di utilizzare questo strumento quale mero espediente per non far decorrere il termine di decadenza poiché, agendo in questo modo, finisce per abusare di un diritto coniato per la sua tutela, trasformandolo in uno per calibrare la futura azione giudiziaria in danno del beneficiario in buona fede, oltre che in danno dell’interesse pubblico ancora oggi presente nelle trame dell’interesse legittimo (Cons. Stato, Sez. IV, 4 marzo 2014 , n. 1021).

1.4.8.2. Del resto – e coerentemente rispetto a tale premessa – la richiesta di accesso non è idonea ex se a far differire i termini di proposizione del ricorso proposto avverso il permesso di costruzione edilizia, perché se da un lato deve essere assicurata al vicino la tutela in sede giurisdizionale dei propri interessi nei confronti di un intervento edilizio ritenuto illegittimo, dall’altro lato deve parimenti essere salvaguardato l’interesse del titolare del permesso di costruire a che l’esercizio di detta tutela venga attivato senza indugio e non irragionevolmente differito nel tempo, determinando una situazione di incertezza delle situazioni giuridiche contraria ai principi ordinamentali (Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2017 , n. 5675), tenuto conto che il principio di certezza delle situazioni giuridiche comporta che non si possa lasciare il controinteressato nell’incertezza circa la sorte del proprio titolo oltre una ragionevole misura temporale, poiché, nelle more, il ritardo dell’impugnazione si risolverebbe in un danno aggiuntivo connesso all’ulteriore avanzamento dei lavori che, ex post, potrebbero essere dichiarati illegittimi (ex plurimis, Cons. Stato, Sez. II, 24 dicembre 2020, n. 8327).

1.4.9. In questo senso, anche a voler prescindere dalle problematiche relative alla non univoca allegazione della conoscenza, nel senso sopra chiarito, del provvedimento impugnato, va ulteriormente evidenziato che parte ricorrente era edotta sin da prima dell’apposizione del cartello, e segnatamente dal 14 febbraio 2025, che l’odierna controinteressata era in procinto di effettuare uno scavo di dimensioni pari a “mq 400 circa” (cfr. la scrittura privata sottoscritta dai legali rappresentanti della società ricorrente e della controinteressata S.C.A.I., sub doc. 1 allegato alla memoria di quest’ultima del 23 gennaio 2026).

1.4.9.1. Detta dimensione, se valutata alla luce del contenuto del cartello successivamente apposto (17 marzo 2025), nel quale si dà atto della divisata realizzazione di un edificio misto (a destinazione, dunque, non esclusivamente abitativa) rende quanto meno non persuasivo il rilievo secondo cui l’inerzia inizialmente serbata dalla ricorrente poteva essere giustificata in ragione della possibilità che l’edificio da realizzare non superasse l’altezza, che appare invero eccessivamente ridotta, se non altro per il limite di m 2,70 per i locali abitativi posto in generale dal D.M. 5 luglio 1975, di 5,5 metri.

1.4.9.2. Del resto, ancorché nella vigenza di una diversa disciplina urbanistica, la società San Angelo Estate s.r.l., titolare del 10% del capitale dell’odierna ricorrente risulta aver richiesto, allorché era amministrata dal medesimo amministratore unico della stessa società ricorrente (cfr., a questo riguardo, la visura sub doc. 4 allegato alla memoria di S.C.A.I. del 6 marzo 2026), un permesso di costruire avente ad oggetto la realizzazione di un fabbricato ad uso residenziale e uffici di 15 metri di altezza. Anche a non voler ritenere integrata la violazione del “venire contra factum proprium” prospettata dalla controinteressata – non tanto sul dato della attuale non titolarità del suddetto permesso, tenuto conto delle indicazioni che si traggono dal documento 2 allegato alla memoria di S.C.A.I. del 6 marzo 2026, quanto sul rilievo che le N.T.A. che si assumono violate in causa sono state approvate nel 2023 – coglie nel segno, ad avviso del Collegio, il rilievo difensivo della controinteressata S.C.A.I. secondo cui, in base agli elementi disponibili (e segnatamente quelli che si ricavavano dalle dimensioni dello scavo, dalla distanza dello stesso dal confine e dalla caratteristiche costruttive di un edificio a destinazione mista, da considerare nella prospettiva dell’interpretazione particolarmente rigorosa dell’art. 4 delle N.T.A. vigenti proposta in causa dall’odierna ricorrente), doveva ritenersi esigibile, nei confronti della stessa, e per essa del suo amministratore unico, quale soggetto operante nel settore immobiliare e già titolare di un permesso di costruire relativo ad un edificio avente caratteristiche non dissimili rispetto a quello oggetto del permesso di costruire per cui è causa, l’onere di attivarsi tempestivamente mediante l’esercizio del diritto di accesso, senza attendere il considerevole lasso di tempo di oltre sei mesi (ossia dei 199 giorni trascorsi tra il 17 marzo 2025 e il 2 ottobre 2025).

1.4.10. Posto che – a fronte della distinzione richiamata in precedenza tra an e quomodo delle contestazioni avverso l’altrui edificazione – è in ogni caso fermo l’onere di chi intende contestare adeguatamente un titolo edilizio di esercitare sollecitamente l’accesso documentale (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 13 luglio 2026, n. 5612) e considerato che, per quanto sinora detto, deve escludersi che la ricorrente abbia assolto a tale onere di sollecito esercizio del diritto di accesso (pur a fronte di elementi alla stregua dei quali poteva ritenersi giustificato il “ragionevole sospetto” di cui discorre la giurisprudenza citata supra), il ricorso principale e i due ricorsi per motivi aggiunti debbono essere dichiarati irricevibili.

3. La declaratoria di irricevibilità non è idonea a esplicare effetti sul secondo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti, con il quale la ricorrente lamenta che, nel corso dell’esecuzione dei lavori, sarebbero intervenute variazioni essenziali non assistite da permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica, delle quali la stessa sarebbe venuta a conoscenza solo in data 19 marzo 2026, allorché il Comune avrebbe osteso la relativa documentazione.

3.1. Il motivo non è meritevole di seguito, non avendo la ricorrente gravato l’autorizzazione paesaggistica rilasciata con DD n°1 del 21gennaio 2026 (doc. 2 allegato alla memoria di S.C.A.I. del 2 maggio 2026), né l’ulteriore documentazione che, per non contestata affermazione del Comune resistente, quest’ultimo avrebbe trasmesso in data 19 marzo 2026, ossia la S.C.I.A. in sanatoria prot 26358 del 10 marzo 2026 in variante al permesso di costruire n. 99/2024 e l’accertamento di compatibilità paesaggistica endoprocedimentale, prot 25765 del 9 marzo 2026 con riguardo alle opere realizzate prima del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica di cui alla richiamata DD n°1 del 21 gennaio 2026.

3.2. In ogni caso, anche a voler prescindere dalla difesa comunale – del pari non specificamente contestata – secondo cui “l’iter istruttorio delle pratiche edilizie relative all’immobile oggetto del ricorso [è] attualmente in corso di definizione” (cfr., da ultimo, p. 10 della memoria ex art. 73 c.p.a. dell’amministrazione resistente), parte ricorrente non ha chiaramente allegato, prima ancora che provato, quali interventi effettuati in corso d’opera costituirebbero variazioni essenziali non assentibili mediante S.C.I.A. in variante, né ha preso posizione rispetto alle difese spiegate sul punto dalla controinteressata alle pagine da 10 a 13 della memoria del 2 maggio 2026, relative alla non riconducibilità nel novero delle variazioni essenziali degli interventi eseguiti in corso d’opera.

4. In conclusione, il ricorso principale, il primo ricorso per motivi aggiunti e il secondo ricorso per motivi aggiunti (quest’ultimo, altresì, in parte respinto nel merito) devono essere dichiarati irricevibili.

5. Quanto sopra esposto determina l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso incidentale proposto da Alessandro Spada, in difetto del presupposto al quale quest’ultimo ha ancorato l’interesse a ricorrere, ossia l’interpretazione, nel senso proposto dall’odierna ricorrente, dell’art. 4 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Particolareggiato CM2 del Comune di Guidonia Montecelio e dell’art. 29, comma 2, n. 11, del Regolamento edilizio del Comune di Guidonia Montecelio, risultando detta problematica assorbita dalla ritenuta irricevibilità del ricorso principale e dei due successivi ricorsi per motivi aggiunti.

6. Sussistono giustificati motivi, in relazione alla complessità delle vicende oggetto di causa, per disporre l’integrale compensazione, tra le parti, delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

DICHIARA irricevibili il ricorso principale, il primo ricorso per motivi aggiunti e il secondo ricorso per motivi aggiunti, respingendo, altresì, quest’ultimo, nel merito, in parte qua;

DICHIARA improcedibile il ricorso incidentale;

COMPENSA le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 14 luglio 2026 e 28 settembre 2026 con l’intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Francesca Santoro Cayro, Primo Referendario

Luigi Edoardo Fiorani, Referendario, Estensore

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Famiglia – Stato civile – Cognome – Aggiunta del cognome materno – Cognome straniero – Declinazione di genere – Identità personale – Funzione identificativa del cognome – Art. 89 d.P.R. n. 396/2000 – Discrezionalità prefettizia – Limiti – Illegittimità del diniego.

In tema di aggiunta del cognome materno ai sensi dell’art. 89 d.P.R. n. 396/2000, il potere discrezionale dell’Amministrazione deve essere esercitato mediante un effettivo bilanciamento tra l’interesse pubblico alla stabilità e alla funzione identificativa del cognome e il diritto dell’istante all’identità personale; è pertanto illegittimo il diniego fondato sulla sola pretesa di conservare la forma letterale femminile del cognome materno straniero, qualora l’aggiunta riguardi un soggetto di genere maschile e la declinazione richiesta al femminile, secondo il significato linguistico e culturale proprio di quel cognome, sia idonea a generare una percezione sociale incongrua rispetto al genere del portatore, ledendone l’identità personale e frustrando la stessa funzione identificativa del cognome.

Pres. Corradino – Est. Tulumello

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Alfonso Celotto

Quanto può pesare una lettera? Nel linguaggio della burocrazia, poco. Nella vita di una persona, moltissimo. Fra Orlova e Orlov cambia soltanto una vocale finale. Ma in quella vocale si incontrano una storia familiare, una tradizione linguistica e il diritto di essere riconosciuti per ciò che si è. La sentenza del Consiglio di Stato n. 7392 del 7 ottobre 2026 muove da questa differenza apparentemente minima per ricordarci quanto sia concreto il lavoro necessario a rendere effettivi i diritti. Anche quando la questione riguarda un cognome da aggiungere nei registri dello stato civile.

La vicenda è semplice. Un uomo chiede di aggiungere al proprio cognome quello della madre, di origine russa. Vuole valorizzare il contributo del ramo materno alla sua crescita e assicurare continuità a quel nome familiare. La madre si chiama Orlova. Il figlio domanda di assumere il cognome nella forma maschile, Orlov, secondo la lingua di origine. La Prefettura respinge la richiesta e il TAR conferma il diniego: l’aggiunta sarebbe ammissibile soltanto mantenendo il cognome materno nella sua forma letterale. Perché l’ordinamento italiano non conosce un collegamento tra cognome e genere del suo portatore.

Il Consiglio di Stato accoglie l’appello e annulla il provvedimento, in nome dei principi costituzionali.

Il punto di partenza è l’articolo 2 della Costituzione. La Repubblica «riconosce e garantisce» i diritti inviolabili dell’uomo. Due verbi che spiegano il senso del nostro modello costituzionale. Riconoscere significa prendere sul serio la persona e le esigenze fondamentali che esprime. Garantire significa predisporre strumenti capaci di proteggerla, anche nei confronti dell’amministrazione. Nella prospettiva personalista, l’amministrazione pubblica trova la propria ragione nel servizio alla persona.

Per molto tempo il cognome è stato considerato soprattutto il segno dell’appartenenza a una famiglia. Serviva a collocare l’individuo in un gruppo, a renderlo identificabile, a dare stabilità ai rapporti giuridici. Funzioni che restano essenziali. Ma nel tempo si è consolidata anche un’altra dimensione: il cognome come espressione della personalità del singolo. La stessa sentenza ricostruisce questa evoluzione, richiamando la giurisprudenza costituzionale e amministrativa. Dietro il dato registrato esiste una persona, con relazioni e significati che non possono essere trascurati nell’esame della sua domanda.

In questa cornice si colloca anche la sentenza della Corte costituzionale n. 131 del 2022, che ha superato l’automatismo nell’attribuzione del solo cognome paterno. Quella decisione riguardava l’attribuzione del cognome ai figli; il caso ora deciso riguarda invece una successiva richiesta di aggiunta. Le due situazioni restano distinte, ma condividono l’attenzione per l’identità personale e per il contributo di entrambi i rami familiari. Il nome della madre acquista una visibilità giuridica che corrisponde al suo posto nella vita del figlio. E l’eguaglianza si rende percepibile anche nelle parole con le quali una persona viene chiamata.

La particolarità del caso Orlov sta nel fatto che l’amministrazione aveva già riconosciuto la meritevolezza dell’interesse a valorizzare il ramo materno. La controversia nasceva dal modo in cui quell’interesse avrebbe potuto essere soddisfatto. Si ammetteva in astratto il legame, ma si pretendeva di esprimerlo in una forma linguisticamente incongrua per il richiedente. Un riconoscimento di principio può essere svuotato dalle condizioni poste al suo esercizio. Occorre verificare che cosa accade nel provvedimento concreto.

Il ragionamento del Consiglio di Stato interviene proprio qui. Una volta reputata legittima l’aggiunta di quel cognome straniero, occorre comprenderne il significato nella lingua e nella cultura da cui proviene. La forma femminile e quella maschile appartengono alla medesima storia familiare. Considerare ogni variazione una deformazione significa separare le lettere dalla loro funzione. La fedeltà al cognome della madre, in questo caso, richiede di tenere conto della regola linguistica che lo caratterizza. La corrispondenza materiale dei segni non esaurisce la continuità dell’identità familiare.

La sentenza qui in commento parla giustamente di «eterogenesi dei fini»: il mezzo scelto finisce per ostacolare il risultato perseguito La tutela dei diritti, per dirla con Bobbio, deve essere ragionevole, prima ancora che effettiva.

Sentenza Consiglio di Stato n. 7392:2026

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