Sebastiano Napolitano*

Abstract:

L’inserimento negli atti difensivi di citazioni giurisprudenziali inesistenti (cd. allucinazioni), generate dall’Intelligenza Artificiale (IA), viola i doveri di lealtà e probità da parte del Difensore. La nota analizza il principio di centralità del controllo umano (human in the loop), alla luce del quadro normativo (AI Act, L.132/2025, CEPEJ), sulle risposte generate (output) dall’IA alle richieste (prompts) di ricerca giurisprudenziale.

Abstract:

The inclusion in the defence documents of non-existent jurisprudential citations (so-called hallucinations), generated by Artificial Intelligence (AI), violates the duties of loyalty and probity on the part of the Defender. The note analyzes the principle of centrality of human control (human in the loop), in the light of the regulatory framework (AI Act, L.132/2025, CEPEJ), on the responses generated (output) by AI to the requests (prompts) of jurisprudential research.

SOMMARIO :

-1. Premessa -2. La Giustizia Predittiva -3. La prevedibilità delle decisioni -4. Il ruolo dei precedenti – 5. Limiti all’uso dell’IA nella giustizia -6. Allucinazioni -7. Il fatto -8. Le argomentazioni del Collegio -9. Inquadramento normativo della vicenda -10. La soluzione adottata dal TAR -11. Conclusioni

1. PREMESSA

L’automazione generata dalle nuove tecnologie è in grado di cambiare le dinamiche lavorative[1].

L’uso dell’intelligenza artificiale (d’ora innanzi, “IA”), ormai dovunque diffuso e pressoché generalizzato, non rappresenta solo una nuova tecnologia, ma una vera e propria rivoluzione industriale (presente e non futura), un’opportunità da cogliere e governare, perché in grado di garantire un indubbio miglioramento nella disponibilità e nel controllo delle informazioni necessarie per giungere, attraverso una migliore, più rapida e completa individuazione di precedenti giurisprudenziali, alla previsione del probabile esito di una controversia (cd. giustizia predittiva).

2. LA GIUSTIZIA PREDITTIVA

Come argutamente osservato dalla Dottrina[2], poiché l’espressione “giustizia predittiva” viene utilizzata in diverse accezioni, è opportuno chiarire che la “giustizia predittiva in senso lato”[3], che “mira all’individuazione, attraverso strumenti di data research analysis, dei precedenti giudiziari in grado di (o, forse meglio, utili a) pre-dicere l’esito di una controversia non ancora avviata o comunque non decisa”, va tenuta distinta dalla “giustizia predittiva in senso stretto”, che, “collocandosi all’interno del procedimento decisionale[4], ha a che vedere in realtà più con lo jus dicere (cd. algoritmo decisore), che con il jus pre-dicere” (cd. algoritmo predittore)[5].

Grazie alla rapidissima evoluzione tecnologica, abbiamo, ora, a disposizione “sistemi che non si limitano più a basarsi su sistemi esperti che fondandosi su regole predefinite seguono programmi specifici o sistemi di apprendimento automatico o che apprendono dai dati di addestramento e inferiscono regole per prevedere risultati specifici, ma sistemi che combinano questi vantaggi, aggiungendo la capacità di rispondere al contesto e fornire spiegazioni sul processo decisionale. Sistemi che “apprendono” man mano che analizzano i dati, distinguendosi dall’apprendimento umano, e che hanno bisogno di moltissimi dati, dati che devono essere affidabili e di qualità”[6].

3. LA PREVEDIBILITÀ DELLE DECISIONI

Alla meta della calcolabilità[7] delle decisioni giudiziarie[8], quale corollario della certezza del diritto⁹, si può, dunque, giungere, a questo punto dell’avanzamento tecnologico, attraverso il supporto di una sempre più evoluta tecnologia e, in particolare, mediante l’impiego dell’IA[9], in cui le metodiche di selezione del materiale archiviato in banche dati trascendono l’argomento per sfociare «nella regola del caso concreto».

Tutto quello che può rendere prevedibile – e, quindi, conseguentemente “certa” – la giustizia, deve essere incoraggiato, perché idoneo a favorire scambi commerciali, libertà di stabilimento e ridurre i costi per le imprese[10]; tuttavia l’intuibile pericolo di uno scivolamento verso sistemi del  common law, per l’inevitabile rafforzamento della “vincolatività” del precedente[11], quale conseguenza della maggiore trasparenza e diffusione di precedenti specifici, può essere bilanciato, dalla sinergia dei formanti giurisprudenziali e dottrinali, nonché dall’apporto professionale degli operatori del diritto, operanti nel processo, che grazie alla puntuale e ragionata estrazione della giurisprudenza di merito e legittimità, a fronte del mutare di istanze provenienti dalla realtà sociale, ben potrà e saprà compiere scelte (interpretative), anche coraggiose ed innovative, senza per ciò stesso rendere meno valido il perseguimento della “certezza del diritto” e conseguente prevedibilità della decisione.

4. IL RUOLO DEI PRECEDENTI

L’IA utilizza il precedente per individuare regole e orientamenti, favorendo uniformità e prevedibilità delle decisioni; tuttavia, è centrale l’apporto umano sia sotto il fondamentale profilo del controllo di quanto generato dall’IA, sia per la indubbia e sempre garantita possibilità da parte del formante dottrinario, come già accennato, di concorrere al mutamento d’indirizzo.

Il valore della prevedibilità delle decisioni, invero, non significa postulare un immobilismo giuridico mediante l’imposizione di un vincolo di automatica conformazione[12], ma significa assicurare uniformità, laddove manchino valide argomentazioni a sostegno del dissenso tali da determinare la costruzione condivisa di un opposto, nuovo o più autorevole indirizzo[13]; riferendosi la prevedibilità delle decisioni non tanto all’astratta previsione legale, bensì alla norma vivente risultante dall’applicazione e dall’interpretazione dei giudici, in stretto raccordo con le fonti costituzionali e sovranazionali[14].

5. LIMITI ALL’USO DELL’IA NELLA GIUSTIZIA

La Giustizia rientra nella Fascia ad «alto rischio» nell’uso di IA, con obbligo di valutazione di conformità, trasparenza, sorveglianza umana e monitoraggio post-commercializzazione .

È necessario, dunque, chiedersi come e in che limiti l’IA possa essere utilizzata dagli operatori del diritto.

L’uso dell’IA (a supporto, redazione, analisi etc) – vale subito anticipare prima di richiamare il caso esaminato nella decisione del TAR in commento – è consentito purché con stretta supervisione e controllo umano (cd.human in the loop)  .

6. ALLUCINAZIONI

Un’allucinazione è una risposta generata dall’IA che appare plausibile ma è inventata, priva di fondamento nei dati reali o nelle fonti affidabili. È una delle principali sfide dei modelli generativi.

7. IL FATTO

Nel caso all’esame il Collegio verificato che nel ricorso tutte le sentenze citate a sostegno dell’affermazione dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati richiamavano estremi di pronunce non pertinenti e le massime indicate in molti casi erano riferibili ad orientamenti giurisprudenziali non noti, ai sensi dell’art. 88 cod. proc. civ., applicabile al processo amministrativo in forza del rinvio contenuto nell’art. 39 cod. proc. amm., disponeva l’invio di copia della sentenza al Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Milano stigmatizzando la violazione da parte del Difensore (che in sede di trattazione orale, alla richiesta di chiarimenti sul punto, aveva candidamente ammesso di aver citato, nel ricorso, della giurisprudenza reperita mediante l’uso di strumenti di ricerca basati sull’intelligenza artificiale che avevano evidentemente generato risultati errati)  del dovere di   comportarsi in giudizio con lealtà e probità, avendo omesso la doverosa attività di controllo della giurisprudenza citata (rectius: generata dall’IA) e dei principi dalla stessa apparentemente affermati.

8. LE ARGOMENTAZIONI DEL COLLEGIO

La condotta posta in essere dal Difensore che riporta, negli atti difensivi citazioni giurisprudenziali – per avvalorare la propria tesi – inesistenti (…“non pertinenti e massime … riferibili ad orientamenti giurisprudenziali non noti”), perché frutto delle cd. allucinazioni dell’IA, pone in essere una condotta che viola il “dovere del difensore di comportarsi in giudizio con lealtà e probità, in quanto introduce elementi potenzialmente idonei ad influenzare il contraddittorio processuale e la fase decisoria verso un percorso non corretto, e perché rende inutilmente gravosa, da parte del giudice e delle controparti, l’attività di controllo della giurisprudenza citata e dei principi dalla stessa apparentemente affermati”. Nessuna valenza esimente può, poi, riconoscersi alla dichiarazione del Difensore di essersi avvalso nella ricerca dell’Intelligenza Artificiale, “in quanto la sottoscrizione degli atti processuali ha la funzione di attribuire la responsabilità degli esiti degli scritti difensivi al sottoscrittore indipendentemente dalla circostanza che questi li abbia redatti personalmente o avvalendosi dell’attività di propri collaboratori o di strumenti di intelligenza artificiale.”

9. INQUADRAMENTO NORMATIVO DELLA VICENDA

In punto di regolamentazione, il primo  presidio, in materia, è arrivato dalla Cepej (Commissione europea per l’efficienza della giustizia), che ha enucleato, nel 2018, una serie di principi[15], contenuti nella Carta etica europea sull’utilizzo dell’intelligenza artificiale nei sistemi giudiziari e negli ambiti connessi, adottata dalla CEPEJ nel corso della sua Riunione plenaria (Strasburgo, 3-4 dicembre 2018).

La direzione impressa dalla Commissione, non è quella di una cd. “Giustizia algoritmica” [16], id est, l’impiego di “macchine intelligenti”[17] in grado (di jus-dicere) di sviluppare un ragionamento artificiale,[18] da utilizzare per motivare sentenze  scritte con “foglie” di algoritmi, sospinte dal vento all’esterno di una “banca dati”, quale ”Antro della Sibilla”[19] ante litteram, come scampoli motivazionali – accostati casualmente e logicamente validi, ma, non giuridicamente prevedibili e trasparenti (tanto che ad ogni interrogazione delle dette “Justice Machines”, per diverso accostamento, le soluzioni proposte inevitabilmente si presentano diverse e finanche opposte)-  perché  i Difensori possano trarre “vaticinio” [20]; ma ferma, la centralità della persona del Giudice, secondo le indicazioni provenienti dalle fonti europee che promuovono un’IA affidabile e antropocentrica[21], è necessario individuare e far ricorso ad un algoritmo che sia strumento ancillare, ma, al contempo, pregnante nell’attività giudiziaria (il riferimento è appunto agli strumenti di data research analysis, quali quelli di cui è già dotata la Banca dati merito), in grado di trasformare gli obiettivi  di rapidità e prevedibilità delle decisioni, in azioni concrete e realizzabili[22].

Più di recente, il 13 giugno 2024,  è stato approvato dal Parlamento Europeo e dal Consiglio il Regolamento (UE) 2024/1689, noto anche come AI Act[23].

Questo regolamento stabilisce regole armonizzate per lo sviluppo, l’immissione sul mercato e l’uso dei sistemi di IA nell’Unione Europea.

Al centro della legislazione si rimarca la preservazione dell’autonomia umana, si sottolinea che l’IA deve servire come strumento per amplificare, e non sostituire, il potere decisionale umano[24].

L’intento è chiaro: l’IA deve essere un’alleata dell’umanità, non una forza che ne mina l’autodeterminazione.

In sede nazionale,  il Consiglio dei Ministri ha iniziato a confrontarsi sul tema dell’avvento della IA nella giustizia[25] con il Disegno di legge n. 1146.[26]

Il Presidente del Consiglio dei Ministri e il Ministro della giustizia, hanno, invero, presentato un disegno di legge approvato dal Senato – n.S.1146- in data 20 marzo 2024, comunicato alla Presidenza in 20 maggio 2024, recante Disposizioni e delega al Governo in materia di intelligenza artificiale, con l’intento di dettare una normativa nazionale che “senza sovrapporsi al regolamento UE predisponga un sistema di principi, governance e misure specifiche adatte al contesto italiano per cogliere tutte le opportunità dell’intelligenza artificiale”.

Tra gli obiettivi espressi, vi è quello di garantire ai cittadini italiani l’uso affidabile e responsabile dell’IA, assicurando la supervisione umana in ogni fase di sviluppo e di utilizzo dei sistemi IA per la tutela dei diritti fondamentali.

L’approccio della normazione nazionale è, dunque, duplice:

 – da una parte, la promozione di un utilizzo corretto, trasparente e responsabile dell’intelligenza artificiale, in una dimensione antropocentrica, per coglierne pienamente le enormi opportunità (art. 1, comma 1, secondo periodo);

– dall’altra, la necessaria vigilanza sui potenziali rischi economici e sociali e sull’impatto sui diritti fondamentali, con gli strumenti propri dell’ordinamento nazionale (art. 1, comma 1, terzo periodo).

Il testo approvato con modificazioni alla Camera, C.2316, in data 25 giugno 2025 è stato approvato definitivamente al Senato, S.1146-B, in data 17 novembre 2025 ed è ora una Legge dello Stato, la n.132 del 23 settembre 2025, recante “Disposizioni e deleghe[27] al Governo in materia di intelligenza artificiale (25G00143)”, pubblicata nella GU n.223 del 25.09.2025 ed entrata in vigore il 10.10.2025.

Questa legge affianca il nascente quadro UE (AI Act) fissando principi antropocentrici e limiti all’IA, in modo che serva da supporto e non sostituisca mai l’uomo.

La legge nazionale abilita l’uso dell’IA in ambito legale e giudiziario per sfruttarne i benefici di efficienza, ma pone paletti stringenti a tutela dei principi fondamentali: il giudice è insostituibile nel processo decisionale, l’avvocato mantiene il controllo sulla consulenza al cliente; la trasparenza e la responsabilità fanno da cornice all’uso dell’IA (si pensi all’obbligo da parte del Difensore di informare il cliente sull’uso di IA, e alla responsabilità personale degli output generati dall’IA copiati negli atti).

10. LA SOLUZIONE ADOTTATA DAL TAR

Ne risulta, che le argomentazioni sviluppate dal Collegio, che tra l’altro richiama “La carta dei principi per un uso consapevole dei sistemi di intelligenza artificiale in ambito forense” redatta dall’Ordine degli Avvocati di Milano nel 2024, si pone in linea con il contesto normativo eurounitario, oltre che con la novella legislativa nazionale, che affermato il principio antropocentrico nell’uso delle nuove tecnologie che – utilizzabili per “coadiuvare”, ma mai “sostituire” l’operatore del diritto –  impone un preciso dovere in capo all’operatore del diritto di verifica e controllo dell’esito delle ricerche – attraverso il grounding (l’ancoraggio dell’output generato dall’IA a fonti documentali reali) – effettuate con i sistemi di intelligenza artificiale, la cui inosservanza è fonte di responsabilità per violazione del dovere del difensore di comportarsi in giudizio con lealtà, correttezza e probità.

11. CONCLUSIONI

Chi usa l’IA in ambito forense deve verificare gli output e risponde personalmente delle citazioni false o non pertinenti; l’omissione integra violazione deontologica e può dar luogo a segnalazione all’Ordine, oltre alle ordinarie conseguenze processuali.

25 ottobre 2025

Sebastiano Napolitano

* Sebastiano Napolitano, Magistrato. Segretario Generale della Corte di Appello di Napoli. Consigliere della Corte di Appello di Napoli, sezione Lavoro. Giudice della Corte di Giustizia Tributaria di Secondo Grado Campania

[1] S. Napolitano, Un algoritmo per pre-dicere, ma non dall’“antro della Sibilla” in Focus sulla giustizia predittiva “La transazione digitale la nuova dimensione del lavoro (parte 1^) n.1/2025 12.3.2025 in Lavoro Diritti Europa _LDE

[2]  M. Biasi, Intelligenza artificiale e processo: verso un robot-giudice per le controversie lavoristiche?, in Id. (a cura di), Diritto del lavoro e intelligenza artificiale, Giuffrè, 2024, n. 739.

[3] M. Sciacca, Algoritmo e Giustizia alla ricerca di una mite predittività, in Persona e Mercato 2023/1- Commenti, il saggio esamina le opportunità e i rischi dell’intelligenza artificiale applicata alla giustizia, con particolare attenzione ai progetti nazionali e internazionali di “giustizia predittiva”. L’autore riconosce il valore ausiliario dell’IA per giudici e operatori, ma sottolinea la necessità di limiti costituzionali e di un controllo umano effettivo, per evitare automatismi decisionali e garantire trasparenza, comprensibilità e tutela dei diritti fondamentali. Viene proposta una “predittività mite”, in cui l’IA supporta ma non sostituisce il giudizio umano, e si auspica una regolazione attenta e un approccio cooperativo tra istituzioni, tecnologia e cultura

[4] “Giudizio è un vocabolo polivalente. Replicando la notissima distinzione di Giovanni Tarello” G. Tarello, Orientamenti analitico-linguistici e teoria dell’interpretazione giuridica, in U. Scarpelli, a cura di, Diritto e analisi del linguaggio, Milano 1976 “tra interpretazione attività  e interpretazione prodotto, possiamo distinguere tra giudizio attività (come processo mentale di discernimento, di scelta e di decisione) e giudizio prodotto (come esito di tale attività giudicatrice). E similmente si potrebbe distinguere tra decisione come atto del decidere e decisione come contenuto di quell’atto”. In questi termini G. Zaccaria, Figure del giudicare: calcolabilità, precedenti, decisione robotica, in Rivista di diritto civile 2020, 2 n. 278.

[5] In argomento sulla distinzione L. Viola, Giustizia predittiva, in Treccani Online, 2018 (www.treccani.it, v., amplius, Id., L’interpretazione della legge secondo modelli matematici, Roma, 2018 A. Santosuosso, G. Sartor, La giustizia predittiva: una visione realistica, in E. GABRIELLI, M. Dell’Utri (a cura di), La giustizia predittiva, in Giur. It., 2022, 7, n.1771; G. Zaccaria, Mutazioni del diritto: innovazione tecnologica e applicazioni predittive, in Ars Interpretandi, 2021, 1, n. 40; Id. Figure del giudicare: calcolabilità, precedenti, decisione robotica, in Riv.dir.Civ, 2020, 2, n. 277 ; U. Ruffolo, Giustizia predittiva, decisione algoritmica e ruolo ancillare della machina come ausiliare necessario del giudice umano, in A. Pajno, F. Donati, A. Perrucci (a cura di), Intelligenza artificiale e diritto: una rivoluzione?, vol. II, Amministrazione, responsabilità, giurisdizione, Bologna, 2022, n. 453 ss.; nella letteratura internazionale, v. T. Sourdin, Judge v Robot? Artificial Intelligence and Judicial Decision-Making, in UNSW Law Journal, 2018, 41(4), n. 1114 ss., che si riferisce a replacing e a supporting technologies.

[6] C. Castelli, L’irruzione dell’intelligenza artificiale nella giustizia è inevitabile, dobbiamo conoscerla, utilizzarla e governarla per non subirla, cit.

[7] Avverte G. Zaccaria, in Figure del giudicare: calcolabilità, precedenti, decisione robotica, cit., n. 279-280) “Calcolabilità è qualcosa di diverso da prevedibilità. Che la prevedibilità sia un aspetto strutturale del diritto è fuori di dubbio: poter riporre aspettative sui comportamenti altrui, poter fare affidamento su future decisioni giudiziali costituiscono elementi essenziali del fenomeno giuridico, della sua natura di impresa cooperativa che tutela e stabilizza pratiche sociali di interazione dotate di regolarità. La prevedibilità è al cuore della coordinazione tra azioni individuali e istituzioni sociali e si connette inscindibilmente alla certezza, di cui rappresenta anzi il necessario presupposto. Mentre la certezza si riferisce ad un aspetto enunciativo, la prevedibilità si protende in una dimensione applicativa, quella dei risultati preannunziabili. Connettendosi al rispetto delle regole da parte dell’organo decidente (regole sulle fonti, sull’interpretazione, sulla procedura, sull’argomentazione), la prevedibilità consente anche di valutare le decisioni come corrette o come scorrette…la prevedibilità delle decisioni si traduce nella loro controllabilità…Ma la calcolabilità esprime qualcosa di più della prevedibilità, essendo la possibilità di calcolare più precisa e determinata di quella di prevedere. Il calcolo introduce infatti una dimensione matematizzante ed un approccio geometrico, un’idea del diritto come macchina che di per sé mal si attagliano alla specificità del fenomeno giuridico, e ancor più alle sue caratteristiche contemporanee di pluralismo, complessità, porosità. La logica del probabile, da cui è contraddistinto il sapere pratico, e dunque anche il giudizio giuridico, non è identificabile con una dimensione statistico-matematica, ma piuttosto con le plurime possibilità con cui un modello cogente di carattere generale può essere applicato alle specificità del caso concreto”… “In ogni caso, se si parla di calcolabilità del diritto con riguardo al diritto giurisprudenziale non si può che farlo in modo articolato. Se si considera infatti il tema dal punto di vista del rapporto tra legislazione e giurisdizione è legittimo sostenere che il diritto giurisprudenziale può rendere meglio calcolabile, ossia più chiara e certa, l’insuperabile vaghezza del testo legislativo; se invece lo si considera unicamente dall’ottica dello stesso diritto giurisprudenziale, esso non può che registrare oscillazioni e differenze e talora moltiplicazione dei contrasti che rendono quest’ultimo “poco” calcolabile”. “Ciò che deve in ogni caso rimanere non è la calcolabilità come fatto, ma la calcolabilità, meglio ancora la prevedibilità, come valore, come valore anzi specifico e connaturato al diritto, da continuare a promuovere e difendere. La prevedibilità del diritto contiene in sé una promessa di giustizia”. P. Grossi, Sulla odierna ‘incertezza’ del diritto, in Giust. civ., 2014, n. 921-955; Id., Ritorno al diritto, Roma-Bari 2015, n. 51 ss. G. Alpa, La certezza del diritto nell’età dell’incertezza, Napoli 2006, n. 74 ss. L’“incertezza “del diritto, ne costituisce allora un limite invalicabile: si tratta solo di limitarne il più possibile il grado, evitando che essa comprometta l’intero sistema giuridico. Per dirla con uno slogan, il diritto è chiamato a ridurre l’incertezza più che a garantire la certezza.

[8] Calcolabilità giuridica, a cura di A. Carleo, Bologna 2017; Il vincolo giudiziale del passato. I precedenti, a cura di A. Carleo, Bologna 2018; Decisione robotica, a cura di A. Carleo, Bologna 2019; N. Irti, Per un dialogo sulla calcolabilità giuridica, in Calcolabilità giuridica, cit., p. 21-22.

[9] M. Biasi, op. cit., n. 738.

[10] “La prevedibilità delle decisioni costituisce un valore da preservare; l’operatore economico vedrebbe aggiungersi al rischio di impresa insito nella natura dell’attività esercitata un’alea ulteriore alla quale non è culturalmente preparato e che la propria capacità organizzativa non può affrontare: ossia fronteggiare decisioni giudiziali del tutto imponderabili e incontrollabili perché slegate da criteri interpretativi certi, necessari al corretto funzionamento dell’economia di mercato e dei meccanismi di creazione e redistribuzione della ricchezza ad essa correlati”, cfr. G. Ariolli, Nomofilachia, giustizia predittiva e intelligenza artificiale, un Diritto e Innovazione, 3.11.2023, cit.; “La certezza del diritto e la prevedibilità delle decisioni sono, infatti, una componente fondamentale del corretto funzionamento dell’economia di mercato e delle leggi ad essa connesse, dei rapporti tra le imprese e tra i cittadini o tra questi e lo Stato” M. Luciani, La decisione giudiziaria robotica, in Associazione Italiana Costituzionalisti (Rivista), 3/2018, n. 872 ss.

[11] G. Taruffo, Precedente e giurisprudenza, Napoli 2007; E. Calzolaio, Mutamento giurisprudenziale e overruling, in R. trim. d. proc. civ., 2013, 3, n. 899-917; F. Follieri, Correttezza (Richtigkeit) e legittimazione del diritto giurisprudenziale al tempo della vincolatività del precedente, in D. Amm., 2014, 1-2, p. 265-354; N. Irti, Sulla relazione logica di conformità (precedente e susseguente), in Il vincolo giudiziale del passato, cit., n. 17, 23; A. Gambaro, Note in tema di uso forense dei precedenti giudiziari, in A. Carleo, a cura di, Il vincolo giudiziale del passato, cit., n. 182.

[12]“ Il precedente non fossilizza il diritto, ma lo rinnova.”… “La distinzione tradizionale tra precedente vincolante (negli ordinamenti di common law) e precedente meramente persuasivo (negli ordinamenti di civil law) si mostra ormai come largamente inattendibile e incapace di descrivere l’efficacia del precedente negli ordinamenti contemporanei. L’intensità con cui il precedente è in grado di influire sulle decisioni successive, la sua forza, può certo essere differenziata, formale ed esplicita in alcuni casi, informale in altri, ma deve comunque fare i conti con la struttura dell’argomentazione giuridica con riferimento all’interpretazione della regola giuridica e alla sua giustificazione. La persuasività e la ragionevolezza della regola di attenersi al precedente ma anche la sua vincolatività ammettono comunque eccezioni che le limitano. Anche quando sia vincolante, l’obbligo di stare decisis non è mai assoluto o insuperabile: e ciò contribuisce a spiegare il motivo per cui la parola “precedente” non ha un referente preciso”, così G. Zaccaria, Figure del giudicare: calcolabilità, precedenti, decisione robotica, cit., n. 287.

[13] G. Ariolli, Nomofilachia, giustizia predittiva e intelligenza artificiale, in Diritto e Innovazione, 3.11.2023.

[14] Come chiaramente evidenziato in Dottrina (M. Biasi, op. cit. n. 737), è centrale per le strategie di investimento degli operatori economici il binomio certezza (delle regole) – prevedibilità (della decisione) ed ivi, in nota 3, il richiamo al passo di M. Weber, Economia e società (1922), trad. it., Torino, 1999, 472: “ciò che occorre al capitalismo è un diritto che possa venir calcolato al pari di una macchina”

[15] In particolare la Carta etica prevede la formulazione di cinque principi: 1) il rispetto dei diritti fondamentali; 2) principio di non discriminazione; 3) principio di qualità e sicurezza; 4) principio di trasparenza, imparzialità e correttezza; 5) principio di garanzia dell’intervento e del controllo umano.

[16] N. Irti “Un diritto incalcolabile”, in Riv. dir. civ., 2016, n. 11 ss

[17] “La tentazione del robot che ragiona e decide, l’esaltazione dell’infallibilità della macchina a fronte della fallibilità dell’uomo, l’idea della costruzione di un mondo nuovo basata sulla delega alle macchine, ritornano a serpeggiare nel mondo contemporaneo, nel quale si diffonde la credenza collettiva per cui la delega alle macchine avrebbe un carattere di necessità. L’ordine dato dall’uomo sarebbe sostituito dall’ordine delle macchine. È interessante notare come quest’illusione si sviluppi anche nell’ambito giuridico nonostante l’indubitabile sconfitta teorica, almeno in sede di teoria generale del diritto, dell’idea di un giudice spersonalizzato, mero applicatore di norme precostituite e rigidamente definite. E nonostante il fatto che le pur notevoli performances del digitale non sempre autorizzino questa straordinaria attrazione nei suoi confronti”… G. Zaccaria, Figure del giudicare: calcolabilità, precedenti, decisione robotica, cit., n. 289.

[18] R. Messinetti, Brevi note sulla certezza del diritto nella società algoritmica, in Contratto e Impresa, 2/2024, n. 283 ss. Restituisce in modo sorprendente questo legame un vecchio, quasi sconosciuto un racconto di fantascienza giudiziaria (in nota 4 Charpentier, Justice 65, Paris, 1954, trad. it., Justice Machines. Racconto di fantascienza giudiziaria, Macerata, 2015)”, in cui  “…protagonista è un avvocato che, svegliatosi da un sonno decennale, non riconosce il mondo. A Parigi la facoltà di legge è chiusa; i giudici sono scomparsi, sostituiti da Justice Machines: artefatti cibernetici che estraggono le sentenze a sorte. Anche gli avvocati sono trasformati: meri traduttori delle domande delle parti nel linguaggio delle macchine. In poche parole: i francesi avevano preso sul serio la vecchia burla di cui Rabelais si era servito per canzonare i giudici del suo tempo. All’incertezza del diritto generata dai giudici umani avevano preferito quella di un’alea assoluta e per questo imparziale ed equanime. Ed erano contenti della lotteria della giustizia. Ma solo per poco perché, alla fine, nessuno chiedeva più quella giustizia.

[19]  S. Napolitano, Un algoritmo per pre-dicere, ma non dall’“antro della Sibilla” cit. n.7 e ss.

[20] Allo stato non è ipotizzabile un impiego di algoritmi nel contesto decisionale del giudice in Italia: lo impedisce l’articolo 8 del Decreto Legislativo 51 del 2018, di recepimento della Direttiva UE 16/680; cfr. E. Nagni, Artificial intelligence, l’innovativo rapporto di (in)compatibilità fra machina sapiens e processo penale, in Sistema Penale 7/2021, n. 16

[21] M. Biasi, Problema e sistema nella regolazione lavoristica dell’intelligenza artificiale: note preliminari, in federalismi, n.30/2024, n. 168.

[22] Va tenuta distinta, in altri termini, come avverte M. Biasi, op. cit.,  la “giustizia predittiva in senso lato”, che mira all’individuazione, attraverso strumenti di data research analysis, dei precedenti giudiziari in grado di (o, forse meglio, utili a) pre-dicere l’esito di una controversia non ancora avviata o comunque non decisa , dalla “giustizia predittiva in senso stretto”, che, collocandosi all’interno del procedimento decisionale, ha a che vedere in realtà più con lo jus dicere che con il jus pre-dicere.

[23] Regolamento (UE) 2024/1689 del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 giugno 2024, che stabilisce regole armonizzate sull’intelligenza artificiale e modifica i regolamenti (CE) n. 300/2008, (UE) n. 167/2013, (UE) n. 168/2013, (UE) 2018/858, (UE) 2018/1139 e (UE) 2019/2144 e le direttive 2014/90/UE, (UE) 2016/797 e (UE) 2020/1828 (regolamento sull’intelligenza artificiale), pubblicato sulla GUUE del 12 luglio 2024.

Il 13 marzo 2024 il Parlamento europeo ha approvato il regolamento sull’intelligenza artificiale (AI ACT), frutto dell’accordo raggiunto con gli Stati membri nel dicembre 2023. Il regolamento stabilisce obblighi per l’IA sulla base dei possibili rischi e del livello d’impatto. Ciò in quanto, il provvedimento è impostato su un’architettura di rischi connessi all’uso della IA, suddivisi in quattro categorie: inaccettabili, alti, limitati e minimi. Maggiore è il rischio, maggiori le responsabilità e i divieti per chi sviluppa o adopera sistemi di intelligenza artificiale. Per un commento alla versione dell’AI Act approvata dal Parlamento europeo nella seduta del 13 marzo 2024 e ratificata dal Consiglio il 21 maggio 2024, M. Peruzzi, Intelligenza artificiale e lavoro: l’impatto dell’AI Act nella ricostruzione del sistema regolativo Ue di tutela, in M. Biasi (a cura di), Diritto del lavoro e intelligenza artificiale, Giuffrè, 2024, n. 115 ss.; in generale, sul rapporto tra lavoro e IA, si veda, senza ambizione di completezza, S. Scagliarini, I. Senatori (a cura di), Lavoro, Impresa, e Nuove Tecnologie dopo l’AI Act, Fondazione Marco Biagi, 2024; M. Biasi (a cura di), op. cit.; M. Peruzzi, Intelligenza artificiale e lavoro. Uno studio su poteri datoriali e tecniche di tutela, Giappichelli, 2023.

[24]  Il messaggio chiave dell’AI Act è che la tecnologia debba fungere da mezzo a servizio dell’uomo (e non il contrario), donde il reiterato richiamo, all’interno del testo, all’idea di un’IA antropocentrica (cfr. M. Biasi, Il lavoro nel disegno di legge governativo in materia di intelligenza artificiale: principi, regole, parole, silenzi, in Diritto delle Relazioni Industriali Giuffrè, 2024, n. 3, n. 646).

[25] M. Biasi, Il lavoro nel disegno di legge governativo in materia di intelligenza artificiale, cit., n .659.

[26] D.d.l. S 1146, recante Disposizioni e delega al Governo in materia di intelligenza artificiale, presentato dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dal Ministro della giustizia e comunicato alla Presidenza il 20 maggio 2024, il testo è stato approvato con modificazioni  alla Camera, C.2316, in data 25 giugno 2025, approvato in via definitiva al Senato, S.1146-B, in data 17 novembre 2025, oggi è Legge della Stato n.132 del 23 settembre 2025 “Disposizioni e deleghe al Governo in materia di intelligenza artificiale (25G00143) entrata in vigore il 10.10.2025, pubblicata nella GU n.223 del 25.09.2025

[27] In particolare l’art.16 rubricato “Delega al Governo in materia di dati, algoritmi e metodi matematici per l’addestramento di sistemi di intelligenza artificiale” prevede che “1. Il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per definire una disciplina organica relativa all’utilizzo di dati, algoritmi e metodi matematici per l’addestramento di sistemi di intelligenza artificiale senza obblighi ulteriori, negli ambiti soggetti al regolamento (UE) 2024/1689, rispetto a quanto già ivi stabilito. 2. Gli schemi dei decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro della giustizia e sono successivamente trasmessi alle Camere per l’espressione del parere delle Commissioni parlamentari competenti. Decorsi sessanta giorni dalla data della trasmissione, i decreti possono essere emanati anche in mancanza dei pareri. Qualora detto termine venga a scadere nei trenta giorni antecedenti alla scadenza del termine previsto per l’esercizio della delega o successivamente, quest’ultimo è prorogato di sessanta giorni. 3. Nell’esercizio della delega di cui al comma 1, il Governo si attiene ai seguenti princìpi e criteri direttivi: a) individuare ipotesi per le quali appare necessario dettare il regime giuridico dell’utilizzo di dati, algoritmi e metodi matematici per l’addestramento di sistemi di intelligenza artificiale, nonché i diritti e gli obblighi gravanti sulla parte che intenda procedere al suddetto utilizzo; b) prevedere strumenti di tutela, di carattere risarcitorio o inibitorio, e individuare un apparato sanzionatorio per il caso di violazione delle disposizioni introdotte ai sensi della lettera a); c) attribuire alle sezioni specializzate in materia di impresa le controversie relative alla disciplina introdotta ai sensi delle lettere a) e b). A tal  riguardo la Settima Commissione del CSM nella delibera n.118/VV/2024, cit. n. 544, ha auspicato che “mentre sono in corso le sperimentazioni dell’IA applicata alla giurisdizione in tutti i maggiori ordinamenti giuridici europei – il Ministero della Giustizia italiano eserciti le prerogative previste dall’art.110 della Costituzione Il ruolo attribuito per legge al Ministero per tutti i sistemi di IA, anche relativo ad attività amministrative ed accessorie, prevede che il Ministero autorizzi e monitori a livello sperimentale le applicazioni studiate e in uso (vedi i progetti PON Governance, il sistema di certificazione dell’impiego di IA, ecc.) che assicurino in modo rigoroso due requisiti ovvero la sicurezza della rete giustizia e la tutela dei dati sensibili e della privacy. Da questo punto di vista sarebbe utile che il Ministero – dopo aver messo a disposizione degli uffici giudiziari i risultati delle sperimentazioni in corso con la rete dei RID e dei MAGRIF sotto la supervisione della STO (diretta articolazione consiliare) – valuti la possibilità di commissionare la realizzazione di un sistema di IA interno al sistema giustizia auspicabilmente pronto prima di agosto 2026 per essere fruito da tutti i magistrati ordinari.”

L'articolo Allucinazioni da IA e controllo umano negli atti difensivi. Nota a Tar Lombardia, Sez. V, 21 ottobre 2025, n. 3348 proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Procedimento amministrativo – Procedimenti vincolati – Preavviso di rigetto – Difetto – Irrilevanza.

Nei procedimenti vincolati in materia edilizia la mancata comunicazione dei motivi ostativi non determina invalidità dell’atto finale, operando l’art. 21-octies, co. 2, L. n. 241/1990. In particolare, nei procedimenti di condono edilizio, ove l’esito è rigidamente predeterminato dalla legge, l’omissione del preavviso di rigetto non incide sulla legittimità del diniego.

Pres. Pignataro – Est. Pignataro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1887 del 2023, proposto da-OMISSIS- rappresentato e difeso dall’avvocato Innocenzo Barbera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

– il Comune di Campobello di Mazara, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Kathya Ziletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– della determina generale n. -OMISSIS- di diniego di sanatoria edilizia ai sensi della Legge n. 724/94, per il mantenimento del fabbricato urbano destinato a civile abitazione, composto da una sola unità abitativa, sito a Tre Fontane, frazione di Campobello di Mazara (TP), nella via -OMISSIS-^ -OMISSIS- catastalmente identificato al foglio di mappa n-OMISSIS-

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio, i documenti e la memoria difensiva, depositati dall’Amministrazione comunale intimata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice la dott.ssa Anna Pignataro;

Udito, nell’udienza pubblica del giorno 2 ottobre 2025, il difensore di parte ricorrente così come specificato nel verbale;

FATTO

Con istanza del 28 febbraio 1995 (prot. n. -OMISSIS-),-OMISSIS- in qualità di proprietario, chiedeva al Comune di Campobello di Mazara la concessione edilizia in sanatoria, ai sensi dell’art. 39 della legge n. 724/1994, per il mantenimento di un fabbricato ad uso residenziale, composto da una sola unità abitativa, sito nella frazione di Tre Fontane, via -OMISSIS-° -OMISSIS-, catastalmente individuato al foglio -OMISSIS-

L’Amministrazione comunale, all’esito dell’istruttoria, rilevava – sulla base di aerofotogrammetrie del 1979 acquisite da -OMISSIS- – che il manufatto non risultava esistente alla data del 31 dicembre 1976, termine ultimo stabilito dall’art. 15 della legge regionale n.78/1976 per la possibilità di sanatoria entro la fascia di 150 metri dalla battigia.

Con atto prot. n.-OMISSIS-, il Comune di Campobello di Mazara comunicava l’avvio del procedimento di diniego del condono, illustrando analiticamente i motivi ostativi al fine di consentire al destinatario la partecipazione procedimentale mediante la presentazione di osservazioni difensive ex art. 11-bis della l.r. n. 10/1991, facoltà di cui però il ricorrente non si è avvalso.

Con successiva determina generale n. -OMISSIS- è stata definitivamente respinta l’istanza di condono, ribadendosi l’insanabilità dell’opera in quanto costruita dopo il 31 dicembre 1976 e ricadente nella fascia di inedificabilità assoluta ex art. 15 della l.r. n.78/1976.

Avverso tale diniego, notificato il 20 settembre 2023, il sig. -OMISSIS-ha proposto ricorso con atto notificato il 17 novembre 2023 e depositato il 12 dicembre seguente, deducendone l’illegittimità per i motivi di:

1. Eccesso di potere sotto il profilo dell’incompatibilità del Capo del VII Settore – Pianificazione del Territorio, Urbanistica, SUE, SUAP e SITR.

Il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo perché il Capo del VII Settore, già autore di un parere espresso in fase istruttoria sulla medesima istanza, non avrebbe dovuto poi adottare il provvedimento finale ma astenersi per ragioni di imparzialità.

La sua partecipazione, sia alla fase istruttoria, sia a quella decisoria, determinerebbe un vizio di eccesso di potere per difetto di imparzialità, correttezza e buona fede;

2. Eccesso di potere sotto il profilo dell’omessa e/o insufficiente motivazione del provvedimento amministrativo impugnato e violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, poiché la determina impugnata non riporta le ragioni giuridiche e fattuali autonome del diniego ma si limita a rinviare alla proposta del responsabile del procedimento, senza trascriverne i contenuti essenziali, né esplicitare il parere del Capo Settore.

In tal modo l’atto finale risulterebbe privo di autosufficienza e non consentirebbe al destinatario di comprendere appieno il percorso logico-giuridico seguito dall’amministrazione;

3. Violazione degli artt. 7 e 10-bis L. n.241/1990 e art. 11-bis L.R. n.10/1991.

Il provvedimento impugnato richiama genericamente una comunicazione di motivi ostativi risalente al dicembre 2018, senza specificare se e quando sia stata effettivamente notificata, né quali fossero i motivi ostativi.

Ciò avrebbe privato l’interessato della possibilità di presentare osservazioni, integrando una violazione sia dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della L. n.241/1990, sia del contraddittorio procedimentale ex art. 10-bis della stessa legge.

4. Insufficienza di motivazione in merito ai presupposti urbanistici e ai vincoli.

È contestata l’abusività insanabile del fabbricato, poiché, da un lato, l’efficacia del PRG approvato nel 2006 (che ha introdotto la “zona stralciata ex B6”) non può retroagire a manufatti edificati nel 1985, epoca in cui l’area ricadeva in zona B6; dall’altro, il diniego richiama genericamente la violazione del vincolo dei 150 metri dalla battigia (art. 15, L.R. n.78/1976 e art. 23, co. 11, L.R. n.37/1985), senza chiarire come sia stata effettuata la misurazione della distanza, né fornire elementi oggettivi a supporto; la mancata indicazione delle modalità di accertamento integrerebbe un ulteriore vizio di difetto di istruttoria e motivazione.

Il Comune di Campobello di Mazara si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso in ragione della legittimità del provvedimento impugnato, sottolineando che: dagli atti istruttori emerge con chiarezza che il fabbricato è stato realizzato nel 1985, quindi oltre il limite temporale del 31 dicembre 1976 e che ricade nella fascia dei 150 metri dalla battigia soggetta a inedificabilità assoluta ex art. 15 della l.r. n.78/1976 ove nessuna opera abusiva è suscettibile di sanatoria, salvo che sia stata completata nelle sue strutture essenziali entro il 31 dicembre 1976; la comunicazione dei motivi ostativi non è necessaria nei procedimenti vincolati di sanatoria edilizia, nonché in applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990.

All’udienza pubblica del 2 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato.

1.1 Il primo motivo è infondato.

Il testo vigente dell’art. 6-bis (“Conflitto di interessi”) della legge 7 agosto 1990, n. 241 (introdotto dalla L. n. 190/2012, c.d. legge anticorruzione) dispone che «Il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale».

In giurisprudenza si è sviluppata la distinzione tra: conflitto “strutturale” legato a rapporti familiari, economici o professionali al quale consegue un obbligo di astensione automatico, e conflitto “funzionale” connesso alla coincidenza tra attività istruttoria e decisoria che non è sufficiente da solo a imporre l’astensione, salvo che emergano elementi concreti di parzialità (cfr. Cons. Stato, sez. V, 14 luglio 2025, n. 6126; Cons. Stato, sez. V, 5 giugno 2018, n. 3401).

Nel caso di specie, l’attività svolta dal funzionario comunale si è limitata alla conduzione del procedimento ed all’adozione di un atto strettamente vincolato, rispetto al quale non residuavano margini di discrezionalità ragion per cui non sussisteva l’obbligo di astensione ex art. 6-bis della L. n. 241/1990, in mancanza della prova di un concreto interesse personale in capo al funzionario e della presenza di una situazione personale specifica di conflitto.

1.2 Anche il secondo motivo è infondato.

Il provvedimento impugnato richiama per relationem la proposta del responsabile del procedimento, che ne costituisce parte integrante e sostanziale.

Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, la motivazione per relationem è legittima, purché consenta di ricostruire il percorso logico-giuridico dell’amministrazione e il richiamo espresso ad atti istruttori allegati, conosciuti o conoscibili dal destinatario, è sufficiente ad assolvere l’onere motivazionale (TAR Sicilia, Palermo, sez. IV, 8 luglio 2025, n. 1575).

Nel caso di specie, il richiamo alla proposta di determinazione n. 70/2023, contenente l’analitica ricostruzione dei presupposti fattuali ostativi al condono (aerofotogrammetria del 1979, rogito del 1985 dell’atto di acquisto del terreno sul quale insiste l’immobile abusivo, vincolo di inedificabilità assoluta ex art. 15 della L.R. n.78/1976) è idoneo a rendere comprensibile la ragione del diniego di condono.

1.3 Anche il terzo motivo è infondato.

Il ricorrente stesso ha depositato agli atti di causa la nota prot.-OMISSIS- con la quale il Comune di Campobello di Mazara gli aveva comunicato l’avvio del procedimento di diniego del condono edilizio esponendo, in modo chiaro e dettagliato, tutti motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, con invito alla presentazione di eventuali controdeduzioni, al quale però non risulta che abbia fatto seguito la presentazione di osservazioni al fine della partecipazione effettiva al contraddittorio procedimentale.

In ogni caso, va ricordato che la giurisprudenza è ferma nel ritenere che nei procedimenti vincolati in materia edilizia la mancata comunicazione dei motivi ostativi non determina invalidità dell’atto finale, operando l’art. 21-octies, co. 2, L. n. 241/1990; ed ancora, è stato ribadito che nei procedimenti di condono edilizio, ove l’esito è rigidamente predeterminato dalla legge, l’omissione del preavviso di rigetto non incide sulla legittimità del diniego (v. ex multis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 29 settembre 2025, n. 7597; TAR Sicilia, Palermo, II, 10 novembre 2022, n. 3145 e altra giurisprudenza ivi citata).

1.4 Parimenti infondato è il quarto motivo.

In tema di sanatoria edilizia, il richiedente è tenuto a fornire la prova certa e documentale che i lavori siano stati ultimati entro il termine fissato dalla normativa: tale onere probatorio non può essere alleggerito e spetta al privato dimostrare, in modo pieno, l’effettiva data di completamento, mediante idonea documentazione (attestati, certificazioni, fotografie storiche, visure catastali, licenze, autorizzazioni ante-opera).

La giurisprudenza, che il Collegio condivide anche con riguardo al caso concreto, ha costantemente affermato che detto onere grava pienamente sul privato (cd. principio della vicinanza della prova), senza possibilità di soccorso istruttorio, stante che l’Amministrazione comunale non è normalmente in grado di accertare la situazione edilizia con riguardo a tutto il proprio territorio alla data indicata dalla normativa sul condono (C.G.A.R.S., 13 marzo 2023, n. 219; id., 27 maggio 2025, n. 395; Cons. Stato, sez. VI, 13 dicembre 2022, n. 10904; id., 25 maggio 2020, n. 3304; sez. IV, 1 aprile 2019, n. 2115; sez. VI, 3 giugno 2019, n. 3696; id., 5 marzo 2018, n. 1391).

Ne consegue che l’inerzia del privato nell’introduzione di mezzi probatori idonei determina la reiezione dell’istanza di sanatoria, poiché non può presumersi la legittimità o l’esistenza dell’opera entro il limite temporale stabilito dalla legge (Cons. Stato, sez. VI, 28 gennaio 2022, n. 526; id., sez. IV, 15 settembre 2023, n. 7899; TAR Sicilia, Palermo, sez. IV, 3 aprile 2024, n. 1123).

Nel caso di specie è pacifico che l’immobile per il quale è lite non era rappresentato nelle aerofotogrammetrie del marzo 1979 e che il ricorrente ha acquistato il lotto solo nell’ottobre 1985: poiché nessuna prova contraria documentale è stata offerta da parte ricorrente, correttamente l’amministrazione comunale resistente ha escluso la sanabilità dell’abuso edilizio.

Il ricorrente sostiene inoltre che l’immobile, realizzato nel 1985, ricadeva all’epoca in zona B6 e che solo con l’approvazione del P.R.G. del 2006 l’area è stata qualificata come “ex B6 – zona stralciata”, priva di specifica destinazione urbanistica: ne deriverebbe, a suo dire, l’inapplicabilità della disciplina sopravvenuta rispetto alla costruzione già esistente.

La censura non può essere condivisa.

Invero, l’elemento ostativo alla sanatoria non discende dalla destinazione urbanistica impressa dal P.R.G. comunale del 2006, bensì dal vincolo assoluto di inedificabilità entro i 150 metri dalla battigia, introdotto dall’art. 15 della L.R. n. 78/1976, norma introdotta prima della realizzazione dell’opera (1985) e di carattere inderogabile.

La giurisprudenza è costante nell’affermare che tale vincolo ha natura assoluta e immediatamente operativa, prevalente sulle previsioni dello strumento urbanistico comunale, e rende insanabili gli abusi realizzati dopo il 31 dicembre 1976 entro la fascia di rispetto (C.G.A.R.S., 28 giugno 2021, n. 622; TAR Sicilia, Palermo, sez. II, 27 febbraio 2025, n. 489; id.,17 marzo 2021, n. 908).

Ne consegue che, anche a prescindere dalla classificazione urbanistica impressa dal P.R.G. comunale, l’opera in questione, pacificamente edificata nel 1985, ricadeva comunque in area vincolata e non suscettibile di condono.

Alla luce delle considerazioni svolte, il provvedimento impugnato risulta conforme alla normativa e alla giurisprudenza consolidata.

Il ricorso va pertanto rigettato, con salvezza dell’atto impugnato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta con salvezza dell’atto impugnato.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore dell’Amministrazione comunale resistente, che liquida in complessivi € 2.000,00 (euro duemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente sussistendo i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Anna Pignataro, Presidente FF, Estensore

Luca Girardi, Primo Referendario

Annalisa Stefanelli, Referendario

L'articolo Sull’irrilevanza della mancanza del c.d. preavviso di rigetto nei procedimenti vincolati in materia edilizia. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Redazione atti giudiziali – Utilizzo di strumenti di ricerca basati sull’intelligenza artificiale – Risultati errati – Doveri di lealtà e probità – Violazione – Responsabilità del difensore.

Laddove nel ricorso tutte le sentenze citate a sostegno dell’affermazione dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati richiamino estremi di pronunce non pertinenti e le massime indicate in molti casi siano riferibili ad orientamenti giurisprudenziali non noti, in quanto reperite mediante strumenti di ricerca basati sull’intelligenza artificiale che hanno generato risultati errati, viene in evidenza una condotta che costituisce una violazione del dovere del difensore di comportarsi in giudizio con lealtà e probità, in quanto introduce elementi potenzialmente idonei ad influenzare il contraddittorio processuale e la fase decisoria verso un percorso non corretto, e perché rende inutilmente gravosa, da parte del giudice e delle controparti, l’attività di controllo della giurisprudenza citata e dei principi dalla stessa apparentemente affermati. La sottoscrizione degli atti processuali ha la funzione di attribuire la responsabilità degli esiti degli scritti difensivi al sottoscrittore indipendentemente dalla circostanza che questi li abbia redatti personalmente o avvalendosi dell’attività di propri collaboratori o di strumenti di intelligenza artificiale. Inoltre il difensore, in osservanza del principio della centralità della decisione umana (cfr. “La carta dei principi per un uso consapevole dei sistemi di intelligenza artificiale in ambito forense” redatta dall’Ordine degli Avvocati di Milano nel 2024 e reperibile sul sito istituzionale), ha un onere di verifica e controllo dell’esito delle ricerche effettuate con i sistemi di intelligenza artificiale, possibile fonte di risultati errati comunemente qualificati come “allucinazioni da intelligenza artificiale”, che si verificano quando tali sistemi inventano risultati inesistenti ma apparentemente coerenti con il tema trattato.

Pres. Mielli – Est. Mielli

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 3054 del 2025, proposto da
-OMISSIS-e -OMISSIS- in qualità di esercenti la responsabilità genitoriale sulla minore -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Karima Hayatoun, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Azzo Carbonera n. 4B;

contro

Ministero dell’Istruzione e del Merito, Istituto Omnicomprensivo Musicale Statale di Milano, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in Milano, via Freguglia, 1;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia

– del verbale di scrutinio finale del consiglio di classe del 12 giugno 2025 riferito all’anno scolastico 2024/2025 attestante la non ammissione della ragazza alla frequenza della classe successiva presso il Liceo -OMISSIS-;

– nonché di tutti gli atti a quello suindicato comunque connessi e coordinati, anteriori e conseguenti;

– della valutazione finale pubblicata in data 12 giugno 2025 ove -OMISSIS-risulta aver riportato in Teoria, Analisi e Composizione una valutazione di 5/10, in Tecnologie Musicali una valutazione di 5/10, in Lingua e Letteratura Italiana una valutazione di 5/10, in Storia e Geografia una valutazione di 5/10 e in Matematica una valutazione di 4/10.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione e del Merito e dell’Istituto -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2025 il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe viene impugnato il provvedimento di non ammissione dell’alunna -OMISSIS- alla classe seconda del Liceo -OMISSIS-.

La non ammissione è stata determinata dalle cinque insufficienze riportate nelle materie di Teoria, Analisi e Composizione (5), Tecnologie Musicali (5), Lingua e Letteratura Italiana (5), Storia e Geografia (5) e Matematica (4).

La parte ricorrente premette che la studentessa fruisce di un piano didattico personalizzato (PDP) in quanto soffre del -OMISSIS- della -OMISSIS-

Secondo quanto dedotto nel ricorso l’alunna non avrebbe potuto utilizzare gli strumenti dispensativi e compensativi previsti dal piano didattico personalizzato né avrebbe potuto beneficiare delle misure di recupero e potenziamento deliberate nella proposta didattica dell’Istituto scolastico.

La parte ricorrente espone di aver anche presentato una domanda di accesso per acquisire la documentazione necessaria alla proposizione del ricorso e lamenta che non è stata interamente resa accessibile tutta la documentazione richiesta.

Con il primo motivo la parte ricorrente sostiene che il giudizio di non ammissione è illegittimo perché l’Amministrazione ha rifiutato l’accesso ad alcuni documenti, quali i verbali delle correzioni e delle valutazioni delle prove scritte e del colloquio, ostacolando il diritto di difesa.

In proposito nel ricorso, a sostegno della censura, si afferma che “Le sentenze dei Tribunali Amministrativi Regionali (TAR) e del Consiglio di Stato confermano che la mancata o insufficiente ostensione della documentazione richiesta (criteri, verbali, prove scritte) costituisce un grave vizio di legittimità che può portare all’annullamento della bocciatura.

Il Consiglio di Stato, Sezione VI, Sentenza n. 4390 del 2017 ha ribadito che il diritto di accesso agli atti che attengono alla carriera scolastica è un diritto “assoluto e incondizionato” per i genitori. Il diniego da parte della scuola rende l’atto amministrativo (la bocciatura) illegittimo.

Ancora il TAR Sardegna, Sezione I, Sentenza n. 869 del 2021 ha annullato la bocciatura di uno studente perché la scuola aveva negato l’accesso ai verbali degli scrutini, ai criteri di valutazione e alle prove scritte. Il TAR ha stabilito che, non potendo visionare questi documenti, era impossibile per i genitori verificare la correttezza e la congruità del giudizio, rendendo l’intero provvedimento viziato”.

Con il secondo motivo la parte ricorrente lamenta che il Liceo non ha predisposto alcun sistema di supporto a favore dell’alunna, non avendo messo a disposizione corsi di recupero specifici per le materie con insufficienze o degli sportelli didattici per offrire un ausilio individualizzato o altre iniziative di sostegno definite nell’ambito della propria autonomia scolastica.

Con il terzo motivo la parte ricorrente sostiene che il Liceo non ha dimostrato la concreta attuazione del piano didattico personalizzato nell’ambito del processo di valutazione dell’allieva posto che è pacifico in giurisprudenza che la redazione del piano non è sufficiente a dimostrarne la sostanziale applicazione, e l’illegittimità deriverebbe dalla mancata indicazione nei verbali dello scrutinio degli strumenti di volta in volta adottati.

A sostegno di tali censure la parte ricorrente afferma che “Il TAR Emilia Romagna, Sezione I, Sentenza n. 753 del 17 settembre 2020 ha ribadito il principio secondo cui la delibera di bocciatura di uno studente con PDP è illegittima se nel verbale dello scrutinio non viene fatta menzione degli strumenti compensativi e delle misure dispensative previste dal PDP.

Ancora, il TAR Lombardia, Sezione IV, Sentenza n. 1386 del 28 maggio 2021 ha confermato che la scuola ha l’onere di dimostrare, con prove concrete, di aver messo in atto le misure previste dal PDP. In assenza di tale prova, la bocciatura viene annullata. In questo caso, il TAR ha annullato la bocciatura di uno studente con DSA. La sentenza ha evidenziato che la scuola non aveva prodotto alcuna documentazione che provasse l’applicazione dei “criteri di valutazione e di sufficienza” concordati nel piano, rendendo la decisione finale illegittima”.

Con il quarto motivo la parte ricorrente lamenta l’insufficienza del numero di verifiche effettuate nella materia Tecnologie musicali.

A sostegno di tale censura cita alcuni precedenti giurisprudenziali segnalando “il TAR Campania, Sez. IV, Sentenza n. 5236 del 22 novembre 2021 che ha affermato il principio secondo cui la bocciatura di uno studente, fondata su un numero esiguo di verifiche nel corso dell’anno scolastico, è illegittima. Il TAR ha annullato la decisione, sottolineando che una valutazione non può essere il risultato di pochi voti, ma deve scaturire da un percorso di valutazione continuo e completo.

Ancora, il TAR Marche, Sez. I, Sentenza n. 251 del 31 marzo 2020 ha affermato che la bocciatura è illegittima se la scuola non ha fornito la prova di una valutazione costante e di aver messo lo studente in condizione di recuperare. Il TAR ha accolto il ricorso, affermando che la mancanza di un numero sufficiente di voti non è un difetto formale, ma un grave vizio che inficia la validità della valutazione finale.

Più recentemente, il TAR Lombardia (Brescia), Sezione I, Sentenza n. 666 del 19 giugno 2024 ha annullato la bocciatura di uno studente per “incoerenza valutativa”. In questo caso, il docente aveva assegnato un solo voto negativo nel quadrimestre, senza fornire altre verifiche né attivare un percorso di recupero. Il TAR ha stabilito che la bocciatura non può essere l’esito di un unico voto e che il giudizio finale deve essere il frutto di un processo di valutazione continuo. La scuola, non avendo fornito ulteriori occasioni di verifica e di recupero, non ha rispettato il principio di correttezza e trasparenza verso lo studente”.

Alla camera di consiglio dell’8 settembre 2025, fissata per l’esame della domanda cautelare, rilevata la mancata notifica del ricorso presso l’Avvocatura distrettuale dello Stato, con ordinanza n. 2890 dell’8 settembre 2025, è stata disposta la rinnovazione dell’atto ai sensi dell’art. 44, comma 4, cod. proc. amm., nel testo risultante dall’intervento della sentenza della Corte Costituzionale n. 148 del 9 luglio 2021.

La parte ha provveduto a tali adempimenti.

L’Amministrazione si è costituita in giudizio replicando alle censure proposte e concludendo per la reiezione del ricorso.

Alla camera di consiglio del 14 ottobre 2025, avvisate le parti della possibile definizione della controversia con una sentenza resa in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso deve essere respinto.

Con il primo motivo la parte ricorrente sostiene che il giudizio di non ammissione alla classe successiva è di per sé illegittimo perché il Liceo ha accolto solo in parte la domanda di accesso formulata in sede procedimentale.

La tesi non può essere condivisa.

L’ordinamento prevede degli specifici mezzi di tutela nel caso di mancato riconoscimento del diritto di accesso attraverso un’azione autonoma da proporre al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 116, comma 1, cod. proc. amm., o attraverso una apposita istanza da proporre in pendenza del processo ai sensi dell’art. 116, comma 2, cod. proc. amm..

Pertanto il mancato parziale accoglimento dell’accesso rispetto a tutti i documenti richiesti avrebbe consentito alla parte ricorrente di azionare questi specifici e tipici mezzi di tutela, ma non rende di per sé illegittima la mancata ammissione all’anno successivo.

La tesi secondo cui il giudizio di non ammissione sarebbe illegittimo perché non è stato consentito l’accesso a tutti i documenti richiesti è pertanto infondata.

Per completezza va soggiunto che il documento della cui mancata ostensione si duole la parte ricorrente con il primo motivo di ricorso riguarda i verbali delle correzioni e delle valutazioni delle prove scritte e del colloquio.

Come correttamente chiarito nel diniego si tratta di documentazione che non è stata ostesa perché inesistente, dato che si riferisce all’attività preparatoria e di correzione di esami che, per quanto riguarda la scuola secondaria di secondo grado, sussistono solo alla fine del ciclo di studi che si conclude con l’esame di Stato. Il passaggio dalle classi precedenti avviene senza lo svolgimento di esami a seguito dello scrutinio effettuato dal consiglio di classe.

Infine va osservato che i precedenti giurisprudenziali richiamati nel ricorso a sostegno della tesi secondo cui il diniego all’accesso renderebbe di per sé illegittima la non ammissione all’anno successivo ad un controllo si rivelano non pertinenti.

In particolare la sentenza del Consiglio di Stato n. 4390 del 2017 ha ad oggetto una controversia in materia urbanistica ed edilizia, mentre la sentenza T.A.R. Cagliari n. 869 del 2021 ha ad oggetto l’impugnazione di un diniego di condono edilizio.

Il primo motivo è pertanto infondato.

Con il secondo motivo la parte ricorrente lamenta la mancata attivazione da parte del Liceo di sistemi di supporto volti a favorire forme di recupero delle insufficienze.

Alla luce delle difese dell’Amministrazione, che non sono state oggetto di contestazione dalla parte ricorrente, si tratta di rilievi che si rivelano privi di fondamento.

Risulta infatti che nelle materie in cui la studentessa ha riportato gravi insufficienze è stato predisposto un sistema di supporto a suo favore garantito dallo stesso corpo docente, sia attraverso lezioni individuali, sia attraverso lezioni di recupero.

In particolare gli insegnanti delle singole materie hanno depositato una relazione (cfr. doc. 5 allegato alle difese dell’Amministrazione) da cui risulta che, per quanto riguarda la materia Tecnologie musicali è stata data a tutti gli studenti che hanno riportato delle insufficienze in tutte le classi la possibilità di recupero lasciando la libertà di concordare sia i tempi che il tipo di prova, e che tuttavia l’alunna nel secondo semestre non ha espresso la volontà di effettuare questo recupero.

Per quanto riguarda le materie di Lingua e Letteratura Italiana e Storia e Geografia nella relazione si afferma che tutti i recuperi sono stati concordati con l’alunna e risultano dal registro elettronico.

Per quanto riguarda la materia Matematica dalla relazione risulta che nel periodo di chiusura del Conservatorio dal 17 al 28 febbraio 2025 le ore di lezione sono state dedicate al ripasso ed al recupero attraverso un lavoro individuale o a coppie, e che il 17 marzo si è svolta una verifica di recupero che purtroppo ha dato esito negativo, mentre nelle due ore di lezione consecutive di Matematica del mercoledì, gli studenti che avevano insufficienze hanno potuto beneficare anche del supporto di un docente di sostegno.

Per quanto concerne la materia Teoria, Analisi e Composizione, dalla relazione risulta che l’esito delle prove orali è stato registrato quando positivo, e a inizio del secondo quadrimestre il docente ha effettuato delle lezioni di recupero e potenziamento seguite anche dall’alunna. Risulta inoltre che sono state attivate nel secondo quadrimestre delle lezioni individuali di sportello pomeridiano ogni settimana, ma l’alunna non se ne è avvalsa.

Ne consegue che l’assunto secondo cui non sarebbero state attivate forme di supporto e recupero risulta privo di riscontri ed il secondo motivo è pertanto infondato.

Con il terzo motivo la parte ricorrente sostiene che la mancata ammissione all’anno successivo è illegittima perché il Liceo non ha dimostrato nel verbale di scrutinio di aver attuato il piano didattico personalizzato.

Si tratta di una censura infondata sotto molteplici profili.

In primo luogo perché non è rinvenibile una norma che implichi l’obbligo di specificare nel verbale dello scrutinio le singole misure previste dal piano didattico personalizzato applicate a ciascuna verifica effettuata: ad un controllo la giurisprudenza citata a sostegno di questa tesi si rivela non pertinente. La sentenza Tar Bologna n. 753 del 2020 ha ad oggetto un diniego di nulla osta per l’attività di volo da diporto o sportivo, mentre la sentenza T.A.R. Lombardia, Milano n. 1386 del 2021 riguarda un diritto di accesso nella materia della tutela degli animali.

Inoltre va evidenziato che l’Amministrazione ha allegato alle proprie difese quale doc. 7 le copie delle verifiche svolte dall’alunna da cui risultano di volta in volta annottate le misure dispensative e compensative previste dal piano didattico personalizzato applicate, e le relazioni dei singoli insegnanti a loro volta descrivono le misure adottate.

Infine va anche sottolineato che secondo quanto ribadito anche dalla recente giurisprudenza di questa Sezione “– le eventuali mancanze della scuola nella predisposizione degli strumenti di ausilio non possono incidere sulla valutazione di ammissione dello studente alla classe successiva, che deve operarsi alla sola stregua della sufficienza o insufficienza delle competenze raggiunte dell’alunno nell’anno scolastico (cfr. TAR Lombardia, Milano, V, 20-10-2023, n. 2400; id., III, 22-01-2020, n. 139; TAR Lazio, Roma, III, 13-09-2019, n. 10952; TAR Puglia, Lecce, 26-06-2018, n. 1071; TAR Toscana, Firenze, I, 17-10-2017, n. 1246);

– anche per gli alunni affetti da D.S.A. «è interesse preminente, non già quello di conseguire comunque la promozione alla classe successiva, ma quello di ottenere dal percorso scolastico una adeguata preparazione che permetta di affrontare con profitto gli studi successivi o di inserirsi agevolmente nel mondo del lavoro. Per questi alunni, infatti, la legge n. 170 del 2010 non prevede un trattamento differenziato riguardo ai criteri di ammissione alla classe successiva (anche per loro la promozione presuppone il raggiungimento della votazione sufficiente in tutte le materie), ma prevede esclusivamente, all’art. 7, l’obbligo per gli istituti scolastici di erogare una didattica individualizzata e personalizzata, nonché di attuare misure compensative o dispensative aventi la funzione di elidere le condizioni di svantaggio in cui essi si trovano e consentire loro, in sede di prove valutative, di dimostrare il reale livello di apprendimento raggiunto» (così, Consiglio di Stato, VII, sentenza 31-10-2022, n. 9448);

– la non ammissione, sebbene percepibile dall’interessato come provvedimento afflittivo, non ha carattere sanzionatorio, bensì finalità educative e formative, poiché si sostanzia nell’accertamento del mancato raggiungimento di competenze ed abilità proprie della classe di scuola frequentata, che rendono necessaria la ripetizione dell’anno scolastico proprio al fine di consentire di colmare lacune di apprendimento (cfr., ex plurimis, TAR Veneto, IV, 27-09-2023, n. 1342; TAR Campania, Salerno, I, 8-09-2022, n. 2340)” (in questi termini T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. V, 4 luglio 2025, n. 2537).

Il terzo motivo è pertanto infondato.

È parimenti infondato il quarto motivo con il quale la parte ricorrente lamenta l’insufficienza del numero di verifiche effettuate nella materia Tecnologie musicali, perché risulta svolta una verifica e nella propria relazione il docente ha specificato che l’alunna ha effettuato numerose assenze in questa materia, e che è stato attribuito un ulteriore voto su una domanda in itinere svolta durante le lezioni per la quale l’alunna ha riportato un segno “meno”, mentre non vi è stata la richiesta, da parte dell’alunna, di recuperare con una nuova verifica l’insufficienza, facoltà questa che in questa materia è stata riconosciuta a tutti gli alunni interessati di tutte le classi.

Ne consegue che anche il quarto motivo non è fondato.

Per completezza va soggiunto che anche la giurisprudenza citata a sostegno di questo motivo risulta non pertinente. La sentenza T.A.R. Campania n. 5236 del 2021 ha ad oggetto una controversia in materia di gestione di centri di accoglienza, mentre la sentenza T.A.R. Marche n. 251 del 2020 ha ad oggetto una controversia sulla corresponsione di un’indennità in materia di pubblico impiego.

In definitiva il ricorso deve essere respinto.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata nel dispositivo.

Il Collegio, ai sensi dell’art. 88 cod. proc. civ., applicabile al processo amministrativo in forza del rinvio contenuto nell’art. 39 cod. proc. amm., dispone l’invio di copia della presente sentenza al Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Milano.

Nel ricorso tutte le sentenze citate a sostegno dell’affermazione dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati richiamano estremi di pronunce non pertinenti e le massime indicate in molti casi sono riferibili ad orientamenti giurisprudenziali non noti.

Tale condotta costituisce una violazione del dovere del difensore di comportarsi in giudizio con lealtà e probità, in quanto introduce elementi potenzialmente idonei ad influenzare il contraddittorio processuale e la fase decisoria verso un percorso non corretto, e perché rende inutilmente gravosa, da parte del giudice e delle controparti, l’attività di controllo della giurisprudenza citata e dei principi dalla stessa apparentemente affermati.

In sede di trattazione orale, alla richiesta di chiarimenti, il difensore della parte ricorrente con dichiarazione resa a verbale ha affermato di aver citato nel ricorso della giurisprudenza reperita mediante strumenti di ricerca basati sull’intelligenza artificiale che hanno generato risultati errati.

Il Collegio ritiene che si tratti di una circostanza alla quale non può riconoscersi una valenza esimente, in quanto la sottoscrizione degli atti processuali ha la funzione di attribuire la responsabilità degli esiti degli scritti difensivi al sottoscrittore indipendentemente dalla circostanza che questi li abbia redatti personalmente o avvalendosi dell’attività di propri collaboratori o di strumenti di intelligenza artificiale. Inoltre il difensore, in osservanza del principio della centralità della decisione umana (cfr. “La carta dei principi per un uso consapevole dei sistemi di intelligenza artificiale in ambito forense” redatta dall’Ordine degli Avvocati di Milano nel 2024 e reperibile sul sito istituzionale), ha un onere di verifica e controllo dell’esito delle ricerche effettuate con i sistemi di intelligenza artificiale, possibile fonte di risultati errati comunemente qualificati come “allucinazioni da intelligenza artificiale”, che si verificano quando tali sistemi inventano risultati inesistenti ma apparentemente coerenti con il tema trattato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore dell’Amministrazione resistente liquidandole nella somma di € 1.500, a titolo di compensi e spese.

Dispone che la Segreteria della Sezione trasmetta copia della sentenza all’Ordine degli Avvocati di Milano per le valutazioni di competenza indicate in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui agli articoli 6, paragrafo 1, lettera f), e 9, paragrafi 2 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, all’articolo 52, commi 1, 2 e 5, e all’articolo 2-septies, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Stefano Mielli, Presidente, Estensore

Silvana Bini, Consigliere

Concetta Plantamura, Consigliere

L'articolo Sulla responsabilità dell’Avvocato in caso di atti giudiziali redatti con l’ausilio di strumenti di ricerca basati sull’intelligenza artificiale. proviene da Giustamm.

Informativa antimafia – White list – Iscrizione – Disciplina – Stessi principi – Ratio – Individuazione.

L’iscrizione nell’elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori non soggetti a tentativo di infiltrazione mafiosa (cd. white list) è disciplinata dagli stessi principi che regolano l’interdittiva antimafia, in quanto si tratta di misure volte alla salvaguardia dell’ordine pubblico economico, della libera concorrenza tra le imprese e del buon andamento della Pubblica Amministrazione. Ed infatti, il conseguimento dell’iscrizione nelle white lists, è subordinato dall’art. 1, comma 52, della legge n. 190 del 2012 alla preventiva verifica da parte della Prefettura della circostanza che gli operatori economici richiedenti siano in possesso degli stessi requisiti prescritti per il rilascio dell’informazione antimafia liberatoria: assenza delle cause di decadenza, sospensione e di divieto elencate dall’art. 67 del codice antimafia ed assenza di tentativi di infiltrazioni mafiose, desunte dal ventaglio di fattispecie elencate dall’art. 84 comma 4 e dall’art. 91, comma 6, del medesimo codice.

Pres. Corradino – Est. D’Angelo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 2517 del 2025, proposto dalla -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Eugenio Carbone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero dell’Interno e l’Ufficio Territoriale del Governo di Napoli, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
il Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione prima, n. 5101 del 25 settembre 2024, resa tra le parti, concernente una interdittiva antimafia.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il consigliere Nicola D’Angelo e udito per la parte appellante l’avvocato Eugenio Carbone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La -OMISSIS- (di seguito indicata come società) è un’azienda operante nel commercio all’ingrosso di prodotti edili e di arredamenti destinati alla casa con sede in -OMISSIS- con amministratore unico il signor -OMISSIS- e con capitale sociale suddiviso tra le due figlie signore -OMISSIS- (90%) e -OMISSIS- (10%).

1.1. La società ha chiesto nel marzo 2023 l’iscrizione alla white list, ma la Prefettura Napoli il 25 luglio 2023 ha adottato un provvedimento interdittivo, ritenendo peraltro insussistenti i presupposti per l’applicazione delle misure di prevenzione collaborativa di cui all’art. 94-bis del d.lgs. n. 159 del 2011 (di seguito indicato come codice antimafia).

1.2. Contro l’interdittiva la società ha proposto ricorso al Tar di Napoli sostenendo che il provvedimento si sarebbe fondato sulla figura dell’amministratore signor -OMISSIS-coinvolto da alcune dichiarazioni di collaboratori di giustizia nell’ambito di un giudizio penale che in appello sarebbe stato comunque riformato (in sostanza, lo stesso amministratore era stato indicato come tesoriere del clan camorristico dei -OMISSIS-). Quanto agli altri pregiudizi indicati dalla Prefettura a carico dello stesso amministratore, sarebbero stati risalenti nel tempo e nessun rapporto pregiudizievole sarebbe incorso tra la società e soggetti collegati alla criminalità organizzata, né sarebbero state rilevanti le operazioni immobiliare indicate nel provvedimento interdittivo ad opera della figlia.

1.3. La società ricorrente ha poi lamentato la mancata applicazione della misura della prevenzione collaborativa avendo la Prefettura ritenuto erroneamente l’esistenza di un condizionamento non occasionale da parte della criminalità organizzata.

1.4. Dopo avere contestato l’attivazione d’ufficio da parte del Prefetto del procedimento per l’adozione dell’interdittiva, la società ha anche dedotto il contrasto dell’art. 89-bis del codice antimafia con la disciplina costituzionale, segnatamente in ordine all’equivalenza tra comunicazione e informativa antimafia non prevista dalla legge delega n. 47 del 1994.

1.5. La ricorrente ha poi dedotto l’illegittimità anche dei provvedimenti conseguenti all’interdittiva, adottati dal Comune di -OMISSIS- per dichiarare la decadenza della SCIA relativa all’attività commerciale.

1.6. Nelle more del giudizio, con istanza pervenuta alla Prefettura di Napoli il 27 marzo 2024, parte ricorrente ha chiesto l’aggiornamento dell’informazione antimafia gravata con il ricorso introduttivo “alla luce della favorevole pronuncia sull’istanza di controllo ex art. 34 bis di cui al decreto del Tribunale di Napoli – Misure di Prevenzione del 13 marzo 2024”.

1.7. La Prefettura ha tuttavia affermato la persistenza dell’attualità delle situazioni indizianti non contraddette dalla pronuncia sul controllo giudiziario del Tribunale di Napoli.

1.8. La società con motivi aggiunti ha quindi impugnato anche il provvedimento di conferma dell’interdittiva sulla base di profili di gravame essenzialmente simili a quelli proposti con il ricorso introduttivo.

2. Il Tar di Napoli, con la sentenza indicata in epigrafe (n. 5101 del 2024), ha respinto il ricorso e i connessi motivi aggiunti. In particolare, lo stesso Tribunale ha rilevato che relativamente all’amministratore signor -OMISSIS-, al di là della riforma in appello del procedimento penale nel quale era stato chiamato in causa da un collaboratore di giustizia, la sua vicinanza ai clan locali sarebbe emersa, come indicato dalla motivazione del provvedimento interdittivo, anche dalle intercettazioni ambientali dalle quali si era potuto ricavare con chiarezza la consuetudine di rapporti con esponenti del clan -OMISSIS-e il ruolo assunto dallo stesso nell’ambito della medesima organizzazione.

2.1. Con riguardo alle operazioni immobiliari poste in essere dalla figlia -OMISSIS-, dalle dichiarazioni rese dal collaboratore di giustizia era anche emerso che queste erano state condotte per conto del marito di lei, poi arrestato per traffico internazionale di stupefacenti, arresto che, come rilevato dalle intercettazioni e dalle dichiarazioni del collaborante, avrebbe poi determinato difficoltà nei pagamenti dei prezzi degli immobili da parte della -OMISSIS-, per i quali non erano chiare le fonti finanziarie utilizzate per onorare gli impegni assunti.

2.2. In ogni caso, ha evidenziato il Tar, la figura del signor -OMISSIS- si sarebbe caratterizza per cointeressenze economiche con altre società del pari oggetto di informazione interdittiva e individuate nel provvedimento impugnato, oltre che per la segnalata vicinanza ai clan.

2.3. Sulla mancata applicazione delle misure collaborative, la sentenza ha rilevato come la Prefettura avesse sottolineato il perdurante controllo del clan -OMISSIS-e che l’estensione dell’interdittiva al commercio all’ingrosso sarebbe derivata dall’art. 89-bis del codice antimafia.

2.4. Inoltre, secondo il Tar:

– il Prefetto poteva adottare l’interdittiva ai sensi dello stesso art. 89-bis, comma 2;

– la decadenza della SCIA adottata dal Comune di -OMISSIS-costituiva comunque un atto dovuto;

– la questione di costituzionalità doveva ritenersi infondata, posto che già la Corte Costituzionale aveva affrontato e risolto le censure mosse all’art. 89-bis (sentenza n. 57 del 2020).

3. Contro la suddetta decisione ha proposto appello la società -OMISSIS- sulla base di quattro motivi di gravame contenenti i profili di censura di seguito sinteticamente indicati:

i) gli esiti dei procedimenti penali che hanno interessato la figura dell’amministratore della società avrebbero smentito le ricostruzioni della Prefettura, la quale peraltro avrebbe adottato l’interdittiva d’ufficio;

ii) dal quadro delle circostanze complessive e in conseguenza dei mancati riscontri agli apporti del collaboratore di giustizia, si ricaverebbe con evidenza che il signor -OMISSIS- e la stessa società non sono vicini ai clan camorristici locali. In ogni caso, sussisterebbe l’inattualità delle ragioni a sostegno dell’interdittiva;

iii) le operazioni immobiliari della figlia dell’amministratore sono state fatte direttamente dalla stessa e non per conto del marito (signor -OMISSIS-) con il quale si è poi divorziata;

iv) non vi sarebbero cointeressenze con altre società interdette;

v) il rigetto delle misure di prevenzione collaborativa sarebbe avvenuto senza un concreto giudizio prognostico di recuperabilità;

vi) sarebbe illegittimo anche il diniego di aggiornamento in sede di riesame perché intervenuto senza un’istruttoria conseguente alle conclusioni del Tribunale della Prevenzione di Napoli che aveva escluso il condizionamento mafioso nel respingere la domanda di controllo giudiziario;

vii) un’impresa estranea dal rischio d’infiltrazione, per la quale è intervenuto un decreto di rigetto del controllo a domanda (con accertamento di insussistenza del rischio mafioso), sarebbe priva di tutela con conseguente l’illegittimità incostituzionale dell’art. 91, comma 5, in relazione all’art. 3, 24, 41, 97 Cost., oltreché dei principi euro-unitari posti a tutela della libertà d’impresa.

4. Le Amministrazioni appellate si sono costituite per resistere in giudizio il 25 maggio 2025.

5. Parte appellante ha depositato ulteriori documenti il 3 settembre 2025.

6. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza pubblica del 18 settembre 2025.

7. Preliminarmente, il Collegio rileva la tardività del deposito documentale del 3 settembre 2025 (documenti proposti dalla parte appellante e relativi ad un contenzioso attivato dalla diversa società -OMISSIS-destinataria anch’essa di provvedimento interdittivo). Il deposito di tali documenti deve infatti ritenersi inammissibili per elusione dei termini di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a. con conseguente esclusione degli stessi dall’esame della causa.

8. L’appello non è fondato.

9. L’interdittiva adottata dalla Prefettura di Napoli il 25 luglio 2023, a seguito della domanda di iscrizione della società appellante alla white listed oggetto del ricorso introduttivo in primo grado, si è fondata su alcuni prevalenti elementi di controindicazione che hanno riguardato la figura dell’amministratore unico della società e la figlia di quest’ultimo anch’essa socia della stessa compagine.

9.1. In particolare, l’amministratore, peraltro cointeressato in altre quattro società destinatarie di interventi interdittivi (-OMISSIS-, è stato coinvolto, come tesoriere e prestanome, da alcune dichiarazioni di collaboratori di giustizia nell’ambito di un giudizio penale relativo al clan camorristico dei -OMISSIS-(cfr. sentenza del Tribunale di Napoli n. 10718/12) ed è stato interessato da ulteriori precedenti per tentato omicidio e furto risalenti rispettivamente al 1981 e al 2000, che non avrebbero dato luogo a condanne, nonché per il reato di dichiarazione infedele e per una condanna in primo grado per bancarotta fraudolenta nel 2017. Inoltre, sarebbe stato trovato, durante un controllo nel 2013, in compagnia di un soggetto con precedenti.

9.2. La figlia, socia dell’azienda appellante, ha invece contratto matrimonio con un soggetto pluripregiudicato (con il quale si è successivamente divorziata), importante trafficante di droga vicino ai clan -OMISSIS-. La stessa avrebbe quindi operato talune operazioni immobiliari, dopo l’arresto del marito, in assenza di una chiara provenienza dei fondi necessari e con assegni rilasciata da soggetti collegati al clan -OMISSIS-.

9.3. Quanto al diniego di aggiornamento del 4 aprile 2024, impugnato con motivi aggiunti, e conseguente al rigetto dell’istanza di controllo giudiziario per assenza di condizionamento mafioso adottato dal Tribunale della Prevenzione di Napoli il 13 marzo 2024, lo stesso è stato motivato dall’Amministrazione appellata con riferimento all’autonomia della interdittiva (per sua natura e finalità atto diverso dall’accertamento dell’occasionalità del condizionamento) e sulla base dell’assenza di elementi di fatto nuovi.

10. Sulla questione va anche ricordato in premessa come questa Sezione, in sede di appello cautelare, con ordinanza n. 4427 del 2023 abbia già rilevato: “quanto al fumus boni juris:

– il Prefetto di Napoli, nel provvedimento di interdizione antimafia oggetto di impugnazione, ha richiamato, infatti, solidi elementi dai quali “desumere una condizione di contiguità della società appellante con ambienti camorristici, proiettata in un contesto imprenditoriale di particolare sensibilità ed interessi economici per la criminalità organizzata”;

– quanto alla questione relativa al fondamento normativo del provvedimento impugnato in primo grado, è opportuno rilevare che, dalle premesse del provvedimento prefettizio, si evince che la società ricorrente ha presentato richiesta di iscrizione nella white list in data 4.03.2021 ed il Comune di Villaricca, sciolto ai fini dell’art. 143 del d.lgs. n. 267/2000, ha avanzato richiesta di rilascio dell’informazione antimafia ai sensi dell’art. 100 del d.lgs. 159/2011;

– il decreto prefettizio di interdizione antimafia è stato adottato, quindi, in seguito alla richiesta di rilascio dell’informazione antimafia e all’iscrizione presso la white list, che si fonda sui medesimi presupposti;

– quanto alla decadenza della SCIA è meramente conseguenziale all’interdittiva antimafia”.

11. Ciò detto, va innanzitutto evidenziato come l’iniziativa della Prefettura di Napoli nell’avviare il procedimento interdittivo sia stata la conseguenza non solo della richiesta della società di iscrizione alla white list, ma anche delle richieste di varie stazioni appaltanti tra cui il Comune di Villaricca. In sostanza, l’informativa non è stata estesa d’ufficio, come sostiene la ricorrente, alle attività imprenditoriali private, interessando invece anche possibili rapporti con l’Amministrazione pubblica.

11.1. Va sottolineato, in proposito, che l’iscrizione nell’elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori non soggetti a tentativo di infiltrazione mafiosa (cd. white list) è disciplinata dagli stessi principi che regolano l’interdittiva antimafia, in quanto si tratta di misure volte alla salvaguardia dell’ordine pubblico economico, della libera concorrenza tra le imprese e del buon andamento della Pubblica Amministrazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 20 febbraio 2019, n. 1182). Ed infatti, il conseguimento dell’iscrizione nelle white lists, è subordinato dall’art. 1, comma 52, della legge n. 190 del 2012 alla preventiva verifica da parte della Prefettura della circostanza che gli operatori economici richiedenti siano in possesso degli stessi requisiti prescritti per il rilascio dell’informazione antimafia liberatoria: assenza delle cause di decadenza, sospensione e di divieto elencate dall’art. 67 del codice antimafia ed assenza di tentativi di infiltrazioni mafiose, desunte dal ventaglio di fattispecie elencate dall’art. 84 comma 4 e dall’art. 91, comma 6, del medesimo codice.

12. Relativamente alla vicinanza dell’amministratore della società ai clan locali, la stessa appare congruamente ipotizzata non solo con riferimento alle dichiarazioni di un collaboratore di giustizia nell’ambito di un procedimento penale poi sfociato in appello in una revisione, ma anche dalle intercettazioni riportate nell’interdittiva dalla quali è emersa la sua contiguità con il clan -OMISSIS-.

12.1. Tali circostanze costituiscono, come ha correttamente rilevato il Tar, elementi di collegamento che, a prescindere dagli esiti della vicenda penale, possono essere assunti nel giudizio di prognosi come indiziari sul condizionamento svolto dalla criminalità mafiosa.

12.2. D’altra parte, l’informazione antimafia implica una valutazione discrezionale da parte dell’autorità prefettizia in ordine al pericolo di infiltrazione mafiosa, pericolo capace di condizionare le scelte e gli indirizzi dell’impresa. Tale pericolo deve essere valutato secondo un ragionamento induttivo, di tipo probabilistico, che non richiede di attingere un livello di certezza oltre ogni ragionevole dubbio, tipica dell’accertamento finalizzato ad affermare la responsabilità penale, e quindi fondato su prove, ma implica una prognosi assistita da un attendibile grado di verosimiglianza, sulla base di indizi gravi, precisi e concordanti, sì da far ritenere “più probabile che non” il pericolo di infiltrazione mafiosa (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sez. III, 4 marzo 2025, n.1800).

13. Quanto poi alle censure mosse sulla inattualità delle contestazioni dell’Amministrazione (relativamente ai precedenti e alle frequentazioni sopra indicate), va chiarito come i fatti sui quali si fonda l’interdittiva antimafia possono anche essere risalenti nel tempo nel caso in cui vadano a comporre un quadro indiziario dal quale possa ritenersi attendibile l’esistenza di un condizionamento da parte della criminalità organizzata (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sezione III, 2 gennaio 2020, n. 2). Tali elementi sono stati valorizzati dal provvedimento prefettizio non atomisticamente, ma in chiave unitaria, secondo il canone inferenziale che è alla base della teoria della prova indiziaria al fine di valutare l’esistenza o meno di un pericolo di una permeabilità dell’impresa a possibili tentativi di infiltrazione da parte della criminalità organizzata.

14. Ad essi si è aggiunto, come rilevo di situazioni sintomatiche, anche la cointeressenza o la contiguità imprenditoriale con altre compagini societarie interessate da procedimenti interdittivi, oltre che il rilievo in ordine ad operazioni immobiliari poste in essere dalla figlia dell’amministratore operate per conto del marito, poi arrestato per traffico internazionale di stupefacenti.

14.1. Più nel dettaglio, queste ultime circostanze sono state riferite anche dalle dichiarazioni di un collaboratore di giustizia e comunque sono state riscontrate (cfr. accertamenti della Guardia di Finanza) per poi essere riportate nella motivazione del provvedimento impugnato. Le stesse hanno quindi evidenziato come per una sopraggiunta difficoltà nei pagamenti degli immobili acquistati, l’interessata avrebbe utilizzato assegni provenienti da soggetti vicini al clan -OMISSIS-.

15. In questo quadro, non può perciò ritenersi condivisibile quanto affermato dall’appellante relativamente alla possibilità per la Prefettura di applicare le misure di prevenzione collaborativa di cui all’art. 94-bisdel codice antimafia. Il provvedimento impugnato dà conto infatti della perduranza del controllo del clan -OMISSIS-ed in sostanza del carattere non occasionale del suo condizionamento (in concreto, la Prefettura ha rilevato l’assenza di un fattore critico sporadico presupposto necessario per impedire l’applicazione della misura più rigorosa).

16. La società ricorrente lamenta, inoltre, relativamente al mancato aggiornamento favorevole dell’informativa antimafia, che la stessa Prefettura non ha tenuto conto della successiva decisione sulla richiesta di controllo giudiziario del Tribunale delle Misure di Prevenzione di Napoli (la società non è stata ammessa perché non è stato ritenuto sussistente un condizionamento mafioso).

16.1. La censura non può essere condivisa. Da un lato, se la richiesta di controllo giudiziario ex art. 34-bis del codice antimafia avanzata dall’impresa attinta da interdittiva antimafia non può essere respinta per insussistenza del prerequisito del pericolo di infiltrazioni mafiose già accertato in sede amministrativa, dovendosi preservare, in pendenza dell’impugnazione avverso la misura prefettizia, l’interesse della parte privata alla continuità dell’attività d’impresa (cfr. Cassazione penale, sez. VI, 17 settembre 2024, n.42983), dall’altro la pronuncia del Tribunale delle Misure di Prevenzioni non può mettere in discussione i presupposti del provvedimento interdittivo, stante il rapporto di reciproca autonomia tra gli ambiti di valutazione.

16.2. Il controllo giudiziario volontario ex art. 34-bis e il provvedimento interdittivo antimafia, ovvero il diniego si iscrizione in white list che si fonda sui medesimi presupposti, sono il frutto di distinte valutazioni di competenza del Tribunale per le misure di prevenzione, nel primo caso, e del Prefetto, nel secondo. Mentre il Prefetto, infatti, formula un giudizio di pericolo di condizionamento mafioso basato sugli atti dell’istruttoria svolta dagli organi competenti, il Tribunale per le Misure di Prevenzione, basandosi non esclusivamente su quel presupposto, effettua una valutazione estesa alla natura occasionale o meno del condizionamento ed una prognosi relativa alla possibilità dell’impresa di intraprendere un percorso di risanamento.

16.3. All’autonomia tra i due giudizi, di prevenzione penale ed amministrativa (cfr. Consiglio di Stato Adunanza plenaria n. 6, 7 e 8 del 2023) consegue che in essi i giudici potrebbero pervenire a conclusioni diverse, ciascuno seguendo le regole e gli standard probatori della propria giurisdizione, ma tale possibilità non deve essere declinata in termini di antagonismo, quasi a voler configurare il giudizio di prevenzione alla stregua di un’impugnazione parallela dell’attività prefettizia o comunque suscettibile di interferire sulla stessa.

16.4. Peraltro, l’Amministrazione nel negare la richiesta di un favorevole aggiornamento dell’interdittiva non ha solo richiamato i suddetti principi, ma ha evidenziato anche come l’impresa interessata non avesse prodotto elementi nuovi rispetto a quelli già presi in considerazione ai fini del giudizio sul pericolo di infiltrazione mafiosa.

17. L’inquadramento sul piano dell’autonomia del rapporto tra interdittiva e controllo giudiziario consente poi di ritenere non fondati i sospetti di legittimità costituzionale dell’art. 34-bisdel codice antimafia per contrasto con gli articoli 3, 24, 41 e 97 Cost., nella parte in cui la norma non prevede alcun rimedio per le aziende che non vengono ammesse al controllo giudiziario, pur in assenza di una riscontrata permeabilità mafiosa.

17.1. Nel caso di specie, premesso che la questione di coerenza costituzionale è posta in modo diverso rispetto a quella proposta in primo grado, va comunque rilevato, quanto al possibile “rimedio”, che la società ricorrente ha proposto istanza di revisione dell’interdittiva a seguito del giudizio del Tribunale per le Misure di Prevenzione La stessa istanza è stata quindi vagliata dalla Prefettura con un provvedimento poi gravato nel presente giudizio.

18. Infine, gli effetti dell’informazione interdittiva si sono estesi anche all’autorizzazione al commercio all’ingrosso come conseguenza necessaria alla luce di quanto espressamente sancito dall’art. 67 del codice antimafia.

19. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

20. Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità delle parti citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Nicola D’Angelo, Consigliere, Estensore

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

L'articolo Sull’iscrizione nella c.d. white list. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Consorzi Stabili – Partecipazione alla gara – Cumulo alla rinfusa – Appalti concernenti beni culturali – Inapplicabilità.

Il cd. cumulo alla rinfusa ex art. 67, comma 4, D.Lg.vo n. 36/2023, che consente ai Consorzi Stabili di partecipare alle gare di appalti, sommando i requisiti di ammissione delle proprie consorziate, anche se non designate per l’esecuzione dell’appalto, non può essere applicato agli appalti concernenti beni culturali, in quanto ai sensi dei vigenti artt. 132 e 133 D.Lg.vo n. 36/2023 e Allegato II.18 allo stesso D.Lg.vo n. 36/2023 (e dei previgenti artt. 145 e 146 D.Lg.vo n. 50/2016), la qualificazione deve essere direttamente ed interamente posseduta dalle imprese, che devono eseguire l’appalto, che, perciò, non possono svolgere lavori, eccedenti la loro qualificazione, anche se fanno parte di Consorzi Stabili.

Pres. Santoleri – Est. Mastrantuono

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 321 del 2025, proposto dal Consorzio Stabile Oscar s.c.a.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Francesco Mollica, PEC francescomollica@ordineavvocatiroma.org, e Francesco Zaccone, PEC zaccone0957@cert.avvmatera.it, domiciliato ai sensi dell’art. 82 R.D. n. 37/1934 presso la Segreteria di questo Tribunale;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio p.t., Ministero della Cultura, in persona del Ministro p.t., Segretariato Regionale del Ministero della Cultura per la Basilicata, in persona del legale rappresentante p.t., e Ministero dell’Interno, in persona del Ministro p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Potenza, con domicilio ex lege in Potenza Corso XVIII Agosto 1860 n. 46;

per l’annullamento:

-del Decreto n. 26 del 6.8.2025, con il quale il Soprintendente della Soprintendenza Archeologia e Belle Arti della Basilicata ha emanato il provvedimento di esclusione del Consorzio Stabile Oscar s.c.a.r.l. dalla procedura aperta, indetta dal Segretariato Regionale del Ministero della Cultura, indetta con bando, pubblicato il 20.6.2025, per l’affidamento congiunto della progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori di sicurezza sismica della Chiesa San Domenico di Matera ed ex Convento, attuale sede della Prefettura di Matera (Codice Identificativo di Gara B754D1F234);

-di tutti i successivi verbali, redatti dalla Commissione giudicatrice, con i quali sono state esaminate e valutare le offerte tecniche ed economiche ed è stata stipulata la graduatoria finale della predetta procedura aperta;

nonché per la condanna della stazione appaltante al risarcimento:

1) in via principale, in forma specifica, mediante la riammissione alla gara e la conseguente apertura e valutazione dell’offerta del ricorrente Consorzio Stabile Oscar s.c.a.r.l.;

2) in via subordinata, in forma equivalente, mediante il ristoro del danno patito, “nella misura da quantificarsi in corso di causa”;

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero della Cultura, del Segretariato Regionale del Ministero della Cultura per la Basilicata e del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 il Cons. Pasquale Mastrantuono e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Con bando, pubblicato il 20.6.2025, il Segretariato Regionale del Ministero della Cultura per la Basilicata ha indetto una procedura aperta, per l’affidamento congiunto della progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori di sicurezza sismica (consolidamento statico e miglioramento sismico) della Chiesa San Domenico di Matera ed ex Convento, attuale sede della Prefettura di Matera, finanziati con fondi del PNRR, prevedendo il termine perentorio di presentazione delle offerte delle ore 12,00 del 22.7.2025.

Il Disciplinare ha previsto:

-al punto 3.2, l’importo totale dell’appalto di € 4.707.381,50, di cui: 1) € 89.297,98, non ribassabili, per la redazione del progetto esecutivo; 2) € 48.083,52 per il coordinamento della sicurezza nella fase della progettazione (65% non ribassabili e 35% ribassabili); 3) € 3.455.246,07 per l’esecuzione dei lavori, ribassabili, relativi alla Categoria OG2, classifica V (cfr. punto 3.6 del Disciplinare); 4) € 1.114.753,93 per oneri di sicurezza, non ribassabili;

-all’art. 5, che il progetto esecutivo doveva essere redatto entro 30 giorni dalla sottoscrizione del contratto ed i lavori dovevano essere eseguiti entro 257 giorni dalla consegna dei lavori;

-all’art. 7, che i Consorzi Stabili, ai sensi dell’art. 67, comma 4, D.Lg.vo n. 36/2023, “sono tenuti ad indicare, in sede di offerta, per quali consorziati il Consorzio concorre”, specificando che “è vietata, a pena di esclusione, qualsiasi modificazione alla componente soggettiva dei consorzi rispetto a quella risultante dall’impegno presentato in sede di offerta”, eccetto il recesso ex art. 68, comma 17, e le fattispecie, contemplate dai commi 1 e 2 dell’art. 97 D.Lg.vo n. 36/2023;

-all’art. 8 i requisiti di ammissione alla gara, precisando, con riferimento ai lavori della Categoria OG2, che: 1) il subappalto era subordinato al rispetto dell’art. 119 D.Lg.vo n. 36/2023 (il successivo art. 19 del Disciplinare precisa che: A) “non vi sono limitazioni al subappalto delle prestazioni oggetto del presente affidamento”, a condizione che “il subappaltatore sia qualificato per le lavorazioni da eseguire” e sia in possesso dei requisiti di ammissione alla gara e che “all’atto dell’offerta siano state indicate le lavorazioni che si intende subappaltare”; B) la nullità in caso di “accordo con cui a terzi sia affidata l’integrale o prevalente esecuzione delle lavorazioni appaltate”; C) “l’operatore economico che, al momento della partecipazione alla gara, sia privo dei requisiti, dovrà dichiarare all’interno del Documento di Gara Unico Europeo, di voler eventualmente subappaltare a soggetto idoneamente qualificato (senza indicarne le generalità) le relative attività, al fine di poter subappaltare le stesse in fase di esecuzione; in assenza di detta dichiarazione, il subappalto non potrà essere autorizzato”); 2) la qualificazione abilita ciascuna impresa consorziata a partecipare alla gara e ad eseguire i lavori nei limiti della propria classifica, incrementata di un quinto, ed a condizione che sia qualificata per una classifica pari ad almeno un quinto dell’importo dei lavori a base di gara; 3) al punto 8.7.2.4, che, a pena di esclusione, ai sensi degli artt. 132 e 133 del Codice dei Contratti ex D.Lg.vo n. 36/2023 e dell’Allegato II.18 allo stesso D.Lg.vo n. 36/2023, i requisiti di ammissione alla gara dei Consorzi Stabili “devono essere posseduti direttamente dal Consorzio, se esegue in proprio, e/o della/e singola/e impresa/e consorziata/e, eventualmente designata/e per l’esecuzione”, specificando che i Consorzi Stabili “dovranno indicare le quote di esecuzione assunte dalla/e consorziata/e esecutrice/i designata/e”, con la seguente motivazione: “tenuto conto della particolare specificità del settore dei beni culturali, caratterizzati da una particolare delicatezza derivante dalla necessità di tutela dei medesimi, in quanto beni testimonianza avente valore di civiltà, espressione di un interesse altior nella gerarchia dei valori in gioco (art. 9 della Costituzione), per i quali l’art. 36 del Trattato di Funzionamento dell’Unione Europea consente esplicitamente una compressione del principio di concorrenzialità allorquando la stessa sia sorretta da “giustificati motivi” ed in aderenza a quanto operativamente previsto dall’art. 9, comma 4, dell’Allegato II.18 al Codice dei Contratti, si applica per l’appalto di specie il regime speciale dei beni culturali di qualificazione “in proprio” ed il c.d. divieto di cumulo alla rinfusa. Pertanto, l’operatore che esegue i lavori deve essere dotato in proprio di una qualificazione specialistica, al fine di assicurare una effettiva e adeguata tutela al bene culturale oggetto di intervento. La finalità di tale disciplina è quella di evitare che l’intervento sui beni culturali sia effettuato da soggetti non qualificati, a prescindere dall’esistenza di un soggetto che se ne assuma la responsabilità nei confronti dell’Amministrazione. Si tratta di un profilo che attiene alla funzione di tutela dei beni culturali, che giustifica, sul piano della comparazione dei valori, anche una limitazione della regola della concorrenzialità, con il suo portato del favor partecipationis. Per la qualificazione delle imprese consorziate eventualmente designate, non è ammesso il ricorso all’avvalimento ai sensi dell’art. 104 del Codice dei Contratti, come indicato nel successivo art. 9 del presente Disciplinare”;

-all’art. 15, il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa mediante l’attribuzione di: 1) massimo 88 punti per l’offerta tecnica, di cui: A.1) 5 punti per i servizi svolti riguardanti la progettazione di interventi su edifici vincolati con destinazione pubblica; A.2 3 punti per i servizi svolti riguardanti la progettazione di interventi su edifici con destinazione pubblica localizzati in contesti storici; A.3 2 punti per i servizi svolti riguardanti la progettazione di interventi su edifici religiosi (chiese, conventi, etc.) vincolati; B.1 10 punti per la modalità operativa di realizzazione degli interventi; B.2 5 punti per l’adeguatezza della struttura organizzativa in relazione alla capacità tecnica dei professionisti ed alle principali esperienze analoghe all’oggetto del contratto; B.3 25 punti per le soluzioni tecniche e tecnologiche migliorative relativamente agli interventi sulle murature antiche; C.1 20 punti per l’organizzazione del cantiere e la gestione delle interferenze; C.2 9 punti per la struttura operativa del cantiere; D.1 3 punti per la gestione ambientale del cantiere nel rispetto dei Criteri Ambientali Minimi; E.1 3 punti per gli strumenti di conciliazione di vita-lavoro per l’impresa esecutrice dei lavori; E.2 3 punti per le pari opportunità di generazionale e di genere per l’impresa esecutrice dei lavori; 2) massimo 10 punti per l’offerta economica; 3) massimo 2 punti per l’offerta economica dei servizi tecnici del progetto esecutivo e del coordinamento della sicurezza nella fase della progettazione;

-all’art. 17, che, assegnando un termine non inferiore a 5 giorni e non superiore a 10 giorni ed un altro non inferiore a 5 giorni e non superiore a 10 giorni per richiedere ulteriori precisazioni o chiarimenti, limitati alla documentazione presentata, con il soccorso istruttorio poteva essere integrato “ogni elemento mancante nella documentazione trasmessa con il Documento di Gara Unico Europeo integrato con la domanda di partecipazione” ed essere sanata “ogni omissione, inesattezza o irregolarità del Documento di Gara Unico Europeo integrato con la domanda di partecipazione e di ogni altro documento richiesto per la partecipazione alla gara”, specificando che: 1) “sono sanabili l’omessa, incompleta o irregolare presentazione delle dichiarazioni sul possesso dei requisiti di partecipazione, nonché ogni altra mancanza, incompletezza o irregolarità della domanda, ad eccezione di false dichiarazioni”; 2) non sono sanabili “il mancato possesso dei prescritti requisiti di partecipazione”.

Con la domanda di partecipazione alla gara in discorso il Consorzio Stabile Oscar s.c.a.r.l. ha indicato come imprese designate, esecutrici dei lavori, le consorziate Gesim S.r.l. e Tecnologica S.r.l.s..

Con pec del 29.7.2025 la stazione appaltante ha invitato il Consorzio Stabile Oscar s.c.a.r.l. ad indicare le percentuali dei lavori che sarebbero state eseguite da ciascuna consorziata ed il legale rappresentante del Consorzio Stabile Oscar s.c.a.r.l. ha dichiarato che: 1) la consorziata Gesim S.r.l. (in possesso della qualificazione SOA per la categoria OG2, classifica III bis, cioè fino a € 1.500.000,00, che aumentata di 1/5 raggiunge € 1.800.00,00) avrebbe eseguito il 39,387% (corrispondenti a € 1.800.000,00) dei lavori dell’appalto in esame, pari a complessivi € 3.455.246,07, ribassabili, relativi alla Categoria OG2, classifica V; 2) la consorziata Tecnologica S.r.l.s. (in possesso della qualificazione SOA per la categoria OG2, classifica III, cioè fino a € 1.32.914,00) avrebbe eseguito il 13,129% (corrispondenti a € 600.000,00) dei predetti lavori; 3) specificando che: A) il totale dei lavori, che avrebbero svolto entrambe le consorziate, di € 2.400.000,00 era pari al 52,516% del suddetto totale dei lavori, messi a gara, di € 3.455.246,07; B) la restante parte dei lavori sarebbe stata subappaltata.

Con Decreto n. 26 del 6.8.2025 il Soprintendente della Soprintendenza Archeologia e Belle Arti della Basilicata ha escluso dalla gara il Consorzio Stabile Oscar s.c.a.r.l., in quanto le predette consorziate Gesim S.r.l. e Tecnologica S.r.l.s. dovevano possedere il 100% della qualificazione dei lavori, oggetto di gara, pari a complessivi € 3.455.246,07, relativi alla Categoria OG2, classifica V, richiamando gli artt. 132 e 133 D.Lg.vo n. 36/2023 e l’Allegato II.18 allo stesso D.Lg.vo n. 36/2023 ed il punto 8.7.2.4 del Disciplinare di gara e le sentenze del C.d.S. Sez. V n. 875 del 4.2.2025 (che ha confermato la Sentenza TAR Toscana Sez. II n. 682 del 4.6.2024), e del TAR Napoli Sez. I n. 5458 del 21.7.2025.

Il Consorzio Stabile Oscar s.c.a.r.l.:

-prima con istanza del 9.10.2025, non riscontrata dalla stazione appaltante, ha chiesto, in via principale, la riammissione alla gara, e in via subordinata, la sostituzione delle consorziate designate Gesim S.r.l. e Tecnologica S.r.l.s. con lo stesso Consorzio Stabile Oscar s.c.a.r.l., in possesso della qualificazione SOA per la categoria OG2, classifica V;

-e poi con il presente ricorso, notificato il 18.9.2025 e depositato nella stessa giornata del 18.9.2025, ha impugnato il suddetto provvedimento di esclusione del 6.8.2025, deducendo:

1) in via principale, la violazione dell’art. 67, comma 4, D.Lg.vo n. 36/2023, nella parte in cui statuisce che i Consorzi Stabili “eseguono le prestazioni o con la propria struttura o tramite i consorziati indicati in sede di gara, senza che ciò costituisca subappalto”, in quanto tale norma si applica anche agli appalti aventi ad oggetto beni culturali e va interpretata nel senso che il ricorrente Consorzio Stabile Oscar s.c.a.r.l., è in possesso della certificazione SOA, “in grado di fornire copertura integrale ai requisiti previsti dal Disciplinare di gara”; pertanto, “nulla osta all’esecuzione in tutto o in parte delle lavorazioni direttamente da parte” dello stesso Consorzio Stabile ricorrente; in altre parole, il Consorzio ricorrente ha dedotto di poter eseguire in proprio la parte dell’appalto che non poteva essere realizzata dalle consorziate designate Gesim S.r.l. e Tecnologica S.r.l.s..

A sostegno di tale tesi il ricorrente ha, richiamato le sentenze TAR Piemonte Sez. II n. 965 del 29.11.2023, TAR Catanzaro Sez. I n. 97/2019 e TAR Lecce n. 197 del 9.2.2024, secondo cui:

– i Consorzi Stabili hanno “la capacità di assumere in proprio l’appalto” e rimangono “l’unico concorrente, l’unico contraente e l’unico interlocutore della stazione appaltante”;

– infatti, “il rapporto associativo ed organico, che lega al Consorzio Stabile le consorziate, comprese quelle incaricate dell’esecuzione dei lavori, non è diverso da quello che lega i singoli soci ad una società” ;

– “la designazione di una nuova consorziata in luogo di quella originaria per l’esecuzione rileva come mutamento dei rapporti interorganici interni alla struttura, senza assumere valenza intersoggettiva a rilevanza esterna”;

2) in via subordinata, la violazione dell’art. 97 D.Lg.vo n. 36/2023, in quanto tale norma consente la sostituzione delle imprese consorziate designate, non in possesso del requisito di qualificazione, richiamando, a sostegno di tale prospettazione, le sentenze TAR Palermo n. 218 del 22.1.2024 e TAR Milano n. 1901 del 20.6.2024.

Si sono costituiti in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero della Cultura, il Segretariato Regionale del Ministero della Cultura per la Basilicata ed il Ministero dell’Interno, sostenendo l’infondatezza del ricorso, anche per l’omessa impugnazione del Disciplinare di gara, evidenziando pure che: 1) dalla visura camerale risulta che il Consorzio ricorrente ha soli due dipendenti; 2) dall’art. 3 del suo Statuto risulta che agisce solo come organo di coordinamento delle imprese consorziate.

Nella Camera di Consiglio dell’8.10.2025 il ricorso è passato in decisione, dopo che il difensore della parte ricorrente ha replicato alle argomentazioni difensive dell’Amministrazione committente, rinviando al certificato SOA del Consorzio Stabile ricorrente, allegato al ricorso, ed evidenziando che, in seguito all’eventuale aggiudicazione, avrebbe assunto un numero di lavoratori, necessario all’esecuzione dell’appalto in discorso.

Il ricorso è infondato e va pertanto respinto.

Va disattesa la domanda principale, volta ad ottenere la riammissione alla gara e la valutazione dell’offerta del ricorrente Consorzio Stabile Oscar s.c.a.r.l., in quanto:

-il Consorzio ricorrente nella domanda di partecipazione alla gara in esame ha indicato come imprese designate, esecutrici dei lavori, esclusivamente le consorziate Gesim S.r.l. e Tecnologica S.r.l.s., le quali, essendo classificate nella categoria OG2 rispettivamente con le classifiche III bis e III, non possono eseguire interamente i lavori di cui è causa della categoria OG2, classifica V, pari a complessivi € 3.455.246,07;

-secondo il condivisibile e prevalente orientamento giurisprudenziale (cfr., oltre alle sentenze citate nel provvedimento impugnato C.d.S. Sez. V n. 875 del 4.2.2025, che ha confermato la sentenza TAR Toscana Sez. II n. 682 del 4.6.2024, e TAR Napoli Sez. I n. 5458 del 21.7.2025, anche C.d.S. Sez. V sentenze n. 1615 del 7.3.2022 e n. 403 del 16.1.2019; Cons. Giust. Amm. per la Regione Sicilia Sent. n. 49 del 22.1.2021; TAR Toscana n. 85 del 20.1.2025; TAR Salerno Sez. I sent. n. 692 del 27.3.2023; TAR Catanzaro Sez. I Sent. n. 1373 del 22.7.2022; TAR Palermo Sez. III sent. n. 1091 del 26.5.2020) il cd. cumulo alla rinfusa ex art. 67, comma 4, D.Lg.vo n. 36/2023, che consente ai Consorzi Stabili di partecipare alle gare di appalti, sommando i requisiti di ammissione delle proprie consorziate, anche se non designate per l’esecuzione dell’appalto, non può essere applicato agli appalti, come quello di cui è causa, concernenti beni culturali, in quanto ai sensi dei vigenti artt. 132 e 133 D.Lg.vo n. 36/2023 e Allegato II.18 allo stesso D.Lg.vo n. 36/2023 (e dei previgenti artt. 145 e 146 D.Lg.vo n. 50/2016), applicati dal suddetto punto 8.7.2.4 del Disciplinare di gara, la qualificazione deve essere direttamente ed interamente posseduta dalle imprese, che devono eseguire l’appalto, che, perciò, non possono svolgere lavori, eccedenti la loro qualificazione, anche se fanno parte di Consorzi Stabili, per le ragioni indicate dal predetto punto 8.7.2.4 del Disciplinare di gara;

-comunque, vanno disattese le argomentazioni difensive, esposte oralmente dal difensore della parte ricorrente nell’Udienza Pubblica dell’8.10.2025, sia perché dal certificato SOA del Consorzio Stabile ricorrente, allegato al ricorso, non risulta che il possesso della qualificazione SOA per la categoria OG2, classifica V, sia stato maturato dal predetto Consorzio mediante l’esecuzione di appalti in proprio (sul punto cfr. il Comunicato ANAC del 28.5.2025, con il quale viene specificato che l’Autorità ha adeguato il sistema di qualificazione, con l’introduzione nei certificati SOA dei Consorzi Stabili di una nuova sezione, in cui vengono indicate le categorie di lavori e le relative classifiche, maturate direttamente dai Consorzi Stabili), sia perché, in ogni caso, deve essere il Consorzio Stabile, partecipante ad una gara di appalto, che deve dimostrare sia alla stazione appaltante, sia nel processo dinanzi al Giudice Amministrativo, di aver conseguito in proprio la qualificazione nelle categorie e classifiche, richieste dalla lex specialis di gara;

-peraltro, il suddetto punto 8.7.2.4 del Disciplinare di gara, nella parte in cui prestabilisce che, a pena di esclusione, ai sensi degli artt. 132 e 133 del Codice dei Contratti ex D.Lg.vo n. 36/2023 e dell’Allegato II.18 allo stesso D.Lg.vo n. 36/2023, i requisiti di ammissione alla gara dei Consorzi Stabili “devono essere posseduti direttamente dal Consorzio, se esegue in proprio, e/o della/e singola/e impresa/e consorziata/e, eventualmente designata/e per l’esecuzione”, risulta conforme a quanto statuito dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 91 dell’11.4.2022, emanata con riferimento al previgente art. 146 D.Lg.vo n. 50/2016, nella parte in cui evidenzia al punto 8.2.1 che il subappalto “presuppone che l’impresa abbia i requisiti per partecipare alla gara”, “quantomeno per l’attestazione SOA relativa alla categoria prevalente”;

-comunque, nella specie, il Consorzio ricorrente non ha chiesto l’applicazione dell’art. 19 del Disciplinare di gara, nella parte in cui prevede che “non vi sono limitazioni al subappalto delle prestazioni oggetto del presente affidamento”, a condizione che “il subappaltatore sia qualificato per le lavorazioni da eseguire” e sia in possesso dei requisiti di ammissione alla gara, e che “l’operatore economico che, al momento della partecipazione alla gara, sia privo dei requisiti, dovrà dichiarare all’interno del Documento di Gara Unico Europeo, di voler eventualmente subappaltare a soggetto idoneamente qualificato (senza indicarne le generalità) le relative attività, al fine di poter subappaltare le stesse in fase di esecuzione; in assenza di detta dichiarazione, il subappalto non potrà essere autorizzato”;

-in ogni caso, va evidenziato che, ammesso pure che non avrebbe potuto essere considerato nullo il subappalto, inizialmente indicato nella domanda di partecipazione, delle lavorazioni dell’unica categoria, contemplata dalla lex specialis di gara, OG2, ulteriore rispetto al totale dei lavori, che avrebbero svolto entrambe le consorziate, di € 2.400.000,00, pari al 52,516% del totale dei lavori, messi a gara, di € 3.455.246,07, tenuto conto della parte dell’art. 19 del Disciplinare di gara, che prevede la nullità in caso di “accordo con cui a terzi sia affidata l’integrale o prevalente esecuzione delle lavorazioni appaltate”, tale art. 19 del Disciplinare di gara prestabiliva anche, a pena di esclusione, che “all’atto dell’offerta siano state indicate le lavorazioni che si intende subappaltare”, mentre il Consorzio ricorrente nella domanda di partecipazione si era limitato ad affermare che la restante parte dei lavori sarebbe stata subappaltata, senza indicare le relative attività e/o lavorazioni dell’unica categoria OG2, che avrebbero potuto essere autorizzate con il subappalto; né il Consorzio ha successivamente adempiuto alla predetta prescrizione;

-mentre la possibilità da parte del ricorrente Consorzio Stabile Oscar s.c.a.r.l., di eseguire la parte dei lavori in questione, che non può essere realizzata dalle consorziate designate Gesim S.r.l. e Tecnologica S.r.l.s., viola l’art. 7 del Disciplinare di gara, non impugnato con il presente ricorso, nella parte in cui prestabilisce il divieto, “a pena di esclusione, di qualsiasi modificazione alla componente soggettiva dei consorzi rispetto a quella risultante dall’impegno presentato in sede di offerta”, eccetto il recesso ex art. 68, comma 17, che, nella specie, non è avvenuto, e le fattispecie, contemplate dai commi 1 e 2 dell’art. 97 D.Lg.vo n. 36/2023, che, nella specie, non ricorrono, come si vedrà, nell’esaminare la parte del ricorso, in via subordinata, con la quale è stata dedotta la violazione del predetto art. 97 D.Lg.vo n. 36/2023;

-comunque, la predetta modificazione soggettiva, invocata dal Consorzio ricorrente, violerebbe anche il principio della par condicio tra i concorrenti, in quanto avverrebbe dopo il termine perentorio di presentazione delle offerte;

-va, altresì, rilevato che, ai sensi del suddetto art. 17 del Disciplinare di gara, mentre poteva essere sanata l’omessa indicazione delle quote di esecuzione dei lavori da parte delle consorziate designate, prescritta dal citato punto 8.7.2.4, non era sanabile “il mancato possesso dei prescritti requisiti di partecipazione”;

-non può tenersi conto delle sentenze, richiamate dal Consorzio ricorrente, in quanto: 1) la Sentenza TAR Piemonte Sez. II n. 965 del 29.11.2023, oltre a ribadire che negli appalti, relativi ai beni culturali, non è possibile applicare il citato “cumulo alla rinfusa”, aderisce all’orientamento, espresso con le sentenze C.d.S. Sez. V Sent. n. 3148 del 28.3.2023, che non si riferisce ad un appalto relativo a beni culturali, e Cons. Giust. Amm. per la Regione Sicilia Sent. n. 49 del 22.1.2021, statuito, però, con riferimento a provvedimenti di autotutela, di annullamento di un’aggiudicazione, secondo cui “l’effetto dell’accertata carenza nel consorziato del requisito di idoneità è l’assunzione diretta delle opere da parte del Consorzio Stabile” (la citata Sentenza C.d.S. Sez. V Sent. n. 3148 del 28.3.2023 ha anche compensato le spese di giudizio “in considerazione della sussistenza della pronuncia di questa Sezione di segno diverso C.d.S. Sez. V n. 7360 del 22.8.2022”), che, nella specie, in ogni caso, non può essere applicato, tenuto conto dei predetti artt. 7 e 17 del Disciplinare di gara; 2) la Sentenza TAR Catanzaro Sez. I n. 97/2019 si riferisce alla diversa fattispecie del Consorzio Stabile, mandante di un’ATI; 3) la Sentenza TAR Lecce n. 197 del 9.2.2024 non si riferisce ad un appalto, relativo ad un bene culturale.

Risulta infondata anche la domanda subordinata, volta ad ottenere la sostituzione delle consorziate designate Gesim S.r.l. e Tecnologica S.r.l.s. con il ricorrente Consorzio Stabile Oscar s.c.a.r.l., in possesso della qualificazione SOA per la categoria OG2, classifica V, basata esclusivamente sulla censura, relativa alla violazione dell’art. 97 D.Lg.vo n. 36/2023.

Nella specie, non è stato violato il predetto art. 97 D.Lg.vo n. 36/2023, in quanto tale norma:

-contempla, oltre alle cause di esclusione ex artt. 94 e 95 D.Lg.vo n. 36/2023, esclusivamente il “venir meno di un requisito di qualificazione”;

-peraltro, condizionato dalle circostanze che: 1) il predetto “venir meno di un requisito di qualificazione” deve essere comunicato alla stazione appaltante “in sede di presentazione dell’offerta”, se verificatosi prima della presentazione dell’offerta, o “prima dell’aggiudicazione”, se avvenuto dopo la presentazione dell’offerta; 2) l’impresa, la quale è venuto meno il requisito di qualificazione, deve essere sostituita con altra impresa, in possesso del requisito di qualificazione, “tempestivamente” e tale sostituzione deve essere sempre comunicata alla stazione appaltante “in sede di presentazione dell’offerta” o “prima dell’aggiudicazione”, rispettivamente se il problema si è verificato prima o dopo la presentazione dell’offerta;

-mentre, nella specie: 1) le consorziate designate Gesim S.r.l. e Tecnologica S.r.l.s. non hanno mai posseduto, anche congiuntamente, la qualificazione nella categoria OG2, classifica V; 2) il ricorrente Consorzio Stabile Oscar s.c.a.r.l. avrebbe dovuto chiedere la sostituzione con le predette consorziate designate “in sede di presentazione dell’offerta” e, non come avvenuto, dopo l’adozione dell’impugnato provvedimento di esclusione, con l’istanza di autotutela di tale provvedimento;

-non può tenersi conto delle sentenze, richiamate dal Consorzio ricorrente, in quanto: 1) la sentenza TAR Palermo n. 218 del 22.1.2024 si riferisce alla diversa fattispecie, peraltro nell’ambito di una gara, relativa al servizio di recapito della corrispondenza, che la carenza del requisito dell’adempimento degli obblighi fiscali era stata comunicata in sede di offerta; 2) la sentenza TAR Milano n. 1901 del 20.6.2024 si riferisce ad gara, disciplinata dal previgente D.Lg.vo n. 50/2016, che non prevedeva una norma analoga al citato art. 97 D.Lg.vo n. 36/2023.

A quanto sopra consegue la reiezione della domanda impugnatoria e, conseguentemente, della connessa domanda risarcitoria, in quanto è da escludere che il danno lamentato possa essere considerato come ingiusto.

Ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 26, comma 1, e 29 cod. proc. amm. e artt. 91 e 92, comma 2, c.p.c. le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata respinge il ricorso in epigrafe.

Condanna il ricorrente Consorzio Stabile Oscar s.c.a.r.l. al pagamento, in favore delle resistenti Amministrazioni statali, delle spese di giudizio, liquidate in complessivi € 3.000,00 (tremila).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Potenza nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Stefania Santoleri, Presidente

Pasquale Mastrantuono, Consigliere, Estensore

Paolo Mariano, Primo Referendario

L'articolo Sull’inapplicabilità del c.d. cumulo alla rinfusa agli appalti concernenti beni culturali. proviene da Giustamm.

Giurisdizione e competenza – Revoca di un finanziamento pubblico – Giudice competente – Criteri di individuazione.

La controversia sulla legittimità della revoca di un finanziamento pubblico determinata dall’inadempimento del privato beneficiario alle prescrizioni dell’atto di concessione rientra nella giurisdizione del giudice ordinario qualora la contestazione faccia esclusivo riferimento alle inadempienze del percettore, senza coinvolgere in alcun modo il legittimo esercizio dell’apprezzamento discrezionale del concedente circa an, quid e quomodo dell’erogazione.

Pres. Tenca – Est. Tenca

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1735 del 2025, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv.to Raimondo Maira, con domicilio digitale corrispondente alla PEC come da Registri di Giustizia, e domicilio fisico ex lege presso la Segreteria della Sezione, Via Butera n. 6;

contro

Regione Siciliana Assessorato Regionale Agricoltura Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distr.le dello Stato, con domicilio digitale corrispondente alla PEC come da registri di giustizia, e domicilio fisico ex lege presso la sede in Palermo, Via Mariano Stabile n. 182;

per l’annullamento

– DEL PARERE DELLA DIREZIONE GENERALE DELL’ASSESSORATO ALL’AGRICOLTURA, SVILUPPO RURALE E PESCA MEDITERRANEA IN DATA-OMISSIS-, SFAVOREVOLE ALLA SOSPENSIONE DEI TERMINI PER LA CONCLUSIONE DELL’ITER DI EROGAZIONE DEL FINANZIAMENTO CONCESSO;

– DEGLI ATTI DI AVVIO DEL RECUPERO DELLE SOMME.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Siciliana Assessorato Regionale Agricoltura Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Evidenziato, quanto al dedotto difetto di giurisdizione:

– che, qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dell’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo; in tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui e subordinato il concreto provvedimento di attribuzione (Corte di Cassazione, sez. unite civili – 18/1/2024 n. 1946);

– che le Sezioni Unite, nella predetta pronuncia, hanno specificato che “… è configurabile una situazione soggettiva d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario”;

– che hanno ribadito, in particolare, che “la controversia sulla legittimità della revoca di un finanziamento pubblico determinata dall’inadempimento del privato beneficiario alle prescrizioni dell’atto di concessione rientra nella giurisdizione del giudice ordinario qualora la contestazione faccia esclusivo riferimento alle inadempienze del percettore, senza coinvolgere in alcun modo il legittimo esercizio dell’apprezzamento discrezionale del concedente circa an, quid e quomodo dell’erogazione (Cass., Sez. Un., 6 luglio 2023, n. 19160; Cass., Sez. Un., 12 luglio 2023, n. 19966)” e che “… la giurisdizione spetta all’autorità giudiziaria ordinaria quando la revoca discenda dall’accertamento di un inadempimento (da parte del fruitore) delle condizioni stabilite in sede di erogazione o comunque dalla legge, nonché nel caso di sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, mentre sussiste, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo quando occorra sindacare il corretto esercizio della ponderazione comparativa degli interessi in sede di attribuzione del beneficio o in relazione a mutamenti intervenuti nel prosieguo e, quindi, quando il giudizio riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure allorché, successivamente alla concessione, l’atto sia stato annullato o revocato per illegittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario (Cass., Sez. Un., 21 giugno 2023, n. 17757)”;

– che detti principi sono stati ribaditi dalla Corte di Cassazione, sez. I civile – 21/2/2024 n. 4639;

Rilevato:

– che, nel caso di specie, la -OMISSIS- ricorrente è stata ammessa a finanziamento con -OMISSIS-, nell’ambito del PSR Sicilia 2014-2020, sottomisura 6.1, Aiuti avviamento imprese giovani agricoltori;

– che ha stipulato un contratto di appalto per l’esecuzione dei lavori con la-OMISSIS-, ma è in seguito insorto un contenzioso (causa civile innanzi al Tribunale di Caltanissetta);

– che, con il parere gravato, l’amministrazione ha ritenuto insuscettibile di accoglimento la domanda di sospensione dei termini di chiusura del progetto, adducendo l’incertezza dell’iter della controversia innanzi al giudice ordinario, di durata del tutto indeterminata tale da non permettere il rispetto delle scansioni temporali stabilite dal bando e dal decreto di concessione;

– che, alla luce di tale argomentazione, l’amministrazione regionale ha optato per la revoca del contributo (D.R.S. 22/9/2025 n. 7855);

Tenuto conto:

– che la Regione addebita all’esponente un inadempimento o comunque l’inosservanza delle prescrizioni condizionanti l’erogazione – in particolare, l’omesso rispetto delle tempistiche di attuazione del progetto – non rientrando la decisione nell’alveo dell’attività discrezionale amministrativa in senso proprio (vizi originari di legittimità o revoca per contrasto con l’interesse pubblico);

– che, in buona sostanza, la situazione giuridica soggettiva azionata è qualificabile in termini di diritto soggettivo facendosi questione di atti con cui l’amministrazione, riscontrata l’inosservanza delle regole per la condotta tenuta dal concessionario, ha revocato l’agevolazione concessa, ponendo in essere un atto non idoneo ad influire sulla legittimità o sull’opportunità del provvedimento concessorio in origine assunto;

– che è entrato in gioco un fatto ostativo alla conservazione dell’agevolazione economica, con conseguente emersione di una situazione giuridica di diritto soggettivo, incisa dall’atto impugnato, da ritenersi devoluta alla giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria;

Ritenuto:

– che, in definitiva, in accoglimento dell’eccezione ritualmente formulata dalla difesa dell’amministrazione regionale, l’introdotta controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario;

– che è necessario fare applicazione dell’art. 11 comma 1 del D. Lgs. 104/10, rubricato “Decisione sulle questioni di giurisdizione”, il quale stabilisce che “Il giudice amministrativo, quando declina la propria giurisdizione, indica, se esistente, il giudice nazionale che ne è fornito”, nonché, al comma successivo, che “sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda se il processo è riproposto innanzi al giudice indicato nella pronuncia che declina la giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato”, ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute;

– che sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese del giudizio;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Dichiara che la controversia rientra nella cognizione del giudice ordinario.

Dichiara salvi gli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi e nei limiti fissati dall’art. 11 del D. Lgs. 104/2010.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

La presente sentenza è depositata con le modalità previste dal processo telematico, e la Segreteria del Tribunale provvederà a darne comunicazione alle parti.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Stefano Tenca, Presidente, Estensore

Bartolo Salone, Primo Referendario

Andrea Illuminati, Referendario

L'articolo Sul giudice competente a decidere una controversia avente a oggetto la legittimità della revoca di un finanziamento pubblico. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Atto meramente confermativo – Atto di conferma – Distinzione.

In merito alla distinzione tra “atto meramente confermativo” e “atto di conferma”, è stato chiarito che non ricorre la prima ipotesi allorché il nuovo provvedimento consegua ad un riesame dell’atto precedente, nel corso del quale sia effettuata una nuova istruttoria e vengano considerati elementi nuovi, anche se alla fine l’esito è conforme a quello dell’atto originario: con la conseguenza che la omessa impugnazione del nuovo atto determina l’improcedibilità del ricorso originario. In particolare, si è in presenza di atto di conferma e non di atto confermativo, allorché il riesame consegua alla proposizione di un ricorso giurisdizionale e tenga conto delle censure con questo dedotte, ancorché poi pervenga a esiti confermativi.

Pres. Greco – Est. Marra

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 6079 del 2025, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Bernardino Curri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero dell’Interno la Questura Reggio Emilia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, sezione staccata di Parma, n. 240/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e della Questura di Reggio Emilia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025, il Cons. Antonio Massimo Marra e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Dato avviso alle parti ai sensi dell’articolo 60 c.p.a.;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

1. L’odierno appellante, signor -OMISSIS-, cittadino tunisino, con il presente gravame appella la sentenza in forma semplificata n. 240/2025, emessa dal Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, sede di Parma, che ha dichiarato improcedibile il suo ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse, sul presupposto che l’interessato non ha impugnato il nuovo provvedimento di convalida della misura di prevenzione questorile (divieto di reingresso nel Comune di Reggio Emilia), da cui sarebbe derivata – ad avviso del primo giudice -per l’Amministrazione appellata la cessazione dell’effetto lesivo lamentato dal cittadino straniero, perché non più imputabile al provvedimento in origine impugnato, superato dal decreto tutorio sopravvenuto.

1.1. L’odierno appellato, nel dedurre nel primo grado di giudizio l’illegittimità del provvedimento per difetto e contraddittorietà della motivazione, non solo perché basato solo su deferimenti all’A.G., ma anche perché – a suo dire – sfornito del giudizio di pericolosità sociale, lamenta, inoltre, che essendo egli privo di residenza anagrafica, essendo stabilito presso il domicilio della compagna nel Comune di Reggio Emilia, il provvedimento di allontanamento gravato lo priverebbe dell’unica lecita dimora.

2. Avverso la predetta sentenza ha proposto appello, insistendo sulla circostanza di non aver una residenza alternativa in Parma e riproponendo i motivi già proposti nel primo grado di giudizio.

2.1. Si è costituita in giudizio la Questura di Reggio Emilia in data 1° agosto 2025.

3. Nella camera di consiglio del 16 ottobre 2025, fissata per l’esame dell’istanza cautelare articolata in una all’appello, il Collegio si è riservato di definire la causa nel merito ai sensi dell’articolo 60 c.p.a..

4. L’appello è manifestamente infondato, non avendo l’appellante impugnato il decreto (sopravvenuto) di convalida del precedente decreto emesso dalla Questura di Reggio Emilia, ai sensi dell’art. 21-nonies, comma 2, della legge n. 241 del 1990.

5. Osserva il Collegio che va fatto, anzitutto, richiamo alla consolidata giurisprudenza che si è occupata della distinzione tra “atto meramente confermativo” e “atto di conferma”, là dove ha chiarito che non ricorre la prima ipotesi allorché il nuovo provvedimento consegua ad un riesame dell’atto precedente, nel corso del quale sia effettuata una nuova istruttoria e vengano considerati elementi nuovi, anche se alla fine l’esito è conforme a quello dell’atto originario: con la conseguenza che la omessa impugnazione del nuovo atto determina l’improcedibilità del ricorso originario (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. II, 12 giugno 2020, n. 3746; id., sez. IV, 7 febbraio 2011, n. 813). In particolare, si è in presenza di atto di conferma e non di atto confermativo, allorché il riesame consegua alla proposizione di un ricorso giurisdizionale e tenga conto delle censure con questo dedotte, ancorché poi pervenga a esiti confermativi (cfr. Cons. Stato, sez. V, 9 febbraio 2010, n. 619).

Con riferimento, poi, all’atto di convalida – quale espressione del potere di autotutela – ancora una volta la giurisprudenza tende a distinguerlo non solo dall’atto meramente confermativo, ma anche da quello di conferma, in quanto esso si connota per la peculiarità di rimuovere un vizio di legittimità, mentre tale effetto è estraneo alla conferma (cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 agosto 2023, n. 7891).

6. Ciò premesso, risulta, dunque, evidente che – nel caso di specie – il sopravvenuto provvedimento di convalida della misura di prevenzione, emesso dal Questore di Reggio Emilia, avrebbe dovuto essere impugnato, non essendo in alcun modo qualificabile come atto confermativo, di modo che, non avendo il ricorrente a ciò provveduto, del tutto condivisibilmente il primo giudice è pervenuto alla declaratoria di inammissibilità dell’impugnazione.

7. In conclusione, per tutte le ragioni sin qui esposte, l’appello è infondato, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.

8. Le spese del grado del giudizio possono restare interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, lo respinge.

Compensa le spese del grado di giudizio.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere, Estensore

Enzo Bernardini, Consigliere

L'articolo Sulla distinzione tra “atto meramente confermativo” e “atto di conferma”. proviene da Giustamm.

Atto amministrativo – Interdittiva antimafia – Rapporti parentali – Cointeressenze societarie – Rapporti di parentela – Rilevanza – Amministrazione – Valutazione discrezionale.

A proposito dei rapporti parentali e delle cointeressenze societarie, l’amministrazione può altresì dare rilievo ai rapporti di parentela tra titolari, soci, amministratori, direttori generali dell’impresa e familiari, che siano soggetti affiliati, organici, contigui alle associazioni mafiose, laddove tale rapporto, per la sua natura, intensità o per altre caratteristiche concrete, lasci ritenere, per la logica del “più probabile che non”, che l’impresa abbia una conduzione collettiva e una regia familiare, di diritto o di fatto, alla quale non risultino estranei detti soggetti, ovvero che le decisioni sulla sua attività possano essere influenzate, anche indirettamente, dalla mafia attraverso la famiglia, o da un affiliato alla mafia mediante il contatto col proprio congiunto. In particolare, sebbene di regola si escluda che il semplice rapporto di parentela possa ex se costituire un sintomo di condizionamento mafioso (non essendo accettabile un’inferenza logica basata sul presupposto che il parente di un mafioso sia necessariamente anch’egli un mafioso), tuttavia esso può anche da solo fondare la prognosi infiltrativa, laddove assuma una intensità tale da far ritenere una conduzione familiare e una “regia collettiva” dell’impresa, nel quadro di usuali metodi mafiosi fondati sulla regia “clanica”, specie in alcune aree territoriali ed economiche. Tutti questi elementi, di fatto valorizzati dal provvedimento prefettizio, devono essere valutati non atomisticamente, ma in chiave unitaria, secondo il canone inferenziale – che è alla base della teoria della prova indiziaria – quae singula non prosunt, collecta iuvant, al fine di valutare l’esistenza o meno di un pericolo di una permeabilità dell’impresa dell’appellante a possibili tentativi di infiltrazione da parte della criminalità organizzata, secondo la valutazione di tipo induttivo che la norma attributiva rimette al potere cautelare dell’amministrazione.

Pres. Corradino – Est. Scarpato

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9752 del 2024, proposto da
-OMISSIS- s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Renato Vigna, con domicilio eletto presso il suo studio in Palmi, via Rocco Pugliese 1/6;

contro

Ufficio Territoriale del Governo di Roma, Ministero dell’Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 21738/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo di Roma e del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il Cons. Raffaello Scarpato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. -OMISSIS- s.r.l. (di qui in poi -OMISSIS-), società attiva nel settore delle costruzioni con socio unico e amministratore unico il Geom. -OMISSIS-, è stata attinta dal provvedimento interdittivo antimafia prot. n. -OMISSIS- del 30 novembre 2023, emesso dalla Prefettura di Roma a fronte della richiesta della società di essere inserita nell’elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori dei lavori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa (cd. White list).

2. A fondamento del provvedimento interdittivo, la Prefettura di Roma ha valorizzato i rapporti e le interessenze riscontrate tra il socio unico ed amministratore della società ed altri soggetti ritenuti appartenenti o vicini alla criminalità organizzata.

3. La società ha impugnato la decisione dinanzi al Tribunale Amministrativo per il Lazio, Roma, deducendo censure di violazione e falsa applicazione degli artt. 84, 89 bis e 91 del D.Lgs. n. 159/2011, eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, motivazione irragionevole e illogica.

4. Il T.a.r. capitolino, con la sentenza in questa sede impugnata, ha respinto il ricorso, ritenendo legittima la valutazione di permeabilità mafiosa dell’impresa, sia in relazione ai rapporti familiari e personali del socio unico, sia alla potenziale esposizione della società agli interessi della criminalità organizzata.

5. L’originaria ricorrente ha impugnato la decisione riproponendo i motivi già respinti dal primo giudice, deducendo:

– l’inidoneità del deferimento all’autorità giudiziaria del Geom. -OMISSIS- per il reato contravvenzionale di cui all’art. 256, comma 2, del D.Lgs. n. 152/2006 – pur rientrante tra i cd. “reati spia” – a suscitare sospetti di vicinanza del medesimo e della società alla criminalità organizzata, come peraltro confermato dall’avviso di conclusione delle indagini preliminari emesso nel corso del successivo procedimento penale, nel quale non era stato affermato alcun collegamento con associazioni a delinquere di stampo mafioso;

– l’inidoneità dei rapporti tra il Geom. -OMISSIS- con altri soggetti pregiudicati a fondare il giudizio di permeabilità mafiosa dell’impresa, poiché i soggetti incontrati dal socio ed amministratore unico della società non avevano riportato condanne in relazione a reati spia, ovvero a reati associativi di stampo mafioso, ma solo risalenti ed isolate condanne per reati comuni, non incidenti sulla gestione della società;

– l’inidoneità dell’unico incontro tra il Geom. -OMISSIS- ed un altro soggetto pregiudicato per reati di stampo mafioso ad inferire la contiguità dell’impresa con la mafia;

– l’insussistenza di comprovati ed attuali rapporti con soggetti vicino alla cosca ndranghetista dei -OMISSIS-, avendo il socio unico ed amministratore della società avuto unicamente rapporti sporadici con alcuni soggetti non appartenenti al clan;

– l’insufficienza del solo rapporto parentale di -OMISSIS- con il germano -OMISSIS-, condannato per reati associativi in tema di stupefacenti, a fondare la prognosi di permeabilità mafiosa dell’impresa, non risultando la società odierna appellante in qualche misura riconducibile ad una regia di stampo familiare o in qualche misura condizionata da -OMISSIS-;

– l’insussistenza di rapporti tra la società appellante e la -OMISSIS- s.p.a., società confiscata per supposti collegamenti con ambienti di criminalità organizzata, in quanto i rapporti commerciali in questione non erano stati intrattenuti con il Sig. -OMISSIS- o con precedenti rappresentanti della società, bensì esclusivamente con l’amministratore giudiziario nominato dal Tribunale di Catanzaro, nell’ambito del controllo giudiziario cui la -OMISSIS- s.p.a. era stata sottoposta;

– l’irrilevanza delle commesse assegnata alla -OMISSIS- da taluni Enti locali sciolti per mafia (Comuni di -OMISSIS- e -OMISSIS-), non avendo la Prefettura considerato che, al momento dell’aggiudicazione delle gare, il Comune era già stato sciolto per infiltrazioni mafiose ed era già operativa una commissione straordinaria nominata per la gestione dell’ente.

6. In definitiva, secondo la tesi sostenuta dall’appellante, gli elementi valorizzati nel provvedimento non si connotano per quel grado di puntualità, concretezza e attualità che la normativa e la giurisprudenza in materia antimafia esigono, risolvendosi piuttosto in una narrazione frammentaria, caratterizzata da deduzioni presuntive e prive di un reale collegamento con un effettivo rischio di infiltrazione mafiosa nella gestione societaria.

7. Si sono costituiti il Ministero dell’Interno e la Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Roma, chiedendo la reiezione del gravame.

8. All’udienza pubblica del 18 settembre 2025 l’appello è stato introitato per la decisione.

9. L’appello non è fondato.

10. Giova premettere, richiamando una ormai consolidata giurisprudenza della Sezione (tra le tante, 16 giugno 2023, n. 5964; 22 maggio 2023, n. 5024; 27 dicembre 2019, n. 8882; 5 settembre 2019, n. 6105; 20 febbraio 2019, n. 1182), che l’informativa antimafia implica una valutazione discrezionale da parte dell’autorità prefettizia in ordine al pericolo di infiltrazione mafiosa, capace di condizionare le scelte e gli indirizzi dell’impresa. Tale pericolo deve essere valutato secondo un ragionamento induttivo, di tipo probabilistico, che non richiede di attingere un livello di certezza oltre ogni ragionevole dubbio, tipico dell’accertamento finalizzato ad affermare la responsabilità penale, e quindi fondato su prove, ma implica una prognosi assistita da un attendibile grado di verosimiglianza, sulla base di indizi gravi, precisi e concordanti, sì da far ritenere “più probabile che non” il pericolo di infiltrazione mafiosa.

La funzione di “frontiera avanzata” dell’informazione antimafia nel continuo confronto tra Stato e anti-Stato impone, a servizio delle Prefetture, un uso di strumenti, accertamenti, collegamenti, risultanze, necessariamente anche atipici come atipica, del resto, è la capacità, da parte delle mafie, di perseguire i propri fini. E solo di fronte ad un fatto inesistente od obiettivamente non sintomatico il campo valutativo del potere prefettizio, in questa materia, deve arrestarsi (Cons. St., sez. III, 30 gennaio 2019, n. 758).

Nella declinazione applicativa che questa Sezione ha fatto dell’istituto in commento, la misura interdittiva – essendo il potere esercitato espressione della logica di anticipazione della soglia di difesa sociale, finalizzata ad assicurare una tutela avanzata nel campo del contrasto alle attività della criminalità organizzata – non deve necessariamente collegarsi ad accertamenti in sede penale di carattere definitivo sull’esistenza della contiguità dell’impresa con organizzazione malavitose, e quindi del condizionamento in atto dell’attività di impresa, ma può essere sorretta da elementi sintomatici e indiziari da cui emergano sufficienti elementi del pericolo che possa sussistere il tentativo di ingerenza nell’attività imprenditoriale della criminalità organizzata (Consiglio di Stato sez. III, 11 aprile 2022, n. 2686).

Ai fini dell’adozione dell’interdittiva antimafia non è necessario provare l’intervenuta infiltrazione mafiosa, bensì soltanto la sussistenza di elementi sintomatico-presuntivi dai quali – secondo un giudizio prognostico latamente discrezionale – sia deducibile il pericolo di ingerenza da parte della criminalità organizzata; d’altro lato, tali elementi vanno considerati in modo unitario, e non atomistico, in modo tale che ciascuno di essi acquisti una valenza nella sua connessione con gli altri (Cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. III, 5 gennaio 2024, n. 193; id., 4 gennaio 2024, n. 142; id., 1 dicembre 2023, n. 10427; id., 17 ottobre 2023, n. 9016; id., 9 ottobre 2023, n. 8736; id., 27 settembre 2023, n. 8560; id., 7 agosto 2023, n. 7625; id., 21 luglio 2023, n. 7141; id., 19 luglio 2023, n. 7073; id., 16 giugno 2023, n. 5964; id., 4 aprile 2022, n. 2468; id., 3 marzo 2021, n. 1825).

La verifica della legittimità dell’informativa antimafia deve essere effettuata sulla base di un apprezzamento complessivo degli elementi e dei fatti i quali, visti nel loro insieme, possono costituire un’ipotesi ragionevole e probabile di permeabilità della singola impresa ad ingerenze della criminalità organizzata di stampo mafioso sulla base della regola causale del “più probabile che non”, integrata da dati di comune esperienza, evincibili dall’osservazione dei fenomeni sociali (quale è quello mafioso), e che risente dell’estraneità al sistema delle informazioni antimafia di qualsiasi logica penalistica di certezza probatoria raggiunta al di là di ogni ragionevole dubbio . Correlativamente, si sottolinea l’inaccettabilità di un approccio atomistico e parcellizzato che, considerando in modo autonomo ciascuno degli elementi indiziari presi in esame, finisca inevitabilmente per farne perdere la rilevanza nel legame sistematico con gli altri, con pregiudizio della loro complessiva efficacia sintomatica e dimostrativa (Cfr. Cons. Stato, sez. III, 31 gennaio 2024, n. 999; id., 19 gennaio 2024, n. 614; id., 4 gennaio 2024, n. 142; id., 3 ottobre 2023, n. 8644; id., 18 settembre 2023, n. 8395; id., 16 giugno 2023, n. 5976; id., n. 2468/2022, cit.; id., n. 1825/2021, cit.; id., 4 febbraio 2021, n. 1069; id., 20 gennaio 2020, n. 452; id., 30 gennaio 2019, n. 758; id., 11 giugno 2018, n. 3496; C.g.a.r.s., 4 luglio 2022, n. 793; id., 10 settembre 2019, n. 792; Cfr. Cons. Stato, sez. III, 8 febbraio 2024, n. 1282; id., 5 febbraio 2024, n. 1142; id., n. 8736/2023, cit.; id., 7 agosto 2023, n. 7625; id., 14 settembre 2018, n. 5410; id., 14 febbraio 2017, n. 670.).

11. Poste queste premesse, nel caso oggetto del presente giudizio, il coacervo di elementi fattuali valorizzati dalla Prefettura è stato correttamente ritenuto sufficiente a fondare la prognosi il pericolo di permeabilità criminale dell’impresa, con un giudizio – come si è detto – connotato da ampia discrezionalità di apprezzamento, con conseguente sindacabilità in sede giurisdizionale solo in caso di manifesta illogicità, irragionevolezza e travisamento dei fatti.

12. In particolare il Collegio ritiene dotati di significativa evidenza dimostrativa del pericolo di permeabilità criminale dell’impresa i seguenti elementi indiziari, posti dalla Prefettura a sostegno del provvedimento impugnato.

13.1. Rilevano, innanzitutto, i rapporti personali tra il socio unico ed amministratore ed altri soggetti pregiudicati per diverse fattispecie di reato (art. 416 bis c.p., traffico di stupefacenti, usura, estorsione, falsità materiali, truffa, ricettazione) o attinti da misure di prevenzione (sorveglianza speciale con obbligo di soggiorno, avviso orale), evinti da una serie considerevole di controlli, distribuiti in un arco di tempo pluriventennale, effettuati nella provincia di Reggio Calabria.

Il numero di controlli effettuati e la frequenza con la quale, nel corso di un periodo di tempo assolutamente significativo, il titolare dell’odierna appellante è stato trovato in compagnia di soggetti pregiudicati, alcuni dei quali per reati in tema di criminalità organizzata, non consente di ritenere episodici gli incontri, ma assume una rilevante efficacia dimostrativa di frequentazioni connotate da abitualità, nelle quali la risalenza nel tempo certifica la natura radicata dei rapporti.

A tal riguardo, la giurisprudenza ha avuto modo di rilevare che tra gli elementi rilevanti possono rientrare anche i ripetuti e non occasionali contatti o le frequentazioni con soggetti coinvolti in sodalizi criminali, che risultino avere precedenti penali o che comunque siano stati presi in considerazione in misure di prevenzione, purché non dipendano da mera causalità, o per converso da necessità ( Cfr. Cons. Stato, sez. III, 19 luglio 2023, n. 7081; id., 25 maggio 2023, n. 5163; id., 8 luglio 2020, n. 4372; id., 11 giugno 2018, n. 3496.).

13.2. Parimenti non contestata è la sottoposizione di -OMISSIS- a procedimento penale per il reato di attività di gestione di rifiuti non autorizzata ai sensi dell’art. 256 comma 2 del D. Lgs.n. 152/2006, “per aver realizzato/gestito, su area pubblica, un sito di stoccaggio/accumulo incontrollato di rifiuti misti da demolizione (oltre 182 tonnellate), in parte derivanti dai pubblici lavori eseguiti in nome e per conto del Comune di -OMISSIS-”.

La tipologia di reato contestato costituisce un potenziale indicatore del pericolo di condizionamento mafioso, avendo la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato già avuto modo di rilevare che il disvalore sociale e la portata del danno ambientale connesso ai reati in ambito di trattamento e smaltimento di rifiuti costituiscono, già di per se stessi, ragioni sufficienti a far valutare con attenzione i contesti imprenditoriali, nei quali sono rilevati, in quanto oggettivamente esposti al malaffare e, sempre più di frequente, al concreto pericolo di infiltrazioni delle associazioni criminali di stampo mafioso (v., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 21 dicembre 2012, n. 6618; Cons. St., sez. III, 28 aprile 2016, n. 1632).

13.3. Con riferimento ai rapporti tra il socio unico ed amministratore dell’odierna appellante ed il fratello, il Prefetto ha valorizzato sia i precedenti penali di quest’ultimo (ritenuti rilevanti anche ai fini antimafia, in particolare in relazione alla condanna per associazione finalizzata al traffico di stupefacenti), sia i controlli effettuati sul territorio, in occasione dei quali lo stesso è stato trovato in compagnia di altri soggetti pregiudicati o interdetti. Inoltre, il Prefetto ha esplicitato la natura delle cointeressenze societarie e patrimoniali intercorrenti tra i fratelli -OMISSIS-, relative alla percezione di redditi da parte di -OMISSIS- dalla impresa individuale -OMISSIS- di -OMISSIS-, conferita in piena proprietà all’allora costituenda -OMISSIS- s.r.l., ed ai legami commerciali della -OMISSIS- con la -OMISSIS- s.r.l.s., di cui -OMISSIS- è legale rappresentante, socio e amministratore unico.

13.4. Peraltro, il socio unico ed amministratore dell’odierna appellante è risultato essere parente di altri esponenti di famiglie malavitose, da parte della madre.

A proposito dei rapporti parentali e delle cointeressenze societarie, la giurisprudenza di questo Plesso ha avuto modo di ribadire l’amministrazione può altresì dare rilievo ai rapporti di parentela tra titolari, soci, amministratori, direttori generali dell’impresa e familiari, che siano soggetti affiliati, organici, contigui alle associazioni mafiose, laddove tale rapporto, per la sua natura, intensità o per altre caratteristiche concrete, lasci ritenere, per la logica del “più probabile che non”, che l’impresa abbia una conduzione collettiva e una regia familiare, di diritto o di fatto, alla quale non risultino estranei detti soggetti, ovvero che le decisioni sulla sua attività possano essere influenzate, anche indirettamente, dalla mafia attraverso la famiglia, o da un affiliato alla mafia mediante il contatto col proprio congiunto (Cfr. Cons. Stato, sez. III, 27 febbraio 2024, n. 1925; id., 19 gennaio 2024, n. 614; id., 17 ottobre 2023, n. 9016; id., 27 settembre 2023, n. 8395; id., n. 4856/2023, cit.; id., 3 novembre 2022, n. 9558; id., 7 giugno 2021, n. 4300; id., 14 ottobre 2020, n. 6204. In particolare, sebbene di regola si escluda che il semplice rapporto di parentela possa ex se costituire un sintomo di condizionamento mafioso (non essendo accettabile un’inferenza logica basata sul presupposto che il parente di un mafioso sia necessariamente anch’egli un mafioso: cfr. Cons. Stato, sez. III, 9 ottobre 2023, n. 8781), tuttavia esso può anche da solo fondare la prognosi infiltrativa, laddove assuma una intensità tale da far ritenere una conduzione familiare e una “regia collettiva” dell’impresa, nel quadro di usuali metodi mafiosi fondati sulla regia “clanica”, specie in alcune aree territoriali ed economiche: cfr. Cons. Stato, sez. III, 8 gennaio 2024, n. 248; id., 7 agosto 2023, n. 7625; id., 7 agosto 2023, n. 7599; id., 21 giugno 2022, n. 5086.)

14. Tutti questi elementi, di fatto valorizzati dal provvedimento prefettizio, devono essere valutati non atomisticamente, ma in chiave unitaria, secondo il canone inferenziale – che è alla base della teoria della prova indiziaria – quae singula non prosunt, collecta iuvant, al fine di valutare l’esistenza o meno di un pericolo di una permeabilità dell’impresa dell’appellante a possibili tentativi di infiltrazione da parte della criminalità organizzata, secondo la valutazione di tipo induttivo che la norma attributiva rimette al potere cautelare dell’amministrazione il cui esercizio va scrutinato alla stregua della pacifica giurisprudenza di questa Sezione (ex multis, Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 759/2019; n. 4837/2020 e n. 4951/2020).

15. Ebbene, è opinione del Collegio che nel caso di specie, dalla delibazione degli atti di causa emerga un inequivoco quadro fattuale tale da far ritenere che le circostanze complessivamente evidenziate dall’Amministrazione costituiscano dati sintomatici concordanti ed univoci, del tutto idonei a supportare il giudizio induttivo secondo cui l’attività di impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata.

16. Per questo motivo l’appello deve essere respinto.

17. Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate in ragione della peculiare natura delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge;

Spese compensate;

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante e tutti gli altri soggetti persone fisiche e giuridiche, nominativamente indicati nella presente sentenza;

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Nicola D’Angelo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla rilevanza dei rapporti parentali nell’emissione dell’Interdittiva antimafia. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Ordinanza di demoluzione – Errata o incompleta indicazione dell’area di sedime – Conseguenze.

L’errata o incompleta indicazione dell’area di sedime non influisce sulla legittimità dell’ordinanza; l’individuazione dell’area di pertinenza della “res abusiva” non deve, infatti, necessariamente compiersi al momento dell’emanazione dell’ingiunzione di demolizione, bensì nel provvedimento successivo con il quale viene accertata l’inottemperanza e si procede all’acquisizione gratuita del bene al patrimonio del Comune.

Pres. Passarelli di Napoli – Est. Ciconte

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3086 del 2022, proposto da
Luigi Giardino, rappresentato e difeso dall’avvocato Enrico Bonelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola e Bruno Crimaldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo in Napoli, p.zza Municipio, P.zzo San Giacomo;

per l’annullamento

– dell’ingiunzione a demolire del Comune di Napoli, Area Urbanistica – Servizio Antiabusivismo e condono edilizio – Settore antiabusivismo edilizio – Disposizione dirigenziale n. 20/A del 24 febbraio 2022 – Contenzioso Amministrativo 519/2021, notificata al ricorrente in data 4 aprile 2022

– di ogni altro atto preordinato, presupposto, connesso e conseguenziale, ivi compreso, per quanto occorra, i verbali di sopralluogo n. PG/2021/613269 del 12.8.21 (sopralluogo dell’11.8.21) e n. PG/2022/22926 del 18.1.22 (sopralluogo del 17.1.22);

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 16 luglio 2025 il dott. Nicola Ciconte e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto il provvedimento con il quale il Comune di Napoli, ai sensi dell’art.31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n.380 (testo unico edilizia), ha ordinato al ricorrente la demolizione delle opere abusivamente eseguite su un immobile di sua proprietà ed il ripristino dello stato dei luoghi, in relazione alle seguenti costruzioni: “1. Struttura di circa 700 mc con travi e pilastri in acciaio posta sul lato interno del cortile. 2. Manufatto su due livelli di mt. 2 per mt. 10 di circa 120 mc realizzato all’interno del vano garage. 3. Tettoia a forma di L di circa 15 mq.”.

2. Avverso tale atto, il ricorrente ha proposto il ricorso oggi in esame, affidato ai seguenti motivi in diritto:

2.1. “Violazione di legge – Violazione e falsa applicazione degli artt.6, 6bis, 10, 22, in relazione agli artt. 31 e 33 D.P.R. n.380/01 – Eccesso di potere per carenza e/o travisamento dei presupposti di fatto e di diritto – manifesta illogicità – perplessità in ordine al potere effettivamente esercitato – carenza di motivazione ed istruttoria – manifesta illogicità e contraddittorietà – altri profili – sviamento di potere”;

2.2. “Violazione e falsa applicazione dell’art.3, comma 1 e dell’art.6 D.P.R. n.380/01 – Violazione e falsa applicazione degli artt.10, 22 e 31 D.P.R. 380/01 in relazione agli artt. 31, 33 e 37 D.P.R. cit. – Violazione art.2, comma 1, l.r. Campania 28.11.2001, n.19 – Violazione delle norme di attuazione del P.R.G. vigente nel Comune di Napoli dettate per la zona agricola B – Sottozona Bb – Eccesso di potere per carenza assoluta dei presupposti di fatto e di diritto – difetto di motivazione e d’istruttoria – manifesta illogicità – carenza di pubblico interesse – altri profili”;

2.3. “Violazione di legge – Violazione e falsa applicazione dell’art.21 septies della l.241/90 nel testo mod. dall’art.14 L. 11.2.2005 n.15 e violazione dell’art.31 del D.P.R. 6.6.01 n.380 sotto altro profilo – violazione degli artt.24 e 113 Cost. – Carenza di motivazione e di istruttoria – Genericità – ancora più subordinatamente: illegittimità costituzionale dell’art.31 D.P.R. cit.”;

2.4. “Violazione degli artt. 7-13 l. 07.08.90, n.241 come mod. dalla l.n. 15/05 – Violazione dl giusto procedimento – Eccesso di potere per perplessità – Carente istruttoria – Difetto assoluto di motivazione”.

3. Il Comune, ritualmente intimato, si è costituito, resistendo al ricorso.

4. All’udienza di merito straordinaria del 16 luglio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Ciò premesso, il ricorso è infondato.

6. I primi due motivi possono essere trattati congiuntamente, data la loro stretta connessione logico-giuridica.

Il ricorrente sostiene che le opere oggetto dell’ordine di demolizione non siano sanzionabili ai sensi dell’art.31 del testo unico edilizia, in quanto eseguite sul patrimonio edilizio preesistente, per le quali non è richiesto il permesso di costruire, costituendo intervento “che comporta l’applicazione della sanzione prevista dall’art.37, ovvero, in subordine, dall’art.33 D.P.R. cit., ma giammai può comportare l’applicazione di quella di cui all’art.31”.

In particolare, in relazione alle opere contestate, assume che, rispetto alla primo, si tratti di “un manufatto realizzato all’interno di un cortile preesistente, con struttura costituita da “travi e pilastri in acciaio”, per una cubatura di circa 700 mc, che corrisponde a quella preesistente dello stesso cortile chiuso”; rispetto alla seconda, di “un manufatto che, ancorché realizzato su due livelli, sfrutta, per tutta la sua altezza, la cubatura del preesistente immobile, essendo “realizzato all’interno del vano garage”; quanto, infine, alla terza, di “una tettoia a forma di “L” di circa 15 mq., che non aggiunge alcun volume o superficie a quelli preesistenti”.

Secondo il ricorrente, pertanto, le riferite opere rientrano nell’attività edilizia libera o, al più, nel regime della CILA o della SCIA., non richiedendo, pertanto, il preventivo rilascio del permesso di costruire.

Da ciò discende la illegittimità della ingiunzione gravata.

6.1. Le censure sono infondate.

Il provvedimento impugnato si fonda sui verbali di sopralluogo effettuati dagli Agenti della Polizia locale.

In occasione del primo, risalente all’11 agosto 2021, gli Agenti della Polizia locale avevano constatato la realizzazione di “-Una struttura di circa 700 mc con travi e pilastri in acciaio posta sul lato interno del cortile. I sopralluoghi hanno dettagliato che tale struttura, realizzata senza titolo autorizzativo, ha creato un solaio intermedio in lamellare portante con getto cementizio, coprendo un’area di circa 100 mq, con una seconda copertura a falda unica in lamiera ondulata e una struttura in legno lamellare di circa 200 mq. Una successiva verifica ha riscontrato l’ampliamento del volume e l’installazione di montacarichi. – Un manufatto su due livelli di mt. 2 per mt. 10 di circa 120 mc realizzato all’interno del vano garage. Anche per questo manufatto, i sopralluoghi hanno accertato la realizzazione in assenza di titolo, con una struttura a due livelli di 2m x 10m che sfrutta la cubatura preesistente, con lavori che includono muri in termoblocchi e l’espansione di una parete preesistente”.

In occasione del sopralluogo effettuato l’11 novembre 2021, gli Agenti, dato atto che le riferite opere erano state “poste in sequestro in data 11 agosto 2021 e che per le stesse opere risulta essere stata emessa Ordinanza di convalida di sequestro datata 16 agosto 2021”, hanno riscontrato “un avanzamento dei lavori ponendo lo stesso in sequestro successivamente convalidato in data 11 novembre 2021”.

Infine, con sopralluogo del 17 gennaio 2022, i predetti hanno riscontrato “in violazione dei sigilli, un ulteriore avanzamento dei lavori” e la realizzazione di una ulteriore nuova opera consistente in “una tettoria in materiale ligneo a forma di “L” di lunghezza pari a m 15 x m 3 di altezza a falda unica spiovente”, provvedendo così ad un nuovo sequestro.

Tali opere non possono qualificarsi come interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria, né come opere soggette a CILA o SCIA, sicché appare corretta la inclusione delle stesse fra gli interventi subordinati a permesso di costruire, ai sensi dell’art.10 testo unico edilizia e, quindi, alla sanzione di cui al successivo art.31, disposta con il provvedimento gravato, ove si riscontri l’assenza del titolo.

Quanto alla prima delle tre opere oggetto di ingiunzione, si tratta, infatti, della realizzazione di una struttura in acciaio di circa 700 mc all’interno di un cortile, con creazione di solai intermedi e aumento di volume che, come condivisibilmente rilevato dal Comune resistente, costituisce chiaramente una nuova costruzione o una ristrutturazione edilizia pesante che comporta un aumento di volumetria e di superficie utile, con significativa alterazione della sagoma dell’edificio preesistente e del carico urbanistico che necessita di permesso di costruire.

Lo stesso è a dirsi per la seconda delle opere suddette, che ha visto la trasformazione del vano garage con la realizzazione di un manufatto su due livelli di circa 120 mc con l’utilizzo di termoblocchi e l’ampliamento di pareti, con conseguente modifica di sagoma e volume.

Infine, quanto alla tettoia a forma di “L” di mq 15 – che, per estensione e destinazione, non rientra fra nell’attività edilizia libera – deve evidenziarsi che le opere abusive non possono considerarsi atomisticamente, in modo separato e distinto, dovendosi, di contro, considerare unitariamente la natura abusive di esse.

Gli interventi contestati, nella loro considerazione necessariamente unitaria, creano, indubbiamente, nuovi volumi, incidendo in modo stabile sul territorio, in tal modo, necessitando del permesso di costruire.

Né possono ricondursi nell’ambito della manutenzione straordinaria, che presuppone la realizzazione di opere che lascino inalterata la struttura dell’edificio e la distribuzione interna della sua superficie, non certo la creazione di nuova volumetria (Cons. Stato, VI, 9 giugno 2023, n.5659).

Anche il tentativo di ricondurre gli interventi in questione nell’ambito della ristrutturazione edilizia non risulta condivisibile, dal momento che quest’ultimo intervento, laddove in ipotesi preveda anche un incremento di volume, necessita, in ogni caso, del permesso di costruire (Cons. Stato, VI, 9 giugno 2023, n.5659).

7. Con il terzo motivo, il ricorrente contesta la legittimità del provvedimento, laddove omette di “indicare l’esatta entità dei beni soggetti ad acquisizione, con la necessaria analitica indicazione dei dati catastali e della quantità (mq., mc., ecc.) delle opere da acquisire e dell’area pertinenziale assoggettata ad acquisizione”.

7.1. La censura è infondata.

La giurisprudenza amministrativa, anche di questo Tribunale, ha, infatti, precisato che l’errata o incompleta indicazione dell’area di sedime non influisce sulla legittimità dell’ordinanza; l’individuazione dell’area di pertinenza della “res abusiva” non deve, infatti, necessariamente compiersi al momento dell’emanazione dell’ingiunzione di demolizione, bensì nel provvedimento successivo con il quale viene accertata l’inottemperanza e si procede all’acquisizione gratuita del bene al patrimonio del Comune (ex plurimis, TAR Campania, VIII, 18 novembre 2024, n. 6313).

8. Infine, con il quarto motivo, il ricorrente ha dedotto la violazione degli artt.7-13 della legge 7 agosto 1990, n.241, lamentando la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento.

8.1. Il motivo è infondato, dovendosi fare applicazione della norma dettata dall’art.21-octies, comma 2, della legge n.241 del 1990, laddove prevede che “Il provvedimento amministrativo non è […] annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.

Quanto già dedotto nel corso dell’esame dei precedenti motivi di ricorso dimostra, infatti, che il contenuto del provvedimento gravato non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, sicché l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non può comportare l’annullamento dell’atto gravato.

9. Per tutte le ragioni sin qui esposte, il ricorso deve essere respinto, giacché infondato.

10. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo, con la precisazione che non può essere accolta la richiesta di refusione dei c.d. “oneri riflessi”, trattandosi di somme che attengono al rapporto retributivo del difensore con il proprio ente di appartenenza, il cui pagamento non può essere posto a carico della parte soccombente (Cass. civ., sez. II, 15 marzo 2023, n. 7399, richiamata da Cons. Stato, sez. II, 6 giugno 2025, n.4955, e sez. V, 4 giugno 2024, n. 5002).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite del Comune resistente, nella misura di €2.000,00, oltre spese generali ed accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente

Maria Grazia D’Alterio, Consigliere

Nicola Ciconte, Referendario, Estensore

L'articolo Sulle conseguenze discendenti dall’errata o incompleta indicazione dell’area di sedime nell’ordinanza di demolizione. proviene da Giustamm.

1. – Contratti della p.a. – Responsabilità e risarcimento – Chance di aggiudicazione – Risarcibilità – Onere di dimostrareuna seria probabilità di conseguire il vantaggio sperato.
2. – Contratti della p.a. – Responsabilità e risarcimento – Danno curriculare – Prova.

1. – La risarcibilità della “chance” di aggiudicazione è ammissibile solo allorché il danno sia collegato alla dimostrazione di una seria probabilità di conseguire il vantaggio sperato, dovendosi, per converso, escludere la risarcibilità allorché la “chance” di ottenere l’utilità perduta resti nel novero della mera possibilità  pertanto, per ottenere il risarcimento del danno anche per perdita di una “chance” è, comunque, necessario che il danneggiato dimostri, seppur presuntivamente ma pur sempre sulla base di circostanze di fatto certe e puntualmente allegate, la sussistenza di un valido nesso causale tra la condotta lesiva e la ragionevole probabilità del conseguimento del vantaggio alternativo perduto e provi, conseguentemente, la sussistenza, in concreto, dei presupposti e delle condizioni del raggiungimento del risultato sperato ed impedito dalla condotta illecita, della quale il danno risarcibile deve configurarsi come conseguenza immediata e diretta.
2. – Anche per il c.d. danno curricolare, il creditore deve offrire una prova puntuale del nocumento che asserisce di aver subito (il mancato arricchimento del proprio curriculum professionale), quantificandolo in una misura percentuale specifica applicata sulla somma liquidata a titolo di lucro cessante e dimostrando che la mancata aggiudicazione ed esecuzione del servizio ha precluso di acquisire ulteriori commesse pubbliche (di pari o superiore rilievo), o specificando quali sarebbero state le negative ricadute della mancata acquisizione della commessa, in termini di minore capacità competitiva e reddituale, sulle sue credenziali tecniche e commerciali. In generale, il danno curriculare, ancorato alla perdita della specifica possibilità concreta di incrementare il proprio avviamento per la parte relativa al curriculum professionale, da intendersi anche come immagine e prestigio professionale, al di là dell’incremento degli specifici requisiti di qualificazione e di partecipazione alle singole gare, deve essere oggetto di puntuale dimostrazione, ancorata alla perdita di un livello di qualificazione già posseduta ovvero alla mancata acquisizione di un livello superiore, quale conseguenze immediate e dirette della mancata aggiudicazione; alla mancata acquisizione di un elemento costitutivo della specifica idoneità tecnica richiesta dal bando oltre la qualificazione, sicché solo all’esito di tale dimostrazione, relativamente all’an, è possibile procedere alla relativa liquidazione nel quantum. Il tutto vale sempre che non debba ritenersi che, trattandosi di impresa leader nel settore di riferimento, l’aver conseguito già un curriculum di tutto rispetto renda la mancata aggiudicazione di un appalto non idonea, per definizione, ad incidere negativamente sulla futura possibilità di conseguire le commesse economicamente più appetibili e, più in generale, sul posizionamento dell’impresa nello specifico settore di mercato in cui è chiamata ad operare.

Pres. Corradino – Est. Scarpato

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8770 del 2024, proposto da
Azienda Ospedaliera Regionale San Carlo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Francesco Nicodemo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

S.L.E.M. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia, Aldo Loiodice, Giovanni La Fauci, Pasquale Procacci, con domicilio eletto presso lo studio Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

nei confronti

Regione Basilicata, non costituita in giudizio;
Serenissima Ristorazione S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Manzi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Alberico II n.33;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima) n. 216/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di S.L.E.M. S.r.l. e di Serenissima Ristorazione S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Raffaello Scarpato e uditi per le parti gli avvocati presenti in udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 18 dicembre 2018, S.L.E.M. s.r.l. (di qui in poi S.L.E.M.) ha impugnato, dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata, l’aggiudicazione disposta dall’Azienda Ospedaliera San Carlo di Potenza (di qui in poi AOR San Carlo) in favore di Serenissima Ristorazione S.p.a. (di qui in poi Serenissima), nella procedura per l’affidamento del “Servizio di preparazione e somministrazione pasti veicolati ai degenti e al personale dei presidi dell’ASM, dell’ASP, dell’AOR San Carlo, dell’IRCCS CROB, dell’ARDSU”, Lotto n. 3, contestando l’indisponibilità giuridica ovvero, in alcuni casi, l’inidoneità, dei centri di cottura esterni ed emergenziali indicati dall’aggiudicataria nella propria offerta tecnica.

In particolare, le censure della società ricorrente si sono appuntate sulla illegittima previsione, nell’offerta dell’aggiudicataria, dell’utilizzo di due centri di cottura esterni (siti in Tito ed in Rivello) e di cinque centri di cottura alternativi o d’emergenza (siti in Potenza, Melfi, Pescopagano, Villa d’Agri e Lagonegro), diversi da quelli interni alle strutture ospedaliere, a fronte della previsione del Capitolato tecnico di gara secondo cui “I pasti cotti, crudi, caldi e freddi da distribuire presso le strutture ospedaliere interessate dovranno essere preparati e confezionati presso un centro di cottura esterno, nella disponibilità della Ditta appaltatrice al momento della stipula del contratto, dedicato alla produzione, preparazione e confezionamento di pasti da asporto (…)” (art. 13.1), e “Ove l’esecutore del servizio per ragioni di emergenza sia impossibilitato ad utilizzare i centri di cottura interni e/o esterni dovrà comunque garantire l’esecuzione del servizio, mediante un centro di cottura alternativo, preventivamente individuato dalla Ditta appaltatrice, che abbia caratteristiche similari a quelli di cui all’art. 13.1, per caratteristiche tecniche, igienico-sanitarie e per i tempi di percorrenza” (art. 13.3-Centri cottura alternativi, locali, impianti ed attrezzature).

2. Il T.a.r. per la Basilicata, con la sentenza n. 371 del 16 aprile 2019, ha respinto il ricorso. La decisione è stata confermata in grado di appello dalla sentenza 1 gennaio 2020, n. 249, con la quale questa Sezione ha ritenuto che, alla data di presentazione dell’offerta, il centro di cottura esterno non dovesse essere già predisposto per l’esecuzione, risultando sufficiente che ne fosse stata attestata la disponibilità al momento della stipula del contratto, così come previsto anche per i centri di cottura alternativi.

3. A seguito di tali pronunce, l’AOR. San Carlo, data 15 giugno 2020, ha stipulato il contratto con l’aggiudicataria Serenissima, già affidataria del servizio in via d’urgenza nell’anno 2019.

4. Con nota datata 3 giugno 2020, S.L.E.M. ha diffidato la stazione appaltante al compimento della verifica dei requisiti di esecuzione, con particolare riguardo alla disponibilità dei centri di cottura da parte dell’aggiudicataria, ma l’AOR San Carlo non ha riscontrato tale diffida.

5. A fronte del silenzio serbato dall’Amministrazione, S.L.E.M. ha introdotto un successivo giudizio avverso il silenzio, dichiarato inammissibile per carenza di interesse dal T.a.r. per la Basilicata con la sentenza n. 151 del 2021.

6. Tale decisione è stata riformata in grado di appello dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. III, 23 febbraio 2022, n. 1283, con la quale è stato dichiarato l’obbligo dell’Azienda Ospedaliera intimata di concludere il procedimento di verifica dei requisiti di esecuzione in capo all’aggiudicataria.

7. In esecuzione del decisum, l’Azienda Ospedaliera ha adottato la deliberazione del Direttore generale n. 2022/765 del 4 luglio 2022, avente ad oggetto “ottemperanza sentenza del Consiglio di Stato n. 1283/2022”, con la quale ha affermato di aver acquisito dalla società Serenissima la documentazione integrativa inerente i centri di cottura esterni e di emergenza dichiarati in sede di gara, accertandone il possesso in capo all’aggiudicataria in data anteriore alla stipula del contratto (avvenuta in data 15 giugno 2020).

8. Tale determinazione è stata, a sua volta, impugnata in sede giurisdizionale da S.L.E.M., che ha contestato la tardività della verifica dei requisiti di esecuzione, compiuta successivamente, e non invece antecedentemente, alla stipula del contratto di affidamento del servizio per cui è causa, considerato altresì che la stipula del contratto era avvenuta in data 15 giugno 2020, ben oltre il termine di 60 giorni dall’aggiudicazione (risalente al 19 novembre 2018), come sancito dall’art. 32, co. 8, del D.lgs. n. 50/2016, dovendosi la verifica dei requisiti di esecuzione compiersi con riferimento alla situazione esistente a quest’ultima data o, al più, a quella di immissione in via d’urgenza nel servizio (avvenuta nel 2019).

9.Il T.a.r. per la Basilicata, con la sentenza n. 133, del 28 febbraio 2023, ha respinto il ricorso, ma la decisione è stata riformata in grado di appello dalla sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, 21 giugno 2023, n. 6074, con la quale è stato stigmatizzato l’irragionevole ed immotivato ritardo nell’approntamento dei mezzi necessari per l’esecuzione del contratto e nelle verifiche da parte della stazione appaltante.

Tale ultima decisone ha in particolare statuito che, sebbene i requisiti di esecuzione dovevano essere posseduti “al momento della stipula del contratto”, tale momento, unitamente alla presupposta verifica dei requisiti, non poteva essere protratto irragionevolmente ed ingiustificatamente rispetto al termine ordinatorio di 60 giorni dall’aggiudicazione.

Ciò posto, il Collegio non ha mancato di rilevare la sussistenza di criticità e di difficoltà concernenti l’effettiva e regolare disponibilità, in capo alla società aggiudicataria, di uno o più dei centri di cottura promessi in gara, risultando dagli atti di causa che al tempo della stipula del contratto (giugno 2020) il centro di cottura esterno ordinario di Tito, indicato in offerta quale centro principale per la preparazione dei pasti per il presidio dell’AOR San Carlo, non era stato ancora attivato; così come il servizio per i presìdi di Lagonegro, Melfi e Villa D’Agri era proseguito, con i precedenti gestori, in virtù di successivi provvedimenti sino a tutto il 24 giugno 2020.

Disposto, per tali ragioni, l’annullamento della determina del Direttore generale dell’AOR di Potenza n. 2022/00765 del 4 luglio 2022, il Collegio ha respinto la richiesta di dichiarare inefficace il contratto e di disporre il subentro di S.L.E.M. nell’esecuzione, tenuto conto, ai sensi dell’art. 122 c.p.a., dello stato di esecuzione del contratto e delle oggettive difficoltà di subentro, anche sul piano della continuità dei servizi erogati.

11. All’esito di tale articolata vicenda contenziosa, S.L.E.M. ha adito il T.a.r. per la Basilicata formulando apposita richiesta risarcitoria ai sensi dell’art. 30 c. 5 c.p.a., diretta al conseguimento del ristoro dei pregiudizi conseguenti alla condotta antigiuridica della stazione appaltante, come dimostrata dalla richiamata sentenza del Consiglio di Stato n. 6074/2023.

In particolare, la ricorrente ha dedotto che, per effetto della condotta dilatoria ed ostruzionistica della stazione appaltante, la società era stata privata della possibilità di conseguire l’aggiudicazione, che l’Amministrazione non avrebbe potuto negarle, previa revoca nei confronti della controinteressata.

12. Il T.a.r. ha parzialmente accolto la domanda, ritenendo il danno ingiusto provato, sulla base della illegittimità dell’attività amministrativa diretta alla contrattualizzazione del servizio ed alla verifica dei requisiti di esecuzione del contratto in capo alla società aggiudicataria, acclarata in sede giudiziaria, siccome immotivatamente tardiva ai sensi dell’art. 32, co. 8, del D.lgs. n. 50/2016.

Il danno patito è stato conseguentemente riconosciuto sub specie di pregiudizio da perdita di chance di conseguire l’aggiudicazione, non potendosi statuire con certezza che, in assenza del comportamento illegittimo serbato dalla stazione appaltante, la società ricorrente sarebbe risultata, a sua volta, aggiudicataria della commessa e non potendosi rinvenire un vincolo conformativo nella sentenza di annullamento dell’aggiudicazione.

Ritenuto sussistente, in ragione della succitata tardività nelle verifiche spettanti alla stazione appaltante, anche l’elemento soggettivo della colpa d’organizzazione, il T.a.r. ha riconosciuto, a titolo di lucro cessante, l’utile che la società ricorrente avrebbe conseguito in ragione dell’esecuzione del rapporto contrattuale nel quale sarebbe presumibilmente subentrata, in quanto seconda classificata, qualora l’Amministrazione non avesse illegittimamente ritardato la stipula del contratto e la verifica dei requisiti di esecuzione in capo all’aggiudicataria, parametrato al 7% del valore dell’offerta, decurtato del valore ritraibili dall’aggiudicazione del lotto n. 2, affidato ed eseguito da S.L.E.M. per effetto del vincolo di aggiudicazione previsto dal bando.

Peraltro il T.a.r ha riconosciuto alla ricorrente il c.d. danno curricolare, stimato in via equitativa nell’1% dell’importo dell’appalto, detratto quello relativo al lotto n. 2 della procedura di gara, applicando una decurtazione complessiva sul lucro cessante pari al 30%.

Il T.a.r. ha invece negato la sussistenza di profili risarcitori a titolo di danno emergente, ed ha disposto che alla quantificazione del danno si sarebbe dovuto procedere ai sensi dell’art. 34, co. 4, cod. proc. amm., in considerazione del tempo trascorso e della complessità dei calcoli da effettuare.

13. Con atto di appello ritualmente notificato e depositato, oggetto del presente giudizio, l’Azienda Ospedaliera Regionale San Carlo ha impugnato la decisione, affidando il gravame a 6 articolati motivi di censura.

13.1. Con il primo ordine di motivi, l’appellante ha reiterato l’eccezione di inammissibilità della domanda risarcitoria, sul presupposto che mai vi sarebbe stato l’annullamento dell’aggiudicazione, né l’accertamento della carenza dei requisiti di aggiudicazione nello spatium temporis intercorrente tra l’aggiudicazione e il contratto, mentre il primo giudice si era pronunciato come se l’aggiudicazione fosse stata annullata.

13.2. Con il secondo motivo, la stazione appaltante ha contestato la sussistenza dei requisiti previsti dall’art. 2043 c.c. per il risarcimento del danno, deducendo che nella sentenza di questa sezione n. 6074 del 2023 non è contenuto alcun accertamento in relazione alla carenza dei requisiti di esecuzione in capo a Serenissima, non sussistendo peraltro l’elemento del danno, vieppiù ingiusto. L’AOR San Carlo avrebbe infatti effettuato esattamente l’operazione di verifica sollecitata dal decisum, accertando la sussistenza dei requisiti di esecuzione, in ordine ai quali non esisteva alcuna decisione demolitoria.

L’effettuazione delle verifiche di competenza da parte dell’AOR San Carlo avrebbe altresì escluso anche eventuali profili di negligenza o imperizia e, dunque, l’elemento soggettivo della colpa in capo all’Amministrazione, la cui azione era stata ritardata dal lungo contenzioso in corso, coinciso in parte anche con il periodo dell’emergenza pandemica.

13.3. Con il terzo mezzo l’appellante ha contestato la sussistenza del nesso di causalità tra la condotta illecita ed i pregiudizi lamentati da S.L.E.M., poiché la chance riconosciuta e ristorata dal primo giudice non poteva ritenersi concreta, non essendovi alcun accertamento in ordine alla meritevolezza dell’aggiudicazione in favore di S.L.E.M., essendosi la sentenza del Consiglio di Stato limitata ad accertare l’ingiustificato ritardo in ordine alla stipula del contratto e alle presupposte attività di verifica dei requisiti di esecuzione.

13.4. Con il quarto motivo, l’appellante è tornata a contestare la sussistenza dell’elemento soggettivo della colpa in capo all’Amministrazione, in assenza di qualsivoglia accertamento in ordine alla spettanza del bene della vita, derivante dalla reiezione della domanda di annullamento dell’aggiudicazione.

13.5. Con il quinto mezzo, l’AOR San Carlo ha dedotto l’insussistenza del danno sub specie di lucro cessante, risultando la percentuale di utile indicata da S.L.E.M. e riconosciuta dal T.a.r. oggetto di contestazione, non avendo peraltro S.L.E.M. fornito la prova di non aver potuto utilizzare le maestranze e mezzi in quanto tenuti a disposizione per la commessa, e risultando in ogni caso essa aggiudicataria di un altro lotto di cui è stata esecutrice (non potendo aggiudicarsene più d’uno in virtù del vincolo di aggiudicazione previsto dal bando).

13.6. Infine, con il sesto motivo, l’appellante ha contestato il riconoscimento del danno curriculare, per assenza di prova.

14. Si è costituita S.L.E.M., eccependo in via preliminare la tardività dell’appello, in quanto proposto nei sei mesi dalla pubblicazione dalla sentenza, e non nei 120 giorni previsti dall’art. 120 c.p.a.

Nel merito, S.L.E.M. si è opposta all’appello, istando per la conferma della decisione impugnata.

15. Si è costituita Serenissima, aderendo alle deduzioni e richieste formulate dall’appellante.

16. All’udienza pubblica del 26 giugno 2025 l’appello è stato introitato per la decisione.

17. Preliminarmente, deve essere respinta l’eccezione di irricevibilità dell’appello per tardività formulata da S.L.E.M.

Quest’ultima ha invero adito il T.a.r. per la Bsilicata ai sensi dell’art. 30 c. 5 c.p.a., per ottenere il risarcimento del danno derivante dalla violazione delle norme del codice dei contratti pubblici e degli atti di gara accertata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 6074/2023, introducendo un giudizio di stampo risarcitorio esitato in una decisione che l’Amministrazione ha conseguentemente impugnato entro il termine ordinario di 6 mesi dalla pubblicazione della sentenza, non venendo in rilievo il termine dimezzato per il rito in materia di appalti di cui all’art. 120 c.p.a.

18. Nel merito l’appello è fondato solo limitatamente alle statuizioni del T.a.r. concernenti il riconoscimento del cd. “danno curriculare” in favore di S.L.E.M., mentre risultano infondate tutte le rimanenti censure formulate dalla Stazione appaltante, con conseguente conferma della sentenza in parte qua.

19. Osserva il Collegio che il T.a.r., con la decisione impugnata, ha correttamente individuato l’oggetto della condanna risarcitoria nella perdita di chance di conseguire l’aggiudicazione (e non nella mancata aggiudicazione tout court) determinata dal comportamento ondivago e comunque illegittimo della stazione appaltante.

19.1. In tema di risarcibilità della chance di conseguire l’aggiudicazione, la giurisprudenza ha chiarito che “La risarcibilità della “chance” di aggiudicazione è ammissibile solo allorché il danno sia collegato alla dimostrazione di una seria probabilità di conseguire il vantaggio sperato, dovendosi, per converso, escludere la risarcibilità allorché la “chance” di ottenere l’utilità perduta resti nel novero della mera possibilità (ex multis Cons. St., Sez. IV, 23 giugno 15 n. 3147); pertanto “per ottenere il risarcimento del danno anche per perdita di una “chance” è, comunque, necessario che il danneggiato dimostri, seppur presuntivamente ma pur sempre sulla base di circostanze di fatto certe e puntualmente allegate, la sussistenza di un valido nesso causale tra la condotta lesiva e la ragionevole probabilità del conseguimento del vantaggio alternativo perduto e provi, conseguentemente, la sussistenza, in concreto, dei presupposti e delle condizioni del raggiungimento del risultato sperato ed impedito dalla condotta illecita, della quale il danno risarcibile deve configurarsi come conseguenza immediata e diretta” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 26 ottobre 2020, n. 6465, 11 luglio 2018, n. 4225, sez. IV, 16 maggio 2018, n. 2907, sez. V, 25 febbraio 2016, n. 762, secondo cui, in particolare, la lesione della possibilità concreta di ottenere un risultato favorevole presuppone che sussista una probabilità di successo almeno pari al cinquanta per cento).

19.2. Nel caso di specie, S.L.E.M., seconda graduata nella procedura di gara, ha agito in giudizio non già per ottenere il risarcimento del danno da mancata aggiudicazione nella procedura sopra emarginata, ma per far valere il danno derivante dalla lesione delle possibilità di conseguire l’aggiudicazione, rese concrete ed attuali in ragione del collocamento in graduatoria, ed emerse a seguito delle statuizioni contenute nella sentenza di questa Sezione n. 6074/2023, che ha annullato la determina del Direttore generale dell’AOR di Potenza n. 2022/00765 del 4 luglio 2022, con la quale l’offerta di Serenissima era stata ritenuta congrua, ora per allora, in relazione alla disponibilità in capo a quest’ultima dei centri di cottura dichiarati in offerta.

Ciò non vuol dire che, per effetto della citata sentenza, sicuramente S.L.E.M. avrebbe conseguito l’aggiudicazione, ma significa che avrebbe avuto concrete chance di farlo, in qualità di seconda graduata, in ragione delle criticità e delle difficoltà concernenti l’effettiva e regolare disponibilità, in capo alla società aggiudicataria, di uno o più dei centri di cottura promessi in gara.

Dette criticità, è bene precisarlo, non concernono solamente il ritardo con il quale la stazione appaltante ha approntato i mezzi necessari per l’esecuzione del contratto ed ha eseguito le verifiche di propria competenza (peraltro solo genericamente giustificate dalla parte appellante e da quella controinteressata facendo riferimento al protrarsi del contenzioso, alle problematiche interne all’ospedale di Potenza, nonché alla sopravvenuta pandemia da Covid-19), quanto piuttosto (e soprattutto) la dimostrata indisponibilità, in capo a Serenissima, all’atto della stipula del contratto, dei centri di cottura promessi in offerta (in particolare quello sito in Tito, indicato in offerta quale centro di cottura principale per la preparazione dei pasti e sostituito di fatto con altro, non indicato in offerta).

19.3. Tali circostanze fattuali, pacifiche tra le parti, anche se differentemente giustificate soprattutto dalla controinteressata, sono sufficientemente caratterizzate e pertanto idonee a dimostrare che, all’atto della stipula del contratto, l’aggiudicataria non era nella condizione di assicurare quanto promesso in sede di offerta; senonché, la circostanza che tale incapacità sia stata accertata solo successivamente (e segnatamente solo a seguito del nutrito contenzioso di cui si è dato atto, culminato con la più volte citata sentenza di questa Sezione n. 6074/2023), unitamente alla decisione del Collegio giudicante di non disporre il subentro di S.L.E.M. nell’aggiudicazione e nel contratto ai sensi dell’art. 122 c.p.a., ha di fatto privato anche a posteriori S.L.E.M. della possibilità di conseguire l’utilità avuta di mira (id est l’aggiudicazione), rispetto alla quale tuttavia la stessa poteva vantare concrete e rilevanti possibilità di conseguimento, attesa la collocazione utile in graduatoria, che la società avrebbe potuto far valere se solo l’Amministrazione non fosse incorsa nei sopraevidenziati ritardi ed avesse correttamente eseguito le verifiche di propria competenza.

19.4. Risulta, pertanto, perfettamente integrato lo schema del danno da perdita di chance, collegato alla dimostrazione presuntiva, ma pur sempre ancorata a circostanze di fatto certe e puntualmente allegate, della sussistenza di un valido nesso causale tra la condotta lesiva e la ragionevole probabilità del conseguimento del vantaggio alternativo perduto, nonché della prova in concreto dei presupposti e delle condizioni del raggiungimento del risultato sperato ed impedito dalla condotta illecita, della quale il danno risarcibile deve configurarsi come conseguenza immediata e diretta (cfr. ex multis, Cons. St., sez. V, 26 ottobre 2020, n. 6465; id. 11 luglio 2018, n. 4225; id., sez. IV, 16 maggio 2018, n. 2907; id., sez. V, 25 febbraio 2016, n. 762).

19.5. Nessun dubbio, pertanto, può residuare sulla sussistenza di una posizione di vantaggio risarcibile (chance) in capo a S.L.E.M., né sul nesso causale tra il comportamento dell’Amministrazione e la lesione di questa posizione di vantaggio, in ragione della condotta antigiuridica e colpevole dell’AOR San Carlo accertata con la più volte citata sentenza n. 6074/2023 di questa Sezione (elemento, quest’ultimo, che peraltro si appalesa anche di superflua dimostrazione atteso che, come correttamente affermato nella decisone impugnata, la responsabilità della stazione appaltante in relazione al danno ingiusto da mancata aggiudicazione o di perdita di chance di conseguire l’aggiudicazione di una commessa pubblica ha natura oggettiva e non necessità di ulteriori indagini in punto di colpevolezza).

20. Fermo quanto precede, devono ulteriormente respingersi le deduzioni dell’appellante (agitate anche da Serenissima nella memoria conclusionale), relative alla valenza interruttiva del nesso causale attribuita all’operare del vincolo di aggiudicazione di non più di un lotto per ogni operatore economico, essendo S.L.E.M. risultata aggiudicataria del Lotto n. 2.

E’ facile obiettare al riguardo che, sulla base di quanto previsto dal bando di gara e dal disciplinare, il lotto n. 3, per cui è causa, ha un valore superiore a quello del lotto n. 2 (aggiudicato ed eseguito da S.L.E.M.); pertanto, quest’ultima avrebbe verosimilmente optato per l’esecuzione del lotto più conveniente, rinunciando a quello di importo inferiore, se avesse conseguito l’aggiudicazione del primo.

La presenza del vincolo di aggiudicazione, peraltro, se pur non può avere alcun effetto di elisione del nesso causale, è stata correttamente e prudentemente considerata dal T.a.r. nella sentenza impugnata, per limitare l’entità del risarcimento in misura corrispondente al quantum conseguito a seguito dell’aggiudicazione dell’appalto, relativamente al Lotto n. 2.

21. Non colgono poi nel segno le deduzioni formulate dalla parte appellante e dalla controinteressata in relazione al quantum risarcitorio, atteso che, da un lato, l’Amministrazione non ha contestato con argomentazioni puntuali, né in primo né in secondo grado, le allegazioni ed i calcoli posti da S.L.E.M. a fondamento della propria pretesa, e che, dall’altro, la controinteressata si è limitata a ritenere il dato esposto dalla ricorrente in primo grado non plausibile, comparandolo con l’utile da essa ritratto dalla commessa, ponendo in essere un raffronto certo eccentrico e privo di reale valenza dimostrativa.

22. L’appello dell’Amministrazione risulta al contrario fondato limitatamente alle censure relative al riconoscimento del cd. danno curriculare.

22.1. Richiamando le considerazioni sopra espresse in relazione al vincolo di aggiudicazione previsto dalla lex specialis, deve osservarsi che S.L.E.M. si è aggiudicata ed ha eseguito l’appalto in relazione al Lotto n. 2, arricchendo conseguentemente il proprio curriculum in relazione alla gara de qua, non potendo, per l’operare del vincolo, pretendere l’aggiudicazione di più di un lotto. Peraltro S.L.E.M., in relazione al danno curriculare, non ha assolto l’onere della prova, che secondo la granitica giurisprudenza di questo Consiglio di Stato incombe sull’operatore economico che lamenta il mancato arricchimento della propria esperienza curriculare.

Anche per il c.d. danno curricolare, infatti, il creditore deve offrire una prova puntuale del nocumento che asserisce di aver subito (il mancato arricchimento del proprio curriculum professionale), quantificandolo in una misura percentuale specifica applicata sulla somma liquidata a titolo di lucro cessante e dimostrando che la mancata aggiudicazione ed esecuzione del servizio ha precluso di acquisire ulteriori commesse pubbliche (di pari o superiore rilievo), o specificando quali sarebbero state le negative ricadute della mancata acquisizione della commessa, in termini di minore capacità competitiva e reddituale, sulle sue credenziali tecniche e commerciali (si confronti, a tale ultimo riguardo, Cons. St., sez. VI, 14 novembre 2023, 9755, secondo cui “In generale, il danno curriculare, ancorato alla perdita della specifica possibilità concreta di incrementare il proprio avviamento per la parte relativa al curriculum professionale, da intendersi anche come immagine e prestigio professionale, al di là dell’incremento degli specifici requisiti di qualificazione e di partecipazione alle singole gare, deve essere oggetto di puntuale dimostrazione, ancorata alla perdita di un livello di qualificazione già posseduta ovvero alla mancata acquisizione di un livello superiore, quale conseguenze immediate e dirette della mancata aggiudicazione; alla mancata acquisizione di un elemento costitutivo della specifica idoneità tecnica richiesta dal bando oltre la qualificazione S. (cfr. ad es. Cons. Stato, sez. III, 15 aprile 2019, n. 2435; Id., sez. IV, 7 novembre 2014, n. 5497), sicché solo all’esito di tale dimostrazione, relativamente all’an, è possibile procedere alla relativa liquidazione nel quantum (anche a mezzo di forfettizzazione percentuale applicata sulla somma riconosciuta a titolo di lucro cessante: cfr. ad es. Cons. Stato, Sez. V, 23 agosto 2019, n. 5803).

Il tutto vale sempre che non debba ritenersi che, trattandosi di impresa leader nel settore di riferimento, l’aver conseguito già un curriculum di tutto rispetto renda la mancata aggiudicazione di un appalto non idonea, per definizione, ad incidere negativamente sulla futura possibilità di conseguire le commesse economicamente più appetibili e, più in generale, sul posizionamento dell’impresa nello specifico settore di mercato in cui è chiamata ad operare ( cfr. ad es. Cons. Stato, Sez. V, 28 gennaio 2019, n. 689 e 7 novembre 2022, n. 9785)”.

22.2. Invero S.L.E.M. nel primo e nel secondo grado di giudizio, in disparte deduzioni generiche, non ha assolto al proprio onere probatorio al riguardo e, pertanto, la richiesta deve essere respinta.

23. Per queste ragioni, l’appello deve essere accolto solo in relazione alle censure afferenti al riconoscimento della posta risarcitoria relativa al cd. danno curriculare, in relazione alla quale nulla è dovuto dall’AOR San Carlo a S.L.E.M., dovendo la sentenza impugnata essere confermata in tutte le rimanenti statuizioni.

24. Le spese del doppio grado possono essere compensate, in ragione della peculiare natura delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei limiti di cui in motivazione.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere, Estensore

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