Alcuni mesi fa, con una sentenza molto significativa (n. 120/2014), la Corte costituzionale si è mossa, tra continuità e discontinuità, confermando l’insindacabilità dei regolamenti parlamentari in sede di giudizio di legittimità costituzionale (già affermata con la sent. n. 154/1985 e oggi “integrata” con l’espressa qualificazione degli stessi quale fonte generale dell’ordinamento, primaria e a competenza riservata), ma indicando espressamente la via del conflitto di attribuzione quale rimedio volto a contemperare le ragioni dell’autonomia costituzionale delle Camere e i diritti o i principi costituzionali con essa confliggenti[1].

La questione prendeva le mosse da un’ordinanza del 6 maggio 2013 con la quale la Corte di Cassazione sollevava questione di legittimità costituzionale riguardo l’art. 12 del Regolamento del Senato in forza del quale “Il Consiglio di Presidenza, presieduto dal Presidente del Senato […] approva i Regolamenti interni dell’Amministrazione del Senato e adotta i provvedimenti relativi al personale stesso nei casi ivi previsti”. L’incidente di costituzionalità nasceva in seno al procedimento per ricorso per Cassazione ex art. 111 Cost. di un dipendente del Senato avverso una decisione pronunciata in grado di appello dal Consiglio di Garanzia del Senato, in un giudizio di ottemperanza relativo a una causa di lavoro.
In specie, il dipendente, in seguito a un demansionamento asseritamente ingiustificato, dopo aver inutilmente sollecitato il Segretario generale all’adozione di provvedimenti ripristinatori, proponeva ricorso nel 2005 dinanzi alla Commissione contenziosa del Senato, organo di primo grado della giustizia domestica ai sensi dell’art. 72 del Testo unico delle norme regolamentari dell’Amministrazione riguardanti il personale.
Avverso la decisione a lui favorevole, l’Amministrazione del Senato proponeva ricorso innanzi al Consiglio di Garanzia, organo di appello ai sensi dell’art. 75 del citato Testo unico.
Con decisione del dicembre 2006, il Consiglio respingeva il ricorso confermando integralmente la decisione di primo grado.
Nel luglio 2007, rispetto alla totale inottemperanza dell’Amministrazione all’adempimento della decisione di condanna – Amministrazione che, anzi, procedeva con un ulteriore trasferimento d’ufficio dell’interessato – il dipendente presentava ricorso in ottemperanza, accolto, nel luglio 2010, in primo grado dalla Commissione contenziosa. La decisione era, tuttavia, impugnata dall’Amministrazione innanzi al Consiglio di Garanzia, il quale cassava la decisione di primo grado contro l’interesse del dipendente, che proponeva quindi ricorso straordinario ex art. 111 Cost. innanzi alla Corte di Cassazione, lamentando, tra gli altri, il vizio di omessa motivazione.

Valutato il dubbio di legittimità costituzionale, la Cassazione riteneva rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità dell’art. 12 del Regolamento del Senato, proponendo diversi parametri costituzionali. Secondo la ricostruzione del giudice di legittimità, infatti, l’art. 12 del Regolamento sarebbe innanzitutto in contrasto con il generale parametro dell’eguaglianza di cui all’art. 3 Cost., “in quanto una categoria di cittadini è esclusa dalla tutela giurisdizionale in ragione di un elemento (l’essere dipendenti dal Senato) non significativo ai fini del loro trattamento differenziato”. Il parametro dell’eguaglianza veniva integrato con il riferimento all’art. 111 Cost., la cui violazione – nella ricostruzione della Corte – sarebbe certamente integrata “non potendo definirsi giusto un processo che si svolge dinanzi ad una delle parti”. L’ordinanza di remissione citava ulteriori tre norme costituzionali che si pretendono violate: il diritto di difesa ex art. 24 Cost., il divieto di giudici speciali di cui all’art. 102 Cost. e l’art. 113 Cost., in forza del quale contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa.

Apertis verbis, con la sent. n. 120/2014 la Corte costituzionale, ribadendo il dogma dell’insindacabilità parlamentare, ha posto quest’ultimo in relazione al mero dato testuale dell’art. 134 Cost., precisando che “risiede […] in ciò, e non in motivazioni storiche o in risalenti tradizioni interpretative, la ragion d’essere attuale e di diritto positivo dell’insindacabilità degli stessi regolamenti in sede di giudizio di legittimità costituzionale”. Secondo la linea argomentativa assunta dalla Corte, riaffermare la matrice testuale di tale interpretazione apre (e, in effetti, ha aperto) le porte alla praticabilità di un conflitto di attribuzioni di poteri quale “sede naturale” per la questione posta alla sua attenzione: “In tale sede la Corte può ristabilire il confine – ove questo sia violato − tra i poteri legittimamente esercitati dalle Camere nella loro sfera di competenza e quelli che competono ad altri, così assicurando il rispetto dei limiti delle prerogative e del principio di legalità, che è alla base dello Stato di diritto”[2].

La non censurabilità attraverso questione incidentale di costituzionalità della normativa che prevede l’autodichia in materia di controversie di lavoro del personale delle Camere trova peraltro un preciso riscontro nella giurisprudenza costituzionale e, in specie, nella sent. n. 154/1985.

In quell’occasione la Corte costituzionale ha anzitutto fatto leva sul disposto letterale dell’art. 134 Cost. osservando che l’autonomia guarentigiata delle Camere – in forza della quale i regolamenti parlamentari sono adottati direttamente dall’Assemblea di ognuna delle due Camere a maggioranza assoluta dei componenti (art. 64, primo comma Cost.) – si traduce in atti (i regolamenti parlamentari, appunto) non riconducibili alla fattispecie degli atti con forza di legge oggetto di giudizio di costituzionalità. Formulando l’art. 134 Cost. – ha detto la Corte – “il costituente ha segnato rigorosamente i precisi e invalicabili confini della competenza del Giudice delle leggi nel nostro ordinamento, e poiché la formulazione ignora i regolamenti parlamentari, solo in via d’interpretazione potrebbe ritenersi che questi vi siano egualmente compresi. Ma una simile interpretazione, oltre a non trovare appiglio nel dato testuale, urterebbe contro il sistema”.
Ma oltre a quello testuale un altro dato (di sistema) ha indotto il Giudice delle leggi a escludere la riconducibilità dei regolamenti parlamentari agli atti con forza di legge. Ha difatti aggiunto la Corte che la Costituzione ha instaurato una democrazia parlamentare, connotata dalla precedenza attribuita al Parlamento collocato al centro del sistema, quale istituto fondante e caratterizzante l’ordinamento giuridico. Pertanto è nella logica di tale sistema che “alle Camere spetti – e vada perciò riconosciuta – una indipendenza guarentigiata nei confronti di qualsiasi altro potere, cui pertanto deve ritenersi precluso ogni sindacato degli atti di autonomia normativa ex art. 64, primo comma Cost.”.
Vi è di più. La centralità e la primazia del Parlamento si traducono anche in forme di garanzia nei confronti dell’ordinario esercizio del potere giurisdizionale. Anche per questo la Corte – sempre nella sent. n. 154/1985 – ha escluso che nel catalogo degli atti suscettibili di giudizio di costituzionalità, in via incidentale o principale, dell’art. 134 Cost. possano ritenersi compresi i regolamenti parlamentari.

Dunque già nel 1985 l’autodichia in materia di controversie di lavoro del personale delle Camere[3], in quanto riconducibile alla normativa regolamentare delle Camere stesse[4], non poteva essere oggetto di controllo di costituzionalità nella forma del giudizio incidentale.

Ma solo in epoca recente il dogma dell’insindacabilità dei regolamenti parlamentari tout court ha cominciato a modificarsi. Prima con l’intervento della Corte europea dei diritti dell’uomo che nella sent. 28 aprile 2009, Savino e altri c. Italia ha riconosciuto natura giurisdizionale agli organi di autodichia delle Camere[5], poi con la già citata sent. n. 120/2014 nella quale si è riconosciuto il dogma dell’insindacabilità dei regolamentari, ma in una prospettiva più ampia e maggiormente sensibile al principio di continuità del controllo di costituzionalità delle norme dell’ordinamento giuridico.

Ipse dixit. Non è possibile il giudizio incidentale di costituzionalità, ma lo è una verifica di costituzionalità per il tramite del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. In tale sede la Corte può stabilire il confine, ove questo sia violato, tra i poteri legittimamente esercitati dalle Camere nella loro sfera di competenza e quelli che competono ad altri, così assicurando il rispetto dei limiti delle prerogative e del principio di legalità, alla base dello Stato di diritto.

Dunque dalla non sindacabilità generalizzata dei regolamenti parlamentari si passa alla loro sindacabilità relativa nella forma del conflitto tra poteri dello Stato.

Questo il novum della sent. n. 120/2014 di cui la Corte di Cassazione ha certamente tenuto conto nel sollevare, lo scorso 19 novembre, il conflitto tra poteri dello Stato valutando la normativa subregolamentare del Senato invasiva delle attribuzioni del potere giudiziario e segnatamente della Cassazione stessa, chiamata a pronunciarsi sul ricorso proposto dal dipendente del Senato ai sensi dell’art. 111, settimo comma Cost.

La decisione che la Corte costituzionale a questo punto assumerà sarà destinata a inquadrare (definitivamente?) i rapporti tra gli organi della giurisdizione comune e gli organi di giustizia domestica, nonché a segnare il perimetro dell’estensione della potestà di controllo della Corte costituzionale sui regolamenti parlamentari.

Una riflessione è comunque d’obbligo.

Nella citata evoluzione della giurisprudenza costituzionale (dalla sent. n. 154/1985 alla sent. n. 120/2014) può sicuramente leggersi un’applicazione di settore del principio di continuità del controllo di costituzionalità che vuole che non ci siano “zone franche” sottratte al controllo di costituzionalità[6].
In dottrina si ritiene che le zone franche dal sindacato di costituzionalità maggiormente problematiche sono soprattutto “quelle che risultano da una sorta di modus vivendi che la Corte costituzionale ha stabilito con la classe politica che governa il Paese”[7] e che ha le sue basi nell’art. 66 Cost., in forza del quale “Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità”, e nella citata sent. n. 154/1985, con la quale la Corte costituzionale ha affermato che i regolamenti parlamentari non sono atti aventi forza di legge ai sensi dell’art. 134 Cost. e che, pertanto, essi non sono sindacabili dalla Corte costituzionale.
Molte altre pronunce, sia della Corte costituzionale che dei giudici comuni, hanno sviluppato questi principi per dedurne la generale insindacabilità degli atti non legislativi del Parlamento, fino a consentire la formazione di una sorta di “giurisdizione domestica”, composta di personale parlamentare competente a giudicare sulle controversie fra le Camere e i loro dipendenti[8].
È dalla sent. n. 120/2014 che i regolamenti parlamentari, pur costituendo espressione dell’autodichia delle Camere, non risultano più esenti da controllo in quanto censurabili in sede di conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato.
Se oggi risulta dunque ineludibile il giudizio (seppur in via “indiretta”) della Corte costituzionale, deve ritenersi del tutto verosimile che il conflitto sollevato sarà ritenuto ammissibile dalla Corte. Diversamente, si creerebbe una zona franca nel sistema di giustizia costituzionale proprio in un ambito strettamente connesso con l’assetto democratico (qual è l’organizzazione interna delle Camere), così determinandosi un vulnus intollerabile per l’ordinamento costituzionale complessivamente considerato.

Peraltro, la conclusione per cui è possibile il raffronto tra normativa subregolamentare del Senato e la Costituzione e che lo strumento processuale di verifica è il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato risulta consonante con un canone ancor più generale: la contrarietà di una norma alla Costituzione non comporta sempre e necessariamente un vizio di illegittimità costituzionale cui debba conseguire una pronuncia dichiarativa di illegittimità costituzionale.
Difatti, anche secondo la più recente giurisprudenza costituzionale (sent. n. 238/2014)[9], che ha preso in considerazione la fattispecie della normativa generata dal c.d. trasformatore automatico insito nel meccanismo dell’art. 10, primo comma Cost., la normativa così prodotta può in ipotesi violare principi e diritti fondamentali dell’ordinamento costituzionale repubblicano: ma in tale circostanza la conseguenza non è già la dichiarazione di incostituzionalità della norma consuetudinaria, bensì l’inoperatività dell’automatismo nomopoietico che la Corte costituzionale può essere chiamata a verificare.
Anche dei regolamenti comunitari – che, secondo la nota dottrina dei controlimiti, potrebbero in ipotesi risultare in violazione dei principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale e dei diritti inalienabili della persona umana (sent. n. 232/1989)[10] – non è predicabile la possibilità di una dichiarazione di illegittimità costituzionale[11].
Analogamente, la normativa prodotta dal Senato nell’esercizio del potere regolamentare riconosciuto dalla Costituzione (art. 64, primo comma Cost.) potrebbe anch’essa, in ipotesi, violare un principio o un diritto fondamentale. Ma in tale evenienza la conseguenza non è la dichiarazione di incostituzionalità di detta normativa, bensì il carattere invasivo di tale potere normativo rispetto ad altri poteri dello Stato, e segnatamente del potere giurisdizionale. Invasività, questa, che a fortiori la Corte è oggi chiamata ad accertare e dichiarare.

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[1] Cfr. M. Manetti, La Corte costituzionale ridefinisce l’autonomia delle Camere (ben oltre i regolamenti parlamentari e l’autodichia), in Rivista AIC, ottobre 2014; T.F. Giupponi, La Corte e la “sindacabilità indiretta” dei regolamenti parlamentari: il caso dell’autodichia, in www.forumcostituzionale.it, 3 luglio 2014; R. Dickmann, Tramonto o rilegittimazione dell’autodichia delle Camere? (Nota a Corte cost., 5 maggio 2014, n. 120), in www.federalismi.it, 14 maggio 2014.
[2] V. L. Testa, La Corte salva (ma non troppo) l’autodichia del Senato. Brevi note sulla sent. Corte cost. n. 120 del 2014, in www.federalismi.it, 14 maggio 2014.
[3] Sull’autodichia in generale v., tra gli altri, P. Pisicchio, Aspetti dell’autodichia parlamentare, Bari, 2010. V. anche S. Conforti, Brevi considerazioni sul principio dell’autodichia, in Giur. it., 2005, 1886 ss.; P. Di Muccio, L’autodichia parlamentare sugli impiegati delle Camere, in Dir. soc., 1990; A.M. Sandulli, Spunti problematici in tema di autonomia degli orani costituzionali e di giustizia domestica nei confronti del loro personale, in Giur. it., 1977, 1831 ss.
[4] Sulla natura e sull’insindacabilità dei regolamenti parlamentari in generale v. G.G. Floridia, voce Regolamenti parlamentari, in Dig. disc. pubbl., 1997, 70 ss.; M. Manetti, voce Regolamenti parlamentari, in Enc. dir., 1988, 639 ss.; A. Manzella, Il Parlamento, Bologna, 1977, soprattutto 56 ss. V. anche S. Panunzio, Sindacabilità dei regolamenti parlamentari, tutela giurisdizionale dei dipendenti delle Camere e giustizia politica nello Stato costituzionale di diritto, in Giur. cost., 1978, 256 ss.; G.F. Floridia, Il regolamento parlamentare nel sistema delle fonti, Milano, 1986.
[5] Cfr., tra gli altri, a N. Occhiocupo, La Corte europea dei diritti dell’uomo dà il suo imprimatur all’autodichia della Camera dei Deputati e degli altri organi costituzionali dello Stato italiano, in Diritto dell’Unione europea, 2010, 397 ss.; S.M. Cicconetti, Corte europea dei diritti dell’uomo e autodichia parlamentare, in Giur. it., 2010, 1271 ss.; N. Occhiocupo, Alla ricerca di un giudice: a Berlino, ieri; a Strasburgo, oggi; a Lussemburgo e a Roma, domani, forse, in www.forumcostituzionale.it, 2009; G. Malinconico, I “codici di procedura” dell’autodichia della Camera dopo la decisione n. 14/2009 della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo. Guida alla lettura delle modifiche dei regolamenti di tutela giurisdizionale, in www.federalismi.it, 18 novembre 2009.
[6] Cfr. A. Pizzorusso, Zone d’ombra” e “zone franche” della giustizia costituzionale italiana, in www.giurcost.org.
[7] Cfr. A. Pizzorusso, Zone d’ombra” e “zone franche” della giustizia costituzionale italiana, cit.
[8] V. Cass., sent. 10 aprile 1986, n. 2546, in Foro it., 1986, I, 1139; 23 aprile 1986, n. 2861, ibid., 1828; 18 febbraio 1992, n.1993, ibid, 1993, I, 1654.
[9] Su cui v. R. Dickmann, Il “Diritto al giudice” di cui all’art. 24 Cost. come principio supremo e limite al diritto internazionale generalmente riconosciuto, in www.federalismi.it, 19 novembre 2014.
[10] Cfr. F. Donati, La motivazione nella sentenza 232 del 1989 ed il bilanciamento tra interessi nazionali ed interessi comunitari nel sindacato sui controlimiti, in A. Ruggeri (a cura di), La motivazione delle decisioni della Corte costituzionale, Torino, 1994, 494 ss. Più in generale v. M. Cartabia, A. Celotto, La giustizia costituzionale in Italia dopo la Carta di Nizza, in Giur. cost., 2002, 4498 ss.
[11] Cfr. Corte cost., sent. n. 183/1973 e ord. n. 509/1995.

(pubblicato il 30.1.2015)

Note

L'articolo Perché è quella del conflitto la strada da percorrere<br> (Brevi riflessioni a margine di Cassazione, SS.UU. civili, ord. n. 26934/2014) proviene da Giustamm.

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(pubblicato il 28.1.2015)

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(pubblicato il 29.1.2015)

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L'articolo La giurisdizione dei diritti costituzionali tra potere pubblico e interesse legittimo: la <i>relativizzazione</i> dell’inviolabilità proviene da Giustamm.

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(pubblicato il 29.1.2015)

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(pubblicato il 7.1.2015)

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L'articolo Semplificazioni e complicazioni nei titoli edilizi proviene da Giustamm.

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(pubblicato il 15.1.2015)

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L'articolo La semplificazione sproporzionata: procedimenti e interessi alla ricerca di equilibrio e identità. Il caso del Testo unico dell’edilizia dopo il decreto cd. Sblocca Italia proviene da Giustamm.

Sommario: 1. Premessa. – 2. L’evoluzione del sistema. – 3. Il conflitto tra centro e periferia. – 4. Le prospettive alla luce della proposta di riforma dell’art. 117 della Costituzione.

1. Quali sono le ragioni che rendono così difficile la realizzazione delle grandi opere, tanto che molto spesso si è costretti a intervenire addirittura con disposizioni legislative specifiche, come è avvenuto da ultimo con il d.l. n. 133/2014? Perché l’amministrazione non riesce a costruirle in modo rapido ed efficiente? (Ricordo che, secondo quanto riferito dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei ministri proprio in questi giorni, a dodici anni di distanza la percentuale di realizzazione di opere a norma della legge obiettivo n. 443/2001 è solo del 15 per cento; che i tempi di esecuzione di strade, ponti e viadotti rispetto al 2011 sono passati da 4,4, a 4,5 anni e quelli relativi alle opere più importanti rispetto al 2009 si sono allungati addirittura del 30 per cento, da 11 a 14,6 anni; che i tempi della fase di progettazione, che vanno dai 2 ai 6 anni, sommati a quelli dell’affidamento, che oscillano tra i 5 e 16 mesi, sono pari o superiori a quelli della costruzione materiale, che variano da 5 mesi a 7 anni.) Per quale motivo di solito nell’esecuzione di una infrastruttura si assiste a continue variazioni da una soluzione progettuale all’altra, da un regime giuridico all’altro, da un sistema di appalto all’altro, con o senza general contractor, da una valutazione di impatto ambientale all’altra, da una autorizzazione all’altra e cosi via?
Proverò a rispondere a queste domande esaminando la disciplina giuridica vigente al fine di verificare quanto essa incida sulla situazione attuale, tralasciando dunque le variabili politiche, tecniche ed economiche relative ai modelli di sviluppo, che sono espressione di diverse concezioni del rapporto tra soggetti pubblici e privati. Naturalmente, avendo a disposizione poco tempo, mi limiterò a tracciare le linee generali del problema, soffermandomi, prima, sui caratteri del sistema e indicandone, poi, le prospettive con riferimento al progetto di riforma dell’art. 117 della Costituzione in corso di esame da parte del Parlamento, che è l’aspetto più attuale (anche in considerazione del fatto che il recente pacchetto “direttive appalti e concessioni” – la direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, la direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici e la direttiva 2014/25/UE sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi posta – non prevede mutamenti rilevanti in tema di grandi opere).

2. Come è noto, sul tema della disciplina giuridica delle grandi opere si è sviluppato un dibattito ampio, ancorché sinora non produttivo di effetti concreti. Vi sono moltissimi contributi della dottrina (tanto che è stato fatto notare – con non poco gusto del paradosso– come il numero delle pagine scritto sia inversamente proporzionale al numero delle infrastrutture effettivamente realizzate). Vi sono numerosissime decisioni del giudice amministrativo, che ne evidenziano le criticità. Vi è una vasta serie di documenti di carattere amministrativo, tra i quali emergono il Programma infrastrutture strategiche del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con i relativi aggiornamenti, e le relazioni annuali della Corte dei conti sul rendiconto generale dello Stato, che sono una indispensabile fonte di informazione per chiunque voglia analizzare il funzionamento del sistema.
Da questo dibattito emerge chiaramente come l’attuale regolamentazione sia del tutto inefficace. D’altra parte, tutti sappiamo quanto sia elevato il numero delle grandi opere ancora in corso, opere che in molti casi hanno richiesto dai 20 ai 30 anni tra progetti e cantieri, quando ci sono (l’elenco è lunghissimo, basti ricordare, tra tutte, la variante di valico tra Firenze e Bologna, il completamento dell’autostrada tirrenica tra Cecina e Civitavecchia, la linea ferroviaria dell’alta velocità tra est e ovest, il terzo valico ferroviario tra Milano e Genova).
Le ragioni giuridiche di questa situazione sono molteplici. Limitandosi alle principali, si pensi, ad esempio, alla disciplina normativa, disordinata e confusa, nonostante il tentativo di riconduzione a unità operato con il Codice dei contratti pubblici, che non ha sortito gli effetti auspicati (anche perché è stato oggetto di oltre 70 provvedimenti di modifica): una disciplina espressione di interventi normativi che si sono succeduti nel tempo in modo non coordinato e che sono espressione di livelli diversi di governo, quello europeo, quello nazionale e quello regionale. Ovvero si pensi al sistema dei controlli, che sono di tipo prevalentemente impeditivo, sovrapposti e ambigui nella applicazione, perché la varietà della interpretazione delle norme tecniche che può essere data sul territorio nazionale da parte delle regioni ne rende imprevedibile l’esito. O ancora si pensi agli effetti che derivano dall’azione del giudice penale, che spesso determina situazioni di particolare ambiguità, soprattutto quando, per un verso, l’attività giudiziaria si concretizza in una partecipazione alla gestione amministrativa, cioè in una sorta di supplenza nei confronti della pubblica amministrazione, e, per l’altro, si pretende di dimostrare l’esistenza di un reato sulla base della presenza del vizio di eccesso di potere. Questi ultimi due aspetti, peraltro, di fatto paralizzano l’amministrazione, perché le impediscono di prendere decisioni, dando un alibi a chi non vuole assumere responsabilità e generando corruzione.
Accanto a queste ragioni, però, ve ne è un’altra, che è quella di maggior rilievo: la profonda contrapposizione tra interessi differenti, non sempre facilmente conciliabili tra loro. In particolare, è il rapporto tra centro e periferia ad aver evidenziato i maggiori punti deboli, soprattutto a seguito delle modificazioni istituzionali in materia di competenze legislative statali e regionali che sono state introdotte, con una peculiare inversione logica perché le riforme costituzionali dovrebbero precedere quelle amministrative, prima, con le leggi n. 59/1997 e n. 127/1997 sul decentramento amministrativo e, poi, con la legge costituzionale n. 3/2001 di riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, per continuare con la successiva legge n. 42/2009 sul federalismo fiscale con i relativi decreti di attuazione.
Tali interventi hanno segnato un mutamento dell’idea di opera pubblica e, conseguentemente, degli indirizzi di politica legislativa in materia.
Sino alla fine degli anni Ottanta dello scorso secolo, infatti, l’infrastruttura veniva considerata un bene dell’intera collettività nazionale. Pertanto, il Governo era in grado di imporre abbastanza agevolmente le proprie scelte alle comunità locali. D’altra parte, queste ultime erano cointeressate alla realizzazione delle grandi opere pubbliche perché miravano allo sviluppo delle infrastrutture sul proprio territorio e, dunque, non si contrapponevano al centro. Ne derivava che il modello di sviluppo era uniforme, anche perché non vi era ancora piena sensibilità sul problema dell’ambiente, tanto è vero che tra i criteri di valutazione di un’opera non rientrava quello della sostenibilità.
In seguito, si è ritenuto che le comunità locali interessate dovessero essere coinvolte nel processo di decisione e compensate per gli effetti negativi che l’esecuzione dell’opera inevitabilmente comporta soprattutto a livello ambientale. In questo modo è venuta meno la condivisione della politica di realizzazione delle infrastrutture e si è sviluppata una forte conflittualità tra Stato e regioni, con la conseguenza che si è ancor più accentuata la complessità di una disciplina già di per sé caotica.
Per far fronte alla situazione di inadeguatezza che ne è derivata si è scelto di adottare provvedimenti specifici di carattere emergenziale nella convinzione che la disciplina esistente costituisse un impedimento all’esecuzione delle grandi opere.
Se non che, invece di riordinare le regole, semplificandole, si è cercato di eluderle, introducendo deroghe ed eccezioni, limitandone l’ambito di applicazione, moltiplicando le misure speciali con riferimento a specifici settori, prevedendo regimi particolari per categorie di opere ovvero, addirittura, per singole opere.
Sul piano amministrativo, poi, sempre più spesso si è fatto ricorso alla figura del commissario straordinario, per quanto con varie denominazioni e configurazioni. Una modalità di intervento prevista per casi eccezionali, secondo quanto stabilito ora dall’art. 163 del Codice dei contratti pubblici, è divenuta così una modalità di intervento ordinaria e generale. Ma per la pianificazione e la realizzazione delle grandi opere sono necessari tempi medio/lunghi e sistemi regolatori stabili che assicurino un elevato livello di certezza, in modo da permettere una valutazione equilibrata dei rischi connaturati a questo tipo di lavori e agevolare gli investimenti; mentre la nomina di un commissario straordinario ha natura contingente e dipende da decisioni dei singoli Governi, che spesso risultano estemporanee perché vengono sconfessate da quelli successivi.
Si noti, peraltro, come, in ogni caso, l’ampia adozione di misure emergenziali non abbia rimediato alle carenze della disciplina vigente e, dunque, non abbia consentito di risolvere i problemi del settore: anche utilizzando strumenti straordinari e non applicando le regole esistenti, infatti, le infrastrutture hanno continuato a non essere realizzate oppure a esserlo con grande lentezza e fatica.

3. È opinione diffusa che il conflitto tra centro e periferia in materia di grandi opere pubbliche si sia esasperato dopo la modifica del Titolo V della Parte II della Costituzione del 2001.
Certamente la lentezza nella realizzazione delle infrastrutture era un dato di fatto anche prima. Tuttavia, la legislazione concorrente ha esaltato l’inclinazione alla discussione, ai veti incrociati, al rinvio di progetti da un ente a un altro, alle inerzie delle amministrazioni, invece di favorire accordi, cooperazioni istituzionali e decisioni chiare. In altre parole, il fallimento delle politiche di sviluppo delle infrastrutture negli ultimi anni, con l’ulteriore peggioramento in termini di costi e tempi, sembra imputabile soprattutto alle incursioni regionali in materia, a partire dalla fase della pianificazione delle opere della legge obiettivo n. 443/2001 (che dalle originarie 20 salirono a oltre 200 proprio per soddisfare le richieste delle regioni) sino a quella della loro realizzazione in cantiere (come è avvenuto da ultimo con l’interpretazione della Regione Toscana sulla disciplina dell’utilizzazione delle terre e rocce da scavo di cui al d.m. n. 161/2012 che ha bloccato per mesi i lavori di realizzazione della variante di valico del tratto autostradale Firenze-Bologna) o ancora a quelle del collocamento delle antenne di telecomunicazione e dello smaltimento dei rifiuti. D’altra parte, a partire dalla sentenza della Corte costituzionale n. 303/2003 sulla legge obiettivo si è verificata una quantità enorme di conflitti espliciti e non.
In proposito, giova ricordare, seppur a grandi linee, i termini della questione.
Nella formulazione precedente alla riforma del 2001, l’art. 117 attribuiva alla competenza legislativa concorrente delle regioni ordinarie, tra l’altro, le materie dell’urbanistica, della viabilità, degli acquedotti, dei lavori pubblici di interesse regionale, della navigazione e dei porti lacuali. Il criterio di ripartizione era quello della dimensione territoriale dell’opera e del suo livello regionale o sovraregionale, anche se potevano realizzarsi spostamenti di competenza per ragioni di connessione con interessi statali. In pratica, la circostanza che la qualificazione dell’interesse sottostante all’esecuzione dell’opera venisse considerata elemento di attribuzione della competenza normativa comportava che allo Stato fosse riservata la competenza sui lavori pubblici di maggior rilievo, cioè quelli che interessavano la collettività nazionale o che, in ogni caso, superavano l’ambito regionale. Sul punto, la Corte costituzionale, già a partire dalla sentenza n. 183/1972 e poi con quella n. 177/1988, aveva chiarito che il concetto di “interesse regionale” doveva essere individuato con riferimento alla dimensione territoriale, di modo che il riparto di competenze tra Stato e regioni andava relativizzato e subordinato al principio della prevalenza del perseguimento dell’interesse nazionale. Ne derivava che, in presenza di tale condizione, lo Stato ben poteva oltrepassare il confine della legislazione per principi e dettare norme specifiche e dettagliate in materia.
In definitiva, sino alla seconda parte degli anni Novanta, i rapporti tra Stato e regioni nel settore delle opere pubbliche sono stati condizionati, da una parte, dalla esigenza di assicurare l’uniformità di soddisfazione dell’interesse nazionale anche in modo differente dai diversi strumenti urbanistici regionali e, dall’altra, dalla preoccupazione di non restringere eccessivamente e irragionevolmente le prerogative regionali (ne è stato un esempio l’art. 81 del d.P.R. n. 616/1977, che disciplinava il potere statale di realizzare infrastrutture in difformità dell’assetto urbanistico, previa intesa con la regione interessata).
In seguito, però, con la legge n. 59/1997 e soprattutto con il d.lgs. n. 112/1998, le competenze statali sono state ridotte al minimo, perché ha prevalso l’orientamento volto a valorizzare il carattere strumentale e trasversale delle opere pubbliche rispetto alle funzioni, pur permanendo il criterio di riparto fondato sulle dimensioni dell’opera (come nel caso delle grandi infrastrutture di trasporto) ovvero sulle opere riconducibili alle materie rimaste di competenza esclusiva dello Stato.
In questo modo, alcune categorie di opere che l’art. 88 del d.P.R. n. 616/1977 ricomprendeva nell’ambito statale sono diventate oggetto di disciplina di leggi regionali di settore e, quindi, di competenza non più di una ma di varie amministrazioni. È stato così superato, ancor prima della modifica costituzionale del 2001, il concetto di lavoro pubblico di interesse regionale di cui all’articolo 117 della Costituzione, che limitava l’intervento delle regioni, attribuendo loro un ruolo marginale.
Questo quadro, peraltro, è stato notevolmente complicato dalla adozione di una disciplina speciale per la realizzazione delle cosìdette infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese, avvenuta in attuazione delle politiche dell’Unione europea dirette a favorire la competitività del territorio e la coesione sociale in un mercato globale (soprattutto in relazione all’inserimento della rete trasportistica italiana nel contesto più generale delle reti europee previsto dalla Rete europea TEN.T – Connecting Europe Facility CEF, ai fini della migliore integrazione delle reti infrastrutturali, della intermodalità e dell’efficace azione regolatoria in materia di liberalizzazione dei servizi). Tale disciplina ha ulteriormente ridimensionato la spinta verso lo sviluppo locale. In particolare, la legge obiettivo n. 443/2001 ha introdotto un regime giuridico derogatorio rispetto a quello ordinario con riferimento sia alla programmazione, sia alla localizzazione, sia alla gestione delle opere, oltretutto senza definire in modo oggettivo il criterio di individuazione delle infrastrutture di preminente interesse nazionale, ma lasciandolo ambiguamente alla valutazione discrezionale del Comitato interministeriale della programmazione economica.
Con la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione del 2001, le opere pubbliche non sono state enunciate in modo esplicito tra le materie di competenza esclusiva dello Stato o in quelle di competenza ripartita, sicché inizialmente se ne è dedotto che la legislazione in materia dovesse essere attribuita in via residuale alle regioni (con esclusione di alcune grandi opere pubbliche come i porti e gli aeroporti civili, le grandi reti di trasporto e di navigazione, la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia, a norma dell’art. 117, comma 3).
In seguito, questa interpretazione è stata posta in dubbio, perché si è ritenuto che il settore dei lavori pubblici non poteva più essere considerato una materia autonoma, essendo solo una parte delle materie nelle quali risultava necessaria la loro realizzazione (e anche perché la nuova formulazione dell’art. 117 non richiamava più, a differenza di quella precedente, le opere di pubblico interesse regionale tra le materie di competenza concorrente delle regioni).
Sul punto è intervenuta la Corte costituzionale, con la sentenza n. 303/2003, pronunciandosi sul nuovo assetto di competenza con riferimento alla disciplina speciale dettata dalla legge obiettivo n. 443/2001 e dal conseguente d.lgs. n. 190/2002. In tale occasione, la Corte ha affermato che la mancata inclusione dei lavori pubblici nell’elencazione prevista dall’art. 117 non implica che essi siano oggetto di potestà legislativa residuale delle regioni. Si tratta, infatti, di ambiti di legislazione che “non integrano una vera e propria materia”, ma che “si qualificano a seconda dell’oggetto al quale afferiscono”. Di conseguenza, essi “possono essere ascritti di volta in volta a potestà legislative esclusive dello Stato ovvero a potestà legislative concorrenti”. In particolare, è stato sottolineato come l’esigenza di mantenere un fondamento unitario all’ordinamento impone di identificare competenze statali trasversali, che si sovrappongono alle materie enunciate in modo esplicito indipendentemente dalla materia in cui sono contenute: nel caso dei lavori pubblici al fine di garantire la necessaria uniformità delle regole tecniche e la tutela della concorrenza nella fase di aggiudicazione degli appalti. Attraverso una progressiva derubricazione sia delle materie attribuite in via esclusiva allo Stato, sia di quelle attribuite in via residuale alle regioni, dunque, si realizza una sorta di “smaterializzazione” delle competenze.
Con le sentenze n. 401/2007 e n. 431/2007, che riprendono quanto affermato nella sentenza n. 256/2007, nonché n. 43/2011 e n. 293/2012, poi, la Corte, chiamata a giudicare la legittimità costituzionale di alcune norme del Codice dei contratti pubblici e di alcune leggi regionali, ha precisato ulteriormente i termini della questione. Per un verso, ha confermato la soppressione di ogni riferimento generale a categorie di lavori pubblici da individuare in relazione alla dimensione territoriale dell’interesse e, per l’altro, ha affermato che tale principio vale per tutta l’attività contrattuale della pubblica amministrazione, che non può identificarsi in una materia a sé, in quanto attiene alle singole materie nelle quali si esplica.
In conclusione, dalla giurisprudenza della Corte costituzionale formatasi nell’arco dei pochi anni immediatamente successivi alla riforma del 2001 si evince un assorbimento di competenze da parte del legislatore statale con riferimento alle opere pubbliche, perché, ferma restando la natura trasversale della materia, “la interferenza con competenze regionali si atteggia in modo peculiare, non realizzandosi normalmente un intreccio in senso stretto con ambiti materiali di pertinenza regionale, bensì la prevalenza della disciplina statale su ogni altra fonte normativa”.
La ragione di tale assorbimento sta nella esigenza di assicurare una disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale, anche in relazione agli obiettivi posti dalle direttive dell’Unione europea. Infatti, le procedure di qualificazione e di selezione dei concorrenti e quelle di affidamento, i criteri di aggiudicazione (compresi quelli relativi all’attività di progettazione e di formazione dei piani della sicurezza) e i poteri di vigilanza sul mercato rientrano nell’ambito della concorrenza. Ne consegue che non può essere posto alcun limite al carattere dettagliato e specifico dell’intervento statale, non operando il principio di cedevolezza di fronte alla legislazione regionale. In proposito, peraltro, devono ritenersi applicabili in via generale i principi della giurisprudenza costituzionale in tema di “chiamata in sussidiarietà” affermati soprattutto con riguardo alla materia “governo del territorio”: sul punto, relativamente al principio di sussidiarietà ritenuto titolo giustificativo dell’intervento statale in materia attribuita alla competenza concorrente o residuale delle regioni, la Corte ha chiarito che l’attrazione in sussidiarietà comporta necessariamente che lo Stato coinvolga le regioni stesse perché “l’esigenza di esercizio unitario che consente di attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche quella legislativa, può aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una disciplina che configuri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà” (sentenza n. 303/2003).

4. In questo contesto si inserisce ora la proposta di riforma dell’art. 117 della Costituzione approvata dal Senato nel mese di luglio scorso in prima lettura e attualmente all’esame della prima Commissione della Camera dei deputati, che ha deliberato una indagine conoscitiva al momento in corso.
Della necessità di riformare il Titolo V della Parte II della Costituzione si parla ormai da diversi anni, ma negli ultimi tempi le critiche si sono fatte ancor più serrate, anche a causa di una serie di vicende che hanno richiesto l’intervento del giudice penale.
L’art. 30 del disegno di legge tende a correggere quelli che sono stati considerati veri e propri errori nell’elaborazione dell’art. 117 Cost. nel testo novellato nel 2001, cambiando profondamente l’attuale sistema di ripartizione delle competenze tra Stato e regioni. In particolare, la potestà legislativa concorrente (che sino a oggi è stata foriera di incertezze a causa della necessità di distinguere tra disciplina di principio di competenza statale e disciplina di dettaglio di competenza regionale nell’ambito della medesima materia) viene abolita e la maggior parte delle materie, per lo più con nuove formulazioni e caratterizzazioni, viene ricondotta nell’ambito delle competenze esclusivamente statali, che risultano così notevolmente ampliate. Peraltro, alcune di queste ultime, seppur individuate come materie, consistono nelle “disposizioni generali e comuni” relative a una determinata materia: si tratta di una modifica approvata in sede referente, che ha portato alla sostituzione dell’espressione “norme generali” prevista nel testo originario. Inoltre, è stato stabilito che lo Stato possa intervenire, su proposta del Governo, anche in materie regionali utilizzando la cosiddetta “clausola di supremazia” per la tutela di valori riconducibili all’unità o all’interesse nazionale.
Questo nuovo orientamento fa emergere quantomeno due questioni. Innanzitutto, tra le materie di competenza esclusiva statale ve ne sarebbero alcune che – alla luce della giurisprudenza costituzionale – hanno una portata trasversale, idonea a consentire allo Stato di intervenire anche in materie di competenza regionale: si pensi, tra l’altro, alla tutela della concorrenza, al coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario oppure alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Inoltre, l’attribuzione allo Stato della competenza in merito alle disposizioni “generali e comuni” potrebbe continuare a porre il problema della definizione dei rispettivi ambiti di intervento dello Stato e delle regioni sulla medesima materia (è l’ipotesi, tra l’altro, delle disposizioni generali e comuni per la tutela della salute, per la sicurezza alimentare e per la tutela e sicurezza del lavoro, per l’istruzione, per l’ambiente e l’ecosistema; e per quest’ultimi due ambiti, la questione appare ancora più complessa se si considera la competenza concorrente in tema di “valorizzazione dei beni culturali e ambientali”, che presentano chiara contiguità con l’esigenza di realizzazione delle grandi opere e degli insediamenti strategici: non è un caso, ad esempio, che le Agenzie regionali per la protezione ambientale, con riferimento alla realizzazione delle grandi opere, svolgano il ruolo sia di vigilanza territoriale, sia di controllo dell’impatto ambientale e delle condizioni previste per la procedura di valutazione di impatto ambientale).
Per quel che qui interessa, vengono riportate nella competenza esclusiva statale le materie “grandi reti di trasporto e di navigazione d’interesse nazionale e relative norme di sicurezza” e “porti e aeroporti civili, di interesse nazionale e internazionale”, che attualmente sono attribuite a quella concorrente, nonché la materia “infrastrutture strategiche”, che, invece, compare ex novo.
Gli aspetti fondamentali relativi al complesso normativo che attiene alla disciplina delle infrastrutture strategiche e delle grandi opere riguardano la compatibilità costituzionale di una legislazione che regola la localizzazione e la realizzazione di infrastrutture e di insediamenti di carattere strategico e l’ammissibilità di una prevalenza delle disposizioni statali nel caso in cui non venga raggiunto un accordo con la regione in ordine alla localizzazione e alle caratteristiche del progetto esecutivo.
In definitiva, la proposta di riforma recepisce la giurisprudenza costituzionale degli ultimi anni, rafforzando il ruolo dello Stato a scapito di quello regionale. In questo modo il riparto della potestà legislativa sembra porre meno problemi di sovrapposizione tra centro e periferia, limitando le occasioni di conflitto.
Pur rappresentando un notevole passo in avanti, in quanto riporta il potere decisionale in tema di grandi opere pubbliche alla responsabilità centrale, riducendo così l’incertezza delle regole, questa soluzione da sola non risulta sufficiente a risolvere i problemi del settore. Essa, infatti, non può risultare decisiva se non sarà accompagnata da ulteriori interventi normativi, che devono riguardare quantomeno tre profili distinti.
In primo luogo, proprio alla luce di modifiche costituzionali che si ispirano a una concezione piuttosto centralista, va introdotto lo strumento del dibattito pubblico, in modo tale da garantire una partecipazione di tutti i soggetti interessati al perfezionamento della decisione.
In secondo luogo, occorre limitare e circoscrivere il potere di autotutela della pubblica amministrazione, che spesso viene utilizzato per sottrarsi unilateralmente agli obblighi assunti in sede contrattuale, alterando il principio della parità delle parti.
In terzo luogo, risulta essenziale intervenire sul sistema dei controlli, non solo eliminando quelli inutili, ma soprattutto ridefinendone i confini, le finalità e gli effetti, anche per garantire la certezza del diritto e l’effettività delle verifiche.
Naturalmente, queste sono solo indicazioni di carattere generale. A esse andrebbero affiancate tutte quelle misure specifiche tante volte evidenziate e discusse in varie sedi, quale, ad esempio, quella sulla disciplina sul contraente generale, dai contorni ancora troppo poco definiti rispetto alla legislazione europea e, talvolta, anche imperfetta, come lo è nel caso dei requisiti di ordine speciale relativi alla sua qualificazione. Tuttavia, qui il discorso si complica e, soprattutto, rischia di diventare un libro dei sogni, come purtroppo spesso è accaduto nella nostra storia amministrativa, anche perché dovrebbe essere strettamente collegato a un obiettivo ambizioso e irrinunciabile nel settore delle grandi opere pubbliche, che è quello di rafforzare la componente tecnica della pubblica amministrazione.

Nota bibliografica

Sul disegno di legge costituzionale di riforma dell’art. 117 della Costituzione si consulti il Dossier n. 155 del Servizio Studi sull’A.S. n. 1429-A intitolato La riforma costituzionale (schede di lettura sul testo della 1a Commissione), che si legge all’indirizzo http://www.senato.it/japp/ bgt/showdoc/17/DOSSIER/786233/index.html (in argomento di rilievo anche gli interventi dei professori di Diritto costituzionale sentiti in Commissione affari costituzionali nell’ambito dell’Indagine conoscitiva per l’istruttoria legislativa nell’ambito dell’esame in sede referente dei disegni di legge costituzionale di revisione del Titolo I e del Titolo V della Parte II della Costituzione, nonché della disposizione riguardante il CNEL, che si leggono all’indirizzo http://www.senato.it/1122?indagine=43).
L’ultima versione del Programma infrastrutture strategiche del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con i relativi aggiornamenti è stata approvata dal Consiglio dei ministri in data 8 aprile 2014 ed è consultabile all’indirizzo http:// ec.europa.eu/ europe2020/ pdf/csr2014/infrastrct2014_italy_it.pdf.
Oltre che nelle Relazioni annuali sul rendiconto generale dello Stato ulteriore documentazione sull’attività di controllo della Corte dei conti in materia di grandi opere e infrastrutture si trova all’indirizzo http://www.corteconti.it/controllo/opere_pubbliche/gr_opere_ infrastrutture_trasporti/.
Sulla attuazione della legge n. 443/2001 si veda Camera dei deputati, VII legislatura, Documentazione e ricerche, L’attuazione della “legge obiettivo”, 8° Rapporto per la VII Commissione ambiente, territorio e lavori pubblici, in collaborazione con l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, n. 94, Gennaio 2014.
I contributi della dottrina in tema di grandi opere pubbliche sono molto numerosi, soprattutto per quanto attiene al problema del riparto di competenze legislative tra Stato e regioni: per tutti, tra gli ultimi, si rinvia a F. Manganaro, Opere pubbliche tra governo del territorio ed autonomie territoriali, in Foro amm. TAR, 2009, 1304 ss., ove è possibile reperire un’ampia bibliografia, e anche, per un inquadramento di ordine generale, a G. della Cananea, Stato e mercato, le infrastrutture per i servizi pubblici, in Munus, n. 2, 2013, 187 ss., nonché a A. Tonetti, Ancora sulle infrastrutture: il nodo della “fattibilità”, in Giornale di diritto amministrativo, n. 12, 2013, 1157 ss.
Per un commento alla disciplina vigente in materia di lavori relativi a infrastrutture e insediamenti produttivi si rinvia ai commenti contenuti in A. Cancrini, C. Franchini, S. Vinti (a cura di), Codice degli appalti pubblici, collana I codici commentati, Utet, Torino, 2014, specie 1052 ss., con relative indicazioni di dottrina e giurisprudenza.

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* Relazione al Convegno “Le nuove direttive appalti e concessioni: recepimento, elementi critici e opportunità anche alla luce delle recenti novità normative, organizzato dal Dipartimento di giurisprudenza dell’Università degli studi di Roma “Tor Vergata” (Roma, 27 e 28 ottobre 2014).

(pubblicato il 19.1.2015)

Note

L'articolo La realizzazione delle grandi opere tra centro e periferia* proviene da Giustamm.

Sommario: 1. La sentenza Grande Stevens, le sue implicazioni dirette e gli ulteriori profili di riflessione per il diritto amministrativo. – 2. Il giusto processo e il procedimento amministrativo. – 3. Le regole di esenzione del procedimento dalle garanzie del giusto processo e la loro dubbia compatibilità con l’ordinamento italiano. – 4. La necessaria estensione delle garanzie del giusto processo ai procedimenti amministrativi sanzionatori italiani, con alcune proposte di adattamento.

1. La sentenza Grande Stevens, le sue implicazioni dirette e gli ulteriori profili di riflessione per il diritto amministrativo.
La recente sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo sul caso Grande Stevens[1], per le sue intuibili implicazioni immediate, ha destato notevole scalpore in ambiente penalistico: ciò che infatti emerge a una prima e piana lettura della pronuncia è soprattutto che essa costituisce in mora l’ordinamento italiano e così la sua tendenza a replicare sanzioni amministrative in sanzioni penali, formalmente distinguendone le fattispecie ma in realtà duplicando l’afflizione per le medesime condotte illecite, senza neppure accedere all’articolazione di differenti sanzioni (amministrative o penali) in relazione a diversi gradi di disvalore di comportamenti pur strutturalmente assimilabili.
E così, interpretando l’art. 4 del settimo protocollo addizionale della Convenzione[2] e l’ivi implicato principio di ne bis in idem in chiave sostanziale e dunque estensiva[3], la Corte arriva a giudicare contrari al giusto processo enunciato dalla C.e.d.u. gli artt. 185 e 187-ter d.lgs. n. 58/1998 (c.d. testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria: in acronimo t.u.f.) in quanto prevedono che la medesima condotta di manipolazione contra ius del mercato possa essere colpita da una sanzione penale o da una sanzione amministrativa, dopo essere stata sanzionata una prima volta dall’uno o dall’altro ordinamento[4]: e si tratta – come si vede – di violazione strutturale della Convenzione, dal momento che la duplicazione sanzionatoria si può ravvisare in numerosi settori dell’ordinamento interno, essendo invalsa nel legislatore (e molto spesso da questo rivendicata) la prassi di affiancare, per le condotte illecite ritenute di maggiore allarme sociale o maggiormente impattanti sul piano quantitativo o su quello qualitativo, specie nel diritto dell’economia e dei mercati, sanzioni penali a sanzioni amministrative, credendo – il legislatore – di approfondire per tal via, ossia mediante l’aggiunta di sanzione a sanzione, l’afflittività e quindi l’efficacia general-preventiva della propria reazione all’illecito.
In forza dell’obbligo convenzionalmente assunto dall’Italia di osservare e far osservare le sentenze promananti dalla Corte internazionale deputata alla salvaguardia dei diritti dell’uomo, e in virtù della violazione strutturale accertata da tale organo, l’ordinamento nazionale è dunque chiamato a riordinare tutto il proprio apparato sanzionatorio, sopprimendo le sovrapposizioni tra sanzioni[5] di diversa natura: ed è – quello in discorso – un obbligo di adeguamento vincolante non solo sul piano internazionale, ma anche su quello costituzionale, in applicazione della dottrina enunciata dalla Corte costituzionale con le celebri sentenze gemelle del 2007[6] per la quale la difformità tra legge interna e C.e.d.u., dichiarata dalla Corte di Strasburgo, costituisce violazione anche del precetto costituzionale di rispetto degli obblighi internazionali assunti dall’Italia e perciò dell’art. 117, comma 1, Cost., salvo che l’obbligo internazionale medesimo, e così la sua recezione nell’ordinamento interno, non entri in conflitto con altri princìpi di rango costituzionale (c.d. controlimite costituzionale all’ingresso di norme internazionali).
Ne consegue che in difetto dell’(obbligatorio) adattamento dell’ordinamento giuridico nazionale al parametro C.e.d.u. ritenuto violato dalla Corte europea nella pronuncia Grande Stevens (e violato in maniera strutturale, perché per l’appunto da una regola di duplicazione sanzionatoria assai diffusa nell’ordinamento), tutte le norme giuridiche che così perseverino a disporre appaiono destinate a cadere sotto la scure della Consulta in base alla dottrina da essa stessa affermata e consolidata[7]: con le prevedibili implicazioni pratiche che tutto ciò comporta, ossia, per sommi capi, la necessità di celebrare d’ufficio innumerevoli incidenti d’esecuzione penale per la cessazione delle pene risultanti dalla duplicazione di sanzioni amministrative, così come la nascita e la lievitazione di tutto un filone di contenzioso amministrativo per l’eliminazione delle sanzioni amministrative irrogate in duplicazione di sanzioni penali, senza trascurare i consequenziali e potenzialmente infiniti giudizi risarcitori per il fatto illecito commesso dallo Stato nell’irrogare e mantenere sanzioni strutturalmente incompatibili con i diritti dell’uomo sanciti dalla Convenzione.
Non è tuttavia scopo di questo breve scritto contemplare le ricadute del canone europeo di ne bis in idem, così come consacrato da Strasburgo: sia per ragioni di spazio, sia per ragioni di competenza specialistica, sia perché su ciò è già stato detto[8].
Si proverà, viceversa, a sceverare dalla pronuncia della Corte europea un diverso principio, propriamente attinente al diritto amministrativo delle sanzioni, ma non direttamente implicato dalla ratio decidendi della sentenza e anzi da questo apparentemente smentito: che cioè il procedimento amministrativo irrogativo di sanzioni, ossia di misure afflittive nel senso rischiarato da Strasburgo, deve necessariamente “ibridarsi” con il giusto processo per poter stare nell’alveo di legalità inaugurato (già, per vero, qualche anno orsono e prima di Grande Stevens, ma in essa ben avvertito) dalla Corte europea.

2. Il giusto processo e il procedimento amministrativo.
La conformazione dell’ordinamento amministrativo alle garanzie del giusto processo, da intendersi innanzitutto quale diritto del cittadino europeo, si mostra infatti, a una lettura letterale e superficiale della pronuncia, accantonato chiaramente dalla Corte: e accantonato, per quel che più conta, proprio in una fattispecie concernente l’Italia e il suo ordinamento.
I ricorrenti avevano infatti introdotto in causa, oltre alla domanda di accertamento della violazione dell’art. 7 del settimo protocollo addizionale, anche quella di accertamento della violazione dell’art. 6 della C.e.d.u., sotto svariati profili: tutti respinti salvo quello afferente al carattere non pubblico del processo di opposizione alla sanzione Consob celebrato dinanzi alla Corte d’appello di Torino, svoltosi – in ossequio al testuale dettato di legge (art. 195, comma 7, t.u.f.) – in camera di consiglio.
Disattesa, in particolare, è rimasta la censura tramite la quale i ricorrenti miravano a far affermare alla Corte che nel procedimento amministrativo di applicazione della sanzione non erano state rispettate dalla Consob (perché, del resto, non previste e anzi escluse sia dalla legge generale sul procedimento n. 241/1990 e sia dall’apposito regolamento interno di procedura approvato con delibera 21 giugno 2005, n. 15086[9]) alcune fondamentali garanzie che debbono connotare tutte le procedure di contestazione riguardabili come “accuse penali” nei termini dell’art. 6 C.e.d.u. delucidati dalla Corte a partire dalla sentenza Engel, quali la piena disclosure e facoltà di contraddittorio e di difesa sugli atti di indagine e sulle risultanze probatorie acquisite dalla struttura investigativa (Divisione competente e Ufficio sanzioni amministrative), per essere stati gli esiti istruttori trasmessi direttamente alla Commissione (organo collegiale competente per la decisione) con le conclusioni e le proposte dell’Ufficio requirente, e la terzietà e imparzialità dell’organo decisorio, per la soggezione dell’intera istruttoria ai poteri direttivi del Presidente della Commissione (che può dunque influire sia sulla conduzione dell’indagine e sulla formulazione della proposta di proscioglimento o di sanzione, sia sulla decisione finale).
Il rigetto non riposa sull’estraneità del procedimento alle “accuse penali” di cui all’art. 6 C.e.d.u., né sull’accertata armonia di tale procedimento sanzionatorio con la norma convenzionale per insussistenza dei difetti di garanzia eccepiti dai ricorrenti: la Corte, anzi, non esita ad affermare l’appartenenza della sanzione Consob alle “misure penali” e si mostra perfettamente consapevole della distonia esistente con l’art. 6 del procedimento funzionale ad irrogarle, tant’è che non esita a dichiararla. Ritiene tuttavia che essa possa essere purgata dal successivo giudizio di opposizione previsto dal t.u.f. e affidato (dopo la declaratoria di incostituzionalità[10] per eccesso di delega della precedente giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo[11]) alla competenza delle Corti d’appello, che consentirebbe il pieno e sanante dispiegarsi delle garanzie fondamentali in un primo tempo sacrificate dinanzi all’autorità amministrativa.
La Corte europea, insomma, esclude la violazione dell’art. 6 C.e.d.u. sub specie di mancanza di giusto processo; ma solo perché ritiene, allo stato (ossia sulla base delle risultanze processuali fornitele), che le suddette garanzie sovvengano a beneficio degli interessati, destinatari della sanzione amministrativa, nella successiva ed eventuale fase propriamente giudiziale: e questo in base a una dottrina surrogatoria sempre elaborata dalla Corte[12] per i casi in cui, specie di fronte a misure afflittive non particolarmente pregnanti, il procedimento di accertamento della violazione e di irrogazione della sanzione sia strutturato in maniera bilaterale e con connotati prettamente inquisitori, ovvero sia governato dall’iniziativa e dall’impulso officioso dell’autorità amministrativa e, quand’anche presidiato da garanzie di contraddittorio e di difesa in favore dell’ipotetico destinatario della sanzione e di eventuali altri interessati oltre che, talvolta, del pubblico, sia destinato a sfociare in un provvedimento adottato dalla stessa autorità amministrativa responsabile dell’istruttoria.
A livello superficiale parrebbe insomma che al diritto amministrativo e ai procedimenti sanzionatori da esso disegnati nulla abbia da dire la Corte europea: perché, pur quando (e ciò avviene nella larga maggioranza degli ordinamenti continentali[13]) denotino struttura puramente bilaterale e inquisitoria, non abbisognerebbero di proprie garanzie di giustizia ed equità sul modello dell’art. 6 C.e.d.u. – benché di per sé immancabili nell’adozione di qualsivoglia misura sanzionatoria di tipo “penale” (nell’accezione impiegata dalla Corte europea) – ma potrebbero vederle rinviate al successivo contenzioso giurisdizionale d’impugnazione.

3. Le regole di esenzione del procedimento dalle garanzie del giusto processo e la loro dubbia compatibilità con l’ordinamento italiano.
Se però si esamina con maggiore attenzione l’orientamento della Corte di Strasburgo desumibile dalla combinazione tra l’indefettibilità delle garanzie del giusto processo e la loro rinviabilità al processo vero e proprio, ci si avvede che, nel rapporto di regola a eccezione che tale ricostruzione contempla, la seconda è soggetta a premesse che integrano presupposti del ragionamento facoltizzante e dunque condizioni essenziali di operatività della relativa eccezione.
È in primo luogo necessario – come accennato – che le guarentigie del giusto processo (e giusto processo di tipo penale) siano attribuite all’incolpato in misura piena e incondizionata all’interno del giudizio d’impugnazione: il che significa che esso deve celebrarsi dinanzi a un giudice, costituito per legge e munito di indipendenza e imparzialità, che le sue udienze debbono essere pubbliche e pubblica la decisione, che il procedimento deve concludersi in un termine ragionevole, che l’incolpato dev’essere informato nel più breve tempo possibile della natura e dei motivi della contestazione rivoltagli, che egli deve disporre di tutte le opportunità di difesa sia argomentativa che istruttoria e, infine, che non possa essere giudicato né sanzionato una seconda volta per la medesima condotta.
Ancora, dall’art. 6 discende – già a livello di esegesi testuale confortata dall’interpretazione logico-sistematica della Corte[14] – che il giudice dell’impugnazione nei riguardi di sanzione amministrativa dev’essere munito di pleine jurisdiction/full jurisdiction, ossia deve avere il potere di accertare e scrutinare per intero il merito della violazione e della scelta e commisurazione della sanzione: cosa che implica un pieno e assoluto accesso al fatto costitutivo della violazione e alle sue circostanze accessorie o eventuali e ai criteri discrezionali di applicazione della misura afflittiva oltre che, com’è ovvio, alle norme giuridiche pertinenti, ancorché tutto ciò debba essere già stato accertato dall’autorità amministrativa comminante.
Il secondo presupposto condizionante la percorribilità della strada eccezionale del rinvio delle garanzie alla sede processuale, esentandone il procedimento irrogativo, è che la misura sanzionatoria non rivesta rilevante gravità in rapporto e in proporzione alla persona o al patrimonio del soggetto attinto[15]: si tratta di requisito pragmatico e strettamente parametrato alla fattispecie concreta, cui l’ordinamento italiano non è aduso per la sua natura quantitativa e sfuggente, ma che la Corte europea, supremo interprete dei diritti umani, impone di considerare nelle scelte discrezionali cui i legislatori degli Stati membri sono chiamati nel determinare se una certa condotta sia meritevole di mera sanzione amministrativa piuttosto che dell’incriminazione penale, vietata in ogni caso la duplicazione sanzionatoria.
Ecco che, riguardato in questa luce sistematica, l’orientamento apparentemente benevolo verso l’approccio dell’ordinamento italiano all’apparato delle sanzioni amministrative, ed emergente inter alias dalla sentenza Menarini, e così favorevole o neutrale rispetto al rinvio pressoché completo delle garanzie proprie del processo giusto o equo all’eventuale fase giudiziale d’impugnazione del provvedimento, rivela una profonda crisi di compatibilità con il sistema convenzionale: perché non si può punto affermare né che le misure sanzionatorie italiane denotino sempre un’afflittività modesta o moderata, né che il processo d’impugnazione od opposizione consenta quel pieno e incondizionato scrutinio del fatto, del diritto e delle circostanze che l’ordinamento di Strasburgo, mercé il suo interprete supremo, esige.
Circa la graduazione della gravità o comunque dell’afflittività della sanzione, che permette agli Stati membri – stando alla Corte europea – di stabilire più livelli formali di tutela (da uno, per così dire minore, in cui a una prima fase procedimentale governata dal principio inquisitorio e dall’impulso officioso e caratterizzata da una tutela attenuata e da una dialettica solo bilaterale con l’amministrazione si susseguirebbe una seconda fase, solo eventuale, propriamente giurisdizionale con tutte le garanzie del giusto processo, a uno, maggiore, in cui le predette garanzie sarebbero apprestate ab initio in un alveo ab origine processuale e accusatorio), è facile notare come nell’ordinamento italiano siano previste sanzioni che, benché definite e ritenute meramente amministrative, risultano assai più pesanti e penetranti, per il patrimonio del destinatario, rispetto a talune fattispecie penali: si pensi solo alle misure irrogabili dall’Autorità garante per la concorrenza e il mercato in relazione a fatti di intesa o abuso di posizione dominante, in cui si può incidere su frazioni molto rilevanti del fatturato delle imprese colpite.
Che poi il processo d’impugnazione od opposizione alle sanzioni amministrative, tanto che sia celebrato dal giudice ordinario quanto che sia gestito dal giudice amministrativo, assicuri l’integrale dispiegarsi delle garanzie del giusto processo (anzi, del processo equo, come si esprime l’art. 6 C.e.d.u.) nei termini enunciati dalla Corte di Strasburgo, rimane tutto da dimostrare: e ciò in quanto, alla stregua del concreto atteggiarsi dell’ordinamento al di là del diritto scritto (concretezza imposta sempre dalla giurisprudenza alsaziana), è quanto meno da dubitare che il giudice italiano, così ordinario come amministrativo, eserciti in concreto quella full jurisdiction di cognizione e di valutazione imposta dall’art. 6 C.e.d.u. e dall’interpretazione vincolante[16] della sua Corte perché sia consentito di derogare, in sede di procedimento applicativo delle sanzioni amministrative, alle garanzie del giusto processo[17].
Come infatti la dottrina ha immediatamente rilevato[18], è riscontrabile sia nelle Corti d’appello sia nei Tribunali amministrativi (e così nelle relative sedi d’impugnazione, Corte di cassazione e Consiglio di Stato) un profondo, e per certi versi comprensibile (quand’anche non condivisibile), self-restraint nei confronti dei procedimenti che abbiano condotto alla comminazione di sanzioni amministrative e dei consequenziali provvedimenti sanzionatori, pure se di ingente entità e afflittività, tendendo i giudici ad adagiarsi sull’accertamento dell’autorità amministrativa e sul suo giudizio sulle circostanze e l’appropriatezza della sanzione, spesso espressione di expertise tecnica e dunque difficilmente scrutinabile ex se dal giudice: senza cioè condurre quegli autonomi e indipendenti accertamenti e valutazioni dei fatti e delle circostanze primarie e secondarie rilevanti per l’ascrizione di responsabilità e la commisurazione e l’irrogazione della sanzione ove essi siano già stati compiuti dall’autorità e nel procedimento amministrativo e specie laddove costituiscano manifestazione di valutazioni tecnico-scientifiche[19].
E questo pur quando le regole processuali, tanto dell’uno quanto dell’altro plesso giurisdizionale, forgiate dai voti della dottrina più che dai progressi della giurisprudenza, permettano ormai un sindacato teoricamente pieno e completo sul fatto e sulle sue circostanze, oltre che sulla discrezionalità dell’autorità amministrativa nell’applicare la sanzione.
È indubbio che un simile atteggiamento deferente dei giudici verso la repressione amministrativa degli illeciti trovi consonanze in altri ordinamenti comparabili a quello italiano, quale quelli britannico e statunitense, sul versante di common law, e quello francese sul versante di civil law.
Non si possono, tuttavia, trascurare le divergenze tra quegli ordinamenti e quello italiano, che lì giustificano in certa misura la deferenza mentre qui la rendono uno strumento pericoloso di elusione delle garanzie dell’equo processo.
Nei Paesi di common law, la cui tradizionale definizione (invero ormai anacronistica) è di ordinamenti non a diritto amministrativo e in cui quest’ultimo storicamente nasce per gemmazione dalla giurisdizione e dal processo, il procedimento amministrativo sanzionatorio, anche laddove non sia gestito propriamente da Courts bensì da organi amministrativi, è già processo, perché il soggetto che istruisce l’affare è diverso da quello che valuta l’accusa e irroga eventualmente la sanzione e nel suo seno l’incolpato dispone di ogni potere di difesa e di influenza, in posizione di parità con l’autorità accusante, sulla decisione finale: l’amministrazione delle sanzioni, insomma, si esercita strutturalmente in forme contenziose nell’ambito di un fair trial.
In questa ipotesi, ove cioè già il procedimento sia tracciato e sia in concreto amministrato in forme processuali e con il pieno dispiegarsi dell’apparato di garanzie del giusto processo elencato dalla C.e.d.u. e affinato dalla sua Corte, il successivo sindacato giurisdizionale può assumere contorni maggiormente sfumati[20] oppure, a parere di parte della dottrina, potrebbe persino non essere previsto[21].
Il caso francese è d’altra parte emblematico, perché attinente a un ordinamento tradizionalmente classificato, come quello italiano, a diritto amministrativo: perché in esso, a fronte della deferenza manifestata dal giudice amministrativo (Conseil d’Etat in testa), pur in sede di giurisdizione di plein contentieux[22], per il procedimento e l’iter logico-giuridico seguito per l’irrogazione di sanzioni soprattutto da parte di autorità amministrative indipendenti, la Corte europea non ha esitato a dichiarare l’incompatibilità con la Convenzione degli organi deputati a decidere le misure sanzionatorie così come i relativi procedimenti applicativi, per la ragione che non garantivano la terzietà e imparzialità dell’organo decidente, il pieno sviluppo delle facoltà di difesa dei destinatari delle contestazioni, inclusa la trasparente e automatica disponibilità per costoro dei mezzi di prova e delle evidenze istruttorie, anche a discarico, e la pubblicità delle udienze[23].
In altri termini, proprio la verifica in concreto dell’atteggiamento deferente espresso dai giudici francesi del contentieux administratif nei confronti dei complessi e difficoltosi accertamenti e valutazioni tecniche rimessi ad apposite autorità amministrative, e necessari per annoverare determinati comportamenti di soggetti economici nella liceità piuttosto che nell’illiceità e per determinarne le succedanee misure di penalizzazione, ha mosso la Corte europea, nel suo ruolo di supremo garante dei diritti umani scolpiti nella Convenzione, ad anticipare – nel superiore interesse dell’equità processuale veicolata dall’art. 6 – le garanzie di tutela, nella loro interezza, alla fase procedimentale dinanzi all’autorità. E il legislatore francese si è mostrato ben conscio sia della questione sistematica sollevata dalla Corte, sia delle soluzioni necessitate che dall’affrontarlo avrebbero dovuto essere apprestate, avendo introdotto, a loro riscontro, una rigida separazione tra organo inquirente e organo decidente, la completa disclosure delle prove raccolte al termine dell’istruttoria e l’udienza pubblica di discussione dinanzi alla commissione.

4. La necessaria estensione delle garanzie del giusto processo ai procedimenti amministrativi sanzionatori italiani, con alcune proposte di adattamento.
L’ordinamento italiano, peraltro, già ora non è immune ai precipitati dell’estensione delle garanzie proprie del giusto processo ex art. 6 C.e.d.u. alla fase procedimentale di applicazione della sanzione, verso cui tende la giurisprudenza alsaziana: perché la Corte costituzionale ha già affermato di volersi adeguare e anzi di condividere l’accezione di “accusa penale” formulata da Strasburgo ed estesa all’apparato sanzionatorio amministrativo[24]; e perché il Consiglio di Stato ha già ingiunto alla Consob, sia pure in sede di incidente cautelare, di adeguare il proprio procedimento sanzionatorio alle garanzie stabilite come obbligatorie dalla Corte europea, segnatamente introducendo la piena esplicazione del contraddittorio tra Commissione (ossia l’organo decidente), Ufficio sanzioni amministrative (organo inquirente-requirente) e soggetto incolpato e la pubblicità del procedimento[25]. E le medesime considerazioni possono valere, com’è ovvio, per tutte le altre garanzie di equità processuale implicate dall’art. 6 C.e.d.u.[26] e per tutti gli altri procedimenti sanzionatori, a qualunque autorità siano intestati.
Vero è, allora, che la Corte europea, in un attento esercizio di deferenza verso le peculiarità dei singoli ordinamenti degli Stati membri del Consiglio d’Europa, tende a modellare le proprie decisioni sul grado di progresso garantistico rivelato da ciascuno di essi, esigendo di più da “chi può permetterselo” e ha già manifestato di essere consapevole e attrezzato a tutele più avanzate, ma altrettanto chiaro appare che la recezione integrale in Italia dei criteri di giustizia elaborati da Strasburgo, ritenuta indefettibile dalla Corte costituzionale e dal Consiglio di Stato, non potrà che provocare, in un futuro non troppo lontano, la necessaria ristrutturazione dell’ordinamento italiano secondo un nuovo sistema circolatorio innervato delle garanzie del giusto processo sancite dalla Convenzione, e comunque portare la Corte europea a pretenderne da tale ordinamento il rispetto pieno, anche in sede procedimentale sanzionatoria e senza contentarsi della loro presenza (non sempre in fatto assicurata) nell’eventuale susseguente snodo giurisdizionale.
Nell’uno come nell’altro caso[27] le lacune e le carenze di garanzia tuttora presenti nell’ordinamento non potrebbero che essere rimosse, o per autonoma determinazione della Corte costituzionale e dei giudici interni, se non già del legislatore o dei regolatori di settore, che sua sponte riconoscano la difformità delle relative regole procedimentali dalla C.e.d.u. così come interpretata dalla sua Corte, e dunque dall’art. 117 (oltre che 111) Cost.[28], oppure per la sinergica concatenazione tra accertamento della violazione a opera della Corte europea e successiva declaratoria d’incostituzionalità da parte della Consulta (nel caso di leggi) o del giudice comune (nel caso di norme regolamentari).
Non si tratterebbe, come del resto il caso francese dimostra, di una rivoluzione da compiere, ma di una manutenzione da esperire: sia perché il sistema convenzionale tollera che sanzioni meramente ripristinatorie o minori siano assistite da inferiori garanzie, riservabili all’eventuale contenzioso giurisdizionale d’impugnazione, sia perché l’ordinamento amministrativo italiano non è alieno dalle garanzie di equità che s’intendono qui affermare come indefettibili. Ci si riferisce al modello comune dei procedimenti sanzionatori, articolato dalla legge n. 689/1981, in cui la dualità e la separazione tra organo accertatore (autorità di polizia amministrativa) e organo decidente (il Prefetto), in posizione di terzietà e imparzialità, è già ius posĭtum; e che è modello che necessita soltanto di essere migliorato e corretto in termini di maggiore legalità e minore discrezionalità procedimentale: si pensi solo al fatto che il Prefetto, assunte le eventuali controdeduzioni scritte dell’interessato, non è obbligato né a consentire repliche, né ad assumere le prove indicate, né a fissare un’audizione pubblica nel contraddittorio dell’organo accertatore e dello stesso incolpato.
Rimangono pertanto coinvolti nell’esigenza, costituzionalmente e convenzionalmente obbligatoria, di ripensamento ab imis (perché implicante la modificazione della stessa struttura delle autorità responsabili dell’accertamento degli illeciti e della comminazione delle penalità) soltanto i procedimenti amministrativi sanzionatori di competenza di autorità indipendenti (A.g.c.m., A.g.com., A.n.ac., A.e.e.g.s.i., Banca d’Italia, Consob, Commissione di garanzia per l’attuazione del diritto di sciopero, Garante della riservatezza dei dati personali ecc.), ancora non adeguati alle garanzie del giusto processo[29], nonché quei procedimenti di competenza di amministrazioni diverse che, pur potendo produrre misure sanzionatorie gravose, sono tuttora edificati a struttura bilaterale e inquisitoria, non consentendo pertanto in radice il dispiegarsi delle garanzie.
Si possono fare, a quest’ultimo riguardo, gli esempi dei procedimenti in materia edilizia, rimessi al Comune, per l’applicazione di sanzioni (non prettamente restitutorie) per abuso edilizio, che possono giungere fino al doppio del valore venale dell’opera abusiva (art. 34, comma 2, del testo unico dell’edilizia approvato con d.P.R. n. 380/2001) o del contributo di costruzione (art. 36, comma 2, dello stesso testo unico), e quello, accessorio all’ordine di demolizione per il caso di inottemperanza al medesimo, di pagamento di un’ulteriore sanzione pecuniaria fino a € 20.000 (art. 31, comma 4-bis, introdotto dal d.l. n. 133/2014); e, ancora, si considerino le sanzioni pecuniarie e interdittive, che possono assumere connotati anche molto pregnanti, contemplate dalla legislazione sul commercio (art. 22 d.lgs. n. 114/1998) e che sono irrogate sempre dal Comune. Ma molte altre sono le fattispecie sanzionatorie esulanti dal modello formale, certamente più garantistico e conforme alla C.e.d.u., della l. n. 689/1981, e che esigono quindi urgente ricostruzione pena l’intervento, prima o poi, della scure delle Corti.
Per i procedimenti affidati alle autorità indipendenti, potrà essere sufficiente stabilire, pur all’interno di un’autorità soggettivamente unitaria, una netta e rigida separazione ordinamentale, organizzativa e funzionale tra organi inquirenti e collegio decidente, in guisa che non possano crearsi o perpetuarsi interferenze, neppure di stampo personale o di carriera, tra i titolari e i collaboratori degli uni e dell’altro e sia pertanto strutturalmente garantito che chi si occupa dell’indagine e formula l’accusa non si trovi mai a condizionare o, all’inverso, a subire condizionamenti da chi è chiamato a scrutinarla nel contraddittorio dell’accusato.
Quanto ai procedimenti di competenza di enti territoriali, si potrebbe pensare all’intervento terzo di un diverso ente, di livello superiore, munito di competenza concorrente o sussidiaria nella materia in cui il procedimento e la sanzione sono ricompresi: per tornare agli esempi dell’edilizia o del commercio, non è inconcepibile che al solo Comune, che oggi formula la contestazione e poi irroga la sanzione, si sostituisca il concorso di questo, che potrebbe svolgere l’istruttoria e avanzare l’accusa e la proposta sanzionatoria, con la Provincia o la Regione, titolari già ora – per l’amministrazione attiva – di competenze concorrenti o sussidiarie e che potrebbero essere chiamate a vagliare la proposta comunale nel contraddittorio dell’attinto e a decidere di conseguenza.
E lo stesso paradigma potrebbe con qualche adattamento estendersi anche ai procedimenti sanzionatori assegnati a enti pubblici non territoriali e tuttora a struttura bilaterale[30], in cui la funzione decisoria e comminatoria della sanzione potrebbe essere intestata al Ministero o al diverso organo o ente pubblico vigilante.
Ancora una volta, malgrado le apparenze che l’arresto Grande Stevens suggerisce, occorre salutare con gratitudine quanto giunge da Strasburgo in merito allo sviluppo dei diritti umani, e segnatamente all’evoluzione del processo equo (concetto che va dunque ormai esteso anche al procedimento amministrativo, allorché rivolto all’irrogazione di sanzioni): perché è grazie a pronunce quali quella in disamina che gli ordinamenti d’Europa si avvicinano tra loro e, avvicinandosi, affermano e implementano i diritti di civiltà dei suoi comuni cittadini.

Abstract

La recente sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo sul caso Grande Stevens ha destato notevole scalpore in ambiente penalistico: ciò che infatti emerge a una prima e piana lettura della pronuncia è soprattutto che essa costituisce in mora l’ordinamento italiano e così la sua tendenza a replicare sanzioni amministrative in sanzioni penali, formalmente distinguendone le fattispecie ma in realtà duplicando l’afflizione per le medesime condotte illecite, senza neppure accedere all’articolazione di differenti sanzioni (amministrative o penali) in relazione a diversi gradi di disvalore di comportamenti pur strutturalmente assimilabili.Ciò che invece è rimasto sin qui nell’ombra è che quella pronuncia produce fondamentali risvolti, così sistematici come pratici, per il diritto amministrativo delle sanzioni per come l’abbiamo conosciuto sinora, investendone gangli vitali: il procedimento amministrativo irrogativo di sanzioni, ossia di misure afflittive nel senso rischiarato da Strasburgo, deve necessariamente “ibridarsi” con il giusto processo per poter stare nell’alveo di legalità perimetrato dalla Corte europea, con tutte le conseguenze giuridiche che da ciò discendono

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[1] Si tratta della sentenza del 4 marzo 2014, resa su ricorso n. 18640/10, Grande Stevens e altri c/ Italia. La sentenza si trova pubblicata, per intero o per estratto, in tutte le riviste giuridiche più diffuse.
[2] Adottato a Strasburgo il 22 novembre 1984, entrato in vigore sul piano internazionale il 1° novembre 1988 e per l’Italia, in seguito a ratifica con legge 9 aprile 1990, n. 98, il 1° febbraio 1992, senza l’apposizione di alcuna riserva nei termini dell’art. 57 della C.e.d.u. Quest’ultimo articolo consente, come noto, a ciascuno Stato aderente di esprimere riserve motivate, al momento della firma della Convenzione o del deposito del relativo strumento di ratifica, con riguardo a particolari disposizioni convenzionali, nel caso e nella misura in cui una propria legge (ovviamente anche di rango costituzionale) in vigore in quel momento risulti incompatibile con la norma pattizia, al fine di mantenerne piena efficacia malgrado l’antinomia. Il fatto stesso che uno Stato non esprima una riserva sul contenuto di una norma convenzionale, per generale principio di diritto internazionale, segnala la sua volontà di accettare per intero il testo negoziato, firmato e ratificato, e così, prevista che fosse una corte interprete del trattato, l’interpretazione di questo da essa promanante.
[3] In base alla quale (sul punto, è già preclara la sentenza 8 giugno 1976, Engel e altri c/ Paesi Bassi, resa sui ricorsi nn. 5100/71, 5101/71 e 5102/71) è da configurarsi quale “accusa penale” nei termini dell’art. 6 C.e.d.u., e pertanto da verificarsi mercé l’ampio apparato di garanzie da esso enunciato (inclusa ovviamente quella di non subire un secondo procedimento repressivo per il medesimo fatto), ogni procedimento che volga all’applicazione di conseguenze afflittive, personali o patrimoniali, di rilevanza notevole per il destinatario e che discenda da una valutazione di illiceità compiuta dall’ordinamento. Per i successi sviluppi, sempre nello stesso alveo, si vedano le sentenze del 1° febbraio 2005, Ziliberberg c/ Moldova, resa su ricorso n. 61821/00, e del 24 aprile 2012, Mihai Toma c/ Romania, resa su ricorso n. 1051/06.
[4] Nella fattispecie scrutinata dalla Corte europea, una condotta manipolativa che aveva dato luogo alla comminazione di una pesante sanzione amministrativa da parte della Consob, aveva pure dato luogo a un procedimento penale.
[5] Ossia misure afflittive per la persona o il patrimonio dell’attinto, previste a scopo punitivo e deterrente e non meramente ripristinatorio o risarcitorio della situazione qua ante (cfr. sentenza Engel, cit.).
[6] Corte cost., 24 ottobre 2007, n. 348 (sull’indennità di espropriazione) e n. 349 (sul risarcimento del danno per occupazione acquisitiva).
[7] Non pare invece percorribile – e sembra invero assai scivolosa e pericolosa – la strada dell’utilizzo del freno dei controlimiti costituzionali prospettata dall’Ufficio massimario della Corte di cassazione (relazione n. 35/2014 dell’8 maggio 2014, rinvenibile in www.cortedicassazione.it), secondo cui la rigida preclusione da ne bis in idem scaturente dal dictum di Strasburgo, nella misura in cui è idonea a interdire lo svolgimento di processi penali per fatti di rilievo criminoso già colpiti da sanzioni amministrative, si porrebbe in contrasto con il principio costituzionale di obbligatorietà dell’azione penale (enunciato dall’art. 112 Cost.) e potrebbe dunque essere dichiarata incostituzionale dalla Consulta. La soluzione appare giuridicamente impercorribile, perché l’ipotetico controlimite individuato dal Massimario è un principio né, sul lato interno, della latitudine implicata da tale argomentazione (e invero esso, ove assoluto e onnivalente, non potrebbe subire né deroghe legislative né deroghe in via di prassi, viceversa ben presenti e riconoscibili nell’ordinamento), né, in proiezione internazionale, rintracciabile nella maggior parte degli ordinamenti degli Stati membri del Consiglio d’Europa. Ma la soluzione è anche scivolosa, perché trascura che è lo stesso Paese, e lo stesso legislatore, che, recependo nell’ordinamento la C.e.d.u., ha assoggettato il proprio ordinamento al vincolo di osservanza dell’interpretazione che a tale documento fornisce la Corte a ciò preposta (cfr. art. 46 della Convenzione): sicché ben difficilmente potrebbe giustificarsi, a livello di rapporti internazionali con gli altri Membri del Consiglio d’Europa, e con la sua stessa assemblea parlamentare, che l’Italia introduca (e per giunta con strumenti irrituali rispetto a quelli concepiti dalla stessa Convenzione proprio per ovviare a potenziali problemi di attrito con le Costituzioni degli Stati membri, e quale conseguenza di una scelta sanzionatoria prettamente legislativa) una così ampia e grave riserva di applicazione della Convenzione, per di più in relazione a un canone che assumerebbe nella specie connotati non garantistici (e dunque non conformi allo spirito C.e.d.u.) e nettamente non condiviso tra i Membri. L’ipotesi del controlimite è infine pericolosa, perché esporrebbe l’Italia – che, si ricordi, né in sede di adesione né in sede di ratifica parlamentare ha formulato riserve né sull’art. 6 né sull’art. 46 della Convenzione, né sull’art. 4 del settimo protocollo addizionale – alle sanzioni del Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa (in cui, in tal caso, essa non siederebbe), che possono giungere fino alla sospensione o all’espulsione del Paese dal consesso, ossia da un’istituzione deputata precipuamente alla tutela dei diritti umani, per la deliberata volontà di non rispettarli: il che, francamente, appare un controsenso per quella che suole definirsi “la patria del diritto”.
[8] Si rinvia al riguardo, per brevità, al commento di M. Allena, Il caso Grande Stevens c. Italia: le sanzioni Consob alla prova dei principi Cedu, in Giorn. dir. amm., 2014, 1053 ss., e ai richiami ivi effettuati.
[9] Oggi sostituito dal nuovo regolamento di procedura adottato con delibera Consob 19 dicembre 2013, n. 18750.
[10] Con sentenza 27 giugno 2012, n. 162 della Corte costituzionale.
[11] Sorta con l’art. 133 d.lgs. n. 104/2010 (codice del processo amministrativo). In precedenza la giurisdizione apparteneva, così come successivamente ripristinata dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale, al Giudice ordinario e per esso la competenza era ed è tornata della Corte d’appello competente per territorio.
[12] A partire dalla pronuncia del 23 novembre 2006, Jussila c/ Finlandia, relativa a una sanzione tributaria. Emblematica per la compiutezza argomentativa e per la sua applicazione a un procedimento sanzionatorio amministrativo italiano è però la sentenza del 29 settembre 2011, Menarini Diagnostics s.r.l. c/ Italia, resa su ricorso n. 43509/08, nella quale la Corte ha escluso, per il motivo indicato nel testo, la violazione dell’art. 6 a opera del procedimento di comminazione di una sanzione pecuniaria da parte dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato.
[13] E anche in Italia, in cui la legge n. 241/1990 prevede bensì il diritto non solo dei destinatari diretti, ma di tutti coloro che possono patire influenza negativa dal procedimento o dall’edificando provvedimento amministrativo di essere avvisati dell’avvio e di contraddire nel procedimento apportando proprie memorie, documenti e istanze, ma tutto ciò pur sempre nell’alveo di una procedura in cui tanto l’iniziativa quanto l’impulso quanto infine la decisione pertengono all’ufficio dell’autorità amministrativa procedente, eccezion fatta per le violazioni amministrative che discendono o che sono costruite sul modello della c.d. depenalizzazione di reati (disciplinate in via generale dalla l. n. 689/1981), nelle quali vi è distinzione di competenze tra autorità accertatrice e autorità decidente. Per la struttura del procedimento amministrativo in generale, ci si limita a menzionare F.G. Scoca (a cura di), Diritto amministrativo, III ed., Torino, 2014, 209 ss.
[14] Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza del 4 marzo 2004, Silvester’s Horeca Service c/ Belgio. Più di recente, sentenza 21 luglio 2011, Sigma Radio Television ltd c/ Cipro.
[15] V. ancora Jussila c/ Finlandia, cit.
[16] Cfr. art. 46 C.e.d.u.
[17] Sulla giurisdizione piena (riguardata particolarmente sul versante del giudice amministrativo) e sui suoi requisiti essenziali e caratteristiche proprie, si rinvia all’esaustivo lavoro di A. Police, Il ricorso di piena giurisdizione davanti al giudice amministrativo, Vol. I – Profili teorici ed evoluzione storica della giurisdizione esclusiva nel contesto del diritto europeo, Padova, 2000, e Vol. II – Contributo alla teoria dell’azione nella giurisdizione esclusiva, Padova, 2001, passim.
[18] G. Guizzi, La sentenza CEDU 4 marzo 2014 e il sistema delle potestà sanzionatorie delle Autorità amministrative indipendenti: sensazioni di un civilista, in Corr. giur., 2014, 1323-1325.
[19] Per un esempio recente, v. Cass., Sez. un., 20 gennaio 2014, n. 1013, in www.amministrazioneincammino.luiss.it, relativa a una sanzione pecuniaria irrogata dall’A.g.c.m. per intesa restrittiva della concorrenza.
[20] Corte europea dei diritti dell’uomo, Grande camera, sentenza del 22 novembre 1995, Bryan c/ Regno Unito, resa su ricorso n. 19178/91.
[21] Così M. Allena, Il caso Grande Stevens, cit., in Giorn. dir. amm., 2014, 1059.
[22] La giurisdizione amministrativa francese di plein contentieux si caratterizza per la massima estensione dei poteri istruttori e decisori del giudice amministrativo, che non solo – in aggiunta all’ordinaria potestà di annullamento degli atti illegittimi – può sostituire la propria decisione a quella dell’autorità amministrativa, ma può giungere a sindacare il merito dell’azione amministrativa riformandone gli atti.
[23] Corte europea dei diritti dell’uomo, sentenza dell’11 giugno 2009, Dubus S.A. c/ Francia, resa su ricorso n. 5242/04 e relativa alla Commission bancaire; sentenza del 20 gennaio 2011, Vernes c/ Francia, resa su ricorso n. 30183/06 e relativa alla Commission des opérations de bourse; sentenza del 30 giugno 2011, Messier c/ Francia, resa su ricorso n. 25041/07 e relativa sempre alla C.o.b.
[24] Quanto meno nella sentenza 4 giugno 2010, n. 196, in Giur. cost., 2010, 2320 ss., con nota di A. Travi, Corte europea dei diritti dell’uomo e Corte costituzionale: alla ricerca di una nozione comune di “sanzione”.
[25] Ordinanze della Sezione VI 30 settembre 2014, nn. 4491 e 4492.
[26] O, il che è lo stesso, dall’art. 4 del settimo protocollo addizionale.
[27] E salva l’improbabile applicazione della teoria dei controlimiti costituzionali, finora sempre prospettata ma mai messa in opera.
[28] In applicazione della dottrina, elaborata proprio dalla Consulta a partire dalle sentenze nn. 348/2007 e 349/2007, dell’illegittimità costituzionale per violazione del parametro interposto integrato dal vincolo internazionale assunto dall’Italia mercé la ratifica della C.e.d.u.
[29] G. Guizzi, La sentenza CEDU, cit., in Corr. giur., 2014, 1322-1323, il quale sembra però limitare il problema di garanzie ravvisato a questi ultimi soltanto.
[30] Non è il caso, ad esempio, della maggioranza dei procedimenti disciplinari a carico di professionisti iscritti a ordini o collegi professionali, nei quali è già ius receptum che il consiglio o collegio territoriale non possa assumere direttamente provvedimenti sanzionatori, ma debba invece relazionare ad appositi collegi di disciplina, spesso d’ambito sovra-circoscrizionale (quali i collegi di disciplina degli avvocati, costituiti a livello distrettuale), a ordinamento e composizione distinta.

(pubblicato il 19.1.2015)

Note

L'articolo Il procedimento e la sanzione dopo la sentenza <i>Grande Stevens</i>: il travaso del (giusto) processo nel procedimento proviene da Giustamm.

La scelta del governo italiano di adottare misure acconce per promuovere gli investimenti esteri e di proporne altre al Parlamento ha ottenuto ampi consensi nelle sedi istituzionali e in quelle scientifiche. Un’incisiva azione in tal senso è quanto mai opportuna e urgente, perché l’Italia è cronicamente afflitta da scarsezza di capitali. Ha dovuto attingere ai capitali esteri in diversi periodi della sua storia, fin dalle operazioni escogitate da Cavour per promuovere le ferrovie e i trafori alpini. Deve tuttora attingervi per ridurre il divario con i principali partner europei nella dotazione delle nuove infrastrutture indispensabili per il progresso civile ed economico, dalle reti di energia a quelle di comunicazioni elettroniche.
Affinché il flusso degli investimenti esteri possa rafforzarsi, unendosi a quelli nazionali (di cui vi è gran bisogno per la manutenzione delle infrastrutture esistenti, non di rado obsolete o trascurate, e per la messa in sicurezza di ampie parti del territorio, esposte a rischi crescenti), è – però – necessario che si realizzino vari presupposti. Alcuni di quei presupposti attengono alla propensione all’innovazione, alla concorrenza: essi dipendono più dalle forze del mercato che dalle istituzioni pubbliche. Altri presupposti richiedono incisivi interventi dello Stato: una legislazione più snella, un’amministrazione più spedita e trasparente, una giustizia resa più “civile” dall’abbattimento dei costi e dei tempi, che sono tali da rendere l’ordinamento giuridico italiano complessivamente inferiore rispetto ad altri Paesi economicamente avanzati, in Europa e altrove.
Forse in nessuna parte del settore pubblico la necessità d’interventi lungimiranti si manifesta così intensamente come nell’ambito tributario. Per esso, due problemi sono di notevolissimo e urgente rilievo: la fiscalità, che da più parti è ritenuta eccessiva o comunque più elevata rispetto ad altri Paesi europei per quanto concerne le imprese; la percezione, da parte degli operatori economici e dei contribuenti, di un’amministrazione vessatoria per gli oneri burocratici che impone, oltre che per quelli economici, e di una giustizia tributaria non in grado di realizzare l’interesse della collettività a un’adeguata, oltre che sollecita, composizione delle liti che vedono coinvolta l’amministrazione stessa. Questo problema, da solo, influisce negativamente, e in grado elevato, sulle aspettative degli operatori italiani e, forse ancor di più, di quelli stranieri, sulla loro propensione a investire nel nostro Paese, perché rende ardua la predisposizione di un business plan oltre il breve, se non il brevissimo, periodo. È necessario, dunque, porvi rimedio, contestualmente al contenimento della pressione fiscale: le due linee d’intervento sono necessarie, ma – da sole – non sufficienti; hanno eguale urgenza; lungi dall’essere contrapposte, sono sinergiche.
Per migliorare la giustizia tributaria occorre promuovere, con adeguati incentivi e con scelte oculate, una rafforzata professionalità di quanti – a vario titolo – sono coinvolti nell’amministrazione della giustizia. Ma occorre anche un perfezionamento del controllo di legittimità sulle pronunce dei giudici tributari: per assicurare una maggiore certezza del diritto; per confermare il rilievo che il legislatore ha attribuito all’affidamento dei contribuenti; per consolidare l’orientamento all’efficienza e all’efficacia dell’attività amministrativa.
Per conseguire questi obiettivi, assume un preciso rilievo un’istituzione che Cavour riformò profondamente in vista dell’unificazione politica e amministrativa dell’Italia: la Corte dei conti. Essa esercita il controllo sulle gestioni finanziarie delle amministrazioni e la giurisdizione sulle materie di contabilità pubblica. Se il Parlamento le attribuisse il controllo di secondo grado sulle entrate, si potrebbe ottenere un triplice vantaggio: completare il disegno della Costituzione, facendo della Corte dei conti il giudice delle finanze pubbliche, unitariamente considerate; far sì che l’attività della Guardia di finanza, che agisce a tutela delle entrate e delle spese, si svolga in un assetto istituzionale più coerente; ridurre il carico di lavoro della Sezione tributaria della Corte di Cassazione, la quale potrebbe concentrarsi sulle questioni davvero strategiche e – così – meglio contribuire a perfezionare il sistema fiscale.
Un riassetto di questo tipo potrebbe essere realizzato a Costituzione invariata e non metterebbe in discussione le competenze regionali, dal momento che legiferare sull’ordinamento contabile e tributario è competenza esclusiva dello Stato. Il riassetto sarebbe anche agevolato dall’assecondare una tendenza già in atto, poiché non pochi magistrati contabili forniscono già il proprio apporto – a titolo individuale – alla giustizia tributaria. Basterebbe perciò inquadrare il loro apporto in un disegno complessivo, creando un’apposita sezione della Corte dei conti. In definitiva, si tratterebbe di un riassetto corrispondente alle caratteristiche specifiche del sistema istituzionale italiano e, al tempo stesso, adatto a promuoverne l’evoluzione, coerentemente con il metodo lungimirante seguito da Cavour.

(pubblicato il 28.1.2015)

Note

L'articolo Investimenti esteri e giurisdizione finanziaria proviene da Giustamm.

Il D.L. 90/2014 convertito in legge 114/2014 contiene alcune importanti novità anche in tema di processo amministrativo telematico.
Anzitutto sembra risolta definitivamente in senso negativo la vexata quaestio sulla applicabilità delle regole tecniche del processo civile telematico al processo amministrativo.
L’art. 38 del D.L.90/2014, infatti, ha fissato un termine perentorio di 60 giorni per l’adozione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui all’articolo 13 dell’Allegato 2 al codice del processo amministrativo concernente l’adozione di specifiche ‘regole tecniche’ “per la sperimentazione, la graduale applicazione, l’aggiornamento del processo amministrativo telematico”(1).
A scanso di equivoci, poi, l’art. 46 del medesimo D.L. 90/2014 ha aggiunto all’art. 16 quater della L. 221/2012 (Legge di Stabilità 2013) il coma 3 bis che esclude l’applicazione del comma 2 della medesima legge, concernente l’adeguamento delle regole tecniche telematiche, alla giustizia amministrativa così che tali regole rimangono espressamente in vigore soltanto per il processo civile.
Ad oggi, tuttavia, l’anzidetto termine di 60 giorni previsto del citato art. 38 è spirato senza che siano ancora state adottate le regole tecniche sul PTA ma, in considerazione dell’espressa previsione legislativa, si è fiduciosi nella loro prossima adozione.
Ulteriore novità riguarda, poi, gli indirizzi PEC delle Pubbliche Amministrazioni in quanto l’art. 47 del D.L. 90/2014 ha stabilito il termine ultimo del 30.11.2014 per la pubblicazione di un registro ufficiale delle PEC delle P.A. ai sensi dell’art. 16, comma 12, D.L. 169/2012. Anche tale termine, tuttavia, è decorso senza che sia stato pubblicato alcun elenco; deve perciò ritenersi che, ad oggi, l’invio di comunicazioni o notificazioni via PEC alle pubbliche amministrazioni presti il fianco ad eccezioni di invalidità in ragione della mancanza di un registro ufficiale dal quale ricavare le caselle elettroniche; ufficialità che non è riconosciuta nemmeno all’elenco contenuto nel sito www.postacertificata.gov.it.
Novità di rilievo è poi rappresentata dalla previsione di cui al comma 1 bis dell’art. 38 del D.L. 90/2014 che novella il codice del processo amministrativo con lo stabilire che: “A decorrere dal 1° gennaio 2015, il comma 2-bis dell’art. 136 del codice del processo amministrativo, di cui all’allegato 1 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, è sostituito dal seguente: «2-bis. Tutti gli atti e i provvedimenti del giudice, dei suoi ausiliari, del personale degli uffici giudiziari e delle parti sono sottoscritti con firma digitale. Dall’attuazione del presente comma non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica»”.
L’operatività di tale ultima disposizione è stata, tuttavia, recentemente differita al 1 ° luglio 2015 dal D.L. 192/2014 (cd. ‘decreto Mille proroghe’). Si auspica che in quella data la norma entri effettivamente in vigore, senza ulteriori proroghe, poiché, in tal caso, il processo amministrativo italiano sarebbe il primo in Europa in cui tutti gli atti processuali sarebbero completamente telematici.

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(1) Sulla non applicabilità delle regole tecniche del PCT a PTA, cfr. Ines Pisano “Manuale di teoria e pratica del processo amministrativo telematico”, Giuffré 2013 nonché Andrea Napolitano, ‘Notifica a mezzo PEC nel giudizio amministrativo, Nota al Decreto Presidenziale del TAR Lazio, Roma, Sez. Terza bis, n. 23921 del 12.11.2013’, pag. 2 in www.giustamm.it.

(pubblicato il 27.1.2015)

Note

L'articolo Nota a Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (in Gazzetta Ufficiale – serie generale – n. 144 del 24 giugno 2014), convertito in legge 11 agosto 2014, n. 114 recante: «Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari.» proviene da Giustamm.