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T.A.R. Puglia – Lecce – Sezione III – Sentenza – 28/9/2020 n.1021

Redazione Giustamm.it — Sun, 27 Sep 2020 22:00:00 +0000

T.A.R. Puglia – Lecce – Sezione III – Sentenza – 28/9/2020 n.1021

Enrico d’Arpe, Presidente Giovanni Gallone, Referendario, Estensore

Regolamenti istitutivi dell’imposta di soggiorno: è legittima l’impugnazione diretta ad opera tanto dei singoli operatori turistici quanto delle associazioni di categoria

Turismo – imposta di soggiorno – regolamenti istitutivi – impugnazione – singoli operatori turistici e operatori di categoria – sono legittimati.

I Regolamenti istitutivi dell’imposta di soggiorno ed i relativi provvedimenti di attuazione sono suscettibili di impugnazione diretta ad opera tanto dei singoli operatori turistici quanto delle associazioni di categoria che li raggruppano in quanto immediatamente lesivi della loro sfera giuridica. In particolare, i singoli operatori turistici risultano destinatari diretti di obblighi giuridici di natura formale, taluni presidiati da sanzioni amministrative poste dal Regolamento, e dette previsioni valgono ad attribuire loro una posizione certamente qualificata e differenziata rispetto al quisque de populo. Inoltre, le modalità di prelievo e l’importo delle tariffe applicabili sono suscettibili di incidere negativamente sulla sfera giuridica dei predetti o determinando l’aumento relativo del costo del pernotto (con conseguente riduzione del margine di profitto ritraibile sulla singola prestazione alberghiera e diminuzione della capacità attrattiva del servizio sul mercato) ovvero imponendo pìù gravose e complesse operazioni di riscossione con relativo aumento dei costi di gestione amministrativa della struttura .

Pubblicato il 28/09/2020
N. 01021/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00770/2019 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 770 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
A.B.A. Federalberghi Brindisi (Associazione Albergatori della Provincia di Brindisi), Iniziative San Domenico S.r.l., Egnathia Iniziative Turistiche S.r.l., E.I.T. S.r.l., Hotel La Sorgente di Cofano M. &C. S.a.s., Potenza Vincenzo, Costa Adriatica S.p.A., Soc. Agr. Forestale La Cerasina S.r.l., Palmisano Anna, De Simone Antonio, Bluserena S.p.A, Dav 1 S.r.l., Centrone Group S.r.l., Caramia Concetta, Masseria Torre Coccaro S.r.l., Itala S.p.A., Siam S.r.l., Società Agricola Ottavia Piccola S.r.l., Sannolla Annamaria, Le Dimore del Riccio S.r.l., Dama S.r.l., Villa Eterea Domus Nostrae S.r.l.S, Azienda Agricola Masseria Salamina S.S. Societa’ Agricola di Leone A.L., De Miccolis Angelini Gianvincenzo, Società Agricola Torre del Diamante S.A.S, Masseria Montenapoleone di Monteneve Giuliano, Narducci Gianfelice, Società Agricola Agricultura Fanizza S.S. di Fanizza Floriana e Fanizza Pasquale, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Giulia Di Pierro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Fasano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ottavio Carparelli e Vito Aurelio Pappalepore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
– in parte qua e nei limiti dell’interesse, della deliberazione di Consiglio Comunale del Comune di Fasano n. 6 del 28 febbraio 2019 avente ad oggetto: “Regolamento Imposta di Soggiorno approvazione” e del Regolamento allegato, pubblicata sull’Albo Pretorio per 15 giorni consecutivi dal 14 marzo 2019 al 29 marzo 2019;
– della deliberazione della Giunta Comunale di Fasano n. 55 del 5 marzo 2019 avente ad oggetto: “determinazioni tariffe imposte di soggiorno”, pubblicata sull’Albo Pretorio del Comune per 15 giorni consecutivi dal 6 marzo 2019 al 21 marzo 2019, nonchè di ogni atto comunque presupposto connesso e consequenziale;
per quanto riguarda i motivi aggiunti notificati il 24 febbraio 2020:
– in parte qua e nei limiti dell’interesse della deliberazione di Consiglio Comunale del Comune di Fasano del 81 del 28 novembre 2019 avente ad oggetto: “Regolamento per la disciplina Imposta di Soggiorno ” e del Regolamento allegato, pubblicata sull’Albo Pretorio per 15 giorni consecutivi dal 19 dicembre 2019 al 3 gennaio 2020, nonchè di ogni atto comunque presupposto e connesso ed in particolare della deliberazione di Consiglio Comunale del Comune di Fasano n. 6 del 28 febbraio 2019 avente ad oggetto: “Regolamento Imposta di Soggiorno approvazione” e del Regolamento allegato, della deliberazione della Giunta Comunale di Fasano n. 55 del 5 marzo 2019 avente ad oggetto: “determinazioni tariffe imposte di soggiorno”, nonchè di ogni atto conseguenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Fasano;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 84 del D.L. n. 18 del 2020;
Visto l’art. 4 del D.L. n. 28 del 2020;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 luglio 2020 il dott. Giovanni Gallone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. Con ricorso notificato il 17 maggio 2019 i ricorrenti (tutti soggetti esercenti attività turistico- alberghiere nel Comune di Fasano e la A.B.A. Federalberghi – Associazione albergatori della Provincia di Brindisi) hanno proposto impugnazione avverso la deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n. 6 del 28 febbraio 2019, avente ad oggetto “”Regolamento Imposta di Soggiorno approvazione” ed il Regolamento allegato, pubblicata sull’Albo Pretorio del Comune di Fasano dal 14 marzo 2019 al 29 marzo 2019, la deliberazione della Giunta Comunale di Fasano n. 55 del 5 marzo 2019 avente ad oggetto “determinazioni tariffe imposte di soggiorno”, pubblicata sull’Albo Pretorio del Comune di Fasano dal 6 marzo 2019 al 21 marzo 2019 nonchè ogni atto ad esse presupposto, connesso e consequenziale, chiedendone l’annullamento.
1.1. Avverso i predetti atti le ricorrenti hanno dedotto le seguenti censure:
1) violazione dell’art. 4 comma 3 del D.Lgs. n. 23 del 2011, violazione del giusto procedimento, violazione dei principi in materia di partecipazione e leale collaborazione, violazione dell’art. 97 Cost;
2) violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del D.Lgs 14 marzo 2011 n. 23, violazione dei principi di gradualità e proporzionalità , eccesso di potere per contraddittorietà ed irrazionalità manifesta, violazione e falsa applicazione art. 97 della Costituzione, violazione degli articoli 1 e 3 della Legge 7 agosto 1990 n. 241, eccesso di potere per carenza di motivazione e difetto dei presupposti, eccesso di potere per sviamento, eccesso di potere per irrazionalità ed illogicità manifesta;
3) violazione e falsa applicazione degli articoli 41, 53 e 97 della Costituzione, 1, 2 e 3 della Legge 241 del 1990, 4 del D.Lgs. 14 marzo 2011 n. 23, violazione dei princÃ¬pi di libera concorrenza e di libera circolazione dei servizi e dei princÃ¬pi di ragionevolezza e non discriminazione, violazione dei principi di buona amministrazione, carenza istruttoria e contraddittorietà dell’azione amministrativa;
4) violazione dei principi di libera concorrenza, illegittimità del regolamento nella parte in cui elimina la riduzione del 50% per i gruppi, violazione del principio di proporzione e gradualità ;
5) violazione del principio di affidamento e di buon andamento della pubblica amministrazione, violazione dei principi di trasparenza dell’azione amministrativa;
6) violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 11 ss., 154 D.Lgs. n. 196 del 2003 e 1 ss. della Direttiva 95/46/ce, 1 ss. del Regolamento UE 2016/679, eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità , difetto di istruttoria. violazione dei principi in materia di privacy, violazione dei principi di liceità e correttezza, violazione art. 6 della Direttiva privacy e art. 6 del Regolamento privacy, violazione art. 11 del codice privacy, violazione dei principi di finalità proporzionalità , pertinenza e non eccedenza (cd. principio di minimizzazione del dato), art. 11, comma 11, lett. d) del Codice privacy, art. 6 della Direttiva privacy e art. 5 del Regolamento privacy. tutela dei principi di libera concorrenza, violazione dell’art. 41 della Cost., eccesso di potere per sviamento;
7) illegittimità dell’art. 9 e dell’art. 12 del Regolamento per eccesso di potere, irrazionalità , violazione del principio di buon andamento, difetto di istruttoria;
8) violazione dei principi in materia di imposta di soggiorno. violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del D.Lgs. n. 23 del 2014, eccesso di potere per sviamento della causa tipica dell’atto, carenza motivazionale ed istruttoria;
9) violazione dell’art. 3 della Legge n. 212 del 2000, eccesso di potere per violazione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa, violazione dei principi del giusto procedimento, falsa ed erronea applicazione dell’art. 134 del D.Lgs. n. 267 del 2000, carenza motivazionale;
10) violazione dell’art. 49 del D.Lgs. n. 267 del 2000 e ss.mm. assenza del parere di regolarità contabile sulla deliberazione di consiglio comunale n. 6 del 2019.
2. In data 10 giugno 2019 si è costituito in giudizio il Comune di Fasano chiedendo il rigetto del ricorso. Con successiva memoria depositata il 21 giugno 2019 l’Amministrazione Comunale resistente ha svolto le proprie difese eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza del gravame.
3. All’udienza in Camera di Consiglio del 25 giugno 2019, su richiesta della difesa delle ricorrenti, è stata disposta la cancellazione della causa dal ruolo delle cautelari.
4. Il 27 dicembre 2019 il Comune di Fasano ha depositato un’ulteriore memoria difensiva rappresentando che, nelle more della definizione del processo, con deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n.81 del 28 novembre 2019, pubblicata sull’Albo pretorio del Comune in data 19 dicembre 2019 è stato approvato il nuovo Regolamento per la disciplina dell’imposta di soggiorno, con entrata in vigore dal 1° gennaio 2020. Ha, pertanto, eccepito l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse con riguardo all’impugnativa della deliberazione di Consiglio Comunale n.6 del 2019.
5. All’udienza pubblica del 28 gennaio 2020, su richiesta della difesa delle ricorrenti, è stato disposto il rinvio della trattazione di merito.
6. In data 7 gennaio 2020 le ricorrenti hanno depositato una memoria difensiva insistendo per l’accoglimento del ricorso.
7. Con ricorso per motivi aggiunti notificato il 24 febbraio 2020 le ricorrenti hanno impugnato, chiedendone l’annullamento, la deliberazione di Consiglio Comunale del Comune di Fasano n. 81 del 28 novembre 2019 avente ad oggetto “Regolamento per la disciplina Imposta di Soggiorno” e Regolamento allegato, pubblicata sull’Albo Pretorio del Comune di Fasano dal 19 dicembre 2019 al 3 gennaio 2020 nonchè ogni atto ad essa comunque presupposto e connesso.
Hanno affidato la domanda di annullamento alle censure così¬ rubricate:
1) illegittimità derivata e propria;
2) violazione del principio di contemperamento degli interessi, eccesso di potere per violazione dei principi di buon andamento dell’azione amministrativa sotto altro profilo, violazione e falsa applicazione art. 97, 41, 53 e 3 della Cost., violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del D.Lgs 14/03/2011, n. 23, violazione dei principi di gradualità e proporzionalità , eccesso di potere per contraddittorietà ed irrazionalità manifesta, violazione dei principi di ragionevolezza e di non discriminazione, eccesso di potere per carenza di motivazione, difetto dei presupposti e carenza istruttoria, eccesso di potere per sviamento, violazione del principi del giusto procedimento, violazione dei principi di libertà di iniziativa economica, alterazione della concorrenza;
3) violazione dell’art. 4 del D.Lgs. n. 23 del 2011, violazione dei principi di previa partecipazione al procedimento delle associazioni di categoria in materia di imposta di soggiorno, eccesso di potere per violazione dei principi di buon andamento dell’azione amministrativa sotto altro profilo, violazione dei principi di equità e di ragionevolezza.
4) violazione dei principi di buon andamento, correttezza e trasparenza dell’azione amministrativa sotto altro profilo, omessa contemperamento degli interessi in gioco, eccesso di potere per erroneità e violazione dei principi di equità e di uguaglianza, violazione art. 3 e 97 Cost., violazione dell’art. 4 del D.Lgs. n. 23 del 2011;
5) violazione dei principi di buon andamento, correttezza e trasparenza dell’azione amministrativa sotto altro profilo, omesso contemperamento degli interessi in gioco, eccesso di potere per erroneità e violazione dei principi di equità e di uguaglianza, violazione art. 3 e 97 Cost., illogicità manifesta, violazione dell’art. 4 del D.Lg. n. 23 del 2011;
6) violazione dei principi in materia di imposta di soggiorno. violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del D.Lgs. n. 23 del 2014, eccesso di potere per sviamento della causa tipica dell’atto, carenza motivazionale ed istruttoria.
8. In data 17 giugno 2020 parte ricorrente e parte resistente hanno depositato memorie ex art. 73 c.p.a. insistendo nelle proprie, rispettive, difese. In data 30 giugno 2020 le predette parti hanno depositato memorie in replica.
9. Il 17 luglio 2020 il Comune di Fasano ha depositato note di udienza ex art. 84 comma 5 del D.L. n. 18 del 2020.
10. In data 18 luglio 2020 le parti ricorrenti hanno depositato note di udienza ex art. 84 comma 5 del D.L. n. 18 del 2020.
11. All’udienza pubblica del 21 luglio 2020 la causa è stata introitata per la decisione ai sensi degli artt. 84 comma 5 del D.L. n. 18 del 2020 e 4 del D.L. n. 28 del 2020.
DIRITTO
1. Va, in limine, disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per allegati difetto di legittimazione ad agire e carenza di interesse dei ricorrenti. Secondo la difesa comunale i gestori delle strutture ricettive ricorrenti non sarebbero titolari di una posizione giuridica qualificata e differenziata nè sarebbero, in ogni caso, in grado di trarre alcuna utilità concreta ed attuale dall’accoglimento del gravame in quanto gli stessi non rivestirebbero la qualità di soggetti passivi dell’imposta di soggiorno.
1.1 Invero, come a pìù riprese ribadito dalla giurisprudenza amministrativa anche di questa Sezione (T.A.R. Puglia – Lecce, sez. III, 17 marzo 2020, n. 333, T.A.R. Toscana, sez. I, n. 1808 del 2011, T.A.R. Puglia – Lecce, sez. II, 16 febbraio 2012, n. 736, T.A.R. Lombardia – Brescia, sez. II, 28 gennaio 2013, n.93 e T.A.R. Molise, 25 luglio 2014, n. 477), i Regolamenti istitutivi dell’imposta di soggiorno ed i relativi provvedimenti di attuazione sono suscettibili di impugnazione diretta ad opera tanto dei singoli operatori turistici quanto delle associazioni di categoria che li raggruppano in quanto immediatamente lesivi della loro sfera giuridica.
In particolare, i singoli operatori turistici risultano – in primo luogo – destinatari diretti di obblighi giuridici di natura formale, taluni presidiati da sanzioni amministrative poste dal Regolamento, e dette previsioni valgono ad attribuire loro una posizione certamente qualificata e differenziata rispetto alÂ quisque de populo. Inoltre, le modalità di prelievo e l’importo delle tariffe applicabili sono suscettibili di incidere negativamente sulla sfera giuridica dei predetti o determinando l’aumento relativo del costo del pernotto (con conseguente riduzione del margine di profitto ritraibile sulla singola prestazione alberghiera e diminuzione della capacità attrattiva del servizio sul mercato) ovvero imponendo pìù gravose e complesse operazioni di riscossione con relativo aumento dei costi di gestione amministrativa della struttura (così¬, segnatamente, nel caso che occupa, le previsioni di cui agli artt. 9, 5 e 12 del Regolamento impugnato, rimaste invariate anche a seguito delle modifiche apportate dalla deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n. 81 del 28 novembre 2019).
2. Sempre in via preliminare, la difesa dell’Amministrazione Comunale contesta, sotto altro profilo, l’ammissibilità dei ricorsi, principale e per motivi aggiunti, in quanto proposti in forma collettiva pur in presenza di interessi non omogenei dei singoli ricorrenti e, comunque, in potenziale conflitto tra loro. In particolare, secondo la difesa di parte resistente, tra i ricorrenti figurerebbero operatori turistici di tutte le tipologie, diversi per dimensione e categoria.
2.1 L’eccezione è priva di pregio giuridico.
Non sussiste, infatti, tra i ricorrenti alcun conflitto, anche solo potenziale, di interessi.
Per costante insegnamento, la verifica di detta condizione ostativa alla proposizione del ricorso collettivo va condotta guardando “sia al petitum azionato che alle doglianze oggetto di deduzione” (da ultimo Consiglio di Stato sez. V, 27 gennaio 2020, n.682).
Ebbene, alla stregua dei suddetti parametri, l’accoglimento delle domande di annullamento proposte si tradurrebbe con certezza in un’utilità per tutti i ricorrenti atteso che determinerebbe un regime di applicazione dell’imposta di soggiorno comunque meno gravoso per gli operatori stessi. Ciò vale tanto per le doglianze relative all’importo delle tariffe (tutte volte al loro abbattimento), quanto a quelle che attengono agli altri profili di disciplina dell’impugnato Regolamento (tese ad alleggerire gli obblighi gravanti a carico degli albergatori).
2.2 A nulla rileva, per contro, che, in ragione delle dimensioni e caratteristiche di ciascuno, l’utilità concretamente ritraibile dal singolo operatore sia diversa per entità (maggiore per taluni, pìù contenuta per altri). Ad impedire la proposizione del ricorso in forma collettiva è, infatti, unicamente la circostanza che, con riguardo a talune censure o all’impugnazione di taluni atti, vi siano uno o pìù ricorrenti che possano avere, in contrasto con gli altri, interesse alla reiezione, totale o parziale, della domanda spiccata.
3. Non merita accoglimento neppure l’ulteriore eccezione sollevata dalla difesa di parte resistente in punto di inammissibilità , per difetto di legittimazione attiva, del ricorso di A.B.A. Federalberghi Brindisi. Sotto un primo profilo si osserva che quest’ultima avrebbe agito in giudizio nella persona del suo rappresentante provinciale senza che venisse dimostrata la di lui legittimazione e, segnatamente, in mancanza di una previsione statutaria che preveda espressamente la titolarità da parte di questi del potere di rappresentanza giudiziale a tutela degli specifici interessi dei singoli associati. Su altro versante si lamenta, poi, la carenza di legittimazione processuale di A.B.A. Federalberghi Brindisi in quanto articolazione territoriale di un’associazione nazionale.
3.1 Con riguardo al primo profilo di allegata inammissibilità , va osservato che lo Statuto dell’Associazione Albergatori della Provincia di Brindisi, approvato ad esito dell’Assemblea costituente del 13 febbraio 1998, prodotto in giudizio dalla difesa dei ricorrenti in data 10 giugno 2020, attribuisce espressamente, al suo art. 23, un potere generale di rappresentanza legale dell’associazione al Presidente del Comitato Direttivo. Detto potere non soffre limitazioni ed è esteso, senza distinzione alcuna, a tutti i rapporti esterni ed interni dell’ente. Del resto, in coerenza con le sue finalità dichiarate (art. 5 lett. a) dello Statuto), l’Associazione in parola “tutela gli interessi degli albergatori associati” assistendo gli stessi anche in materia “fiscale e tributaria” (quale quella che occupa) anche “rappresentandoli nei confronti di Autorità , Enti”.
Sono, dunque, pienamente soddisfatte le condizioni richieste per fondare, in forza del combinato disposto degli artt. 75 c.p.c. e 36 c.c. la legittimazione processuale attiva di A.B.A. Federalberghi Brindisi.
3.2 Nè, sotto altro profilo, la natura territoriale dell’Associazione vale, come sostiene parte resistente, ad escludere la legittimazione processuale della medesima. La giurisprudenza amministrativa invocata dalla difesa comunale nelle proprie memorie si riferisce, invero, al caso di articolazioni territoriali di associazioni nazionali che siano sprovviste di propria soggettività giuridica. A.B.A. Brindisi, per converso, come emerge con chiarezza dal suo atto costitutivo (art. 1), è un’associazione non riconosciuta che costituisce un autonomo centro di imputazione di diritti e doveri giuridici distinto dall’omologa associazione nazionale.
4. Sempre in limine, occorre, poi, scrutinare l’eccezione di improcedibilità del ricorso introduttivo sollevata dalla difesa di parte resistente con riguardo all’impugnativa della deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n. 6 del 28 febbraio 2019. In particolare, secondo la tesi della difesa comunale, in conseguenza dell’approvazione della nuova versione del Regolamento per la disciplina dell’imposta di soggiorno, giusta deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n.81 del 28 novembre 2019, sarebbe venuto meno l’interesse ad agire dei ricorrenti.
4.1 L’eccezione deve essere respinta.
Occorre, infatti, rilevare che la deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n.81 del 28 novembre 2019 ha previsto l’adozione ex novo di un Regolamento in materia di imposta di soggiorno la cui disciplina, con decorrenza, peraltro, dal 1° gennaio 2020 (così¬, espressamente, il punto 2 del dispositivo della deliberazione), si discosta solo in minima parte dal testo originario approvato con la precedente deliberazione n.6 del 28 febbraio 2019.
Pìù segnatamente, la deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n. 81 del 28 novembre 2019 ha inciso su aspetti marginali della disciplina regolamentare di che trattasi e non è intervenuta sulle tariffe in precedenza adottate (giusta delibera di Giunta Municipale di Fasano n. 55 del 5 marzo 2019). Novellati rispetto al passato sono unicamente l’art. 6 in tema di “Misura dell’imposta”, con la previsione di un periodo massimo di applicazione dell’imposta di sette giorni (in luogo di dieci), l’art. 7 in materia di “Esenzioni e riduzioni” (che ha introdotto l’esenzione dall’imposta per gli ospiti dell’Amministrazione Comunale e la riduzione della tariffa del 50 % per i gruppi di almeno 20 paganti salvo gli autisti e, in ogni caso, per i pernottamenti effettuati nei mesi di gennaio, febbraio e marzo) , l’art. 8 in materia di “Versamento dell’imposta” con l’abbassamento da euro 500,00 a euro 100,00 della soglia per accedere alla facilitazione nei versamenti dell’imposta di soggiorno da parte del gestore al Comune e l’art. 10 che ha inciso sulle modalità di composizione dell’organo di raccordo denominato “Tavolo del turismo” (prevedendo la partecipazione dei rappresentanti di sole due associazioni di categoria delle strutture ricettive).
Ne consegue che la deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n.81 del 28 novembre 2019 non ha fatto venire meno l’interesse a coltivare l’originaria domanda di annullamento proposta con il ricorso introduttivo.
Ciò discende dal rilievo, invero assorbente, che la vecchia versione del Regolamento per la disciplina dell’imposta di soggiorno di cui alla deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n.6 del 28 febbraio 2019 continua a trovare applicazione a tutte le fattispecie impositive che vanno dalla sua approvazione fino al 31 dicembre 2019, peraltro, con le correlate possibili implicazioni risarcitorie.
Solo sotto il profilo strutturale, le due versioni del Regolamento (quella adottata a mezzo della deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n.6 del 28 febbraio 2019 e quella adottata a mezzo della deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n.81 del 28 novembre 2019) sono, infatti, tra loro autonome, senza che la seconda possa ritenersi un intervento di mera modifica della precedente. Ciò è desumibile dalla parte dispositiva della deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n.81 del 28 novembre 2019 la quale non si è limitata ad apportare delle singole novelle al testo originario del Regolamento ma ha approvato quest’ultimo ex novo nel testo risultante dall’allegato (così¬, testualmente: “delibera di [&] approvare il Regolamento per la disciplina dell’imposta di soggiorno, allegato alla presente deliberazione per costituirne parte integrale e sostanziale”).
Da detta autonomia strutturale consegue che le due versioni del Regolamento per la disciplina dell’imposta di soggiorno, oltre a presentare un diverso lasso temporale di applicazione (la prima fino al 31 dicembre 2019, la seconda dopo tale data), seguiranno vicende indipendenti, sì¬ che l’eventuale illegittimità della prima non è destinata a riversarsi in via derivata sulla seconda.
Va, in ultimo, per completezza, osservato che la deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n.81 del 28 novembre 2019 è stata, in ogni caso, ritualmente e tempestivamente impugnata dalle parti ricorrenti a mezzo di motivi aggiunti, rinnovando esplicitamente avverso la stessa, per le parti del Regolamento rimaste invariate, le censure giÃ riportate nei motivi n.5, n. 6, n. 7, n. 8 e n. 9 del ricorso introduttivo.
5. Nel merito occorre muovere, per ragioni di priorità logico giuridica, dall’esame del ricorso introduttivo con cui è stato impugnato il Regolamento per la disciplina dell’imposta di soggiorno del Comune di Fasano nella versione rinveniente dall’adozione della deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n.6 del 28 febbraio 2019 e la deliberazione di Giunta Municipale di Fasano n. 55 del 5 marzo 2019 recante la determinazione delle nuove tariffe dell’Imposta di Soggiorno.
5.1 Il ricorso principale è, in parte, fondato nel merito e deve essere accolto nei limiti appresso precisati.
6. Con il primo motivo di gravame del ricorso introduttivo le parti ricorrenti lamentano la violazione dell’art. 4 comma 3 del D.Lgs. n. 23 del 2011 per la mancata partecipazione nel procedimento preordinato all’adozione della deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n.6 del 28 febbraio 2019.
6.1 La censura è fondata.
L’art. 4 comma 3 del D.Lgs. n. 23 del 2011 stabilisce che “Con regolamento da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, d’intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, è dettata la disciplina generale di attuazione dell’imposta di soggiorno. In conformità con quanto stabilito nel predetto regolamento, i comuni, con proprio regolamento da adottare ai sensi dell’articolo 52 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, sentite le associazioni maggiormente rappresentative dei titolari delle strutture ricettive, hanno la facoltà di disporre ulteriori modalità applicative del tributo, nonchè’ di prevedere esenzioni e riduzioni per particolari fattispecie o per determinati periodi di tempo. Nel caso di mancata emanazione del regolamento previsto nel primo periodo del presente comma nel termine ivi indicato, i comuni possono comunque adottare gli atti previsti dal presente articolo”.
La ratio della previsione è, con tutta evidenza, quella di assicurare il coinvolgimento delle associazioni di categoria nell’adozione del Regolamento sì¬ da consentire alle medesime di farsi portatrici delle istanze degli associati ed ottenere che le medesime siano recepite al livello normativo.
La sua formulazione (“sentite le associazioni maggiormente rappresentative dei titolari delle strutture ricettive”) è chiara, in linea con la ratio sopra evidenziata, nel richiedere che detta consultazione debba avere luogo in via preventiva, prima dell’adozione del Regolamento. Del resto, il coinvolgimento solo a posteriori delle associazioni svuoterebbe di significato la loro partecipazione.
Tanto premesso, va rilevato che, come emerge ex actis, il Comune di Fasano, ad eccezione di un primo incontro preliminare tenuto il 15 febbraio 2019, non ha provveduto alla formale convocazione e all’ascolto delle associazioni di categoria prima di procedere all’adozione dell’impugnata deliberazione di Consiglio Comunale di Fasano n.6 del 28 febbraio 2019.
Non v’è, infatti, alcuna traccia documentale, neppure nella nota dell’Amministrazione Comunale del 16 aprile 2019 (assai vaga sul punto), dello svolgimento di una riunione con gli esponenti delle “associazioni maggiormente rappresentative dei titolari delle strutture ricettive”.
Ciò integra l’aperta violazione dell’art. 4 comma 3 del D.L.gs. n. 23 del 2011, a nulla rilevando che l’Amministrazione Comunale resistente abbia eventualmente tentato di porvi rimedio ex post con lo svolgimento, a Regolamento giÃ approvato, di alcuni incontri (peraltro) informali. Nè, alla stessa maniera, il vizio procedimentale in parola può ritenersi superato con la successiva adozione della deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n.81 del 28 novembre 2019 di modifica del Regolamento (che, peraltro, dÃ atto in parte motiva della circostanza che solo “nel corso del tempo si è manifestata l’esigenza di avviare il confronto con le associazioni di categoria, nonchè con le strutture ricettive del territorio”).
6.2 Non convince, inoltre, la lettura dell’art. 4 comma 3 del D.L.gs. n. 23 del 2011 suggerita dalla difesa di parte resistente e che vorrebbe tale obbligo di preventiva consultazione limitato ai soli casi di nuova adozione del Regolamento per l’imposta di soggiorno e non anche di mera modifica dello stesso.
Sul punto basti osservare in senso contrario che il tenore letterale della disposizione appare molto ampio riferendosi alla possibilità per il Comune “di disporre ulteriori modalità applicative del tributo, nonchè’ di prevedere esenzioni e riduzioni per particolari fattispecie o per determinati periodi di tempo”. L’art. 4 comma 3 non distingue tra prima adozione del Regolamento ed eventuali successive modifiche. Ciò pare comprovato dall’ultimo alinea del predetto comma che, regolando l’ipotesi di mancata emanazione del regolamento statale, ammette la possibilità per i comuni di adottare, senza specificazione alcuna e con declinazione al plurale, “gli atti previsti dal presente articolo”.
Del resto, ogni diversa interpretazione consentirebbe all’Amministrazione Comunale, anche a fronte di modifiche sostanziali, di aggirare comodamente la previsione, de facto sterilizzando le prerogative partecipative delle associazioni di categoria e frustrando le finalità della disciplina.
La deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n.6 del 28 febbraio 2019 è, dunque, per le ragioni appena illustrate, illegittima e deve essere integralmente annullata. Parimenti illegittima è, in via derivata, la deliberazione di Giunta Municipale di Fasano n. 55 del 5 marzo 2019 recante la determinazione delle nuove tariffe dell’Imposta di Soggiorno.
7. Con il secondo motivo di gravame i ricorrenti deducono, sotto altro profilo, la violazione dell’art. 4 del D.Lgs. n. 23 del 2011 che prescrive la fissazione dell’imposta di soggiorno “secondo criteri di gradualità in proporzione al prezzo” ed il difetto di motivazione delle impugnate delibere. In particolare, deducono l’illegittimità del Regolamento adottato con deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n.6 del 28 febbraio 2019 e delle relative tariffe approvate con delibera di Giunta Municipale di Fasano n. 55 del 5 marzo 2019 nella parte in cui esse hanno previsto una tariffa unica per l’intero anno solare per un numero massimo di 14 pernottamenti, senza prevedere una differenziazione su base stagionale e senza contemplare alcuna esenzione per i gruppi.
7.1 Anche detta censura merita positivo apprezzamento.
Ritiene il Collegio, nel dare continuità al proprio orientamento interpretativo (Sez. III, 17 marzo 2020 , n. 333) che “la previsione di un unico importo identico per l’intero anno, differenziato solo sulla base della categoria di appartenenza della struttura ricettiva, si appalesa manifestamente illogica ed irrazionale ed in contrasto con il canone della proporzionalità ed il principio di gradualità che ne è espressione”. Ciò in quanto è “dato di esperienza comune la circostanza che il prezzo medio della prestazione ricettiva varia non solo in ragione della categoria di appartenenza della struttura che la rende ma, all’interno della medesima categoria, anche della stagione in cui ha luogo il pernottamento”.
Sicchè la scelta di pernottare in un determinato periodo dell’anno, traducendosi nella disponibilità da parte dell’ospite (soggetto passivo del tributo) a pagare un dato prezzo medio pìù o meno elevato, si traduce in una diversa manifestazione della capacità contributiva ed impone, in ossequio all’art. 53 Cost., una differenziazione del prelievo da realizzare attraverso la modulazione della tariffa.
La deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n.6 del 28 febbraio 2019 e la delibera di Giunta Municipale di Fasano n. 55 del 5 marzo 2019 sono, quindi, sotto tale profilo, illegittime e devono essere annullate.
7.2 Non colgono, invece, nel segno le ulteriori doglianze relative alla mancata previsione a livello regolamentare di un’esenzione per i gruppi ed alla previsione di un periodo massimo di applicazione dell’imposta di soggiorno pari (originariamente) a 14 giorni.
Quanto alla prima va ribadito che “la partecipazione dell’ospite-soggetto passivo del tributo ad un gruppo organizzato non è [& ] elemento in sè significativo da cui desumere in via presuntiva una maggiore (o minore) capacità contributiva dello stesso” (ancora T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, 17 marzo 2020 , n. 333).
Analoghe considerazioni valgono per l’ulteriore profilo dell’innalzamento del periodo massimo di applicazione dell’imposta di soggiorno. Infatti, l’aver optato per un soggiorno pìù lungo non solo non rivela una pìù ridotta capacità contributiva del soggetto passivo ma, per converso, una maggiore capacità di spesa del medesimo che, al pìù, giustificherebbe un aumento della tariffa applicabile. Del resto, nel mercato alberghiero il prolungamento del pernottamento non s’accompagna, di regola, ad una significativa riduzione del prezzo unitario per notte, normalmente stabilito in misura fissa.
Differenziazioni di tariffa in base alla durata e modalità del singolo soggiorno non risultano, pertanto, imposte dal rispetto dei principi di proporzionalità e gradualità , ma possono costituire, piuttosto, esercizio dell’ampia discrezionalità che la legge lascia all’Amministrazione Comunale nel disegnare la disciplina del tributo.
8. A mezzo del terzo e del quarto motivo di gravame del ricorso introduttivo si lamenta la mancata graduazione delle tariffe sotto il profilo della compatibilità della disciplina regolamentare con i principi di libera concorrenza e di libera circolazione dei servizi.
8.1 Dette doglianze vanno disattese posto che l’eventuale incidenza che la concreta modulazione del tributo può sortire sull’andamento del mercato dei servizi ricettivi è profilo estraneo rispetto ai parametri normativi disegnati dall’art. 4 del D.Lgs. n. 23 del 2011.
I parametri posti dal Legislatore, a cui si deve attenere l’Amministrazione Comunale nel tracciare la disciplina del tributo, sono, infatti, tutti incentrati, come giÃ detto, sul principio di tendenziale gradualità dell’imposizione, corollario di quello di effettività della capacità contributiva.
Del resto, è lo stesso ordinamento, giÃ solo prevedendo la possibilità per i Comuni di introdurre l’imposta di soggiorno, ad accettare (e tollerare) che ciò possa avere riflessi sul prezzo relativo delle prestazioni alberghiere, introducendo delle discriminazioni tra operatori turistici operanti in territori diversi.
9. Con il quinto motivo di gravame formulato a mezzo del ricorso introduttivo (riproposto espressamente in seno al ricorso per motivi aggiunti con cui si è impugnata la deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n.81 del 28 novembre 2019) parte ricorrente lamenta la violazione del principio di affidamento e di buon andamento sull’assunto che l’introduzione dell’imposta di soggiorno avrebbe imposto con decorrenza immediata a carico dei titolari di strutture ricettive ulteriori oneri ed incombenze, senza considerare gli impegni contrattuali giÃ assunti dagli stessi con i clienti.
9.1 La censura è infondata.
Sul punto appare opportuno rilevare che l’art. 4 del D.Lgs. n. 23 del 2011, nel prevedere la facoltà per i Comuni di istituire l’imposta di soggiorno, nulla prevede con riguardo alle modalità di entrata in vigore della disciplina regolamentare e delle sue successive modifiche. Ciò rimette alla discrezionalità del Comune, in applicazione dei principi generali in materia di attività normativa, la scelta di prevedere o meno un termine di vacatio legis (secondo la previsione dell’art. 10 delle Disp. Prel. al c.c.) o di disegnare un regime transitorio.
Con riguardo specifico all’effetto sulle prenotazioni giÃ raccolte, occorre, poi, osservare che, da un punto di vista giuridico, le modifiche tariffarie non si traducono in un aumento del corrispettivo contrattuale giÃ pattuito (che rimane quello originario) ma, fermo il prezzo, solo in un peso economico aggiuntivo sotto forma di prestazione patrimoniale imposta a carico dell’ospite- soggetto passivo. La revisione delle tariffe si pone, pertanto, come vicenda esterna a quella contrattuale che non incide in alcun modo sulla stessa.
10. Con il sesto motivo del ricorso introduttivo (ripresi dal ricorso per motivi aggiunti) le parti ricorrenti deducono l’illegittimità dell’art. 9 dell’impugnato Regolamento per violazione dei principi in materia di privacy nella parte in cui detta disposizione impone al gestore della struttura ricettiva l’inserimento di dati personali dei clienti con conseguente notevole aggravio degli adempimenti imposti a suo carico.
10.1 Dette censure non convincono.
La previsione da parte dell’art. 8 del Regolamento impugnato dell’obbligo del gestore della struttura di comunicare i dati identificativi dell’ospite si giustifica nell’ottica di agevolare il Comune nella fase di riscossione, anche coattiva, del tributo atteso che l’ospite della struttura riveste la qualità formale di soggetto passivo dell’imposta di soggiorno. Del resto, la tipologia di dati richiesta (nome e cognome dell’ospite, documento di identificazione relativo al solo ospite principale, intestatario della quietanza di pagamento, data di arrivo e partenza degli ospiti) pare strettamente funzionale al perseguimento di detta finalità e non confligge con il diritto alla riservatezza, specie se si considera che le stesse sono informazioni che il gestore della struttura è ugualmente tenuto a raccogliere in base alla vigente normativa di pubblica sicurezza (art. 109 del T.U.L.P.S. n. 773 del 1931).
Ãˆ appena il caso di notare che l’esigenza per il Comune di disporre dei dati identificativi dell’ospite – soggetto passivo sussiste, a differenza di quanto sostenuto dalle ricorrenti, non solo in caso di rifiuto di versamento diretto dell’imposta, ma anche quando questa sia stata tempestivamente versata. L’avvenuto versamento diretto dell’imposta nelle mani del gestore, infatti, non esclude che l’Amministrazione Comunale possa avviare anche d’ufficio, per l’ipotesi, ad esempio, di errato computo del debito di imposta, un procedimento per l’accertamento del maggiore imponibile. La disponibilità diretta dei dati identificativi dell’ospite consente, peraltro, al Comune di effettuare controlli incrociati al fine di verificare il corretto adempimento da parte dei gestori degli obblighi formali gravanti a loro carico (tra cui in primis quello di riversare la somma oggetto di prelievo all’Amministrazione Comunale).
Nè la previsione di detto adempimento appare irragionevole in quanto eccessivamente gravosa per il gestore della struttura. L’operazione di inserimento dati, oltre ad apparire in sè non particolarmente complessa, è in tutto analoga alle normali operazioni di rendicontazione che il gestore giÃ dovrebbe porre in essere ad altri fini (amministrativo interno, fiscale e, come giÃ detto, di pubblica sicurezza).
10.2 Esulano, da ultimo, dal vaglio di legittimità del Regolamento impugnato le ulteriori doglianze formulate da parte ricorrente in punto di compatibilità con gli artt. 11 del D.L.gs n. 196 del 2003 (Codice della Privacy), 6 della Direttiva 95/46/CE e 6 del Regolamento UE 2016/679.
Il Regolamento impugnato, infatti, non si occupa di disciplinare direttamente le modalità di detenzione e trattamento dei dati inseriti ma si limita a imporre ai gestori delle strutture l’utilizzo degli applicativi informatici messi a disposizione dal Comune (art. 9 lett. d, lett. g, j). Ne consegue che, salve le responsabilità dei singoli soggetti coinvolti nel trattamento dati, l’eventuale incompatibilità del software con quanto previsto dalle disposizioni richiamate in tema di tutela della riservatezza non ridonda in punto di validità dell’atto regolamentare. Nulla esclude, del resto, che il Comune possa mutare nel corso del tempo il software impiegato.
11. Con il settimo motivo di gravame del ricorso introduttivo (espressamente richiamato anche a fondamento del ricorso per motivi aggiunti) le parti ricorrenti denunciano l’illegittimità degli artt. 9 e 12 del Regolamento impugnato nella parte in cui gli stessi prevedono l’irrogazione di sanzioni amministrative nei confronti del gestore della struttura ricettiva in caso di mancato utilizzo del software dal Comune.
11.1 La censura è priva di pregio giuridico.
La prescrizione dell’utilizzo degli applicativi informatici messi a disposizione del Comune (così¬ come la sanzione posta a presidio della sua osservanza) si giustifica alla luce dell’esigenza di semplificare il prelievo in un’ottica di pronta e massima raccolta del gettito (T.A.R., Veneto, sez. III, 23 ottobre 2012, n. 1283). Consentire l’impiego di software differenziati renderebbe, infatti, estremante complicate le operazioni tanto di accertamento quanto di riscossione del tributo importando un sacrificio irragionevole in termini di mezzi e risorse per il Comune.
12. Con l’ottavo motivo di gravame del ricorso principale (ripreso dal ricorso per motivi aggiunti) parte ricorrente censura gli atti impugnati per violazione e falsa applicazione dell’art. 4 comma 1 del D.Lgs. n. 23 del 2011 ed eccesso di potere da sviamento della causa tipica dell’atto. Pìù segnatamente, secondo le parti ricorrenti, l’Amministrazione Comunale resistente avrebbe operato le modifiche regolamentari non con lo scopo di dare sostegno alle strutture ricettive o di manutenzione, fruizione e recupero dei beni culturali ed ambientali locali ma con la diversa finalità di risanare il proprio bilancio acquisendo liquidità e, in ogni caso, senza la consultazione dell’Organismo permanente istituito con deliberazione di Giunta Comunale n. 8 del 29 gennaio 2015 e del “Tavolo del Turismo” previsto dall’art. 10 del Regolamento impugnato. Inoltre, l’Amministrazione Comunale non avrebbe motivato la scelta di incrementare in maniera così¬ significativa l’incidenza dell’imposta di soggiorno, nè avrebbe programmato gli interventi a cui destinare le maggiori somme derivanti da detto aumento.
12.1 Le censure sono infondate.
L’art. 4 comma 1 del D.L.gs. n. 23 del 2011, dopo aver riconosciuto la possibilità per i Comuni di istituire un’imposta di soggiorno, stabilisce, al suo secondo alinea, che “Il relativo gettito è destinato a finanziare interventi in materia di turismo, ivi compresi quelli a sostegno delle strutture ricettive, nonchè’ interventi di manutenzione, fruizione e recupero dei beni culturali ed ambientali locali, nonchè dei relativi servizi pubblici locali”.
La previsione in parola si limita a prevedere, a valle dell’applicazione dell’imposta, l’obbligo di destinare il gettito ricavato al perseguimento di obiettivi lato sensu di promozione turistica.
Essa non pone, tuttavia, alcuno specifico ed ulteriore obbligo a monte dell’introduzione dell’imposta o della modifica della sua disciplina regolamentare. Non sussiste, pertanto, nel silenzio della legge, a carico dell’Amministrazione Comunale il dovere di pianificare gli interventi da finanziare, nè di motivare le scelte operate. Ciò si pone in linea, a ben vedere, con la natura normativa dell’atto regolamentare che vale ad escludere lo stesso dal campo di applicazione dell’art. 3 della L. n. 241 del 1990 e ss.mm..
Unico adempimento imposto dalla legge in vista dell’adozione della disciplina regolamentare è quello, giÃ visto, di consultazione preventiva delle “associazioni maggiormente rappresentative dei titolari delle strutture ricettive” ex comma 3 dello stesso art. 4 del D.L.gs n. 23 del 2011.
12.2 La consultazione dell’Organismo permanente istituito con deliberazione di Giunta Comunale n. 8 del 29 gennaio 2015 e del “Tavolo del Turismo” previsto dall’art. 10 del Regolamento impugnato devono, viceversa, avere luogo a valle dell’istituzione (ed applicazione) del tributo, all’atto di definire la concreta destinazione del gettito. Ne consegue che il mancato coinvolgimento di tali organi di raccordo nella definizione partecipata degli interventi da realizzare, costituendo unÂ posterius rispetto alla formale adozione del Regolamento, non può valere ad inficiare la validità dello stesso.
13. Con il nono motivo di gravame del ricorso introduttivo (pure ripreso dal ricorso per motivi aggiunti) i ricorrenti lamentano la violazione dell’art. 3 comma 2 della L. n. 212 del 2000 secondo cui “le disposizioni tributarie non possono prevedere adempimenti a carico dei contribuenti la cui scadenza sia fissata anteriormente al sessantesimo giorno dalla data della loro entrata in vigore o dell’adozione dei provvedimenti di attuazione in esse espressamente previsti”. In particolare, sia la deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n. 6 del 28 febbraio 2019, avente ad oggetto “Regolamento Imposta di Soggiorno approvazione” ed il Regolamento allegato, pubblicata sull’Albo Pretorio del Comune di Fasano dal 14 marzo 2019 al 29 marzo 2019, sia la deliberazione della Giunta Comunale di Fasano n. 55 del 5 marzo 2019 avente ad oggetto “determinazioni tariffe imposte di soggiorno”, pubblicata sull’Albo Pretorio del Comune di Fasano dal 6 marzo 2019 al 21 marzo 2019, prevedendo la propria entrata in vigore per il 1° maggio 2019, non avrebbero rispettato il termine dilatorio minimo di sessanta giorni previsto per l’introduzione di nuovi adempimenti tributari.
13.1. La censura non merita accoglimento.
L’art. 3 comma 2 della L. n. 212 del 2000 è disposizione che si riferisce ai soli tributi periodici che prevedono un obbligo dichiarativo che si rinnova a scadenze prefissate e che si riferiscono ad un presupposto di imposta a formazione progressiva destinato a realizzarsi lungo un lasso predeterminato di tempo. Tale regola non trova, invece, applicazione al caso dei tributi istantanei, come l’imposta di soggiorno, per i quali non è previsto alcun obbligo dichiarativo. Solo in relazione alla prima species di imposte, infatti, si possono porre concreti problemi di diritto intertemporale che giustificano, nell’interesse del soggetto passivo, l’imposizione di un termine dilatorio che gli consenta di fare fronte adeguatamente agli eventuali nuovi obblighi tributari posti a suo carico.
13.2 Va, peraltro, notato che l’invocato art. 3 comma 2 della L. n. 212 del 2000 si riferisce, testualmente, ai soli adempimenti che siano “a carico dei contribuenti” e non di altri soggetti eventualmente coinvolti nelle operazioni di prelievo. Ne discende che la previsione non può trovare applicazione agli obblighi di natura formale imposti dal Regolamento impugnato ai gestori delle strutture ricettive che, come giÃ pìù volte ribadito, non rivestono la qualità di soggetti passivi del tributo (che spetta, invece, all’ospite della struttura).
14. Con il decimo motivo di gravame del ricorso introduttivo si lamenta l’illegittimità della delibera del Consiglio Comunale di Fasano n. 6 del 28 febbraio 2019 per mancata acquisizione dei pareri di regolarità contabile ex art. 49 del D.Lgs. n. 267 del 2000.
14.1 La censura non coglie nel segno.
Per insegnamento risalente le norme in materia di contabilità pubblica non costituiscono norme di azione che disciplinano l’an ed ilÂ quomodo dell’esercizio del potere pubblico, ma solo gli aspetti strettamente finanziari dell’azione amministrativa.
Esse non assurgono, pertanto, a regole di validità ma di mera condotta la cui violazione non inficia la validità del provvedimento adottato, potendo, al pìù, determinare l’insorgere di una responsabilità dei funzionari coinvolti.
Si è, così¬, osservato che “la mancata acquisizione dei pareri di regolarità tecnica e contabile non comporta l’invalidità delle deliberazioni della Giunta o del Consiglio comunale, ma la loro mera irregolarità , atteso che la disposizione posta dall’art. 49, t.u.e.l ha l’unico scopo di individuare i responsabili in via amministrativa e contabile delle deliberazioni, ma senza che l’omissione del parere incida sulla validità delle deliberazioni stesse” (T.A.R. Molise, Campobasso, sez. I, 13 maggio 2010, n.210).
15. Si deve, ora, passare all’esame del ricorso per motivi aggiunti avente ad oggetto l’impugnazione della deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n.81 del 28 novembre 2019.
Anche il ricorso per motivi aggiunti è, in parte, fondato nel merito e deve essere accolto nei limiti appresso precisati.
16. Con il primo motivo aggiunto parte ricorrente deduce la violazione dei principi di buon andamento dell’azione amministrativa, nonchè dell’art. 4 comma 3 del D.Lgs. n. 23 del 2011. Lamentano, in particolare, le ricorrenti che le modifiche apportate dalla deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n.81 del 28 novembre 2019 agli artt. 6 comma 2 e 7 comma 2 – lett. c) del Regolamento impugnato (comportanti la riduzione da 14 a 7 del numero dei pernotti soggetti ad imposta e l’introduzione del il 50% di riduzione per i soli mesi di gennaio, febbraio e marzo) non assicurerebbero, in ogni caso, il rispetto dei principi di gradualità e proporzionalità .
16.1 La censura è fondata e merita accoglimento.
Anche il nuovo testo del Regolamento impugnato, rinveniente dall’adozione della dalla deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n.81 del 28 novembre 2019 ed applicabile alle fattispecie impositive realizzatesi dopo il 1° gennaio 2020, si pone in contrasto con il disposto dell’art. 4 comma 3 del D.L.gs. n. 23 del 2011.
In particolare, appare manifestamente irragionevole la scelta dell’Amministrazione Comunale di prevedere, in sede di graduazione dell’imposta, una riduzione della tariffa nei soli mesi invernali di gennaio, febbraio e marzo. Ciò si traduce in un’illogica equiparazione dei restanti nove mesi dell’anno per i quali è destinato a trovare applicazione, in maniera indifferenziata, il medesimo importo.
Non può, infatti, ragionevolmente prevedersi un’identica tariffa per i mesi estivi (che coincidono per la vocazione eminentemente balneare della località di Fasano, con il periodo di alta stagione) con i mesi autunnali.
L’irragionevolezza di una simile equiparazione è ancor pìù immediatamente cogliibile se si guarda a quei mesi (come novembre e dicembre) che si collocano ad immediato ridosso della stagione invernale e che sono caratterizzati da un calo fisiologico delle presenze turistiche che destinato a riflettersi sul prezzo medio di soggiorno praticato.
16.2 Nè vale a porre a riparo da queste censure la circostanza che la nuova versione del Regolamento abbia diminuito il periodo massimo di applicazione dell’imposta di soggiorno da 14 a 7 giorni. Tale rimodulazione, infatti, pur traducendosi in un obiettivo alleggerimento del peso fiscale a carico degli ospiti in caso di soggiorni di lunga durata, riguarda indistintamente l’intero anno e non assicura una necessaria, pìù marcata, graduazione su base stagionale.
17. Con il secondo motivo aggiunto si censura la modifica dell’art. 7 del Regolamento operata dalla deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n.81 del 28 novembre 2019 che ha inserito, alla lett. b) del comma 2 della disposizione, una riduzione dell’importo dell’imposta in misura del 50% per i gruppi di almeno 20 persone, sottoponendola alla condizione che il check-in ed il check-out di tutti i componenti del gruppo debba avvenire nelle medesime date. Le ricorrenti lamentano, inoltre, che la nuova versione dell’art. 7 comma 1 del Regolamento prevede l’esenzione dall’imposta di soggiorno solo in favore di un accompagnatore ogni venti paganti (lett. g) e, in ogni caso, non in favore degli autisti. In pìù lamentano, sul piano procedurale, che dette modifiche sarebbero state apportate a seguito di emendamento proposto in sede di approvazione e, quindi, senza che le associazioni di categoria fossero preventivamente consultate su tale aspetto.
17.1 La censura è infondata.
La previsione che subordina la riduzione del 50 % dell’imposta in favore dei gruppi alla condizione che il soggiorno abbia avuto luogo sulla scorta di un’unica prenotazione con medesima data di check-in e check-out appare ragionevole in quanto rispecchia il modello, diffuso nella pratica turistica, dei pacchetti per gruppi, normalmente caratterizzato proprio dalla rigidità delle date di arrivo e di partenza.
Va, peraltro, aggiunto che detta riduzione si giustifica alla luce degli obiettivi vantaggi che un’applicazione per gruppi dell’imposta spiega in termini di semplificazione della fase di prelievo e riscossione del tributo e che sarebbero messi in discussione se si consentisse ai componenti del gruppo di variare liberamente durata e periodo del soggiorno.
17.2 Non si ravvisano, poi, profili di manifesta illogicità o irragionevolezza nella scelta dell’Amministrazione Comunale resistente, espressione dell’ampia discrezionalità di cui la stessa gode, di escludere dalle esenzioni gli autisti e di limitare la stessa ad un solo accompagnatore ogni 20 paganti.
Detta modulazione non compromette la gradualità dell’imposizione anche in ragione della circostanza che appare compensata dal connesso sgravio, ben pìù significativo da un punto di vista economico, del 50 % dell’importo di imposta per i gruppi di almeno 20 persone.
17.3 Quanto all’ulteriore profilo di doglianza relativo alla mancata consultazione delle associazioni di categoria in ordine al contenuto delle modifiche alla disciplina regolamentare apportate a mezzo di emendamento va, invece, osservato che l’art. 4 comma 3 del D.Lgs. n. 23 del 2011 prevede un meccanismo di consultazione solo preventivo e non anche successivo che deve investire, per sua natura, unicamente l’impianto generale della proposta di delibera di istituzione del tributo o di modifica della relativa disciplina.
Non si può, pertanto, pretendere che le associazioni di categoria, ove giÃ formalmente convocate prima dell’adozione del Regolamento, siano nuovamente interpellate sul testo dell’emendamento proposto. Ciò, oltre a determinare un significativo appesantimento della procedura di approvazione, si pone in contrasto con lo spirito dell’art. 4 comma 3 del D.Lgs. n. 23 del 2011 che è quello di acquisire la posizione generale delle associazioni pìù rappresentative e non anche di ottenere il parere puntuale delle stesse sui singoli aspetti regolatori di dettaglio.
18. Con il terzo motivo aggiunto i ricorrenti deducono l’illegittimità della modifica regolamentare introdotta all’art. 10 che ha previsto la partecipazione al Tavolo del Turismo dei rappresentanti di due sole associazioni di categoria di titolari delle strutture, laddove, invece, nel precedente testo dell’art. 7 era prevista la partecipazione pìù estesa delle associazioni di categoria delle varie tipologie di strutture ricettive (alberghi, bed and breakfast, agriturismo, case vacanze, campeggi ecc.).
Si lamenta, poi l’eliminazione dell’ipotesi di esenzione, prevista nella precedente versione del Regolamento all’art 7 comma 1, in favore di coloro che soggiornano per assistere i propri figli minori nelle strutture sanitarie nel territorio di Fasano o di chi assiste i pazienti degenti nelle strutture sanitarie. Sul punto, le ricorrenti deducono, da ultimo, la loro mancata consultazione atteso che tale modifica sarebbe stata introdotta solo in sede di emendamento.
18.1 Anche le predette censure vanno disattese.
La disciplina del nuovo art. 10 del Regolamento impugnato traccia un assetto compatibile con la disciplina dell’art. 4 del D.L.gs. n. 23 del 2011 che prescrive la partecipazione al procedimento di approvazione della disciplina regolamento dell’imposta di soggiorno delle sole associazioni pìù rappresentative.
In questo senso vi è da ritenere che la partecipazione di almeno due di esse sia in grado di garantire una rappresentanza dialettica degli interessi di categoria.
Del resto, la riduzione della platea dei componenti dell’organo in parola, oltre a costituire espressione dell’ampia discrezionalità organizzativa dell’ente comunale, si giustifica con l’interesse a rendere pìù snelle e veloci le consultazioni nell’ottica di dare realizzazione al valore del buon andamento ex art. 97 Cost..
18.2 Quanto alla eliminazione dell’esenzione in favore di coloro che soggiornano per assistere i propri figli minori nelle strutture sanitarie ovvero di coloro che assistono i pazienti degenti nelle strutture sanitarie presenti nel territorio di Fasano, non emergono profili di irragionevolezza e illogicità , a nulla rilevando la generica deduzione che la previgente disciplina fosse ispirata alla tutela del bene, costituzionalmente garantito, della salute.
In disparte dalla limitata incidenza in termini economici che la sottoposizione ad imposta di soggiorno ha sul costo complessivo finale dei trattamenti sanitari, va rilevato che il perseguimento di simili finalità extrafiscali, per quanto meritorie, non assume rilievo alcuno ai fini dell’apprezzamento della legittimità del Regolamento di disciplina dell’imposta di soggiorno atteso nell’adozione di esso adozione il Comune gode, secondo la sistematica del D.Lgs. n. 23 del 2011, di un’ampia discrezionalità che soffre l’unico limite della gradualità del prelievo rispetto al prezzo praticato.
18.3 Per ciò che attiene all’ulteriore profilo di doglianza, pure infondato, relativo alla mancata consultazione delle associazioni di categoria in ordine al contenuto delle modifiche alla disciplina regolamentare apportate a mezzo di emendamento vale quanto giÃ osservato al punto 16.3.
19. Con il quarto motivo del ricorso per motivi aggiunti si lamenta l’illegittimità del nuovo art. 7 nella parte in cui, nell’introdurre alle lett. f) ed h), due nuove tipologie di esenzione per i partecipanti a manifestazioni culturali e sportive, avrebbe stabilito in maniera del tutto iniqua e discriminatoria che detta esenzione vale soltanto per coloro che partecipano a manifestazioni sportive o culturali organizzate dall’Amministrazione Comunale.
19.1 Il motivo non coglie nel segno.
La scelta regolatoria operata dal Comune di Fasano, oltre ad essere espressione dell’ampia discrezionalità riservatagli dalla legge, appare ragionevole. Tale discriminazione risulta giustificata dalla considerazione che l’esenzione si ricollega ad iniziative sostenute sul piano economico dallo stesso ente comunale che è il destinatario finale del gettito rinveniente dall’applicazione dell’imposta. Inoltre, il carattere lato sensu pubblico delle medesime, legato al coinvolgimento del Comune ed al perseguimento di quelle che sono le sue finalità istituzionali, le rende da sè meritorie di un trattamento fiscale di vantaggio.
20. Con il quinto motivo aggiunto si lamenta che l’Amministrazione Comunale avrebbe adottato l’atto impugnato in violazione del disposto dell’art. 4 del D.Lgs. n. 23 del 2011, senza in alcun modo programmare a quali interventi sarebbero state destinate le somme derivanti dall’aumento dell’imposta e senza concordare e programmare per il 2020 con il Tavolo del Turismo ovvero con l’Organismo permanente di confronto, organo di raccordo, istituto con deliberazione di Giunta Comunale n. 8 del 29 gennaio 2015.
20.1 La censura, che sostanzialmente ricalca quella giÃ elevata a mezzo dell’ottavo motivo di gravame del ricorso principale, è priva di pregio giuridico.
Come giÃ osservato amplius sub 12.1, l’art. 4 comma 1 del D.Lgs. n. 23 del 2011 si limita ad imporre un vincolo di destinazione funzionale delle maggiori entrate legate all’applicazione dell’imposta di soggiorno ma non anche la previa programmazione degli interventi da realizzare e la stima delle risorse all’uopo necessarie.
21. In conclusione, va accolto il ricorso principale, nei limiti sopra precisati, e, per l’effetto, disposto l’ integrale annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n. 6 del 28 febbraio 2019, avente ad oggetto “Regolamento Imposta di Soggiorno approvazione” ed il Regolamento allegato, pubblicata sull’Albo Pretorio del Comune di Fasano dal 14 marzo 2019 al 29 marzo 2019, e della deliberazione della Giunta Comunale di Fasano n. 55 del 5 marzo 2019 avente ad oggetto “determinazioni tariffe imposte di soggiorno”, pubblicata sull’Albo Pretorio del Comune di Fasano dal 6 marzo 2019 al 21 marzo 2019.
21.1 Deve essere, poi, disposto, in accoglimento del ricorso per motivi aggiunti, l’annullamento parziale della deliberazione di Consiglio Comunale del Comune di Fasano del 81 del 28 novembre 2019 avente ad oggetto: “Regolamento per la disciplina Imposta di Soggiorno” e del Regolamento allegato, pubblicata sull’Albo Pretorio per 15 giorni consecutivi dal 19 dicembre 2019 al 3 gennaio 2020 limitatamente agli artt. 6 comma 2 e 7 comma 2 – lett. c) del medesimo Regolamento.
Va, in proposito, precisato che il nuovo Regolamento adottato con deliberazione di Consiglio Comunale del Comune di Fasano n. 81 del 28 novembre 2019 è da ritenersi, in ogni caso, inoperativo stante l’intervenuto annullamento, a monte, della deliberazione della Giunta Comunale di Fasano n. 55 del 5 marzo 2019 recante le tariffe di imposta.
21.2 L’effetto demolitorio così¬ prodottosi determina la piena riviviscenza della disciplina anteriore a quella introdotta con Regolamento adottato a mezzo della deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n. 6 del 28 febbraio 2019; disciplina anteriore che sarà , pertanto, applicabile tanto con riguardo alle fattispecie impositive realizzatesi nel corso dell’anno 2019 che dell’anno 2020.
22. Sussistono, in ragione della reciproca soccombenza, i presupposti per disporre l’integrale compensazione delle spese tra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Terza definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti e nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto:
– annulla integralmente la deliberazione del Consiglio Comunale di Fasano n. 6 del 28 febbraio 2019, avente ad oggetto “Regolamento Imposta di Soggiorno approvazione” ed il Regolamento ivi allegato, pubblicata sull’Albo Pretorio del Comune di Fasano dal 14 marzo 2019 al 29 marzo 2019 e la deliberazione della Giunta Comunale di Fasano n. 55 del 5 marzo 2019 avente ad oggetto “determinazioni tariffe imposte di soggiorno”, pubblicata sull’Albo Pretorio del Comune di Fasano dal 6 marzo 2019 al 21 marzo 2019;
– annulla in parte la deliberazione di Consiglio Comunale del Comune di Fasano del 81 del 28 novembre 2019 avente ad oggetto: “Regolamento per la disciplina Imposta di Soggiorno” e del Regolamento allegato, pubblicata sull’Albo Pretorio per 15 giorni consecutivi dal 19 dicembre 2019 al 3 gennaio 2020 limitatamente agli artt. 6 comma 2 e 7 comma 2 – lett. c) del medesimo Regolamento, salvo quanto precisato circa l’inoperatività dello stesso ai punti 21.1 e 21.2 della motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così¬ deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 21 luglio 2020 svolta da remoto tramite l’applicativo Teams con l’intervento dei magistrati:
Enrico d’Arpe, Presidente
Anna Abbate, Referendario
Giovanni Gallone, Referendario, Estensore

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Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 22/6/2020 n.3966

Redazione Giustamm.it — Sun, 21 Jun 2020 22:00:00 +0000

Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 22/6/2020 n.3966

A. Anastasi, Pres., D. Di Carlo, Est.

Sull’illegittimità delle delibere di un Ente Parco che prevedono limitazioni all’attività delle guide ex lege n. 4/2013, liberi professionisti, peggiorative sia delle condizioni professionali sia di quelle imprenditoriali rispetto alla analoga attività esercitata dalle guide del Parco

Professioni e mestieri- Guide turistiche- Disciplina europea- Provvedimenti che introducono disparità di trattamento tra appartenenti a medesime categorie professionali senza adeguata giustificazione – Illegittimità

Per effetto dell’immanenza dei principi di derivazione comunitaria, l’ordinamento delle professioni turistiche non può sottostare a indebite restrizioni anti comunitarie che interferiscono o in qualche modo ne limitano l’esercizio, in assenza di una specifica disposizione di legge attributiva di un tale potere e nella contestuale mancanza di una motivazione idonea a supportare le limitazioni così¬ introdotte. Da ciò discende l’illegittimità e pertanto l’annullamento di plurime e successive deliberazioni emanate dall’Ente Parco Nazionale dell’Arcipelago Toscano per regolare la fruizione del parco -ed in particolare delle isole di Pianosa, Giannutri e Gorgona- nella parte in cui hanno introdotto irragionevoli limitazioni all’esercizio della libera professione di accompagnatore turistico ambientale, rispetto alla medesima attività svolta dalle guide del Parco, peraltro senza chiarire i motivi di una tale differenziazione

Pubblicato il 22/06/2020

N. 03966/2020REG.PROV.COLL.
N. 09966/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 9966 del 2019, proposto dall’Ente Parco Nazionale Arcipelago Toscano – Isole di Toscana, in persona del Direttore pro tempore e dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12.

contro

I signori Alberto Calamai e Cristina Bartoletti, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Paoletti e Roberto Righi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Roberto Righi in Roma, viale Maresciallo Pilsudski, 118.
Il signor Pulvirenti Walter; la Regione Toscana; la S.r.l. Turismo Sostenibile, l’Associazione Italiana delle guide ambientali – AIGAE; tutti non costituiti in giudizio.

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, sede di Firenze, Sezione Prima, n. 1269/2019, resa tra le parti, concernente la declaratoria della nullità della deliberazione dell’Ente parco n. 14 del 27 febbraio 2019 per violazione o elusione del giudicato contenuto nella sentenza n. 1429/2018 del medesimo Tar Toscana.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori Alberto Calamai e Cristina Bartoletti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2020 il consigliere Daniela Di Carlo;
Visto l’art. 84 del d.l. n. 18 del 2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I signori Alberto Calamai e Cristina Bartoletti hanno chiesto, ai sensi dell’art. 112 del cod. proc. amm., la declaratoria di nullità della deliberazione emanata dall’Ente Parco Nazionale Arcipelago Toscano n. 14 del 27 febbraio 2019 recante “Modalità relative alla gestione delle visite guidate nell’ambito dell’isola di Pianosa in applicazione della del. 61/2018“, deducendo che la stessa avrebbe violato o, comunque, eluso, il giudicato contenuto nella sentenza n. 1429/2018 resa dallo stesso Tar Toscana tra le parti, non impugnata e passata in cosa giudicata.
2. Il Tar Toscana, con la sentenza di cui in epigrafe, per quanto qui di interesse, ha accolto il primo motivo di ricorso ed ha compensato tra le parti le spese di lite.
3. L’Ente Parco e il Ministero dell’ambiente hanno appellato la sentenza, ritenendola affetta da “VIOLAZIONE DELL’ART. 112 DEL C.P.A. E DELLE NORME IN TEMA DI ELUSIONE
DEL GIUDICATO – VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 1362 E SS. DEL COD.CIV. E DEI
PRINCIPI IN TEMA DI INTERPRETAZIONE DEGLI ATTI AMMINISTRATIVI“, nella parte in cui la stessa ha ritenuto che la nuova deliberazione emanata dall’Ente Parco ha di fatto reiterato la gran parte delle limitazioni all’esercizio della professione di guida ambientale, in precedenza annullate, ed ha circoscritto i percorsi fruibili dalle guide ambientali ex lege n. 4/2013 ai soli Percorsi Trekking 1 e Percorsi Trekking 2, con esclusione dei rimanenti percorsi.
4. I signori Calamai e Bartoletti si sono costituiti in giudizio, eccependo la inesistenza ovvero la nullità della notificazione dell’atto di appello ai sensi degli artt. 41 e 93 del cod. proc. amm., perchè priva del documento contenente lo stesso atto di appello. Nel merito, comunque, hanno chiesto il rigetto dell’appello perchè infondato.
5. Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive, mediante il deposito di documenti, di memorie difensive e di replica.
6. All’udienza pubblica del 7 maggio 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.
7. In via preliminare, la Sezione ritiene di dovere assorbire l’eccezione di inammissibilità dell’appello sollevata dalla parte appellata, attesa la manifesta infondatezza del gravame e la maggiore soddisfazione che deriva alle parti processuali da una pronuncia di merito sulla lite, la quale è idonea a regolare in senso sostanziale il rapporto controverso (v. Plenaria n. 5/2015).
8. Nel merito, l’appello è infondato e va, pertanto, respinto.
9. La Sezione ricorda brevemente che la vicenda giudiziaria riguarda il ricorso principale n. 268/2017 ed i successivi motivi aggiunti proposti da alcune guide ambientali iscritte nell’apposito elenco provinciale, al fine di ottenere l’annullamento di plurime e successive deliberazioni emanate dall’Ente Parco Nazionale dell’Arcipelago Toscano per regolare la fruizione del parco -ed in particolare delle isole di Pianosa, Giannutri e Gorgona- perchè ritenute lesive dei propri interessi nella parte in cui le stesse avrebbero -a loro dire- introdotto irragionevoli limitazioni all’esercizio della libera professione di accompagnatore turistico ambientale, rispetto alla medesima attività svolta dalle guide del Parco.
10. Va a questo punto chiarito in che cosa si è sostanziato l’accoglimento del ricorso da parte del Tar Toscana e su che cosa esattamente è calato il giudicato. La sentenza n. 1429/2018 è rimasta, infatti, inoppugnata.
11. Innanzitutto, la sentenza in questione ha dichiarato l’improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse del ricorso principale con il quale si era chiesto l’annullamento della deliberazione dell’Ente Parco n. 53 del 23 dicembre 2016, perchè superata dalle successive disposizioni emanate con la deliberazione n. 14 del 2017. Quest’ultima delibera, infatti, ha revocato sia la delibera n. 53/2016 e sia quella n. 6/2017, sul presupposto “che si debba meglio specificare la tipologia dei percorsi guidati, delle specializzazioni necessarie per la fruizione turistica di Pianosa e Giannutri, oltre ad uniformare le tariffe dei servizi garantendo pari trattamento a tutti gli utenti ed infine che si debba precisare meglio sia i percorsi finalizzati ai servizi offerti dal Parco che quelli finalizzati ai servizi di accompagnamento privato“.
12. L’accoglimento ha riguardato, invece, i successivi motivi aggiunti, laddove si era sostenuta l’illegittimità della delibera n. 14/2017, nella parte in cui la stessa regolava nuovamente l’esercizio dei servizi di accompagnamento, distinguendo le attività esperibili dalle guide ex lege n. 4/2013 da quelle attribuite alle guide del Parco, e segnatamente:
– “per quanto concerne le isole di Giannutri e Pianosa, analogamente a quanto previsto con il precedente provvedimento, anche la pìù recente delibera prevede che dal 15 marzo al 15 ottobre la gestione dell’offerta dei servizi guidati del Parco è affidata alle Guide Parco, mentre per il resto dell’anno “la fruizione dell’isola tramite un qualsiasi servizio di accompagnamento naturalistico guidato è aperta”“;
– “Nel periodo c.d. “riservato” le Guide Ambientali (ai sensi della Legge n. 4/2013) potranno accompagnare gruppi precostituiti e gestire autonomamente la visita dell’isola, soltanto accreditandosi sul sito del parco e, nel contempo, potranno esercitare la propria professione in autonomia “su percorsi indicati all’uopo attraverso atto della Direzione”“;
– “Per quanto attiene all’isola di Gorgona, la delibera 14/2017 riserva la giornata del sabato esclusivamente alle visite guidate da parte delle Guide Parco, mentre ammette la possibilità di svolgere il servizio guidato da parte dei “professionisti di cui alla citata legge 4/2013″ negli altri giorni della settimana”“.
13. Ad avviso del primo giudice, queste previsioni hanno introdotto ingiustificate limitazioni all’attività delle guide ex lege n. 4/2013, peggiorative sia delle condizioni professionali sia di quelle imprenditoriali rispetto alla analoga attività esercitata dalle guide del parco, in violazione della normativa interna statale e regionale (v. in particolare la legge statale 14 gennaio 2013, n. 4, che reca le Disposizioni in materia di professioni non organizzate, e la legge regionale Toscana n. 86/2016), e di quella europea sull’esercizio delle professioni.
14. Approfondendo il contenuto e la ratio delle limitazioni in questione, nel raffronto con i poteri statutari attribuiti all’Ente Parco, il Tar ha anche osservato che:
– il potere statutariamente previsto di disciplinare l’esercizio delle attività consentite entro il territorio di riferimento, incontra un oggettivo limite nelle specifiche materie riservate allo stesso potere regolamentare;
– “Dette materie sono finalizzate a garantire il rispetto delle caratteristiche naturali, paesistiche, antropologiche, storiche e culturali locali proprie di ogni parco, disciplinando a) la tipologia e le modalità di costruzione di opere e manufatti; b) lo svolgimento delle attività artigianali, commerciali, di servizio e agro-silvo-pastorali; c) il soggiorno e la circolazione del pubblico; d) lo svolgimento di attività sportive, ricreative ed educative; e) lo svolgimento di attività di ricerca scientifica e biosanitaria e, da ultimo (si veda la lett.h)), l’accessibilità nel territorio attraverso percorsi e strutture idonee per disabili e anziani“;
– “In nessuna parte delle disposizioni sopra citate è possibile evincere l’esistenza di una norma che legittimi l’Ente Parco ad introdurre limitazioni all’esercizio di una professione (quella delle Guide Turistico/Ambientali), disciplinata da un’apposita legge nazionale e recepita da specifiche norme della regione Toscana in attuazione dell’art. 117 della Costituzione“;
– “per effetto dell’immanenza dei principi di derivazione comunitaria, l’ordinamento delle professioni turistiche non può sottostare a indebite restrizioni anticomunitarie che interferiscano o in qualche modo ne limitino l’esercizio anche in ambito territoriale (si vedano in questo senso i principi contenuti nel d.lgs. n. 59/2010)“.
15. La Sezione fa notare, a questo punto, che l’autentica ragione sostanziale sulla quale ha riposato l’accoglimento, al di lÃ degli specifici contenuti deliberativi esaminati, è stato l’avere introdotto, da parte dell’Ente Parco, doppi e “distinti regimi di influenza e di ripartizione delle reciproche competenze“, senza che ciò trovasse “riscontro nelle disposizioni sopra citate” e, soprattutto, senza che l’Ente Parco fosse a ciò abilitato “nell’ambito delle funzioni attribuite dalla l. 394/1991, e pìù in generale sulla base della disposizioni sopra citate & in assenza di una specifica disposizione di legge attributiva di un tale potere e nella contestuale mancanza di una motivazione idonea a supportare le limitazioni così¬ introdotte“.
16. Nell’odierno giudizio di ottemperanza occorre verificare se la deliberazione dell’Ente Parco n. 14/2019 abbia o meno riprodotto, nella sostanza, i medesimi vizi di legittimità giÃ propri della deliberazione n. 14/2017 annullata.
17. La Sezione ritiene che al quesito debba darsi risposta positiva, e che dunque vada confermato il ragionamento logico giuridico seguito dal primo giudice, anche alla luce dell’esame delle condizioni di fruibilità del parco in base alle delibere n. 53 del 2016; n. 6/2017; n. 14/2017; n. 61/2018; n. 14/2019; ed ai cambiamenti verificatisi nel tempo per effetto delle ripetute deliberazioni dell’Ente Parco, sotto i seguenti profili: luoghi accessibili; tempistica degli accessi; modalità per l’accesso; onerosità dell’accesso; differenze di regime tra le attività delle guide del Parco e le attività delle guide ambientali.
18. A questo proposito, va ribadito con forza quanto giÃ osservato dal Tar Toscana in sede di legittimità con la sentenza n. 1429/2018, ed in sede di inottemperanza al giudicato con la sentenza n. 1269/2019 qui impugnata, e cioè che non è assolutamente in discussione il potere regolamentare dell’Ente Parco quanto alle modalità di organizzazione, di gestione e di fruizione del Parco dell’Arcipelago Toscano, purchè tale potere -statutariamente attribuito- non trasmodi nell’illegittima introduzione di un doppio binario sulle regole di utilizzabilità delle risorse naturali del parco, il quale abbia l’effetto finale:
a) di prediligere la figura della guida del parco rispetto a quella della guida ambientale escursionistica, con ricadute negative per la seconda figura sul piano professionale ed imprenditoriale;
b) di far conseguire all’Ente Parco vantaggi economici, anche indiretti, conseguenti alla scelte compiute dagli utilizzatori finali del servizio all’atto dell’acquisito dei servizi turistici, essendo -l’Ente Parco in questione- un operatore economico al pari degli altri rispetto alla tutela interna ed europea della concorrenza. Non possono dunque essere confuse, in alcun modo, le funzioni di tutela ambientale con quelle di regolazione del mercato delle professioni.
19. La Sezione, inoltre, fa osservare che:
a) in questa sede non è in contestazione la definizione dell’offerta turistica dell’Ente Parco di cui alla deliberazione n. 61/2018, perchè la stessa, in quanto riepilogativa dei sentieri e delle relative tipologie di escursione, non è di per sè lesiva della posizione degli appellati e dei cointeressati;
b) parimenti, non sono in contestazione il contingentamento numerico degli accessi, il periodo di accesso e le modalità di percorrenza dei tracciati, laddove finalizzati ad esigenze di tutela ambientale e naturalistica;
c) è in contestazione, invece, la deliberazione n. 14/2019, recante le “Modalità relative alla gestione delle visite guidate nell’ambito dell’isola di Pianosa in applicazione della del. 61/2018“, nella sola parte in cui la stessa torna a distinguere -sia pure sotto un profilo contenutistico diverso rispetto a quello specificamente esaminato dal Tar- tra i percorsi accessibili alle guide ambientali in modo libero (Trek. 1 e Trek. 2, che coincidono cartograficamente con i due percorsi giÃ rimessi alle guide ambientali dalla deliberazione n. 14/2014), ed i percorsi per i quali le relative tipologie di fruizione ‘restano gestite direttamente dal Parco’.
20. Dalla lettura dell’atto impugnato, non emergono ragioni plausibili per giustificare la gestione diretta dell’Ente Parco attraverso le proprie guide, sostanzialmente per la maggior parte dei percorsi turistici, rispetto alla finalità -legittima e statutariamente prevista- della tutela della sicurezza e di quella del patrimonio paleontologico, archeologico e naturalistico. In altri termini, nell’atto impugnato non è chiarita la ragione per la quale le guide ambientali non possano avere autonomo accesso ai percorsi sotto la propria responsabilità professionale, essendo soggetti abilitati ex lege n. 4/20133 e deputati, anche ai sensi della l.r. Toscana n. 86/2016, alla protezione del bene ambientale.
21. Non è nemmeno chiaro in quale modo le modalità concrete di fruizione di alcuni sentieri possano assurgere a giustificazione delle limitazioni reintrodotte, essendo la specializzazione conseguita dai ricorrenti (e cioè quella di guida ambientale escursionistica) regolata dalla legge, e non dalle caratteristiche dei servizi offerti (es. l’escursione in mountain Bike o in carrozza), le quali possono avere effetti, per lo pìù, in termini di minore o maggiore attrazione turistica, e quindi di redditività dell’offerta turistica.
22. Dall’atto impugnato, inoltre, non è emersa una ragionevole e plausibile spiegazione circa il fatto che (a parte i Trek. 1 e Trek. 2), per tutte le altre “attrattive turistiche” la guida ambientale escursionistica vi accede pagando il servizio della guida del parco, la quale di fatto accompagna il gruppo.
Ciò produce plurimi e svariati effetti, alcuni diretti e altri diretti:
oltre al pagamento del ticket d’ingresso, fisso e uno per tutti, grava sull’utente finale che sceglie di farsi accompagnare dalla guida ambientale, un prezzo che ricomprende anche il costo per coprire il servizio di accompagnamento espletato dalla guida del parco;
l’utente finale sarà naturaliter portato, nel compiere la propria scelta dal paniere dei servizi disponibili, quello che maggiormente lo farà risparmiare, presumibilmente evitando di farsi accompagnare dalla guida ambientale, qualora ciò significhi sostenere un costo, anche piccolo, per remunerare altresì¬ il servizio prestato dalle guide del parco;
dalle complessive scelte dei consumatori, potrebbe derivare un complessivo vantaggio per l’Ente Parco, il quale assommerebbe nella propria persona quella di tutore del bene ambientale e quella di operatore economico, attraverso le guide del parco;
le scelte complessive dei consumatori, come determinate dalle politiche commerciali del parco, potrebbero influenzare a loro volta le condizioni di offerta del servizio da parte delle guide ambientali, presumibilmente in maniera non economicamente sostenibile;
23. Dall’atto impugnato, non emerge nemmeno in quale modo le guide del parco potrebbero assicurare la sicurezza dei turisti e vigilare sul patrimonio naturalistico, non essendo di intuitiva evidenza il nesso causale, logico ancor prima che giuridico, del perchè la specializzazione (che è settoriale) delle guide interne al Parco assicurerebbe il raggiungimento di tali obiettivi in misura ottimale o migliore rispetto a quella garantita da guide ambientali escursionistiche abilitate sull’intero territorio nazionale. Tanto pìù che l’accesso secondo le menzionate modalità parrebbe limitato ai soli mesi primaverili, estivi e in parte autunnali (in sostanza, i pìù remunerativi), a meno di non ritenere che il medesimo bene “ambiente” meriti una diversa e dimidiata tutela nei mesi che sono di minore attrattiva turistica.
24. In conclusione, le nuove disposizioni impugnate, sia pure di contenuto formalmente diverso rispetto a quello che caratterizzava la deliberazione annullata, riproducono nella sostanza i medesimi vizi ed eludono il giudicato contenuto nella sentenza n. 1429/2018 del Tar Toscana.
Pìù in particolare, come è stato chiarito al precedente punto 15, il giudicato in questione si è formato, oltre che sugli specifici contenuti deliberativi impugnati, anche sull’acclaramento -in via definitiva- che osta all’istituzione, da parte dell’Ente Parco, di doppi e “distinti regimi di influenza e di ripartizione delle reciproche competenze” tra le guide del Parco e le guide ambientali escursionistiche, l’assenza di una specifica disposizione di legge attributiva di un siffatto potere.
25. Per le suesposte considerazioni, in definitiva, l’appello va respinto.
26. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come in dispositivo secondo i parametri di cui al regolamento n. 55 del 2014 e s.m.i., seguono la regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello n. 9966/2019, come in epigrafe proposto, lo respinge e condanna l’Ente Parco Nazionale Arcipelago Toscano a rifondere alle parti appellate la somma complessiva di euro 5.000,00 oltre spese generali, I.V.A. e C.P.A. se dovute come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2020 svoltasi ai sensi dell’art. 84 del d.l. n. 18 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi, Presidente
Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Alessandro Verrico, Consigliere
Silvia Martino, Consigliere

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 22/6/2020 n.3966 proviene da Giustamm.

Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Sezione Giurisdizionale – Sentenza – 12/3/2020 n.152

Redazione Giustamm.it — Wed, 11 Mar 2020 23:00:00 +0000

Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – Sezione Giurisdizionale – Sentenza – 12/3/2020 n.152

Claudio Contessa, Presidente, Estensore PARTI: Assessorato Regionale Turismo Sport e Spettacolo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale c. Grazia C., rappresentata e difesa dall’avvocato Umberto Cantelli)

E’ valida la certificazione rilasciata da enti regionali ai fini dello svolgimento dell’attività di accompagnatore turistico.

1.- Regione – Regione Sicilia- comma 3 dell’art. 4 della legge regionale Sicilia n. 8 del 2004 (in tema di abilitazione all’esercizio dell’attività di accompagnatore turistici) – interpretazione – tutela dell’affidamento del corsista che ha conseguito l’abilitazione – va riconosciuta.

Il comma 3 dell’art. 4 della legge regionale Sicilia n. 8 del 2004 (in tema di abilitazione all’esercizio dell’attività di accompagnatore turistici)Â non può essere interpretato nel senso di escludere che i corsi organizzati dall’Assessorato al Lavoro, che vanta una specifica competenza in tema di formazione professionale, siano privi di qualsiasi valore giuridico: è, infatti, compito dell’Amministrazione appellante organizzare con ampi margini di apprezzamento i corsi di cui al citato comma 3, ma non può certamente negarsi al cittadino – che ha riposto un ragionevole affidamento sulla bontà del proprio titolo conseguito, nell’ambito della formazione regionale, dopo aver seguito uno specifico corso professionale di accompagnatore turistico – la possibilità di esercitare la predetta professione, previa iscrizione nell’apposito albo. Ogni diversa interpretazione della suddetta disposizione dev’essere esclusa, siccome irragionevole e lesiva dell’affidamento ingenerato nel cittadino dalla stessa Amministrazione regionale.

Pubblicato il 12/03/2020
N. 00152/2020REG.PROV.COLL.
N. 00042/2016 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 42 del 2016, proposto dall’Assessorato Regionale Turismo Sport e Spettacolo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale, domiciliataria in Palermo, via Villareale, n. 6
contro
Grazia C., rappresentata e difesa dall’avvocato Umberto Cantelli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Santi Delia in Palermo, via di Giovanni, 14 (Avv.Brancato)

per la riforma della sentenza in forma semplificata del T.A.R. della Sicilia, Sezione III, n. 1284/2015

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della signora Grazia C.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 25 febbraio 2020 il Pres. Claudio Contessa e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Giacomo Ciani e l’avvocato Santi Delia;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

FATTO
Con ricorso proposto dinanzi al T.A.R. per la Sicilia e recante il n. 1530/2015, la signora Grazia C., premesso di essere in possesso della qualifica di ‘Accompagnatrice turistica‘ (conseguita a seguito del corso n. 922222/Tur per ‘Accompagnatore turistico‘ – Progetto Q/A, realizzato nell’anno formativo 1992/1993 presso l’Ente gestore ‘IAL-CISL’), impugnava e chiedeva l’annullamento del provvedimento regionale in data 9 marzo 2015 con cui l’istanza era stata respinta per avere gli Uffici regionali ritenuto la carenza in capo all’appellata dei requisiti a tal fine richiesti dalla legge regionale 3 maggio 2004, n. 8 (recante ‘Disciplina delle attività di guida turistica, guida ambientale-escursionista, accompagnatore turistico e guida subacquea‘).
Con la sentenza n. 1284/2015 il Tribunale amministrativo adÃ¬to ha accolto l’impugnativa e ha conseguentemente annullato il provvedimento regionale di diniego.
La sentenza in questione è stata impugnata in appello dalla Regione siciliana – Assessorato regionale Turismo Sport e Spettacolo la quale ne ha chiesto la riforma sulla base di un unico, articolato motivo di gravame.
Si è costituita in giudizio la ricorrente in primo grado signora Grazia C. la quale ha concluso nel senso dell’infondatezza dell’appello.
Con ordinanza 4 febbraio 2016, n. 120 questo Consiglio ha respinto l’istanza di sospensione cautelare degli effetti della sentenza in epigrafe, richiesta in via incidentale dall’amministrazione appellante.
All’udienza straordinaria del 25 febbraio 2020 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO
1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in appello proposto dalla Regione siciliana – Assessorato regionale Turismo Sport e Spettacolo avverso la sentenza del T.A.R. della Sicilia n. 1284/2015 con cui è stato accolto il ricorso della signora Grazia C. e, per l’effetto, è stato annullato il provvedimento con cui l’amministrazione regionale aveva respinto l’istanza dalla stessa proposta, finalizzata ad ottenere l’iscrizione all’Albo regionale degli accompagnatori turistici di cui alla legge regionale n. 8 del 2004, richiamata in premessa.
2. La regione appellante sottolinea con l’atto di appello che la sentenza di primo grado sarebbe erronea per non avere i primi Giudici adeguatamente valutato che l’attestato di qualificazione professionale posseduto dalla ricorrente in primo grado non può essere considerato equivalente alla richiesta abilitazione per lo svolgimento della professione di accompagnatore turistico ai sensi della legge regionale n. 8 del 2004, cit.
Sottolinea altresì¬ la regione appellante che la ricorrente in primo grado non avrebbe potuto invocare a sostegno della vantata pretesa la previsione transitoria di cui all’articolo 4, comma 5 della ridetta legge regionale.
Ciò, in quanto neppure tale previsione transitoria potrebbe consentire l’esercizio dell’attività di accompagnatore turistico (per il quale è previsto un apposito Albo regionale) in assenza del superamento del prescritto esame di abilitazione.
2.1. l’appello è nel complesso infondato.
2.1.1. Il Collegio ritiene di prestare puntuale adesione (non rinvenendosi ragioni per discostarsene) alle conclusioni giÃ delineate con la recente decisione di questo Consiglio di giustizia amministrativa 1° febbraio 2018, n. 204 del su controversia in larga parte analoga a quella per cui è causa.
Giova premettere che le competenti strutture regionali, nel corso degli anni, hanno istituto e/o finanziato istituito, nell’ambito delle proprie attribuzioni, svariati corsi di formazione professionale per il rilascio della qualifica di “accompagnatore turistico“.
L’appellata ha frequentato uno di tali corsi presso l’ente gestore ‘IAL-CISL’ di Messina e finanziato dall'(allora) Assessorato regionale al lavoro, conseguendo l’attestato di qualifica professionale all’esito dell’anno formativo 1992/1993.
Tale attestato è stato allegato all’istanza di iscrizione all’albo del 27 gennaio 2015 e, tuttavia, i competenti Uffici regionali hanno ritenuto che tale titolo non fosse idoneo a consentire l’iscrizione richiesta.
Nella controversia de qua si tratta quindi di accertare se la Signora C. fosse in possesso di un titolo idoneo che consentiva l’iscrizione all’albo degli accompagnatori turistici.
Il comma 3 dell’art. 4 della L. R. 8 del 2004, cit. stabilisce che “l’abilitazione all’esercizio dell’attività di accompagnatore si consegue con la frequenza di appositi corsi, di durata non inferiore alle 300 ore, riservati a coloro i quali siano in possesso di diploma di scuola media superiore e con il superamento del relativo esame“. Il medesimo comma 3 prosegue affermando che “i corsi sono organizzati dall’Assessorato regionale del turismo, delle comunicazioni e dei trasporti in collaborazione con le Università siciliane o con gli istituti di istruzione secondaria della Regione“.
2.2. Il Collegio ritiene che il ricorso in appello sia infondato, avendo la signora C. maturato i presupposti di cui al citato comma 3 dell’art. 4 della legge regionale n. 8 del 2004.
Quanto dedotto in appello non è in grado di sovvertire la decisione di primo grado che ha ritenuto i provvedimenti regionali impugnati illegittimi in quanto adottati in violazione della citata disposizione regionale.
Il citato comma 3, infatti, non può essere interpretato nel senso di escludere che i corsi organizzati dall’Assessorato al Lavoro, che vanta una specifica competenza in tema di formazione professionale, siano privi di qualsiasi valore giuridico.
Il Collegio ritiene infatti che sia compito dell’Amministrazione appellante organizzare con ampi margini di apprezzamento i corsi di cui al citato comma 3, ma non può certamente negarsi al cittadino – che ha riposto un ragionevole affidamento sulla bontà del proprio titolo conseguito, nell’ambito della formazione regionale, dopo aver seguito uno specifico corso professionale di accompagnatore turistico – la possibilità di esercitare la predetta professione, previa iscrizione nell’apposito albo.
2.3. Ogni diversa interpretazione della suddetta disposizione dev’essere, in particolare, esclusa, siccome irragionevole e lesiva dell’affidamento ingenerato nel cittadino dalla stessa Amministrazione regionale.
Si tratta di aderire – fra le diverse possibili interpretazioni della richiamata normativa regionale – a quella maggiormente conforme a generali canoni di ragionevolezza e tutela dell’affidamento, evitando di aderire ad opzioni ermeneutiche che paleserebbero rilevanti profili di incostituzionalità (in primis, per violazione dei richiamati canoni, riconducibili all’ambito applicativo dell’articolo 3, Cost.).
3. Non può poi essere condivisa la tesi della Regione secondo cui all’attestato di qualificazione professionale conseguito dalla signora C. non potrebbe essere riconosciuto un valore equivalente a quello dell’abilitazione richiesta per lo svolgimento della professione di accompagnatore turistico, secondo le modalità di cui alla L.R. 8 del 2004.
Allo stesso modo, non può essere condivisa la tesi secondo cui l’articolo 4, comma 5 della richiamata legge regionale (secondo cui “restano valide le abilitazioni all’esercizio dell’attività di corriere o accompagnatore turistico rilasciate alla data di entrata in vigore della presente legge nel territorio della Regione“) farebbe salvi unicamente gli effetti connessi al conseguimento delle abilitazioni per le licenze di cui all’articolo 123 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773.
3.1. Si osserva in primo luogo al riguardo che dal combinato disposto degli articoli 2, comma 3 e 4, comma 5 della L.R. 8 del 2004, cit. emerge che il permanere del criterio dell’abilitazione fosse stabilito per la sola figura della guida turistica, mentre per il diverso caso dell’accompagnatore turistico (di interesse dell’odierna appellata) tale limite/vincolo non operava.
3.2. Si osserva in secondo luogo che – come condivisibilmente osservato dall’appellata – nella regione siciliana l’esercizio della professione di accompagnatore turistico (nelle more dell’adozione di una disciplina organica) era, al tempo dei fatti di causa, sostanzialmente libero e il conseguimento di un titolo di qualifica professionale (come quello ottenuto dalla signora C. prima dell’entrata in vigore della L.R. 8 del 2004) rappresentava l’unico titolo – a un tempo, necessario e sufficiente – per l’esercizio di tale professione.
4. Per le ragioni dinanzi esposte l’appello in epigrafe deve essere respinto.
Il Collegio ritiene che sussistano giuste ed eccezionali ragioni per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti in relazione al doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così¬ deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2020 con l’intervento dei magistrati:
Claudio Contessa, Presidente, Estensore
Nicola Gaviano, Consigliere
Marco Buricelli, Consigliere
Giuseppe Verde, Consigliere
Antonino Caleca, Consigliere

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Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 1/10/2019 n.6555

Redazione Giustamm.it — Mon, 30 Sep 2019 22:00:00 +0000

Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 1/10/2019 n.6555

Sergio Santoro, Presidente, Alessandro Maggio, Consigliere, Estensore; PARTI: (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – A.G.C.M., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, c. B. Tour di S. N. & Co. S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Foschiani e Silvana Durante)

Turismo: contratto di viaggio "tutto compreso" .

1.- Turismo – contratto di viaggio “tutto compreso” – tipologia e finalità .

2.- Turismo – tutela del consumatore – direttiva 314/90/CEE – contenuto e finalità – normativa nazionale – contrasto – non sussiste.

1. Il contratto di viaggio tutto compreso (noto anche come travel package o pacchetto turistico) costituisce un tipo contrattuale nel quale la “finalità turistica” (o, con espressione più¹ generale, lo “scopo di piacere”) non è un motivo irrilevante, ma si sostanzia nell’interesse che lo stesso è funzionalmente volto a soddisfare, connotandone la causa concreta e determinando, perciù², l’essenzialità di tutte le attività e di tutti servizi strumentali alla realizzazione del preminente fine del godimento della vacanza per come essa viene proposta dall’organizzatore del viaggio (il tour operator) e accettata dall’utente. La realizzazione della finalità tipica del contratto resta, quindi, evidentemente compromessa laddove manchino, per la situazione socio-politica del paese di destinazione, le necessarie garanzie che il viaggio possa svolgersi in condizioni di assoluta sicurezza per l’incolumità delle persone.Â Con la stipula del “contratto di pacchetto turistico” sorge tra turista e organizzatore un unitario rapporto nell’ambito del quale l’attività prodromica di “gestione della pratica” costituisce una delle prestazioni dovute dall’organizzatore per rendere possibile la realizzazione della causa contrattuale che si sostanzia nel godimento della vacanza per come essa viene dal medesimo proposta e dall’utente accettata.

2. L’art. 4, par. 6, della direttiva 314/90/CEE del 13/6/1990 (in vigore sino al 30/6/2018) al ricorrere delle ipotesi in essa contemplate, intende assicurare al turista il diritto a usufruire di una meta alternativa, diritto che non potrebbe dirsi garantito laddove gli fosse proposto un servizio di qualità superiore ed egli, per poterne fruire, dovesse corrispondere una maggiorazione di prezzo.Â La disposizione sovranazionale dev’essere quindi interpretata, pur in assenza di un’esplicita previsione sul punto, nel senso di attribuire al turista il diritto ad usufruire di un altro “servizio tutto compreso”, anche di qualità superiore (“qualora l’organizzatore e/o il venditore possa proporglielo”), senza dover sostenere ulteriori esborsi di denaro: la norma interna (art. 42 del D.Lgs. 23/5/2011, n. 79, Codice del Turismo ratione temporis vigente) si è del resto limitata a esplicitare una regola giù ricavabile da quella sovranazionale.

Pubblicato il 01/10/2019

N. 06566/2019REG.PROV.COLL.

N. 10102/2015 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10102 del 2015, proposto da Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – A.G.C.M., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, è domiciliata ex lege;

contro

B. Tour di S. N. & Co. S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Foschiani e Silvana Durante, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima, in Roma, via Monte Santo, n. 10/A;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Roma (Sezione Prima) n. 10672/2015, resa tra le parti, concernente l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria per pratica commerciale scorretta.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 settembre 2019 il Cons. Alessandro Maggio e uditi per la parte l’avvocato dello Stato Valentina Fico;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con delibera assunta nell’adunanza del 4/12/2014, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (d’ora in avanti AGCM) ha contestato alla B. Tour Operator di S. N. & Co s.a.s. (di seguito B.), esercente l’attività di tour operator, di aver posto in essere pratiche commerciali scorrette consistenti nell’aver:

a) annullato le partenze verso l’Egitto, a seguito del comunicato (c.d. “sconsiglio”) diffuso dal Ministero degli Affari Esteri nell’agosto 2013 con cui si sconsigliava ai turisti italiani di effettuare viaggi in quel paese a causa della situazione socio-politica ivi in essere:

1) omettendo di rimborsare l’intero corrispettivo pagato dai viaggiatori;

2) non proponendo mete alternative, anche di qualità superiore, senza maggiorazione di prezzo;

b) tralasciato di fornire informazioni essenziali per i consumatori ai fini di una decisone consapevole di natura commerciale in ordine alle condizioni socio-politiche esistenti in Egitto nel 2014, nell’ambito della promozione di pacchetti turistici tramite il proprio sito internet www.B.to.it.

Ciù² posto l’AGCM, acquisito il parere dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, ha irrogato alla B. la sanzione pecuniaria di € 35.000 per la pratica sub a) e quella di € 25.000 per la pratica sub b).

Ritenendo il provvedimento illegittimo la B. lo ha impugnato con ricorso al T.A.R. Lazio – Roma, il quale, con sentenza 4/8/2015, n. 10672, sul presupposto che la pratica sub a) potesse suddividersi in due distinte condotte, l’una avente ad oggetto l’omesso rimborso integrale della somma versata al momento della prenotazione del pacchetto turistico, l’altra concernente la mancata proposizione di mete alternative, anche di qualità superiore, senza maggiorazione di prezzo e che la seconda di queste non potesse configurare una pratica illecita, ha parzialmente accolto il gravame, per l’effetto annullando il provvedimento sanzionatorio nella parte in cui, per la pratica sub a), ha quantificato la sanzione pecuniaria dovuta in € 35.000, anzichè in € 17.500.

Avverso la sentenza ha proposto appello principale l’AGCM.

Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio la B. che ha anche proposto appello incidentale col quale ha impugnato i capi di sentenza ad essa sfavorevoli.

Con successiva memoria l’AGCM ha ulteriormente illustrato le proprie tesi difensive.

Alla pubblica udienza del 19/9/2019 la causa è passata in decisione.

Relativamente all’appello principale ha carattere assorbente l’esame del secondo motivo.

Deduce l’AGCM che il Tribunale avrebbe errato a ritenere che l’art. 42 del codice del turismo (D.Lgs. 23/5/2011, n. 79), laddove accorda al turista il diritto di usufruire di un altro pacchetto turistico di qualità equivalente o superiore senza supplemento di prezzo, sia in contrasto con l’art. 4, par. 6, della direttiva 314/90/CEE del 13/6/1990 e che quindi possa essere disapplicato.

Infatti, il legislatore comunitario, in caso di annullamento del viaggio, avrebbe inteso garantire al turista il diritto a un’alternativa: rimborso integrale del prezzo, ovvero possibilità di fruire di un diverso pacchetto turistico. Da ciù² conseguirebbe che se il professionista non è in grado di fornire una destinazione equivalente a quella originariamente prescelta ma esclusivamente mete di qualità superiore, il maggior costo non può gravare sul viaggiatore in quanto, se così fosse, il suo diritto alla “riprotezione” non risulterebbe assicurato.

In ogni caso la normativa comunitaria avrebbe inteso offrire al turista una tutela minima, ferma restando la facoltà del legislatore nazionale di accordargli una più¹ ampia protezione.

La doglianza è fondata.

L’art. 42 del codice del turismo, nella versione applicabile ratione temporis, prevede, al comma 1, che: “Quando il turista recede dal contratto nei casi previsti dagli articoli 40 e 41, o il pacchetto turistico viene cancellato prima della partenza per qualsiasi motivo, tranne che per colpa del turista, questi ha diritto di usufruire di un altro pacchetto turistico di qualità equivalente o superiore senza supplemento di prezzo o di un pacchetto turistico qualitativamente inferiore, previa restituzione della differenza del prezzo, oppure gli è rimborsata, entro sette giorni lavorativi dal momento del recesso o della cancellazione, la somma di danaro giù corrisposta“.

L’art. 4, par. 6, dell’invocata direttiva (in vigore sino al 30/6/2018) dal canto suo stabilisce, per quanto qui rileva, che: <<Allorchè il consumatore recede dal contratto conformemente al paragrafo 5 oppure se, per qualsiasi motivo, tranne la colpa del consumatore, l’organizzazione annulla il "servizio tutto compreso" prima della partenza, il consumatore ha diritto:

a) ad usufruire di un altro "servizio tutto compreso" di qualità equivalente o superiore qualora l’organizzatore e/o il venditore possa proporglielo. Se il "servizio tutto compreso" è di qualità inferiore, l’organizzatore deve rimborsare al consumatore la differenza di prezzo;

b) oppure ad essere rimborsato quanto prima della totalità dell’importo da lui pagato in applicazione del contratto>>.

Com’è evidente la trascritta disposizione sovranazionale, al ricorrere delle ipotesi in essa contemplate, intende assicurare al turista il diritto a usufruire di una meta alternativa, diritto che non potrebbe dirsi garantito laddove gli fosse proposto un servizio di qualità superiore ed egli, per poterne fruire, dovesse corrispondere una maggiorazione di prezzo.

La disposizione sovranazionale dev’essere quindi interpretata, pur in assenza di un’esplicita previsione sul punto, nel senso di attribuire al turista il diritto ad usufruire di un altro “servizio tutto compreso“, anche di qualità superiore (“qualora l’organizzatore e/o il venditore possa proporglielo“), senza dover sostenere ulteriori esborsi di denaro.

La norma interna si è, pertanto, limitata a esplicitare una regola giù ricavabile da quella sovranazionale.

Il rilevato contrasto con la disposizione comunitaria non sarebbe comunque ipotizzabile nemmeno laddove si volesse ritenere che quest’ultima abbia inteso garantire al turista unicamente il diritto ad una meta alternativa, senza disciplinare gli aspetti legati al maggior costo di un’eventuale viaggio di qualità superiore.

In tal caso, infatti, mancherebbe un elemento essenziale per poter esprime, in ordine al profilo qui in rilievo, un giudizio di coerenza/incoerenza tra le due normative.

Occorre ulteriormente rilevare che, come si ricava dal ventiduesimo “considerando” della direttiva n. 314/90/CEE, <<gli Stati membri devono avere la facoltà di adottare o di mantenere in vigore disposizioni più¹ severe in materia di viaggi "tutto compreso" al fine di tutelare il consumatore>>.

Pertanto, anche sotto questo aspetto, non emergono contrasti della disposizione interna con quella comunitaria.

L’appello principale va in definitiva accolto.

Va ora esaminato l’appello incidentale.

Col primo motivo si denuncia l’errore commesso dal giudice di prime cure nel ritenere che la B., nel restituire il prezzo pagato per i pacchetti turistici annullati, non avrebbe potuto trattenere la quota relativa alla gestione della pratica, comprensiva di copertura assicurativa (per un complessivo importo di 70 euro).

Infatti, secondo l’appellante incidentale, tale quota (come si ricaverebbe dall’art. 34 del codice del turismo) non rientrerebbe nel prezzo dovuto per l’acquisto del pacchetto turistico, essendo destinata a remunerare la distinta attività prodromica che il professionista pone in essere al fine di organizzare il viaggio.

L’annullamento del pacchetto, dunque, non potrebbe travolgere (ex artt. 1458, comma 1 e 1463 cod. civ.) la detta attività giù eseguita.

L’impugnata sentenza sarebbe altresì erronea nella parte in cui ha ritenuto irrilevante il fatto che nella quota concernente la gestione della pratica fosse incluso il costo della polizza assicurativa, tenuto conto che il consumatore avrebbe conosciuto sin dal principio che tale quota, comprensiva di assicurazione, era dovuta.

Peraltro l’AGCM avrebbe giudicato corretto che altri tour operators non restituissero la parte di prezzo relativa alla copertura assicurativa.

La doglianza non merita accoglimento.

Come più¹ sopra osservato l’art. 42 del codice del turismo, nella versione applicabile all’epoca di adozione del provvedimento impugnato in primo grado, in caso di annullamento del pacchetto turistico prima della partenza per causa non imputabile al turista, attribuisce a costui, in alternativa al diritto di usufruire di un altro pacchetto turistico, quello di ottenere il rimborso della “&somma di danaro giù corrisposta“.

Tale disposizione garantisce al turista la restituzione dell’intero prezzo pagato senza legittimare distinzioni, al suo interno, tra quota versata per il pacchetto turistico tout court e quota da imputare all’attività di gestione della pratica, posto che con la stipula del “contratto di pacchetto turistico” sorge tra turista e organizzatore un unitario rapporto nell’ambito del quale l’attività prodromica di “gestione della pratica” costituisce una delle prestazioni dovute dall’organizzatore per rendere possibile la realizzazione della causa contrattuale che si sostanzia nel godimento della vacanza per come essa viene dal medesimo proposta e dall’utente accettata (Cass. Civ., Sez. III, 24/4/2008, n. 10651).

Del resto, l’art. 36 del codice del turismo, nella formulazione applicabile ratione temporis, alla lett. c) prevede, tra l’altro, che costituiscano elementi del contratto: “prezzo del pacchetto turistico, modalità della sua revisione, diritti e tasse sui servizi di atterraggio, sbarco ed imbarco nei porti ed aeroporti e gli altri oneri posti a carico del turista“.

In definitiva deve ritenersi non consentito al professionista trattenere alcuna delle somme obbligatoriamente versate dal turista al momento della prenotazione (Cons. Stato, Sez. VI, 8/7/2019, n. 4763).

Nessun argomento a favore della tesi dell’appellante incidentale può trarsi dall’art. 34 del codice del turismo che, nella versione ratione temporis vigente, si limita a indicare gli elementi essenziali minimi dei “pacchetti turistici“.

Altrettanto irrilevante ai fini di causa è che, nella fattispecie, la quota di gestione della pratica includesse il costo di una copertura assicurativa.

Il Tribunale ha, infatti, condivisibilmente ritenuto “dirimente in relazione alla copertura assicurativa, l’obbligatorietà della relativa sottoscrizione, che non risulta essere stata frutto di libera scelta dal consumatore ma imposta nel costo di quanto versato al momento della prenotazione“, con la conseguenza che l’assicurazione diveniva una componente essenziale del “pacchetto“.

In considerazione dei precisi vincoli cui soggiace l’attività del professionista nei rapporti col turista, poc’anzi delineati, è del tutto ininfluente l’eventuale diversa valutazione espressa dall’Autorità su condotte di altri tour operators analoghe a quelle contestate con l’impugnato provvedimento sanzionatorio.

Col secondo motivo si deduce che il Tribunale avrebbe errato a ritenere che la B., nell’ambito della promozione di pacchetti turistici per l’Egitto tramite il proprio sito internet www.B.to.it, fosse tenuta a informare i consumatori delle condizioni socio-politiche ivi esistenti, affinchè costoro potessero assumere una decisione consapevole, atteso che:

a) un siffatto obbligo non troverebbe riscontro in alcuna norma;

b) la condotta tenuta non sarebbe idonea a indurre il consumatore a una scelta non consapevole.

La doglianza è infondata.

Ed invero, il contratto di viaggio tutto compreso (noto anche come travel package o pacchetto turistico) costituisce un tipo contrattuale nel quale la “finalità turistica” (o, con espressione più¹ generale, lo “scopo di piacere“) non è un motivo irrilevante, ma si sostanzia nell’interesse che lo stesso è funzionalmente volto a soddisfare, connotandone la causa concreta e determinando, perciù², l’essenzialità di tutte le attività e di tutti servizi strumentali alla realizzazione del preminente fine del godimento della vacanza per come essa viene proposta dall’organizzatore del viaggio (il tour operator) e accettata dall’utente (citata Cass. Civ., n. 10651/2008).

La realizzazione della finalità tipica del contratto resta, quindi, evidentemente compromessa laddove manchino, per la situazione socio-politica del paese di destinazione, le necessarie garanzie che il viaggio possa svolgersi in condizioni di assoluta sicurezza per l’incolumità delle persone.

Lo “sconsiglio” derivante dalla comunicazione effettuata dal Ministero degli Affari Esteri ha, pertanto, inciso sulla causa del contratto determinando l’estinzione del rapporto, per impossibilità sopravvenuta della prestazione.

Nel descritto contesto la B. aveva l’onere, discendente dall’art. 20, comma 2, del D. Lgs. 6/9/2005, n. 206 (codice del consumo), di informare i propri clienti della situazione in essere nel paese di destinazione al fine di consentire loro una scelta consapevole in ordine all’opportunità , nelle condizioni date, di effettuare il viaggio.

Nel descritto quadro, come correttamente ritenuto dal giudice di prime cure, non risulta illogica la conclusione dell’AGCM per la quale l’omissione di una corretta informazione da parte della B. era idonea ad indurre il consumatore a una scelta non consapevole.

Col terzo motivo si denuncia l’errore commesso dal giudice di prime cure nel respingere la doglianza con cui era stata contestata l’entità della sanzione irrogata.

Infatti:

a) la sanzione sarebbe stata illegittimamente commisurata al fatturato invece che alle condizioni economiche (asseritamente modeste) della società ;

b) non sarebbe stata valutata la condotta da quest’ultima posta in essere al fine di eliminare o attenuare le conseguenze della rilevata violazione.

La censura è infondata.

Giova premettere, in linea di diritto, che l’art. 27, comma 9, del codice del consumo prevede che l’Autorità , con il provvedimento che vieta la pratica commerciale scorretta, dispone l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da un minimo di euro 5.000 ad un massimo di euro 5.000.000, tenuto conto della gravità e della durata della sanzione, e che, per il rinvio operato dall’art. 27, comma 13, del codice del consumo alle disposizioni della L. 24/11/1981, n. 689, in particolare al capo I, sezione I, l’Autorità deve altresì tenere conto dei criteri di quantificazione previsti dalla legge citata e, in particolare, dall’art. 11 (la gravità della violazione, l’opera svolta dall’agente per l’eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, l’opera svolta dall’impresa autrice dell’illecito per l’eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, la personalità dell’agente e le condizioni economiche dell’impresa).

Orbene, nel caso di specie il provvedimento sanzionatorio contiene una puntuale ed esaustiva motivazione a suffragio della determinazione delle sanzioni nell’importo sopra precisato, che tien conto dell’importanza dell’operatore nel settore dell’organizzazione e vendita di viaggi (correttamente desunta dal fatturato complessivo dei ricavi), della gravità delle violazioni (ragionevolmente desunta dall’elevato grado di diffusione delle accertate pratiche commerciali scorrette che risultano aver interessato numerosi consumatori, anche tenuto conto della circostanza che la vendita dei pacchetti turistici avveniva sia attraverso una serie di agenzie presenti su tutto il territorio nazionale, sia attraverso internet), nonchè della durata delle violazioni, poste in essere a partire almeno dal mese di agosto 2013 e protrattesi sino al 2014.

Il potere sanzionatorio è stato pertanto esercitato nel rispetto dei criteri tutti predeterminati dalle richiamate norme legislative e in aderenza ai principi di proporzionalità e di effettività delle sanzioni, tant’è che quella applicata risulta di per sì© congrua in termini assoluti, essendosi attestata su un importo pari all’1,2 % del massimo edittale e allo 0,5 % del fatturato dell’impresa come ricavabile dal bilancio 2013 (Cons. Stato, Sez. VI, 16/8/2017, n. 4011).

Occorre ancora precisare che:

a) nell’individuare le “condizioni economiche dell’impresa”, correttamente si fa riferimento alla sua dimensione economica e quindi dal suo fatturato (Cons. Stato, Sez. VI, 5/8/2013, n. 4085; 12/7/2011, n. 4202 e8/3/2006, n. 1269);

b) nel caso di specie, contrariamente a quanto dedotto dalla B., l’Autorità ha, comunque, tenuto conto, nel quantificare la sanzione, anche della circostanza che l’impresa “presenta delle perdite di bilancio” (così provvedimento impugnato).

Quanto al c.d. “ravvedimento operoso” invocato dalla B. che l’Autorità non avrebbe considerato nel determinare la sanzione, è sufficiente rilevare che la condotta al riguardo posta in essere dalla società non può essere considerata idonea allo scopo, tenuto conto che, come si ricava dalla nota in data 30/4/2015, la medesima ha manifestato “&la volontà di procedere a restituzione delle quote, al netto dei costi di polizza assicurativa &“, perseverando così nel comportamento illecito contestato (consistente nell’omettere di restituire al turista l’intero prezzo pagato per il pacchetto turistico annullato).

L’appello incidentale va, pertanto, respinto.

Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi od eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Sussistono eccezionali ragioni per disporre l’integrale compensazione di spese e onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli, principale e incidentale, come in epigrafe proposti così dispone:

a) accoglie l’appello principale e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge integralmente il ricorso di primo grado;

b) respinge l’appello incidentale.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

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Corte Costituzionale – Sentenza – 11/4/2019 n.84

Redazione Giustamm.it — Wed, 10 Apr 2019 22:00:00 +0000

Corte Costituzionale – Sentenza – 11/4/2019 n.84

G. Lattanzi Pres., G. Coraggio Red. PARTI: (Presidenza del Consiglio dei Ministri rapp. Avv.ra stato c. Regione Lombardia rapp. avv.to Antonella Forloni)

Il legislatore regionale lombardo ha inteso creare una mappa del rilevante nuovo fenomeno della concessione in godimento a turisti di immobili di proprietà a prescindere dallo svolgimento di un’attività imprenditoriale.

1.- Legislazione regionale – Legge della Regione Lombardia n. 7/2018 in tema di codice identificativo di riferimento (CIR) da assegnare a case ed appartamenti vacanze- questione di illegittimità costituzionale per contrarietà agli articoli 3 e 117 della Costituzione – infondatezza.

2.- Regioni – Legislazione della regione Lombardia in tema di case ed appartamenti vacanze – ratio.

3.- Regioni – Legislazione della Regione Lombardia in tema di case ed appartamenti vacanze – indicazione del CIR – adempimento amministrativo precedente ed esterno al contratto di locazione – tale – incidenza sulla sfera contrattuale – non sussiste.

1.Va dichiarata non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettere a), b) e c), della legge della Regione Lombardia 25 gennaio 2018, n. 7, recante «Integrazione alla legge regionale 1° ottobre 2015 n. 27 (Politiche regionali in materia di turismo e attrattività del territorio lombardo). Istruzione del codice identificativo da assegnare a case e appartamenti per vacanze», promosse, in riferimento agli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei Ministri.

2.Il legislatore regionale lombardo – nel prevedere che anche i locatori turistici e i relativi intermediari debbano munirsi di un apposito codice identificativo (CIR) di riferimento per ogni singola unità ricettiva, da utilizzare nella pubblicità , nella promozione e nella commercializzazione dell’offerta turistica – ha inteso creare una mappa del rilevante nuovo fenomeno della concessione in godimento a turisti di immobili di proprietà a prescindere dallo svolgimento di un’attività imprenditoriale, e ciù² al fine precipuo di esercitare al meglio le proprie funzioni di promozione, vigilanza e controllo sull’esercizio delle attività turistiche.

3.Le disposizioni di cui all’art. 1, comma 1, lettere a), b) e c), della legge della Regione Lombardia 25 gennaio 2018, n. 7, recante «Integrazione alla legge regionale 1° ottobre 2015, n. 27 (Politiche regionali in materia di turismo e attrattività del territorio lombardo). Istituzione del codice identificativo da assegnare a case e appartamenti per vacanze» si limitano a porre un adempimento amministrativo precedente ed esterno al contratto di locazione turistica, sanzionando i correlativi inadempimenti, senza incidere sulla libertà negoziale e sulla sfera contrattuale che restano disciplinate dal diritto privato.

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettere a), b) e c), della legge della Regione Lombardia 25 gennaio 2018, n. 7, recante «Integrazione alla legge regionale 1° ottobre 2015, n. 27 (Politiche regionali in materia di turismo e attrattività del territorio lombardo). Istituzione del codice identificativo da assegnare a case e appartamenti per vacanze», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 29 marzo-3 aprile 2018, depositato in cancelleria il 6 aprile 2018, iscritto al n. 31 del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visto l’atto di costituzione della Regione Lombardia;

udito nella udienza pubblica del 5 marzo 2019 il Giudice relatore Giancarlo Coraggio;

uditi l’avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Antonella Forloni per la Regione Lombardia.

Ritenuto in fatto

1. “Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 1, comma 1, lettere a), b) e c), della legge della Regione Lombardia 25 gennaio 2018, n. 7, recante «Integrazione alla legge regionale 1° ottobre 2015, n. 27 (Politiche regionali in materia di turismo e attrattività del territorio lombardo). Istruzione del codice identificativo da assegnare a case e appartamenti per vacanze», lamentando la violazione degli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.

1.1. “Afferma il ricorrente che le disposizioni impugnate – le quali, rispettivamente, introducono i commi 8-bis e 8-ter nell’art. 38 della legge della Regione Lombardia 1° ottobre 2015, n. 27 (Politiche regionali in materia di turismo e attrattività del territorio lombardo), inseriscono il comma 3-bis e modificano il comma 4 dell’art. 39 della medesima legge reg. Lombardia n. 27 del 2015 – istituiscono un codice identificativo di riferimento (CIR) da assegnare agli alloggi locati per finalità turistiche e da utilizzare nella promozione pubblicitaria, prevedendo, altresì, apposite sanzioni per coloro che non ne facciano richiesta.

In tal modo, esse avrebbero ingiustificatamente parificato la «disciplina degli alloggi locati per finalità turistiche e quella delle (differenti) strutture ricettive del tipo “case e appartamenti vacanze”, di cui all’art. 26 della legge regionale n. 27/2015».

Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri la disciplina degli alloggi locati per finalità turistica, senza servizi aggiuntivi, rientra nella competenza esclusiva del legislatore statale in materia di ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.).

La locazione in parola, infatti, sarebbe disciplinata dall’art. 53 del decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79 (Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, nonchè attuazione della direttiva 2008/122/CE, relativa ai contratti di multiproprietà , contratti relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio), ai sensi del quale «Gli alloggi locati esclusivamente per finalità turistiche, in qualsiasi luogo ubicati, sono regolati dalle disposizioni del codice civile in materia di locazione».

La materia”prosegue il ricorrente”è stata disciplinata per la prima volta dalla legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo), che stabilisce quali articoli della legge stessa siano applicabili anche agli alloggi locati esclusivamente per finalità turistiche (art. l, comma 2, lettera c).

Per contro, le strutture ricettive denominate case e appartamenti per vacanze sarebbero delle vere e proprie strutture recettizie extralberghiere, che presupporrebbero una organizzazione a carattere imprenditoriale, e in quanto tali potrebbero essere disciplinate dal legislatore regionale perchè rientranti nell’organizzazione del mercato turistico, di competenza residuale delle Regioni.

In conformità a tale impostazione, la Regione Veneto, con l’art. 27-bis della legge regionale 14 giugno 2013, n. 11 (Sviluppo e sostenibilità del turismo veneto) e la Regione Emilia-Romagna, con l’art. 12 della legge regionale 28 luglio 2014, n. 16 (Disciplina delle strutture ricettive dirette all’ospitalità ), avrebbero differenziato la disciplina delle locazioni per finalità turistiche rispetto a quella delle case vacanze.

Solo la messa a disposizione di quest’ultime costituirebbe esercizio di una impresa commerciale, consistente nella prestazione in forma professionale e organizzata di un servizio di alloggio e di eventuali servizi complementari, mentre la locazione turistica sarebbe null’altro che una forma di sfruttamento della proprietà privata non professionale e non organizzato. Non a caso l’art. 18 della legge reg. Lombardia n. 27 del 2015, nell’elencare le strutture ricettive non alberghiere, menzionerebbe le case vacanze ma non gli immobili dati in locazione turistica.

Il fenomeno della locazione turistica, dunque, si esaurirebbe sul piano dell’autonomia negoziale di diritto privato non commerciale, mentre il servizio di messa sul mercato di case vacanze costituirebbe una forma di attività economica, che giustifica anche la previsione di oneri amministrativi preventivi da parte della competente fonte legislativa.

Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, non varrebbe obiettare che anche le locazioni turistiche sono assoggettate ad adempimenti amministrativi come «la comunicazione dei flussi turistici e all’adempimento della denuncia degli ospiti in base alle indicazioni dell’autorità di pubblica sicurezza» (art. 38, comma 8, della legge reg. Lombardia n. 27 del 2015).

Una cosa sarebbero gli adempimenti successivi alla stipulazione del contratto, diretti ad assicurare il soddisfacimento di esigenze di interesse pubblico, come le statistiche turistiche e i controlli di pubblica sicurezza, e come tali esterni e conseguenziali rispetto all’esercizio dell’autonomia negoziale; altra cosa sarebbero gli adempimenti preliminari a tale esercizio, come l’ottenimento e l’impiego nell’offerta pubblicitaria di un codice identificativo di riferimento di ogni singola unità ricettiva.

Pur essendo vero che l’omissione di quest’ultimi adempimenti non influisce sulla validità del contratto di locazione turistica, essa, alla stregua degli impugnati comma 3-bis e 4 dell’art. 39 della legge reg. Lombardia n. 27 del 2015, sarebbe comunque oggetto di rilevanti sanzioni amministrative, che condizionerebbero l’esercizio dell’autonomia negoziale e come tali farebbero parte integrante della sua disciplina, di competenza esclusiva dello Stato. Tale ingerenza nell’autonomia negoziale sarebbe peraltro sproporzionata rispetto alla generica dichiarata finalità di semplificare i controlli da parte delle autorità competenti.

1.2. “La disciplina censurata sarebbe anche irrazionale.

L’art. 38, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 27 del 2015 richiede per le case vacanze la comunicazione preventiva al Comune e per i servizi di ricettività diversi dalle case vacanze la segnalazione certificata d’inizio attività (SCIA) di cui all’art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi).

Senonchè, il comma 8-bis, nell’introdurre il CIR, lo collega alla comunicazione prevista dal comma l, allorchè dispone che «Tale codice è riferito al numero di protocollo rilasciato al momento della ricezione della comunicazione di avvio attività di cui al comma l del presente articolo».

Sicchè, per il proprietario che intenda dare il proprio immobile in locazione turistica non commerciale, l’adempimento introdotto dalla legge impugnata (l’ottenimento del CIR) sarebbe impossibile, non essendo esso tenuto a presentare alcuna comunicazione preventiva, oppure si tradurrebbe nell’obbligo di porre in essere un ulteriore, neppure espressamente previsto dalla legge, adempimento preliminare, quale, appunto, la comunicazione preventiva al Comune. Ciù² aggraverebbe ulteriormente i vincoli precedenti all’esercizio dell’autonomia negoziale e lo sconfinamento del legislatore regionale nella sfera di competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile.

Considerata la sua «portata sproporzionata», sia per il carattere preventivo e condizionante, sia per la genericità dei fini pubblici che è destinato a soddisfare, la previsione dell’adempimento consistente nel procurarsi e nell’usare obbligatoriamente il CIR e del relativo corredo sanzionatorio sarebbe altresì irrazionale per manifesta eccedenza del mezzo rispetto al fine, con conseguente violazione dell’art. 3 Cost.

1.3. “Sotto un ulteriore profilo, poi, andrebbe ricordato che, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale (si citano le sentenze n. 1 del 2016, n. 245 del 2015 e n. 290 del 2013), la competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile si porrebbe come limite al legislatore regionale, fondato sull’esigenza di garantire l’uniformità di trattamento sul territorio nazionale.

La disparità di condizioni in cui la previsione regionale impugnata porrebbe i locatori turistici lombardi rispetto a quelli operanti sul resto del territorio nazionale, senza che emergano differenze sostanziali tra gli uni e gli altri idonee a giustificare tale regime differenziato, violerebbe, dunque, l’art. 3 Cost.

2. “Si è costituita la Regione Lombardia, eccependo che la disciplina regionale censurata avrebbe il fine di inquadrare il sempre più¹ diffuso fenomeno delle locazioni turistiche e non intenderebbe in alcun modo «prendere in considerazione forme contrattuali, quanto piuttosto tipologie di attività che interessano direttamente il tessuto turistico regionale», nell’esercizio della competenza regionale residuale in materia di turismo.

Secondo la Regione Lombardia, il CIR sarebbe da richiedere una sola ed iniziale volta e non alla stipula di ogni contratto, «al fine di poter mappare sia geograficamente che quantitativamente quelle che sono le unità abitative sul territorio regionale che fungono [&] da locazioni turistiche».

Una volta rilasciato il codice, non sarebbero richiesti ulteriori adempimenti, se non quelli relativi alla comunicazione dei nominativi degli alloggiati alla Questura, così come impone la normativa statale. Il Ministero dell’interno, infatti, con circolare interpretativa del 26 giugno 2015 della direzione centrale affari generali della Polizia di Stato, avrebbe affermato che, per colmare un pericoloso vuoto normativo, l’onere di comunicazione all’autorità di pubblica sicurezza delle persone alloggiate di cui all’art. 109 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza) non sarebbe circoscritto ai solo esercizi ricettivi tipizzati o tradizionalmente gestiti da operatori turistici professionali, ma andrebbe esteso anche a coloro i quali affittino appartamenti ammobiliati ad uso turistico.

Osserva poi la Regione resistente che anche la legge reg. Emilia-Romagna n. 16 del 2014, citata dalla difesa dello Stato, all’art. 12, comma 2, prevede che «coloro che intendono dare alloggio a turisti in appartamenti o case ne danno comunicazione al Comune, di norma, entro il 31 marzo nelle località a turismo estivo, entro il 31 ottobre nelle località a turismo invernale ed entro il 31 gennaio nelle restanti località ». Con delibera di giunta regionale n. 2186 del 2005, la Regione Emilia-Romagna avrebbe specificato che i proprietari e gli usufruttuari che intendano locare direttamente, con contratti aventi validità non superiore a sei mesi consecutivi, le unità abitative ammobiliate ad uso turistico nella forma non imprenditoriale lo devono comunicare anteriormente alla prima locazione e annualmente al Comune.

Anche in questo caso, come per il CIR, l’adempimento sarebbe anteriore alla stipula del contratto di locazione. Nonostante le finalità perseguite dalle leggi regionali siano corrispondenti ed anzi la richiesta del CIR vada fatta solamente una volta, a differenza della comunicazione prevista dalla menzionata disposizione della Regione Emilia-Romagna, quest’ultima non sarebbe stata impugnata dallo Stato.

La Regione Lombardia ritiene, dunque, di non avere invaso la competenza statale in materia di ordinamento civile, ma di avere normato e creato «un argine entro cui far evolvere un fenomeno turistico nuovo, che viaggia sotto traccia e sfugge ai controlli, intesi in senso ampio. Si è ritenuto pertanto necessario trovare una modalità per far emergere il fenomeno e poterne venire a conoscenza, in modo da poter sviluppare politiche in materia di turismo sempre più¹ pertinenti anche rispetto alle nuove esigenze di questa nuova e sempre più¹ diffusa modalità di turismo».

Con riferimento alla lamentata invasione della competenza esclusiva statale, andrebbe ancora ricordato che, secondo la giurisprudenza costituzionale, la disciplina dei procedimenti amministrativi in materia di turismo spetta in via ordinaria alla competenza legislativa residuale delle Regioni (si cita la sentenza n. 80 del 2012).

La richiesta del CIR sarebbe un adempimento puramente amministrativo volto ad agevolare le attività di controllo delle autorità e non andrebbe di certo ad incidere direttamente sul rapporto tra locatore e locatario; nè tanto meno potrebbe ravvisarsi alcuna sproporzione, poichè la norma censurata sarebbe ragionevolmente finalizzata ad acquisire «conoscenza del fenomeno turistico in senso lato, qualunque sia la modalità del servizio scelta dall’utente».

3. “Con memoria depositata in data 8 febbraio 2019, la Regione Lombardia ha ribadito e ulteriormente illustrato le proprie deduzioni difensive, evidenziando, in particolare, come l’inclusione delle locazioni ad uso turistico tra le strutture tenute all’obbligo di comunicazione dei flussi sia elemento indispensabile per l’effettiva conoscenza del fenomeno turistico e l’esercizio delle funzioni e competenze regionali di vigilanza e controllo. Logica conseguenza di tale inclusione sarebbe la previsione dell’utilizzo del CIR nella pubblicità , promozione e commercializzazione della relativa offerta.

Considerato in diritto

1. “Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettere a), b) e c), della legge della Regione Lombardia 25 gennaio 2018, n. 7, recante «Integrazione alla legge regionale 1° ottobre 2015, n. 27 (Politiche regionali in materia di turismo e attrattività del territorio lombardo). Istruzione del codice identificativo da assegnare a case e appartamenti per vacanze», in riferimento agli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.

1.1. “La lettera a) del comma 1 dell’art. 1 della legge reg. Lombardia n. 7 del 2018 ha modificato l’art. 38 della legge della Regione Lombardia 1° ottobre 2015, n. 27 (Politiche regionali in materia di turismo e attrattività del territorio lombardo), introducendo i commi 8-bis e 8-ter, i quali prevedono: «8 bis. Al fine di semplificare i controlli da parte delle autorità competenti, la pubblicità , la promozione e la commercializzazione dell’offerta delle strutture ricettive di cui all’articolo 26, compresi gli alloggi o le porzioni di alloggi dati in locazione per finalità turistiche ai sensi della legge 431/1998, con scritti o stampati o supporti digitali e con qualsiasi altro mezzo all’uopo utilizzato, devono indicare apposito codice identificativo di riferimento (CIR) di ogni singola unità ricettiva. Tale codice è riferito al numero di protocollo rilasciato al momento della ricezione della comunicazione di avvio attività di cui al comma 1 del presente articolo. La Giunta disciplina il codice identificativo di riferimento con propria delibera da adottarsi entro il 30 giugno 2018. 8 ter. I soggetti che esercitano attività di intermediazione immobiliare, nonchè quelli che gestiscono portali telematici, e che pubblicizzano, promuovono o commercializzano le attività di cui al comma 8 bis, pubblicano il CIR sugli strumenti utilizzati».

Il richiamato comma 1 dell’art. 38, a sua volta, stabilisce: «1. Le attività ricettive alberghiere e non alberghiere disciplinate nei capi I, II, III e IV del titolo III della presente legge, ad esclusione delle case e appartamenti per vacanze e dei bivacchi fissi per i quali occorre la preventiva comunicazione al comune competente per territorio, sono intraprese previa SCIA, ai sensi dell’articolo 19 della L. 241/1990».

Le lettere b) e c) del comma 1 dell’art. 1 della legge reg. Lombardia n. 7 del 2018 hanno emendato l’art. 39 della legge reg. Lombardia n. 27 del 2015, rispettivamente aggiungendo il comma 3-bis e modificando il comma 4, i quali prevedono: «3 bis. I soggetti che non ottemperano correttamente all’obbligo di cui all’articolo 38, commi 8 bis e 8 ter, ovvero che contravvengono all’obbligo di riportare il CIR, che lo riportano in maniera errata o ingannevole sono soggetti alla sanzione pecuniaria da euro 500 a euro 2.500 per ogni attività pubblicizzata, promossa o commercializzata. 4. In caso di reiterate violazioni, le sanzioni di cui ai commi 1, 2 e 3 e 3 bis sono raddoppiate, ferma restando la facoltà del comune di disporre, nei casi più¹ gravi, previa diffida, la sospensione non superiore a tre mesi o la cessazione dell’attività ».

2. “Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che le disposizioni in questione violino, in primo luogo, l’art. 3, sotto il profilo del principio di eguaglianza, e l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., perchè la disciplina degli alloggi locati per finalità turistica, senza servizi aggiuntivi, rientrerebbe nella competenza esclusiva del legislatore statale in materia di ordinamento civile, e in particolare sarebbe prevista dall’art. 53 del decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79 (Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, nonchè attuazione della direttiva 2008/122/CE, relativa ai contratti di multiproprietà , contratti relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio), ai sensi del quale «Gli alloggi locati esclusivamente per finalità turistiche, in qualsiasi luogo ubicati, sono regolati dalle disposizioni del codice civile in materia di locazione» (e prima ancora dall’art. 1, comma 2, lettera c, della legge 9 dicembre 1998, n. 431, recante «Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo», che stabilisce quali articoli della legge stessa siano applicabili anche agli alloggi locati per finalità turistiche).

Per contro, le strutture ricettive denominate case e appartamenti per vacanze sarebbero delle vere e proprie strutture recettizie extralberghiere, che presuppongano una organizzazione a carattere imprenditoriale, e in quanto tali potrebbero essere disciplinate dal legislatore regionale, perchè rientranti nell’organizzazione del mercato turistico, di competenza residuale delle Regioni.

Nel prevedere il CIR anche per le locazioni turistiche e le correlate sanzioni amministrative in caso di mancata spendita nella pubblicizzazione dell’offerta, il legislatore regionale avrebbe dunque irragionevolmente parificato la regolamentazione degli alloggi turistici a quella delle case vacanze e, conseguentemente, avrebbe posto i locatori turistici lombardi in una disparità di condizione rispetto a quelli operanti sul resto del territorio nazionale, senza che emergano differenze sostanziali tra gli uni e gli altri idonee a giustificare tale regime differenziato.

3. “La censura è infondata.

4. “L’assunto di fondo da cui muove il ricorrente, secondo cui la disciplina delle case vacanze sia da ascrivere tout court alla competenza residuale in materia di turismo e quella delle locazioni turistiche all’ordinamento civile, non è in linea con la giurisprudenza di questa Corte, secondo cui gli aspetti turistici anche di queste ultime ricadono nella competenza residuale delle Regioni (sentenza n. 80 del 2012), mentre appartiene all’ordinamento civile la regolamentazione dell’attività negoziale e dei suoi effetti (tra le tante, sentenze n. 176 del 2018, n. 283 del 2016, n. 245 del 2015, n. 290 del 2013).

Il legislatore regionale lombardo – nel prevedere che anche i locatori turistici e i relativi intermediari debbano munirsi di un apposito codice identificativo di riferimento per ogni singola unità ricettiva, da utilizzare nella pubblicità , nella promozione e nella commercializzazione dell’offerta turistica – ha infatti inteso creare una mappa del rilevante nuovo fenomeno della concessione in godimento a turisti di immobili di proprietà a prescindere dallo svolgimento di un’attività imprenditoriale, e ciù² al fine precipuo di esercitare al meglio le proprie funzioni di promozione, vigilanza e controllo sull’esercizio delle attività turistiche.

5. “Le disposizioni censurate pongono quindi un adempimento amministrativo precedente ed esterno al contratto di locazione turistica, sanzionando i correlativi inadempimenti, senza incidere sulla libertà negoziale e sulla sfera contrattuale che restano disciplinate dal diritto privato.

5.1. “E’ appena il caso di notare, poi, che la lamentata differente regolamentazione delle locazioni turistiche (parificata, quanto al CIR, alle case vacanze) rispetto a quella vigente su altre parti del territorio nazionale è una legittima conseguenza dell’esercizio da parte della Regione Lombardia della sua competenza residuale in materia di turismo (competenza, peraltro, giù esercitata da altre Regioni).

6. “Con una seconda articolata censura il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta la violazione del principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost, perchè le norme impugnate: 1) ancorano il CIR alla presentazione della comunicazione di cui al comma 1 dell’art. 38 della legge reg. Lombardia n. 27 del 2015, comunicazione cui perà² non sarebbe obbligato il locatore di alloggi per finalità turistiche, con conseguente irrazionalità della disciplina; ovvero, in alternativa, sottopongono la locazione turistica ad un ulteriore e non esplicito adempimento amministrativo (la comunicazione di cui al comma 1), così incidendo ulteriormente sulla libertà negoziale del locatore; 2) nell’imporre preventivi adempimenti amministrativi presidiati da rilevanti sanzioni, incidono sull’autonomia negoziale dei proprietari di alloggi da destinare a locazione turistica in maniera sproporzionata rispetto alle dichiarate generiche finalità di controllo pubblico sui fenomeni turistici.

7. “Anche questa censura è infondata.

8. “Con riferimento al primo profilo, la lettura congiunta dei commi 1 e 8-bis dell’art. 38 della legge reg. Lombardia n. 27 del 2015 rende evidente, anzitutto, che il legislatore regionale, con le disposizioni censurate, ha inteso in effetti estendere ai titolari di appartamenti dati in locazione turistica (equiparati dal comma 8-bis, ai fini che qui interessano, alle case vacanze) l’obbligo di previa comunicazione al Comune competente per territorio dell’avvio dell’attività , comunicazione cui consegue l’assegnazione del CIR da utilizzare nella pubblicità .

Tale adempimento va effettuato una sola volta e pertanto non può dirsi eccessivamente gravoso, nè eccessivamente gravoso è l’obbligo di indicare il CIR nei siti web o nelle altre forme di pubblicità tradizionali, non comportando alcun costo aggiuntivo o l’adozione di particolari accorgimenti organizzativi a carico dei locatori.

Non sussiste, dunque, la dedotta irrazionalità .

9. “Nè, con riferimento al secondo profilo di censura, sono irragionevoli le sanzioni amministrative poste a tutela di tali obblighi, la cui previsione è legittimata dalla costante giurisprudenza di questa Corte, secondo cui «la competenza sanzionatoria amministrativa non è in grado di autonomizzarsi come materia in sì©, ma accede alle materie sostanziali» (sentenza n. 121 del 2018; nello stesso senso, tra le tante, sentenze n. 148 del 2018, n. 271 del 2012, n. 246 del 2009, n. 240 del 2007, n. 384 del 2005 e n. 12 del 2004).

Le disposizioni impugnate prevedono una sanzione pecuniaria per ogni attività pubblicizzata, promossa o commercializzata (il cui importo raddoppia in caso di reiterate violazioni) e la sospensione non superiore a tre mesi o la cessazione dell’attività nei casi più¹ gravi: gli importi non particolarmente elevati della prima e soprattutto la gradualità delle diverse misure previste non manifestano l’irragionevolezza lamentata.

10. “Le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettere a), b) e c), della legge reg. Lombardia n. 7 del 2018, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento agli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera l), Cost., devono, pertanto, essere dichiarate non fondate.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettere a), b) e c), della legge della Regione Lombardia 25 gennaio 2018, n. 7, recante «Integrazione alla legge regionale 1° ottobre 2015 n. 27 (Politiche regionali in materia di turismo e attrattività del territorio lombardo). Istruzione del codice identificativo da assegnare a case e appartamenti per vacanze», promosse, in riferimento agli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.

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Consiglio di Stato – Sezione I – Parere – 8/11/2018 n.2583

Redazione Giustamm.it — Wed, 07 Nov 2018 23:00:00 +0000

Consiglio di Stato – Sezione I – Parere – 8/11/2018 n.2583

V.Neri,Pres., R. Proietti Est.

Dalla Adunanza dell 8 novembre 2018 si estrae l accurato paragrafo in cui il Consiglio di Stato riepiloga, all oggi, i punti salienti della vexata quaestio relativa all in house.

Il parere è stato chiesto dalla Regione Piemonte in merito alla possibilità di una società in house providing (ex art. 5 L.R. n. 14/2016) di ricevere affidamenti diretti dall Amministrazione regionale.
In sintesi: per regola generale, beni, servizi, opere possono essere autoprodotti dall Amministrazione pubblica ovvero reperiti sul mercato: in quest ultima ipotesi, si rende necessaria una gara pubblica;
poiché:

la società in house, pur dotata di autonoma personalità giuridica,
è tuttavia soltanto un "ufficio interno" dell ente pubblico che l ha costituita (longa manus),
ne consegue che la stessa può rendersi affidataria di un appalto o di una concessione, da parte dell’amministrazione di appartenenza, senza bisogno di una previa procedura di evidenza pubblica.

Consiglio di Stato – Sezione Prima – Adunanza di Sezione n. 02583/2018 8 novembre 2018

omissis 3. L istituto dell in house providing
Al fine di affrontare i temi specifici posti dalla Regione Piemonte, appare opportuno porre attenzione all istituto dell in house providing, facendo riferimento e richiamando quanto recentemente affermato da questa Sezione I con parere n. 1645/2018.
Con l espressione in house providing si fa riferimento all affidamento di un appalto o di una concessione da parte di un ente pubblico in favore di una società controllata dall ente medesimo, senza ricorrere alle procedure di evidenza pubblica, in virtù della peculiare relazione che intercorre tra l ente pubblico e la società affidataria.
La società in house è una società dotata di autonoma personalità giuridica che presenta connotazioni tali da giustificare la sua equiparazione ad un "ufficio interno" dell ente pubblico che l ha costituita, una sorta di longa manus; non sussiste tra l ente e la società un rapporto di alterità sostanziale ma solo formale. Queste caratteristiche della società in house giustificano e legittimano l affidamento diretto, senza previa gara, per cui un amministrazione aggiudicatrice è dispensata dall avviare una procedura di evidenza pubblica per affidare un appalto o una concessione. Ciò in quanto, nella sostanza, non si tratta di un effettivo "ricorso al mercato" (outsourcing), ma di una forma di "autoproduzione" o, comunque, di erogazione di servizi pubblici "direttamente" ad opera dell’amministrazione, attraverso strumenti "propri" (in house providing).
La società in house, infatti, avrebbe della società solo la forma esteriore, costituendo, in realtà, un articolazione in senso sostanziale della pubblica amministrazione da cui promana e non un soggetto giuridico ad essa esterno e da essa autonomo (cfr. Cons. St., sez. VI, 26 maggio 2015, n. 2660; Corte Cost., 20 marzo 2013, n. 46; T.A.R. Roma, Lazio, sez. II, 17 giugno 2016, n. 7032). Una tale configurazione, si giustifica in base al fatto che solo quando la società affidataria è partecipata in modo determinante dall ente pubblico, esercita in favore del medesimo la parte più importante della propria attività ed è soggetta al suo controllo in termini analoghi a quello in cui si esplica il controllo gerarchico dell ente sui propri stessi uffici, non sussistono esigenze di concorrenza e, quindi, si può escludere il preventivo ricorso a procedure di evidenza pubblica (Corte Giust. CE, sez. V, 18 novembre 1999, sentenza cd. Teckal causa C-107/98; Corte Giust. UE, sez. V, 8 maggio 2014, causa C-15/13).
Le origini di tale istituto si rinvengono nella giurisprudenza della Corte di Giustizia dell Unione europea, espressione del principio di libera amministrazione delle autorità pubbliche di cui all art. 2 della direttiva 2014/23/Ue del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sull aggiudicazione dei contratti di concessione, che afferma che le autorità nazionali, regionali e locali possono liberamente organizzare l esecuzione dei propri lavori o la prestazione dei propri servizi in conformità del diritto nazionale e dell Unione. Tali autorità sono libere di decidere il modo migliore per gestire l esecuzione dei lavori e la prestazione dei servizi per garantire in particolare un elevato livello di qualità, sicurezza e accessibilità, la parità di trattamento e la promozione dell accesso universale e dei diritti dell utenza nei servizi pubblici. Dette autorità possono decidere di espletare i loro compiti d interesse pubblico avvalendosi delle proprie risorse o in cooperazione con altre amministrazioni aggiudicatrici o di conferirli a operatori economici esterni .
In sostanza, un affidamento diretto ad un soggetto che non è sostanzialmente diverso dall amministrazione affidante non può dare luogo alla lesione dei principi del Trattato ed, in particolare, del principio di concorrenza, proprio perché si tratta non di esternalizzazione, ma di autoproduzione della stessa amministrazione.
L in house segna, dunque, una delicata linea di confine tra i casi in cui non occorre applicare le direttive appalti e concessioni e la relativa normativa nazionale di trasposizione, ed i casi in cui invece è necessaria l applicazione.
Le società in house, però, devono avere specifici requisiti.
Secondo la giurisprudenza della Corte UE (cfr. sentenza Teckal del 1999 e direttive UE 23, 24 e 25/2014 in materia di appalti e concessioni), le procedure di evidenza pubblica possono escludersi tutte le volte in cui: 1) l amministrazione aggiudicatrice esercita sul soggetto affidatario un controllo analogo a quello operato sui propri servizi interni (requisito strutturale); 2) il soggetto affidatario realizza la parte più importante della propria attività a favore dell amministrazione aggiudicatrice che lo controlla (requisito funzionale).
Le condizioni necessarie per la configurazione del controllo analogo sono la partecipazione pubblica totalitaria e l influenza determinante; sin dal 2005, la Corte di Giustizia (Corte di Giustizia UE 11 gennaio 2005, C-26/03, Stadt Halle; Corte di Giustizia UE 21 luglio 2005, C-231/03, Consorzio Coname; Corte di Giustizia UE, sez. I, 18 gennaio 2007, C-225/05, Je. Au.) ha chiarito che la partecipazione, pur minoritaria, di soggetti privati al capitale di una società, alla quale partecipi anche l’amministrazione aggiudicatrice, esclude in ogni caso che tale amministrazione possa esercitare sulla medesima un controllo analogo a quello che essa svolge sui propri servizi. La partecipazione pubblica totalitaria rappresenta una condizione necessaria, ma non ancora sufficiente, dovendosi ulteriormente verificare la presenza di strumenti di controllo da parte dell’ente pubblico più incisivi rispetto a quelli previsti dal diritto civile a favore del socio totalitario. L’amministrazione aggiudicatrice, infatti, deve essere in grado di esercitare un influenza determinante sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni importanti dell’entità affidataria e il controllo esercitato deve essere effettivo, strutturale e funzionale (in tal senso, Corte di Giustizia UE, sez. III, sentenza 29 novembre 2012, C-182/11 e C-183/11, Econord).
La Corte di Giustizia UE ha affermato, altresì, che, a determinate condizioni, il controllo analogo può essere esercitato congiuntamente da più autorità pubbliche che possiedono in comune l’ente affidatario, in house c.d. frazionato (Corte di Giustizia UE, 29 novembre 2012, in cause riunite C-182/11 e C-183/11, Econord), e che è configurabile un controllo analogo anche nel caso di partecipazione pubblica indiretta, in cui il pacchetto azionario non è detenuto direttamente dall ente pubblico di riferimento, ma indirettamente mediante una società per azioni capogruppo (c.d. holding) posseduta al 100% dall ente medesimo, cd. in house a cascata (Corte di Giustizia UE 11 maggio 2006 C-340/04).
Il secondo requisito indicato dalla Corte UE è costituito dalla prevalenza dell attività svolta con l ente affidante, ossia il soggetto in house deve svolgere la parte più importante della propria attività con il soggetto o i soggetti pubblici che lo controllano e la diversa attività, eventualmente svolta, deve risultare accessoria, marginale e residuale.
Prima dell entrata in vigore delle direttive UE del 2014 non vi era una percentuale di attività predeterminata che doveva essere svolta in favore dell ente affidante e, pertanto, l interprete era tenuto a prendere in considerazione tutte le circostanze, sia qualitative che quantitative, del caso concreto.
Nel contesto sopra descritto sono intervenute le nuove direttive del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici e le concessioni.
I requisiti dell in house sono ora indicati all art. 12, paragrafo 1, della direttiva 2014/24/UE, all art. 28, paragrafo 1, della direttiva 2014/25/UE e all art. 17, paragrafo 1, della direttiva 2014/23/UE (norme di identico tenore), che disciplinano l in house e la cooperazione tra amministrazioni aggiudicatrici (c.d. contratti di collaborazione: che rimangono al di fuori dell in house, in quanto non comportano la costituzione di organismi distinti rispetto alle amministrazioni interessate all appalto o alla concessione).
In particolare, l art. 17, paragrafo 1, della direttiva sull aggiudicazione dei contratti di concessione, relativo alle concessioni tra enti nell ambito del settore pubblico, prevede che una concessione aggiudicata da un amministrazione aggiudicatrice o da un ente aggiudicatore ai sensi dell articolo 7, paragrafo 1, lettera a), a una persona giuridica di diritto pubblico o di diritto privato non rientra nell ambito di applicazione della direttiva quando siano soddisfatti tutti i requisiti del controllo analogo a quello da esso esercitato sui propri servizi, quando oltre l 80 % delle attività della persona giuridica controllata sono effettuate nello svolgimento dei compiti ad essa affidati dall ente controllante e non vi sia alcuna partecipazione di capitali privati, ad eccezione di forme di partecipazione di capitali privati che non comportano controllo o potere di veto.
Le direttive sono state attuate con il d.lgs. 50/2016, recante il nuovo codice dei contratti pubblici. All articolo 5 – rubricato principî comuni in materia di esclusione per concessioni, appalti pubblici e accordi tra enti e amministrazioni aggiudicatrici nell ambito del settore pubblico vi è una disciplina di principio che tratteggia nelle sue linee essenziali le caratteristiche principali dell in house; va incidentalmente notato che le previsioni codicistiche ricalcano in buona parte le direttive.
Ai sensi dell art. 5, comma 1, primo periodo, in presenza di determinate condizioni, le norme del codice non si applicano ai contratti aggiudicati da un amministrazione aggiudicatrice o da un ente aggiudicatore a una persona giuridica di diritto pubblico o di diritto privato ; ciò significa che i confini dell in house sono stati estesi al di fuori del fenomeno delle società di diritto privato comprendendovi anche gli enti pubblici.
Per l individuazione dell in house sono richiesti adesso tre requisiti: 1) controllo analogo; 2) oltre l’80 per cento delle attività della persona giuridica controllata deve essere effettuata nello svolgimento dei compiti ad essa affidati dall ente controllante; 3) partecipazione totalitaria.
In ordine al controllo analogo, è stabilito che un amministrazione aggiudicatrice o un ente aggiudicatore esercita su una persona giuridica un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi … qualora essa eserciti un influenza determinante sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni significative della persona giuridica controllata (art. 5, comma 1, lett. a).
Il controllo cd. analogo è un elemento centrale della fattispecie in house, in quanto si caratterizza per la particolare incisività, effettività e concretezza del suo esercizio (cfr. Corte di Giustizia UE, sez. V, 8 maggio 2014, causa C-15/13, causa C 15/13, che sottolinea la necessità che il controllo cd. analogo sia effettivo, strutturale e funzionale ). Infatti, esso si manifesta con una intensità tale da risultare incompatibile con la presenza di ampi poteri di gestione da parte dell organo amministrativo, in tal modo delineando un rapporto di subordinazione gerarchica tra esso e l ente pubblico socio (Corte di Giustizia CE, 13 ottobre 2005, C- 458/03, punto 67-68). Ai fini dell in house, l espressione controllo non starebbe ad indicare l influenza dominante che il titolare della partecipazione maggioritaria (o totalitaria) è in grado di esercitare sull assemblea della società, ma individuerebbe un potere di comando direttamente esercitato sulla gestione dell ente con modalità e con un intensità non riconducibili ai diritti e alle facoltà che normalmente spettano al socio (fosse pure socio unico) in base alle regole dettate dal codice civile, e sino a punto che agli organi della società non resta affidata nessuna autonoma rilevante autonomia gestionale (Cass., Sez. Un., 25 novembre 2013, n. 26283, par. 4.2.; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, 23 settembre 2013, n. 780; T.A.R. Lombardia, Milano, 22 marzo 2012, n. 892).
Quanto alla prevalenza dell attività intra moenia , è previsto che oltre l 80 per cento delle attività della persona giuridica controllata deve essere effettuata nello svolgimento dei compiti ad essa affidati dall ente controllante (art. 5, comma 1, lett. b). Per determinare la citata percentuale deve prendersi in considerazione il fatturato totale medio, o altra idonea misura alternativa basata sull attività quale ad esempio i costi sostenuti dalla persona giuridica o amministrazione aggiudicatrice o l ente aggiudicatore nei settori dei servizi, delle forniture e dei lavori per i tre anni precedenti l aggiudicazione dell appalto o della concessione (art. 5, comma 7). Ove a causa della recente data di costituzione della persona giuridica o dell amministrazione aggiudicatrice, ovvero a causa della riorganizzazione delle sue attività, i criteri citati non fossero utilizzabili è sufficiente dimostrare, segnatamente in base a proiezioni dell attività, che la misura dell attività è credibile (art. 5, comma 8) (cfr. Corte Cost. 23 dicembre 2008, n. 439; Corte Giust. CE, sez. I, 11 maggio 2006 C- 340/04, caso cd. Carbotermo).
Il requisito della partecipazione pubblica totalitaria è divenuto autonomo rispetto a quello del controllo analogo e sono state consentite forme di partecipazione diretta di capitali privati ma a condizione che la partecipazione dei capitali privati sia prevista a livello legislativo, in conformità dei Trattati, e non consenta l esercizio di un’influenza determinante sulla persona giuridica controllata. Secondo una parte della giurisprudenza, l elemento caratterizzante della prevalente destinazione dell attività svolta a favore dall ente pubblico affidante, non dovrebbe essere svolta in termini meramente quantitativi (relativi, ad esempio, al fatturato e alle risorse economiche impiegate), ma renderebbe necessario considerare anche gli aspetti qualitativi, nonché la prospettiva economica in cui l attività accessoria eventualmente si ponga.
Il d.lgs. n. 175/2016 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica), viceversa, stabilisce, in linea con quanto prescritto dalle direttive comunitarie (cfr. art. 12 della direttiva cd. appalti), che gli statuti delle società in house debbano prevedere che oltre l ottanta per cento del loro fatturato sia effettuato nello svolgimento dei compiti a esse affidati dall ente pubblico o dagli enti pubblici soci , ma, innovando rispetto ad esse, consente che la produzione ulteriore rispetto al suddetto limite di fatturato sia consentita solo a condizione che la stessa permetta di conseguire economia di scala o altri recuperi di efficienza sul complesso dell attività principale della società . A tale riguardo, si rammenta il parere reso dal Consiglio di Stato in occasione dell Adunanza della Commissione speciale del 16 marzo 2016, n. 438 (par. 14), con il quale era stato evidenziato che le direttive comunitarie hanno posto un chiaro limite quantitativo, ma non la possibilità di svolgere attività extra moenia, consentita invece dall art. 16, comma 4, del d.lgs. n. 175/2016, a condizione che si possano conseguire economie di scala o altri recuperi di efficienza (posto che tale prescrizione non è prevista dal legislatore e dalla giurisprudenza europea, il Consiglio di Stato, pur apprezzando l intento di garantire un atteggiamento virtuoso , ne aveva proposto l eliminazione). Omissis

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Corte Costituzionale – Sentenza – 25/6/2015 n.117

Redazione Giustamm.it — Wed, 24 Jun 2015 22:00:00 +0000

Corte Costituzionale – Sentenza – 25/6/2015 n.117

Presidente Criscuolo, Redattore Lattanzi

in tema di attività professionali turistiche, di gestione del servizio idrico integrato, di utilizzazione delle acque minerali e termali

Turismo – Ambiente e territorio – Rapporti Stato/Regioni – Art. 1, c. 49, lett. a), e), f), g), i), 88, 89, 93, lett. b), 104, lett. a), 105 e 108, lett. a), L. 7/8/2014, n. 16 – Previsioni concernenti l’attività di guida archeologica subacquea ed inclusione dell’attività di guida archeologica subacquea nell’elenco delle professioni turistiche della Regione Campania – Previsione di affido dei servizi idrici integrati mediante convenzione di gestione provvisoria a soggetti gestori del servizio tra quelli operanti nei rispettivi ambiti territoriali di competenza – Previsione secondo la quale la Struttura di missione, costituita presso la Giunta regionale della Campania, provveda alla determinazione delle tariffe idriche – Previsione di proroga e condizioni, per il tempo strettamente necessario all’approvazione del piano regionale di settore, della prosecuzione delle attività afferenti alle concessioni termominerali – Q.l.c. promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli artt. 117, c. 1, c. 2, lett. e) ed s) e c. 3 Cost. – Illegittimità costituzionale

E’ costituzionalmente illegittimo 1, commi 49, lettere a), e), f), g), i), 88, 89, 93, lettera b), 104, lettera a), 105 e 108, lettera a), della legge della Regione Campania 7 agosto 2014, n. 16 (Interventi di rilancio e sviluppo dell’economia regionale nonché di carattere ordinamentale e organizzativo – collegato alla legge di stabilità regionale 2014)

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alessandro CRISCUOLO; Giudici : Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 49, lettere a), e), f), g), i) ed l), 72, 88, 89, 93, 104, 105 e 108, della legge della Regione Campania 7 agosto 2014, n. 16 (Interventi di rilancio e sviluppo dell’economia regionale nonché di carattere ordinamentale e organizzativo – collegato alla legge di stabilità regionale 2014), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 6-10 ottobre 2014, depositato in cancelleria il 14 ottobre 2014 ed iscritto al n. 77 del registro ricorsi 2014.

Visto l’atto di costituzione della Regione Campania;
udito nell’udienza pubblica del 12 maggio 2015 il Giudice relatore Giorgio Lattanzi;
uditi l’avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Campania.

Ritenuto in fatto

Considerato in diritto

1.– Con ricorso spedito per la notificazione il 6 ottobre 2014, ricevuto il successivo 10 ottobre e depositato il 14 ottobre 2014 (reg. ric. n. 77 del 2014), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 49, lettere a), e), f), g), i) ed l), 72, 88, 89, 93, 104, 105 e 108, della legge della Regione Campania 7 agosto 2014, n. 16 (Interventi di rilancio e sviluppo dell’economia regionale nonché di carattere ordinamentale e organizzativo – collegato alla legge di stabilità regionale 2014), in riferimento agli artt. 3, 9 e 117, primo comma, secondo comma, lettere e) ed s), e terzo comma, della Costituzione.
2.– L’art. 1, comma 49, lettere a), f), g) ed i), della legge impugnata, istituisce e disciplina la figura professionale della guida archeologica subacquea, ovvero di chi accompagna singole persone o gruppi nella esplorazione dei fondali marini o lacustri.
Il ricorrente rileva che si tratta di una professione che non trova riconoscimento nella normativa statale, e che, di conseguenza, per l’art. 117, terzo comma, Cost., la legge regionale non può disciplinare.
2.1.– La Regione Campania ha eccepito l’inammissibilità della censura, poiché il ricorso non ha specificato quale normativa interposta sarebbe stata violata.
L’eccezione non è fondata: il ricorrente non contesta al legislatore campano di avere malamente sviluppato un principio fondamentale della legislazione statale nella materia concorrente «professioni», ma di averlo direttamente formulato, provvedendo alla istituzione e alla regolamentazione di una nuova figura professionale. Tale opzione normativa sarebbe di per sé contraria al riparto costituzionale delle competenze, che riserva alla legislazione statale la indicazione dei principi fondamentali, e, in questi termini, la censura è perciò ammissibile (sentenza n. 132 del 2010).
2.2.– La questione è fondata.
Questa Corte ha reiteratamente affermato che, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili, è riservata allo Stato (sentenza n. 353 del 2003; in seguito, tra le molte, sentenze n. 98 del 2013, n. 138 del 2009, n. 93 del 2008, n. 300 del 2007, n. 40 del 2006 e n. 424 del 2005).
Contrariamente a quanto ha sostenuto la difesa regionale, tale asserzione ha già riguardato le professioni turistiche (sentenze n. 132 del 2010, n. 271 del 2009 e n. 222 del 2008), anche nel periodo successivo all’entrata in vigore del decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79 (Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, nonché attuazione della direttiva 2008/122/CE, relativa ai contratti di multiproprietà, contratti relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio), il cui art. 6 contiene una definizione generale di professione turistica (sentenza n. 178 del 2014), del resto già offerta dall’art. 7, comma 5, della legge 29 marzo 2001, n. 135 (Riforma della legislazione nazionale del turismo).
Infatti, l’enucleazione di peculiari figure professionali, a partire da un genus indicato dalla legge statale, è preclusa alla legge regionale (sentenza n. 328 del 2009).
2.3.– L’art. 1, comma 49, lettera e), della legge impugnata, modifica l’art. 3, comma 3, della legge della Regione Campania 16 marzo 1986, n. 11 (Norme per la disciplina delle attività professionali turistiche), consentendo che l’interprete turistico riconosciuto dalla Camera di commercio competente per territorio sia iscritto nell’elenco regionale delle attività turistiche.
Il ricorrente ribadisce che, in base all’art. 117, terzo comma, Cost., non spetta alla legge regionale disciplinare elenchi di professioni che non siano state istituite dalla normativa statale.
La questione è fondata.
La legge regionale n. 11 del 1986, nell’attribuire autonomo rilievo all’interprete turistico, si basa sull’art. 11 della legge 17 maggio 1983, n. 217 (Legge quadro per il turismo e interventi per il potenziamento e la qualificazione dell’offerta turistica), che definiva questa professione, ma che non è più in vigore. Allo stato, perciò, l’interprete turistico non è disciplinato dalla legge dello Stato, con la conseguenza che il legislatore regionale non può prevederne l’iscrizione in un elenco professionale (sentenze n. 132 del 2010, n. 300 e n. 57 del 2007).
2.4.– L’art. 1, comma 49, lettera l), della legge impugnata, abroga l’art. 6, primo comma, lettera e), della legge regionale n. 11 del 1986, che prescriveva il requisito della idoneità fisica per l’esercizio delle professioni turistiche.
Il ricorrente sostiene che l’art. 117, terzo comma, Cost., riserva allo Stato la determinazione dei requisiti di idoneità all’esercizio di una professione.
La questione è inammissibile, poiché la norma impugnata è priva di attitudine lesiva.
Essa, infatti, interviene su una disposizione regionale che deve già ritenersi abrogata in forza dell’art. 4 del decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 30 (Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni, ai sensi dell’articolo 1 della L. 5 giugno 2003, n. 131), con il quale sono stati modificati i principi fondamentali relativi all’accesso alle professioni. In particolare l’art. 4 del d.lgs. n. 30 del 2006 ha enunciato il principio per cui l’accesso alle professioni è libero, nel rispetto delle specifiche disposizioni della legge. Esse definiscono i requisiti tecnico-professionali e i titoli professionali necessari per l’esercizio delle attività professionali che richiedono una specifica preparazione, a garanzia di interessi pubblici generali la cui tutela compete allo Stato. Sulla base del nuovo principio fondamentale della materia così enunciato, spetta perciò solo alla legge dello Stato, e nei casi specificamente indicati, la determinazione dei requisiti di accesso alle professioni, con conseguente abrogazione della previgente normativa regionale, come è previsto dall’art. 10 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, recante «Costituzione e funzionamento degli organi regionali» (sentenza n. 223 del 2007).
3.– L’art. 1, comma 72, della legge impugnata modifica l’art. 9 della legge della Regione Campania 18 novembre 2004, n. 10 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi di cui al decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, articolo 32 così come modificato dalla legge 24 novembre 2003, n. 326 di conversione e successive modifiche ed integrazioni), che disciplina le domande di condono edilizio presentate ai sensi della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie), e ai sensi dell’art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica).
L’art. 1, comma 72, lettera a), in particolare, proroga al 31 dicembre 2015 il termine assegnato ai Comuni per definire le domande di condono ancora pendenti.
Il ricorrente denuncia la violazione degli artt. 3, 9 e 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, Cost., affermando che la norma impugnata permette irragionevolmente di «integrare» e «modificare» le domande di condono e allarga l’area della sanatoria in danno dei valori ambientali.
La questione non è fondata, perché si basa su un erroneo presupposto interpretativo.
Con ogni evidenza, infatti, la disposizione censurata si limita a formulare un termine sollecitatorio entro cui i Comuni debbono definire le domande pendenti, ma in nessun modo consente che queste ultime siano modificate o integrate. In particolare, il termine indicato dall’art. 9, comma 2, della legge regionale n. 10 del 2004 per inoltrare la documentazione è oramai spirato e non viene riaperto per effetto della disposizione impugnata.
3.1.– L’art. 1, comma 72, lettera b), della legge impugnata modifica il comma 5 dell’art. 9 della legge regionale n. 10 del 2004, nel senso che il condono non è ammesso per gli abusi edilizi realizzati su aree del territorio regionale sottoposte ai vincoli di cui all’art. 33 della legge n. 47 del 1985, «solo ed esclusivamente se i predetti vincoli comportano l’inedificabilità assoluta delle aree su cui insistono e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse».
Il ricorrente lamenta che in tal modo è stata ampliata l’area del condono, sia ammettendo la sanatoria in caso di inedificabilità meramente relativa, sia escludendo la rilevanza dei vincoli sopravvenuti all’abuso, in violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
Con riguardo al solo vincolo idrogeologico, viene dedotta anche la lesione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost., poiché si ammetterebbe la sanatoria di opere eseguite «in zone a “rischio idraulico”», ovvero in zone indicate dai piani di bacino come potenzialmente soggette ad esondazioni d’acqua, ed eventualmente vincolate, o soggette a misure di salvaguardia in attesa del vincolo.
Le questioni non sono fondate.
È pacifico che non spetta alla legge regionale allargare l’area del condono edilizio rispetto a quanto stabilito dalla legge dello Stato (sentenza n. 196 del 2004).
Nel caso di specie, la norma impugnata va perciò posta a raffronto con l’art. 33 della legge n. 47 del 1985, che esclude la sanatoria di opere in contrasto con vincoli che comportino l’inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse.
Quanto alla natura di tale inedificabilità, costituisce diritto vivente che, nell’ambito dei condoni aperti con le leggi n. 47 del 1985 e n. 724 del 1994, essa rileva, ai sensi dell’art. 33 della legge n. 47 del 1985, soltanto se di carattere assoluto (Consiglio di Stato, adunanza plenaria, 7 giugno-22 luglio 1999, n. 20), posto che gli effetti del vincolo di inedificabilità relativa sono regolati, entro tale contesto normativo, dall’art. 32 della legge n. 47 del 1985.
Diverso è il caso del cosiddetto terzo condono, di cui all’art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 2003, n. 326, in relazione al quale questa Corte ha già rilevato che il suo oggetto è «più circoscritto» (sentenza n. 225 del 2012), così da attribuire carattere ostativo alla sanatoria anche in presenza di vincoli che non comportino l’inedificabilità assoluta (sentenze n. 290 e n. 54 del 2009; ordinanza n. 150 del 2009).
Ora, l’art. 9 della legge regionale n. 10 del 2004, e perciò la norma impugnata che lo ha modificato, non ha per oggetto il cosiddetto terzo condono, ma esclusivamente i precedenti, di cui intende sollecitare la definizione. Ne consegue che la disposizione censurata, inapplicabile alle domande presentate ai sensi dell’art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, si limita a recepire quanto previsto dall’art. 33 della legge n. 47 del 1985, con riguardo al carattere assoluto della inedificabilità.
Analoga conclusione va tratta con riferimento alla porzione della norma impugnata che attribuisce rilievo ai soli vincoli imposti prima dell’esecuzione delle opere, con formula lessicale identica a quella contenuta nell’art. 33 della legge n. 47 del 1985.
La piena coincidenza del portato normativo della norma impugnata con quello dell’art. 33 della legge n. 47 del 1985 rende non fondata anche la questione concernente il rispetto del vincolo idrogeologico, la cui osservanza è parimenti assicurata dalla disposizione censurata e dalla normativa statale di riferimento.
4.– I commi 88 e 89 dell’art. 1 della legge impugnata, prevedono, quanto ai servizi idrici integrati ancora in gestione alla Regione Campania, che quest’ultima ne affidi mediante convenzione la gestione provvisoria, per trentasei mesi, ad uno o più soggetti gestori del servizio tra quelli operanti nei rispettivi ambiti territoriali ottimali di competenza.
L’art. 1, comma 93, lettera b), della stessa legge, cui deve ritenersi limitata la censura, assegna poi alla cosiddetta «Struttura» lo svolgimento delle attività di competenza della Regione finalizzate alla determinazione delle tariffe.
Il ricorrente reputa lese le competenze esclusive dello Stato in materia di tutela della concorrenza e dell’ambiente (art. 117, secondo comma, lettere e ed s, Cost.).
Le questioni sono fondate, in relazione ad entrambi i parametri indicati.
Questa Corte ha già affermato che il servizio idrico integrato è un servizio pubblico locale a rilevanza economica, in relazione al quale spetta alla competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza e dell’ambiente stabilire, sia le forme di gestione, sia le modalità di affidamento al soggetto gestore, sia il procedimento di determinazione della tariffa (sentenza n. 246 del 2009).
In particolare, in base a quanto stabilito fin dall’art. 2, comma 186-bis, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2010), non rientra tra le competenze regionali individuare direttamente il soggetto gestore del servizio idrico integrato (sentenze n. 228 del 2013 e n. 62 del 2012), posto che tale funzione è attribuita dall’art. 3-bis del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148, all’ente di governo istituito o designato dalla Regione, come da ultimo ribadito con l’art. 149-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), introdotto dall’art. 7, comma 1, lettera d), del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164.
Le norme impugnate, viceversa, provvedono proprio in tal senso, invadendo le attribuzioni statali dedotte a fondamento del ricorso.
È fuor di dubbio, in definitiva, che il legislatore regionale non ha competenza in punto di affidamento del servizio. Pertanto, la difesa della Regione Campania ha torto quando afferma che le norme impugnate sarebbero espressione di un potere che lo Stato può esercitare in via sostitutiva, ai sensi dell’art. 13, comma 2, del decreto-legge 30 dicembre 2013, n. 150 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 27 febbraio 2014, n. 15, ma la cui titolarità permarrebbe in capo alla Regione, che avrebbe appunto provveduto per mezzo della legge impugnata. La sola competenza regionale oggetto di eventuale esercizio del potere sostitutivo, tra quelle pertinenti, attiene alla istituzione o alla designazione dell’ente di governo, ed è estranea al contenuto delle disposizioni oggetto di censura.
Né ha rilievo alcuno la circostanza, segnalata dalla difesa regionale, che la Regione Campania è ancora gestore in via di fatto di parte del servizio.
È ovvio, infatti, che l’inerzia regionale nella individuazione dell’ente di governo, entro il termine originariamente fissato al 30 giugno 2012 dall’art. 3-bis del d.l. n. 138 del 2011, ed il mancato affidamento della gestione, da parte di quest’ultimo, nelle forme e nei termini inizialmente indicati dall’art. 34, commi 20 e 21, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 (Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 17 dicembre 2012, n. 221, pur parzialmente derogati dall’art. 13 del d.l. n. 150 del 2013, non valgono a giustificare l’ulteriore esercizio di una competenza legislativa che non spetta alla Regione. Con essa, per di più, la Regione Campania intende differire di trentasei mesi il doveroso perfezionamento delle procedure imposte dalla normativa statale per l’affidamento del servizio al gestore da parte dell’ente di governo, nei termini da ultimo disciplinati dall’art. 7 del d.l. n. 133 del 2014, che ha modificato, a tal fine, il d.lgs. n. 152 del 2006.
Analogo ragionamento chiarisce la fondatezza delle questioni relative all’art. 1, comma 93, lettera b), con il quale si postula la competenza della Regione, per mezzo della cosiddetta «Struttura», a partecipare al procedimento di determinazione delle tariffe.
Invero, in base agli artt. 149, comma 1, lettera d), e 152, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006, tale compito è di spettanza dell’ente di governo, che è subentrato alle Autorità d’ambito, e deve predisporre la tariffa di base da sottoporre all’approvazione dell’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico.
In forza di tale opzione normativa, appartenente alla sfera di competenza esclusiva dello Stato (sentenza n. 29 del 2010), è inibito al legislatore regionale riservare alla Regione una funzione che non le spetta, ed il cui esercizio in via di fatto ancora una volta non giustifica l’alterazione delle sfere di competenza legislativa. Del resto, l’art. 3, comma 1, lettera f), del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 20 luglio 2012 (Individuazione delle funzioni dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici, ai sensi dell’articolo 21, comma 19 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214), consente all’Autorità per l’energia elettrica e il gas di determinare in via provvisoria le tariffe, quando manchi la predisposizione di esse da parte dell’ente competente, che, nel caso di specie, è solo l’ente di governo.
5.– L’art. 1, commi 104 e 105, della legge impugnata proroga, per un periodo massimo di cinque anni, le concessioni termominerali scadute ed in fase di prosecuzione (art. 1, comma 104, lettera a, numero 1), ovvero destinate a scadere nei cinque anni successivi alla data di entrata in vigore della legge (art. 1, comma 104, lettera a, numero 2). La proroga è disposta in attesa dell’approvazione del piano regionale di settore.
Il ricorrente deduce la violazione dell’art. 117, primo comma e secondo comma, lettera e), Cost., poiché la proroga automatica delle concessioni contrasterebbe con la libertà di stabilimento (art. 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea) e con i principi di «non discriminazione, parità di trattamento e tutela della concorrenza», operanti nello spazio dell’Unione. Verrebbe infatti eluso l’obbligo della gara pubblica, in danno anche della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza.
Le censure, a cui resta estraneo l’art. 104, comma 1, lettera b), impugnato, che concerne l’avvio di nuove attività, sono chiare ed adeguatamente sviluppate: è perciò infondata l’eccezione di inammissibilità per genericità, sollevata dalla difesa regionale, data la palese incidenza della disciplina censurata sulla materia della concorrenza e la evidente interferenza rispetto ai principi generali stabiliti dalla legislazione statale e comunitaria (sentenza n. 114 del 2012).
5.1.– Le questioni sono fondate, con riferimento ad entrambi i parametri costituzionali dedotti.
L’attività di sfruttamento oggetto di concessione termominerale ricade nel campo applicativo della direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE (Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio relativa ai servizi nel mercato interno), attuata dal decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), posto che tali fonti hanno ad oggetto «qualunque attività economica, di carattere imprenditoriale o professionale, svolta senza vincolo di subordinazione, diretta allo scambio di beni o alla fornitura di altra prestazione» (art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 59 del 2010), salve le eccezioni specificamente indicate.
Tra tali eccezioni non rientra lo sfruttamento delle acque termali per fini terapeutici ai sensi dell’art. 7, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 59 del 2010, come questa Corte ha già ritenuto, dichiarando l’illegittimità costituzionale di una norma regionale campana che aveva sottratto le concessioni termominerali al campo applicativo del d.lgs. n. 59 del 2010, in quanto afferenti alle attività sanitarie (sentenza n. 235 del 2011).
La Corte, in tale occasione, ha riconosciuto l’applicabilità della direttiva 2006/123/CE e del d.lgs. n. 59 del 2010 alle concessioni del demanio idrico.
L’art. 16 del d.lgs. n. 59 del 2010, quando l’attività deve essere contingentata a causa della scarsità delle risorse naturali, impone una procedura di evidenza pubblica per la scelta del concessionario e vieta la proroga automatica delle concessioni, nonché l’attribuzione di «vantaggi» al concessionario uscente.
Si tratta di disposizioni che favoriscono l’ingresso nel mercato di altri operatori economici e ostano all’introduzione di barriere tali da alterare la concorrenza tra imprenditori (sentenze n. 340, n. 233 e n. 180 del 2010), la cui efficacia non può venire paralizzata neppure transitoriamente, a causa dell’inerzia della Regione nell’approvazione del piano regionale di settore delle acque.
Ne segue che l’automatica proroga delle concessioni termominerali disposta dalle norme impugnate, per un periodo di tempo peraltro considerevole e superiore a quanto strettamente necessario ai fini della definizione della gara pubblica, contrasta con tali regole, espressive del diritto dell’Unione e proprie della sfera di competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza.
Questa Corte ha infatti già reputato illegittima, anche con riferimento all’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, la proroga automatica delle concessioni del demanio marittimo (da ultimo, sentenza n. 171 del 2013), nonché quella delle concessioni idriche (sentenza n. 114 del 2012).
5.2.– L’art. 1, comma 108, della legge impugnata, stabilisce a quali condizioni possono essere avviate, ovvero proseguite, le attività oggetto dei precedenti commi 104 e 105.
Dal tenore del ricorso si evince chiaramente che oggetto di impugnazione è la sola lettera a) del comma 108, con la quale si consente l’esercizio della concessione, purché siano state avviate le procedure di valutazione di impatto ambientale e di valutazione di incidenza, e perciò anche prima che esse siano concluse favorevolmente.
Il ricorrente ritiene leso l’art. 117, primo comma e secondo comma, lettera s), Cost., quest’ultimo in materia di tutela dell’ambiente, perché, sia il diritto dell’Unione, sia l’art. 26, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2006, prevedono che la valutazione di impatto ambientale (VIA) abbia carattere preventivo rispetto all’inizio dell’attività, al pari di quanto è stabilito per la valutazione di incidenza ambientale (VINCA).
Le questioni sono fondate, con riguardo ad entrambi i parametri invocati.
Va precisato che le censure debbono essere valutate con riferimento all’avvio di nuove attività di cui all’art. 1, comma 104, lettera b), della legge impugnata, posto che la dichiarazione di illegittimità costituzionale della lettera a) del medesimo comma, quanto alla prosecuzione delle attività già in essere, priva di oggetto la norma impugnata, nella parte in cui si riferisce a queste ultime.
Non è dubbio che la disciplina della VIA e della VINCA sia riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, anche con riferimento agli effetti connessi al rilascio di concessioni relative alle acque minerali e termali (sentenza n. 1 del 2010).
La legislazione statale, peraltro, attua quanto disposto dalla normativa dell’Unione, in base alla quale VIA e VINCA debbono precedere l’avvio dell’attività (art. 2, comma 1, della direttiva 13 dicembre 2011, n. 2011/92/UE – Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati – codificazione, e art. 6, comma 3, della direttiva 21 maggio 1992, n. 92/43/CEE – Direttiva del Consiglio relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche), e provvede in tal senso con l’art. 26, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2006, e con l’art. 5, comma 8, del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche).
Una volta postulata la necessità di procedere a VIA e VINCA, come presuppone la norma impugnata, non vi è alcuno spazio per il legislatore regionale che gli permetta di apportare deroghe alla natura preventiva di tali istituti (sentenze n. 28 del 2013 e n. 227 del 2011).
È perciò da escludere, come invece suggerisce la difesa regionale, che l’art. 144, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2006, che fa salva l’applicazione alle acque termali, minerali e per uso geotermico della normativa speciale ad esse dedicata, precluda l’operatività dell’art. 26, comma 5, del medesimo d.lgs. n. 152 del 2006, con il quale si attua una previsione del diritto dell’Unione di necessaria rilevanza, ogni qual volta sia richiesta la valutazione di impatto ambientale.
Disponendo in senso contrario, la norma impugnata ha leso l’art. 117, primo comma e secondo comma, lettera s), Cost.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, commi 49, lettere a), e), f), g), i), 88, 89, 93, lettera b), 104, lettera a), 105 e 108, lettera a), della legge della Regione Campania 7 agosto 2014, n. 16 (Interventi di rilancio e sviluppo dell’economia regionale nonché di carattere ordinamentale e organizzativo – collegato alla legge di stabilità regionale 2014);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 49, lettera l), della legge della Regione Campania n. 16 del 2014, promossa, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 72, della legge della Regione Campania n. 16 del 2014, promosse, in riferimento agli artt. 3, 9 e 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 maggio 2015.

Depositata in Cancelleria il 25 giugno 2015.

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Corte Costituzionale – Sentenza – 12/10/2007 n.339

Redazione Giustamm.it — Thu, 11 Oct 2007 22:00:00 +0000

Corte Costituzionale – Sentenza – 12/10/2007 n.339

Pres. BILE – Red. SAULLE

incostituzionale la disciplina dell’agriturismo perché agricoltura e turismo sono materie riservate alla potestà legislativa residuale regionale

1. Agricoltura – Turismo – Legge statale sull’agriturismo – Disciplina dei requisiti igienico-sanitari degli immobili e delle attrezzature da utilizzare per attività agrituristiche – Disciplina delle modalità per il rilascio del certificato di abilitazione all’esercizio dell’attività agrituristica – Strumento programmatorio triennale per la promozione dell’agriturismo, predisposto dal Ministro delle politiche agricole e forestali di intesa con le regioni e le province autonome e sentite le associazioni nazionali agrituristiche maggiormente rappresentative – Istituzione presso il Ministero delle politiche agricole e forestali dell’osservatorio nazionale dell’agriturismo – Obbligo per le Regioni di comunicare una relazione annua, dati e informazioni – Definizione dei criteri e limiti dell’attività agrituristica – Principio della prevalenza dell’attività agricola su quella agrituristica – Disciplina della somministrazione di pasti e bevande – Disciplina igienico-sanitaria degli alimenti e dei locali adibiti all’esercizio dell’attività agrituristica – Procedimento amministrativo per l’esercizio dell’attività agrituristica – Criteri di classificazione delle aziende agrituristiche.
2. Pesca – Turismo – Legge statale sull’agriturismo -Estensione della disciplina sull’agriturismo alle attività assimilate di ospitalità e somministrazione di alimenti svolte dai pescatori e alle attività della pesca inclusa la pesca-turismo.

1. È incostituzionale l’art. 4, commi 3 e 4, lettere a), b), c), e) ed f), l’art. 5, commi 4 e 5, l’art. 6, commi 2 e 3, l’art. 8 della legge 20 febbraio 2006, n. 96 (Disciplina dell’agriturismo). Tale disciplina opera esclusivamente nell’ambito delle materie agricoltura e turismo, ledendo, in tal modo, le prerogative legislative delle Regioni alle quali le suddette materie sono attribuite in via residuale, ai sensi dell’art. 117, comma quarto, della Costituzione.

2. È incostituzionale l’art. 13, comma 2, della legge n. 96 del 2006, nella parte in cui, nell’istituire l’Osservatorio nazionale dell’agriturismo, non prevede alcun coinvolgimento delle Regioni.

3. È incostituzionale l’art. 14, comma 2, della legge n. 96 del 2006, nella parte in cui si riferisce alle norme di cui al capo a).

4. Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 2, dell’art. 5, commi 1, 2, 3, e 6, dell’art. 7, dell’art. 9, comma 2, dell’art. 11, dell’art. 12 e dell’art. 13, commi 1 e 3, della legge n. 96 del 2006, sollevate, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Toscana e dalla Regione Lazio.

incostituzionale la disciplina dell’agriturismo perché agricoltura e turismo sono materie riservate alla potestà legislativa residuale regionale

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: – Franco BILE Presidente; – Giovanni Maria FLICK Giudice; – Francesco AMIRANTE Giudice; – Ugo DE SIERVO Giudice; – Paolo MADDALENA Giudice;- Alfio FINOCCHIARO Giudice;- Alfonso QUARANTA Giudice;- Franco GALLO Giudice;- Luigi MAZZELLA Giudice;- Gaetano SILVESTRI Giudice;- Sabino CASSESE Giudice;- Maria Rita SAULLE Giudice;- Giuseppe TESAURO Giudice;- Paolo Maria NAPOLITANO Giudice

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 2, 3 e 4 lettere a), b), c), e), ed f); dell’art. 5, dell’art. 6, commi 2 e 3; dell’art. 7; dell’art. 8; dell’art. 9, comma 2; dell’art. 11; dell’art. 12; dell’art. 13 e dell’art. 14, comma 2, della legge 20 febbraio 2006, n. 96 (Disciplina dell’agriturismo), promossi con ricorsi delle Regioni Lazio e Toscana notificati il 10 e il 13 maggio 2006, depositati in cancelleria il 16 maggio 2006 ed iscritti ai nn. 64 e 65 del registro ricorsi 2006.
Udito nell’udienza pubblica del 3 luglio 2007 il Giudice relatore Maria Rita Saulle;
uditi gli avvocati Leopoldo di Bonito per la Regione Lazio e Lucia Bora e Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana.

Ritenuto in fatto

1. – Con ricorso notificato il 10 maggio 2006, depositato il successivo 16 maggio, la Regione Lazio ha sollevato, in via principale, questione di legittimità costituzionale degli articoli 5, 7, 11, 12 e 13, della legge 20 febbraio 2006, n. 96 (Disciplina dell’agriturismo), per violazione degli articoli 117 e 120 della Costituzione.
A parere della ricorrente tale legge, nell’abrogare la legge 5 dicembre 1985, n. 730 (Disciplina dell’agriturismo), ha inciso, in assenza di un interesse unitario, nelle materie dell’agricoltura – cui appartiene quella dell’agriturismo – e del turismo – cui sono riconducibili taluni aspetti dell’attività agrituristica – attribuite alla competenza legislativa residuale delle Regioni, introducendo una disciplina che, anche ove si ritenesse espressione del potere legislativo concorrente dello Stato in materie rilevanti nell’ambito della suddetta attività, travalica i limiti di competenza a questo attribuiti.

1.1 – In particolare, la Regione Lazio ritiene che l’art. 5, nel disciplinare i requisiti igienico sanitario degli immobili e delle attrezzature da utilizzare per attività agrituristiche, seppure espressione della potestà legislativa concorrente dello Stato nelle materie «tutela della salute» e «governo del territorio», pone una normazione di dettaglio precludendo ogni possibile intervento da parte della Regione.

1.2 – La seconda censura investe l’art. 7.
Secondo la Regione Lazio anche tale disposizione, nell’introdurre una disciplina di dettaglio in ordine alle modalità per il rilascio del certificato di abilitazione all’esercizio dell’attività agrituristica, violerebbe le prerogative normative regionali, peraltro già esercitate con la legge 10 novembre 1997, n. 36 (Norme in materia di agriturismo).

1.3 – Una terza censura riguarda l’art. 11 e, in particolare, l’adozione di un programma di durata triennale per le Regioni, finalizzato alla promozione dell’agriturismo italiano.
Anche tale norma, a parere della ricorrente, sarebbe lesiva delle proprie competenze legislative e, in particolare, del potere di programmazione riconosciuto alle Regioni nelle materie attribuite alla loro competenza, così come, peraltro, previsto dall’art. 50, della legge regionale 11 novembre 2004, n. 1 (Nuovo Statuto della Regione Lazio).

1.4 – La quarta censura investe l’art. 12.
La Regione lamenta che tale disposizione, nell’estendere l’applicabilità delle disposizioni contenute nella legge n. 96 del 2006 all’attività della pesca ed alla relativa ospitalità e somministrazione di alimenti, violerebbe la competenza normativa regionale in materia di pesca, materia attribuita, anch’essa, alla competenza residuale delle Regioni.

1.5 – La ricorrente ritiene, infine, che l’art. 13, nella parte in cui attribuisce allo Stato, mediante l’istituzione dell’Osservatorio nazionale dell’agriturismo, un esteso e generale ruolo di indirizzo e coordinamento delle politiche nel settore dell’agriturismo, oltre ad intervenire in una materia sottratta alla sua competenza, non risponderebbe neanche a esigenze di sussidiarietà, difettando, peraltro, i requisiti della ragionevolezza e proporzionalità di tale intervento e non essendo previsto alcun coinvolgimento delle Regioni.
La ricorrente conclude rilevando che le diverse disposizioni impugnate, oltre a violare l’art. 117 della Costituzione, contrasterebbero con l’art. 120 della Costituzione e, in particolare, con il principio della leale collaborazione tra Stato e Regioni, essendo la disciplina censurata frutto di scelte unilaterali del legislatore statale. In proposito, la Regione Lazio osserva che le norme censurate non sarebbero state sottoposte all’esame della conferenza Stato-Regioni, né sarebbero state esaminate dalla commissione parlamentare per le questioni regionali, in violazione dell’art. 11 della legge 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).

2. Con ricorso notificato il 13 maggio 2006, depositato il successivo 16 maggio, la Regione Toscana ha sollevato, in via principale, questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 2, 3 e 4, lettere a), b), c), e) ed f); dell’art. 5, commi 4, 5 e 6; dell’art. 6, commi 2 e 3; dell’art. 8; dell’art. 9, comma 2; dell’art. 11, comma 1; dell’art. 12 e dell’art. 14, comma 2, della legge 20 febbraio 2006, n. 96 (Disciplina dell’agriturismo), per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
La ricorrente ripropone le argomentazioni poste a fondamento del ricorso della Regione Lazio e, in particolare, l’inquadramento della attività agrituristica nelle materie di competenza residuale regionale del turismo e dell’agricoltura e che, seppure alcuni aspetti della legge impugnata rientrano in materie attribuite alla competenza legislativa concorrente, tuttavia il legislatore statale avrebbe introdotto, anche in tali ambiti, una disciplina di dettaglio.

2.1. – Con la prima censura la ricorrente lamenta che i commi 2, 3, e 4, lettere a), b), c), e), ed f), dell’art. 4, violerebbero gli artt. 117 e 118 della Costituzione, in quanto con tali disposizioni il legislatore statale sarebbe intervenuto a regolare aspetti concernenti esclusivamente l’attività agrituristica che, per le ragioni sopra indicate, rientra tra le materie sottratte alla sua competenza, non ravvisandosi, peraltro, esigenze di carattere unitario che impongano il suddetto intervento.
In particolare, la ricorrente rileva che, sebbene la norma impugnata, al comma 1, demandi alle Regioni, al fine dell’individuazione delle aziende agrituristiche, la definizione dei criteri per la valutazione del rapporto di connessione tra attività agrituristica ed attività agricola, al successivo comma 2 prevede che, ai fini dell’accertamento del rapporto tra le suddette attività, si debba tener conto in particolare del tempo di lavoro ad esse dedicato e, al comma 3, introduce un criterio di «prevalenza presunta» in base al quale deve, comunque, essere ritenuta prevalente l’attività agricola quando l’attività di ricezione e di somministrazione dei pasti e bevande interessi un numero non superiore a dieci ospiti.
Il disposto dei commi 2 e 3 dell’art. 4, a parere della Regione Toscana, oltre a violare gli indicati parametri costituzionali, si porrebbe in contrasto con quanto stabilito dalla legge regionale 23 giugno 2003, n. 30 (Disciplina delle attività agrituristiche in Toscana), che, al fine di verificare la principalità dell’attività agricola, non riconosce né un ruolo privilegiato al criterio del tempo di lavoro necessario all’esercizio delle attività, né alcuna presunzione di principalità.
Per gli stessi motivi sarebbe lesivo delle competenze legislative regionali l’art. 4, comma 4, lettere a), b), c) e) ed f), nella parte in cui prevede che le Regioni, al fine di disciplinare la somministrazione di pasti e di bevande, di cui all’art. 2, comma 3, lettera b), debbano tener conto di alcuni criteri, tra i quali quello di considerare prodotti propri delle aziende agrituristiche anche prodotti provenienti da aziende agricole collocate in zone omogenee contigue di Regioni limitrofe, nonché quello del dovere per le medesime aziende di apportare, comunque, una significativa quota di prodotto proprio. Anche tale previsione, oltre a violare gli evocati parametri costituzionali, si porrebbe in contrasto con quanto previsto dalla normativa regionale in cui, da un lato, non vi è alcun riferimento a Regioni limitrofe, dall’altro, prescinde dalla predeterminazione di una quota di prodotto proprio da assicurare.

2.2 – La seconda censura investe l’art. 5, commi 4, 5 e 6. Tale norma, a parere della Regione, sebbene regoli aspetti rientranti nelle materie dell’alimentazione, della tutela della salute e del governo del territorio, porrebbe una disciplina di dettaglio, non giustificata neanche in ragione di esigenze di carattere unitario.
In particolare, la Regione osserva che la norma impugnata, al comma 4, autorizza l’uso della cucina domestica nel caso di somministrazione di pasti in numero massimo di dieci, e al comma 5, dispone che, ai fini della valutazione dell’idoneità dei locali da adibire all’esercizio dell’attività agrituristica, è sufficiente, in caso di alloggi non superiori a dieci posti letto, il requisito dell’abitabilità e, infine, al comma 6, prevede che, per gli edifici e i manufatti destinati alla suindicata attività, la conformità alle norme vigenti in materia di accessibilità e di superamento delle barriere architettoniche sia assicurata con opere provvisorie.
Con riferimento a tali disposizioni, la ricorrente rileva di aver adottato la richiamata legge regionale n. 30 del 2003, la quale, all’art. 22, comma 5, consente l’uso della cucina domestica in caso di un numero di posti letto non superiore a dodici; all’art. 19, comma 1, non pone alcuna distinzione tra alloggi inferiori o superiori a dieci posti letto ai fini dei requisiti strutturali igienico-sanitari e, all’art. 18, comma 7, in tema di superamento ed eliminazione delle barriere architettoniche, considera solo come eventuale il ricorso a opere provvisionali, rinviando al decreto ministeriale 14 giugno 1989, n. 236 (Prescrizioni tecniche necessarie a garantire l’accessibilità, l’adottabilità e la visibilità degli edifici privati e di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata e agevolata, ai fini del superamento e dell’eliminazione delle barriere architettoniche).

2.3 – La Regione Toscana impugna, poi, l’art. 6, commi 2 e 3, per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
A parere della ricorrente tale norma, nell’indicare analiticamente il procedimento necessario all’avvio e all’esercizio dell’attività agrituristica, dalla comunicazione di inizio attività, ai tempi e ai modi per formulare eventuali rilievi da parte del comune, alle ipotesi di sospensione dell’attività, alle modalità di rimozione della causa di sospensione stessa, arrivando fino a definire i tempi entro cui devono essere comunicate le eventuali variazioni dell’attività autorizzata, contrasterebbe con gli evocati parametri costituzionali. Invero, la disciplina in esame non rientrerebbe in alcuna materia di competenza statale neppure concorrente e non riguarderebbe esigenze di interessi unitari da tutelare. Inoltre, la Regione Toscana osserva che l’art. 8 della legge regionale n. 30 del 2003 subordina, diversamente dalla norma impugnata, l’esercizio dell’attività agrituristica al rilascio di un provvedimento autorizzatorio, previo parere valutativo e vincolante della provincia.

2.4 – La ricorrente censura, poi, l’art. 8, nella parte in cui prescrive che l’imprenditore agricolo possa sospendere la ricezione degli ospiti per brevi periodi, senza obbligo di darne comunicazione al comune, e laddove sancisce l’obbligo per gli esercenti l’attività agrituristica di presentare entro il 31 ottobre di ciascun anno una dichiarazione contenente l’indicazione delle tariffe massime riferite ai periodi di alta e bassa stagione che si impegnano a praticare per l’anno seguente.
Tale disposizione, secondo la Regione Toscana, violerebbe gli artt. 117 e 118 della Costituzione per gli stessi motivi posti a fondamento della precedente censura, ponendosi, altresì, in contrasto con gli artt. 11, lettera c), e 10, della legge regionale n. 30 del 2003, i quali, rispettivamente, stabiliscono che entro il 1° ottobre di ogni anno l’azienda agrituristica deve comunicare alla provincia i prezzi massimi che intende praticare, non richiedendo una distinzione tra tariffe di alta e di bassa stagione, e prescrivono l’obbligo, a carico dell’impresa agrituristica, di comunicare al comune, oltre la data di inizio e cessazione di attività, anche i periodi temporanei di chiusura.

2.5 – Con identiche motivazioni la Regione Toscana censura l’art. 9, comma 2, nella parte in cui affida al Ministero delle politiche agricole e forestali, sentito il Ministro delle attività produttive, previa intesa in sede di Conferenza permanente, la determinazione dei criteri di classificazione omogenei per l’intero territorio nazionale delle aziende agricole che esercitano attività agrituristiche.
La ricorrente osserva, peraltro, di aver già adottato un proprio sistema di classificazione delle strutture ricettive agrituristiche e rileva, altresì, che il richiamo ad un atto di natura regolamentare sarebbe in contrasto con l’art. 117, sesto comma, della Costituzione, che riserva la potestà regolamentare allo Stato nelle sole materie di legislazione esclusiva.

2.6 – Anche l’art. 11, comma 1, della legge, a parere della Regione Toscana, violerebbe gli articoli 117 e 118 della Costituzione, nella parte in cui demanda al Ministro delle politiche agricole e forestali, d’intesa con le Regioni e le province autonome e sentite le associazioni nazionali agrituristiche maggiormente rappresentative a livello nazionale, la predisposizione di un programma triennale finalizzato alla promozione dell’agriturismo italiano sui mercati nazionali ed internazionali.
In particolare, la ricorrente osserva che la finalità del suddetto programma non sarebbe ricollegabile a competenze statali né ad esigenze di carattere unitario, spettando alle Regioni promuovere i propri prodotti sui mercati nazionali ed internazionali assumendo, sul punto, rilevanza la legge regionale 14 aprile 1997, n. 28 (Disciplina delle attività di promozione economica delle risorse toscane e di supporto al processo di internazionalizzazione nei settori produttivi dell’agricoltura, artigianato, piccola e media impresa industriale e turismo), e la legge regionale 28 gennaio 2000, n. 6 (Costituzione dell’Agenzia di promozione economica della Toscana (A.P.E.T.).

2.7 – Con la settima censura la Regione Toscana impugna l’art. 12, con motivazioni sostanzialmente coincidenti con quelle della Regione Lazio e, in particolare, rileva che anche la pesca rientrerebbe nella competenza normativa regionale, avendo la ricorrente adottato la legge 3 gennaio 2005, n. 7 (Gestione delle risorse ittiche e della pesca nelle acque interne).

2.8 – Con l’ottava censura la ricorrente rileva che l’art. 14, comma 2, violerebbe l’articolo 117 della Costituzione, nella parte in cui impone alle Regioni di uniformare le proprie normative ai principi fondamentali contenuti nella legge entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge stessa.
Tale norma sarebbe incostituzionale in quanto nelle materie dell’agricoltura e del turismo lo Stato non è legittimato ad intervenire, nemmeno attraverso la definizione dei principi fondamentali, trattandosi di ambiti demandati alla competenza residuale delle Regioni.

3. – In prossimità dell’udienza la Regione Toscana ha depositato una memoria con la quale ha sostanzialmente ribadito le argomentazioni contenute nel ricorso.

Considerato in diritto

1. – Le Regioni Lazio e Toscana con due ricorsi, il primo notificato il 10 maggio 2006, il secondo il 13 maggio 2006, ed entrambi depositati il successivo 16 maggio, impugnano varie disposizioni contenute nella legge 20 febbraio 2006, n. 96 (Disciplina dell’agriturismo), per violazione degli artt. 117, 118 e 120 della Costituzione.

2. – L’identità di materia e l’analogia delle questioni prospettate rendono opportuna la riunione dei ricorsi al fine della loro trattazione congiunta e della loro decisione con un’unica sentenza.
Le ricorrenti pongono a fondamento delle censure la medesima premessa, cioè che la legge impugnata violerebbe gli evocati parametri costituzionali in quanto inciderebbe nelle materie dell’agricoltura – cui appartiene la disciplina dell’agriturismo – e del turismo – cui sono riconducibili taluni aspetti dell’attività agrituristica – attribuite alla competenza legislativa residuale delle Regioni, non giustificandosi la disciplina impugnata neanche in ragione del principio di sussidiarietà. Inoltre, la Regione Lazio precisa che il suddetto intervento statale difetterebbe dei requisiti della proporzionalità e della ragionevolezza e sarebbe carente di ogni tipo di coinvolgimento delle Regioni.
Entrambe le Regioni rilevano, altresì, che sebbene l’attività agrituristica coinvolga materie attribuite alla competenza concorrente dello Stato, le norme impugnate sarebbero in contrasto con i parametri costituzionali evocati in quanto dettano una disciplina di dettaglio.

3. – In via preliminare, occorre rilevare che la legge impugnata prescrive una disciplina generale per l’attività agrituristica, attività che, seppure in via immediata, rientra nelle materie agricoltura e turismo di competenza residuale delle Regioni, interferisce tuttavia con altre materie attribuite alla competenza, o esclusiva o concorrente, dello Stato.

4. – La Regione Toscana impugna l’art. 4 e, in particolare, i commi 2, 3, e 4, lettere a), b), c), e), ed f), nella parte in cui essi indicano, ai fini dell’individuazione dell’azienda agrituristica, quale criterio sulla cui base ritenere prevalente l’attività agricola su quella agrituristica, quello del tempo di lavoro necessario all’esercizio delle suddette attività, presumendosi prevalente quella agricola nei casi nei quali l’attività di ricezione e di somministrazione dei pasti e bevande interessi un numero non superiore a dieci ospiti.
La ricorrente ritiene, altresì, incostituzionale la norma impugnata nella parte in cui impone alle Regioni, sempre ai fini dell’individuazione sopra indicata, di riconoscere come prodotti propri dell’azienda agrituristica anche prodotti provenienti da aziende agricole collocate in zone omogenee contigue di Regioni limitrofe, nonché di prevedere che le suddette aziende somministrino una quota di prodotto proprio.
Tali disposizioni, a parere della Regione Toscana, violerebbero gli artt. 117 e 118 della Costituzione, in quanto con esse il legislatore statale sarebbe intervenuto con una normativa di dettaglio in una materia sottratta alla sua competenza, non ravvisandosi esigenze di carattere unitario che impongano il suddetto intervento.

4.1 – La questione relativa all’art. 4, comma 2, non è fondata.
In proposito va osservato che l’art. 4, nel dettare criteri e limiti dell’attività agrituristica, al comma 1 prevede che «Le regioni, tenuto conto delle caratteristiche del territorio regionale o di parti di esso, dettano criteri, limiti e obblighi amministrativi per lo svolgimento dell’attività agrituristica», specificando, al successivo comma 2, che «Affinché l’organizzazione dell’attività agrituristica non abbia dimensioni tali da perdere i requisiti di connessione rispetto all’attività agricola, le regioni e le province autonome definiscono criteri per la valutazione del rapporto di connessione delle attività agrituristiche rispetto alle attività agricole che devono rimanere prevalenti, con particolare riferimento al tempo di lavoro necessario all’esercizio delle stesse attività». Tale ultima disposizione, se da un lato si limita a ribadire il principio secondo il quale l’attività agrituristica deve porsi in rapporto di connessione con quella agricola, così come previsto dall’art. 2135 del codice civile e dall’art. 2 della stessa legge impugnata, dall’altro, laddove prevede quale elemento determinante ai fini della comparazione tra le due tipologie di attività sopra indicate il tempo di lavoro necessario al loro rispettivo svolgimento, non lede alcuna competenza regionale.
Invero, la disposizione di cui all’art. 4, comma 2, costituisce una specificazione della previsione generale contenuta nel precedente comma, il quale, appunto, attribuisce alle Regioni il compito di dettare i criteri utili al fine di classificare un’azienda agrituristica; con la conseguenza che deve intendersi demandata ai suddetti enti anche l’individuazione delle regole in base alle quali calcolare il tempo di lavoro cui fa riferimento la norma impugnata.

4.2 – Le questioni relative ai commi 3 e 4 dell’art. 4, sono fondate.
In particolare, il comma 3 prevede che «L’attività agricola si considera comunque prevalente quando le attività di ricezione e di somministrazione di pasti e bevande interessano un numero non superiore a dieci ospiti».
Tale disposizione, stabilendo una presunzione ai fini del riconoscimento di un’attività come agrituristica, opera esclusivamente nell’ambito delle materie agricoltura e turismo, cui è riconducibile, in via immediata, la suddetta attività, ledendo, in tal modo, le prerogative legislative delle Regioni alle quali le suddette materie sono attribuite in via residuale, ai sensi dell’art. 117, comma quarto, della Costituzione.

4.3 – L’art. 4, al comma 4, fissa, poi, una serie di criteri che l’impresa agrituristica deve rispettare nella somministrazione di pasti e bevande, tra i quali quello di garantire una quota significativa di prodotti propri, e quello di poter offrire, a determinate condizioni, anche prodotti di Regioni limitrofe.
Anche tale norma va ritenuta lesiva delle prerogative regionali, in quanto diretta a disciplinare esclusivamente aspetti inerenti l’attività agrituristica.

5. – Entrambe le ricorrenti impugnano l’art. 5, in quanto ritengono che la disposizione in esso contenuta, seppure operante nell’ambito di materie attribuite alla competenza concorrente di Stato e Regione, pone una normativa di dettaglio.

5.1 – Le censure relative all’art. 5, commi 4 e 5, sono fondate.
Con tali disposizioni il legislatore statale ha previsto che «Nel caso di somministrazione di pasti in numero massimo di dieci, per la loro preparazione può essere autorizzato l’uso della cucina domestica» (comma 4) e che «Per le attività agrituristiche di alloggio, nei limiti di dieci posti letto, per l’idoneità dei locali è sufficiente il requisito dell’abitabilità» (comma 5).
Le norme impugnate nel fissare in modo puntuale la disciplina applicabile in materia di tutela della salute, fanno sì che non residui alcuno spazio normativo per le Regioni. Queste ultime, infatti, in presenza dei limiti specifici previsti dal legislatore statale, non hanno alcun margine di operatività, con la conseguenza che risulta lesa la loro competenza legislativa nel settore in esame.

5.2 – Le censure relative ai commi 1, 2, 3 e 6, dell’art. 5, non sono fondate.
Le norme impugnate, nel disciplinare i requisiti igienico-sanitari applicabili alle strutture edilizie ed alle attrezzature dell’agriturismo, nonché le modalità di produzione, preparazione e confezionamento degli alimenti ivi consumati, risultano espressione del potere legislativo dello Stato in materia di «tutela della salute». In particolare, la prima parte del comma 1 demanda alle Regioni il compito di stabilire i suddetti requisiti, non invadendo in tal modo alcuna competenza regionale; mentre la seconda parte, laddove prevede che nella individuazione di tali requisiti deve tenersi conto di particolari elementi, quali, tra l’altro, le caratteristiche architettoniche degli immobili, si limita a fissare alcuni principi generali, lasciando alle Regioni la concreta disciplina in materia.
Quanto al successivo comma 2, esso si limita a rimandare, circa la produzione, la preparazione, il confezionamento e la somministrazione di alimenti e di bevande, alla disciplina contenuta nella legge 30 aprile 1962, n. 283 (Modifica degli artt. 242, 243, 247, 250 e 262 del T.U. delle leggi sanitarie approvato con R.D. 27 luglio 1934, n. 1265: Disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande), e nell’art. 9 del decreto legislativo 26 maggio 1997, n. 155 (Attuazione della direttiva 93/43/CEE e della direttiva 96/3/CE concernenti l’igiene dei prodotti alimentari), non contenendo alcuna norma di dettaglio.
In proposito, va rilevato che la legge n. 283 del 1962 pone una disciplina di portata generale, applicabile anche all’attività agrituristica, finalizzata alla tutela della salute e, in particolare, a garantire la salubrità degli alimenti, nonché a disciplinare alcuni aspetti del controllo ufficiale tutt’oggi pienamente operativi ed indirizzati anche alla produzione di quest’ultimi.
Quanto all’art. 9 del d.lgs. n. 155 del 1997, il legislatore ha ribadito la deroga ivi prevista a favore delle produzioni alimentari agrituristiche (dettata per le loro peculiari caratteristiche), in relazione ai requisiti igienico sanitari.
Anche per il comma 3 dell’art. 5 valgono le stesse considerazioni fatte per la seconda parte del comma 1, essendosi limitato il legislatore nazionale ad indicare alcuni criteri a cui deve attenersi l’autorità sanitaria ai fini della valutazione di idoneità dei locali al trattamento ed alla somministrazione di alimenti all’interno delle aziende agrituristiche e, quindi, a dettare un principio fondamentale in materia di tutela della salute e, sotto altro aspetto, in materia di governo del territorio anch’esso di competenza concorrente.
Infine, parimenti infondate sono le censure relative al comma 6, laddove è prevista una deroga a favore delle strutture agrituristiche per quanto attiene al rispetto della disciplina sul superamento delle barriere architettoniche. La norma impugnata, infatti, nel prevedere per gli edifici e i manufatti destinati all’esercizio dell’attività agrituristica la conformità alle norme vigenti in materia di accessibilità e di superamento delle barriere architettoniche, anche mediante l’adozione di opere provvisionali, fissa un principio fondamentale relativo alla tutela della persona.

6. – La Regione Toscana censura, poi, l’art. 6, commi 2 e 3, in quanto ritiene che tale norma, nella parte in cui fissa in modo puntuale la disciplina amministrativa per l’esercizio dell’attività agrituristica, attività rientrante nelle materie di competenza esclusiva delle Regioni, in assenza di esigenze unitarie da tutelare, violi gli artt. 117 e 118 della Costituzione.

6.1 – Le questioni sono fondate.
L’art. 6, ai commi 2 e 3, prevede, rispettivamente, che «La comunicazione di inizio dell’attività consente l’avvio immediato dell’esercizio dell’attività agrituristica. Il comune, compiuti i necessari accertamenti, può, entro sessanta giorni, formulare rilievi motivati prevedendo i relativi tempi di adeguamento senza sospensione dell’attività in caso di lievi carenze e irregolarità, ovvero, nel caso di gravi carenze e irregolarità, può disporre l’immediata sospensione dell’attività sino alla loro rimozione da parte dell’interessato, opportunamente verificata, entro il termine stabilito dal comune stesso», e che «Il titolare dell’attività agrituristica è tenuto, entro quindici giorni, a comunicare al comune qualsiasi variazione delle attività in precedenza autorizzate, confermando», sotto la propria responsabilità, «la sussistenza dei requisiti e degli adempimenti di legge».
Le norme impugnate, nel disciplinare il procedimento amministrativo che consente l’avvio dell’esercizio di un agriturismo, nonché le comunicazioni delle eventuali variazioni dell’attività autorizzata, attengono unicamente ad aspetti relativi alla attività agrituristica che, in quanto tali, sono sottratti alla competenza legislativa dello Stato.

7. – La Regione Lazio impugna l’art. 7, nella parte in cui, nel prevedere le modalità per il rilascio del certificato di abilitazione all’esercizio dell’attività agrituristica, violerebbe le competenze legislative regionali, nonché il principio di leale collaborazione.

7.1 – La questione non è fondata.
L’art. 7, al comma 1, prevede che «Le regioni disciplinano le modalità per il rilascio del certificato di abilitazione all’esercizio dell’attività agrituristica. Per il conseguimento del certificato, le Regioni possono organizzare, attraverso gli enti di formazione del settore agricolo e in collaborazione con le associazioni agrituristiche più rappresentative, corsi di preparazione».
Tale disposizione non lede le attribuzioni legislative regionali, limitandosi, da un lato, a prevedere la possibilità per le Regioni di disciplinare le modalità per il rilascio del certificato di abilitazione all’esercizio dell’attività agrituristica; dall’altro, a rendere facoltativa per le Regioni l’organizzazione a tal fine di appositi corsi di formazione.

8. – La Regione Toscana impugna l’art. 8 per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, ritenendolo lesivo della propria competenza normativa non ravvisandosi, altresì, l’esigenza di tutelare interessi unitari.

8.1 – La questione è fondata.
L’art. 8, al comma 1, prevede che «L’attività agrituristica può essere svolta tutto l’anno oppure, previa comunicazione al comune, secondo periodi stabiliti dall’imprenditore agricolo. Tuttavia, ove se ne ravvisi la necessità per esigenze di conduzione dell’azienda agricola, è possibile, senza obbligo di ulteriori comunicazioni al comune, sospendere la ricezione degli ospiti per brevi periodi», e, al successivo comma 2, che «Entro il 31 ottobre di ciascun anno, secondo la procedura indicata dalla regione, i soggetti che esercitano l’attività agrituristica presentano una dichiarazione contenente l’indicazione delle tariffe massime riferite a periodi di alta e di bassa stagione, che si impegnano a praticare per l’anno seguente».
Le comunicazioni prescritte dalla disposizione impugnata sono strettamente ed esclusivamente collegate con l’attività agrituristica, di talché risultano estranee ad ambiti di competenza legislativa statale e, quindi, la norma che prevede tali comunicazioni deve ritenersi lesiva delle prerogative regionali.

9. – La Regione Toscana impugna, per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, l’art. 9, comma 2, il quale afferma che «Al fine di una maggiore trasparenza e uniformità del rapporto tra domanda e offerta di agriturismo, il Ministro delle politiche agricole e forestali, sentito il Ministro delle attività produttive, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, determina criteri di classificazione omogenei per l’intero territorio nazionale e definisce le modalità per l’utilizzo, da parte delle Regioni, di parametri di valutazione riconducibili a peculiarità territoriali».
Secondo la ricorrente la norma censurata sarebbe in contrasto con gli evocati parametri costituzionali, in quanto contempla aspetti rientranti nell’attività agrituristica, attività attribuita alla competenza legislativa residuale delle Regioni, per le quali non vengono neanche in rilievo interessi unitari tali da giustificare l’intervento normativo in esame.

9.1 – La questione non è fondata.
In proposito si osserva che, sebbene il turismo e l’agricoltura siano materie di competenza legislativa residuale, ciò non toglie che il legislatore statale possa considerare necessario attrarre a livello centrale determinate funzioni amministrative «sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza» di cui al primo comma dell’art. 118 della Costituzione, dettando la relativa disciplina della funzione amministrativa in questione.
In particolare, questa Corte ha più volte affermato che, in presenza di un’esigenza di esercizio unitario a livello statale di determinate funzioni amministrative, lo Stato è abilitato a disciplinare siffatto esercizio per legge, e ciò anche se quelle stesse funzioni siano riconducibili a materie di legislazione concorrente o residuale. In tal caso, i principi di sussidiarietà e di adeguatezza, in forza dei quali si verifica l’attrazione della funzione normativa, dal livello regionale a quello statale, convivono con il normale riparto di competenze contenuto nel Titolo V della Costituzione e ne giustificano una deroga purché, la valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzione di funzioni regionali, da parte dello Stato, sia proporzionata, assistita da ragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalità e sia previsto un coinvolgimento delle Regioni interessate (sentenze n. 383, n. 285, n. 270 e n. 242 del 2005, n. 6 del 2004, n. 303 del 2003).
Ciò è quanto è avvenuto con la norma oggetto di censura, la quale, nel rispetto delle condizioni che secondo la citata giurisprudenza di questa Corte debbono sussistere affinché la potestà legislativa statale sia legittimamente esercitata al di là dei confini segnati dall’art. 117 della Costituzione, ha attribuito a livello centrale il compito di definire i criteri di classificazione delle aziende agrituristiche.

10. – Entrambe le ricorrenti censurano l’art. 11, nella parte in cui prevede l’adozione di un programma per lo sviluppo dell’agriturismo, per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, precisando la Regione Lazio che tale norma contrasterebbe anche con l’art. 50 della legge regionale 11 novembre 2004, n. 1 (Nuovo Statuto della Regione Lazio).
A parere delle ricorrenti l’attività di programmazione, nelle materie attribuite alla competenza regionale, è di esclusiva pertinenza delle Regioni; pertanto, per tale motivo e in considerazione del fatto che non sussistono esigenze di carattere unitario da tutelare, la norma impugnata si pone in contrasto con i citati parametri costituzionali.

10.1 La questione non è fondata.
L’art.11, al comma 1, prevede che «Il Ministro delle politiche agricole e forestali di intesa con le Regioni le province autonome e sentite le associazioni nazionali agrituristiche maggiormente rappresentative a livello nazionale, predispone un programma di durata triennale, aggiornabile annualmente, finalizzato alla promozione dell’agriturismo italiano sui mercati nazionali e internazionali». Tale disposizione risulta chiaramente indirizzata alla promozione del turismo nazionale, stabilendo, a tal fine, che il programma di promozione dell’agriturismo venga adottato previa intesa con le Regioni e province autonome e, quindi, rispetti le condizioni che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, debbono sussistere affinché la potestà legislativa statale sia legittimamente esercitata al di là dei confini segnati dall’art. 117 della Costituzione.
In particolare, deve ritenersi legittimo l’intervento in sussidiarietà dello Stato nella materia del turismo quando esso è finalizzato, come nel caso di specie, alla promozione del “made in Italy” a livello nazionale e internazionale (sentenze n. 88 del 2007 e n. 214 del 2006). Pertanto, la scelta di attribuire al Ministero delle politiche agricole e forestali un ruolo centrale nella predisposizione del programma triennale di promozione dell’agriturismo risulta giustificato dal punto di vista costituzionale laddove si considerino le ricadute che l’attività di promozione determina sul piano dei rapporti tra le aziende agrituristiche e tra queste ultime e gli altri operatori turistici.

11. – Entrambe le ricorrenti impugnano l’art. 12, nella parte in cui assimila alle attività agrituristiche quelle svolte dai pescatori relativamente all’ospitalità e alla somministrazione dei pasti costituiti prevalentemente dai prodotti della attività di pesca.
Le ricorrenti osservano che anche la pesca, come l’agriturismo, rientra nella competenza residuale delle Regioni, con la conseguenza che l’intervento normativo in esame, non sussistendo neanche esigenze di carattere unitario, violerebbe gli artt. 117 e 118 della Costituzione.

11.1 – La questione non è fondata.
La norma censurata, nel rendere applicabile la disciplina contenuta nella legge n. 96 del 2006 ai pescatori che esercitano le medesime attività delle aziende agrituristiche, va interpretata nel senso che essa opera nei limiti in cui le altre disposizioni contenute nella legge impugnata risultano costituzionalmente legittime in quanto espressione del potere legislativo, o concorrente o esclusivo, dello Stato.

12. – La Regione Lazio ritiene, poi, che l’art 13, nella parte in cui attribuisce allo Stato un esteso e generale ruolo di indirizzo e coordinamento delle politiche nel settore dell’agriturismo, prevedendo, a tal uopo, l’istituzione di un Osservatorio nazionale dell’agriturismo, violi l’art. 117 della Costituzione e il principio della leale collaborazione.

12.1 – L’art. 13 prevede che «Al fine di fornire informazioni utili per lo svolgimento delle attività di indirizzo e di coordinamento di competenza del Ministero delle politiche agricole e forestali, nonché allo scopo di favorire la comunicazione e lo scambio di esperienze sul territorio nazionale, le Regioni inviano annualmente allo stesso Ministero delle politiche agricole e forestali una relazione sintetica sullo stato dell’agriturismo nel territorio di propria competenza, integrata dai dati sulla consistenza del settore e da eventuali disposizioni emanate in materia» (comma 1), istituendo, a tal fine, presso il citato Ministero l’Osservatorio nazionale dell’agriturismo (comma 2), il quale cura la raccolta e la elaborazione delle informazioni provenienti dalle Regioni, pubblicando annualmente un rapporto nazionale sullo stato dell’agriturismo e formulando, anche con il contributo di esperienze estere, proposte per lo sviluppo del settore (comma 3).
Per quanto concerne i commi 1 e 3 la questione non è fondata.
Tali commi – imponendo alle Regioni l’obbligo di fornire le indicate informazioni – mirano a coordinare a livello centrale la raccolta dei dati afferenti all’attività agrituristica da esse svolta, al fine di disporre di un quadro unitario. Pertanto con tali norme lo Stato ha esercitato la potestà legislativa in materia di coordinamento informativo, statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale e regionale, ad esso attribuita in via esclusiva dall’art. 117, secondo comma, lettera r), della Costituzione.
Relativamente al comma 2, la questione è invece fondata.
La norma infatti, nel disciplinare l’istituzione presso il Ministero delle politiche agricole e forestali dell’Osservatorio nazionale dell’agriturismo, non prevede alcun coinvolgimento delle Regioni per mezzo della Conferenza Stato-Regioni.

13. – La Regione Toscana, infine, impugna l’art. 14, comma 2, nella parte in cui prevede che «Le regioni uniformano ai principi fondamentali contenuti nella presente legge le proprie normative in materia di agriturismo entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge stessa».

13.1 – La censura è fondata solo per la parte in cui si riferisce al rispetto dei principi fondamentali dettati dal legislatore statale in materia di agriturismo, materia che risulta sottratta alla competenza legislativa dello Stato e attribuita a quella residuale delle Regioni, che devono uniformarsi unicamente ai principi, contenuti nella legge n. 96 del 2006, i quali siano espressione della potestà legislativa esclusiva o concorrente dello Stato.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE riuniti i giudizi,
a) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, commi 3 e 4, lettere a), b), c), e) ed f), dell’art. 5, commi 4 e 5, dell’art. 6, commi 2 e 3, dell’art. 8 della legge 20 febbraio 2006, n. 96 (Disciplina dell’agriturismo);
b) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 13, comma 2, della legge n. 96 del 2006, nella parte in cui, nell’istituire l’Osservatorio nazionale dell’agriturismo, non prevede alcun coinvolgimento delle Regioni;
c) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 14, comma 2, della legge n. 96 del 2006, nella parte in cui si riferisce alle norme di cui al capo a);
d) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 2, dell’art. 5, commi 1, 2, 3, e 6, dell’art. 7, dell’art. 9, comma 2, dell’art. 11, dell’art. 12 e dell’art. 13, commi 1 e 3, della legge n. 96 del 2006, sollevate, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Toscana e dalla Regione Lazio, con i ricorsi indicati in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’8 ottobre 2007.

Depositata in Cancelleria il 12 ottobre 2007.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 12/10/2007 n.339 proviene da Giustamm.

T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II ter – Ordinanza sospensiva – 23/10/2006 n.5779

Redazione Giustamm.it — Sun, 22 Oct 2006 22:00:00 +0000

T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II ter – Ordinanza sospensiva – 23/10/2006 n.5779

Va respinta la domanda cautelare avanzata da un esercente di attivita’ affittacamere che, avendo chiesto la revoca di una qualificazione come 5 stelle di un adiacente albergo, impugni il diniego di revoca: infatti, non e’ possibile apprezzare un pregiudizio immediato ed irreparabile che possa essere vantato dall’affittacamere ricorrente. (G.S.)

REPUBBLICA ITALIANA
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL LAZIO
ROMA
SEZIONE SECONDA TER

Registro Ordinanze: 5779/2006
Registro Generale: 5427/2006
nelle persone dei Signori:

MICHELE PERRELLI Presidente
PAOLO RESTAINO Cons.
ANTONIO VINCIGUERRA Cons. , relatore

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 23 Ottobre 2006
Visto il ricorso 5427/2006 proposto da:
SERENA GRAZIELLA + 1
DE SANTIS MARIO AMMNISTRATORE CONDOMINIO EUROTEL CAPOCACCIA

rappresentato e difeso da:
CARULLO AVV ANTONIOcon domicilio eletto in ROMALUNG.RE FLAMINIO, 46 PAL IV SC Bpresso
GREZ AVV. GIAN MARCO
contro

COMUNE DI ALGHERO
rappresentato e difeso da:
ACCARDO AVV. LUCAcon domicilio eletto in ROMAV. LUIGI LUCIANI, 1presso MANCA BITTI AVV. DANIELE
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
rappresentato e difeso da:
AVVOCATURA DELLO STATO con domicilio eletto in ROMAVIA DEI PORTOGHESI, 12presso la sua sede

e nei confronti diSOC MG SRL
rappresentato e difeso da:
LAVITOLA AVV. GIUSEPPELAVITOLA AVV. LEONARDOcon domicilio eletto in ROMAVIA COSTABELLA, 23presso
LAVITOLA AVV. GIUSEPPE

e nei confronti diM. G. S. R. L.
rappresentato e difeso da:
LAVITOLA AVV. GIUSEPPELAVITOLA AVV. LEONARDOPIREDDA AVV. ANDREAcon domicilio eletto in ROMAVIA COSTABELLA, 23presso
LAVITOLA AVV. LEONARDO
per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione,
del rigetto dell’istanza di revoca della classificazione alberghiera dell’hotel Capo-Caccia

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di:

COMUNE DI ALGHEROM. G. S. R. L.PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRISOC MG SRL
Udito il relatore Cons. ANTONIO VINCIGUERRA e uditi altresì per le parti gli avvocati come da verbale d’udienza;

Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e l’art. 36 del R.D. 17 agosto 1907, n. 642;

Ritenuto che, con riferimento agli elementi richiesti dall’art. 21 della legge 6.12.1971, n. 1034, come integrato dall’art. 3 della legge 21 luglio 2001, n. 205, allo stato NON appaiono sussistere i presupposti per accogliere la istanza incidentale di misure cautelari formulata da parte ricorrente, rilevata l’impossibilità di apprezzamento di un pregiudizio immediato e irreparabile;

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione II ter – RESPINGE la domanda incidentale di sospensione.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata nella Segreteria della Sezione, che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma, 23 ottobre 2006

Michele PERRELLI: Presidente

Antonio VINCIGUERRA: Relatore

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