Giorgio Lattanzi, Presidente, Luca Antonini, Redattore; (giudizio di legittimità  costituzionale promosso dal Consiglio di Stato, sezione quarta, nel procedimento vertente tra il Comune di Brescia e altri e F. P. G. e altri, con sentenza non definitiva del 4 dicembre 2017, iscritta al n. 28 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell’anno 2018).

All’interno del delicato rapporto tra l’autonomia comunale e quella regionale, tuttavia, il potere dei comuni di autodeterminarsi in ordine all’assetto e alla utilizzazione del proprio territorio non costituisce elargizione che le regioni, attributarie di competenza in materia urbanistica siano libere di compiere, riconoscendosi che la suddetta competenza regionale non può mai essere esercitata in modo che ne risulti vanificata l’autonomia dei comuni.

1.- Costituzione Italiana – incidente di costituzionalità  – sentenza non definitiva e non ordinanza del giudice a quo – non rileva.

2.- Regioni – Edilizia ed Urbanistica – legge della Regione Lombardia 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato) – ratio e portata.

3.- Regioni – Edilizia ed Urbanistica – divieto ai Comuni, ai sensi dell’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge della Regione Lombardia 28 novembre 2014, n. 31 di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente – violazione del combinato disposto dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., e degli artt. 5 e 118, primo e secondo comma, Cost. – sussiste.

1.  Non è rilevante che le questioni di costituzionalità  siano state promosse con la forma di sentenza non definitiva anzichè di ordinanza. (Nel caso in esame, il giudice a quo – dopo la positiva valutazione concernente la rilevanza e la non manifesta infondatezza della stessa – ha disposto la sospensione del procedimento principale e la trasmissione del fascicolo alla cancelleria della Corte Costituzionale sicchè a tali atti, anche se assunti con la forma di sentenza, è stata riconosciuta sostanzialmente natura di ordinanza, in conformità  a quanto previsto dall’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87).

2. La legge Reg. Lombardia n. 31 del 2014 persegue innovative finalità  generali, consistenti nell’orientare gli interventi edilizi prioritariamente verso aree giù  urbanizzate, degradate o dismesse e nel prevedere consumo di suolo esclusivamente se la riqualificazione e la rigenerazione di aree giù  edificate si dimostri tecnicamente ed economicamente insostenibile (art. 1).

Essa quindi, da un lato, traguarda le più¹ recenti concezioni di territorio, considerato non più¹ solo come uno spazio topografico suscettibile di occupazione edificatoria ma rivalutato come una risorsa complessa che incarna molteplici vocazioni (ambientali, culturali, produttive, storiche) e, dall’altro, è avvertita sul fatto che il consumo di suolo rappresenta una delle variabili più¹ gravi del problema della pressione antropica sulle risorse naturali.

In quest’ottica la legge regionale si distingue per aver definito il suolo come «bene comune di fondamentale importanza per l’equilibrio ambientale, la salvaguardia della salute, la produzione agricola finalizzata alla alimentazione umana e/o animale, la tutela degli ecosistemi naturali e la difesa dal dissesto idrogeologico» (art. 1, comma 2).

La legge regionale quindi, nelle sue finalità  generali, dimostra di inserirsi in un processo evolutivo diretto a riconoscere una nuova relazione tra la comunità  territoriale e l’ambiente che la circonda, all’interno della quale si è consolidata la consapevolezza del suolo quale risorsa naturale eco-sistemica non rinnovabile, essenziale ai fini dell’equilibrio ambientale, capace di esprimere una funzione sociale e di incorporare una pluralità  di interessi e utilità  collettive, anche di natura intergenerazionale.

3 .Va dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge della Regione Lombardia 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Lombardia 26 maggio 2017, n. 16, recante «Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato)», nella parte in cui non consente ai Comuni di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente.

Il divieto di jus variandi di cui alla disposizione dell’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 si pone, in particolare, in violazione del combinato disposto dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., relativamente alla competenza esclusiva statale sulle funzioni fondamentali, e degli artt. 5 e 118, primo e secondo comma, Cost., con riguardo al principio di sussidiarietà  verticale. La funzione di pianificazione urbanistica, infatti, nel nostro ordinamento è stata tradizionalmente rimessa all’autonomia dei Comuni fin dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359 (Sulle espropriazioni per causa di utilità  pubblica).

Tutta la complessa evoluzione che ha condotto allo sviluppo dell’ordinamento regionale ordinario, a una più¹ ampia concezione di urbanistica e quindi alla consapevolezza della necessità  di una pianificazione sovracomunale, non ha travolto questo presupposto di fondo, tanto che il legislatore nazionale ha qualificato, attuando il nuovo Titolo V della Costituzione, come funzioni fondamentali dei Comuni «la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonchè la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale» (art. 14, comma 27, lettera d, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 e s.m.i.).

Il legislatore statale ha quindi sottratto allo specifico potere regionale di allocazione ai sensi dell’art. 118, secondo comma, Cost., la funzione di pianificazione comunale, stabilendo che questa rimanga assegnata, in linea di massima, al livello dell’ente più¹ vicino al cittadino, in cui storicamente essa si è radicata come funzione propria, e l’ha riconosciuta come parte integrante della dotazione tipica e caratterizzante dell’ente locale. Ha così stabilito un regime giuridico comune sottratto, per questo aspetto, alle potenzialità  di differenziazione insite nella potestà  allocativa delle Regioni nelle materie di loro competenza.

Se quindi la funzione di pianificazione comunale rientra in quel nucleo di funzioni amministrative intimamente connesso al riconoscimento del principio dell’autonomia comunale, ciù² non comporta, tuttavia, che la legge regionale non possa intervenire a disciplinarla, anche in relazione agli ambiti territoriali di riferimento, e financo a conformarla in nome della verifica e della protezione di concorrenti interessi generali collegati a una valutazione più¹ ampia delle esigenze diffuse sul territorio.

Anche dopo l’approvazione della riforma del Titolo V della Costituzione, infatti, va ribadito, con riguardo all’autonomia dei Comuni, che essa non implica una riserva intangibile di funzioni, nè esclude che il legislatore competente possa modulare gli spazi dell’autonomia municipale a fronte di esigenze generali che giustifichino ragionevolmente la limitazione di funzioni giù  assegnate agli enti locali. Va, parimenti, escluso che il “sistema della pianificazione” assurga a principio così assoluto e stringente da impedire alla legge regionale – che è fonte normativa primaria sovraordinata rispetto agli strumenti urbanistici locali – di prevedere interventi in deroga a tali strumenti. La competenza concorrente in materia di governo del territorio, infatti, abilita fisiologicamente la legislazione regionale a intervenire nell’ambito di disciplina della pianificazione urbanistica: è la stessa norma, del resto, che individua le funzioni fondamentali comunali a prevedere che rimangono ferme«le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione: art. 14, comma 27, del d.l. n. 78 del 2010, come sostituito dall’art. 19, comma 1, lettera a, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito.

All’interno del delicato rapporto tra l’autonomia comunale e quella regionale, tuttavia, il potere dei comuni di autodeterminarsi in ordine all’assetto e alla utilizzazione del proprio territorio non costituisce elargizione che le regioni, attributarie di competenza in materia urbanistica siano libere di compiere, riconscendosi che la suddetta competenza regionale non può mai essere esercitata in modo che ne risulti vanificata l’autonomia dei comuni.

Su questo piano, è quindi richiesto uno scrutinio particolarmente rigoroso laddove la normativa regionale non si limiti a conformare, mediante previsioni normative alle quali i Comuni siano tenuti a uniformarsi, le previsioni urbanistiche nell’esercizio della competenza concorrente in tema di governo del territorio, quanto piuttosto comprima l’esercizio stesso della potestà  pianificatoria, paralizzandola per un periodo temporale, così come previsto dall’art. 5, comma 4 cit.: in questi casi, dove emerge come il punto di equilibrio tra regionalismo e municipalismo non sia stato risolto una volta per tutte dal riformato impianto del Titolo V della Costituzione, il giudizio di costituzionalità  non ricade tanto, in via astratta, sulla legittimità  dell’intervento del legislatore regionale, quanto, piuttosto, su una valutazione in concreto, in ordine alla verifica dell’esistenza di esigenze generali che possano ragionevolmente giustificare le disposizioni legislative limitative delle funzioni giù  assegnate agli enti locali.

nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 5, comma 4, ultimo periodo, e comma 9, della legge della Regione Lombardia 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), promosso dal Consiglio di Stato, sezione quarta, nel procedimento vertente tra il Comune di Brescia e altri e F. P. G. e altri, con sentenza non definitiva del 4 dicembre 2017, iscritta al n. 28 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visti gli atti di costituzione del Comune di Brescia, dell’Associazione nazionale dei Comuni italiani (ANCI), della Legambiente Onlus, di F. P. G. e altra, nonchè l’atto di intervento della Regione Lombardia;

udito nell’udienza pubblica del 22 maggio 2019 il Giudice relatore Luca Antonini;

uditi gli avvocati Mauro Ballerini per il Comune di Brescia, Alberto Fossati per l’Associazione nazionale dei Comuni italiani (ANCI), Emanuela Beacco per la Legambiente Onlus, Giandomenico Falcon e Italo Ferrari per F. P. G. e altra e Piera Pujatti per la Regione Lombardia.

Ritenuto in fatto

1.- Con sentenza non definitiva del 4 dicembre 2017 (r. o. n. 28 del 2018), il Consiglio di Stato, sezione quarta, ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 5, comma 4, ultimo periodo, e comma 9, della legge della Regione Lombardia 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), in riferimento agli artt. 5, 117, secondo comma, lettera p), e 118 della Costituzione.

L’oggetto del giudizio amministrativo è la variante generale al piano di governo del territorio (PGT) adottata nel 2015 dal Comune di Brescia, e poi approvata, che è stata impugnata dai proprietari di alcuni immobili in quanto fortemente riduttiva delle possibilità  edificatorie risultanti dalle precedenti previsioni urbanistiche. Ad avviso degli originari ricorrenti, il Comune avrebbe dovuto, invece, mantenere ferme tali previgenti previsioni ai sensi dell’art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, e istruire l’istanza da loro tempestivamente presentata, sulla base del comma 6 dello stesso articolo, volta all’approvazione del progetto di piano attuativo.

Il giudice rimettente, ricordate in premessa le finalità  generali della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, dirette a stabilire «criteri di sostenibilità  e di minimizzazione del consumo di suolo», e le «definizioni di consumo di suolo e rigenerazione urbana», emergenti rispettivamente dagli artt. 1 e 2 della stessa, richiama poi testualmente il contenuto dell’art. 5, rubricato «[n]orma transitoria».

I commi da 1 a 3 di quest’ultima disposizione strutturano un percorso volto a integrare il piano territoriale regionale (PTR) con le previsioni dei nuovi contenuti introdotti dalla stessa legge, e, successivamente, ad adeguare a questo i piani territoriali di coordinamento provinciale (PTCP) e i piani di governo del territorio (PGT) degli enti locali. Per l’integrazione del PTR è previsto il termine di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge; per l’adeguamento dei PTCP, di ulteriori dodici mesi da tale adempimento, mentre, per l’adeguamento dei PGT, il termine è stabilito in coincidenza con la prima scadenza del documento di piano, che costituisce il primo dei tre atti in cui si articola il PGT. Il successivo comma 4 disciplina specificamente i poteri comunali fino all’adeguamento del PGT sopra ricordato e, comunque, fino alla definizione nello stesso della soglia comunale del consumo di suolo: in tale periodo temporale «i comuni possono approvare unicamente varianti del PGT e piani attuativi in variante al PGT, che non comportino nuovo consumo di suolo, diretti alla riorganizzazione planivolumetrica, morfologica, tipologica o progettuale delle previsioni di trasformazione giù  vigenti, per la finalità  di incentivarne e accelerarne l’attuazione, esclusi gli ampliamenti di attività  economiche giù  esistenti, nonchè quelle finalizzate all’attuazione degli accordi di programma a valenza regionale. Fino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente».

Il comma 6 dello stesso art. 5 stabilisce che le istanze dei privati volte a sottoporre al Comune piani attuativi conformi o in variante, connessi alle previsioni di PGT vigenti alla data di entrata in vigore della legge, debbono essere presentate entro trenta mesi da tale data; disciplina il relativo procedimento amministrativo e dispone che la convenzione deve essere «tassativamente stipulata entro dodici mesi dall’intervenuta esecutività  della delibera comunale di approvazione definitiva». Il comma 7 prevede l’esercizio di poteri sostitutivi regionali nei casi di inerzia o di ritardo comunale negli adempimenti ora richiamati. Il comma 9 prende in considerazione i «piani attuativi, per i quali non sia tempestivamente presentata l’istanza di cui al comma 6 o il proponente non abbia adempiuto alla stipula della convenzione nei termini ivi previsti»: in tali casi, «i comuni, con motivata deliberazione di consiglio comunale, sospendono la previsione di PGT sino all’esito del procedimento di adeguamento di cui al comma 3 e, entro i successivi novanta giorni, verificano la compatibilità  delle previsioni sospese con le prescrizioni sul consumo di suolo previste dal PGT, disponendone l’abrogazione in caso di incompatibilità  assoluta, ovvero impegnando il proponente alle necessarie modifiche e integrazioni negli altri casi».

2.- Nell’introdurre i motivi a fondamento del dubbio di costituzionalità , il Consiglio di Stato ritiene che i commi 3 e 4 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 non possano essere interpretati nel senso proposto dal Comune di Brescia, ossia come comportanti per i Comuni unicamente il limite a non disporre nuovo consumo di suolo. A tale esito osterebbero sia il criterio di interpretazione sistematica, trattandosi di una norma transitoria, sia quello letterale, attesa la perentorietà  della prescrizione dell’ultimo periodo del comma 4, laddove afferma che, fino al completamento dell’adeguamento prescritto, «sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente».

Ciù² posto il rimettente ritiene rilevanti le questioni di legittimità  costituzionale prospettate in via subordinata dall’appellante amministrazione comunale, vertenti proprio sull’ultimo periodo del comma 4 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 e, quindi, sulla legittimità  del limite al potere comunale di modificare le previsioni del documento di piano vigente, anche senza che ciù² comporti nuovo consumo di suolo.

A tale riguardo si specifica che il dubbio di costituzionalità  riguarda il testo originario della disposizione, precedente alle modifiche – che non assumerebbero quindi rilievo nella controversia – apportate dalla sopravvenuta legge della Regione Lombardia 26 maggio 2017, n. 16, recante «Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato)». Infatti, la legittimità  dell’atto amministrativo andrebbe accertata con riguardo allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione; inoltre, la novella intervenuta recherebbe prescrizioni di natura innovativa, che non assumono nè carattere retroattivo, nè natura interpretativa.

3.- A sostegno della non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità  costituzionale il rimettente premette alcune osservazioni di carattere generale, dirette, da un lato, a inquadrare, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale, i poteri di intervento dei legislatori, statale e regionale, sulle funzioni assegnate agli enti locali e in particolare sui poteri urbanistici dei Comuni, in ragione di «concorrenti interessi generali», per poi concludere che «la problematica, come è agevole riscontrare, ruota intorno ai concetti di necessità  ed adeguatezza». Dall’altro, a specificare che nella giurisprudenza amministrativa si è affermato il riferimento a «una nozione ampia e funzionalizzata del concetto di “governo del territorio”», per la quale l’urbanistica e il correlativo esercizio del potere di pianificazione non possono essere intesi, sul piano giuridico, «solo come un coordinamento delle potenzialità  edificatorie connesse al diritto di proprietà , così offrendone una visione alquanto minimale, ma devono essere ricostruiti come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo».

Una volta ricordato che «nel sistema giuridico italiano all’Ente comune è tradizionalmente affidata la funzione amministrativa urbanistica», l’ultimo periodo del comma 4 e il comma 9 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 vengono quindi investiti dal dubbio di costituzionalità , in primo luogo con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., in quanto a) «una scelta di particolare rilievo» verrebbe compiuta direttamente dal legislatore anzichè dalle amministrazioni comunali, b) si sarebbe conformato in negativo il «quomodo di esercizio» di una funzione amministrativa alle stesse spettanti.

Ad analoghe conclusioni di non manifesta infondatezza il Consiglio di Stato perviene con riferimento al «parametro [&] del principio di sussidiarietà ». Il giudice a quo osserva che «le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente», richiamati dalla norma, diverrebbero «immodificabili» seppure per un periodo di tempo, da un lato «contenuto», ma, dall’altro, «incerto nella sua ampiezza». Sarebbe pertanto inibita all’ente locale «la potestà  di adottare modifiche al proprio Documento di Piano vigente», che costituisce la parte più¹ rilevante e qualificante del PGT, e il relativo contenuto verrebbe “cristallizzato” alla data di emanazione della legge regionale n. 31 del 2014.

Il ruolo del Comune sarebbe in tal modo «confinato nell’ambito della mera attuazione di scelte precostituite in sede sovraordinata», mentre il principio di sussidiarietà  verticale richiederebbe che i compiti di pianificazione urbanistica spettino a tale ente coerentemente con «l’esigenza di assicurare un ordinato assetto del territorio, corrispondente agli effettivi bisogni della collettività  locale, essendo il Comune l’ente appartenente ad un livello di governo più¹ prossimo ai cittadini».

A conforto di tale affermazione, il rimettente richiama alcuni principi «costantemente predicati nella giurisprudenza amministrativa» nell’intento di «garantire il potere regionale di partecipazione alla formazione dell’atto a complessità  diseguale di pianificazione generale, pur nella riaffermazione del principio per cui la funzione di pianificazione urbanistica resta saldamente rimessa alla responsabilità  dell’amministrazione comunale». In particolare, se di regola il Comune non potrebbe disattendere le prescrizioni di coordinamento dettate dagli enti (Regione o Provincia) titolari del relativo potere, potrebbe tuttavia «discrezionalmente concretizzarne i contenuti».

Pertanto, come sarebbe «illegittimo un atto amministrativo di matrice regionale che si sostituisse alle determinazioni comunali con riferimento a scelte discrezionali», così, laddove «ciù² avvenisse con atto di matrice legislativa», la competenza del Comune «potrebbe essere “difesa” rimettendo alla Corte costituzionale il giudizio di legittimità  sulla legge medesima in relazione al parametro che prevede ed eleva il principio di sussidiarietà , rappresentato dal combinato disposto degli articoli 5 e 118 della Carta Fondamentale».

Il giudice rimettente ritiene quindi di trovarsi «in presenza proprio di tale evenienza» in quanto: a) l’art. 5, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, nello stabilire un termine alla Regione per integrare il PTR «nulla prevede nella ipotesi in cui detto termine non sia rispettato»; b) nelle more della suddetta integrazione, l’originario comma 4 del medesimo articolo non soltanto conforma la potestà  urbanistica comunale, ma anche «inibisce al comune qualunque forma di pianificazione “diversa” stabilendo che fino all’adeguamento di cui al comma 3 della disposizione predetta (comunque successivo alla integrazione del PTR da parte della Regione) “sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del Documento di Piano vigente”».

I dubbi di costituzionalità  si appuntano quindi sia sulla «indeterminatezza temporale della previsione», non essendo prevista alcuna decadenza del barrage interdittivo laddove la Regione non rispetti il termine di legge, sia sulla «portata “espropriativa” di competenze proprie (consistenti nella potestà  di modificare il Documento di Piano del PGT) rappresentata dalla prescrizione interdittiva di cui al comma 4 dell’art. 5 della legge», mentre l’esigenza di evitare che i proprietari siano esposti, lungo le linee di confine comunali, a vincoli eccessivamente differenziati non pare, a giudizio del rimettente, integrare una «ragione giustificativa della necessità  di un “esercizio unitario” della funzione amministrativa pianificatoria».

4.- Con atto depositato il 6 marzo 2018, è intervenuto in giudizio il Presidente della Giunta regionale della Lombardia, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o comunque infondate.

La Regione premette alcune considerazioni sulle finalità  generali perseguite dalla legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, che riconosce «al suolo libero il rango di risorsa e bene comune» dando attuazione agli indirizzi dell’Unione europea volti a raggiungere, entro il 2050, il traguardo di un incremento dell’occupazione netta di terreno pari a zero. La complessità  e innovatività  della normativa, in quanto la Lombardia sarebbe stata la prima Regione italiana a emanare una legge sul consumo del suolo, avrebbero reso necessaria una disposizione transitoria, contenuta nell’ultimo periodo del comma 4 dell’art. 5, volta a «non penalizzare le previsioni urbanistiche giù  in essere». Più¹ precisamente, la «moratoria temporale» permetterebbe di verificare la effettiva realizzabilità  delle trasformazioni territoriali giù  vigenti, «cercando di attuare un equo bilanciamento fra la tutela dell’affidamento del privato nella stabilità  delle previsioni contenute nei documenti di piano [&] e i nuovi criteri di pianificazione territoriale introdotti dalla nuova legge». Inoltre, si sarebbe ritenuto che il punto di equilibrio dovesse essere «conforme su tutto il territorio regionale», per evitare disparità  di trattamento.

Viene quindi eccepita la inammissibilità  delle questioni «per mancata e insufficiente indicazione dei parametri di costituzionalità » e, con riferimento al comma 9 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, per la non rilevanza nel giudizio a quo, atteso che gli originari ricorrenti avevano depositato il progetto al Comune di Brescia nel rispetto del termine previsto dall’art. 5, comma 6, mentre il comma 9 disciplina l’ipotesi di inadempimento di tale onere.

Quanto al merito, ad avviso della Regione la normativa oggetto del giudizio attuerebbe le previsioni di cui agli artt. 5, 117 e 118 Cost. e non si porrebbe in contrasto con esse. Nelle more dell’adeguamento, «previsto a cascata», dei piani, la potestà  urbanistica comunale poteva in realtà  dispiegarsi sia in senso ampliativo delle potenzialità  edificatorie, anche se per poche fattispecie tipizzate, sia in senso riduttivo; in questo secondo caso, il limite introdotto conseguiva alla «chiara scelta del legislatore regionale di favor nei confronti del legittimo affidamento dei cittadini e di tutela dell’esistente». In ogni caso, sarebbero state possibili «nuove scelte di pianificazione virtuose in quanto riduttive del consumo di suolo, purchè diversamente indirizzate», come chiarito dal comunicato regionale 25 marzo 2015, n. 50, recante indirizzi applicativi della legge reg. n. 31 del 2014: le limitazioni erano riferite al solo documento di piano (e non agli altri due documenti che costituiscono il PGT) e, al suo interno, unicamente alle «previsioni di trasformazione» e non anche, ad esempio, agli «obiettivi di sviluppo».

Con particolare riferimento al limite alla modifica delle previsioni di trasformazione vigenti, contenuto nell’ultimo periodo del comma 4 dell’art. 5 censurato, se ne afferma la «stretta correlazione, compresa la tempistica, con il percorso di adeguamento dei diversi piani». In tal modo si sarebbe perseguita la finalità  di non discriminare i Comuni, e conseguentemente i cittadini, quanto ai «riferimenti di partenza, costituiti dal consumo di suolo inteso non come effettivo, bensì come programmato, sulla base delle previsioni di trasformazione dei rispettivi strumenti di pianificazione».

La limitazione posta dalla norma censurata sarebbe comunque temporalmente limitata a un periodo ragionevole.

Il principio di sussidiarietà  verticale, quindi, sarebbe stato correttamente coordinato con il principio di adeguatezza, in quanto l’attrazione della funzione al livello di governo superiore sarebbe stata necessaria per garantirne l’adeguato esercizio, in presenza di esigenze di uniforme esercizio delle funzioni su tutto il territorio e di interessi pubblici particolarmente rilevanti quale la tutela del territorio.

Infine, non sarebbero state «intaccate le funzioni fondamentali dei Comuni in materia di pianificazione territoriale e governo del territorio» in quanto tali enti non avrebbero «dismesso le proprie funzioni in materia urbanistica». In ogni caso, l’art. 14, comma 27, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività  economica), convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122, ricomprende tra le funzioni fondamentali dei Comuni la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale e la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale, ma precisa che restano ferme sia le funzioni di coordinamento regionale che quelle di programmazione delle Regioni, nelle materie di cui all’art. 117, terzo e quarto comma, Cost.

5.- Con atto depositato il 9 marzo 2018 si è costituito in giudizio il Comune di Brescia, chiedendo che le questioni siano dichiarate fondate, sulla base di argomenti sostanzialmente corrispondenti a quelli illustrati nell’atto di promovimento, rimarcando in modo particolare il carattere «meramente ordinatorio» del termine di «quanto meno trenta mesi» al barrage interdittivo dei poteri pianificatori comunali.

6.- Con atto depositato il 13 marzo 2018 si sono costituiti in giudizio F. P. G. e Maria Annunciata Passerini Glazel Pagano, parti appellate e appellanti incidentali nel giudizio a quo, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili e comunque infondate.

In primo luogo, dopo aver premesso che la legge regionale, da un lato, assume come presupposto «una nozione di consumo di suolo, detta “giuridica”» e, dall’altro, stabilisce un progressivo adeguamento ai nuovi obiettivi di tutti gli strumenti di pianificazione territoriale, la difesa delle suddette parti sostiene la «generale infondatezza delle questioni» in quanto l’atto di promovimento avrebbe erroneamente qualificato l’intervento regionale in relazione a parametri non pertinenti.

La disciplina della fase transitoria, infatti, sarebbe stata necessaria poichè diretta a evitare che i Comuni, di fronte alla limitazione della loro capacità  di attribuzione di potenzialità  edificatoria, potessero «essere tentati di “riguadagnarne” a spese di situazioni che essi stessi avevano giudicato adatte all’urbanizzazione». In ogni caso, anche nel periodo transitorio il Comune potrebbe introdurre liberamente varianti al piano delle regole e al piano dei servizi del PGT.

Le disposizioni regionali, pienamente competenti a provvedere nella materia del governo del territorio, si sarebbero limitate a disciplinare l’attuazione delle previsioni urbanistiche comunali nel periodo di transizione tra il vecchio e il nuovo regime del consumo di suolo, al fine di permettere un’attuazione della riforma «in condizioni di uguaglianza nei diversi comuni», non integrando affatto «esercizio della funzione di pianificazione» e non contenendo «alcuna valutazione circa l’opportunità  di assegnare al territorio comunale una destinazione o l’altra».

La censura riferita all’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. sarebbe, innanzitutto, infondata in quanto tale norma «non esclude ma presuppone» che nella materia del governo del territorio sia la legge regionale ad allocare le funzioni amministrative agli enti locali. Se, poi, la censura fosse interpretata come «presunta sottrazione di una specifica funzione fondamentale che la legge statale concretamente attribuisce ai Comuni», se ne dovrebbe rilevare l’inammissibilità , in quanto l’atto di promovimento non avrebbe indicato, come parametro interposto, le norme legislative statali che tali attribuzioni fonderebbero. La questione rimarrebbe, in ogni caso, infondata: l’art. 14, comma 27, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito, farebbe salve le funzioni regionali, dando atto della sussistenza, nella materia, di concorrenti interessi intestati alla Regione; inoltre, le disposizioni censurate non comporterebbero affatto «uno spostamento della funzione amministrativa di pianificazione ad un altro livello (e segnatamente al livello regionale)», in quanto la temporanea inibizione solo di determinate modifiche del documento di piano, lasciando in ogni caso intatta la titolarità  del potere di modifica in capo al Comune, avrebbe considerato sia l’interesse del Comune all’attuazione del «proprio stesso piano», sia l’interesse dei privati «quale riconosciuto dal Comune conforme all’interesse pubblico».

Anche le censure incentrate sugli artt. 5 e 118 Cost. sarebbero per un verso inammissibili e comunque infondate. La doglianza sulla mancata previsione di un termine finale al barrage interdittivo dei poteri pianificatori del Comune sarebbe inammissibile, sia per difetto di rilevanza, sia perchè involverebbe scelte discrezionali del legislatore (non essendo perspicuo il termine che sarebbe stato omesso). A sostegno della non fondatezza, invece, starebbe la erroneità  del presupposto interpretativo: decorso il termine di trenta mesi fissato per la presentazione delle istanze di attuazione del programma edificatorio, riprenderebbe «la possibilità  del Comune di mutare la destinazione urbanistica dell’area» secondo la disciplina dell’art. 5, comma 9, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014. Non si sarebbe, pertanto, «in presenza di un “barrage” privo di termine di scadenza».

Sarebbe, inoltre, insussistente la asserita violazione del principio di sussidiarietà  verticale, e non pertinente il parametro invocato, in quanto: a) l’effetto della norma censurata non equivarrebbe a uno spostamento della funzione di pianificazione urbanistica; b) sarebbe solo regolata l’attuazione dei piani giù  approvati dai Comuni, senza attrazione al livello regionale di alcuna funzione di pianificazione e senza “scelte” di piano; c) il potere di pianificazione rimarrebbe «pienamente conservato» ai Comuni; d) in ogni caso, le misure conservative sarebbero giustificate dalla necessità  di salvaguardare interessi in modo uniforme su tutto il territorio regionale.

Inoltre, quand’anche si volessero ricondurre le norme impugnate nell’ambito dei fenomeni governati dal principio di sussidiarietà , sarebbe palese la presenza dei requisiti che legittimerebbero l’attrazione di una funzione, ovvero la sussistenza di interessi di carattere sovracomunale e il rispetto del principio di proporzionalità .

La difesa delle parti prospetta, in chiusura, anche un ulteriore motivo di inammissibilità  della questione riferita agli artt. 5 e 118 Cost. perchè quelli che il giudice a quo definisce “profili” della stessa, apparirebbero «invece come due distinte questioni, tra loro logicamente incompatibili»: la mancata previsione di un termine al barrage interdittivo e la illegittimità  di ogni barrage, inteso come intervento regionale su un piano comunale.

Sarebbe, infine, inammissibile la questione riferita al comma 9 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, perchè l’atto introduttivo, pur menzionandolo nel dispositivo, non conterrebbe alcuna motivazione sul dubbio di costituzionalità  e sulla rilevanza.

7.- Con atto depositato il 22 febbraio 2018 si è costituita l’Associazione nazionale dei Comuni italiani (ANCI), interveniente nel giudizio principale, chiedendo di dichiarare fondate le questioni sollevate. La norma censurata, nelle more del processo di integrazione e adeguamento dei piani della Regione e delle Province, avrebbe «completamente esautorato i comuni lombardi dalla possibilità  di pianificare il proprio territorio» impedendo loro non solo a) di incrementare il consumo di suolo, ma anche b) di revisionare o eliminare le scelte di consumo giù  effettuate con i loro strumenti pianificatori. Quest’ultimo limite, a differenza del primo che potrebbe trovare una sua giustificazione, non sarebbe coerente, anche in termini di adeguatezza, con l’interesse regionale alla riduzione del consumo di suolo, perchè impedirebbe ai Comuni di procedervi in autonomia e, anzi, incentiverebbe il consumo di suoli giù  destinati alla trasformazione.

Inoltre, a differenza di quanto disciplinato per il procedimento di adeguamento dei piani regionali e provinciali, non sarebbe prevista la partecipazione degli enti infraregionali per il caso in cui, nella fase transitoria, «i comuni intendano ridurre autonomamente le previsioni espansive dei loro strumenti urbanistici»; ancora, «essi devono subire il blocco della loro potestà , non in relazione a oggetti specifici, che possono al limite giustificare l’attrazione del potere verso la Regione», ma in relazione «al contenuto del Documento di Piano, atto fondamentale del PGT con cui si definiscono le strategie per la pianificazione comunale».

Infine, neppure si potrebbe sostenere che il divieto imposto «risponda alla necessità  della Regione di “fotografare” la situazione pianificatoria comunale, al fine di procedere con il suo piano a indicare le soglie di riduzione assegnate ai singoli comuni», perchè sarebbe stato lo stesso legislatore regionale, all’interno di un impianto complessivo rimasto immutato, a eliminare, con la legge reg. Lombardia n. 16 del 2017, «il vincolo di immodificabilità », a dimostrazione che «per l’integrazione del piano regionale non era nè necessario nè rilevante conservare immutate le previsioni dei piani comunali».

8.- Con atto depositato il 12 marzo 2018 si è costituita Legambiente Onlus, interveniente nel giudizio principale, chiedendo di dichiarare fondate le questioni sollevate.

La legge regionale limiterebbe in modo sostanziale la possibilità  per i Comuni di intervenire sui propri strumenti urbanistici, così ledendo, senza precisi limiti temporali, l’autonomia pianificatoria loro costituzionalmente riconosciuta. Tale autonomia, infatti, implicherebbe anche una «dimensione diacronica», ovvero il potere di modulare nel tempo gli atti di regolazione delle trasformazioni sul territorio, «adeguando le proprie scelte all’evoluzione del contesto economico e sociale [&] ed alla sensibilità  della comunità  amministrata».

Oltre a ciù², si segnala che la legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), all’art. 13 assegna l’approvazione del PGT alla esclusiva competenza comunale, essendosi superata la natura di tale piano come atto complesso a imputazione congiunta comunale e regionale, mentre demanda la salvaguardia degli interessi sovracomunali correlati alle trasformazioni territoriali al PTR e al PTCP. A tale riguardo si richiama il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), il quale delineerebbe una precisa scelta a favore del contenimento del consumo di suolo: in forza del principio di prevalenza della pianificazione paesaggistica sugli strumenti di pianificazione urbanistica comunali, si dovrebbe concludere che la Regione potrebbe limitare la pianificazione urbanistica comunale, anche tramite prescrizioni cogenti e misure di salvaguardia, ma nel segno della protezione del paesaggio, ivi compreso il minor consumo di territorio. La normativa statale di principio, al contrario, non abiliterebbe la Regione ad opzioni di segno opposto, impedendo ai Comuni di variare i propri strumenti nella direzione della riduzione del consumo di suolo.

9.- In prossimità  dell’udienza sono state depositate tempestive memorie da parte della Regione Lombardia, del Comune di Brescia, delle parti private e dell’ANCI.

9.1.- A integrazione degli argomenti giù  illustrati, la memoria della Regione sottolinea che la censura di violazione della competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. sarebbe infondata, in quanto la legge statale è «soltanto attributiva di funzioni fondamentali» (si richiama la sentenza n. 22 del 2014), mentre «l’organizzazione della funzione» di pianificazione territoriale rimarrebbe attratta nella competenza concorrente in materia di governo del territorio.

Quanto alle censure riferite al principio di sussidiarietà , si sostiene che la «penetrante analisi richiesta dal Consiglio di Stato» comporterebbe «un controllo delle scelte, lato sensu politiche, del legislatore, che è sottratto alle competenze della Corte» (si cita la sentenza n. 95 del 1966).

Infine, si dà  notizia della entrata in vigore della integrazione del PTR, ai sensi della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, a seguito della pubblicazione del comunicato regionale 20 febbraio 2019, n. 23, nel Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia n. 11, serie avvisi e concorsi, del 13 marzo 2019; si dà  inoltre atto di successive modifiche, ciù² a significare che l’entrata in vigore delle norme sul consumo di suolo implicherebbe un’attività  «in continuo divenire».

9.2.- La memoria del Comune di Brescia replica alle osservazioni della Regione e delle parti private in particolare evidenziando l’infondatezza della finalità  di tutelare l’affidamento dei privati, atteso che in capo ad essi potrebbe sorgere una posizione differenziata solo nel vigore di una convenzione urbanistica (circostanza che non ricorrerebbe nel caso in giudizio); inoltre, sarebbe la stessa disciplina urbanistica lombarda (art. 8, commi 3 e 4, della legge reg. n. 12 del 2005) a prevedere che il documento di piano non produce effetti diretti sul regime giuridico dei suoli e che è sempre modificabile.

Con riferimento alla durata della compressione delle attribuzioni comunali, si contesta che questa sia limitata al periodo di trenta mesi: la stessa si protrarrebbe, invece, fino alla conclusione del processo di integrazione del PTR e di adeguamento degli altri piani (PTCP e PGT), in maniera incoerente con la «piena libertà  di azione» del pianificatore comunale.

9.3.- La memoria delle parti Passerini Glazel e altra evidenzia alcuni passaggi delle altre difese ravvisandovi una estensione dei parametri del giudizio, inammissibile rispetto al perimetro individuato dal giudice rimettente.

Inoltre, sottopone un profilo di inammissibilità  e, al tempo stesso, di non fondatezza della questione ritenendo che il Consiglio di Stato non abbia «considerato la diversa potenzialità  interpretativa della disposizione regionale contestata». Ad avviso delle parti private, per effetto della legge regionale n. 31 del 2014 la limitazione del consumo di suolo sarebbe diventata «nel sistema a regime, un’autonoma motivazione del provvedimento» comunale di riduzione delle aree edificabili. Nel periodo transitorio, perà², sarebbe stato viceversa preservato «l’esistente – incluso il giù  pianificato – da una possibile riduzione di consumo» autonomamente decisa dalle singole amministrazioni comunali. Ciù² non escluderebbe, tuttavia, che queste possano modificare i documenti di piano, «anche riducendo gli ambiti di trasformazione in essi previsti», motivando «non per la specifica finalità  della riduzione del consumo del suolo [&] ma per una delle diverse possibili ragioni attinenti al perseguimento del miglior equilibrio territoriale». Pertanto, la normativa contestata potrebbe essere interpretata come non sostitutiva degli altri strumenti di pianificazione previsti a salvaguardia delle aree agricole e di valore ambientale, ma con valenza aggiuntiva «introducendo, accanto ad essi, nuovi contenuti di pianificazione, ai quali corrispondono nuovi poteri pianificatori conformativi». Si sottolinea, infine, il ruolo del «piano delle regole», elemento costitutivo del PGT, per la sua connessione con gli obiettivi della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 e per la possibilità  di essere oggetto di variante anche nel periodo transitorio.

Per il resto, la memoria sviluppa gli argomenti giù  illustrati nella comparsa di costituzione e contesta quelli delle difese avversarie. Con specifico riguardo al richiamo, da parte della difesa di Legambiente, al principio di minor consumo di territorio contenuto nel cod. beni culturali, si osserva che il Consiglio di Stato non avrebbe rilevato tale aspetto e che, comunque, la legislazione regionale andrebbe proprio in quella direzione, fermo restando che costituirebbe invece «una questione di merito legislativo» stabilire l’entrata in vigore del regime più¹ restrittivo e disciplinare la fase transitoria.

9.4.- La memoria dell’ANCI confuta, in particolare, gli assunti della difesa delle parti private a giustificazione delle norme impugnate. I Comuni, infatti, non avrebbero interesse a ridurre le previsioni per riguadagnare spazi di nuova edificazione. Questo in quanto il dato di partenza per le valutazioni di competenza della Regione ai fini della integrazione del PTR sarebbe il territorio giù  giuridicamente consumato alla data di entrata in vigore della legge, che non potrebbe essere aumentato, mentre eventuali diminuzioni non inciderebbero sul parametro quantitativo da cui la Regione deve partire per definire i limiti delle nuove espansioni. Pertanto, la limitazione imposta ai Comuni non sarebbe strumentale all’attuazione della riforma, nè giustificabile come funzione propria del legislatore regionale, non rispondendo ad alcuna esigenza di garantire omogeneità  su tutto il territorio.

Inoltre, si sottolinea che, rispetto allo scopo della riduzione del consumo di suolo, insito nella legge, la preferenza assicurata alla tutela dell’affidamento del privato sarebbe ingiustificata, così come sarebbe illogica la norma transitoria che, impedendo ai Comuni di diminuire autonomamente il consumo di suolo, perseguirebbe un intento opposto alla tutela degli interessi generali legittimanti l’incisione sulle funzioni degli enti locali da parte del legislatore regionale.

Considerato in diritto

1.- Con sentenza non definitiva del 4 dicembre 2017 (r. o. n. 28 del 2018), il Consiglio di Stato, sezione quarta, ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 5, comma 4, ultimo periodo, e comma 9, della legge della Regione Lombardia 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), in riferimento agli artt. 5, 117, secondo comma, lettera p), e 118 della Costituzione.

Il giudice rimettente deve decidere della legittimità  della variante generale al piano di governo del territorio (PGT) adottata nel 2015 dal Comune di Brescia, e poi approvata, impugnata dai proprietari di alcuni immobili in quanto fortemente riduttiva delle possibilità  edificatorie risultanti dalle precedenti previsioni urbanistiche, che invece il Comune avrebbe dovuto mantenere ferme ai sensi dell’art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014.

Ricordate in premessa le finalità  generali di tale legge, il Consiglio di Stato richiama poi testualmente il contenuto della suddetta disposizione, che, disciplinando la fase transitoria occorrente alla integrazione e all’adeguamento dei piani in vista della riduzione del consumo di suolo, prevede, all’ultimo periodo, che, fino a che tale adeguamento non sia completato, «sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente».

2.- Una volta esclusa la possibilità  di un’interpretazione delle norme nel senso proposto dal Comune di Brescia, ossia come comportanti per i Comuni unicamente il limite a non disporre nuovo consumo di suolo, il rimettente ritiene rilevanti le questioni di legittimità  costituzionale prospettate in via subordinata dall’appellante amministrazione comunale, senza che assumano rilievo le modifiche apportate dalla legge della Regione Lombardia 26 maggio 2017, n. 16, recante «Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato)». Motiva al riguardo, richiamando sia il principio del tempus regit actum in materia di sindacato sulla legittimità  di atti amministrativi, sia la natura innovativa delle disposizioni sopravvenute, peraltro prive di carattere retroattivo o interpretativo.

3.- A sostegno della non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità  costituzionale, il rimettente, dopo aver inquadrato i poteri di intervento dei legislatori, statale e regionale, sulle funzioni assegnate agli enti locali e in particolare sui poteri urbanistici dei Comuni, ricorda che nel sistema giuridico italiano all’ente Comune è tradizionalmente affidata la funzione amministrativa urbanistica.

Il comma 4, ultimo periodo, e il comma 9 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 vengono quindi investiti dal dubbio di costituzionalità , in primo luogo con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., in quanto: a) «una scelta di particolare rilievo» verrebbe compiuta direttamente dal legislatore regionale anzichè dalle amministrazioni comunali; b) si sarebbe conformato in negativo il «quomodo di esercizio» di una funzione amministrativa alle stesse spettanti.

Ad analoghe conclusioni di non manifesta infondatezza il Consiglio di Stato perviene con riferimento al «parametro [&] del principio di sussidiarietà », poichè i contenuti edificatori del documento di piano vigente verrebbero “cristallizzati” alla data di emanazione della legge regionale n. 31 del 2014, divenendo immodificabili per un periodo di tempo «incerto nella sua ampiezza». Sarebbe pertanto inibita all’ente locale «la potestà  di adottare modifiche al proprio Documento di Piano vigente», che costituisce la parte più¹ rilevante e qualificante del PGT.

Il rimettente richiama quindi alcuni principi consolidati della giurisprudenza amministrativa in forza dei quali sarebbe «illegittimo un atto amministrativo di matrice regionale che si sostituisse alle determinazioni comunali con riferimento a scelte discrezionali». Da ciù² deduce che laddove questa sostituzione avvenga con atto legislativo si concretizzerebbe una lesione degli artt. 5 e 118 Cost., che nel caso specifico deriverebbe sia dalla indeterminatezza temporale della previsione del barrage interdittivo, sia dalla portata “espropriativa” delle competenze comunali, senza che sia rilevabile alcuna esigenza giustificativa della necessità  di un esercizio unitario a livello regionale.

4.- Preliminarmente, deve ritenersi non rilevante che le questioni siano state promosse con la forma di sentenza non definitiva anzichè di ordinanza. Infatti, «il giudice a quo – dopo la positiva valutazione concernente la rilevanza e la non manifesta infondatezza della stessa – ha disposto la sospensione del procedimento principale e la trasmissione del fascicolo alla cancelleria di questa Corte; sicchè a tali atti, anche se assunti con la forma di sentenza, deve essere riconosciuta sostanzialmente natura di ordinanza, in conformità  a quanto previsto dall’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87» (da ultimo, sentenza n. 126 del 2018, ivi richiami).

5.- Sempre in via preliminare, va rilevato che le questioni sono correttamente sollevate nei confronti del testo originario dell’art. 5, commi 4, ultimo periodo, e 9, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, applicabile ratione temporis alla fattispecie controversa (sentenza n. 39 del 2018). Infatti, come ritenuto dal giudice rimettente, le modifiche introdotte a opera dell’art. 1 della legge reg. Lombardia n. 16 del 2017 sono ininfluenti ai fini della decisione che a esso spetta, poichè l’oggetto del giudizio incidentale è un provvedimento da valutare in base al principio tempus regit actum (ex plurimis, sentenze n. 7 del 2019 e n. 52 del 2018). Inoltre, la motivazione dell’atto di rimessione contiene plausibili argomenti nel senso della natura innovativa delle disposizioni sopravvenute, escludendone il carattere retroattivo o interpretativo.

6.- Sia la Regione Lombardia che le parti appellate nel giudizio a quo hanno eccepito la inammissibilità  delle questioni aventi a oggetto l’art. 5, comma 9, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014: tale disposizione sarebbe menzionata nel solo dispositivo dell’atto di promovimento, mancando alcuna motivazione sulla rilevanza di essa nel giudizio a quo e sul dubbio di costituzionalità  alla stessa riferito.

6.1.- L’eccezione è fondata, sotto l’assorbente profilo della mancanza di motivazione sulla rilevanza.

Nel testo antecedente alle modifiche apportate dalla legge reg. Lombardia n. 16 del 2017, il censurato art. 5, comma 9, regola due casi che possono verificarsi nel periodo transitorio: quello in cui nel termine di trenta mesi dalla entrata in vigore della legge non sia presentata una istanza per l’approvazione di un piano attuativo, come consentito dal comma 6 dello stesso articolo, e quello in cui il proponente non stipuli la convenzione di un piano attuativo nel termine tassativo di dodici mesi dalla esecutività  della delibera di approvazione, parimenti previsto dal comma 6.

In tali casi, «i comuni, con motivata deliberazione di consiglio comunale, sospendono la previsione di PGT sino all’esito del procedimento di adeguamento di cui al comma 3 e, entro i successivi novanta giorni, verificano la compatibilità  delle previsioni sospese con le prescrizioni sul consumo di suolo previste dal PGT, disponendone l’abrogazione in caso di incompatibilità  assoluta, ovvero impegnando il proponente alle necessarie modifiche e integrazioni negli altri casi».

Ciù² premesso, l’atto di rimessione, in effetti, non motiva sulla necessità  di dare applicazione al citato comma 9. Tale esigenza, anzi, è da escludere in considerazione dei plurimi riferimenti alla fattispecie concreta oggetto del giudizio principale, come descritta nell’atto di rimessione: le situazioni considerate dall’art. 5, comma 9, non vengono in rilievo nel giudizio a quo, emergendo chiaramente che le parti private hanno presentato il progetto di piano attuativo nel termine previsto dal comma 6 dello stesso articolo. Non si verte quindi nell’ambito applicativo dell’art. 5, comma 9, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014.

Le relative questioni sono pertanto inammissibili per difetto di motivazione sulla rilevanza (da ultimo, sentenza n. 194 del 2018 e ordinanza n. 202 del 2018).

7.- Le restanti eccezioni – riferibili alle residue questioni aventi a oggetto l’art. 5, comma 4, ultimo periodo, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 – non sono fondate.

7.1.- Infondata è anzitutto l’eccezione di inammissibilità  proposta dalla Regione Lombardia «per mancata e insufficiente indicazione dei parametri di costituzionalità ».

Quanto alla motivazione del contrasto con l’art. 5 Cost. (che la difesa regionale ritiene omessa), in realtà  l’atto di promovimento la esplicita in modo adeguato nel combinato disposto con l’art. 118 Cost. (punti 3.5. e 3.8.2. del Diritto) e argomenta sul collegamento tra il criterio di allocazione della funzione urbanistica e il ruolo dell’ente comunale in quanto esponenziale del proprio territorio (punti 3.5.a, 3.5.d, 3.5.e e 3.7.3 del Diritto).

Per gli stessi motivi risulta infondata l’eccezione riferita alla asserita grave lacunosità  della motivazione del contrasto con l’art. 118 Cost., in relazione al quale il giudice a quo svolge, invece, ulteriori e adeguate specifiche argomentazioni.

Anche il contrasto con il parametro costituito dall’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. risulta adeguatamente motivato (punto 3.6. del Diritto), atteso che il rimettente lo ravvisa negli effetti della prescrizione normativa censurata sulla funzione urbanistica spettante al Comune.

8.- La Regione Lombardia ravvisa l’inammissibilità  delle questioni anche per l’incertezza sulla disposizione che sarebbe oggetto delle censure, ovverosia se tale debba considerarsi l’intero comma 4 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 o il solo ultimo periodo.

8.1.- L’eccezione è infondata.

Dirimenti sono plurimi passaggi motivazionali della sentenza non definitiva nei quali il Consiglio di Stato fa specifico riferimento solo all’ultimo periodo del citato comma 4, peraltro anche specificamente individuato (punto 3.1.3.) come prescrizione la cui eventuale dichiarazione di incostituzionalità  produrrebbe effetti nel giudizio a quo.

9.- Ad avviso di P. G. e altra, le questioni sollevate con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. sarebbero inammissibili poichè l’atto di promovimento avrebbe omesso di indicare, come parametro interposto, le norme legislative statali a fondamento della specifica funzione fondamentale concretamente attribuita ai Comuni.

9.1.- L’eccezione è infondata.

Come giù  chiarito (supra, punto 7.1.), le questioni sono specificamente motivate in maniera adeguata; inoltre, il complesso degli argomenti esposti dal giudice a quo (citando copiosamente la giurisprudenza rilevante al riguardo) consente agevolmente di ritenere che la funzione fondamentale di pertinenza del Comune ascritta al parametro evocato è quella della pianificazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale. Ai fini dell’ammissibilità  della censura sulla legge regionale non è richiesta anche la formale indicazione delle norme attributive della funzione fondamentale, trattandosi peraltro di materia rimessa alla competenza esclusiva statale.

10.- Un’ulteriore eccezione di inammissibilità , proposta dalla difesa delle predette parti private, si appunta sulla ritenuta «formulazione di due domande in via alternativa e non subordinata» con riferimento al contrasto con gli artt. 5 e 118 Cost.

10.1.- L’eccezione è infondata.

Le censure alle quali si riferisce l’eccezione costituiscono, piuttosto, argomenti a sostegno dell’unitario contrasto ravvisato con il principio di sussidiarietà  verticale, espresso dal combinato disposto degli artt. 5 e 118 Cost.; si tratta di profili tra loro connessi e comunque convergenti nel “verso” dell’eventuale pronuncia di fondatezza delle questioni.

11.- Nella memoria presentata in prossimità  dell’udienza, la difesa delle stesse parti ha prospettato una eccezione di inammissibilità  per avere il giudice rimettente omesso di verificare la possibilità  di un’interpretazione conforme a Costituzione: pertanto, le limitazioni alle funzioni comunali sarebbero state intese «nel modo più¹ ampio [&] anche al di là  da quanto richiesto dalla lettera» della legge.

11.1.- L’eccezione è infondata.

Dall’atto di rimessione emerge che il Consiglio di Stato ha correttamente utilizzato i suoi poteri di interpretazione delle disposizioni rilevanti ai fini della decisione. Per un verso, la lettura propostane dal Comune di Brescia – che avrebbe in radice reso non necessaria la questione di legittimità  costituzionale – stata motivatamente esclusa (punto 2.2. del Diritto). In un altro passaggio dell’atto introduttivo, invece, il rimettente ha parimenti escluso di poter accogliere una diversa interpretazione offerta dalla difesa delle parti private e quindi di poter fugare il dubbio di costituzionalità . In particolare, secondo il giudice a quo, se è vero che la legge regionale non preclude la possibilità  di apportare varianti al piano delle regole e al piano dei servizi (due dei tre atti in cui si articola il PGT), «è vero altresì che la prescrizione interdittiva contenuta nella legge riguarda l’atto maggiormente rilevante e qualificante della programmazione urbanistica comunale, rappresentato dal documento di Piano».

A fronte di ciù², nell’argomentare le diverse opzioni che il rimettente avrebbe potuto considerare, la difesa finisce per entrare nella valutazione del merito della questione. Infatti, «se l’ermeneusi prescelta sia da considerare la sola persuasiva, è profilo che esula dall’ammissibilità  e attiene, per contro, al merito della questione di legittimità  costituzionale (sentenze n. 83 e 42 del 2017, n. 240, n. 95 e n. 45 del 2016, n. 262 del 2015)» (sentenza n. 132 del 2018).

12.- Nel merito le questioni aventi a oggetto l’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, sono fondate.

12.1.- E’ utile premettere che la legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 persegue innovative finalità  generali, consistenti nell’orientare gli interventi edilizi prioritariamente verso aree giù  urbanizzate, degradate o dismesse e nel prevedere consumo di suolo esclusivamente se la riqualificazione e la rigenerazione di aree giù  edificate si dimostri tecnicamente ed economicamente insostenibile (art. 1).

Essa quindi, da un lato, traguarda le più¹ recenti concezioni di territorio, considerato non più¹ solo come uno spazio topografico suscettibile di occupazione edificatoria ma rivalutato come una risorsa complessa che incarna molteplici vocazioni (ambientali, culturali, produttive, storiche) e, dall’altro, è avvertita sul fatto che il consumo di suolo rappresenta una delle variabili più¹ gravi del problema della pressione antropica sulle risorse naturali.

In quest’ottica la legge regionale si distingue per aver definito il suolo come «bene comune di fondamentale importanza per l’equilibrio ambientale, la salvaguardia della salute, la produzione agricola finalizzata alla alimentazione umana e/o animale, la tutela degli ecosistemi naturali e la difesa dal dissesto idrogeologico» (art. 1, comma 2).

La legge regionale quindi, nelle sue finalità  generali, dimostra di inserirsi in un processo evolutivo diretto a riconoscere una nuova relazione tra la comunità  territoriale e l’ambiente che la circonda, all’interno della quale si è consolidata la consapevolezza del suolo quale risorsa naturale eco-sistemica non rinnovabile, essenziale ai fini dell’equilibrio ambientale, capace di esprimere una funzione sociale e di incorporare una pluralità  di interessi e utilità  collettive, anche di natura intergenerazionale.

Si tratta di una prospettiva che risulta, peraltro, conforme – come correttamente ricorda la difesa della Regione Lombardia – agli indirizzi espressi in sede europea fin dalla comunicazione della Commissione del 22 settembre 2006, “Strategia tematica per la protezione del suolo”, e più¹ recentemente dall’approvazione del cosiddetto Settimo programma di azione per l’ambiente (decisione n. 1386/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 novembre 2013).

Nell’attuazione delle suddette finalità , l’art. 2 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 fornisce le definizioni di consumo di suolo e di rigenerazione urbana, prevedendo, al comma 2, che il piano territoriale regionale (PTR) «precisa le modalità  di determinazione e quantificazione degli indici che misurano il consumo di suolo, validi per tutto il territorio regionale, disaggrega [&] i territori delle [province e della città  metropolitana] in ambiti omogenei, in dipendenza dell’intensità  del corrispondente processo urbanizzativo ed esprime i conseguenti criteri, indirizzi e linee tecniche da applicarsi negli strumenti di governo del territorio per contenere il consumo di suolo».

12.2.- In questo quadro normativo si inseriscono le norme oggetto di censura, che disciplinano la fase transitoria volta ad adeguare gli strumenti di pianificazione territoriale stabiliti dalla legislazione lombarda ai criteri previsti per il perseguimento delle suddette finalità .

Nel periodo occorrente alla integrazione dei contenuti del piano territoriale regionale (PTR) e al successivo adeguamento dei piani territoriali di coordinamento provinciale (PTCP) e dei piani di governo del territorio (PGT), l’art. 5, comma 4, nel testo originario censurato, dispone che «i comuni possono approvare unicamente varianti del PGT e piani attuativi in variante al PGT, che non comportino nuovo consumo di suolo, diretti alla riorganizzazione planivolumetrica, morfologica, tipologica o progettuale delle previsioni di trasformazione giù  vigenti, per la finalità  di incentivarne e accelerarne l’attuazione, esclusi gli ampliamenti di attività  economiche giù  esistenti, nonchè quelle finalizzate all’attuazione degli accordi di programma a valenza regionale».

L’ultimo periodo di tale disposizione stabilisce che «[f]ino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente».

Tale divieto di ius variandi in relazione ai contenuti edificatori del documento di piano viene in ogni caso scandito, dalla ricordata disposizione, fino alla conclusione del processo di adeguamento, anche se poi effettivamente declinato secondo due diverse scadenze temporali: la prima prevista dal comma 6 assegnando ai privati il termine di trenta mesi per la presentazione delle istanze di attuazione del programma edificatorio; la seconda stabilita dal comma 9 per le ipotesi in cui a) entro il predetto termine di trenta mesi non siano stati presentati progetti da parte dei soggetti interessati alla realizzazione di un piano attuativo ovvero b) se presentati, non sia stata stipulata la relativa convenzione entro dodici mesi dall’approvazione. Anche in queste ultime due ipotesi, comunque, il Comune è vincolato al vigente documento di piano «sino all’esito del procedimento di adeguamento di cui al comma 3».

La sospensione della potestà  di apportare modifiche ai contenuti edificatori del documento di piano viene quindi ad assumere, sul piano giuridico, un carattere temporalmente limitato ma indefinito nella sua ampiezza, risultando in ogni caso collegata – costituisce, infatti, una circostanza di mero fatto che i privati abbiano presentato l’istanza entro il termine di trenta mesi – al concretizzarsi del processo di adeguamento, per il quale i termini previsti dalla sequenza procedimentale individuata dalla legge regionale hanno carattere meramente ordinatorio. Del resto, come dichiarato dalla difesa della Regione, è solo con la pubblicazione avvenuta nel Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia n. 11, serie avvisi e concorsi, del 13 marzo 2019 che è divenuta efficace la integrazione del PTR alla quale, invece, secondo quanto previsto dall’art. 5, comma 1, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, la Regione avrebbe dovuto provvedere entro dodici mesi dalla entrata in vigore della predetta legge.

12.3.- In questi termini la disposizione dell’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 si pone in violazione del combinato disposto dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., relativamente alla competenza esclusiva statale sulle funzioni fondamentali, e degli artt. 5 e 118, primo e secondo comma, Cost., con riguardo al principio di sussidiarietà  verticale.

La funzione di pianificazione urbanistica, infatti, come giustamente rileva il giudice rimettente, nel nostro ordinamento è stata tradizionalmente rimessa all’autonomia dei Comuni fin dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359 (Sulle espropriazioni per causa di utilità  pubblica).

Tutta la complessa evoluzione che ha condotto allo sviluppo dell’ordinamento regionale ordinario, a una più¹ ampia concezione di urbanistica e quindi alla consapevolezza della necessità  di una pianificazione sovracomunale, non ha travolto questo presupposto di fondo, tanto che il legislatore nazionale ha qualificato, attuando il nuovo Titolo V della Costituzione, come funzioni fondamentali dei Comuni «la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonchè la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale» (art. 14, comma 27, lettera d, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 recante «Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività  economica», convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122, come sostituito dall’art. 19, comma 1, lettera a, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, recante «Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario», convertito, con modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n. 135).

Il legislatore statale ha quindi sottratto allo specifico potere regionale di allocazione ai sensi dell’art. 118, secondo comma, Cost., la funzione di pianificazione comunale, stabilendo che questa rimanga assegnata, in linea di massima, al livello dell’ente più¹ vicino al cittadino, in cui storicamente essa si è radicata come funzione propria, e l’ha riconosciuta come parte integrante della dotazione tipica e caratterizzante dell’ente locale. Ha così stabilito un regime giuridico comune sottratto, per questo aspetto e salvo quanto si dirà  in seguito, alle potenzialità  di differenziazione insite nella potestà  allocativa delle Regioni nelle materie di loro competenza.

12.4.- Se quindi la funzione di pianificazione comunale rientra in quel nucleo di funzioni amministrative intimamente connesso al riconoscimento del principio dell’autonomia comunale, ciù² non comporta, tuttavia, che la legge regionale non possa intervenire a disciplinarla, anche in relazione agli ambiti territoriali di riferimento, e financo a conformarla in nome della verifica e della protezione di concorrenti interessi generali collegati a una valutazione più¹ ampia delle esigenze diffuse sul territorio (sentenza n. 378 del 2000).

Anche dopo l’approvazione della riforma del Titolo V della Costituzione, infatti, questa Corte ha ribadito, con riguardo all’autonomia dei Comuni, che «essa non implica una riserva intangibile di funzioni, nè esclude che il legislatore competente possa modulare gli spazi dell’autonomia municipale a fronte di esigenze generali che giustifichino ragionevolmente la limitazione di funzioni giù  assegnate agli enti locali» (sentenza n. 160 del 2016).

Non sono mancate occasioni, inoltre, in cui questa Corte ha anche espressamente escluso che «il “sistema della pianificazione” assurga a principio così assoluto e stringente da impedire alla legge regionale – che è fonte normativa primaria sovraordinata rispetto agli strumenti urbanistici locali – di prevedere interventi in deroga a tali strumenti» (sentenza n. 245 del 2018; nello stesso senso, sentenza n. 46 del 2014).

La competenza concorrente in materia di governo del territorio, infatti, abilita fisiologicamente la legislazione regionale a intervenire nell’ambito di disciplina della pianificazione urbanistica; del resto, come correttamente ricorda la difesa della Regione e delle parti private, è la stessa norma che individua le funzioni fondamentali comunali a prevedere che rimangono ferme «le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione» (art. 14, comma 27, del d.l. n. 78 del 2010, come sostituito dall’art. 19, comma 1, lettera a, del d.l. n. 95 del 2012, come convertito).

12.5.- All’interno del delicato rapporto tra l’autonomia comunale e quella regionale, tuttavia, questa Corte ha avuto modo di precisare anche che «il potere dei comuni di autodeterminarsi in ordine all’assetto e alla utilizzazione del proprio territorio non costituisce elargizione che le regioni, attributarie di competenza in materia urbanistica siano libere di compiere» (sentenza n. 378 del 2000) e che la suddetta competenza regionale «non può mai essere esercitata in modo che ne risulti vanificata l’autonomia dei comuni» (sentenza n. 83 del 1997).

Su questo piano, è quindi richiesto uno scrutinio particolarmente rigoroso laddove la normativa regionale non si limiti a conformare, mediante previsioni normative alle quali i Comuni sono tenuti a uniformarsi, le previsioni urbanistiche nell’esercizio della competenza concorrente in tema di governo del territorio, quanto piuttosto comprima l’esercizio stesso della potestà  pianificatoria, come nel caso di specie, paralizzandola per un periodo temporale.

In questi casi, dove emerge come il punto di equilibrio tra regionalismo e municipalismo non sia stato risolto una volta per tutte dal riformato impianto del Titolo V della Costituzione, il giudizio di costituzionalità  non ricade tanto, in via astratta, sulla legittimità  dell’intervento del legislatore regionale, quanto, piuttosto, su una valutazione in concreto, in ordine alla «verifica dell’esistenza di esigenze generali che possano ragionevolmente giustificare le disposizioni legislative limitative delle funzioni giù  assegnate agli enti locali» (sentenza n. 286 del 1997).

Viene quindi in causa il variabile livello degli interessi coinvolti, cui ha riconosciuto specifica valenza costituzionale l’affermazione del principio di sussidiarietà  verticale sancito nell’art. 118 Cost., che porta questa Corte a valutare, nell’ambito di una funzione riconosciuta come fondamentale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., quanto la legge regionale toglie all’autonomia comunale e quanto di questa residua, in nome di quali interessi sovracomunali attua questa sottrazione, quali compensazioni procedurali essa prevede e per quale periodo temporale la dispone.

Il giudizio di proporzionalità  deve perciù² svolgersi, dapprima, in astratto sulla legittimità  dello scopo perseguito dal legislatore regionale e quindi in concreto con riguardo alla necessità , alla adeguatezza e al corretto bilanciamento degli interessi coinvolti.

Si tratta allora di verificare se la norma di cui all’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014 sia proporzionata rispetto al tipo di interessi coinvolti, e in particolare, in questo caso, rispetto alle finalità  affermate, su un piano più¹ generale, dalla stessa legge regionale in cui la norma s’inserisce. Se infatti emergesse che la sottrazione ai Comuni della potestà  pianificatoria, anzichè costituire il minimo mezzo utile per perseguire gli scopi del legislatore regionale, si ponesse in contraddizione con questi ultimi, si dovrebbe concludere che la norma verrebbe illegittimamente a incidere sulla funzione fondamentale allocata dal legislatore statale al livello locale.

12.6.- A questo riguardo si deve riscontrare innanzitutto che il livello regionale è strutturalmente quello più¹ efficace a contrastare il fenomeno del consumo di suolo, perchè in grado di porre limiti ab externo e generali alla pianificazione urbanistica locale: del resto proprio in questa direzione, come la Lombardia, si sono mosse anche altre Regioni, approvando leggi dirette a limitare il consumo del suolo.

Per questo profilo, quindi, lo scopo perseguito dal legislatore regionale rientra, senza dubbio, nell’ambito del legittimo esercizio della competenza regionale e di per sì© appare compatibile con la pianificazione urbanistica locale.

D’altro canto, tuttavia, la norma impugnata, precludendo ogni modifica al documento di piano quand’anche di carattere riduttivo, e perciù² volta a contenere il consumo di suolo, finisce per paralizzare la potestà  pianificatoria del Comune al di là  di quanto strettamente necessario a perseguire l’obiettivo, e anzi in contraddizione con quest’ultimo.

La suddetta norma impugnata, come si è visto, viene a bloccare diacronicamente la potestà  pianificatoria comunale, incidendo su uno dei suoi elementi più¹ rilevanti proprio ai fini del fenomeno che si vorrebbe limitare; è, infatti, il documento di piano, che contiene le scelte più¹ significative ai fini della trasformazione del territorio: le destinazioni d’uso, gli indici edificatori e le aree soggette a trasformazione (art. 8 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005).

Poco rileva, a tal fine, quanto evidenzia la difesa delle parti private, ovvero che, secondo la disciplina regionale, anche nel periodo transitorio, i Comuni rimangono comunque liberi di modificare il piano delle regole e il piano dei servizi del PGT.

Rimane fermo, in ogni caso, che cristallizzando i contenuti edificatori del documento di piano, la norma impugnata viene a sottrarre all’ente locale la possibilità  di esprimere un nuovo indirizzo politico amministrativo diretto, sia pure, alla riduzione del consumo di suolo.

E’ ben vero quanto ancora afferma la difesa delle stesse parti, ovvero che la norma censurata “non sceglie al posto” dei singoli Comuni lombardi, sostituendo cioè direttamente una specifica e diversa decisione regionale a quelle che questi hanno assunto, bensì produce solo l’effetto di mantenerli coerenti alla pianificazione territoriale che questi stessi hanno, in un determinato momento e fino all’entrata in vigore della legge regionale, compiuto.

Tuttavia, se da un lato è corretto affermare che, anche da questo punto di vista, i Comuni non vengono completamente spogliati di una loro funzione fondamentale, dall’altro è evidente che la norma impugnata, all’interno della complessiva funzione di pianificazione urbanistica comunale, ne ritaglia uno specifico contenuto, quello della potestas variandi e la sottrae ai Comuni, ritenendoli inidonei a svolgerla in nome di una esigenza di esercizio unitario rispondente a non ben definiti interessi generali.

Incidendo sul principio di inesauribilità  della funzione di pianificazione urbanistica, la norma regionale priva quindi l’ente locale di una quota rilevante della suddetta funzione fondamentale, che, al di là  di letture minimalistiche, è diretta, secondo l’orientamento ormai uniforme della giurisprudenza amministrativa, non solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli, ma anche allo sviluppo complessivo e armonico del territorio, nonchè a realizzare finalità  economico-sociali della comunità  locale, in attuazione di valori costituzionalmente tutelati (da ultimo, Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 9 maggio 2018, n. 2780, 22 febbraio 2017, n. 821 e 10 maggio 2012, n. 2710).

La rigidità  insita nella norma censurata è quindi tale da incidere in modo non proporzionato sull’autonomia dell’ente locale, non solo perchè impedisce la rivalutazione delle esigenze urbanistiche in precedenza espresse (che peraltro, in astratto, potevano anche provenire da maggioranze politiche locali diverse da quelle poi in carica), ma soprattutto perchè, al tempo stesso, la preclude quando questa sia rivolta alla protezione degli stessi interessi generali sottostanti alle finalità  di fondo della legge regionale e quindi coerenti con queste.

In sostanza, l’enunciato censurato, cristallizzando le scelte urbanistiche in vigore al momento dell’intervento del legislatore regionale, paradossalmente, comporta un giudizio di inadeguatezza del Comune a esercitare la potestas variandi anche quando questo intenda svolgerla nella stessa direzione dei principi di coordinamento fissati dal legislatore regionale, ma “in anticipo” rispetto alla prevista applicazione a regime.

La sola giustificazione a fondamento dell’esercizio unitario regionale della quota di funzione sottratta ai Comuni sembra allora essere quella – affermata dalla difesa regionale e da quella privata – di tutelare l’affidamento dei soggetti coinvolti al mantenimento di determinate previsioni urbanistiche. Tuttavia nemmeno tale argomento è dirimente all’interno del giudizio di proporzionalità , anzi si dimostra palesemente inconferente perchè in materia urbanistica tale affidamento è normalmente ritenuto tutelabile, dalla giurisprudenza amministrativa, solo a fronte di convenzioni giù  stipulate (Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 12 maggio 2016, n. 1907 e 7 novembre 2012, n. 5665, oltre alle pronunce richiamate supra); la norma in questione, invece, verrebbe a garantirlo in un momento molto anteriore rispetto a quello in cui matura un’aspettativa qualificata al mantenimento della destinazione urbanistica.

Nella valutazione di proporzionalità  deve essere considerata, inoltre, la durata della sottrazione della potestas variandi che la norma censurata impone ai Comuni: questa, come si è visto, non è assistita da un termine certo e congruo; il periodo della sottrazione risulta, infatti, in ultima analisi rimesso, per effetto del combinato disposto dei commi 4 e 9 dell’art. 5 della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, alla discrezionalità  della Regione nell’approvare l’adeguamento del PTR.

Infine, occorre anche considerare che a fronte della suddetta limitazione, che rende i Comuni meri esecutori di una valutazione compiuta dal livello di governo superiore, non viene prevista a favore dei primi alcuna possibilità  di una motivata interlocuzione con il secondo, in contrasto con quanto questa Corte ha affermato in ordine alla necessità  di «garantire agli stessi forme di partecipazione ai procedimenti che ne condizionano l’autonomia» (sentenza n. 126 del 2018).

Nemmeno, da ultimo, può acquistare consistenza l’argomento addotto dalla difesa della Regione in ordine alla necessità  di “fotografare” la situazione pianificatoria comunale, al fine di procedere con il PTR a indicare le soglie di riduzione assegnate ai singoli Comuni; dirimente al riguardo è quanto affermato dalla difesa dell’ANCI: quando lo stesso legislatore regionale, modificando la disciplina transitoria con la legge reg. Lombardia n. 16 del 2017, ha eliminato il vincolo di immodificabilità  delle previsioni espansive del documento di piano, si è dimostrato per tabulas che per l’integrazione del piano regionale non era nè necessario, nè rilevante conservare immutate le previsioni dei piani comunali.

12.7.- Si deve quindi concludere che la norma impugnata non supera, ai sensi del legittimo esercizio del principio di sussidiarietà  verticale, il test di proporzionalità  con riguardo all’adeguatezza e necessarietà  della limitazione imposta all’autonomia comunale in merito a una funzione amministrativa che il legislatore statale ha individuato come connotato fondamentale dell’autonomia comunale. Essa pertanto deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui non consente ai Comuni di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’ultimo periodo dell’art. 5, comma 4, della legge della Regione Lombardia 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Lombardia 26 maggio 2017, n. 16, recante «Modifiche all’articolo 5 della legge regionale 28 novembre 2014, n. 31 (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato)», nella parte in cui non consente ai Comuni di apportare varianti che riducono le previsioni e i programmi edificatori nel documento di piano vigente;

2) dichiara inammissibili le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 5, comma 9, della legge reg. Lombardia n. 31 del 2014, nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge reg. Lombardia n. 16 del 2017, sollevate, in riferimento agli artt. 5, 117, secondo comma, lettera p), e 118 della Costituzione, dal Consiglio di Stato, sezione quarta, con l’atto indicato in epigrafe.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 16/7/2019 n.179 proviene da Giustamm.

Pres. Corciulo, est. Di Vita

Sulla sospensione del provvedimento regionale di rideterminazione delle tariffe idriche

 
Pubblicato il 07/12/2016
N. 02020/2016 REG.PROV.CAU.
N. 05198/2016 REG.RIC.           

REPUBBLICA ITALIANA
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 5198 del 2016, proposto da:

Abc Acqua Bene Comune Napoli – Azienda Speciale, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Silvano Gravina C.F. GRVSVN47P14F839E, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Chiatamone, 55;

contro
Regione Campania, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Angelo Marzocchella C.F. MRZNGL70D24F839Y, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Regionale, in Napoli, via S. Lucia, 81; 
Commissario dell’Ente D’Ambito Napoli Volturno, Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas ed il Sistema Idrico, non costituiti in giudizio; 
nei confronti di
Acqua Campania s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Liccardo C.F. LCCFRC62E14F839G, Silvia Felicetti C.F. FLCSLV79H69H501G, Federico Sorrentino C.F. SRRFRC42M31H501A, con domicilio eletto presso Federico Liccardo in Napoli, via S. Lucia 20; 
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia,
del decreto n. 4 dell’ 8 agosto 2016 avente ad oggetto “EGA Regione Campania, predisposizione delle determinazioni tariffari del secondo periodo regolatorio”;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e di Acqua Campania s.p.a.;
Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;
Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 7 dicembre 2016 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto che il ricorso in epigrafe non appare destituito di giuridico fondamento, alla luce del disposto degli artt. 142, comma 3, e dell’art. 154, comma 4, del D.Lgs. n. 152/2006 che riservano agli enti locali, attraverso l’ente di governo dell’ambito individuato dall’art. 147 del Codice dell’Ambiente, la determinazione e modulazione delle tariffe all’utenza;
Considerato quindi che può essere accolta la domanda cautelare, con conseguente sospensione dell’efficacia dell’impugnato provvedimento;
Ritenuto di disporre la compensazione delle spese processuali tra le parti costituite;
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima):
– accoglie la domanda cautelare e, per l’effetto, sospende l’efficacia del provvedimento impugnato;
– fissa l’udienza pubblica per il giorno 10 maggio 2017;
– compensa tra le parti costituite le spese della presente fase cautelare.
La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 7 dicembre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Corciulo, Presidente FF
Ida Raiola, Consigliere
Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO
 
 

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Ordinanza sospensiva – 7/12/2016 n.2020 proviene da Giustamm.

Pres. Dongiovanni Est. Blanda

Va sospeso il provvedimento sanzionatorio di interdizione a conferire incarichi per tre mesi emesso dall’ANAC nei confronti del Presidente della Regione Calabria

Regioni ed enti locali –  Presidente Regione Calabria – ANAC – Interdizione a conferire incarichi per tre mesi – Provvedimento sanzionatorio – Va sospeso – Ragioni – Contraddittorietà

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III – Ordinanza – 5/11/2015 n.4850 proviene da Giustamm.

Pres. Dongiovanni, est. Blanda

Vanno sospese le sanzioni ANAC ex art. 18 D.Lgs. 39/2013 in caso di omessa valutazione di comportamenti dolosi o gravemente colposi. Fattispecie relativa alla sanzione dell’interdizione a conferire incarichi per tre mesi irrogata al Presidente della Regione Calabria

Pubblica amministrazione – Dirigenza – Incarico – Assegnazione da parte del Presidente Regionale – Cause di inconferibilità/incompatibilità – Omesso riscontro – Sanzioni ANAC ex art. 18 D.Lgs. 39/2013 – Applicabilità – Condizioni – Assenza di dolo o colpa grave – Conseguenze – Interdizione per il Presidente a conferire incarichi per tre mesi – Va sospesa 

N. 04850/2015 REG.PROV.CAU.

N. 12020/2015 REG.RIC.           

logo

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente
ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 12020 del 2015, proposto da:

Gerardo Mario Oliverio, rappresentato e difeso dagli avv.ti Oreste Morcavallo e Alfredo Gualtieri, con domicilio eletto presso il primo in Roma, Via Arno, 6;

contro
il Responsabile della Prevenzione della Corruzione della Regione Calabria, la Regione Calabria; l’Autorita’ Nazionale Anticorruzione, rappresentata e difesa dall’Avvocatura dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia,
del provvedimento prot. 5082/2015 di irrogazione della sanzione dell’interdizione a conferire incarichi amministrativi per la durata di mesi tre, comminata su segnalazione dell’Autorità Nazionale Anticorruzione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione;
Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;
Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2015 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato ad un sommario esame degli atti e delle deduzioni di causa che il provvedimento impugnato appare immune dalle censure in ordine alla sussistenza dei presupposti riguardanti l’impossibilità di configurare una sostanziale analogia tra la figura del direttore generale della ASP di Reggio Calabria e quella di Commissario straordinario, in quanto l’incarico di commissario straordinario sembra implicare lo svolgimento “in concreto” di funzioni esattamente corrispondenti a quelle del direttore generale attinenti alla gestione economico amministrativa dell’Azienda sanitaria;
che nel caso di specie dalla documentazione agli atti non sembra emergere alcuna evidente differenza tra le due figure sia in ordine al tipo di attività da svolgere, sia in relazione ai poteri attribuiti al commissario straordinario, posto che non si evincono signficative limitazioni alle attribuzioni conferite al dott. Gioffrè;
che pertanto la dichiarazione di nullità della delibera di Giunta regionale n. 83 del 20.3.2015 è stata assunta sulla base dei presupposti previsti dalla disciplina vigente;
Rilevato, tuttavia, quanto alla interdizione a conferire incarichi per la durata di tre mesi irrogata nei confronti del ricorrente, dell’art. 18, comma 2, del d.lgs. 39/2013, che il provvedimento sanzionatorio evidenzia una “manifesta” contraddizione tra le premesse (cfr. pag. 1 lett. a) in cui il responsabile per la prevenzione della corruzione e della trasparenza della Regione Calabria “ritiene di escludere un comportamento da dolo o colpa grave da parte del Presidente della Giunta Regionale ai sensi dell’art. 3 della l. 689/1981” e il provvedimento interdittivo in cui si da atto che l’incarico è stato conferito “senza esperire le necessarie verifiche in ordine all’assenza di cause di inconferibilità/incompatibilità del soggetto incaricando, essendo candidato a sindaco di un comune compreso del territorio dell’ASP di Reggio Calabria”;
che tale circostanza assume rilievo alla luce della nota dell’ANC n. 68 del 23.9.2015 in cui si invita il RPC della regione Calabria ad accertare “l’effettivo ricorrere e il grado della responsabilità soggettiva dell’organo che ha conferito l’incarico”.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) accoglie la domanda cautelare di sospensione del provvedimento impugnato nei limiti di cui in parte motiva e per l’effetto:
a) sospende il provvedimento di interdizione a carico del ricorrente;
b) fissa per la trattazione di merito del ricorso l’udienza pubblica del 4 maggio 2016.
Compensa il pagamento delle spese della presente fase cautelare.
La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Daniele Dongiovanni,    Presidente FF
Vincenzo Blanda,    Consigliere, Estensore
Achille Sinatra,    Consigliere
         
         
L’ESTENSORE        IL PRESIDENTE
         
         
         

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 05/11/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III – Ordinanza – 5/11/2015 n.4850 proviene da Giustamm.

Presidente Cassese, Redattore Cassese

Ambiente e territorio – Tutela del territorio – Art. 3, comma 28, della l.r. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013 – Rifiuti – Estrazione di materiale litoide – Materia così sottratta dal regime dei sottoprodotti disciplinato dal Codice dell’ambiente – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli articoli 4 e 5 della legge costituzionale n. 1 del 1963 e dell’articolo 117. Secondo comma, lettera s), Costituzione, in relazione all’articolo 185, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 – Illegittimità costituzionale;

Lavoro – Disoccupazione e mobilità – Art. 7, commi 1 e 2, della l.r. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013 – Categoria di spesa relativa all’utilizzo di disoccupati nell’ambito di “cantieri di lavoro” – Mancato rispetto dei principi statali di contenimento della spesa – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’articolo 117, terzo comma, Costituzione, in relazione all’art. 76, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133 – Illegittimità costituzionale;

Lavoro – Disoccupazione e mobilità – Art. 7, comma 3, della l.r. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013 – Categoria di spesa relativa all’utilizzo di disoccupati nell’ambito di “cantieri di lavoro” – Deroga al principio di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’articolo 117, terzo comma, Costituzione, in relazione all’art. 9, comma 28 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, dela legge 30 luglio 2010, n. 122 – illegittimità costituzionale;

Lavoro – Disciplina del rapporto di lavoro – Art. 10, comma 5 della l.r. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013 – Progressione professionale del personale regionale – Violazione del principio di coordinamento della finanza pubblica posto dall’art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010 – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010 – Illegittimità costituzionale.

Concorsi pubblici – Riserva di posti – Art. 10, commi 1 e 2 della l.r. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013 – Riserve di posti a personale interno nei concorsi pubblici banditi dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 4, comma 1, della legge costituzionale n. 1 del 1963 e degli artt. 3, 51 e 97 Costituzione – Cessata materia del contendere;

Autonomia e decentramento – Disciplina delle Regioni – Legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2013, n. 5, recante “disposizioni urgenti” in molteplici settori – Approvazione della legge avvenuta pochi giorni prima della scadenza del Consiglio regionale e oltre il 45° giorno antecedente la data delle nuove elezioni – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli articoli 12 e 14 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni), degli articoli 121 e 122 della Costituzione e dei principi fondamentali dell’ordinamento in tema di prorogatio, anche in relazione agli artt. 1 e 2 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 18 giugno 2007, n. 17 (Determinazione della forma di governo della Regione Friuli-Venezia Giulia e del sistema elettorale regionale, ai sensi dell’articolo 12 dello Statuto di autonomia), nonché del principio di leale collaborazione – Inammissibilità;

È costituzionalmente illegittimo l’art. 3, comma 28, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2013, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di attività economiche, tutela ambientale, difesa del territorio, gestione del territorio, infrastrutture, lavori pubblici, edilizia e trasporti, attività culturali, ricreative e sportive, relazioni internazionali e comunitarie, istruzione, corregionali all’estero, ricerca, cooperazione e famiglia, lavoro e formazione professionale, sanità pubblica e protezione sociale, funzione pubblica, autonomie locali, affari istituzionali, economici e fiscali generali);

è costituzionalmente illegittimo l’art. 7, commi 1, 2 e 3, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013;

è costituzionalmente illegittimo l’art. 10, comma 5, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013;

è cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, commi 1 e 2, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 4, primo comma, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) e agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;

è inammissibile la questione di legittimità costituzionale della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli artt. 12 e 14 della legge costituzionale n. 1 del 1963, alla legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle regioni), agli artt. 121 e 122 della Costituzione, nonché ai principi fondamentali dell’ordinamento in tema di prorogatio, anche in relazione agli artt. 1 e 2 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 18 giugno 2007, n. 17 (Determinazione della forma di governo della Regione Friuli-Venezia Giulia e del sistema elettorale regionale, ai sensi dell’articolo 12 dello Statuto di autonomia), con il ricorso indicato in epigrafe;

è manifestamente inammissibile la questione di legittimità costituzionale della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento al principio di leale collaborazione, con il ricorso indicato in epigrafe.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori: Presidente: Sabino CASSESE; Giudici : Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2013, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di attività economiche, tutela ambientale, difesa del territorio, gestione del territorio, infrastrutture, lavori pubblici, edilizia e trasporti, attività culturali, ricreative e sportive, relazioni internazionali e comunitarie, istruzione, corregionali all’estero, ricerca, cooperazione e famiglia, lavoro e formazione professionale, sanità pubblica e protezione sociale, funzione pubblica, autonomie locali, affari istituzionali, economici e fiscali generali) e, in via subordinata, degli artt. 3, comma 28, 7, commi 1, 2 e 3, 10, commi 1, 2 e 5, della stessa legge, promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 7-11 giugno 2013, depositato in cancelleria il 13 giugno 2013 ed iscritto al n. 69 del registro ricorsi 2013.

Visto l’atto di costituzione della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia;
udito nell’udienza pubblica del 20 maggio 2014 il Giudice relatore Sabino Cassese;
uditi l’avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato il 7-11 giugno 2013, depositato il 13 giugno 2013 e iscritto al registro ricorsi n. 69 del 2013, ha impugnato la legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2013, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di attività economiche, tutela ambientale, difesa del territorio, gestione del territorio, infrastrutture, lavori pubblici, edilizia e trasporti, attività culturali, ricreative e sportive, relazioni internazionali e comunitarie, istruzione, corregionali all’estero, ricerca, cooperazione e famiglia, lavoro e formazione professionale, sanità pubblica e protezione sociale, funzione pubblica, autonomie locali, affari istituzionali, economici e fiscali generali), per violazione degli artt. 12 e 14 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni), degli art. 121 e 122 della Costituzione e dei principi fondamentali dell’ordinamento in tema di prorogatio, anche in relazione agli artt. 1 e 2 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 18 giugno 2007, n. 17 (Determinazione della forma di governo della Regione Friuli-Venezia Giulia e del sistema elettorale regionale, ai sensi dell’articolo 12 dello Statuto di autonomia), nonché per violazione del principio di leale collaborazione.
1.1.– In via subordinata, il Presidente del Consiglio dei ministri ha altresì impugnato alcune specifiche disposizioni della predetta legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013 e in particolare: l’art. 3, comma 28, per violazione degli artt. 4 e 5 della legge costituzionale n. 1 del 1963 e dell’art. 117, comma 2, lettera s), Cost., in relazione all’art. 185, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale); l’art. 7, commi 1 e 2, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 76, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133; l’art. 7, comma 3, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122; l’art. 10, commi 1 e 2, per violazione dell’art. 4, comma 1, della legge cost. n. 1 del 1963 e degli artt. 3, 51 e 97 Cost.; l’art. 10, comma 5, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010.
2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, innanzitutto, impugnato l’intera legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013.
2.1.– In primo luogo, essa sarebbe stata approvata dal consiglio regionale in regime di prorogatio e, quindi, in un periodo nel quale tale organo avrebbe avuto poteri limitati all’ordinaria amministrazione, cioè all’adozione di determinazioni del tutto urgenti o indispensabili, quali invece non si rinverrebbero nelle disposizioni della legge censurata.
L’Avvocatura generale dello Stato premette, richiamando la sentenza n. 68 del 2010 di questa Corte, che il generale istituto della prorogatio, in quanto principio fondamentale ricavabile dalla Carta costituzionale, «è volto a contemperare la esigenza di continuità funzionale dell’Ente (che non può rimanere del tutto inattivo in prossimità delle nuove elezioni) con il principio di rappresentatività (per cui l’organo in scadenza è ovviamente “depotenziato”)»; tale contemperamento si realizzerebbe consentendo all’organo in regime di prorogatio di continuare ad esercitare i propri poteri limitatamente alle «determinazioni del tutto urgenti o indispensabili», per evitare che, altrimenti, «l’adozione di atti in prossimità della scadenza del mandato possa rischiare di essere interpretata […] come una forma di captatio benevolentiae nei confronti degli elettori». Ciò premesso, la difesa statale rileva che l’art. 2 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 17 del 2007, che ai sensi dell’art. 12 dello statuto speciale è approvata a maggioranza assoluta e disciplina la forma di governo regionale, dispone espressamente che «i poteri del Consiglio regionale […] sono prorogati, per l’ordinaria amministrazione, sino all’insediamento del nuovo Consiglio». In mancanza di espressa indicazione, l’Avvocatura generale dello Stato ritiene di poter individuare il momento a partire dal quale i poteri del Consiglio regionale devono intendersi prorogati per la sola ordinaria amministrazione, in via analogica, sulla base di altre disposizioni normative. A tal fine rileverebbe, secondo la difesa statale, l’art. 14 dello Statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia Giulia, secondo cui il decreto di indizione delle elezioni del nuovo consiglio regionale deve essere pubblicato non oltre il quarantacinquesimo giorno antecedente la data stabilita per la votazione (che a sua volta deve essere fissata fra la quarta domenica precedente e la seconda domenica successiva al compimento del quinquennio di durata in carica). Tale disposizione sarebbe, secondo il ricorrente, «analoga, quanto ai suoi contenuti», all’art. 3 della legge 17 febbraio 1968, n. 108 (Norme per la elezione dei Consigli regionali delle Regioni a statuto normale), che, nel regolare le elezioni dei Consigli regionali delle Regioni a statuto ordinario, chiariva che essi «esercitano le loro funzioni fino al 46° giorno antecedente alla data delle elezioni per la loro rinnovazione». L’Avvocatura generale dello Stato inoltre richiama previsioni analoghe – volte cioè ad attribuire ai Consigli regionali, a partire dal quarantacinquesimo giorno antecedente la data delle elezioni, poteri limitati agli atti indifferibili ed urgenti – contenute nell’art. 9 della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta 7 agosto 2007, n. 21 (Disposizioni in materia di modalità di elezione del Presidente della Regione e degli Assessori, di presentazione e di approvazione della mozione di sfiducia e di scioglimento del Consiglio regionale), nell’art. 29, comma 2, della legge regionale statutaria 8 marzo 2005, n. 1( Statuto della la Regione Marche), nonché nell’art. 38, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali).
Dall’insieme delle citate previsioni normative, l’Avvocatura generale dello Stato ritiene di poter trarre un principio generale dell’ordinamento secondo cui il consiglio regionale entra in regime di prorogatio «a ridosso dello svolgimento delle elezioni, in un momento (dies a quo) che può essere individuato con la pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali, ovvero con lo scoccare dei quarantacinque giorni prima della scadenza del mandato ovvero delle elezioni».
Da ciò deriverebbe, secondo la difesa statale, che la legge censurata, asseritamente approvata l’8 aprile 2013, cioè appena tredici giorni prima dello svolgimento delle elezioni, indette per il 21 e 22 aprile, sarebbe stata adottata in regime di prorogatio, in assenza dei requisiti di urgenza e indifferibilità che avrebbero potuto giustificarne l’approvazione in prossimità dell’elezione del nuovo consiglio. Al contrario, ad avviso dell’Avvocatura generale dello Stato, sia la struttura della legge, «consistente in una specie di previsione omnibus volta a regolamentare aspetti del tutto eterogenei», sia il contenuto delle sue disposizioni, che prevedono una «amplissima concessione di contributi» e «norme di carattere “ordinamentale” che per definizione non possono non essere eccedenti l’ordinaria amministrazione», legittimerebbero il dubbio che si tratti di un intervento legislativo con finalità di captatio benevolentiae degli elettori e di sottrazione di poteri al consiglio regionale entrante. Ciò in «palese contrasto con il principio costituzionalmente tutelato della rappresentatività e con il rispetto della volontà del corpo elettorale».
2.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, inoltre, impugnato l’intera legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013 anche per violazione del principio di leale collaborazione, in ragione della «tecnica redazionale» con la quale la legge stessa è stata predisposta, in «palese contrasto con il “manuale regionale di regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi”, approvato dall’ufficio di presidenza dello stesso consiglio regionale. Ciò avrebbe reso «estremamente difficoltoso anche comprendere l’effettiva portata di molte fra le eterogenee disposizioni contenute nella legge ai fini della impugnazione nei ristretti termini previsti».
3.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, in via subordinata, ha impugnato singole disposizioni contenute nella legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013.
3.1.– In primo luogo, è impugnato l’art. 3, comma 28, che ha sostituito l’art. 37-bis, comma 1, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 3 luglio 2002, n. 16 (Disposizioni relative al riassetto organizzativo e funzionale in materia di difesa del suolo e di demanio idrico) con il seguente «1. Gli interventi di cui all’articolo 37, comma 1-bis, che comportano l’estrazione e l’asporto di materiale litoide sono considerati interventi di manutenzione ordinaria e non sono subordinati a vincoli da parte degli strumenti urbanistici. Il materiale litoide conseguente a tali interventi, sottoposto al pagamento di canone, costituisce materia prima e pertanto non è assoggettato al regime dei sottoprodotti di cui all’articolo 184-bis del decreto legislativo 152/2006 e alle regole del decreto ministeriale 10 agosto 2012, n. 161 (Regolamento recante la disciplina dell’utilizzazione delle terre e rocce da scavo)».
Tale disposizione, ad avviso del ricorrente, interverrebbe in una materia – la «tutela dell’ambiente» – che non rientra nella competenza esclusiva o concorrente della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ai sensi degli artt. 4 e 5 dello statuto speciale, appartenendo, invece, alla competenza esclusiva dello Stato, in base all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Inoltre, la disposizione regionale censurata, nel qualificare il «materiale litoide» come materia prima sottratta al regime di cui all’art. 184-bis del d.lgs. n. 152 del 2006, si porrebbe in contrasto con l’art. 185, comma 4, del medesimo decreto, a mente del quale «Il suolo escavato non contaminato e altro materiale allo stato naturale, utilizzati in siti diversi da quelli in cui sono stati escavati, devono essere valutati ai sensi, nell’ordine, degli articoli 183, comma 1, lettera a), 184-bis e 184-ter».
3.2.– In secondo luogo, è censurato l’art. 7, commi 1 e 2, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008.
Le disposizioni regionali impugnate, nel modificare i commi 27 e 28-bis dell’art. 12 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 30 dicembre 2008, n. 17 (Disposizioni per la formazione del bilancio pluriennale ed annuale della Regione – Legge finanziaria 2009), escludono le maggiori spese di personale connesse a nuove assunzioni relative alla realizzazione di cantieri di lavoro di cui alla legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 31 dicembre 2012, n. 27 (Disposizioni per la formazione del bilancio pluriennale e annuale – Legge finanziaria 2013) dal calcolo dei limiti di spesa per il personale previsti dal predetto art. 12 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 17 del 2008.
Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, ciò si porrebbe in contrasto con l’art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, che dispone quanto segue: «E’ fatto divieto agli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 50 per cento delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 40 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente. Ai soli fini del calcolo delle facoltà assunzionali, l’onere per le assunzioni del personale destinato allo svolgimento delle funzioni in materia di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale è calcolato nella misura ridotta del 50 per cento; le predette assunzioni continuano a rilevare per intero ai fini del calcolo delle spese di personale previsto dal primo periodo del presente comma». Tale disposizione, ad avviso del ricorrente, porrebbe principi fondamentali in materia di finanza pubblica, come riconosciuto da questa Corte con la sentenza n. 217 del 2012, che vincolano anche le Regioni a statuto speciale e che sarebbero stati violati dalle norme regionali impugnate.
3.3.– In terzo luogo, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato anche il comma 3 dell’art. 7 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010.
La disposizione regionale censurata, nel modificare l’art. 13, comma 16, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 30 dicembre 2009, n. 24 (Disposizioni per la formazione del bilancio pluriennale e annuale della Regione – Legge finanziaria 2010), ha introdotto una ulteriore ipotesi di deroga, relativa alla realizzazione di cantieri di lavoro di cui all’art. 9, commi da 127 a 137, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 27 del 2012, al limite massimo di assunzioni fissato dal predetto art. 13 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 24 del 2009, pari ad un «contingente di personale la cui spesa annua onnicomprensiva non superi il 20 per cento di quella relativa alle cessazioni di personale a tempo indeterminato avvenute nel corso dell’esercizio precedente e non già riutilizzata nel corso dell’esercizio stesso».
Ad avviso del ricorrente, tale previsione normativa si porrebbe in contrasto con i principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica posti dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010. Quest’ultima disposizione, infatti, secondo l’Avvocatura generale dello Stato, stabilirebbe che le amministrazioni regionali «possono avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009», ammettendo deroghe solo a partire dal 2013, per le assunzioni necessarie a garantire determinate funzioni e nel limite della spesa complessiva sostenuta nel 2009. La disposizione regionale censurata, ad avviso della difesa statale, violerebbe tale disciplina di principio, «nella parte in cui estende le possibilità di deroga a casi diversi da quelli consentiti dalla disposizione statale, consentendo assunzioni senza il rispetto dei limiti della “stretta necessità” di garantire le funzioni, senza limitare l’applicazione “a decorrere dal 2013” e ignorando il tetto di spesa».
3.4.– In quarto luogo, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 10, commi 1 e 2, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013, per violazione dell’art. 4, comma 1, della legge cost. n. 1 del 1963 e degli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione.
Tali disposizioni regionali, ad avviso della difesa statale, consentirebbero alla Regione di bandire concorsi pubblici con riserva al personale interno di una quota di posti superiore al 50 per cento, così derogando in maniera inammissibile al principio di accesso all’impiego pubblico mediante procedure concorsuali aperte.
3.5.– Viene impugnato, infine, l’art. 10, comma 5, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010.
Secondo la difesa statale, la disposizione regionale censurata, nel richiamare le norme del contratto collettivo integrativo relative alle progressioni orizzontali e al conferimento delle posizioni economiche, violerebbe il principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica posto dall’art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010, nella parte in cui essa «non precisa che il conferimento delle dette posizioni può avere esclusivamente effetti giuridici», come disposto dalla predetta disciplina statale interposta.
4.– Con atto depositato in data 18 luglio 2013, si è costituita in giudizio la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, chiedendo il rigetto del ricorso. La Regione ritiene inammissibili o infondate sia le censure rivolte all’intera legge impugnata, sia quelle avanzate contro specifiche disposizioni della stessa.
4.1.– Quanto alle prime, la Regione resistente esclude che legge censurata sia nel suo complesso illegittima per essere stata approvata dal Consiglio regionale in regime di prorogatio, o comunque in condizione di attenuazione dei propri poteri, o per essere stata adottata con tecnica redazionale suscettibile di violare il principio di leale collaborazione.
4.1.1.– La difesa regionale rileva, innanzitutto, che, ai sensi dell’art. 14 dello statuto del Friuli-Venezia Giulia, il «Consiglio regionale è eletto per cinque anni», decorrenti dalla data delle elezioni e che, pertanto, il consiglio regionale eletto il 13 e 14 aprile 2008 è scaduto il 14 aprile 2013, data oltre la quale potrebbe parlarsi di regime di prorogatio. Ma la legge censurata – osserva ancora la difesa regionale – è stata approvata il 21 marzo 2013, cioè «ben prima della scadenza dei cinque anni» e quindi «dal Consiglio regionale ancora nel quadro della propria durata ordinaria». A sostegno della propria tesi, la Regione autonoma richiama la giurisprudenza di questa Corte, secondo cui l’istituto della prorogatio «riguarda solo l’esercizio dei poteri nell’intervallo fra la scadenza, naturale o anticipata, di tale mandato, e l’entrata in carica del nuovo organo eletto» (sentenza n. 196 del 2003). Tale pronuncia confermerebbe che non può parlarsi di prorogatio con riferimento al periodo antecedente alla scadenza del mandato. Nello stesso senso deporrebbero anche l’art. 61, secondo comma, Cost., nonché gli artt. 2 e 3 del decreto-legge 16 maggio 1994, n. 293 (Disciplina della proroga degli organi amministrativi), convertito, con modificazioni, dall’art. 1. Comma 1, della legge 15 luglio 1994, n. 444.
4.1.2.– La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia contesta anche, più in generale, che la legge regionale censurata sia stata approvata da un Consiglio regionale con poteri “attenuati”, in considerazione dell’imminente svolgimento delle elezioni per il rinnovo del Consiglio stesso. Ad avviso della difesa regionale, infatti, il principio posto dall’art. 3, comma 2, della legge 17 febbraio 1968, n. 108 (Norme per la elezione dei Consigli regionali delle Regioni a statuto normale), secondo cui i Consigli regionali «esercitano le loro funzioni fino al 46° giorno antecedente alla data delle elezioni per la loro rinnovazione», si applicherebbe soltanto alle Regioni a statuto ordinario e, peraltro, solo in mancanza di disciplina statutaria. Al contrario, per le Regioni a statuto speciale, troverebbe applicazione l’art. 4 della legge costituzionale 23 febbraio 1972, n. 1 (Modifica del termine stabilito per la durata in carica dell’Assemblea regionale siciliana e dei Consigli regionali della Sardegna, della Valle d’Aosta, del Trentino-Alto Adige, del Friuli-Venezia Giulia), che non solo non attenuava i poteri del consiglio prima della scadenza, ma al contrario li prorogava anche oltre la scadenza. In ogni caso, la difesa regionale osserva che, ora, la materia, rientrando nella «forma di governo», è regolata, per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, dalla «legge statutaria» n. 17 del 2007, la quale prevede espressamente (art. 2) che i poteri del Consiglio regionale siano prorogati, per l’ordinaria amministrazione, fino all’insediamento del nuovo consiglio, mentre non prevede alcuna attenuazione dei poteri consiliari prima della scadenza. Né si potrebbe giungere a diversa conclusione, secondo la difesa regionale, invocando la sentenza n. 68 del 2010 di questa Corte, con la quale sono state dichiarate illegittime due leggi regionali che, a differenza di quella impugnata nel presente giudizio, erano state effettivamente approvate in regime di prorogatio, cioè dopo lo scioglimento del Consiglio regionale.
4.1.3.– Quanto all’asserita violazione del principio di leale collaborazione, in ragione della tecnica redazionale impiegata per l’elaborazione della legge impugnata, la difesa regionale eccepisce l’inammissibilità, e comunque l’infondatezza, della censura, osservando: che il “manuale regionale di regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi” non può essere assunto a parametro di legittimità costituzionale; che comunque il ricorso non illustra perché e in quali parti la legge regionale contrasterebbe con tale manuale; che il principio di leale collaborazione non si applica ai procedimenti legislativi e non riguarda le regole di drafting; che, in ogni caso, il rilievo è generico.
4.2.– Relativamente alle censure riferite a specifiche disposizioni della legge impugnata, la Regione resistente eccepisce, innanzitutto, l’infondatezza di quelle riferite all’art. 7, commi 1, 2 e 3, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013.
4.2.1.– Ad avviso della difesa regionale, i primi due commi dell’art. 7 della legge impugnata non violerebbero l’art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, che rappresenterebbe un parametro interposto inconferente. Tale disposizione statale riguarderebbe, infatti, le assunzioni di personale a tempo indeterminato, mentre le fattispecie cui si riferiscono le disposizioni regionali, relative all’utilizzo di disoccupati nei cantieri di lavoro, non concernerebbero assunzioni in senso proprio e, comunque, non costituirebbero assunzioni a tempo indeterminato. Inoltre, le norme regionali impugnate riguarderebbero la limitazione della spesa per il personale, mentre la disposizione statale evocata quale parametro interposto si riferirebbe alle assunzioni: le prime, pertanto, non pregiudicherebbero in alcun modo l’applicazione della seconda. Infine, l’art. 7, comma 2, inciderebbe sui limiti alla spesa di personale degli enti non sottoposti alle regola del patto di stabilità interno, mentre la norma statale, evocata come parametro interposto, presupporrebbe l’assoggettamento degli enti locali al patto di stabilità.
4.2.2.– È infondata, secondo la Regione autonoma, anche la censura riferita all’art. 7, comma 3, della legge impugnata, in relazione all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010. La difesa regionale rileva, innanzitutto, che la stessa norma statale precisa che le disposizioni in essa dettate «costituiscono principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano le regioni, le province autonome, gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale», con la conseguenza che il limite alle assunzioni indicato dalla disposizione statale non sarebbe «direttamente operativo per le Regioni speciali». Inoltre, la Regione resistente eccepisce che il limite cui deroga la disposizione censurata è diverso da quello posto dalla norma statale evocata quale parametro interposto: la disciplina regionale limiterebbe tutte le assunzioni, ponendo un limite del 20 per cento riferito alle sole cessazioni di personale a tempo indeterminato, mentre la norma statale limiterebbe le sole assunzioni a tempo determinato o con contratto di collaborazione coordinata e continuativa ponendo un limite del 50 per cento della spesa sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009; non avrebbe pertanto senso lamentare le difformità della norma regionale rispetto a quella statale, dal momento che la prima si muoverebbe in un contesto diverso di limitazioni alle assunzioni, senza pregiudicare l’applicazione della seconda. La difesa regionale aggiunge che la norma statale indicata come parametro interposto pone limiti alla instaurazione di rapporti di lavoro, mentre la norma regionale si riferisce ad una fattispecie – l’utilizzo di soggetti disoccupati nei cantieri di lavoro – che non dà luogo ad un rapporto di lavoro, ed eccepisce, altresì, la specifica infondatezza della censura relativa alla mancata limitazione temporale della deroga «a decorrere dal 2013», osservando che la legge impugnata è stata pubblicata il 10 aprile 2013.
4.2.3.– La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia eccepisce poi che le censure relative all’art. 7, commi 1, 2 e 3, sono infondate anche sulla base di un diverso ordine di argomentazioni.
Innanzitutto, gli artt. 76, comma 7, del d.l. n. 122 del 2008, e 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, indicati come parametri interposti, porrebbero divieti puntuali e non temporanei e, dunque, alla luce della giurisprudenza costituzionale, sarebbero «inidonei ad assurgere a principi fondamentali di coordinamento finanziario».
Inoltre, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, così come questa Corte avrebbe riconosciuto in recenti pronunce, riferite ad altre Regioni a statuto speciale (sentenze n. 151, n. 173 e n. 215 del 2012), non sarebbe soggetta ai vincoli finanziari posti dallo Stato, in quanto essa concorrerebbe al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica nei modi previsti dalla legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato–legge di stabilità 2011), che hanno recepito l’Accordo di Roma del 29 ottobre 2010 e, segnatamente, secondo quanto disposto dall’art. 1, comma 132, della predetta legge, secondo cui «Per gli esercizi 2011, 2012 e 2013, le regioni a statuto speciale, escluse la regione Trentino-Alto Adige e le province autonome di Trento e di Bolzano, concordano, entro il 31 dicembre di ciascun anno precedente, con il Ministro dell’economia e delle finanze il livello complessivo delle spese correnti e in conto capitale, nonché dei relativi pagamenti, in considerazione del rispettivo concorso alla manovra, determinato ai sensi del comma 131». Più in generale, lo Stato non potrebbe «vincolare unilateralmente la spesa regionale, tanto più per voci specifiche di spesa», in quanto i rapporti finanziari fra Stato e Regioni ad autonomia speciale sarebbero dominati dal metodo dell’accordo, di cui rappresentano espressione anche le norme della citata legge n. 220 del 2010 che attribuiscono alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia il potere di coordinamento finanziario rispetto agli enti locali del proprio territorio, che costituiscono il cosiddetto «sistema regionale integrato».
4.3.– Secondo la Regione resistente Friuli-Venezia Giulia, le censure relative all’art. 10, commi 1 e 2, della legge impugnata sono infondate, in quanto si basano su un equivoco. La disciplina regionale censurata deve, infatti, interpretarsi, secondo la difesa regionale, nel senso che le riserve di posti nei concorsi pubblici, da essa previste sia per le progressioni di personale in servizio, sia per la stabilizzazione di personale a tempo determinato, possono interessare un numero complessivo di posti comunque non superiore al 50 per cento di quelli messi a concorso.
4.4.– Infine, ad avviso della Regione autonoma, sono infondate anche le censure riferite all’art. 10, comma 5, della legge impugnata, in relazione all’art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010. Innanzitutto, tale norma statale, secondo la difesa regionale, limitando una specifica voce di spesa, non esprimerebbe un vero principio di coordinamento della finanza pubblica e, ove pure lo esprimesse, esso non vincolerebbe comunque la Regione, la quale concorre al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica nei modi previsti dalla legge n. 220 del 2010 e nel rispetto del principio dell’accordo. In secondo luogo, la norma regionale censurata riguarderebbe graduatorie di progressioni orizzontali riferite agli anni 2008 e 2010, mentre la norma interposta statale si riferisce alle progressioni di carriera «disposte negli anni 2011, 2012 e 2013»: il diverso ambito temporale delle due disposizioni escluderebbe dunque il contrasto fra le stesse. Né, secondo la difesa regionale, la disposizione censurata potrebbe dichiararsi illegittima in ragione della circostanza che l’art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010 è stato ricondotto da questa Corte alla competenza esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile» (sentenze n. 3 del 2013 e n. 215 del 2012), atteso che la censura prospettata nel ricorso invoca solo l’art. 117, terzo comma, Cost. e, in base al principio della corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato, la norma impugnata non può essere annullata in base ad altro parametro non invocato.
5.– In prossimità dell’udienza, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha depositato una memoria, insistendo per il rigetto del ricorso e precisando, in particolare, con riferimento alla questione relativa all’art. 10, commi 1 e 2, della legge regionale censurata, che l’art. 12, comma 29, lettera b) della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 26 luglio 2013, n. 6 (Assestamento del bilancio 2013 e del bilancio pluriennale per gli anni 2013-2015 ai sensi dell’articolo 34 della legge regionale n. 21/2007), ha aggiunto a tale disposizione un comma 2-bis, che chiarisce che «Il numero di posti complessivamente riservati nei concorsi pubblici ai sensi del comma 1 e della lettera a) del comma 2, non può, comunque, essere superiore al 50 per cento di quello dei posti messi a concorso».
6.– Nello stesso giorno in cui si è svolta l’udienza pubblica, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha depositato una dichiarazione, firmata dal direttore del servizio organizzazione, formazione, valutazione e relazioni sindacali della medesima Regione, con la quale si «attesta che la norma contenuta nell’art. 10, commi 1 e 2 della legge regionale n. 5 del 2013 non ha avuto applicazione se non dopo l’entrata in vigore delle modifiche apportate alla medesima norma con l’art. 12, comma 29, lett. b) della legge regionale n. 6 del 2013».

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato il 7-11 giugno 2013, depositato il 13 giugno 2013 e iscritto al registro ricorsi n. 69 del 2013, ha impugnato la legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2013, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di attività economiche, tutela ambientale, difesa del territorio, gestione del territorio, infrastrutture, lavori pubblici, edilizia e trasporti, attività culturali, ricreative e sportive, relazioni internazionali e comunitarie, istruzione, corregionali all’estero, ricerca, cooperazione e famiglia, lavoro e formazione professionale, sanità pubblica e protezione sociale, funzione pubblica, autonomie locali, affari istituzionali, economici e fiscali generali), nell’intero testo, per violazione degli artt. 12 e 14 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni), degli artt. 121 e 122 della Costituzione e dei principi fondamentali dell’ordinamento in tema di prorogatio, anche in relazione agli artt. 1 e 2 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 18 giugno 2007, n. 17 (Determinazione della forma di governo della Regione Friuli-Venezia Giulia e del sistema elettorale regionale, ai sensi dell’articolo 12 dello Statuto di autonomia), nonché per violazione del principio di leale collaborazione.
1.1.– In via subordinata, il Presidente del Consiglio dei ministri ha altresì impugnato alcune specifiche disposizioni della predetta legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013, che riguardano materie e oggetti diversificati. Sono oggetto di censura, in particolare: l’art. 3, comma 28, per violazione degli artt. 4 e 5 della legge cost. n. 1 del 1963 e dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione all’art. 185, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale); l’art. 7, commi 1 e 2, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 76, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133; l’art. 7, comma 3, per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122; l’art. 10, commi 1 e 2, per violazione dell’art. 4, comma 1, della legge cost. n. 1 del 1963 e degli artt. 3, 51 e 97 Cost.; l’art. 10, comma 5, per violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010.
2.– Le censure riferite all’intero testo della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013 sono inammissibili, per le ragioni e nei termini di séguito precisati.
2.1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, con un’unica e articolata censura, lamenta, in sostanza, che la legge impugnata sarebbe stata approvata dal Consiglio regionale successivamente al decreto di indizione delle elezioni e a ridosso della data di svolgimento delle stesse, in assenza dei presupposti di urgenza e indifferibilità che giustificherebbero un simile intervento legislativo nel periodo in questione. Ciò si porrebbe in contrasto, ad avviso del ricorrente, con diversi parametri costituzionali.
Innanzitutto, e principalmente, sarebbero violati i principi generali dell’ordinamento in tema di prorogatio e, in particolare, l’art. 2 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 17 del 2007, adottata ai sensi dell’art. 12 della legge cost. n. 1 del 1963, che limita espressamente i poteri del Consiglio regionale, in regime di prorogatio, alla sola ordinaria amministrazione: «I poteri del Consiglio regionale […] sono prorogati, per l’ordinaria amministrazione, sino all’insediamento dei relativi nuovi organi».
Deve in proposito osservarsi che l’istituto della prorogatio, come ha chiarito questa Corte, riguarda, in termini generali, fattispecie in cui «coloro che sono nominati a tempo a coprire uffici rimangono in carica, ancorché scaduti, fino all’insediamento dei successori» (sentenza n. 208 del 1992). Con specifico riferimento agli organi elettivi, e segnatamente ai consigli regionali, questa Corte ha poi chiarito che «L’istituto della prorogatio […] non incide […] sulla durata del mandato elettivo, ma riguarda solo l’esercizio dei poteri nell’intervallo fra la scadenza, naturale o anticipata, di tale mandato, e l’entrata in carica del nuovo organo eletto» (sentenza n. 196 del 2003). È pacifico, pertanto, che l’istituto in esame presuppone la scadenza, naturale o anticipata, del mandato del titolare dell’organo. Prima di tale scadenza, non vi può essere prorogatio.
Tuttavia, il Presidente del Consiglio dei ministri non lamenta affatto che la legge censurata sia stata approvata dal Consiglio regionale dopo la scadenza del proprio mandato. Al contrario, lo stesso Presidente del Consiglio dei ministri afferma esplicitamente, in particolare al punto 1.5. del ricorso, che «il Consiglio regionale della Regione-Friuli Venezia Giulia è […] cessato con il decorso del quinquennio, al 13 aprile 2013», ovvero dopo l’approvazione delle legge impugnata (avvenuta, peraltro, in data 21 marzo 2013 e non già in data 8 aprile 2013, come erroneamente riportato nell’atto introduttivo del presente giudizio). Pertanto, la censura è inammissibile, nella misura in cui invoca, quali parametri di legittimità costituzionale, norme e principi che riguardano la prorogatio: tali parametri non sono pertinenti, perché attengono a fattispecie strutturalmente diverse da quella cui, nella stessa prospettazione del ricorrente, la censura si riferisce.
Neppure è pertinente il richiamo al diverso principio della cosiddetta «prescadenza» dell’organo elettivo, quale previsto, in particolare, dall’art. 3, comma 2, della legge 17 febbraio 1968, n. 108 (Norme per la elezione dei Consigli regionali delle Regioni a statuto normale). Tale disposizione– che era applicabile alle sole Regioni a statuto ordinario prima dell’entrata in vigore della legge cost. n. 1 del 1999 e ha successivamente conservato efficacia fino a quando sostituita dagli statuti regionali, divenuti competenti– stabilisce che i Consigli regionali «esercitano le loro funzioni fino al 46° giorno antecedente alla data delle elezioni per la loro rinnovazione» ed è stata interpretata da questa Corte nel senso che i consigli regionali, a partire da tale data e «fino alla loro cessazione […] dispongono di poteri attenuati confacenti alla loro situazione di organi in scadenza, analoga, quanto a intensità di poteri, a quella degli organi legislativi in prorogatio» (sentenza n. 468 del 1991; successivamente, sentenza n. 515 del 1995).
Tuttavia, contrariamente a quanto affermato dal Presidente del Consiglio dei ministri, l’art. 14 dello Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, invocato sotto tale profilo dal ricorrente come parametro, non pone un simile principio. Tale disposizione statutaria fissa, infatti, la durata in carica del Consiglio regionale e stabilisce come e quando le elezioni debbano svolgersi e debbano essere indette, prevedendo, in particolare, che il «decreto di indizione delle elezioni deve essere pubblicato non oltre il quarantacinquesimo giorno antecedente la data stabilita per la votazione». Ma la norma non concerne eventuali limiti ai poteri del Consiglio regionale nella fase successiva al decreto di indizione delle elezioni, per cui anch’essa costituisce un parametro costituzionale non pertinente rispetto alla censura prospettata dal ricorrente, la quale si rivela, anche per questo profilo, inammissibile. Né, del resto, siffatti limiti ai poteri del Consiglio regionale possono essere ricavati in via interpretativa da questa Corte, non essendo rinvenibile, nell’ordinamento della Regione Friuli-Venezia Giulia e, segnatamente, nella legge regionale che determina la forma di governo della Regione ai sensi dell’art. 12 dello Statuto del Friuli-Venezia Giulia, una regolamentazione dei poteri del Consiglio regionale nell’ipotesi in cui, nella fase pre-elettorale, esso si trovi ancora nel corso del proprio mandato. Al proposito, non può tuttavia non rilevarsi come una simile lacuna sia disarmonica rispetto all’esigenza di assicurare che il consiglio regionale, «nell’immediata vicinanza al momento elettorale», debba «limitarsi ad assumere determinazioni del tutto urgenti o indispensabili» e «astenersi, al fine di assicurare una competizione libera e trasparente, da ogni intervento legislativo che possa essere interpretato come una forma di captatio benevolentiae nei confronti degli elettori» (sentenza n. 68 del 2010). Tale esigenza, se contribuisce a spiegare la necessaria attenuazione dei poteri del Consiglio regionale dopo lo scioglimento, e dunque in regime di prorogatio, si pone, tuttavia, anche nella diversa ipotesi, oggetto del presente giudizio, in cui, pur dopo l’indizione delle elezioni, il mandato del Consiglio regionale non sia ancora scaduto. Spetta alla legge regionale, che determina la forma di governo della Regione in virtù della riserva di cui all’art. 12 dello Statuto del Friuli-Venezia Giulia, individuare la soluzione normativa più idonea a salvaguardare la predetta esigenza, in ipotesi introducendo una norma analoga a quella dell’art. 3, comma 2, della legge n. 108 del 1968, oppure prevedendo che il decreto di indizione delle elezioni disponga, contestualmente, anche lo scioglimento del Consiglio regionale in carica (con conseguente applicazione del regime di prorogatio), ovvero definendo altra regolamentazione adeguata allo scopo. In ogni caso, l’assenza di qualsiasi disciplina sul punto, e la conseguente scelta di non limitare in alcuna forma, in prossimità dell’appuntamento elettorale, i poteri del Consiglio regionale non ancora scaduto, appare suscettibile di porsi in contrasto con l’art. 12 dello statuto di autonomia, secondo cui la legge regionale che determina la forma di governo della Regione deve porsi «in armonia con la Costituzione e i princìpi dell’ordinamento giuridico della Repubblica».
Neppure sono pertinenti, infine, gli altri parametri di legittimità costituzionale invocati dal ricorrente e, precisamente, gli artt. 121 e 122 Cost. e la legge cost. n. 1 del 1999, che ha modificato tali articoli della Costituzione. Le predette disposizioni costituzionali si riferiscono, infatti, sotto il profilo soggettivo, alle Regioni a statuto ordinario e, comunque, anche sotto il profilo oggettivo, non dettano una disciplina applicabile alla fattispecie oggetto del presente giudizio; né, d’altra parte, il ricorrente fornisce alcuna motivazione specificamente riferita all’asserita violazione dei predetti parametri costituzionali. Ne consegue che la censura è inammissibile anche sotto tali, ulteriori, profili.
2.2.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ha censurato l’intero testo della legge impugnata anche per violazione del principio di leale collaborazione: ad avviso del ricorrente, in particolare, la «tecnica redazionale» impiegata sarebbe in «palese contrasto» con il «manuale regionale di regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi», approvato dall’ufficio di presidenza dello stesso Consiglio regionale, e avrebbe reso «estremamente difficoltoso anche comprendere l’effettiva portata di molte fra le eterogenee disposizioni contenute nella legge ai fini della impugnazione nei ristretti termini previsti».
La censura è manifestamente inammissibile. Il ricorrente, come ha giustamente eccepito la difesa regionale, si riferisce in modo generico all’intera legge regionale, senza indicare con precisione, né tantomeno motivare, le asserite violazioni di una fonte che, peraltro, non è evidentemente idonea a fungere da parametro di legittimità costituzionale.
3.– L’inammissibilità delle censure proposte in via principale dal Presidente del Consiglio dei ministri, riferite all’intero testo della legge regionale impugnata, impone di esaminare le censure proposte in via subordinata dal medesimo ricorrente, relative a specifiche disposizioni della stessa legge.
4.– Preliminarmente, deve osservarsi che, successivamente alla proposizione del ricorso, alcune delle disposizioni censurate sono state modificate, per cui occorre accertare se tale jus superveniens abbia determinato la cessazione della materia del contendere per le questioni proposte in riferimento a tali disposizioni.
4.1.– Deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere per la questione riguardante l’art. 10, commi 1 e 2, della legge regionale impugnata n. 5 del 2013, relativamente alle riserve di posti a personale interno nei concorsi pubblici banditi dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia. Successivamente alla proposizione del ricorso, l’art. 12, comma 29, lettera b), della legge della Regione Friuli Venezia Giulia 26 luglio 2013, n. 6 (Assestamento del bilancio 2013 e del bilancio pluriennale per gli anni 2013-2015 ai sensi dell’articolo 34 della legge regionale n. 21/2007), pubblicata nel Bollettino Ufficiale della RegioneFriuli-Venezia Giulia del 31 luglio 2013, n. 31, ed entrata in vigore il giorno successivo, ha aggiunto il comma 2-bis all’art 10 della legge impugnata. Tale disposizione chiarisce che «Il numero di posti complessivamente riservati nei concorsi pubblici ai sensi del comma 1 e della lettera a) del comma 2, non può, comunque, essere superiore al 50 per cento di quello dei posti messi a concorso». In sede di discussione in udienza pubblica, l’Avvocatura generale dello Stato ha preso atto che le norme regionali censurate sono state modificate in conformità ai rilievi sollevati nel ricorso. La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha depositato, nello stesso giorno in cui si è svolta l’udienza pubblica, una dichiarazione ufficiale dei competenti uffici regionali, i quali attestano che le norme censurate non hanno avuto alcuna applicazione nel loro testo originario, cioè nella versione anteriore alle modifiche ritenute satisfattive dalla difesa statale. In tali condizioni, sussistono i presupposti per dichiarare la cessazione della materia del contendere per la questione relativa all’art. 10, commi 1 e 2, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013.
4.2.– Non può invece giungersi alla stessa conclusione per la questione relativa all’art. 3, comma 28, della legge impugnata, in materia di rifiuti. Tale disposizione, dopo la presentazione del ricorso, è stata abrogata dall’art. 14, comma 1, lettera a), della già citata legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 6 del 2013, pubblicata il 31 luglio 2013 ed entrata in vigore il giorno successivo. Essa è tuttavia rimasta in vigore per circa tre mesi e mezzo, nel corso dei quali la Regione non ha escluso che la norma stessa abbia avuto applicazione: ciò impedisce di dichiarare cessata la materia del contendere.
5.– Nel merito, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 28, della legge censurata è fondata.
5.1.– Tale disposizione ha sostituito il comma 1 dell’art. 37-bis della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 3 luglio 2002, n. 16 (Disposizioni relative al riassetto organizzativo e funzionale in materia di difesa del suolo e di demanio idrico), disponendo, in particolare, che il materiale litoide estratto nell’ambito di interventi eseguiti nei corsi d’acqua «costituisce materia prima e pertanto non è assoggettato al regime dei sottoprodotti di cui all’articolo 184-bis del decreto legislativo 152/2006 e alle regole del decreto ministeriale 10 agosto 2012, n. 161 (Regolamento recante la disciplina dell’utilizzazione delle terre e rocce da scavo)». Secondo il ricorrente, il legislatore regionale avrebbe, in tal modo, invaso la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di «tutela dell’ambiente», dettando una disciplina suscettibile di porsi in contrasto, in particolare, con l’art. 185, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006, a mente del quale «Il suolo escavato non contaminato e altro materiale allo stato naturale, utilizzati in siti diversi da quelli in cui sono stati escavati, devono essere valutati ai sensi, nell’ordine, degli articoli 183, comma 1, lettera a), 184-bis e 184-ter».
5.2.– In effetti, la disposizione regionale censurata, nel sottrarre una specifica materia all’ambito di applicazione dell’art. 184-bis del cosiddetto codice dell’ambiente, incide sulla disciplina dei rifiuti. Pertanto, essa «invade la materia riservata all’esclusiva competenza statale della tutela dell’ambiente senza che il suo contenuto sia rivolto nell’unica direzione consentita dall’ordinamento al legislatore regionale, ovvero quella di innalzare, eventualmente, il livello di tutela dell’ambiente» (sentenza n. 86 del 2014). Con specifico riferimento all’art. 184-bis del d.lgs. n. 152 del 2006, questa Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una disposizione legislativa della Regione Friuli-Venezia Giulia, affermando che la disciplina del trattamento dei sottoprodotti costituisce un ambito nel quale «è precluso al legislatore regionale qualsiasi intervento normativo» (sentenze n. 70 del 2014 e n. 300 del 2013). La disposizione censurata nel presente giudizio interviene nel medesimo ambito e, pertanto, per le stesse ragioni deve esserne dichiarata l’illegittimità costituzionale.
6.– Le questioni di legittimità costituzionale relative all’art. 7, commi 1, 2 e 3, della legge impugnata, sono anch’esse fondate.
6.1.– Le norme regionali censurate sottraggono alla disciplina di contenimento della spesa per il personale degli enti locali, dettata dal legislatore regionale ai fini del raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, una particolare categoria di spese, cioè quelle previste dall’art. 9, commi da 127 a 137, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 31 dicembre 2012, n. 27 (Disposizioni per la formazione del bilancio pluriennale e annuale – Legge finanziaria 2013), collegate all’utilizzo di lavoratori disoccupati nell’ambito di appositi «cantieri di lavoro» comunali, finanziati dalla Regione.
Ad avviso del ricorrente, le disposizioni censurate, in tal modo, si porrebbero in contrasto con altrettanti principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, dettati dal legislatore statale al medesimo scopo di contenere le spese di personale, con conseguente violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
Per un verso, i primi due commi dell’art. 7 della legge censurata, nel prevedere che le spese per l’utilizzo di soggetti disoccupati nei «cantieri di lavoro» non rilevano ai fini dell’applicazione dei commi 25 e 28.1 dell’art. 12 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 30 dicembre 2008, n. 17 (Disposizioni per la formazione del bilancio pluriennale ed annuale della Regione – Legge finanziaria 2009), i quali impongono agli enti locali obblighi di contenimento delle spese di personale, si porrebbero in contrasto con il principio di coordinamento della finanza pubblica posto dall’art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, che in particolare sanziona con il divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, e con qualsivoglia tipologia contrattuale, gli enti locali le cui spese di personale superino la soglia del 50 per cento delle spese correnti.
Per altro verso, il terzo comma dell’art. 7 della legge impugnata, nel disporre che per l’utilizzo di soggetti disoccupati nei «cantieri di lavoro» possa derogarsi al limite posto dell’art. 13, comma 16, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 30 dicembre 2009, n. 24 (Disposizioni per la formazione del bilancio pluriennale e annuale della Regione – Legge finanziaria 2010), il quale fissa, in particolare, un limite massimo alla spesa annua per assunzioni di personale, anche a tempo determinato, contrasterebbe con il principio di coordinamento della finanza pubblica posto dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, il quale pone, fra l’altro, un analogo limite alla spesa per assunzioni di personale a tempo determinato.
6.2.– Va innanzitutto precisato che le disposizioni statali, invocate dal ricorrente quali parametri interposti, hanno subìto numerose modificazioni, anche successivamente alla presentazione del ricorso, che tuttavia non ne hanno alterato la sostanza normativa.
6.3.– Deve essere poi ribadito che entrambe le predette disposizioni, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa regionale, costituiscono pacificamente principi di coordinamento della finanza pubblica (da ultimo, sentenza n. 289 del 2013), di cui questa Corte ha altresì affermato l’applicabilità diretta alle Regioni a statuto speciale e, segnatamente, alla Regione autonoma Friuli Venezia Giulia (da ultimo, sentenza n. 54 del 2014).
6.4.– Deve ancora osservarsi che le spese collegate all’utilizzo di soggetti disoccupati nei cantieri comunali, sottratte dalle disposizioni censurate all’applicazione dei limiti alle spese di personale previsti dal legislatore regionale, rientrano a pieno titolo nell’ambito di applicazione di entrambe le norme statali indicate dal ricorrente come parametri interposti. Infatti, con riferimento a figure del tutto analoghe, previste dalla legislazione della Regione autonoma Sardegna, questa Corte ha di recente affermato che «l’utilizzo di prestazioni lavorative per il tramite dei cantieri di lavoro ricade de plano nell’ambito della disciplina di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, poiché rappresenta, comunque, una forma di lavoro temporaneo del quale l’amministrazione si avvale, anche indirettamente, per la realizzazione di opere o attività di interesse pubblico locale» (sentenza n. 87 del 2014). La formulazione dell’art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008 è perfino più ampia e onnicomprensiva di quella dell’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010. Non può esservi dubbio, pertanto, che le spese di personale cui si riferiscono le disposizioni regionali censurate rientrano nell’ambito di applicazione di entrambi i principi di coordinamento della finanza pubblica invocati dal ricorrente, che sono diretti a contenere anche tali categorie di spese.
6.5.– Una volta stabilito, per un verso, che le due disposizioni statali volte a limitare la spesa di personale costituiscono principi di coordinamento di finanza pubblica applicabili alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e, per altro verso, che le spese collegate alle peculiari figure di personale cui si riferiscono le norme regionali censurate rientrano nell’ambito di applicazione di tali principi, resta da verificare la sussistenza dell’asserito contrasto fra le norme regionali e i principi statali.
Al riguardo, a prescindere dal fatto, evidenziato dalla difesa, che i limiti regionali alle spese di personale, cui le disposizioni censurate derogano, sono congegnati in modo diverso rispetto ai corrispondenti limiti posti dalle norme statali interposte, va ritenuto che l’asserito contrasto effettivamente sussista.
La deroga ai limiti posti dalla disciplina regionale alle spese di personale, infatti, si risolve comunque, almeno indirettamente, in un contrasto con i corrispondenti limiti posti dal legislatore statale che, pur se diversamente congegnati, hanno la stessa finalità.
In particolare, i primi due commi dell’art. 7, come già detto, sottraggono le assunzioni nei cantieri di lavoro all’applicazione di norme regionali (art. 12, commi 25 e 28.1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 17 del 2008) che prevedono, per gli enti le cui spese di personale abbiano superato un certo tetto (30 per cento delle spese correnti), un obbligo di ridurre tali spese rispetto all’esercizio finanziario precedente o, per gli enti non soggetti al patto di stabilità, di contenere le spese di personale entro il limite del corrispondente ammontare del penultimo anno precedente. La mancata soggezione a tale vincolo regionale di alcune spese per il personale si risolve, indirettamente, in un contrasto con l’art. 76, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, che pone un divieto generale di assunzioni di qualsivoglia genere, a carico degli enti le cui spese di personale superino un analogo tetto (50 per cento delle spese correnti), sempre allo scopo di contenere l’ammontare complessivo della spesa di personale.
L’art. 7, comma 3, della legge impugnata sottrae le assunzioni nei cantieri di lavoro a norme regionali (art. 13, comma 16, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 24 del 2009) che limitano (anche) le assunzioni a tempo determinato al 20 per cento del turn over (di quelle a tempo indeterminato). Anche in questo caso, la mancata applicazione di tale vincolo regionale si risolve, indirettamente, in un contrasto con l’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, che pone un analogo limite alla spesa per personale precario, la quale non può superare il 50 per cento di quella sostenuta per le corrispondenti finalità nell’anno 2009, salvo specifiche eccezioni, in cui non rientrano le fattispecie cui si riferisce la disciplina censurata e che, comunque, non abiliterebbero a superare l’ammontare complessivo della spesa sostenuta per le corrispondenti finalità nell’anno 2009.
Né può convincere, infine, l’interpretazione proposta dalla difesa regionale, secondo cui le norme censurate avrebbero inteso sottrarre le assunzioni connesse ai «cantieri di lavoro» ai soli vincoli regionali, ferma però restando la diretta applicazione della diversamente congegnata disciplina statale: una simile interpretazione appare in contrasto con l’evidente finalità perseguita dalle norme regionali censurate, chiaramente rivolte a sottrarre le assunzioni presso i cantieri di lavoro ai limiti complessivi di spesa per il personale posti a carico degli enti locali dalla disciplina di finanza pubblica, sia regionale, sia statale.
In conclusione, le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal ricorrente con riferimento all’art. 7, commi 1, 2 e 3, sono fondate.
7.– È fondata, infine, anche la questione di legittimità costituzionale riguardante l’art. 10, comma 5, della legge impugnata, in materia di progressioni professionali del personale regionale.
7.1.– Tale disposizione prevede, «In relazione alla necessità di valutare, ai fini dell’anzianità di servizio, anche i periodi prestati con rapporto di lavoro a tempo determinato», che «la revisione delle graduatorie delle procedure attuative del disposto di cui all’articolo 16 del contratto collettivo integrativo 1998-2001, area non dirigenziale del personale regionale, sottoscritto in data 11 ottobre 2007, e il conseguente conferimento delle relative posizioni avviene salvaguardando, in ogni caso, quelle già conferite e comunque nell’ambito delle risorse disponibili nel Fondo per la contrattazione collettiva integrativa».
Secondo il ricorrente, tale previsione normativa, nella parte in cui «non precisa che il conferimento delle dette posizioni può avere esclusivamente effetti giuridici», violerebbe il principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica posto dall’art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010, ai sensi del quale «Per il personale contrattualizzato le progressioni di carriera comunque denominate ed i passaggi tra le aree eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici».
7.2.– Innanzitutto, va precisato che, contrariamente a quanto asserito dalla difesa regionale, lo stesso art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010, ha natura di principio di coordinamento della finanza pubblica vincolante anche per le Regioni a statuto speciale. Questa Corte ha infatti recentemente affermato, proprio in riferimento ad una disposizione legislativa della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, impugnata per contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010, che quest’ultima disposizione «vincola le Regioni, anche a statuto speciale, nei suoi aspetti di dettaglio, senza alcuna possibilità di deroga» (sentenza n. 3 del 2013).
Ciò posto, è altresì evidente che la norma regionale censurata vìola tale parametro interposto e rientra nell’ambito di applicazione temporale dello stesso. L’art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010 si riferisce alle progressioni di carriera «disposte» nel triennio 2011-2013. Le posizioni economiche cui si riferisce la norma regionale, pur se attraverso una revisione delle graduatorie relative ad anni precedenti, sono tuttavia disposte in tale periodo. D’altronde, sotto il profilo sostanziale, la norma statale intende annullare l’effetto di incremento della spesa connesso a decisioni assunte nel periodo di riferimento: se fosse consentito al legislatore regionale disporre nuove progressioni agendo su graduatorie pregresse, sarebbe facile l’elusione del principio di contenimento della spesa posto dal legislatore statale.
Deve essere pertanto dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, della legge impugnata.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 28, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2013, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di attività economiche, tutela ambientale, difesa del territorio, gestione del territorio, infrastrutture, lavori pubblici, edilizia e trasporti, attività culturali, ricreative e sportive, relazioni internazionali e comunitarie, istruzione, corregionali all’estero, ricerca, cooperazione e famiglia, lavoro e formazione professionale, sanità pubblica e protezione sociale, funzione pubblica, autonomie locali, affari istituzionali, economici e fiscali generali);
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, commi 1, 2 e 3, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013;
3) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 10, comma 5, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013;
4) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, commi 1 e 2, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 4, primo comma, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) e agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento agli artt. 12 e 14 della legge costituzionale n. 1 del 1963, alla legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle regioni), agli artt. 121 e 122 della Costituzione, nonché ai principi fondamentali dell’ordinamento in tema di prorogatio, anche in relazione agli artt. 1 e 2 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 18 giugno 2007, n. 17 (Determinazione della forma di governo della Regione Friuli-Venezia Giulia e del sistema elettorale regionale, ai sensi dell’articolo 12 dello Statuto di autonomia), con il ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara manifestamente inammissibile la questione di legittimità costituzionale della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2013, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento al principio di leale collaborazione, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, l’11 giugno 2014.

Depositata in Cancelleria il 23 giugno 2014.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 23/6/2014 n.181 proviene da Giustamm.

Pres. Mastrocola, est. Andolfi
Comune di Napoli (Avv.ti Barbara Accattatis Chalons D’Oranges, Giuseppe Tarallo e Fabio Maria Ferrari) c. Regione Campania (Avv.ti Angelo Marzocchella e Rosaria Palma) nei confronti di Provincia di Napoli (Avv. Luciano Scetta) e Ministero per i Beni e le Attività Culturali (Avvocatura Distrettuale dello Stato)

1. Regioni – Ricorso avverso il regolamento di attuazione per il governo del territorio – Mancata impugnazione degli atti regionali preparatori – Ammissibilità – Sussiste.

2. Edilizia ed Urbanistica – Piani e programmi urbanistici – Art. 43 bis L.R. 16/2004 – Disciplina tramite regolamento regionale – Art. 123 Cost. – Violazione dei principi organizzatori sanciti dallo Statuto Regionale – Questione di legittimità costituzionale – Non manifesta infondatezza – Sussiste.

3. Edilizia ed Urbanistica – Piani e programmi urbanistici – Art. 43 bis L.R. 16/2004 -Disciplina tramite regolamento regionale – Art. 117 Cost. – Materia di legislazione concorrente – Questione di legittimità costituzionale – Non manifesta infondatezza – Sussiste.

4. Edilizia ed Urbanistica – Piani e programmi urbanistici – Art. 43 bis L.R. 16/2004 -Disciplina tramite regolamento regionale – Artt. 5 e 121 Cost. – Promozione delle autonomie locali – Questione di legittimità costituzionale – Non manifesta infondatezza – Sussiste.

1. Deve ritenersi ammissibile il ricorso avverso il regolamento regionale di attuazione per il governo del territorio anche in mancanza dell’impugnazione delle delibere regionali con cui la Giunta ha deliberato il Regolamento prima che venisse approvato dal Consiglio Regionale e definitivamente emanato dal Presidente della Giunta Regionale.

2. Deve ritenersi non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 43bis L.R. n. 16/2004, come introdotto dall’art. 2, co. 2, L.R. 1/2001, laddove prevede che la Regione disciplini con Regolamento di attuazione i procedimenti di formazione dei piani e dei programmi urbanistici di tutti i livelli, atteso che tale materia rientra tra quelle di legislazione concorrente e l’art. 56 dello Statuto Regionale della Campania stabilisce il principio per cui la delegificazione può essere autorizzata nelle sole materie di competenza legislativa esclusiva regionale. (Nella specie il TAR ha rilevato la possibile incostituzionalità della suddetta norma per la violazione dell’art. 56 dello Statuto e di conseguenza dell’art. 123 Cost.)

3. Il regolamento di attuazione recante disciplina dei procedimenti di formazione dei piani e dei programmi urbanistici di tutti i livelli deve ritenersi in contrasto con l’art. 117 Cost. nella parte in cui tale norma costituzionale comprende tra le materie di legislazione concorrente il governo del territorio e stabilisce che in tali materie spetta alla Regione la potestà legislativa, salvo che per le determinazioni dei principi fondamentali, riservati alla legislazione dello Stato. Di conseguenza, atteso che nelle materie di competenza concorrente è già previsto il concorso di due fonti di legge su altrettanti livelli, appare veramente difficile ipotizzare fenomeni delegificativi.

4. Deve ritenersi non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 43bis L.R. n. 16/2004, come introdotto dall’art. 2, co. 2, L.R. 1/2001, nella parte in cui, prevedendo che la Regione disciplini con Regolamento di attuazione i procedimenti di formazione dei piani e dei programmi urbanistici di tutti i livelli, ha sostituito nella materia del governo del territorio la fonte legislativa con la fonte regolamentare, ponendosi in violazione dell’art. 5 Cost. che promuove le autonomie locali, e dell’art. 121 Cost. che riserva al Consiglio Regionale la funzione legislativa nelle materia di legislazione concorrente.

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 5777 del 2011, proposto da:

Comune di Napoli in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Barbara Accattatis Chalons D’Oranges, Giuseppe Tarallo, Fabio Maria Ferrari, con domicilio eletto presso Giuseppe Tarallo in Napoli, Avvocatura Municipale – p.zza S. Giacomo;

Regione Campania, in persona del presidente p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Angelo Marzocchella, Rosaria Palma, con domicilio eletto presso Rosaria Palma in Napoli, via S.Lucia 81 /Avv.Ra Reg.;

Provincia di Napoli, in persona del presidente p.t. rappresentato e difeso dall’avv. Luciano Scetta, con domicilio eletto presso Luciano Scetta in Napoli, piazza Matteotti, 1;
Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro p.t. rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliata in Napoli, via Diaz, 11;

del “regolamento di attuazione per il governo del territorio” del 4 agosto 2011, pubblicato sul B.U.R.C. n. 53 del 08/08/2011-artt. 1, c. 3 e 9, c. 2 e 3.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Campania e di Provincia di Napoli e di Ministero per i Beni e le Attività Culturali;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 aprile 2014 il dott. Antonio Andolfi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

In punto di fatto deve essere premesso che la regione Campania, con la legge regionale numero 16 del 22 dicembre 2004, recante norme sul governo del territorio, ha disciplinato la tutela, gli assetti, le trasformazioni e le utilizzazioni del territorio, istituendo un sistema di pianificazione territoriale ed urbanistica articolato a livello regionale, provinciale e comunale.
La suddetta legge è stata modificata con la legge regionale numero 1 del 5 gennaio 2011 mediante la quale, con l’art. 2, c. 2, nel testo della legge regionale numero 16 del 2004 sul governo del territorio, dopo l’articolo 43, è stato inserito l’articolo 43 bis, rubricato “regolamento di attuazione”.
Tale articolo 43 bis dispone che, nel rispetto dei principi contenuti nella vigente normativa nazionale e regionale in materia di urbanistica, di edilizia e di procedimento amministrativo e in attuazione dei principi di cui all’articolo 1, comma 2, lettere b e c (principi di trasparenza, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, mediante la semplificazione dei procedimenti di programmazione e pianificazione; concertazione di tutti i livelli istituzionali con le organizzazioni economiche e sociali e con le associazioni ambientaliste legalmente riconosciute) la Regione disciplina con un regolamento di attuazione i procedimenti di formazione degli accordi di programma, del piano territoriale regionale, dei piani settoriali regionali, dei piani territoriali di coordinamento provinciale, dei piani urbanistici comunali, dei piani urbanistici attuativi, dei regolamenti urbanistici edilizi comunali, dei comparti edificatori, nonché le modalità di stipula delle convenzioni tra enti pubblici e soggetti privati, la disciplina dello sportello unico dell’edilizia, la disciplina dell’attività di vigilanza e la disciplina degli accertamenti di conformità delle opere edilizie abusive, istituti urbanistici tutti previsti dalla legge regionale 16 del 2004.
In applicazione del richiamato articolo 43 bis, la regione Campania ha emanato il regolamento di attuazione per il governo del territorio, numero 5 del 4 agosto 2011, pubblicato nel bollettino ufficiale regionale numero 53 dell’8 agosto 2011.
Il regolamento di attuazione disciplina, come previsto dall’articolo 43 bis della legge regionale 16 del 2004, i procedimenti amministrativi di formazione dei piani territoriali, urbanistici e di settore, previsti dalla legge regionale 16 del 2004, rinviando, per quanto riguarda la disciplina dello sportello unico dell’edilizia e degli accertamenti di conformità delle opere abusive, ad un ulteriore regolamento di attuazione in materia edilizia.
Con il ricorso indicato in epigrafe, il comune di Napoli, richiamato il carattere lesivo per gli interessi dell’Amministrazione comunale del regolamento regionale numero 5 del 2011, ne chiede l’annullamento.
Con il primo motivo di impugnazione, il comune di Napoli deduce l’illegittimità del regolamento regionale per violazione dello statuto regionale e dell’articolo 123 della Costituzione, sollevando la questione di illegittimità costituzionale dell’articolo 2, comma 2 della legge regionale numero 1 del 2011.
L’articolo 56 dello statuto della regione Campania, infatti, nel disciplinare la potestà regolamentare, al comma 4 così dispone: “nelle materie di competenza esclusiva della Regione, la legge regionale può autorizzare la giunta ad emanare regolamenti in materia già disciplinata con legge. In tal caso la legge regionale di autorizzazione determina le norme generali regolatrici della materia e dispone l’abrogazione delle norme legislative vigenti, con effetto dalla data di entrata in vigore delle norme regolamentari.”
Il regolamento in delegificazione impugnato, intervenendo in una materia di legislazione concorrente tra Stato e Regione, quella del governo del territorio, violerebbe quanto previsto dallo statuto regionale all’articolo 56 comma 4.
L’emanazione del suddetto regolamento, in effetti, è stata autorizzata dalla legge regionale numero 1 del 2011, mediante l’inserimento dell’articolo 43 bis nella legge regionale 16 del 2004.
La norma della legge regionale che ha consentito la delegificazione in materia di governo del territorio (si tratta della norma recata dall’articolo 2 comma 2 della legge regionale 1 del 2011, che ha inserito nel testo della legge regionale numero 16 del 2004 il più volte richiamato articolo 43 bis) andrebbe, dunque, dichiarata incostituzionale, per violazione dello statuto regionale e, di conseguenza, dell’articolo 123 della Costituzione.
In via subordinata, il Comune chiede l’annullamento del regolamento impugnato per ulteriori motivi.
Con il 2º motivo deduce l’illegittimità dell’articolo 1, comma 3 del regolamento, che prevede la perdita di efficacia, dopo 18 mesi dall’entrata in vigore dei piani territoriali di coordinamento provinciale, di tutti i piani regolatori generali e programmi di fabbricazione vigenti. Tale disposizione sarebbe illegittima per violazione dell’articolo 44 comma 2 della legge regionale 16 del 2004, fissando un termine troppo breve per l’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali ai piani territoriali di coordinamento provinciale; inoltre, l’articolo 1 comma 3 del regolamento sarebbe illegittimo nella parte in cui prevede, in caso di mancata approvazione del piano urbanistico comunale entro 18 mesi dall’entrata in vigore del piano territoriale di coordinamento provinciale, l’intervento sostitutivo della provincia; il potere sostitutivo, nella fattispecie, sarebbe disciplinato in violazione del principio di leale collaborazione, non essendo previste sufficienti garanzie minime per l’ente sostituito, in violazione degli articoli 118 e 120, comma 2, della Costituzione.
Con il 3º motivo il Comune deduce l’illegittimità dello stesso articolo 1 comma 3 del regolamento, nella parte in cui prevede che, alla scadenza dei 18 mesi di cui sopra, nei comuni privi di piano urbanistico comunale, si applica la disciplina di cui all’articolo 9 del decreto del presidente della Repubblica numero 380 del 2001, con conseguente blocco dell’attività edilizia, sia per i privati che per il Comune e compressione del diritto di proprietà, in violazione degli articoli 3, 42 e 97 della Costituzione.
Con il 4º motivo il Comune deduce un ulteriore profilo di illegittimità dell’articolo 1 comma 3 del regolamento, per violazione dell’articolo 11 della legge urbanistica numero 1150 del 1942, ai sensi della quale il piano regolatore generale del Comune ha vigore a tempo indeterminato.
Il 5º motivo di impugnazione è rivolto avverso la norma recata dall’articolo 9, comma 2 del regolamento che prevede che il piano strutturale del programma territoriale di coordinamento provinciale abbia valenza di piano di valorizzazione paesaggistica; la norma sarebbe in contrasto con l’articolo 135 del decreto legislativo 42 del 2004 che assegna la valorizzazione paesaggistica alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni.
Con il 6º motivo si deduce la illegittimità dello stesso articolo 9 comma 2 anche per violazione dell’articolo 20 del testo unico degli enti locali che non assegna ai piani territoriali di coordinamento, adottati dalla provincia, alcuna valenza di valorizzazione paesaggistica; sarebbe stata violata anche la legge regionale numero 13 del 2008, di approvazione del piano territoriale regionale, che, nello stesso senso, non attribuisce valenza di valorizzazione paesaggistica ai piani territoriali di coordinamento provinciale; se così non fosse, anche quest’ultima legge andrebbe dichiarata incostituzionale, secondo il Comune ricorrente, per violazione dell’articolo 117 della Costituzione che attribuisce la tutela dell’ambiente alla competenza esclusiva dello Stato e la valorizzazione dei beni culturali e ambientali alla competenza concorrente di Stato e Regione.
Con il 7º motivo il Comune riconosce che la Regione aveva assegnato valenza di piano paesaggistico al piano territoriale di coordinamento provinciale già con la legge regionale numero 16 del 2004, all’articolo 18 comma 7. Tale norma, peraltro, equiparando uno strumento di pianificazione territoriale ad un piano paesaggistico, contrasterebbe con il principio della prevalenza della pianificazione paesaggistica fissato dal decreto legislativo 42 del 2004. Di conseguenza, il Comune ricorrente solleva la questione di legittimità costituzionale anche dell’articolo 18, comma 7 della legge regionale numero 16 del 2004, per violazione dell’articolo 117 della costituzione.
Con l’8º motivo il Comune chiede l’annullamento dell’articolo 9 comma 3 del regolamento nella parte in cui si stabilisce il contenuto del piano territoriale di coordinamento provinciale, in quanto tale norma abiliterebbe la Provincia a compiere una vera e propria zonizzazione urbanistica, in lesione delle prerogative comunali e in conseguente violazione, non solo della normativa statale, con riferimento agli articoli 13 comma 1 e 19 del testo unico enti locali che stabiliscono le funzioni amministrative comunali, ma anche degli articoli 5 e 118 della Costituzione posti a tutela dell’autonomia comunale.
La provincia di Napoli si costituisce in giudizio per resistere al ricorso.
Anche la regione Campania si costituisce in giudizio, eccependo, in via preliminare, la irricevibilità del ricorso per tardività della notifica (il ricorso è stato pubblicato nel bollettino ufficiale regionale in data 8 agosto 2011, ma sarebbe stato notificato alla regione solo in data 18 novembre 2011); il ricorso sarebbe inammissibile, inoltre, per non essere state tempestivamente impugnate le delibere di giunta regionale numero 241 e numero 364, rispettivamente del 24 maggio 2011 e del 19 luglio 2011, atti prodromici al regolamento impugnato. Nel merito, il regolamento sarebbe legittimo, essendo state rispettate le norme sulla competenza e le norme generali regolatrici della materia. Anche l’esercizio del potere sostitutivo sarebbe conforme al principio di sussidiarietà e non sussisterebbe il lamentato blocco dell’attività edilizia, in caso di mancato adeguamento agli strumenti urbanistici provinciali, essendo applicabile l’articolo 9 del d.p.r. 380 del 2001 che non esclude tutte le possibilità di edificazione. Le funzioni attribuite alla Provincia sarebbero conformi all’articolo 19 del testo unico enti locali e all’articolo 114 della Costituzione.
Il Comune replica alle eccezioni di irricevibilità e inammissibilità del ricorso rilevando che lo stesso è stato notificato l’11 novembre 2011, dovendo tenersi conto della data di spedizione dell’atto da notificare e non di quella in cui il destinatario ha ricevuto la notifica; le delibere di giunta regionale numero 241 e 364 del 2011, in quanto atti endoprocedimentali, preparatori alla emanazione del regolamento, non dovevano essere impugnate, a differenza del provvedimento lesivo, il regolamento stesso.
Il Collegio ritiene di poter superare agevolmente le eccezioni preliminari.
Innanzitutto il ricorso non può essere ritenuto tardivo, essendo stato notificato entro il termine di 60 giorni dalla pubblicazione del regolamento impugnato nel bollettino ufficiale regionale, intervenuta in data 8 agosto 2011. Tenuto conto della sospensione feriale dei termini processuali, il termine di decadenza per la proposizione del ricorso, pari a 60 giorni, ha iniziato a decorrere dal 16 settembre 2011, venendo a scadere il successivo 15 novembre. Al fine di valutare la tempestività della notificazione del ricorso, come è pacifico nella giurisprudenza, non deve essere preso in considerazione il giorno in cui la notificazione si è perfezionata per il destinatario, bensì la data in cui l’atto da notificare è stato spedito in plico raccomandato con avviso di ricevimento, ai sensi dell’articolo 1 della legge numero 53 del 1994. Nella fattispecie, la data del timbro postale dimostra che la spedizione della raccomandata è stata eseguita in data 11 novembre 2011, quindi prima della scadenza del termine.
Anche l’eccezione di inammissibilità non merita di essere apprezzata favorevolmente, atteso che nessuna norma processuale impone al ricorrente di impugnare, congiuntamente all’atto lesivo, gli atti preparatori dello stesso; deve ritenersi, dunque, ammissibile il ricorso avverso il regolamento regionale contestato anche in mancanza della impugnazione delle delibere regionali numero 214 del 24 maggio 2011 e numero 364 del 19 luglio 2011 con le quali la giunta regionale ha deliberato il regolamento prima che venisse approvato dal consiglio regionale e definitivamente emanato dal presidente della giunta regionale.
Nel merito, la questione di legittimità costituzionale sollevata dal Comune ricorrente con il primo motivo di ricorso è rilevante e non manifestamente infondata.
La rilevanza discende dal fatto che il regolamento contestato, reputato dal Comune lesivo della propria autonomia, trova il proprio fondamento nell’articolo 43 bis della legge regionale numero 16 del 2004, disposizione introdotta dall’articolo 2, comma 2 della legge regionale numero 1 del 2011.
Come già esposto in punto di fatto, il suddetto articolo 43 bis ha delegificato i procedimenti di formazione di tutti gli strumenti urbanistici previsti nell’ordinamento regionale. Prima della novella introdotta dall’articolo 2, comma 2 della legge regionale numero 1 del 2011, infatti, tali procedimenti erano disciplinati con legge regionale. La norma della cui costituzionalità si dubita, invece, ha autorizzato la Regione a disciplinare quei procedimenti con regolamento di attuazione. Se fosse accertata, pertanto, l’illegittimità costituzionale della norma autorizzatrice, il regolamento impugnato dovrebbe essere annullato per illegittimità derivata, per cui la pretesa di parte ricorrente sarebbe pienamente soddisfatta.
Tanto premesso in ordine alla rilevanza della questione di costituzionalità, il Collegio reputa, inoltre, che la questione non sia manifestamente infondata.
Ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione, infatti, la materia del governo del territorio è compresa tra quelle di legislazione concorrente tra Stato e regioni; lo statuto regionale campano, d’altra parte, all’articolo 56, comma 4, consente la delegificazione nelle sole materie di competenza esclusiva della Regione; l’articolo 43 bis della legge regionale numero 16 del 2004, introdotto dall’articolo 2, comma 2 della legge regionale numero 1 del 2011, prevedendo che la Regione disciplini con regolamento di attuazione i procedimenti di formazione dei piani e dei programmi urbanistici di tutti i livelli, consente all’Amministrazione regionale di disciplinare con regolamento i procedimenti di adozione e approvazione degli strumenti urbanistici, in aperto contrasto con la norma statutaria che non consentirebbe la disciplina regolamentare delle materie di legislazione concorrente.
L’emanazione di un regolamento di disciplina dei procedimenti in materia urbanistica, materia, come già rilevato, di legislazione concorrente, in palese violazione dello statuto regionale, sembra porsi, dunque, in indiretta violazione dell’articolo 123 della Costituzione, laddove è previsto che ciascuna Regione abbia uno statuto che determina i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della stessa. Considerato che lo statuto regionale campano, tra i principi di organizzazione, pone il principio per cui la delegificazione può essere autorizzata nelle sole materie di competenza legislativa esclusiva regionale, deve concludersi per la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale sollevata, per sospetto contrasto con l’art. 123 della Costituzione.
Il regolamento in questione appare porsi in diretto contrasto anche con l’articolo 117 della Costituzione, nella parte in cui comprende tra le materie di legislazione concorrente il governo del territorio e stabilisce che nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
Seppure lo statuto regionale campano non riservasse alla legge la disciplina delle materie di legislazione concorrente, infatti, una riserva di legge in tal senso sembra potersi desumere da quanto disposto dal suddetto articolo 117 della Costituzione.
Infatti, nelle materie di competenza concorrente, laddove, cioè, già in radice è previsto il concorso di due leggi su altrettanti livelli (legislazione statale di principio e legislazione regionale di integrazione e attuazione) appare veramente difficile ipotizzare fenomeni delegificanti.
In questi casi, infatti, il ricorso all’istituto in esame, seppure fosse ammissibile, dovrebbe essere qualitativamente marginale, potendo operare solo in un ambito assolutamente residuale.
Eppure, in materia urbanistica, il procedimento di formazione di uno strumento di pianificazione territoriale costituisce un momento di estrema importanza, disciplinando la partecipazione dei cittadini e mettendo in evidenza i diversi interesse da contemperare, per cui l’aspetto procedimentale, in tale materia, non può essere relegato ad elemento di dettaglio, atteso che le modalità di formazione di uno strumento urbanistico assumono grande rilevanza per la tutela dei diritti e degli interessi coinvolti.
Inoltre, nel caso di specie, il regolamento non si limita certamente a recare norme di mero dettaglio, ma contiene disposizioni concretamente significative, tra le quali, a titolo di esempio, può essere citata quella di cui all’articolo 1, comma 3, che prevede la decadenza automatica dei piani regolatori generali e dei programmi di fabbricazione vigenti, appena 18 mesi dopo l’entrata in vigore dei piani territoriali di coordinamento provinciale.
In applicazione del regolamento contestato, pertanto, tutti gli strumenti urbanistici comunali vigenti perderebbero efficacia se non adeguati, in un termine di dubbia congruità, ai nuovi piani di coordinamento provinciale.
Appare evidente la portata innovativa della norma controversa che, dunque, a maggior ragione, avrebbe richiesto di essere supportata da una fonte giuridica di rango primario.
Inoltre, considerato che il principio di autonomia statutaria, legislativa e regolamentare, trova fondamento nell’articolo 5 della Costituzione, che riconosce la promozione delle autonomie locali tra i propri principi fondamentali e che la riserva al consiglio regionale della funzione legislativa nelle materie di competenza concorrente è prevista dall’articolo 121 comma 2, della Costituzione, deve ritenersi che la sostituzione, in materia di governo del territorio, della fonte legislativa con la fonte regolamentare possa essere in contrasto con i suddetti articoli 5 e 121, comma 2 della Costituzione.
Poiché, infine, il sistema delle fonti primarie è strettamente collegato al principio di rappresentanza, i parametri costituzionali da ultimo richiamati devono essere letti in combinato disposto anche con l’articolo 1, comma 2 della Costituzione in quanto la forma di esercizio del potere normativo prevista nella norma contestata, non essendo ancorata ad alcuna previsione costituzionale, appare finanche censurabile in relazione alla corretta espressione della sovranità popolare.
Ne discende, in conclusione, che deve essere sollevata, in quanto rilevante e non manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 43 bis della legge regionale 16 del 2004, introdotto dall’articolo 2, comma 2 della legge regionale numero 1 del 2011, nella parte in cui, autorizzando la Regione a disciplinare con regolamento i procedimenti di formazione degli strumenti urbanistici regionali, prevede la delegificazione di una materia di competenza legislativa concorrente, in violazione dell’articolo 56 comma 4 dello statuto regionale, ponendosi in contrasto con gli articoli 123, 117, comma 3, 121, comma 2, 5 e 1, comma 2 della Costituzione.
La decisione sui motivi del ricorso proposti in via subordinata deve essere rinviata alla soluzione della questione di legittimità costituzionale prospettata, dipendendo l’interesse a tale decisione dall’esito del giudizio di costituzionalità.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima):
1. Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 43 bis della legge regionale numero 16 del 2004, disposizione introdotta dall’articolo 2, comma 2 della legge regionale numero 1 del 2011, nella parte in cui consente che la Regione disciplini con un regolamento di attuazione i procedimenti di formazione degli accordi di programma, del piano territoriale regionale, dei piani settoriali regionali, dei piani territoriali di coordinamento provinciale, dei piani urbanistici comunali, dei piani urbanistici attuativi, dei regolamenti urbanistici edilizi comunali, dei comparti edificatori, nonché le modalità di stipula delle convenzioni tra enti pubblici e soggetti privati, per contrasto con gli articoli 123, 117, c.3, 121, c.2, 5 e 1, c.2 della Costituzione.
2. Dispone la sospensione del presente giudizio e ordina l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
3. La presente ordinanza, a cura della Segreteria, sarà comunicata alle parti costituite, al Presidente del Consiglio dei ministri nonché ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 30 aprile 2014 con l’intervento dei magistrati:
Cesare Mastrocola, Presidente
Paolo Corciulo, Consigliere
Antonio Andolfi, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/05/2014

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Ordinanza – 14/5/2014 n.2654 proviene da Giustamm.

Presidente Silvestri, Redattore Cassese

Autonomia e decentramento – Organi e funzioni – Consiglio Regionale e Giunta Regionale – Art. 1 della delibera legislativa statutaria della Regione Calabria «Riduzione del numero dei componenti del Consiglio regionale e dei componenti della Giunta regionale. Modifiche alla legge regionale 19 ottobre 2004, n. 25 “Statuto della Regione Calabria”», approvata in prima lettura dal Consiglio regionale con deliberazione n. 230 del 9 ottobre 2012 e in seconda lettura con deliberazione n. 279 del 18 marzo 2013, nella parte in cui sostituisce il numero «50» con quello di «40», anziché con quello di «30» – Delibera legislativa statutaria della Regione Calabria «Riduzione del numero dei componenti del Consiglio regionale e dei componenti della Giunta regionale. Modifiche alla legge regionale 19 ottobre 2004, n. 25 “Statuto della Regione Calabria”» – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei Ministri – Asserita violazione dell’art. 117, comma terzo, della Costituzione, in relazione all’art. 14, comma 1, lettere a) e b), del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148, e dell’art. 127 Cost. – Illegittimità costituzionale parziale.

Autonomia e decentramento – Organi e funzioni – Consiglio Regionale e Giunta Regionale -Art. 2 della medesima delibera legislativa statutaria della Regione Calabria, nella parte in cui prevede «un numero di Assessori non superiore a otto» anziché «un numero di Assessori non superiore a sei» – Delibera legislativa statutaria della Regione Calabria «Riduzione del numero dei componenti del Consiglio regionale e dei componenti della Giunta regionale. Modifiche alla legge regionale 19 ottobre 2004, n. 25 “Statuto della Regione Calabria”» – Q.l.c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei Ministri – Asserita violazione dell’art. 117, comma terzo, della Costituzione, in relazione all’art. 14, comma 1, lettere a) e b), del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148, e dell’art. 127 Cost. – Illegittimità costituzionale parziale.

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 1 della delibera legislativa statutaria della Regione Calabria «Riduzione del numero dei componenti del Consiglio regionale e dei componenti della Giunta regionale. Modifiche alla legge regionale 19 ottobre 2004, n. 25 “Statuto della Regione Calabria”», approvata in prima lettura dal Consiglio regionale con deliberazione n. 230 del 9 ottobre 2012 e in seconda lettura con deliberazione n. 279 del 18 marzo 2013, nella parte in cui sostituisce il numero «50» con quello di «40», anziché con quello di «30»

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 2 della medesima delibera legislativa statutaria della Regione Calabria, nella parte in cui prevede «un numero di Assessori non superiore a otto» anziché «un numero di Assessori non superiore a sei»

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori:
– Gaetano SILVESTRI Presidente
– Luigi MAZZELLA Giudice
– Sabino CASSESE ”
– Giuseppe TESAURO ”
– Paolo Maria NAPOLITANO ”
– Giuseppe FRIGO ”
– Alessandro CRISCUOLO ”
– Paolo GROSSI ”
– Giorgio LATTANZI ”
– Aldo CAROSI ”
– Marta CARTABIA ”
– Sergio MATTARELLA ”
– Mario Rosario MORELLI ”
– Giancarlo CORAGGIO ”
– Giuliano AMATO ”
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della delibera legislativa statutaria della Regione Calabria «Riduzione del numero dei componenti del Consiglio regionale e dei componenti della Giunta regionale. Modifiche alla legge regionale 19 ottobre 2004, n. 25 “Statuto della Regione Calabria”», approvata in prima lettura dal Consiglio regionale con deliberazione n. 230 del 9 ottobre 2012 e in seconda lettura con deliberazione n. 279 del 18 marzo 2013, promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 23-29 aprile 2013, depositato in cancelleria il 24 aprile 2013 ed iscritto al n. 58 del registro ricorsi 2013.

Visto l’atto di intervento, fuori termine, del Consiglio regionale della Calabria;
udito nell’udienza pubblica dell’11 febbraio 2014 il Giudice relatore Sabino Cassese;
udito l’avvocato dello Stato Maria Gabriella Mangia per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.– Con ricorso notificato il 23-29 aprile 2013 (reg. ric. n. 58 del 2013), e depositato in cancelleria il 24 aprile 2013, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato la delibera legislativa statutaria della Regione Calabria «Riduzione del numero dei componenti del Consiglio regionale e dei componenti della Giunta regionale. Modifiche alla legge regionale 19 ottobre 2004, n. 25 “Statuto della Regione Calabria”», approvata in prima lettura dal Consiglio regionale con deliberazione n. 230 del 9 ottobre 2012 e in seconda lettura con deliberazione n. 279 del 18 marzo 2013, per violazione dell’art. 117, comma terzo, della Costituzione, in relazione all’art. 14, comma 1, lettere a) e b), del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148, e dell’art. 127 Cost.
2.– La delibera legislativa statutaria impugnata, composta da tre articoli, apporta modifiche, rispettivamente, al comma 1 dell’art. 15 e al comma 3 dell’art. 35 dello statuto regionale, prevedendo la riduzione da «50» a «40» del numero dei componenti del Consiglio regionale (art. 1) e stabilendo che «La Giunta regionale è composta dal Presidente e da un numero di Assessori non superiore a otto, compreso il Vice Presidente» (art. 2). L’art. 3 dispone che «La presente legge produce i suoi effetti a decorrere dalla decima legislatura del Consiglio regionale della Calabria».
3.– Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che gli artt. 1 e 2 della delibera legislativa statutaria impugnata siano in contrasto, rispettivamente, con le lettere a) e b) del comma 1 dell’art. 14 del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 148 del 2011, che costituirebbero principi di coordinamento della finanza pubblica, con conseguente violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.
Le disposizioni statali stabiliscono che le Regioni adeguano, nell’ambito della propria autonomia statutaria e legislativa, i rispettivi ordinamenti a determinati parametri, in particolare prevedendo che: «a) […] il numero massimo dei consiglieri regionali, ad esclusione del Presidente della Giunta regionale, sia uguale o inferiore a […] 30 per le Regioni con popolazione fino a due milioni di abitanti; […]. La riduzione del numero dei consiglieri regionali rispetto a quello attualmente previsto è adottata da ciascuna Regione entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto e deve essere efficace dalla prima legislatura regionale successiva a quella della data di entrata in vigore del presente decreto. Le Regioni che, alla data di entrata in vigore del presente decreto, abbiano un numero di consiglieri regionali inferiore a quello previsto nella presente lettera, non possono aumentarne il numero; b) […] il numero massimo degli assessori regionali sia pari o inferiore ad un quinto del numero dei componenti del Consiglio regionale, con arrotondamento all’unità superiore. La riduzione deve essere operata entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto e deve essere efficace, in ciascuna regione, dalla prima legislatura regionale successiva a quella in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto».
Sulla base delle rilevazioni statistiche fornite dall’ISTAT, il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia che la Regione Calabria risulterebbe avere 1.958.418 abitanti. Di conseguenza, la Regione, sulla base delle citate disposizioni statali, dovrebbe, in primo luogo, prevedere un numero massimo di 30 consiglieri regionali, anziché di 40 come stabilito invece dalla disposizione impugnata (art. 1); in secondo luogo, dovrebbe definire un numero di assessori regionali pari o inferiore a un quinto del numero dei consiglieri regionali, che andrebbe parametrato al numero 30, ottenendo quindi la cifra di 6 anziché di 8, come invece stabilito dalla norma censurata (art. 2).
4.– La Regione Calabria non si è costituita in giudizio.

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 23-29 aprile 2013, depositato in cancelleria il 24 aprile 2013 e iscritto al n. 58 del registro ricorsi 2013, ha impugnato la delibera legislativa statutaria della Regione Calabria «Riduzione del numero dei componenti del Consiglio regionale e dei componenti della Giunta regionale. Modifiche alla legge regionale 19 ottobre 2004, n. 25 “Statuto della Regione Calabria”», approvata in prima lettura dal Consiglio regionale con deliberazione n. 230 del 9 ottobre 2012 e in seconda lettura con deliberazione n. 279 del 18 marzo 2013. La delibera legislativa statutaria impugnata riguarda la disciplina del numero dei consiglieri e degli assessori regionali.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, gli artt. 1 e 2 della delibera legislativa statutaria sarebbero in contrasto, rispettivamente, con le lettere a) e b) dell’art. 14, comma 1, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148, che costituirebbero principi di coordinamento della finanza pubblica, con conseguente violazione dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione. Le norme impugnate violerebbero, inoltre, l’art. 127 Cost.
2.– In via preliminare, deve essere dichiarata l’inammissibilità delle censure riferite all’art. 127 Cost. per carenza assoluta di motivazione, non avendo il Presidente del Consiglio dei ministri svolto alcuna argomentazione in merito alla violazione del predetto parametro costituzionale (da ultimo, sentenze n. 255 e n. 46 del 2013).
3.– Nel merito, le questioni sono fondate.
3.1.– L’art 14, comma 1, del d.l. n. 138 del 2011 stabilisce, tra le varie misure, quella della riduzione del numero dei consiglieri e assessori regionali al fine del contenimento della spesa pubblica, disponendo che le Regioni adeguano, nell’esercizio dell’autonomia statutaria e legislativa, i rispettivi ordinamenti ad alcuni parametri.
Tale disposizione, come già rilevato da questa Corte, detta un principio di coordinamento della finanza pubblica (sentenze n. 23 del 2014, n. 198 del 2012; ordinanze n. 258 e n. 31 del 2013) e «non vìola gli artt. 117, 122 e 123 Cost., in quanto, nel quadro della finalità generale del contenimento della spesa pubblica, stabilisce, in coerenza con il principio di eguaglianza, criteri di proporzione tra elettori, eletti e nominati» (sentenza n. 198 del 2012). In particolare, la norma statale «fissando un rapporto tra il numero degli abitanti e quello dei consiglieri, e quindi tra elettori ed eletti (nonché tra abitanti, consiglieri e assessori), mira a garantire proprio il principio in base al quale tutti i cittadini hanno il diritto di essere egualmente rappresentati. In assenza di criteri posti dal legislatore statale, che regolino la composizione degli organi regionali, può verificarsi – come avviene attualmente in alcune Regioni, sia nell’ambito dei Consigli che delle Giunte regionali – una marcata diseguaglianza nel rapporto elettori-eletti (e in quello elettori-assessori): i seggi (nel Consiglio e nella Giunta) sono ragguagliati in misura differente alla popolazione e, quindi, il valore del voto degli elettori (e quello di scelta degli assessori) risulta diversamente ponderato da Regione a Regione» (sentenza n. 198 del 2012). Inoltre, «[…] il principio relativo all’equilibrio rappresentati-rappresentanti non riguarda solo il rapporto tra elettori ed eletti, ma anche quello tra elettori e assessori (questi ultimi nominati) […] sia perché, in base all’art. 123 Cost., “forma di governo” e “principi fondamentali di organizzazione e funzionamento” debbono essere “in armonia con la Costituzione”, sia perché l’art. 51 Cost. subordina al rispetto delle “condizioni di eguaglianza” l’accesso non solo alle “cariche elettive”, ma anche agli “uffici pubblici” (non elettivi)» (sentenza n. 198 del 2012).
3.2.– L’art. 14, comma 1, del d.l. n. 138 del 2011 stabilisce che, per le Regioni la cui popolazione sia inferiore a due milioni di abitanti, il numero di consiglieri regionali non deve essere superiore a 30 (lettera a), mentre il numero degli assessori regionali non deve essere superiore ad un quinto del numero dei componenti del Consiglio regionale (lettera b), quindi a 6. Considerato che, secondo le rilevazioni ISTAT nel periodo 2010-2013, la popolazione della Regione Calabria è stata inferiore a due milioni di abitanti, l’art. 1 della delibera legislativa statutaria impugnata è in contrasto con la lettera a) del comma 1 del citato art. 14, nella parte in cui sostituisce il numero «50» con quello di «40», anziché con quello di «30»; il successivo art. 2 è in contrasto con la lettera b) del medesimo comma 1, nella parte in cui prevede «un numero di Assessori non superiore a otto» anziché «un numero di Assessori non superiore a sei». Le disposizioni censurate, dunque, ledono i principi di coordinamento della finanza pubblica stabiliti dal citato art. 14 del d.l. n. 138 del 2011, con conseguente violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost.

LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della delibera legislativa statutaria della Regione Calabria «Riduzione del numero dei componenti del Consiglio regionale e dei componenti della Giunta regionale. Modifiche alla legge regionale 19 ottobre 2004, n. 25 “Statuto della Regione Calabria”», approvata in prima lettura dal Consiglio regionale con deliberazione n. 230 del 9 ottobre 2012 e in seconda lettura con deliberazione n. 279 del 18 marzo 2013, nella parte in cui sostituisce il numero «50» con quello di «40», anziché con quello di «30»;
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 della medesima delibera legislativa statutaria della Regione Calabria, nella parte in cui prevede «un numero di Assessori non superiore a otto» anziché «un numero di Assessori non superiore a sei»;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale della medesima delibera legislativa statutaria della Regione Calabria, promossa, in riferimento all’art. 127 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26 febbraio 2014.

Depositata in Cancelleria il 6 marzo 2014.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 6/3/2014 n.35 proviene da Giustamm.

Pres. Mastrocola, est. Russo
Giuseppe Fortunato (Avv. Francesco Rinaldi) c. Regione Campania (Avvocatura Regionale) nei confronti di Francesco Bianco (Avv. Felice Laudadio) con l’intervento ad adiuvandum di ANDCI Associazione Nazionale Difensori Civici Italiani (Avv. Massimo Coppola)

1. Giurisdizione e competenza – Nomina difensore civico regionale – Giurisdizione del G.A. – Sussiste.

2. Regioni – Difensore civico regionale – Procedura concorsuale – Requisiti di compatibilità ed eleggibilità – Devono sussistere alla scadenza del termine di presentazione delle domande – Conseguenze – Illegittimità della nomina di un soggetto incompatibile anche in presenza di una norma successiva favorevole.

3. Regioni – Difensore civico regionale – Nomina di un soggetto incompatibile – Rinuncia all’incarico incompatibile – Illegittimità della nomina – Sussiste – Ragioni – Irrilevanza delle dimissioni.

1. Sussiste la giurisdizione del TAR sulle controversie aventi ad oggetto la legittimità del provvedimento di nomina del difensore civico. Infatti, tale provvedimento è un atto di alta amministrazione, espressione di un potere autoritativo e discrezionale, come tale sindacabile dinanzi al G.A. (Nella specie il TAR ha ritenuto non applicabile l’indirizzo giurisprudenziale della Cassazione secondo cui le questioni di eleggibilità rientrerebbero nella giurisdizione del G.O. atteso che tale criterio di riparto è afferente alle sole elezioni amministrative.) (1)

2. In materia di concorsi pubblici costituisce principio consolidato quello secondo cui i requisiti soggettivi per l’ammissione a qualsiasi procedura concorsuale devono essere posseduti alla data di scadenza del termine di presentazione della domanda. Pertanto, deve ritenersi illegittima, e va annullata, la nomina a difensore civico regionale del soggetto che versi all’atto della nomina in una situazione di incompatibilità alla presentazione della domanda, anche se una legge Regionale successiva abbia rimosso tale profilo di incompatibilità. (2)

3. Nel caso di nomina a difensore civico regionale di un soggetto che versi in una situazione di incompatibilità con tale carica, tale nomina deve ritenersi illegittima anche se sopravvengono le dimissioni dall’incarico incompatibile (nella specie un incarico di consulenza), atteso che la previsione normativa di incompatibilità ha lo scopo di scongiurare il rischio che gli effetti di un’attività di consulenza siano poi sindacati da chi quelli effetti li ha prodotti.

— *** —

(1) Cfr. TAR Marche, 4 Aprile 1997 n. 182.
(2) Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 12 Giugno 2008, n. 2009

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3612 del 2013, proposto da:
Giuseppe Fortunato, rappresentato e difeso dall’avv. Francesco Rinaldi, con domicilio eletto presso lo stesso in Napoli, alla via Tasso, n. 428 bis;

Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Almerina Bove, con domicilio eletto in Napoli, presso l’Avvocatura Regionale, alla via S. Lucia, n. 81;

Francesco Bianco, rappresentato e difeso dall’avv. Felice Laudadio, con domicilio eletto presso lo stesso in Napoli, alla via Caracciolo, n.15;

ad adiuvandum:
Andci (Associazione Nazionale dei Difensori Civici Italiani), in persona del Presidente p. t. Lucia Fiorentino, rappresentata e difesa dall’avv. Massimo Coppola, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Biagio Romano in Napoli, II viale Malatesta, n. 7;

del decreto del Presidente della Giunta della Regione Campania n.81 del 26 marzo 2013 con cui è stato nominato difensore civico regionale il dr. Francesco Bianco e del decreto n. 10 del 21 marzo 2013 di designazione del medesimo da parte del Presidente del Consiglio regionale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e del controinteressato Francesco Bianco;
Visto l’intervento ad adiuvandum dell’Andci;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2014 il dott. Pierluigi Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica il dr. Giuseppe Fortunato ha impugnato il decreto del Presidente della Giunta della Regione Campania n.81 del 26 marzo 2013, con cui è stato nominato difensore civico regionale il dr. Francesco Bianco, ed il decreto n. 10 del 21 marzo 2013 di designazione del medesimo da parte del Presidente del Consiglio regionale. A seguito di opposizione del controinteressato, ai sensi dell’art. 10, comma 1, del d.P.R. 1199/1971, il ricorrente si è costituito in giudizio davanti a questo T.A.R. con atto depositato il 31 luglio 2013.
A sostegno del gravame, l’instante ha dedotto due motivi di diritto così formulati:
1) violazione di legge (art. 4 L. R. n. 17 del 1996) – violazione della lex specialis della selezione – eccesso di potere per difetto di istruttoria;
2) violazione di legge (art. 3 L. n. 241 del 1990) – violazione della lex specialis della selezione – eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione ed irragionevolezza.
Si è costituita in resistenza la Regione Campania, che ha concluso con richiesta di reiezione del ricorso per l’infondatezza delle censure dedotte.
Si è altresì costituito in giudizio il dr. Francesco Bianco, il quale ha eccepito in via preliminare l’inammissibilità della domanda per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo ed ha chiesto, comunque, il rigetto anche nel merito dell’azione.
E’ intervenuta ad adiuvandum l’Associazione Nazionale dei Difensori Civici Italiani.
Alla camera di consiglio del 9 ottobre 2013, la causa è stata cancellata dal ruolo delle istanze cautelari su richiesta del difensore della parte ricorrente in vista di una sollecita fissazione dell’udienza pubblica di discussione.
Le parti hanno successivamente depositato documenti e memorie insistendo nelle rispettive domande.
Alla pubblica udienza del 29 gennaio 2014 la causa è stata chiamata e quindi, sentiti i difensori presenti, come da verbale, trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è il decreto, in epigrafe indicato, con cui il Presidente della Giunta della Regione Campania ha nominato il dr. Francesco Bianco quale difensore civico regionale.
2. In via preliminare va affermata la giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia, dovendosi disattendere la contraria eccezione formulata dall’odierno controinteressato. Come chiarito in giurisprudenza (cfr., con riferimento alla figura del difensore civico comunale, T.A.R. Campania, Napoli, Sezione I, 4 novembre 2011, n. 5122), infatti, il provvedimento di nomina del difensore civico costituisce atto di alta amministrazione ed è espressione di un potere autoritativo e discrezionale, adottato, come nel caso di specie, in esito a procedura indetta con avviso pubblico e governata da speciali regole pubblicistiche. Ne discende che rispetto all’esercizio della potestà in argomento si configurano interessi legittimi devoluti alla cognizione del giudice amministrativo, secondo il generale criterio di riparto della giurisdizione (cfr., in termini, T.A.R. Marche, 4 aprile 1997, n. 182).
Inoltre, non risulta calzante con la fattispecie all’esame il richiamo al pacifico indirizzo giurisprudenziale (cfr. in particolare, Cassazione civ., S.U., 9 novembre 2009, n. 23682), secondo cui sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie afferenti questioni di ineleggibilità, decadenza ed incompatibilità dei candidati, mentre appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo le questioni afferenti la regolarità delle operazioni elettorali. Trattasi, infatti, di criterio di riparto della giurisdizione riferito alla specifica materia delle elezioni amministrative, come desumibile dal combinato disposto dell’art. 82, comma 1, del t.u. 16 maggio 1960, n. 570 (e successive modificazioni ed integrazioni) e degli artt.126 e ss. del c.p.a., in quanto tale non trasponibile all’ambito della presente controversia, la quale resta dunque assoggettata all’ordinario criterio basato sulla consistenza della posizione soggettiva, nei termini che si sono dianzi precisati.
3. Nel merito il ricorso è fondato.
Ad avviso del Collegio è meritevole di accoglimento il primo motivo dedotto con cui è stata denunciata la violazione dell’art. 4, comma 1, della L. R. Campania n. 17 del 7 agosto 1996, in base al quale “non possono essere eletti, nominati o designati”, tra l’altro, ai sensi della lettera i), “coloro che prestano continuativamente attività di consulenza o di collaborazione presso la Regione o presso Enti sottoposti al controllo regionale o interessati alle nomine o alla designazione”, situazione cui è ascrivibile l’incarico di Presidente del “Comitato di Pilotaggio” del “Centro Specialistico di Alta Formazione”, conferito al dr. Bianco con decreto dirigenziale regionale dell’A.G.C. 17 – Settore 6 Orientamento professionale, ricerca, sperimentazione e consultazione nella formazione professionale – n. 101 del 17.10.2011.
4. Le parti resistenti hanno replicato al riguardo sotto tre distinti profili.
Da un lato, invocando il principio generale tempus regit actum, hanno obiettato che, al momento dell’adozione del decreto in contestazione (ossia il 26 marzo 2013), la suindicata norma regionale era già stata abrogata a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 4 della L. R. Campania n. 24 del 27 luglio 2012, che al comma 1, lettera d), contiene una disciplina meno restrittiva, precludendo la nomina, tra l’altro, a “coloro che prestano attività a titolo oneroso di consulenza o di collaborazione presso la Regione o presso gli enti sottoposti al controllo regionale o interessati alle nomine o alla designazione”, fattispecie cui non sarebbe riconducibile l’attività in questione, in quanto espletata a titolo gratuito. Dall’altro, sostengono che, anche laddove non fosse applicabile lo jus superveniens alla procedura in itinere, l’incarico stesso, comunque, sarebbe compatibile anche con la previgente normativa regionale. Inoltre, il controinteressato ha aggiunto di aver rassegnato le dimissioni dall’incarico in questione in data 2 aprile 2013.
5. Le argomentazioni appena compendiate non sono condivisibili.
5.1. Vero è che, in applicazione del principio tempus regit actum, l’autorità amministrativa è tenuta di regola ad applicare la disciplina vigente al momento dell’adozione del provvedimento, operando nel rispetto dello jus superveniens eventualmente intervenuto nelle more della conclusione del procedimento amministrativo (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. I, 9 luglio 2013, n. 6806; Cassazione civ., Sez. I, 24 luglio 2012, n. 12987). Tuttavia, come chiarito in giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 22 gennaio 2013, n. 359), al principio fa eccezione il caso della sussistenza di situazioni giuridiche già consolidatesi sicché, laddove il procedimento si articola in più fasi, connotate da distinti requisiti ed adempimenti, ciascuna di esse resta regolata dalla disciplina vigente al momento in cui vengono posti in essere i singoli atti della sequenza procedimentale, configurandosi altrimenti la violazione del principio di irretroattività delle leggi. In particolare, si è costantemente affermato che i requisiti soggettivi prescritti per l’ammissione a qualsiasi procedura concorsuale o selettiva devono essere posseduti alla data di scadenza del termine di presentazione della domanda, così come stabilita nel bando (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 12 giugno 2008, n. 2909). L’autorità amministrativa, infatti, è vincolata al rispetto della lex specialis della procedura selettiva o della gara, con la conseguenza che gli adempimenti e gli atti compiuti risultano intangibili, non potendo essere travolti neppure in ipotesi di jus superveniens, a meno che non sia diversamente stabilito dalla nuova normativa (cfr. Consiglio di Stato, Ad. Plen., 24 maggio 2011, n. 9) e fatto comunque salvo il potere di autotutela dell’amministrazione (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 7 giugno 2011, n. 3429).
Muovendo da tali necessarie coordinate, il Collegio ritiene che non può dubitarsi che nella fattispecie in esame – in cui l’avviso, pubblicato sul B.U.R.C. del 25 giugno 2012, stabiliva la scadenza del termine di presentazione delle proposte di candidatura alle “ore 14.00 del ventesimo giorno dalla data di pubblicazione” e precisava tra l’altro che “I candidati non devono trovarsi in una delle condizioni di incompatibilità od ineleggibilità previste dall’art. 4 della l. r. n. 17/96” – le nuove norme contenute nella L. R. Campania n. 24 del 27 luglio 2012, pubblicata sul B.U.R.C. n. 48 del 6 agosto 2012, non potevano disciplinare retroattivamente i requisiti condizionanti la presentazione delle candidature, essendosi ormai esaurita, con la scadenza del termine, la fase di ammissione delle istanze.
5.2. L’assunto attoreo merita accoglimento anche con riguardo al secondo profilo della questione.
Posta l’ultrattività dell’art. 4 della L. R. n. 17/1996, ad avviso del Collegio, la concreta fattispecie segnalata dal ricorrente rientra nell’ipotesi astratta prevista dal comma 1, lettera i), del suddetto articolo, sopra riportato per esteso.
In punto di fatto giova precisare che, come si evince dal decreto n. 179 del 25 giugno 2009 istitutivo del Centro specialistico di alta formazione, l’organismo è stato promosso dall’Assessorato regionale al lavoro per rispondere alle esigenze del comparto industriale aeronautico campano e per adeguarne la formazione alle richieste delle imprese del settore. In particolare, come può leggersi nel già citato decreto n. 101 del 17 ottobre 2011, il Comitato di Pilotaggio deve: “– verificare la coerenza e la fattibilità delle proposte programmatiche; – garantire che la programmazione degli interventi di formazione siano coerenti con la politica regionale unitaria 2007-13 di sviluppo del comparto aeronautico; – valutare l’efficacia e la congruenza delle attività poste in essere dal “Centro Specialistico di Alta Formazione”; – verificare in itinere i risultati della sperimentazione al fine di riscontrare la convergenza delle attività svolte rispetto agli obiettivi programmati; – valorizzare il network tra le istituzioni ed i sistemi dell’Istruzione, della Formazione, della Ricerca e della produzione sul territorio, capace di innalzare e qualificare l’offerta formativa di comparto attraverso il consolidamento delle relazioni; – definire a seguito della sperimentazione gli elementi caratterizzanti il modello do governance per lo sviluppo delle competenze tecniche e manageriali esportabile a diversi contesti produttivi e territoriali; – assicurare il raccordo con il Settore Orientamento Professionale sullo sviluppo del progetto.”
Ritiene il Collegio che i divisati compiti, da volgersi, come si è appena visto, in stretto raccordo con il citato Settore regionale, integrano indubbiamente lo svolgimento continuativo di “attività di consulenza o di collaborazione” presso un organismo sottoposto al controllo regionale e, comunque, interessato dalla sfera d’azione del difensore civico regionale, configurando così la già descritta causa ostativa prevista dall’art. 4 della legge regionale n. 17/1996.
5.3. Ai fini della presente controversia, devono poi reputarsi ininfluenti le dimissioni dal predetto incarico presentate dall’interessato successivamente alla designazione quale difensore civico.
Come si evince dalla rubrica e dall’incipit del citato art. 4 – che così testualmente esordisce: “Fatte salve le incompatibilità previste dalle leggi statali e altre leggi regionali non possono essere eletti, nominati o designati in base alla presente legge […]” – la fattispecie esaminata costituisce una ipotesi di ineleggibilità in senso stretto, che non può essere rimossa con la rinuncia al precedente incarico. L’interpretazione letterale appare anche in linea con la ratio della previsione, che intende scongiurare il rischio che gli effetti dell’attività di consulenza o collaborazione a favore di un organo dell’amministrazione o di un ente sottoposto al suo controllo o interessato alla nomina di che trattasi possano poi essere sindacati da quello stesso soggetto che ha posto in essere (o ha contribuito a porre in essere) l’attività nella nuova veste ricoperta (nella specie, quale difensore civico regionale, figura che si caratterizza per la garanzia di indipendenza delle funzioni svolte).
6. In conclusione, alla stregua delle considerazioni svolte, il ricorso si palesa fondato e va, pertanto, accolto, restando assorbite le ulteriori doglianze non esaminate; per l’effetto va disposto l’annullamento degli atti impugnati individuati in epigrafe.
Restano salve le ulteriori determinazioni dell’autorità amministrativa.
In virtù della natura e della delicatezza della vicenda contenziosa, sussistono, peraltro, giusti e particolari motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese e degli onorari di giudizio, fatto salvo il contributo unificato, che va posto a carico dell’amministrazione regionale soccombente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Spese compensate, fatto salvo il contributo unificato, che va posto a carico della Regione Campania.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del 29 gennaio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Cesare Mastrocola, Presidente
Pierluigi Russo, Consigliere, Estensore
Carlo Dell’Olio, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 12/02/2014

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 12/2/2014 n.985 proviene da Giustamm.

Pres. C. Mastrocola, est. F. Guarracino
sul ricorso N.R.G. 1722 del 2012 Aveta Raffaele (Avv. Carla Mancini) c. Regione Campania (Avv. Salvatore Colosimo) c. Corporente Giovanni (Avv. Aristide Brancaccio) c. sul ricorso N.R.G. 1756 del 2012 Caivano Amelia (Avv. Andrea Abbamonte) c. Regione Campania (Avv. Salvatore Colosimo) c. Usai Alessio (Avv. Francesco Musella) c. sul ricorso N.R.G. 1763 del 2012 proposto Giuliani Diego (Avv. Andrea Abbamonte) c. Regione Campania (Avv. Salvatore Colosimo) c. Celeste Taranto (N.C.) sul ricorso numero sul ricorso numero N.R.G. 1890 del 2012, Nicoletti Domenico (Avv. Angela Ferrara) c. Regione Campania (Avv. Salvatore Colosimo) c. Alfano Maria Gabriella (Avv.ti Ennio De Vita e Sabato Criscuolo) e con l’intervento ad adiuvandum Comune di Teggiano (Avv. Angela Ferrara) sul ricorso N.R.G. 2328 del 2012 Moriello Gennaro (Avv. Camillo Cancellario) c. Regione Campania (Avv. Salvatore Colosimo) c. Busillo Vito (Avv. Marcello Fortunato)

sulla nomina dei Presidenti dei Parchi e delle riserve naturali effettuata dalla Giunta Regionale in regime di prorogatio

1. Regioni – Nomina dei Presidenti dei Parchi e delle Riserve Naturali nella Regione Campania – Poteri dei Consiglieri Regionali in regime di prorogatio – Art. 28 Statuto Regione Campania – Limiti – Conseguenze

2. Regioni – Nomina dei Presidenti dei Parchi e delle Riserve Naturali nella Regione Campania – nomina effettuata dalla G.R. in regime di prorogatio – Mancanza del parere di gradimento del Consiglio Regionale – Illegittimità – Sussiste – Ragioni

1. L’art. 28 dello Statuto Regionale della Campania in tema di prorogatio dei Consiglieri Regionali uscenti, non stabilendo quali e quanti poteri hanno gli stessi in tale periodo, deve essere interpretato applicando i principi generali della Legislazione Nazionale, con la conseguenza che , in virtù del generale principio della continuità della P.A., agli stessi spettano poteri relativi all’ordinaria amministrazione, ne consegue che nel periodo della prorogatio i Consiglieri Regionali uscenti non possono procedere ad esprimere i pareri di gradimento circa la nomina dei Presidenti dei Parchi e delle riserve naturali, atteso che tali atti non rientrano in quelli caratterizzati dagli elementi della indifferibilità ed urgenza, con la logica conseguenza che nemmeno la Giunta può deliberare la nomina degli stessi.

2. È legittima la delibera di Giunta Regionale Regionale con la quale è stata annullata in autotutela la precedente delibera di nomina dei Presidenti dei Parchi e delle riserve naturali adottata in periodo di prorogatio, atteso che in tale periodo i Consiglieri uscenti non avevano diritto ad esprimere il proprio parere di gradimento ex lege Regionale 17/96, ne tantomeno le nomine effettuate dalla Giunta possono essere fondate, per il medesimo principio, sulla formazione del silenzio – assenso formatosi in mancanza di tale parere (1)

— *** —

1. Il TAR in tal senso ha precisato che la delibera di nomina dei Presidenti dei Parchi era stata inviata dalla Giunta al Consiglio per il parere degli stessi 26 giorni prima della data fissata per le elezioni, con la conseguenza che in tal caso il parere richiesto sarebbe arrivato, considerati i trenta giorni concessi dalla Legge, oltre le elezioni stesse e quindi in un periodo in cui il Consiglio Regionale non aveva piu alcun potere politico.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1722 del 2012, proposto da:
Aveta Raffaele, rappresentato e difeso dall’avv. Carla Mancini, con la quale elettivamente domicilia presso lo studio dell’avv. Antonio Fico in Napoli, Centro Direzionale, Isola F10, Edificio Edilforum;

Regione Campania, in persona del presidente della Giunta regionale quale legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Salvatore Colosimo, con il quale elettivamente domicilia in Napoli, via S. Lucia n. 81;

Corporente Giovanni, in proprio e n.q. di presidente dell’Ente Parco regionale Roccamonfina Foce Garigliano, rappresentato e difeso dall’avv. Aristide Brancaccio, con il quale elettivamente domicilia presso l’avv. Adele De Quattro in Napoli, via Sebastiano Veniero n. 17;

sul ricorso numero di registro generale 1756 del 2012, proposto da:
Caivano Amelia, rappresentata e difesa dall’avv. Andrea Abbamonte, presso il cui studio elettivamente domicilia in Napoli, via G. Melisurgo n. 4;

Regione Campania, in persona del presidente della Giunta regionale quale legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Salvatore Colosimo, con il quale elettivamente domicilia in Napoli, via S. Lucia n. 81;

Usai Alessio, in proprio e n.q. di presidente dell’Ente Parco Regionale Riserva Naturale Lago Falciano, Foce Volturno, Costa Licola, rappresentato e difeso dall’avv. Francesco Musella, presso il cui studio elettivamente domicilia in Napoli, via Vittoria Colonna n. 30;

sul ricorso numero di registro generale 1763 del 2012, proposto da:
Giuliani Diego, rappresentato e difeso dall’avv. Andrea Abbamonte, presso il cui studio elettivamente domicilia in Napoli, via G. Melisurgo n. 4;

Regione Campania, in persona del presidente della Giunta regionale quale legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Salvatore Colosimo, con il quale elettivamente domicilia in Napoli, via S. Lucia n. 81;

Celeste Taranto, non costituito in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 1890 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Nicoletti Domenico, rappresentato e difeso dall’avv. Angela Ferrara ed elettivamente domiciliato presso lo studio Lipani in Napoli, via Ponte di Tappia n. 47;

Regione Campania, in persona del presidente della Giunta regionale quale legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Salvatore Colosimo, con il quale elettivamente domicilia in Napoli, via S. Lucia n. 81;

Alfano Maria Gabriella, rappresentata e difesa dagli avv. Ennio De Vita e Sabato Criscuolo e domiciliata per legge presso la Segreteria del TAR Campania in Napoli, piazza Municipio;

ad adiuvandum:
Comune di Teggiano, in persona del sindaco p.t. dott. Michele Di Candia, rappresentato e difeso dall’avv. Angela Ferrara e domiciliato per legge presso la Segreteria del TAR Campania in Napoli, piazza Municipio;

sul ricorso numero di registro generale 2328 del 2012, proposto da:
Moriello Gennaro, rappresentato e difeso dall’avv. Camillo Cancellario, con il quale elettivamente domicilia presso l’avv. Gaetano Coduti (studio De Tilla) in Napoli, via C. Poerio n. 53;

Regione Campania, in persona del presidente della Giunta regionale quale legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Salvatore Colosimo, con il quale elettivamente domicilia in Napoli, via S. Lucia n. 81;

Busillo Vito, in proprio e n.q. di presidente del Parco Regionale del Taburno Camposauro, rappresentato e difeso dall’avv. Marcello Fortunato, con il quale elettivamente domicilia presso lo studio dell’avv. Biagio Matera in Napoli, via Duomo n. 61;

quanto al ricorso n. 1722 del 2012:

della delibera della Giunta regionale della Campania, n. 15 del 9 febbraio 2012; della delibera della Giunta regionale della Campania n. 729 del 6 dicembre 2011; della comunicazione della nomina del nuovo Presidente del Parco regionale “Roccamonfina – Foce Garigliano”, prot. n. 2012.0144058 del 24 febbraio 2012; della delibera della Giunta regionale della Campania n. 543 del 9 luglio 2010, avente ad oggetto «avvio del procedimento amministrativo al fine dell’esercizio del potere di autotutela, sospensione dell’efficacia della deliberazione di Giunta Regionale n. 145 del 19 febbraio 2010»; della nota del 29 luglio 2010 con la quale veniva comunicato l’avvio del procedimento di autotutela e la sospensione dell’efficacia della deliberazione della Giunta regionale della Campania n. 145 del 19 febbraio 2010; della delibera della Giunta regionale della Campania, n. 594 del 2 agosto 2010, avente ad oggetto l’indizione di una nuova procedura di selezione pubblica dei soggetti idonei a ricoprire il ruolo di presidente dei parchi e delle riserve naturali regionali della Campania, nonché della delibera della Giunta regionale di rettifica n. 742 del 2 novembre 2010; della delibera della Giunta regionale n. 497 del 4 giugno 2010, con la quale è stata annullata la precedente delibera n. 125 del 15 febbraio 2010, contenente gli indirizzi generali in ordine ai poteri spettanti agli organi di governo della Regione nel periodo intercorrente dalla scadenza naturale del mandato; di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale se e in quanto lesivo degli interessi del ricorrente.

quanto al ricorso n. 1756 del 2012:

della delibera della Giunta Regionale della Campania n. 729 del 6/12/2011; b) della delibera della Giunta Regionale della Campania n. 15 del 9/2/2012; c) di ogni altro atto preordinato, connesso e/o consequenziale comunque lesivo degli interessi del ricorrente, ivi compresa la deliberazione di G.R. n. 594 del 2 agosto 2010 di indizione della nuova procedura ad evidenza pubblica per la selezione degli idonei a ricoprire il ruolo di Presidente di Piano Regionale; nonché, anche in via autonoma, per il risarcimento dei danni patiti dal ricorrente per effetto degli atti impugnati ed anche per effetto ed in esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza TAR Campania n. 6030/2011 resa inter partes.

quanto al ricorso n. 1763 del 2012:

della delibera della Giunta Regionale della Campania n. 729 del 6/12/2011; b) della delibera della Giunta Regionale della Campania n. 15 del 9/2/2012; c) di ogni altro atto preordinato, connesso e/o consequenziale comunque lesivo degli interessi del ricorrente, ivi compresa la deliberazione di G.R. n. 594 del 2 agosto 2010 di indizione della nuova procedura ad evidenza pubblica per la selezione degli idonei a ricoprire il ruolo di Presidente di Piano Regionale; nonché, anche in via autonoma, per il risarcimento dei danni patiti dal ricorrente per effetto degli atti impugnati ed anche per effetto ed in esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza TAR Campania n. 6028/2011 resa inter partes.

quanto al ricorso n. 1890 del 2012:

(quanto al ricorso introduttivo): a) della deliberazione della Giunta Regionale della Campania n. 543 del 9.7.2010; b) della nota prot. 2010 0632492 del 26.07.2010, con cui è stata trasmessa al ricorrente la delibera sub a ); c) se e per quanto occorra, della deliberazione della Giunta Regionale della Campania n. 497 del 4.6.2010, richiamata nell’atto sub a); d) di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi compresa, se e per quanto occorra, della delibera del 2.11.2010 n. 742 della Giunta Regionale della Campania, nonché della delibera di G.R. n. 594 del 2.8.2010; (quanto al primo ricorso per motivi aggiunti): a) se e per quanto occorra, del decreto del Dirigente A.G.C. 5 ecologia, tutela dell’ambiente, disinquinamento, protezione civile della Regione Campania n. 8 del 31.3.2011, avente ad oggetto “decreto di approvazione atti della commissione di selezione per l’aggiornamento dell’elenco degli idonei a ricoprire la carica di presidente dei parchi e delle riserve naturali regionali” nella parte in cui, nelle proprie premesse, richiama a presupposto la delibera di G.R. n. 543 del 9. 7.2010 e reclama che la delibera di G.R. n. 145/2010 sarebbe stata assunta in carenza del parere della Commissione consiliare; b) di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente ivi compresi, per quanto necessita e sempre nell’ottica subordinata, di tutti gli atti richiamati nel decreto sub a) e segnatamente: del DD 17 dell’8.11.2010, del D.O. n. 1 del 14.1.2011, dell’avviso di selezione pubblicato sul BURC 75 del 15.11.2010, della nota coordinatore AGC n. 5 prot 34078 del 17.1.2011, della nota del Presidente della Commissione prot. n. 034463 del 14.3.2011, delle risultanze istruttorie e degli elenchi nonché di quello allegato 4. te p.t.; (quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti): a) del provvedimento del dirigente della Regione Campania AGC 05 prot. 2012 146520 del 27.2.2012, avente ad oggetto “Nomina Presidenti Parchi e Riserve Naturali Regionali”, con il quale, in esecuzione della deliberazione della Giunta regionale n. 15 del 9.2.2012, è stato comunicato al ricorrente che la Giunta regionale ha nominato l’arch. Maria Gabriella Alfano quale presidente delle Riserve Naturali Regionali Foce Sele Tanagro e Monti Eremita Marzano e disposto l’insediamento di quest’ultimo in sostituzione del ricorrente, entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione; b) della detta deliberazione della Giunta regionale n. 15 del 9.2.2012, allegata alla nota sub a; c) del gradimento ex art. 48 dello Statuto della Regione Campania, eventualmente ritenuto formato per silentium, sulla nomina dell’arch. Alfano alla carica di Presidente di cui alla deliberazione della Giunta regionale n. 15 del 9.2.2012; d) della deliberazione della Giunta regionale n. 729 del 6.12.2011, di presa d’atto della individuazione, da parte degli assessori alle Foreste, all’Ecologia ed all’Urbanistica dell’arch. Alfano alla carica di Presidente dell’Ente Riserve Naturali Regionali Foce Sele Tanagro e Monti Eremita Marzano; e) di tutti gli altri atti, non conosciuti, richiamati nella deliberazione impugnata al punto precedente, di individuazione dell’arch. Alfano alla carica di Presidente dell’Ente Riserve in questione nonché di quelli relativi agli altri soggetti nominati presidente degli Enti Parco/Riserve regionali ivi rispettivamente indicati; f) di tutti gli altri atti presupposti connessi e consequenziali, ivi compresi per quanto di interesse dei decreti del dirigente regionale dell’AGC 05 n. 17 del1’8.11.2011 e n. 34 del 29.6.2011 di presa d’atto del verbale della Commissione di selezione per l’aggiornamento dell’elenco degli idonei a ricoprire la carica di Presidente dei parchi e delle riserve naturali regionali, nonché dell’elenco medesimo, dell’Avviso di selezione pubblicato sul BURC n. 75 del 15.11.2010 e del decreto del dirigente dell’AGC 05 n. 1 del 14.1.2011 di costituzione della Commissione, nonché, sempre per quanto possa rilevare, delle deliberazioni della Giunta regionale n. 594 del 2.8.2010 e n. 742 del 2.11.2010, di indizione di una nuova selezione per l’aggiornamento dell’elenco dei soggetti idonei a ricoprire la carica di Presidente degli Enti Parco e Riserve Naturali Regionali e della deliberazione della Giunta regionale della Campania 543 del 9. 7.2010, recante l’avvio del procedimento di autotutela della deliberazione di Giunta regionale 145/2010, della nota di avvio del procedimento di revoca in autotutela della deliberazione di Giunta regionale n. 145/2010, recante, tra l’altro, la nomina del ricorrente alla carica di presidente dell’Ente Riserve Naturali Regionali Foce Sele Tanagro e Monti Eremita Marzano.

quanto al ricorso n. 2328 del 2012:

a) della delibera della Giunta Regionale della Campania n. 15 del 9/2/2012 con la quale è stata annullata la precedente delibera di G.R. Campania n. 145 del 19/2/2010, e sono stati nominati i Presidenti dei Parchi e delle Riserve Naturali Regionali della Campania e, per l’effetto e per quanto di ragione, della delibera n. 729 del 6.12.2011; b) di ogni altro atto preordinato, connesso e/o consequenziale comunque lesivo degli interessi del ricorrente, ivi compresa la nota prot. 2012.01.44218, dell’A.G.C. Ecologia Tutela dell’Ambiente, del 24 febbraio 2012, con la quale si comunica che la G.R. con deliberazione n. 15 del 9 febbraio 2012, pubblicata sui burc n. 12 del 20 febbraio 2012 ad oggetto rettifica di G.R.C. n. 729 del 6.12.2011, “ha nominato il dott. Vito Busillo, quale Presidente del Parco Regionale Taburno – Camposauro”.

Visti i ricorsi, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti i rispettivi atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e di Corporente Giovanni, Usai Alessio, Alfano Maria Gabriella e Busillo Vito;

Visto l’atto di intervento ad adiuvandum nel giudizio n. 1890/12 del Comune di Teggiano (SA);

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Data per letta nell’udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2012 la relazione del dott. Francesco Guarracino e uditi i difensori delle parti presenti come specificato nel verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con distinti atti di impugnazione, i sigg. Aveta Raffaele (ricorso n. 1722/12), Caivano Amelia (ricorso n. 1756/12), Giuliani Diego (ricorso n.1763/12), Nicoletti Domenico (ricorso n. 1890/12, integrato da due ricorsi per motivi aggiunti, che proposto alla sede staccata di Salerno del T.A.R. Campania è stato successivamente assegnato alla sede di Napoli) e Moriello Giovanni (ricorso n. 2328/12), già presidenti di parchi e riserve naturali regionali della Campania in virtù della D.G.R.C. n. 145 del 19 febbraio 2010, successivamente fatta oggetto di avvio di procedimento di autotutela giusta D.G.R.C. n. 543 del 9 luglio 2010 con conseguente nuova selezione pubblica dei soggetti idonei a ricoprire la carica, hanno impugnato, unitamente agli altri atti indicati in epigrafe, la D.G.R.C. n. 729 del 6 dicembre 2011 che, all’esito della nuova selezione, ha designato i nuovi presidenti per i parchi e le riserve naturali regionali, nonché la D.G.R.C. n. 15 del 9 febbraio 2012 che ha rettificato la predetta D.G.R.C. n. 729 del 2011 e concluso il procedimento di autotutela disponendo la revoca della D.G.R.C. n. 145 del 2010.

I ricorrenti Caivano, Giuliani e Moriello hanno altresì proposto una domanda risarcitoria.

Con plurime censure di violazione di legge ed eccesso di potere, i ricorrenti denunciano, con particolare riferimento alle DD.G.R.C. n. 729 del 2011 e n. 15 del 2012, l’esistenza di vizi di motivazione, di carenza dei presupposti a base della revoca della loro designazione, di violazione delle garanzie procedimentali, di inosservanza del principio del contrarius actus, nonché incongruenze nell’iter procedimentale.

Si sono costituiti per resistere in giudizio, producendo memorie difensive, la Regione Campania ed i controinteressati Busillo Vito (presidente del Parco regionale del Taburno Camposauro), Alfano Maria Gabriella (presidente della Riserva naturale Monti Eremita – Marzano, Foce Sele e Tanagro) ed Usai Alessio (presidente della Riserva naturale Lago Falciano-Foce Volturno, Costa di Licola).

Nel giudizio n. 1890/12 ha notificato e depositato atto di intervento ad adiuvandum il Comune di Teggiano (SA).

In vista della udienza di discussione le parti hanno prodotto scritti a sostegno delle loro rispettive ragioni.

Alla pubblica udienza del 19 dicembre 2012 i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.

DIRITTO

1. – I ricorsi in esame, che in quanto connessi vanno riuniti per essere definiti con unica decisione, trovano origine in una complessa vicenda amministrativa, concernente il rinnovo degli incarichi di presidente dei parchi e delle riserve naturali della regione Campania, che si è svolta a cavallo delle due ultime consiliature regionali e per la cui migliore comprensione si rendono opportune alcune osservazioni preliminari.

2. – Stabilisce la legge regionale 1° settembre 1993, n. 33 (“Istituzione di Parchi e Riserve naturali in Campania”), all’art. 8 comma 1, che «il Presidente dell’Ente Parco viene nominato dalla Giunta Regionale su proposta degli Assessori alle Foreste, alla Urbanistica e all’Ecologia, sentito il parere delle Commissioni Consiliari competenti ai sensi della Legge n. 26 del 24 aprile 1980 e prescelto tra persone che si siano distinte per i loro studi e/o per la loro attività nel campo della protezione dell’ambiente e non ricoprano cariche elettive e/o amministrative negli Enti Locali, negli organi di gestione di Enti Regionali nonché cariche elettive regionali, parlamentari ed europee».

A sua volta, la successiva legge regionale 7 agosto 1996, n. 17 (“Nuove norme per la disciplina delle nomine e delle designazioni di competenza della Regione Campania”), detta all’art. 7 una nuova disciplina di portata generale per le nomine e le designazioni di competenza della Giunta Regionale o del Presidente della Regione, stabilendo nei suoi tre commi che: «1. Le proposte di nomina o di designazione di competenza del Presidente della Regione o della Giunta regionale sono trasmesse alla commissione consiliare competente almeno da quarantacinque giorni prima della scadenza del termine entro cui si deve provvedere. 2. La richiesta di parere corredata dalla documentazione […]deve specificare i motivi che giustificano la nomina o la designazione, con particolare riferimento alla idoneità professionale in relazione all’ incarico da conferire. 3. La commissione deve esprimere parere, entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta pervenuta, al protocollo della stessa, anche in relazione ai fini ed agli indirizzi di gestione che si intende perseguire. Decorso tale termine il competente organo procede alla nomina anche se il parere della commissione non sia stato reso».

Giova sin da ora rilevare che la legge regionale n. 26 del 24 aprile 1980, alla quale talora le delibere regionali di cui si dirà fanno richiamo, è stata espressamente abrogata, a suo tempo, dall’art. 11 della legge regionale n. 11 del 1° marzo 1993.

A ciò va aggiunto che lo Statuto regionale campano (entrato in vigore, ai sensi dell’art. 68, co. 4, il quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione, avvenuta nel BURC n. 13 del 26 febbraio 2009), prevede all’art. 48, rubricato “Gradimento consiliare sulle nomine”, che «sulle nomine di competenza del Presidente della Giunta regionale e della Giunta, il Consiglio regionale esprime il suo gradimento, che deve essere reso entro trenta giorni dalla richiesta. Decorso tale termine, il gradimento si intende espresso in senso positivo. Se il Consiglio si esprime in senso contrario, il Presidente della Giunta può comunque confermare le nomine dandone comunicazione motivata al Consiglio».

3. – Con DGRC n. 145 del 19 febbraio 2010, avente ad oggetto “Designazione Presidenti dei Parchi e delle Riserve Naturali Regionali della Campania”, la Giunta regionale deliberava:

«a. di prendere atto che gli Assessori alle Foreste, all’Ecologia e all’Urbanistica hanno proceduto alla individuazione dei Presidenti dei Parchi e delle Riserve Naturali regionali della Campania, traendoli dall’elenco degli idonei di cui al DD. n. 456 del 3/7/2009;

b. di proporre la nomina, sulla base delle motivazioni tutte contenute in premessa, dei sottoelencati candidati Presidenti dei Parchi Regionali e delle Riserve Naturali regionali, a fianco di ciascuno indicati:

1 Parco Regionale del Matese – Giuseppe Falco

2 Parco Regionale Roccamonfina e Foce Garigliano – Raffaele Aveta

3 Parco Regionale Taburno – Camposauro – Giovanni Moriello

4 Parco Regionale del Partenio – Sabino Aquino

5 Parco Regionale Campi Flegrei – Diego Giuliani

6 Parco Regionale Monti Lattari – Gino Marotta

7 Parco Regionale Monti Picentini – Anna Savarese

8 Parco Regionale del fiume Sarno – Alessandro Nardi

9 Riserva Naturale Lago Falciano – Foce Volturno, Costa di Licola – Amelia Caivano

10 Riserva Naturale Monti Eremita-Marzano, Foce Sele e Tanagro – Domenico Nicoletti

11 Parco Metropolitano delle Colline di Napoli – Agostino Di Lorenzo

[….]

e. di trasmettere, ai sensi del combinato disposto artt. 2 L.R. 26/80, 8 L.R. 33/93. 6 – 7 L.R. n. 17/96, il presente provvedimento, unitamente ai curricula, alla Commissione consiliare permanente per gli Affari Regionali per l’espressione del parere di competenza»,

avendo in premessa ritenuto che i soggetti così individuati potessero essere nominati alla carica di presidente di parchi e riserve naturali regionali «previa acquisizione del parere della Commissione consiliare permanente per gli Affari Regionali» (rectius, Affari Generali), a cui, perciò, sarebbero dovuti essere trasmessi, con la delibera, i relativi curricula e le loro dichiarazioni di disponibilità alla accettazione dell’incarico e di insussistenza delle condizioni di incompatibilità.

4. – La deliberazione n. 145 era quindi inviata in data 2 marzo 2010 (come si evince dalla narrativa dei successivi deliberati regionali) alla Commissione consiliare permanente per gli Affari Generali del Consiglio Regionale, insieme ai curricula dei designati.

5. – Successivamente, la nuova Giunta (insediata a seguito delle consultazioni elettorali regionali tenutesi alla fine del marzo 2010) interveniva con delibera n. 543 del 9 luglio 2010 ad avviare nei confronti della predetta DGRC n. 145 del 19 febbraio 2010 un procedimento di autotutela, motivato in ragione del fatto che: a) la DGRC n. 145 del 2010 sarebbe stata adottata ultra vires, perché in periodo pre-elettorale la Giunta disporrebbe di poteri limitati all’ordinaria amministrazione; b) della omessa preventiva designazione da parte degli Assessori al ramo; c) della omessa acquisizione del parere della commissione consiliare competente; d) dell’aver approvato la Giunta una “proposta di nomina” non contemplata dalla normativa regionale di riferimento.

Il procedimento di autotutela si concludeva con la DGRC n. 15 del 9 febbraio 2012, recante, tra l’altro, la revoca della delibera in questione.

6. – Nelle more del procedimento di autotutela, la Giunta (che con la delibera n. 543/10 di avvio del procedimento aveva sospeso cautelativamente l’efficacia della delibera n. 145/10 «fermo l’obbligo dei Presidenti insediatisi di garantire l’ordinaria amministrazione e l’adozione degli atti urgenti ed indifferibili fino alla nomina dei nuovi Presidenti»), con delibere n. 594 del 2 agosto 2010 e n. 742 del 2 novembre 2011 determinava di indire una nuova procedura di selezione pubblica dei soggetti idonei a ricoprire la carica di presidenti degli enti predetti.

La nuova procedura si concludeva definitivamente con la summenzionata DGRC n. 15/12 che (oltre a revocare, come detto, la delibera n. 543/10) provvedeva (in rettifica di una precedente delibera, la n. 729 del 6 dicembre 2012, che, anziché procedere senz’altro alle nomine, si era limitata a prendere atto delle indicazioni degli assessori competenti) alla nomina dei nuovi presidenti dei parchi e delle riserve naturali regionali.

7. – Il provvedimento di nomina dei nuovi presidenti, avente evidente natura di atto plurimo, è stato fatto oggetto di impugnazione con autonomi ricorsi proposti da singoli interessati.

I primi gravami sono stati definiti da questa Sezione con tre sentenze in forma semplificata che, rese all’esito della stessa camera di consiglio, hanno accolto le impugnazioni nei limiti dell’interesse dei ricorrenti (sentenze nn. 1637, 1638 e 1639 del 4 aprile 2012), salvo poi essere sospese in appello in via cautelare.

8. – Questioni in parte analoghe, in parte identiche a quelle scrutinate nelle decisioni suddette tornano ora all’esame della Sezione nella presente sede per l’esame del merito degli ulteriori ricorsi indicati in epigrafe, il che ne consente un meditato riesame alla luce di elementi che permettono, anzitutto, una più precisa ricostruzione cronologica degli accadimenti per cui è causa, occorsi in un lasso di tempo caratterizzato da uno stretto susseguirsi di scadenze.

Giova, allora, rammentare i punti essenziali dei richiamati precedenti della Sezione, osservando che quelle sentenze, rese naturalmente allo stato degli atti, fondamentalmente muovevano dall’assunto che gli organi regionali sarebbero scaduti il 4 aprile 2010 e che perciò, nel deliberare sulla nomina dei presidenti di parchi e riserve il 19 febbraio 2010, la Giunta regionale lo avrebbe fatto prima del termine del mandato elettorale in corso: il che aveva condotto ad escludere la percorribilità, per la soluzione del caso, di ogni richiamo a regole e principi in materia di prorogatio (figura che riguarda solo l’esercizio dei poteri nell’intervallo fra la scadenza, naturale o anticipata, del mandato e l’entrata in carica del nuovo organo eletto). In tal modo circoscritta la questione sub iudice nei termini della verifica della permanenza o meno della pienezza dei poteri in capo ad una Giunta che sarebbe stata ancora in carica (seppure non lontana dalla sua scadenza naturale), la Sezione aveva espresso avviso (sulla base di una ricostruzione sistematica delle sue norme) che lo Statuto regionale vigente, di per sé, non autorizzasse la conclusione che la Giunta in carica disponesse di poteri limitati in prossimità del termine naturale del mandato (in prossimità e non oltre, non essendo stata affrontata, neppure incidenter tantum, la questione della prorogatio).

Ciò per quanto riguardava il tema di un possibile affievolimento di poteri legato alla imminenza della scadenza elettorale; mentre, per quanto riguardava l’altra questione, parimenti centrale, della acquisizione del parere delle commissioni consiliari, le decisioni sopra ricordate avevano ravvisato nel provvedimento di autotutela la presenza di profili di contraddittorietà e perplessità, nella misura in cui lo stesso, in sede di contestuale nomina dei nuovi presidenti, aveva negato la necessità di acquisire il preventivo parere della competente commissione consiliare, nonostante proprio la sua mancanza sarebbe stata tra le ragioni a fondamento della “revoca” delle precedenti designazioni.

Sennonché, come appresso si vedrà, una più precisa ricostruzione dei fatti consente di riconoscere nuovo significato alla contestazione mossa, in sede di autotutela, alla originaria deliberazione n. 145 del 2010 e, in tal modo, di giungere ad una differente conclusione anche per la deliberazione n. 15 del 2012.

9. – Tanto premesso, infatti, si deve ulteriormente osservare ed aggiungere quanto risulta, adesso, precisato nel presente giudizio (in termini incontroversi e dunque con tutte le implicazioni dell’art. 64, comma 2, c.p.a.), vale a dire che (sebbene né la parte pubblica né le parti private abbiano prodotto copia del decreto di convocazione dei comizi elettorali) le consultazioni elettorali per l’elezione del Presidente della Giunta ed il rinnovo del Consiglio regionale della Campania si sono svolte nei giorni 28 e 29 marzo 2010.

Essendo stata la DGRC n. 145 del 19 febbraio 2010 inviata alla commissione consiliare permanente per gli Affari Generali del Consiglio regionale, insieme ai curricula dei designati, in data 2 marzo 2010, ciò significa, in punto di fatto, che il dies a quo per il computo del termine di trenta giorni a disposizione del Consiglio per rendere il proprio parere (ex art. 7 comma 3 l.r. n. 17/96) o esprimere il proprio gradimento (ex art. 48 dello Statuto regionale) sulle nomine avrebbe iniziato a decorrere non prima di ventisei giorni dalle elezioni e sarebbe stato destinato a spirare dopo la data delle elezioni stesse, quale che fosse la forma dell’atto di apprezzamento richiesto al Consiglio regionale (ragioni di economia espositiva e di ragionamento, infatti, consentono per ora di non soffermarsi sui rapporti tra le predette fonti normative, che secondo la Regione hanno visto la norma del 1996 implicitamente abrogata per incompatibilità per effetto della entrata in vigore del nuovo Statuto: ciò in quanto non potrebbe, in ogni caso, revocarsi in dubbio che il consiglio regionale, in commissione o in assemblea, avesse comunque diritto ad esprimere una propria valutazione sulle nomine).

E’ pacifico che il Consiglio non si è mai espresso in merito, né prima né dopo la data delle elezioni, di modo che diviene necessario chiarire se, nonostante questa concomitanza di circostanze, si possa essere formato sulla fattispecie un silenzio rilevante sul piano procedimentale o sostanziale.

Le disposizioni poc’anzi richiamate, infatti, riconoscono al silenzio serbato oltre il termine di trenta giorni (concesso per la valutazione del Consiglio regionale da entrambe le norme) l’effetto di consentire la conclusione positiva del procedimento di nomina: l’una stabilendo che «decorso tale termine il competente organo procede alla nomina anche se il parere della commissione non sia stato reso» (art. 7, co. 3, l.r. cit.), l’altra attribuendo al silenzio il valore legale tipico di gradimento positivo (art. 48, secondo periodo, Statuto regionale).

Deve, però, escludersi che possa essere decorso e legalmente maturato il periodo necessario per la formazione di quel silenzio procedimentale, che consente di passare senz’altro al compimento degli atti successivi senza ulteriore attesa e senza pregiudizio, ovvero di quel silenzio assenso, di cui si è appena detto.

Come si è visto, infatti, il termine di trenta giorni, decorrendo da una data certamente non anteriore al 2 marzo 2010 (data di trasmissione degli atti alla commissione consiliare; non è noto quando essi siano stati assunti al protocollo in entrata), sarebbe iniziato a decorrere meno di quattro settimane prima delle elezioni.

Esso, in particolare, sarebbe dovuto venire a scadere non prima del 1° aprile 2010 e cioè, sia pure per pochi giorni, dopo la data di svolgimento delle elezioni per il rinnovo del Consiglio regionale (tenutesi il 28 e 29 marzo 2010).

Può, tuttavia, fondatamente respingersi l’ipotesi che, ancora dopo l’avvenuta elezione del nuovo Consiglio regionale, il vecchio Consiglio regionale potesse ancora pronunciarsi sulle nomine a suo tempo disposte dalla Giunta.

A convincere di ciò è il fatto che il termine per l’adozione dell’atto è venuto a scadere quando ormai il vecchio Consiglio regionale si trovava in una situazione qualificabile in termini di prorogatio (che, come già detto, tecnicamente riguarda solo l’esercizio dei poteri nell’intervallo fra la scadenza, naturale o anticipata, del mandato di un organo e l’entrata in carica del nuovo organo), a differenza della situazione in cui si trovava, invece, la Giunta quando ha adottato la DGRC n. 145 del 19 febbraio 2010 (non constando agli atti del presente giudizio che a quell’epoca si fosse verificata per essa una delle cause che ne statutariamente ne determinano la cessazione dalla carica).

In tal senso, occorre rilevare che l’art. 28 dello Statuto regionale dispone al secondo comma che «i consiglieri regionali entrano nell’esercizio delle loro funzioni con il completamento delle operazioni di proclamazione. Fino a tale momento sono prorogati i poteri del precedente Consiglio regionale».

Da un lato, tale disposizione deroga a quanto previsto nel secondo comma dell’art. 3 della legge 17 febbraio 1968, n. 108, sull’elezione dei Consigli regionali nelle Regioni a statuto normale (che trova applicazione nella Regione Campania in virtù di rinvio espresso nell’art. 1 della legge regionale 27 marzo 2009, n. 4, c.d. “legge elettorale”, per quanto non incompatibile o derogato dalle previsioni di quest’ultima legge), il quale – escludendo in tal modo la prorogatio (cfr. C.Cost. n. 196 del 2003) – stabilisce che i consigli regionali «esercitano le loro funzioni fino al 46° giorno antecedente alla data delle elezioni per la loro rinnovazione».

Dall’altro, resta peraltro (necessariamente) fermo quanto già stabilito dall’art. 3 della stessa legge n. 108/68, che, affermata la durata quinquennale dei consigli regionali, chiariva che «il quinquennio decorre per ciascun consiglio dalla data della elezione»: il che, dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, è stato ribadito dall’art. 5 della legge 2 luglio 2004, n. 165 (emanata ai sensi dell’art. 122, comma 1, Cost. e, dunque, vincolante per la autonomia statutaria delle Regioni ordinarie).

Da tutto ciò segue che dalla data della elezione per la rinnovazione del consiglio regionale decorre senz’altro il quinquennio di carica del nuovo consiglio, prima ed a prescindere dal momento in cui l’Ufficio centrale regionale determini il numero dei seggi spettanti definitivamente ad ognuna delle liste provinciali ed il suo presidente proceda alla proclamazione degli eletti, ma è soltanto con il completamento delle operazioni di proclamazione che i nuovi consiglieri regionali della Campania entrano nell’esercizio delle loro funzioni ed il vecchio consiglio regionale cessa definitivamente dai suoi poteri, di cui esso fino a quel momento dispone grazie alla prorogatio accordata dallo statuto regionale.

Chiarito in questo modo che il vecchio Consiglio regionale, la cui rappresentatività politica non era più attuale dopo l’espletamento delle elezioni, agiva dal 28 marzo 2010 in regime di prorogatio di poteri, si pone la questione dell’ampiezza di questi ultimi in attesa che, col completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti, in base all’art. 28 dello Statuto i nuovi consiglieri regionali entrassero nell’esercizio delle loro funzioni.

La questione è diversa da quella a suo tempo affrontata dalla Sezione nelle decisioni in cui è stato, invece, esaminato il tema dei poteri della Giunta (e non del Consiglio regionale) prima (e non dopo) lo scioglimento, ritenendosi allora che lo Statuto di per sé non autorizzasse la conclusione che la Giunta disponga di poteri limitati in prossimità della scadenza naturale del suo mandato.

Non occorre, perciò, tornare a riesaminare quella questione per risolvere questa adesso in esame.

Occorre, invece, osservare che l’art. 28 dello Statuto, nell’atto in cui stabilisce che fino al momento in cui i nuovi consiglieri regionali entrano nell’esercizio delle loro funzioni sono prorogati i poteri del precedente Consiglio regionale, a ben vedere nulla espressamente dispone sulla loro estensione, né in senso positivo, né in senso negativo: non afferma, infatti, che questi poteri restano limitati alla sola amministrazione ordinaria, ma non dice neppure che il vecchio Consiglio regionale possa agire pleno iure.

Perciò, se dopo le leggi costituzionali n. 1/99 e n. 3/01 «una interpretazione sistematica delle […] nuove norme costituzionali conduce a ritenere che la disciplina della eventuale prorogatio degli organi elettivi regionali dopo la loro scadenza o scioglimento o dimissioni, e degli eventuali limiti dell’attività degli organi prorogati, sia oggi fondamentalmente di competenza dello statuto della Regione, ai sensi del nuovo articolo 123, come parte della disciplina della forma di governo regionale» (cfr. C.Cost. n. 193 del 2003; n. 68 del 2010), è anche vero che nel silenzio dello statuto regionale sul punto debbono continuare a trovare applicazione, in forza del principio di continuità (per cui restano in vigore le norme preesistenti, stabilite in conformità al passato quadro costituzionale, fino a quando non vengano sostituite da nuove norme dettate dall’autorità dotata di competenza nel nuovo sistema: ex ceteris, cfr. C. Cost. n. 14 del 1973 e n. 376 del 2002), le disposizioni ed i principi presenti nella legislazione nazionale ed in primis quello, in fin dei conti insito nella stessa previsione dell’art. 3 della legge n. 108/68, dell’attenuazione dei poteri esercitabili dagli organi elettivi scaduti dalla carica e di cui, dunque, è cessata ormai la rappresentatività politica.

Ciò senza contare che proprio in materia di prorogatio la Corte costituzionale ha ritenuto che una disposizione statutaria regionale che prevedesse semplicemente che, in caso di scioglimento anticipato e di scadenza della legislatura, il consiglio e l’esecutivo regionale siano prorogati sino alla proclamazione dei nuovi eletti, senza recare alcuna espressa limitazione ai poteri esercitabili dal Consiglio e dalla Giunta regionale nel periodo successivo alla indizione delle elezioni (era questo il caso, esaminato dalla Corte, dell’art. 86, comma 3, dello statuto della Regione Abruzzo) «non può che essere interpretata come facoltizzante il solo esercizio delle attribuzioni relative ad atti necessari ed urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili, e non già certo come espressiva di una generica proroga di tutti i poteri degli organi regionali» (così C. Cost. n. 68 del 2010), ritenendo la Corte che l’esistenza di questi limiti sia connaturata all’istituto della stessa prorogatio a livello nazionale (ma anche aggiungendo, deve ritenersi per l’avvertito carattere additivo o integrativo della prospettata operazione ermeneutica, che si tratterebbe di «limiti che, ove appunto non espressi dalla disciplina statutaria, potrebbero successivamente essere definiti tramite apposite disposizioni legislative di attuazione dello statuto o anche semplicemente rilevare nei lavori consiliari o dallo specifico contenuto delle leggi adottate»).

In ragione di tutto quanto sinora esposto, è dunque senza dubbio da escludersi che, una volta svolte le nuove elezioni regionali, il vecchio Consiglio regionale potesse espressamente pronunciarsi sulle nomine effettuate dalla Giunta, adottando un atto privo di quei caratteri di indifferibilità ed urgenza che sono stati indicati dalla Corte come limiti immanenti alla competenza degli organi elettivi scaduti; prescindendo, come detto, dal riesaminare in questa sede la questione di una attenuazione di poteri anche in prossimità o nell’immediata vicinanza del momento elettorale, che implicherebbe peraltro anche la definizione di precisi orizzonti e limiti temporali, che soltanto la discrezionalità del legislatore potrebbe indicare o integrare.

Ma allora, se i vecchi consiglieri regionali, dopo l’avvenuta elezione del nuovo consiglio regionale, non avrebbero potuto esprimere il loro parere o il gradimento sull’atto (trasmesso ventisei giorni prima della consultazione elettorale) mediante una manifestazione espressa di giudizio, parimenti non avrebbero potuto esprimersi per silentium (ex art. 48 Statuto regionale) sulle nomine effettuate dalla Giunta o comunque dare, mediante semplice inerzia, la stura alle stesse.

10. – Da quanto precede deriva che nel procedimento di nomina dei presidenti dei parchi e delle riserve naturali compiuto sotto il governo della cessata Giunta regionale è mancato il parere positivo ovvero il gradimento del Consiglio regionale necessario per definirlo positivamente, come pure la formazione di qualsivoglia forma di silenzio rilevante.

Ciò, evidentemente, a prescindere dal fatto che con la DGRC n. 145 del 19 febbraio 2010 sia stata compiuta una inversione procedimentale (disponendo conclusivamente la nomina degli interessati, sia pur condizionata all’acquisizione postuma della valutazione positiva del Consiglio regionale, che avrebbe dovuto invece precederla) oppure il deliberato dovesse essere letteralmente inteso nel senso di una designazione ancora preliminare, destinata a essere seguita da una deliberazione di definitiva nomina (mai peraltro intervenuta).

11. – Tornando, allora, alla determinazione in questa sede impugnata, con la quale la nuova Giunta regionale ha disposto la revoca (rectius: l’annullamento) della delibera n. 145 del 2010, è possibile ora comprendere meglio sia la portata del rilievo (contenuto nell’atto di avvio del procedimento di autotutela: DGRC n. 543 del 9 luglio 2010) secondo cui la designazione dei presidenti dei parchi e delle riserve naturali disposta dal precedente governo regionale «appare adottata in aperta violazione anche del citato art. 8 L.R.C. n. 33/1993 e delle previsioni contenute nella legge regionale 7 agosto 1996, n. 17, in quanto risulta omessa […] l’assunzione del prescritto parere della commissione consiliare competente sulla stessa», sia il fatto che la determinazione conclusiva del procedimento di autotutela (DGRC n. 15 del 9 febbraio 2012) abbia ritenuto la sussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di secondo grado, a suo tempo avviato (anche) sulla base di questa premessa, nonostante lo stesso provvedimento si soffermi ad illustrare le ragioni per cui il comma 1 dell’art. 8 della legge regionale 33/1993, nella parte in cui richiede il preventivo parere delle Commissioni consiliari competenti, sarebbe da considerarsi implicitamente abrogato a far data dall’entrata in vigore del nuovo Statuto regionale, in quanto contrastante con l’art. 48 dello stesso Statuto; dovendosi tenere nella presente sede anche conto che quest’ultima delibera, intervenendo in “rettifica” sulla precedente del 6 dicembre 2011 (n. 729) di individuazione dei nuovi presidenti, ha rimarcato comunque la necessità di acquisire (sia pure ex post, nella forma del gradimento) la valutazione positiva del Consiglio regionale.

In altri termini, non è dubbio che, nonostante le modifiche nel tempo, il quadro normativo non ha mai mancato di richiedere l’acquisizione sulle nomine in questione del giudizio anche dei consiglieri regionali e che il procedimento culminato nelle designazioni del febbraio 2010 è mancato di questo essenziale presupposto, per le ragioni innanzi esposte; e che, al di là delle incongruenze formali che pure è dato cogliere nel contenuto lessicale e nei richiami normativi della sequenza di atti adottati successivamente dalla Regione, è chiaro che in questi termini è da intendersi l’obiezione sostanziale mossa dalla nuova Giunta a quel provvedimento e alla sua esecuzione (l’insediamento dei presidenti avvenuto «in virtù della menzionata deliberazione», come osservato dalla DGRC n. 543 del 2010) nonostante la mancata integrazione della fase di consultazione, non importa ora se ex ante o ex post, del Consiglio regionale (restando superati, perciò, quei rilievi di contraddittorietà e perplessità che la Sezione aveva precedentemente mosso nei precedenti giurisprudenziali suddetti).

Obiezione, va aggiunto, che nasce dal riscontro di un’inosservanza di presupposti di legge che trova riscontro nelle risultanze processuali del presente giudizio e che, pertanto, non può essere superata contestando alla deliberazione che la contiene vizi di natura formale irrilevanti ai sensi dell’art. 21 octies l. 241/90.

12. – Conclusivamente, la deliberazione n. 15 del 9 febbraio 2012, che anche per tutto quanto detto può riconoscersi motivata per relationem alle ragioni indicate per l’avvio del procedimento (DGRC n. 543 del 9 luglio 2010) ivi richiamato, resiste alle censure che specificamente investono il presupposto appena esaminato, che costituisce una delle ragioni che autonomamente sorreggono l’esercizio del potere di autotutela che in detta deliberazione ha preso forma.

13 – Quanto appena detto giustifica inoltre l’applicazione al caso in esame del pacifico principio giurisprudenziale per il quale, qualora un provvedimento sia fondato su una pluralità di ragioni, tra loro distinte e autonome, tutte egualmente idonee a sorreggerne la parte dispositiva, l’eventuale illegittimità di una di esse non è sufficiente a inficiare il provvedimento stesso, cosicché diviene recessiva la questione che riguarda i poteri legittimamente esercitabili dalla Giunta regionale nella imminenza della scadenza elettorale, alla cui soluzione resta infatti insensibile l’esito del giudizio.

14 – Superate le censure motivazionali e sui presupposti dell’autotutela, occorre rivolgere l’esame ai motivi di ricorso concernenti le garanzie procedimentali, l’osservanza del principio del contrarius actus e, per la nomina dei nuovi presidenti, la correttezza della sequenza procedimentale e la acquisizione del parere preventivo della commissione consiliare competente.

Si tratta di doglianze infondate.

Sul piano del rispetto del giusto procedimento, è stato sostenuto, da coloro che sono stati parte dei rispettivi giudizi (i ricorrenti Caivano e Giuliani), che poiché la DGRC n. 543 del 2010 di avvio del procedimento di autotutela sarebbe stata a suo tempo annullata inter partes con sentenze di questa Sezione n. 6028 e n. 6030 del 21 dicembre 2011, sarebbe stato necessario avviare ex novo il procedimento di revoca dandone comunicazione agli interessati, i quali, in mancanza degli elementi informativi necessari per interloquire nel procedimento, non avrebbero potuto esercitare le facoltà partecipative concesse dalla legge producendo memorie e documenti.

L’assunto muove da un presupposto erroneo, non essendo corretto che le predette sentenze abbiano annullato la deliberazione di avvio del procedimento di autotutela (la cui nota di comunicazione agli interessati è stata, a suo tempo, anch’essa impugnata con i medesimi gravami). Al punto 2.2 della loro motivazione, infatti, si legge: «la determinazione di dare avvio ad un procedimento di autotutela, essendo un atto tipicamente endoprocedimentale e meramente preparatorio, non è impugnabile autonomamente prima della conclusione del procedimento stesso, se e quando l’esito prodotto rechi un pregiudizio all’interessato. Ne consegue che, sotto questo aspetto, l’impugnativa e le censure proposte contro l’atto di impulso, e contro gli atti presupposti, si rivelano inammissibili (cfr. Cons. St., sez. V, 27/4/2011, n. 2479)».

Quanto alla dedotta violazione del principio del contrarius actus, ci si duole che la DGRC n.15 del 2012 sarebbe stata adottata, a differenza della DGRC n. 145 del 2010 su cui interviene e dunque non osservandone lo stesso iter, in difetto della proposta del coordinatore e dirigente di settore della AGC 05 – Ambiente.

Tuttavia, come risulta dal testo pubblicato nel BURC n. 12 del 20 febbraio 2012 e come obiettato, dunque, correttamente dalla difesa della Regione, la DGRC n. 15 del 2012 è stata istruita e proposta dalla stessa AGC 5 Ecologia, tutela dell’ambiente, disinquinamento e protezione civile – Settore 01 – che aveva istruito e proposto la revocata DGRC 145 del 2010.

Quanto alle censure mosse alla nomina dei nuovi presidenti, si contesta alla DGRC n. 728 del 2011 di aver proceduto alla loro designazione prima che fosse concluso il procedimento di autotutela nei confronti delle precedenti designazioni e si censurano la DGRC n. 15 del 2012 e la stessa DGRC n. 728 del 2011 perché non sono state precedute dalla acquisizione del parere della commissione consiliare permanente competente per gli affari generali.

In relazione alla prima doglianza, è sufficiente rilevare che la determinazione conclusiva dell’iter di scelta dei nuovi presidenti è contenuta nella DGRC n. 15 del 2012, che in rettifica della n. 728 del 2011 ha espressamente disposto la nomina alla carica dei nuovi soggetti individuati dagli assessori alle foreste, all’ecologia e all’urbanistica, contestualmente procedendo a concludere il procedimento di autotutela a suo tempo avviato contro la DGRC n. 145 del 2010.

In relazione alla seconda doglianza, occorre preliminarmente tornare sulla questione del rapporto tra l’art. 48 dello Statuto regionale e la previsione dell’art. 7 della legge regionale 7 agosto 1996, dal cui approfondimento ci si è in precedenza astenuti per dimostrare che, quale che fosse la soluzione, in ogni caso nel corso della vecchia procedura di nomina non si sarebbe potuto prescindere, come di fatto accaduto, dall’acquisire sui designati il giudizio valutativo o il silenzio rilevante del Consiglio regionale.

Venendo quindi a tale questione, appare chiaro che le due norme dettino discipline incompatibili.

Come si è visto, la legge regionale del 1996 prescrive che le proposte di nomina o di designazione di competenza del Presidente della Regione o della Giunta regionale siano preventivamente trasmesse alla commissione consiliare competente perché, entro trenta giorni, possa esprimere su di esse il suo parere, «anche in relazione ai fini ed agli indirizzi di gestione che si intende perseguire», consentendo peraltro all’organo competente di procedere alla nomina se, decorso quel termine, il parere non sia stato reso. Viceversa, il nuovo Statuto regionale, entrato in vigore nel marzo 2009, stabilisce che sulle nomine di competenza del Presidente e della Giunta regionale il Consiglio regionale sia chiamato a esprimere il suo “gradimento”, pronunciandosi sulle stesse non ex ante, ma ex post, come indiscutibilmente è dato desumere dalla previsione secondo la quale «se il Consiglio si esprime in senso contrario, il Presidente della Giunta può comunque confermare le nomine dandone comunicazione motivata al Consiglio» (art. 48 Statuto regionale, terzo periodo).

Ne consegue che la precedente disciplina risulta abrogata per incompatibilità con il nuovo Statuto e che, perciò, la DGRC n. 15 del 2012 ha correttamente assunto che non fosse necessario acquisire il preventivo parere delle commissioni consiliari, ma soltanto il successivo gradimento del Consiglio, inteso non come una condizione ex ante ostativa alla formalizzazione delle nomine di competenza della Giunta, bensì come uno strumento di controllo e vigilanza da parte dell’organo legislativo regionale sulle attività dell’esecutivo regionale.

15 – Per queste ragioni, assorbita ogni questione processuale preliminare, debbono essere disattese le censure rivolte avverso le DD.G.R.C. n. 729 del 2011 e n. 15 del 2012 dai ricorsi in esame, che vanno perciò respinti, con esito conclusivo della vicenda sostanziale che rende improcedibile la domanda proposta in origine con il ricorso n. 1890/12 contro la determinazione di sospensione, nelle more della conclusione del procedimento di autotutela, anche del presidente della Riserva Naturale Monti Eremita-Marzano, Foce Sele e Tanagro, contenuta nella DGRC n. 543 del 2010.

16 – Non meritano, infine, accoglimento le domande risarcitorie proposte dai ricorrenti Caivano, Giuliani e Moriello.

I primi due agiscono in via autonoma per il risarcimento dei danni che avrebbero subito per effetto della DGRC n. 543 del 2010 (da essi vittoriosamente impugnata in parte qua nei giudizi conclusisi con le richiamate sentenze nn. n. 6028 e n. 6030 del 21 dicembre 2011), che, sospendendoli dalle funzioni di presidente e obbligandoli tuttavia a garantire l’ordinaria amministrazione e l’adozione degli atti indifferibili ed urgenti, li avrebbe costretti ad assumere le funzioni di commissario dei rispettivi Parchi e, segnatamente, ad accollarsi il lavoro di segreteria ed il lavoro e le funzioni di presidente, di direttore, di consiglio direttivo e di giunta esecutiva, di assemblea e di collegio dei revisori al fine di garantire il corretto funzionamento dell’ente; ragion per cui con i ricorsi in esame chiedono un risarcimento commisurato, considerando le sole funzioni di direttore, al trattamento economico che sarebbe spettato a quest’ultimo per un triennio, pari a € 241.638,00.

Gli stessi ricorrenti chiedono, inoltre, il risarcimento dei danni economici e morali patiti per effetto della risoluzione anticipata del loro incarico di presidente di ente parco e del demansionamento (alla ordinaria amministrazione) subito con la DGRC n. 543 del 2010.

Quest’ultima sola domanda di risarcimento è stata formulata, in termini identici, anche dal ricorrente Moriello.

Le domande vanno respinte, poiché, quanto alle azioni risarcitorie proposte dai ricorrenti Caivano e Giuliani in conseguenza della riconosciuta illegittimità della DGRC n. 543 del 2010 nella parte in cui aveva limitato cautelativamente all’ordinaria amministrazione i loro poteri di presidente dei rispettivi enti parco nelle more dello svolgimento del procedimento di autotutela, essi non hanno dato dimostrazione nel presente giudizio di aver effettivamente svolto le funzioni “aggiuntive” che hanno indicato a fondamento del pregiudizio asseritamente patito e, inoltre, non trova riscontro nel suddetto provvedimento l’affermazione degli stessi secondo cui sarebbero stati costretti ad assumere funzioni di commissario per garantire il corretto funzionamento dell’ente, risultando, viceversa, ex tabulas che la DGRC n. 543 del 2010 aveva semplicemente inteso disporre (come chiarito in parte motiva) che «gli stessi si astengano dal compimento di atti di disposizione o comunque eccedenti l’ordinaria amministrazione».

Quanto al lamentato pregiudizio derivante dalla risoluzione anticipata dell’incarico, poiché questa è conseguenza del riscontrato legittimo esercizio del potere di autotutela della amministrazione, non è configurabile il presupposto della ingiustizia del danno; lo stesso va detto per il danno denunciato per il demansionamento, che, a prescindere dalla contestata configurabilità al di fuori delle ipotesi di rapporto di lavoro subordinato, resta evidentemente assorbito dalla definitiva risoluzione dello stesso incarico.

17 – Attese le particolarità della vicenda e le peculiarità delle questioni trattate, si ravvisano giusti motivi per la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), riuniti i ricorsi in epigrafe (nn. 1722/12, 1756/12, 1763/12, 1890/12, 2328/12), li respinge. –––

Spese compensate. –––

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Cesare Mastrocola, Presidente

Francesco Guarracino, Consigliere, Estensore

Michele Buonauro, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 22/01/2013

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione I – Sentenza – 22/1/2013 n.405 proviene da Giustamm.

Presidente Quaranta, Redattore Cartabia

sull’illegittimità delle disposizioni della regione Sardegna in tema di energia, sistema tributario e stabilizzazione del personale precario

Regioni a statuto speciale – Art. 17, comma 9, della legge Regione autonoma Sardegna 30 giugno 2011, n. 12 (Disposizioni nei vari settori d’intervento) – Procedura semplificata per la realizzazione e la gestione di impianti di generazione dell’energia elettrica da biometano e biogas – Soggetti proponenti – Q. l c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. – Illegittimità costituzionale;

Regioni a statuto speciale – Art. 18, comma 20, della legge Regione autonoma Sardegna 30 giugno 2011, n. 12 (Disposizioni nei vari settori d’intervento) – Organizzazioni non lucrative di utilità sociale (Onlus) – Esenzione dall’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) – Q. l c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. – Illegittimità costituzionale;

Regioni a statuto speciale – Art. 20, comma 2, della legge Regione autonoma Sardegna 30 giugno 2011, n. 12 (Disposizioni nei vari settori d’intervento) – Criteri per l’individuazione e specifica le funzioni del personale da inserire nei programmi pluriennali di stabilizzazione – Q. l c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 97 Cost. – Illegittimità costituzionale;

Regioni a statuto speciale – Art. 21 della legge Regione autonoma Sardegna 30 giugno 2011, n. 12 (Disposizioni nei vari settori d’intervento) – Misure volte al superamento del precariato – Q. l c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione degli artt. 3 e 97 Cost. – Illegittimità costituzionale;

Regioni a statuto speciale – Art. 3, comma 1, della legge Regione autonoma Sardegna 30 giugno 2011, n. 12 (Disposizioni nei vari settori d’intervento) – Imposte e tasse – Compartecipazioni regionali ai tributi erariali – Q. l c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 56 del d.P.R. 19 maggio 1949, n. 250 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna) – Inammissibilità;

Regioni a statuto speciale – Imposte e tasse – Art. 18, comma 23, lett. c), della legge Regione autonoma Sardegna 30 giugno 2011, n. 12 (Disposizioni nei vari settori d’intervento) – Consorzi di bonifica – Realizzazione e gestione di impianti di produzione elettrica da fonti rinnovabili anche in deroga al limite dell’autoconsumo – Q. l c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. – Inammissibilità;

Regioni a statuto speciale – Imposte e tasse – Art. 20, comma 1, della legge Regione autonoma Sardegna 30 giugno 2011, n. 12 (Disposizioni nei vari settori d’intervento) – Stabilizzazione dei lavoratori precari delle amministrazioni locali – Q. l c. sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri – Asserita violazione dell’art. 3, lettera a), dello statuto e 117, secondo comma, lettera e), e terzo comma Cost. – Inammissibilità.

È costituzionalmente illegittimo l’art. 17, comma 9, della legge della Regione autonoma Sardegna 30 giugno 2011, n. 12 (Disposizioni nei vari settori d’intervento);

è costituzionalmente illegittimo l’art. 18, comma 20, della predetta legge regionale n. 12 del 2011;

è costituzionalmente illegittimo l’art. 20, comma 2, della predetta legge regionale n. 12 del 2011;

è costituzionalmente illegittimo l’art. 21 della predetta legge regionale n. 12 del 2011;

è inammissibile la questione relativa all’art. 3, comma 1, della predetta legge regionale n. 12 del 2011;

è inammissibile la questione relativa all’art. 18, comma 23, lettera c), della predetta legge regionale n. 12 del 2011;

è inammissibile la questione relativa all’art. 20, comma 1, della predetta legge regionale n. 12 del 2011.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 1, 17, comma 9, 18, commi 20 e 23, lettera c), 20, commi 1 e 2, e 21 della legge della Regione autonoma Sardegna 30 giugno 2011, n. 12 (Disposizioni nei vari settori d’intervento), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 29 agosto 2011, depositato in cancelleria il 31 agosto 2011, ed iscritto al n. 85 del registro ricorsi 2011.

Visto l’atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;

udito nell’udienza pubblica del 3 aprile 2012 il Giudice relatore Marta Cartabia;

uditi l’avvocato dello Stato Giacomo Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Massimo Luciani per la Regione autonoma Sardegna.

1.— Con ricorso notificato il 29 agosto 2011 e depositato il successivo 31 agosto, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l’art. 3, comma 1, 17, comma 9, 18, commi 20 e 23, lettera c), 20, commi 1 e 2, e 21 della legge della Regione autonoma Sardegna 30 giugno 2011, n. 12 (Disposizioni nei vari settori d’intervento).

2.— L’art. 3, comma 1, della legge impugnata dispone che, «Ai sensi e per gli effetti dell’articolo 8 dello Statuto speciale, così come sostituito dal comma 834 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2007), ancorché in assenza dell’adeguamento delle relative norme di attuazione, a decorrere dall’anno 2010, gli accertamenti delle compartecipazioni regionali ai tributi erariali sono effettuati anche sulla base degli indicatori disponibili relativi ai gettiti tributari». Secondo il ricorrente, tale disciplina regolerebbe unilateralmente dei profili che, al contrario, l’art. 8 dello statuto demanda a norme di attuazione dello statuto medesimo. Per questa ragione, la normativa regionale eccederebbe le competenze attribuite alla Regione dagli articoli 4 e 5 dello statuto, ponendosi inoltre in contrasto con il successivo art. 56 dello stesso, che demanda a una Commissione paritetica l’elaborazione delle norme per la sua attuazione. In base alla giurisprudenza costituzionale le norme di attuazione sarebbero, infatti, espressione di una competenza separata e riservata, prevalente rispetto alle leggi ordinarie, e pertanto non fungibile con leggi unilateralmente introdotte dalla Regione.

3.— L’art. 17, comma 9, della legge impugnata, dispone che, ai sensi dell’articolo 6, comma 9, del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), l’installazione e l’esercizio di impianti di generazione elettrica alimentati da biogas e biometano, siano soggetti alla procedura abilitativa semplificata, stabilita dall’articolo 6 del decreto legislativo n. 28 del 2011, qualora siano richiesti da: a) imprenditori agricoli professionali (IAP) iscritti da almeno tre anni alla Camera di commercio; b) giovani imprenditori agricoli come individuati dall’articolo 3 del decreto legislativo 29 marzo 2004, n. 99 (Disposizioni in materia di soggetti e attività, integrità aziendale e semplificazione amministrativa in agricoltura, a norma dell’articolo 1, comma 2, lettere d), f), g), l), e e), della L. 7 marzo 2003, n. 38); c) società agricole, come individuate dal decreto legislativo 27 maggio 2005, n. 101 (Ulteriori disposizioni per la modernizzazione dei settori dell’agricoltura e delle foreste, a norma dell’articolo 1, comma 2, della legge 7 marzo 2003, n. 38). Inoltre, l’esperimento della procedura semplificata esige che tali impianti abbiano una capacità di generazione massima inferiore a 1 MW ed operino in assetto di filiera corta.

L’individuazione dei soggetti che possono ricorrere a tale procedura semplificata – introdotta dall’art. 12, commi 3 e 4, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità) – contrasterebbe con l’art. 6, comma 9, del d.lgs. n. 28 del 2011 sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili. Infatti, tale disposizione statale, mentre consente alle Regioni e alle Province autonome di estendere la soglia di applicazione della procedura semplificata agli impianti di potenza nominale fino ad 1 MW elettrico e di definire i casi in cui, essendo previste autorizzazioni ambientali o paesaggistiche di competenza di amministrazioni diverse dal Comune, la realizzazione e l’esercizio dell’impianto e delle opere connesse sono assoggettate all’autorizzazione unica, non permette esplicitamente alle Regioni di circoscrivere i soggetti che possono usufruire della stessa procedura. Per tale ragione, la disposizione impugnata invaderebbe tanto la competenza esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., cui afferirebbe la competenza in materia di promozione e sviluppo di fonti energetiche alternative, quanto l’art. 4, primo comma, lettera e), dello statuto, che attribuisce alla Regione autonoma Sardegna soltanto una competenza concorrente in materia di produzione e distribuzione dell’energia elettrica.

4.— L’art. 18, comma 20, prevede che «I soggetti di cui all’articolo 10 del decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460 (Riordino della disciplina tributaria degli enti non commerciali e delle organizzazioni non lucrative di utilità sociale), che intendono accedere all’esenzione dall’imposta regionale sulle attività produttive ai sensi dell’articolo 17, comma 5, della legge regionale 29 aprile 2003, n. 3 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – Legge finanziaria 2003), trasmettono alla direzione generale dell’Assessorato regionale della programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio, entro i termini previsti per la presentazione della dichiarazione dei redditi, una comunicazione con la quale attestano di avere diritto all’esenzione. La mancata trasmissione della comunicazione entro i termini previsti comporta la decadenza dall’esenzione. La Giunta regionale, su proposta dell’Assessore della programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio, disciplina le modalità per la presentazione delle comunicazioni di cui al presente comma e delle comunicazioni previste dall’articolo 2, commi 11 e 12, della legge regionale n. 1 del 2009». Tale disciplina, secondo il ricorrente, imporrebbe delle condizioni particolarmente restrittive nei confronti delle organizzazioni non lucrative di utilità sociale (Onlus) che operano nella Regione autonoma Sardegna: per godere dell’esenzione disposta dalla medesima legislazione regionale, esse sarebbero costrette, a pena di decadenza, a presentare una comunicazione ulteriore rispetto a quella già prevista dall’ordinamento, in base all’art 11, comma 2, del d.lgs. n. 460 del 1997, necessaria per l’iscrizione all’anagrafe delle Onlus e che dev’essere presentata presso l’Agenzia delle entrate. La normativa regionale, imponendo un onere ulteriore, eccederebbe le competenze statutarie, ponendosi in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, in quanto l’art. 21 del d.lgs. n. 460 del 1997 riconosce agli enti territoriali il potere di ridurre o esentare dal pagamento dei tributi di loro pertinenza, ma non quello di introdurre obblighi ulteriori a carico dei contribuenti. Inoltre, la normativa regionale censurata si porrebbe in contrasto con il principio generale dell’ordinamento tributario di cui alla legge 27 luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente), art. 6, comma 4, secondo cui al contribuente non possono essere richiesti documenti e informazioni già in possesso dell’amministrazione finanziaria o di altre amministrazioni pubbliche.

5.— L’art. 18, comma 23, lettera c), della legge impugnata, sostituendo l’art. 6, comma 3, della legge della Regione autonoma Sardegna 23 maggio 2008, n. 6 (Legge-quadro in materia di consorzi di bonifica), prevede che «I consorzi di bonifica possono realizzare e gestire tali impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili anche in deroga al limite dell’autoconsumo». Questa disposizione contrasterebbe con la normativa statale di cui all’art. 2, comma 2, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), laddove prevede che l’autoproduttore è colui il quale produce energia elettrica e la utilizza in misura almeno del 70 per cento l’anno per uso proprio o «delle società controllate, della società controllante e delle società controllate dalla medesima controllante, nonché per uso dei soci delle società cooperative di produzione e distribuzione dell’energia elettrica». La disposizione indubbiata consentirebbe una deroga al limite dell’autoconsumo, in contrasto con la disciplina statale e pertanto violerebbe l’art. 4 dello statuto regionale in materia di produzione e distribuzione dell’energia elettrica, che impone alla Regione di rispettare i limiti dei principi posti dalle leggi dello Stato. La norma invaderebbe inoltre la competenza esclusiva statale in materia di «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema» prevista all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in quanto, come sarebbe stato riconosciuto ampiamente dalla Corte costituzionale, la promozione e lo sviluppo delle fonti energetiche alternative rientrerebbero nella materia predetta.

6.— Il ricorrente affronta poi le censure nei confronti degli articoli 20 e 21 della legge regionale impugnata.

6.1.— L’articolo 20, comma 1, effettuando un’interpretazione autentica dell’art. 3 della legge della Regione autonoma Sardegna del 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale), prevede che l’Amministrazione regionale sia autorizzata a finanziare programmi pluriennali di stabilizzazione dei lavoratori precari delle amministrazioni locali. Tali programmi pluriennali devono prevedere l’assunzione a tempo pieno e indeterminato, previo superamento di una selezione concorsuale, finalizzata alla verifica dell’idoneità ad espletare le mansioni di servizio della qualifica nella quale i lavoratori verranno inquadrati. Questi programmi contemplano l’assorbimento degli idonei entro un triennio e sono attuati dagli enti locali interessati con riferimento al personale precario che, entro la data di entrata in vigore della disposizione interpretativa, abbia maturato almeno trenta mesi di servizio nelle pubbliche amministrazioni locali, anche non continuativi.

La disposizione impugnata, anche a seguito dell’interpretazione autentica, a detta del ricorrente manterrebbe i profili d’illegittimità delle leggi della Regione autonoma Sardegna precedentemente impugnate. In particolare, il programma pluriennale di stabilizzazione del personale precario contrasterebbe con l’art. 17, commi 10 e 12, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini), convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, che non consentirebbe una generica stabilizzazione del personale. Tali disposizioni statali, infatti, prevedono che nel triennio 2010-2012 le amministrazioni pubbliche, nel rispetto della programmazione triennale del fabbisogno e dei vincoli finanziari previsti dalla normativa vigente in materia di assunzioni e di contenimento della spesa per il personale, possano bandire concorsi per assunzioni a tempo indeterminato con una riserva dei posti non superiore al 40 per cento dei posti messi a concorso. Il legislatore regionale, prevedendo, all’art. 20 impugnato, disposizioni in contrasto con l’art. 17, commi 10 e 12, del decreto-legge sopra menzionato, eccederebbe la propria competenza in materia di «ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del personale» stabilita all’art. 3, lettera a), dello statuto, e invaderebbe quelle statali in materia di ordinamento civile e coordinamento della finanza pubblica, contemplate rispettivamente all’art. 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione. Inoltre, la disposizione regionale, consentendo lo stabile inserimento dei lavoratori nei ruoli delle amministrazioni regionali previo il superamento di una generica procedura selettiva, violerebbe l’articolo 97 della Costituzione, che esige il concorso quale modalità di reclutamento.

6.2.— L’art. 20, comma 2, modifica il comma 1-quater dell’art. 7 della legge regionale del 19 gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione), disponendo che al personale di cui al comma 1-ter che svolga o abbia svolto il proprio servizio come ultima sede nell’ente locale proponente il programma, sono attribuiti, in via prevalente, l’esercizio di funzioni e compiti relativi a materie delegate o trasferite dalla Regione al sistema delle autonomie locali. Tale norma configurerebbe una deroga ai limiti di spesa e di organico per le assunzioni negli enti locali e pertanto si porrebbe in contrasto con l’art. 17, commi 10 e 12, del d.l. n. 78 del 2009, convertito con modificazioni dalla legge n. 102 del 2009, sopracitato. Inoltre, i commi novellati si porrebbero in contrasto con l’art. 14, comma 9, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito in legge 30 luglio 2012, n. 122, che fissa, a decorrere dall’inizio del 2011, un limite percentuale di assunzioni rispetto alle cessazioni dal servizio verificatesi nel 2010. A detta del ricorrente, la giurisprudenza costituzionale avrebbe stabilito che il finanziamento da parte della Regione di programmi di stabilizzazione che prescindano dall’espletamento di concorsi si pongono in contrasto con l’art. 97 Cost., quanto all’obbligo di concorso ai fini del reclutamento del personale delle pubbliche amministrazioni: obbligo cui sarebbe consentito derogare solo a fronte di esigenze particolari e con la garanzia della professionalità dei prescelti. Inoltre, la Corte avrebbe già affermato che la prestazione di attività a tempo determinato alle dipendenze dell’amministrazione regionale non possa essere considerata un valido presupposto per una riserva di posti, e che il superamento di una qualsiasi selezione, presso qualsiasi ente, sia requisito troppo generico per consentire una successiva stabilizzazione.

6.3.— L’art. 21, che si occupa del superamento del precariato, prevede che l’Amministrazione regionale, attraverso l’Assessorato competente, predisponga, entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della legge, un programma con le misure da adottare per promuovere le opportunità di lavoro stabile per i lavoratori socialmente utili ai sensi del decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81 (Integrazioni e modifiche della disciplina dei lavori socialmente utili, a norma dell’art. 45, comma 2, della legge 17 maggio 1999, n. 144). Tale programma tiene conto della collocazione dei lavoratori, dando priorità agli attuali enti utilizzatori che possono continuare ad avvalersi degli stabilizzati senza costi aggiuntivi a carico del loro bilancio. Questa disposizione, che secondo il ricorrente riserva la totalità dei posti al personale interno, sarebbe in contrasto con l’art. 12, comma 4, del decreto legislativo 1° dicembre 1997, n. 468 (Revisione della disciplina sui lavori socialmente utili, a norma dell’articolo 22 della legge 24 giugno 1997, n. 196), il quale prevede che ai lavoratori socialmente utili gli enti pubblici possano riservare una quota del 30 per cento dei posti da ricoprire attraverso una procedura selettiva. Del resto, la Corte costituzionale, con sentenza n. 274 del 2003, avrebbe già dichiarato illegittimo l’art. 3 della legge della Regione autonoma Sardegna 8 agosto 2002, n. 11 (Norme varie in materia di personale regionale e modifiche alla legge regionale 13 novembre 1998, n. 31), nella parte in cui prevedeva l’immissione nei ruoli organici dei soggetti addetti ai lavori socialmente utili destinando loro il 50 per cento dei posti vacanti. Queste disposizioni, ponendosi in contrasto con i principi di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione, violerebbero gli artt. 3 e 97 della Costituzione ed in particolare la regola del pubblico concorso, che è principio dell’ordinamento giuridico cui Stato e Regioni devono parimenti sottostare.

7.— Si è costituita in giudizio la Regione autonoma Sardegna, con atto depositato il 4 ottobre 2011, deducendo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza del ricorso.

8.— In riferimento alla prima doglianza, relativa all’art. 3, comma 1, della legge impugnata, la resistente ne deduce in primo luogo l’inammissibilità. Il ricorrente non darebbe infatti conto, nel ricorso, del precetto di rango costituzionale che imporrebbe alla Regione di legiferare in materia tributaria e patrimoniale soltanto in base a norme di attuazione statutaria; sul punto l’impugnazione sarebbe dunque apodittica.

8.1.— Inoltre, la resistente deduce l’infondatezza del ricorso sul punto. Infatti, lo statuto sardo avrebbe una immediata efficacia precettiva rispetto al caso in esame. L’art. 8 dello statuto, individuando esattamente di quali entrate tributarie disponga la Regione, già contemplerebbe il potere di accertamento con riferimento alle compartecipazioni regionali ai tributi erariali. Nell’elencare le voci di entrata, non prospetterebbe la necessità di alcun trasferimento di funzioni o del loro esercizio coordinato, poiché già individua precisamente l’ammontare delle entrate regionali. Residuerebbe invece alla Regione il solo potere di adottare i provvedimenti normativi che nell’art. 8 trovano fondamento, e rispetto ai quali l’attività legislativa regionale si pone come condizione affinché lo statuto produca i suoi effetti. In questo senso deporrebbe la giurisprudenza costituzionale, la quale avrebbe statuito che, nei casi in cui la sfera di attribuzioni regionali sia già individuata dallo statuto, ciò conferisca già alle autonomie i poteri legislativi e amministrativi in materia.

9.— A detta della resistente, la seconda doglianza, relativa all’art. 17, comma 9, sarebbe ugualmente infondata. Infatti, come si ricaverebbe dal medesimo testo censurato, la Regione autonoma Sardegna avrebbe legiferato nell’esercizio di attribuzioni conferitele dall’art. 9, comma 9, del d.lgs. n. 28 del 2001, ai sensi del quale le Regioni possono estendere la procedura semplificata agli impianti di potenza nominale fino ad 1 MW elettrico, definendo inoltre i casi in cui, a causa della necessità di autorizzazioni ambientali o paesaggistiche di competenza di amministrazioni diverse da quella comunale, la realizzazione e l’esercizio dell’impianto e delle opere connesse sono assoggettate all’autorizzazione unica, prevista dal medesimo decreto legislativo all’art. 5. A detta della resistente, dall’articolo 9, comma 9, del decreto sopracitato non si evincerebbe che l’unico potere d’intervento regionale riguarderebbe la determinazione della potenza massima dell’impianto che si può assoggettare alla procedura semplificata. Al contrario, poiché la normativa statale legittima le Regioni, oltre ad individuare la potenza massima nel limite superiore di 1 MW, anche a stabilire i «casi» da sottoporre alla procedura semplificata, il legislatore regionale avrebbe semplicemente utilizzato uno spazio normativo pienamente contemplato dal legislatore statale individuando i casi in cui, pertanto, questa procedura semplificata non si applica.

In secondo luogo, la Regione autonoma Sardegna, ai sensi dell’art. 4, primo comma, lettera e), dello statuto, ha competenza concorrente in materia di «produzione e distribuzione dell’energia elettrica»: e la disposizione impugnata ricadrebbe nell’ambito riservato alla competenza regionale.

10.— Quanto alla terza doglianza, riguardante l’art. 18, comma 20, della legge impugnata, relativa all’onere per i soggetti Onlus che intendano beneficiare dell’esenzione stabilita ai sensi dell’articolo 17, comma 5, della legge della Regione autonoma Sardegna 29 aprile 2003, n. 3 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – Legge finanziaria 2003), la resistente ne sostiene l’infondatezza. La difesa regionale evidenzia che la disposizione non imporrebbe un ulteriore onere burocratico, ma introdurrebbe uno strumento, quello dell’autocertificazione, ispirato all’orientamento attuale di snellimento delle procedure, a favore innanzitutto del medesimo contribuente. In tal modo, eviterebbe alla Regione di interrogare il Ministero delle finanze, che gestisce l’anagrafe unica delle Onlus, in riferimento al regime applicabile a tali enti. La soluzione normativa della legislazione sarda gioverebbe al contribuente, «che ha tutto l’interesse a potersi qualificare autonomamente attraverso un’autocertificazione».

Inoltre, per la parte resistente, l’autocertificazione sarebbe necessaria in base al medesimo art. 21 del d.lgs. n. 460 del 1997 che consente di introdurre agevolazioni a favore dei soggetti non lucrativi. Infatti, l’agevolazione non sarebbe automatica, ma esigerebbe che il contribuente faccia richiesta di applicazione dell’agevolazione. Pertanto, in caso di mancata trasmissione della qualifica, ai sensi della legislazione statale il soggetto non profit decadrebbe dall’agevolazione: effetto esattamente ribadito dal legislatore regionale.

Infine, l’autocertificazione prevista dalla normativa impugnata non costituirebbe un onere ulteriore, giacché la comunicazione di avvalersi dell’esenzione da parte del beneficiario può essere effettuata fino al momento della dichiarazione dei redditi e insieme alla stessa. Pertanto, il contribuente non viene onerato di una ulteriore scadenza.

11.— Con riferimento alla quarta doglianza, la resistente ne sostiene l’inammissibilità. Nella lettura del ricorso offerta dalla parte resistente, il ricorrente lamenterebbe la violazione, quale parametro interposto di costituzionalità, dell’art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 79 del 1999, che qualifica l’autoproduttore di energia elettrica. L’articolo 2, rubricato «definizioni», non prescriverebbe nulla, ma semplicemente individuerebbe la figura dell’autoproduttore. La questione potrebbe invece essere scrutinata nel merito solo sulla base di una norma regionale applicativa della qualificazione, oppure individuando una norma statale che concretamente impedisca ai consorzi di bonifica di realizzare e gestire impianti di energia elettrica da fonti rinnovabili in deroga al limite dell’autoconsumo.

12.— Quanto alle doglianze relative all’art. 20, commi 1, 2 e 3, la resistente nota innanzitutto che il comma 3 non è affrontato dal ricorrente se non nell’epigrafe del ricorso. Pertanto, non sarebbe coinvolto in alcuna censura.

12.1.— Quanto all’art. 20, comma 1, la censura sarebbe infondata con riferimento a tutti i parametri invocati dal ricorrente.

12.2.— In primo luogo, il comma in esame non violerebbe l’obbligo di concorso sancito all’art. 97 Cost. per il reclutamento del personale degli enti pubblici. Infatti, la norma impugnata esige che i candidati superino una specifica selezione concorsuale, funzionale alla verifica dell’idoneità all’espletamento delle mansioni, e pertanto non configurerebbe una stabilizzazione automatica del personale; al contrario, prevedrebbe una selezione concorsuale in aderenza al parametro di costituzionalità evocato.

12.3.— In secondo luogo, il comma non si porrebbe in contrasto con l’art. 17, commi 10 e 12, del d.l. n. 78 del 2009, in materia di riserve di posti, in quanto non si esprimerebbe sulla quota massima, individuata dal legislatore statale nel 40% dei posti messi a concorso.

12.4.— In terzo luogo, il comma non violerebbe nemmeno l’art. 117, terzo comma, Cost.: il parametro sarebbe innanzitutto enunciato, senza che il ricorrente motivi sul punto. Inoltre, non sarebbe violata la competenza statale in materia di coordinamento della finanza pubblica, dal momento che la normativa regionale censurata non presenta alcun profilo finanziario, nemmeno per quanto concerne il rapporto tra cessazioni e nuove assunzioni nelle pubbliche amministrazioni, programmato dal legislatore statale.

12.5.— La normativa non violerebbe nemmeno l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in materia di ordinamento civile, in quanto la disposizione non configurerebbe una nuova tipologia di rapporto di lavoro al servizio della pubblica amministrazione, ma si limiterebbe a dare avvio ad un procedimento amministrativo, che non rientra nell’area dell’ordinamento civile, materia, quest’ultima, che non può essere intesa come capace di assorbire tutte le competenze della Regione sul personale regionale. Diversamente, una lettura che assorbisse all’ordinamento civile tali legislazioni annichilirebbe la potestà legislativa regionale.

13.— Quanto all’art. 20, comma 2, della legge impugnata, riguardante le assunzioni di personale, in relazione alla menzione che tali assunzioni avverrebbero anche in deroga ai limiti di spesa e di organici stabiliti nei confronti degli enti locali, la resistente precisa che tali deroghe farebbero riferimento alla disciplina regionale, non a quella dettata dal legislatore statale.

14.— Quanto alla doglianza relativa all’art. 21 della normativa oggetto d’impugnazione, la resistente ne sostiene innanzitutto l’inammissibilità, poiché il ricorrente si limiterebbe ad evocare, senza argomentare, l’applicabilità del parametro interposto di cui all’art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 468 del 1997, riguardante i lavoratori socialmente utili.

14.1.— Inoltre, la resistente motiva per l’infondatezza, sostenendo che la disposizione censurata si limiterebbe ad attribuire all’Assessorato competente in materia di lavoro la competenza a predisporre un programma di misure da adottare nei confronti dei cd. “lavoratori socialmente utili”, non disponendo alcuna quota di riserva a loro favore. Dunque non vi sarebbe alcun superamento delle quote di riserva stabilite dal legislatore statale.

15.— Con ulteriore memoria depositata nella cancelleria il 2 marzo 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri ha ulteriormente dedotto in merito alle eccezioni d’inammissibilità e d’infondatezza prospettate dalla resistente.

16.— Quanto alla prima doglianza, il ricorrente evidenzia di aver chiaramente indicato nell’art. 56 dello statuto della Regione autonoma Sardegna il parametro di rango costituzionale violato: la legislazione regionale avrebbe introdotto un precetto finalizzato a dare esecuzione all’art. 8, che disciplina la compartecipazione regionale al gettito tributario, eludendo la procedura di cui all’art. 56 predetto. Il ricorrente fa leva sulla versione previgente dell’art. 8 evidenziando che allora la disposizione aveva un contenuto precettivo di compiutezza e determinazione di grado analogo a quello attualmente vigente, ma ciò aveva comunque imposto di adottare il d.P.R. 19 maggio 1949, n. 250 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna) per attuare l’art. 8 dello statuto, con riferimento agli articoli da 32 a 38. Ciò, sostiene il ricorrente, comproverebbe che il grado di definizione dei precetti non vale, in sé, a escludere la necessità di un’attuazione dello statuto, che deve necessariamente svolgersi nelle forme previste da quest’ultimo.

La giurisprudenza richiamata dalla resistente a sostegno dell’autoapplicatività dello statuto sarebbe inconferente, poiché nei casi pregressi la Corte costituzionale aveva ritenuto non necessario adottare il procedimento di attuazione statutaria in quanto questo riguardava ambiti di competenza esclusiva degli enti territoriali, mentre in questo caso la disciplina regionale inciderebbe sul sistema tributario e contabile dello Stato, riservato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, alla legislazione esclusiva statale. In quest’ambito, dovrebbe dunque seguirsi la procedura prevista dallo statuto.

Inoltre, la violazione degli articoli da 32 a 38 del d.P.R. n. 250 del 1949 dedotta nell’atto introduttivo sarebbe relativa ad alcuni tributi che ancora vigono e che quindi devono ancora orientare il legislatore regionale nella sua attività normativa.

Infine, venendo al contenuto dell’articolo impugnato, il ricorrente nota che la previsione che gli accertamenti delle compartecipazioni regionali ai tributi erariali siano effettuati anche giovandosi degli indicatori relativi ai gettiti tributari sarebbe un precetto estremamente generico, di incerta applicazione, che conferirebbe all’amministrazione regionale un’ampia discrezionalità.

17.— Con riferimento alla seconda doglianza, il ricorrente evidenzia che la legge nazionale prevede la possibilità di applicare una procedura abilitativa semplificata, consentendo alle Regioni di individuare i casi in cui la realizzazione degli impianti di generazione di energia elettrica di biogas e biometano segua tale procedura. Al contrario, la disposizione censurata introdurrebbe una ulteriore specificazione riferita ai soggetti che possono utilizzare tale procedura, limitandone l’ambito di operatività a categorie specifiche di operatori economici. Questa opzione rischierebbe «di determinare ingiustificate disparità di trattamento a livello nazionale» e non troverebbe fondamento nell’art. 6, comma 9, del d.lgs. n. 28 del 2011.

18.— Con riferimento alla terza doglianza, relativa all’introduzione dell’onere per le Onlus di comunicare all’amministrazione regionale la volontà di valersi dell’esenzione con riferimento all’IRAP, il ricorrente rileva come questa previsione costituisca un aggravamento procedurale per i soggetti interessati dall’esenzione.

19.— Con riferimento alla quarta doglianza, il ricorrente evidenzia come l’intervento normativo regionale consenta al consorzio idrico di divenire, grazie alla deroga rispetto ai limiti dell’autoproduzione, un produttore di energia elettrica a tutti gli effetti, anziché di soddisfare esigenze energetiche accessorie al servizio idrico rispetto al quale opera, e che aveva condotto il legislatore statale ad inserirlo tra gli autoproduttori in ragione della sua funzione mutualistica.

20.— Quanto alle doglianze relative alle norme regionali in materia di stabilizzazione del precariato e assorbimento dei lavoratori socialmente utili, il ricorrente ribadisce che la disciplina darebbe luogo ad una violazione dell’art. 97 Cost. e all’esigenza cui tale articolo risponde, ossia predisporre per il reclutamento nella pubblica amministrazione di strumenti di selezione trasparente, comparativa e aperta. La giurisprudenza costituzionale avrebbe, insiste il ricorrente, ritenuto ingiustificato riservare posti ai soggetti che già avessero prestato servizio a tempo determinato nell’amministrazione interessata, in assenza di ragioni di natura eccezionale.

La formulazione dell’articolo contrasterebbe inoltre con l’art. 117, terzo comma, in materia di coordinamento della finanza pubblica, derogando alle prescrizioni in materia di assunzioni e riserve di posti fissate a livello nazionale dagli articoli 14, comma 9, e art. 17, commi 10 e 12, del decreto legge n. 78 del 2009, che troverebbero ovvia giustificazione nella necessità di coordinare il sistema di finanza pubblica.

21.— Quanto alla doglianza specifica relativa all’art. 21 della legge della Regione autonoma Sardegna, relativa all’assorbimento nei ruoli delle amministrazioni locali dei lavoratori socialmente utili, il ricorrente evidenzia che, sebbene la resistente affermi che la disciplina impugnata non intende intaccare il limite individuato dalla norma statale, l’evoluzione normativa cui ha dato corso la Regione deporrebbe per la conclusione opposta. Infatti, il ricorrente sottolinea che la Corte costituzionale si era già espressa su un’analoga normativa della Regione, contenuta nell’art. 3 della legge regionale n. 11 del 2002, concludendo per l’infondatezza delle censure in ragione della situazione temporale delimitata che rendeva non irragionevole quella disciplina.

22.— La parte resistente ha presentato ulteriori deduzioni, depositando una memoria nella cancelleria della Corte il 13 marzo 2012.

23.— Quanto alla doglianza relativa al potere di accertamento di cui all’art. 3, comma 1, della legge impugnata, la resistente continua ad opinare per l’inammissibilità e l’infondatezza, per ulteriori ragioni rispetto a quelle già avanzate in sede di costituzione. Infatti, il ricorrente innanzitutto non evocherebbe gli articoli 3 e 7 dello statuto, che, al contrario, enumerano le materie di competenza regionale esclusiva attribuendo alla Regione la relativa autonomia finanziaria. Autonomia che costituisce la base sulla quale si costruirebbe la disposizione impugnata.

Inoltre, l’art. 3, comma 1, non esigerebbe alcun genere di adempimento da parte dell’Amministrazione statale, inserendosi nell’attività amministrativa di redazione del bilancio regionale, di piena competenza dell’amministrazione dell’ente.

Infine, con la sua impugnazione sul punto il ricorrente sovrapporrebbe le nozioni di «attuazione» ed «esecuzione» dello statuto, visto che l’art. 8 di quest’ultimo non avrebbe bisogno di attuazione, essendo il suo contenuto immediatamente precettivo.

24.— Quanto alla censura dell’art. 17, comma 9, che individua i soggetti abilitati ad accedere al procedimento autorizzatorio semplificato per realizzare e gestire impianti utilizzanti biogas e biometano, la Regione ribadisce le ragioni dell’infondatezza.

25.— Quanto alla lamentata illegittimità costituzionale dell’art. 18, comma 20, che impone che le Onlus operanti sul territorio regionale debbano comunicare all’amministrazione regionale la volontà di avvalersi dell’esenzione dall’IRAP, il ricorrente pretenderebbe di eliminare la discrezionalità della Regione rispetto ai medesimi procedimenti amministrativi di sua competenza, in contrasto con quanto sancito dalla giurisprudenza costituzionale. Le scelte legislative regionali sul punto, del resto, non determinerebbero alcun significativo aggravio procedimentale per le organizzazioni non lucrative, ma anzi consentirebbero di avvalersi dell’autocertificazione da parte dei richiedenti, in linea con la tendenza al ricorso a questo istituto, ai fini di snellimento delle procedure. Del resto, i principi generali dell’ordinamento giuridico non solo consentirebbero, ma persino imporrebbero di stabilire termini perentori per la presentazione della richiesta di accedere ad un beneficio.

26.— Rispetto alla lamentata illegittimità costituzionale dell’art. 18, comma 23, lettera c), della legge censurata, la resistente ne ribadisce l’inammissibilità per il fatto che il parametro interposto invocato, che definisce l’autoproduttore, ne offrirebbe semplicemente la nozione e mancherebbe dunque l’indicazione di una norma statale che vieti alla regione di adottare la legislazione censurata.

27.— Quanto agli artt. 20, commi 1 e 2, e 21 della medesima legge, la Regione prende atto della sentenza di questa Corte n. 30 del 2012, nel frattempo intervenuta e, per quanto riguarda la stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili, evidenzia che le censure muovono da un’interpretazione delle norme che risulterebbe indimostrata. Infatti, il ricorrente ritiene che la normativa preveda una copertura di posti di ruolo e una riserva in favore di specifiche categorie di personale, senza offrire un’argomentazione a supporto di tale interpretazione. Sul punto, dunque, il ricorso sarebbe inammissibile.

1.— Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli articoli 3, comma 1, 17, comma 9, 18, commi 20 e 23, lettera c), 20, commi 1 e 2, e 21 della legge della Regione autonoma Sardegna 30 giugno 2011, n. 12 (Disposizioni nei vari settori d’intervento).

2.— La prima doglianza si riferisce all’art. 3, comma 1, della legge regionale n. 12 del 2011. Tale disposizione prevede che, ai sensi dell’art. 8 dello statuto di autonomia della Regione Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), modificato dall’art. 1, comma 834, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2007), «in assenza dell’adeguamento delle relative norme di attuazione […], gli accertamenti delle compartecipazioni regionali ai tributi erariali sono effettuati anche sulla base degli indicatori disponibili, relativi ai gettiti tributari». Tale previsione, sostiene il ricorrente, configurerebbe un’attuazione unilaterale dello statuto in materia tributaria, che inciderebbe sulle attuali disposizioni di attuazione contenute in particolare negli articoli da 32 a 38 del d.P.R. 19 maggio 1949, n. 250 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna), senza rispettare le modalità previste dal medesimo statuto all’art. 56, ove si prevede l’intervento di una commissione paritetica.

2.1.— La parte resistente, al contrario, sostiene che tale doglianza sarebbe inammissibile, poiché il ricorrente non dimostrerebbe la necessità che il nuovo articolo 8 dello statuto riceva attuazione attraverso il procedimento previsto all’art. 56.

2.2.— L’eccezione d’inammissibilità deve essere accolta, per l’inadeguatezza e la genericità dei motivi di ricorso relativi all’art. 3, comma 1, della legge regionale n. 12 del 2011.

Il ricorrente, infatti, pur evocando gli articoli 4, 5 e 56 dello statuto, omette di argomentare le ragioni per le quali alla Regione non dovrebbe spettare il potere di quantificare l’ammontare delle compartecipazioni ai tributi erariali, al fine di redigere il bilancio di previsione. Né si fa menzione dell’articolo 7 dello statuto che, secondo la difesa regionale, garantisce l’autonomia finanziaria e contabile, nell’esercizio della quale, sempre secondo la difesa, a seguito dell’entrata in vigore del nuovo art. 8 dello statuto, è stata emanata la norma impugnata, per consentire che fosse predisposto il bilancio regionale. Neppure il ricorrente spiega quali norme di attuazione si renderebbero necessarie per dare applicazione al nuovo art. 8 dello statuto, che determina la quota di tributi da trasferire alla Regione in riferimento a ciascuna compartecipazione. Del resto, tra le sentenze evocate dalla parte ricorrente (sentenze n. 213 del 1998, n. 160 del 1985, n. 180 del 1980 e n. 151 del 1972) sono inclusi casi che trattano di situazioni non assimilabili a quella qui in esame, in cui la legislazione statale, e non quella regionale, interveniva unilateralmente in ambiti riservati alle norme di attuazione.

Manca, dunque, da parte del ricorrente una sufficiente motivazione a sostegno dell’asserita necessità che il nuovo art. 8 dello statuto richieda di essere attuato con la procedura di cui all’art. 56.

3.— L’art. 17, comma 9, della legge regionale impugnata limita a soggetti individuati (imprenditori agricoli professionali iscritti da almeno tre anni alla Camera di commercio; giovani imprenditori agricoli; società agricole), la possibilità di esperire una procedura semplificata per la realizzazione e la gestione di impianti di generazione dell’energia elettrica da biometano e biogas.

Secondo il ricorrente, la delimitazione su base soggettiva della possibilità di ricorrere a tale procedura semplificata contrasterebbe con l’art. 6, comma 9, del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), di talché la Regione, operando tale restrizione, avrebbe invaso tanto la competenza esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in cui rientrerebbero la promozione e lo sviluppo di fonti energetiche alternative, quanto l’art. 4, primo comma, lettera e), dello statuto, che conferisce alla Regione autonoma Sardegna una competenza concorrente in materia di produzione e distribuzione dell’energia elettrica.

3.1.— La censura è fondata.

Il legislatore statale, infatti, attraverso la disciplina delle procedure per l’autorizzazione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, ha introdotto principi che, per costante giurisprudenza di questa Corte, non tollerano eccezioni sull’intero territorio nazionale, in quanto espressione della competenza legislativa concorrente in materia di energia, di cui all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, e, con specifico riferimento alla Regione autonoma Sardegna, di cui all’art. 4, primo comma, lettera e), dello statuto.

Questa Corte ha ripetutamente affrontato tale problematica con riferimento al decreto legislativo 29 dicembre del 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità) (ex multis, sentenze nn. 310, 308 e 107 del 2011; nn. 194, 168, 124, 120 e 119 del 2010; n. 282 del 2009 e n. 364 del 2006), e al decreto del Ministero dello sviluppo economico 10 settembre 2010 (Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili) (sentenze n. 308 del 2011 e n. 344 del 2010).

Nel caso oggi in esame, va riaffermato il medesimo principio con riferimento al decreto legislativo n. 28 del 2011, rispetto al quale la normativa regionale è in questa sede censurata. Il decreto legislativo n. 28 del 2011 reca norme di attuazione della direttiva 2009/28/CE del 23 aprile 2009, che in materia di procedure di autorizzazione di impianti per la produzione di energie rinnovabili invita gli Stati membri a preferire procedure semplificate e accelerate, prevedendo tra l’altro forme procedurali meno gravose per i progetti di piccole dimensioni (art. 13). L’art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011, in attuazione della direttiva europea sopra menzionata, disciplina una procedura abilitativa semplificata per la costruzione e l’esercizio di impianti alimentati da fonti energetiche rinnovabili, riconoscendo inoltre alle Regioni e alle Province autonome la facoltà di estendere «la soglia di applicazione della procedura semplificata […] agli impianti di potenza nominale fino a 1 MW elettrico, definendo altresì i casi in cui essendo previste autorizzazioni ambientali o paesaggistiche di competenza di amministrazioni diverse dal Comune, la realizzazione e l’esercizio dell’impianto e delle opere connesse sono soggette altresì all’autorizzazione unica», disciplinata al successivo art. 5 del medesimo d.lgs. n. 28 del 2011. La disposizione statale, dunque, – recependo tanto il generale orientamento di favore della direttiva europea verso la produzione di energia da fonti rinnovabili (sentenza n. 124 del 2010), quanto, più specificamente, per gli aspetti procedimentali rilevanti ai fini della presente decisione, l’obiettivo di estendere al massimo il ricorso a procedure leggere, che incentivino l’insorgere di impianti anche di piccole dimensioni – ha introdotto una procedura semplificata, dando altresì facoltà alle Regioni di estenderne l’ambito di applicazione fino ad una soglia massima di potenza di energia elettrica pari a 1 MW. A fronte di tale disciplina, europea e nazionale, la legge regionale interviene con una disposizione restrittiva, che limita sul piano soggettivo il ricorso alla procedura semplificata, individuando nominativamente i tipi di operatori economici ammessi al beneficio procedurale. In tal modo la legge regionale si pone in contrasto con la disposizione statale contenuta nell’art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011, considerata tanto nel suo tenore testuale, quanto nel principio fondamentale che essa esprime, di favore per la semplificazione delle procedure necessarie all’installazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili.

In conclusione, la legislazione regionale censurata non può dirsi rientrare nei margini di scelta consentiti alle Regioni, poiché nella legislazione statale nulla permette di giustificare una restrizione all’accesso alla procedura semplificata su base soggettiva, sia per ragioni testuali, sia considerando lo spirito dell’intera normativa, vòlto a promuovere la diffusione delle energie rinnovabili.

4.— Anche la censura relativa all’art. 18, comma 20, della legge impugnata è fondata.

La disposizione prevede che le organizzazioni non lucrative di utilità sociale (Onlus), esentate dall’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) ai sensi dell’articolo 17, comma 5, della legge della Regione autonoma Sardegna 29 aprile 2003, n. 3 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione – Legge finanziaria 2003), al fine di godere dell’esenzione debbano trasmettere alla direzione generale dell’Assessorato regionale della programmazione, bilancio, credito e assetto del territorio, negli stessi termini previsti per la presentazione della dichiarazione dei redditi, una comunicazione con la quale attestano di avere diritto all’esenzione; ciò a pena di decadenza dall’esenzione medesima. La norma rimette alla Giunta regionale la disciplina delle modalità di presentazione di tali comunicazioni.

4.1.— La normativa regionale è in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, che attribuisce allo Stato la piena potestà legislativa sul sistema tributario statale.

In primo luogo, la norma censurata introduce un onere burocratico che grava sulle Onlus al fine di poter beneficiare di una esenzione dall’IRAP. Una tale determinazione, tuttavia, non rientra nelle competenze regionali. Infatti, come da costante giurisprudenza di questa Corte (ex multis sentenze n. 323 del 2011, n. 241 del 2004 e n. 296 del 2003), l’IRAP, sebbene sia percepita dalle Regioni e dalle Province autonome, è un tributo statale per sua natura, ed è disciplinato dalla legislazione statale. Alle Regioni e alle Province autonome residuano soltanto gli spazi normativi espressamente stabiliti dalla legislazione statale – fra tutti, e per quel che qui più interessa, il potere di disporre l’esenzione dal tributo per le Onlus. Al di fuori di quegli spazi, alle Regioni è precluso qualsiasi intervento normativo: non rientra dunque tra le competenze della Regione individuare le modalità con le quali i soggetti beneficiari possono avvalersi delle esenzioni di un tributo erariale.

Pertanto, nel disporre che le Onlus devono comunicare all’Assessorato regionale competente la volontà di avvalersi dell’esenzione, il legislatore regionale ha violato la competenza esclusiva statale in materia di tributi statali, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.

4.2.— Anche seguendo l’assunto della Regione circa la possibilità di intervenire sul tributo IRAP al di fuori degli spazi concessi espressamente dal legislatore statale, sarebbe comunque privo di fondamento l’argomento della resistente, secondo cui l’onere della comunicazione in realtà rappresenterebbe uno snellimento burocratico, in linea con gli orientamenti più recenti dell’ordinamento, che tendono a preferire il ricorso all’autocertificazione. Secondo la resistente, l’autocertificazione dell’organizzazione interessata eviterebbe alla Regione di doversi attivare per ottenere informazioni in possesso dell’amministrazione statale relative alle Onlus presenti sul territorio regionale per poi poter applicare l’esenzione, a tutto vantaggio del soggetto che intende avvalersi dell’esenzione tributaria.

Queste affermazioni non sono condivisibili. Infatti, l’onere di comunicazione si aggiunge a quelli già gravanti sulle Onlus, e dunque non rappresenta uno snellimento, nella prospettiva di tali enti. Si deve, tra l’altro, notare che l’IRAP dev’essere versata in ogni Regione nella quale venga svolta l’attività produttiva – il che significa che una Onlus presente in più territori, seguendo il ragionamento svolto dalla resistente, potrebbe incontrare non solo diversi regimi di IRAP, ma persino diversi oneri apposti alle agevolazioni. La normativa impugnata ha dunque un contenuto che complica, piuttosto che semplificare, gli adempimenti a carico delle Onlus, e sicuramente non è idonea ad alleggerire il quadro dell’iter burocratico.

5.— La questione relativa all’art. 18, comma 23, lettera c), della legge regionale impugnata è inammissibile.

La disposizione oggetto della censura sostituisce l’art. 6, comma 3, della legge della Regione autonoma Sardegna n. 6 del 2008, prevedendo che i consorzi di bonifica possano realizzare e gestire impianti di produzione elettrica da fonti rinnovabili anche in deroga al limite dell’autoconsumo. Secondo il ricorrente, tale previsione verrebbe a collidere con l’art. 2, comma 2, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), che, in attuazione del diritto dell’Unione europea, offre una definizione di autoproduttore. Tale qualifica spetta per legge a quei soggetti che producono energia elettrica e la utilizzano in misura almeno del 70 per cento l’anno per uso proprio o «delle società controllate, della società controllante e delle società controllate dalla medesima controllante, nonché per uso dei soci delle società cooperative di produzione e distribuzione dell’energia elettrica».

Il ricorrente mette in luce che la normativa regionale consente ai consorzi di bonifica di produrre energia elettrica anche in deroga al limite dell’autoconsumo, deducendone un contrasto con la legislazione statale; contrasto che costituirebbe una violazione tanto dell’art. 4 dello statuto, con riferimento alla competenza regionale in materia di produzione e distribuzione dell’energia elettrica, quanto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che attribuisce allo Stato la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema in via esclusiva.

Tuttavia, il ricorrente non spiega in cosa consista detto contrasto, atteso che la normativa regionale impugnata non stabilisce una nozione di autoproduttore diversa e incompatibile con quella fatta propria dal legislatore statale. Dalla disposizione impugnata si evince soltanto che il consorzio di bonifica può produrre energia oltre il limite fissato dal legislatore statale per l’autoconsumo, mentre non vi sono elementi che lasciano intendere che il consorzio che oltrepassi tale misura possa conservare la qualifica di autoproduttore, in spregio alla definizione fornita dal legislatore statale. Il ricorrente non svolge alcuna considerazione che sostanzi il contrasto tra le due normative che, in realtà, non paiono raffrontabili.

La questione è, dunque, inammissibile per genericità dei motivi di ricorso.

6.— L’articolo 20, comma 1, della legge regionale n. 12 del 2011, censurato per violazione dell’art. 3, lettera a), dello statuto e 117, secondo comma, lettera e), e terzo comma Cost., contiene una disposizione di interpretazione autentica dell’art. 3 della legge della Regione autonoma Sardegna 7 agosto 2009, n. 3 (Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale), a sua volta modificata dall’art. 7, comma 1, della legge della Regione autonoma Sardegna del 19 gennaio 2011, n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione). L’effetto interpretativo della disposizione impugnata è nel senso di autorizzare l’Amministrazione regionale a finanziare programmi pluriennali di stabilizzazione dei lavoratori precari delle amministrazioni locali.

Successivamente alla presentazione del ricorso, questa Corte, con sentenza n. 30 del 2012, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 7, comma 1, della legge della Regione autonoma Sardegna n. 1 del 2011. La disposizione ora censurata, dunque, effettua un’operazione interpretativa di altra disposizione già dichiarata costituzionalmente illegittima.

Per tale ragione, la censura, secondo ormai consolidata giurisprudenza costituzionale (ex multis sentenza n. 397 del 2005), risulta inammissibile, poiché la disposizione oggetto del giudizio non può esplicare effetti nell’ordinamento.

7.— L’art. 20, comma 2, della legge regionale impugnata contiene una modifica dell’art. 7, comma 1, della legge regionale n. 1 del 2011.

Si noti, per inciso, che la disposizione impugnata asserisce erroneamente di modificare l’art. 7, comma 1-quater, della legge regionale n. 1 del 2011, che in realtà non esiste. L’unico significato plausibile della disposizione impugnata è che essa si prefigga di modificare non il comma 1-quater, ma il comma 1 dell’art. 7 della legge n. 1 del 2011, il quale introduceva il comma 1-quater all’art. 7 della precedente legge regionale n. 3 del 2009.

Posta questa necessaria precisazione, la disposizione impugnata dettaglia i criteri per l’individuazione e specifica le funzioni del personale da inserire nei programmi pluriennali di stabilizzazione di cui all’art. 20, comma 1: disposizione che, come si è detto poco sopra, è priva di effetti a causa dell’intervenuta sentenza di questa Corte n. 30 del 2012.

Per le medesime ragioni che sono alla base della dichiarazione di illegittimità costituzionale della previsione di programmi di stabilizzazione di lavoratori precari di cui alla sentenza n. 30 del 2012, più volte richiamata, occorre altresì dichiarare l’illegittimità costituzionale della disposizione impugnata (art. 20, comma 2, della legge regionale n. 12 del 2011), che di quei programmi contiene prescrizioni di attuazione.

8.— L’art. 21 della legge regionale impugnata prevede misure volte al superamento del precariato, attraverso la predisposizione da parte dell’Amministrazione regionale di un programma mirato a generare opportunità di lavoro per i qualificati come lavoratori socialmente utili. La norma prevede che l’Amministrazione regionale, attraverso l’Assessorato competente, predisponga, entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della legge, un programma con le misure da adottare per promuovere le opportunità di lavoro stabile per i lavoratori socialmente utili, come inquadrati dal decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81 (Integrazioni e modifiche della disciplina dei lavori socialmente utili, a norma dell’art. 45, comma 2, della legge 17 maggio 1999, n. 144). Tale programma, nella ricostruzione offerta dal ricorrente, riserverebbe la totalità dei posti di lavoro al personale interno, ponendosi in contrasto con l’art. 12, comma 4, del decreto legislativo 1° dicembre 1997, n. 468 (Revisione della disciplina sui lavori socialmente utili, a norma dell’articolo 22 della legge 24 giugno 1997, n. 196) – il quale prevede che ai lavoratori socialmente utili gli enti pubblici possano riservare una quota del 30 per cento dei posti da ricoprire attraverso una procedura selettiva – e dunque con gli articoli 3 e 97 della Costituzione, che, insieme, individuano nel pubblico concorso, aperto ed eventualmente con una riserva dei posti solo parziale e legata a ragioni specifiche, la modalità di reclutamento del personale di ruolo degli enti pubblici.

8.1.— La questione è fondata.

La disposizione impugnata, infatti, non resiste al controllo di legittimità costituzionale effettuato in base ai parametri evocati dal ricorrente, ossia gli articoli 3 e 97 della Costituzione, i quali prescrivono la regola del concorso pubblico ed aperto, sia al fine di garantire il perseguimento del buon andamento nell’azione amministrativa sin dalla selezione del suo ruolo, sia allo scopo di garantire a chiunque la possibilità di partecipare all’esercizio delle funzioni pubbliche (ex multis sentenza n. 293 del 2009). La normativa censurata consente l’attuazione di programmi volti alla creazione di posti di lavoro a favore dei cosiddetti lavoratori socialmente utili, anche con il coinvolgimento di società in house, e permette agli enti che li impiegano di continuare ad utilizzarli, accollando l’onere finanziario derivante dalla loro stabilizzazione all’amministrazione regionale. In sostanza, la disciplina regionale impugnata costruisce un progetto attraverso il quale inquadrare stabilmente i lavoratori socialmente utili all’interno delle amministrazioni regionali e locali, senza neppure predeterminare una quota massima di posti a loro destinati.

La circostanza che si tratti di una disposizione volta a favorire i cosiddetti lavoratori socialmente utili non esime il legislatore regionale dal rispetto delle norme costituzionali sopracitate, le quali chiaramente prescrivono, come già indicato da questa Corte, che si possa derogare al regime del pubblico concorso o prevedere una riserva di posti solo in presenza di puntuali requisiti, ossia la peculiarità delle funzioni che il personale deve svolgere o specifiche necessità funzionali dell’amministrazione (da ultimo, sentenze n. 56 del 2012 e n. 68 del 2011). Requisiti che in ogni caso dovrebbero rispettare i limiti imposti dalla legislazione statale sul punto, la quale ha fissato nel limite del 30 per cento la quota di posti che può essere riservata ai cosiddetti lavoratori socialmente utili.

La normativa impugnata non rispetta dunque le condizioni già da tempo esplicitate dalla giurisprudenza costituzionale, instaurando un progetto di stabilizzazione sciolto da qualsiasi specifica finalità amministrativa, se non quella risolventesi nell’inserimento stabile nei ruoli dell’Amministrazione di lavoratori appartenenti a detta categoria.

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 17, comma 9, della legge della Regione autonoma Sardegna 30 giugno 2011, n. 12 (Disposizioni nei vari settori d’intervento);

2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 18, comma 20, della predetta legge regionale n. 12 del 2011;

3) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 20, comma 2, della predetta legge regionale n. 12 del 2011;

4) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 21 della predetta legge regionale n. 12 del 2011;

5) dichiara inammissibile la questione relativa all’art. 3, comma 1, della predetta legge regionale n. 12 del 2011;

6) dichiara inammissibile la questione relativa all’art. 18, comma 23, lettera c), della predetta legge regionale n. 12 del 2011;

7) dichiara inammissibile la questione relativa all’art. 20, comma 1, della predetta legge regionale n. 12 del 2011.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16 aprile 2012.

Depositata in Cancelleria il 20 aprile 2012.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 20/4/2012 n.99 proviene da Giustamm.