Processo – Sentenza – Impugnazione – Pluralità di rationes decidendi – Omessa impugnazione di una di esse – Inammissibilità dell’impugnazione.

Al cospetto di una pluralità di rationes decidendi, rispetto ai quali il ricorso per cassazione investe soltanto quella sulla questione di principio, nonostante ognuna di esse sia singolarmente sufficiente a giustificare la decisione assunta, deve operare il principio, consolidato nella giurisprudenza della Corte e applicabile anche in materia di ricorso straordinario ex art. 111, comma 8, Cost., secondo cui «ove la sentenza sia sorretta da una pluralità di ragioni, distinte ed autonome, ciascuna delle quali giuridicamente e logicamente sufficiente a giustificare la decisione adottata, l’omessa impugnazione di una di esse rende inammissibile, per difetto di interesse, la censura relativa alle altre, la quale, essendo divenuta definitiva l’autonoma motivazione non impugnata non potrebbe produrre in nessun caso l’annullamento della sentenza».

Pres. D’Ascola – Est. Tedesco

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Processo – Processo civile – Atto di costituzione in mora – Atto interruttivo della prescrizione – Libertà di forme.

L’atto di costituzione in mora di cui all’art. 1219 cod. civ., idoneo ad integrare atto interruttivo della prescrizione ai sensi dell’art. 2943 cod. civ., non è soggetto a rigore di forme, all’infuori della scrittura, e, quindi, non richiede l’uso di formule solenni né l’osservanza di particolari adempimenti, purché il creditore manifesti chiaramente, con un qualsiasi scritto diretto al debitore e portato comunque a sua conoscenza, la volontà di ottenere il soddisfacimento del proprio diritto dal debitore medesimo.

Pres. Forlenza – Est. Guarracino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3590 del 2025, proposto dal Gestore dei servizi energetici – GSE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Pesce e Antonio Pugliese ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, via dei Tre Orologi n. 12;

contro

Giampiccolo Caterina, rappresentata e difesa dall’avvocato Fabrizio Belfiore, con domicilio digitale presso il medesimo in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;

nei confronti

Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero delle Imprese e del Made in Italy (già Ministero dello Sviluppo Economico), non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza ter, 24 febbraio 2025, n. 4005, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio con ricorso incidentale proposto dalla sig.ra Caterina Giampiccolo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il cons. Francesco Guarracino e uditi l’avv. Giovanni Pesce per l’appellante principale e l’avv. Carlo Comandé, su delega dell’avv. Fabrizio Belfiore, per l’appellante incidentale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Il Gestore dei servizi energetici – GSE S.p.A. (di seguito “il GSE”) ha appellato, nei limiti del suo interesse, la sentenza, indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti e ha accolto parzialmente il secondo ricorso per motivi aggiunti proposti dalla sig.ra Caterina Giampiccolo avverso i provvedimenti adottati dal GSE, con riferimento all’impianto fotovoltaico ubicato in contrada Gelsari nel Comune di Augusta (SR) identificato con il n. 244324, per rideterminare gli incentivi ad esso spettanti e recuperare le maggiori somme già erogate.

2. – La signora Giampiccolo ha proposto appello incidentale.

3. – In vista dell’udienza di trattazione le parti hanno depositato rispettive memorie di discussione e il GSE una memoria di replica.

4. – Alla pubblica udienza del 18 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. – Il giudizio di primo grado trae origine dall’impugnazione del provvedimento del 19 gennaio 2022 con il quale, all’esito di un procedimento di controllo, il GSE ha disconosciuto all’impianto la spettanza degli incentivi in precedenza concessi (nella misura di € 0,422/kWh) ai sensi del d.m. 19 febbraio 2007 (secondo conto energia) in forza di quanto previsto dall’art. 1 septiesd.l. 8 luglio 2010, n. 105, come convertito dalla l. 13 agosto 2010, n. 129, per riconoscere ad esso, invece, la tariffa incentivante di cui al d.m. 5 maggio 2011 (quarto conto energia), in misura pari a € 0,322/kWh, a partire dalla data della sua entrata in esercizio (24 giugno 2011).

Il provvedimento è stato giustificato dal GSE con la tardività della comunicazione di fine dei lavori protocollata il 13 aprile 2011, vale a dire in data successiva al termine perentorio del 31 dicembre 2010 previsto dall’art. 1 septies cit. come essenziale per l’accesso ai benefici del secondo conto energia, nonché con la mancata possibilità di verificare la conclusione dei lavori entro la stessa data, in ragione delle difformità riscontrate dal confronto tra le fotografie inviate ai fini della richiesta di ammissione ai benefici e quelle scattate nel corso del sopralluogo, che evidenziano la mancata installazione, all’epoca della domanda, del dispositivo elettrico di interfacci esterna.

6. – Con il suddetto provvedimento è stato impugnato anche il provvedimento del 26 agosto 2022 adottato dal GSE per intimare la restituzione dei maggiori incentivi percepiti (per un importo pari a euro 116.027,16).

L’impugnazione è stata in seguito estesa agli atti presupposti e al provvedimento del 1° dicembre 2022 con il quale il GSE ha respinto l’istanza di autotutela presentata dalla ricorrente il 10 settembre 2022.

7. – Con la sentenza appellata il TAR ha respinto le censure articolate dalla ricorrente contro il provvedimento di rideterminazione degli incentivi rilevando, in contrario, che «Nel procedimento in esame, risultano evidenti le difformità nella procedura per ottenere l’ammissione (e il mantenimento) all’interno del c.d. “Secondo conto energia” compiute dal Soggetto Responsabile, il quale negli argomenti spesi ha confermato le incompletezze riscontrate dal G.S.E., stante, oltre l’invio tardivo della comunicazione di fine lavori del 13 aprile 2011 (e successiva al termine del 31 dicembre 2010), anche la mancata installazione del dispositivo di protezione d’interfaccia esterna a giustificazione del quale si è limitato a rappresentare che “la foto inviata al GSE in data 29 dicembre 2010 è stata scattata una settimana prima del fine lavori. Si è trattato di un palese errore, in buona fede, nella scelta della foto da inserire nel portale dettata dalla premura di completare l’invio della pratica e non è stato fatto un controllo accurato delle foto inserire prima dell’invio”. Tale giustificazione, avente invero natura confessoria e dimostrativa dei fatti contestati, è perfettamente compatibile col quadro risultante al GSE il quale, a ragione, ritiene fondatamente di individuare l’effettiva fine dei lavori in un momento successivo al 31 dicembre 2010» (cfr. § 3 della sentenza).

Ha osservato il T.A.R. che, in tal modo, la ricorrente non ha ottemperato all’onere di produrre documentazione fotografica atta a provare la tempestiva installazione dell’impianto, completo di ogni sua parte, prima del termine previsto, che la presenza di una dichiarazione asseverata non può sanare la mancanza della documentazione fotografica necessaria e che la violazione non può ritenersi meramente formale. Per il primo giudice, il provvedimento de quo si configura come atto composito, in parte di decadenza (quanto alla perdita del beneficio del secondo conto energia), in parte di accoglimento (quanto all’ammissione a un successivo conto energia) e rispetta il limite del termine ragionevole introdotto nell’ambito del procedimento di verifica e controllo del GSE dalla novella all’art. 42, co. 3, d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, operata dall’art. 56, co. 7, d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni dalla l. 11 settembre 2020, n. 120, dovendosi tener conto della sospensione del procedimento per trenta giorni disposta dal GSE con la nota del 23 luglio 2021 recante richiesta di integrazioni e documenti (con relativo slittamento del termine al 17 febbraio 2022).

Per il resto, il T.A.R. ha respinto le censure mosse al provvedimento del 26 agosto 2022, con il quale il GSE aveva chiesto il versamento in unica soluzione, entro trenta giorni, dei maggiori incentivi percepiti per un importo pari a euro 116.027,16, perché «il G.S.E. ha recisamente (e più volte) affermato (anche con dichiarazione resa in udienza camerale e pubblica) che il provvedimento del 26 agosto 2022 […] aveva l’unico scopo di interrompere la prescrizione (decennale) che altrimenti sarebbe via via maturata sulle somme da restituire e che costituiva intenzione del Gestore recuperare le suddette somme attraverso la compensazione con gli incentivi maturandi nel corso del rapporto ancora in essere» cosicché «il Gestore potrà procedere al recupero delle somme indebitamente versate al soggetto responsabile, vista l’esclusiva funzione interruttiva della prescrizione evidentemente ascrivibile al citato provvedimento, unicamente nella forma della compensazione con gli incentivi in futuro maturati dalla ricorrente» (cfr. § 6.1 della sentenza).

Infine, il T.A.R. ha giudicato prescritto il diritto alle restituzioni degli incentivi fino al 26 agosto 2012, ritenendo che l’unica richiesta di pagamento interruttiva della prescrizione, documentata in atti, fosse quella risalente al 26 agosto 2022, contenuta nel provvedimento impugnato con motivi aggiunti (cfr. § 7.3 della sentenza: «La nota citata richiede il pagamento dell’importo sopra indicato “in relazione agli anni dal 2012 (primo bonifico effettuato dal Gestore il 19.01.2012) al 2022”: cosicché, l’azione di ripetizione dell’indebito è prescritta quanto agli incentivi versati fino al 26 agosto 2012, con esclusione di quelli versati successivamente»).

Pertanto, ha respinto il ricorso principale e i primi motivi aggiunti, mentre ha accolto, in parte qua, il secondo ricorso per motivi aggiunti annullando, per l’effetto, il provvedimento del 26 agosto 2022 «nella parte in cui è stata disposta l’integrale restituzione delle somme erogate prima del 26 agosto 2012».

8. – L’appello principale del GSE investe quest’ultimo capo della sentenza di primo grado, mentre l’appello incidentale della sig.ra Giampiccolo riguarda il rigetto della domanda di annullamento del provvedimento di esclusione dalle tariffe del secondo conto energia e, perciò, nell’ordine logico delle questioni dev’essere esaminato per primo, dovendosi riconoscere allo stesso valenza potenzialmente assorbente.

9. – Con un unico complesso motivo d’impugnazione, l’appellante incidentale critica la sentenza di primo grado sostenendo che:

(i) il provvedimento del 19 gennaio 2022 costituirebbe in realtà un atto di autotutela, poiché fondato sul riesame degli atti già esaminati anteriormente alla concessione della tariffa incentivante del 25 ottobre 2011, e segnatamente delle fotografie caricate sulla piattaforma del GSE il 29 dicembre 2010 e della comunicazione di fine lavori fatta al Comune di Augusta il 13 aprile 2011, e, come tale, sarebbe illegittimo per la documentata violazione del termine ragionevole di 18 mesi, ex art. 21 nonies della l. 241/1990, per l’annullamento del riconoscimento della tariffa incentivante concessa il 25 ottobre 2011;

(ii) trattandosi di un atto in autotutela, andrebbe riconosciuta anche la violazione del

legittimo affidamento dell’appellante incidentale e l’omessa valutazione comparativa dell’interesse pubblico con quello privato al mantenimento della tariffa incentivante del secondo conto energia;

(iii) ancora nella prospettiva della qualificazione del provvedimento in termini di atto di autotutela, la carenza riscontrata dal GSE non è stata quella di non fornire nei termini prescritti la documentazione fotografica, ma, viceversa, quella che le foto “caricate” sul portale del GSE il 29 dicembre 2010 ritraevano un impianto fotovoltaico incompleto e senza il dispositivo elettrico di interfaccia esterna, talché la violazione delle prescrizioni e dei requisiti contestati dal GSE erano preesistenti alla concessione del beneficio e il procedimento di verifica avviato nel 2018 si fonda sulla stessa documentazione già esaminata (o che il GSE avrebbe comunque dovuto esaminare) in sede di concessione della tariffa del secondo conto energia.

9.1 – Il motivo è infondato.

9.2 – E’ pacifico che la documentazione fotografica caricata sul portale del GSE dal soggetto responsabile a corredo della domanda di incentivazione rappresenta una situazione anteriore all’ultimazione dei lavori, nella quale il dispositivo di protezione d’interfaccia esterna non era ancora installato, e questa circostanza è emersa soltanto a seguito del sopralluogo espletato, in sede di controllo ex art. 42 d.lgs. n. 28/2011, in data 16 novembre 2018, dal confronto tra le fotografie dell’epoca e quelle scattate nello stesso luogo dal Gruppo di verifica.

Ne resta escluso che il GSE abbia agito nell’esercizio del potere di autotutela.

La linea di demarcazione tra autotutela, da un lato, e decadenza, dall’altro, è segnata, rispettivamente, dall’effettuazione o meno di un’attività di controllo sulla base di nuovi elementi istruttori (ex multis, cfr. Cons. Stato, sez. II, 7 marzo 2024, n. 2254).

Nel caso in esame, come si è appena visto, il provvedimento contestato non si fonda esclusivamente su elementi già in possesso del GSE.

9.3 – L’appello incidentale, interamente incentrato sulla pretesa natura di autotutela dell’atto del GSE, dev’essere, perciò, respinto.

10. – L’appello del GSE è affidato a un unico motivo di impugnazione, con il quale sostiene che non si sarebbe maturata alcuna prescrizione del diritto alla ripetizione dei maggiori incentivi indebitamente corrisposti.

Sostiene il GSE che già il provvedimento del 19 gennaio 2022 avrebbe prodotto l’interruzione della prescrizione decennale allorché ha prefigurato il recupero delle somme indebitamente percepite attraverso la compensazione tra quanto erogato e quanto effettivamente dovuto e, in subordine, che comunque la prescrizione sarebbe stata sicuramente interrotta dall’esercizio del diritto da parte del titolare attraverso la concretizzazione dell’azione di recupero (mediante la compensazione materialmente avviata il 9 febbraio 2022).

10.1 – Il motivo è fondato.

10.2 – Ai sensi dell’art. 2943, co. 3, cod. civ. la prescrizione è interrotta da ogni atto che valga a costituire in mora il debitore.

Conformemente alla giurisprudenza della Cassazione, anche la giurisprudenza di questa Sezione, dalla quale non vi è motivo di discostarsi, ritiene che l’atto di costituzione in mora di cui all’art. 1219 cod. civ., idoneo ad integrare atto interruttivo della prescrizione ai sensi dell’art. 2943 cod. civ., non è soggetto a rigore di forme, all’infuori della scrittura, e, quindi, non richiede l’uso di formule solenni né l’osservanza di particolari adempimenti, purché il creditore manifesti chiaramente, con un qualsiasi scritto diretto al debitore e portato comunque a sua conoscenza, la volontà di ottenere il soddisfacimento del proprio diritto dal debitore medesimo (cfr. Cons. Stato, sez. II, 26 marzo 2021, n. 2549).

Ritiene il Collegio che tali condizioni risultino soddisfatte dal provvedimento del 19 gennaio 2022, notificato in pari data, con il quale il GSE ha comunicato al soggetto responsabile che «Vista la variazione della tariffa incentivante, il GSE provvederà a rideterminare l’incentivo spettante per l’energia prodotta dall’impianto a partire dall’entrata in esercizio, effettuando la compensazione tra quanto percepito in base al Decreto e quanto effettivamente dovuto, fino a concorrenza».

La circostanza che il GSE abbia inteso affidare anche al successivo provvedimento del 26 agosto 2022 lo scopo di interrompere la prescrizione nulla toglie all’effetto interruttivo già prodottosi in precedenza.

11. – Per queste ragioni, in conclusione, dev’essere respinto l’appello incidentale, accolto l’appello principale e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, respinto integralmente anche il secondo ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado.

12. – La peculiarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese del doppio grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, respinge l’appello incidentale, accoglie l’appello principale e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, respinge integralmente anche il secondo ricorso per motivi aggiunti proposto in primo grado.

Spese compensate del doppio grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

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Processo – Processo amministrativo – Corte costituzionale – Decisione di inammissibilità – Giudizio principale – Effetti – Individuazione.

La decisione processuale di inammissibilità, ancorché di natura ‘decisoria’, impiegata dalla Corte costituzionale per rilevare l’assenza delle condizioni previste dalla legge per la legittima instaurazione del giudizio in via incidentale, non spiega una rilevanza diretta sul giudizio principale ‒ come invece la pronuncia di accoglimento o di rigetto, vertente sulla questione di costituzionalità ‒ e, pertanto, non preclude al giudice rimettente, che non condivida l’assunto della Corte, di decidere comunque nel merito la causa principale, dovendo però in questo caso fare applicazione della norma censurata.

Pres. Torsello e Caringella – Est. Simeoli

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale n. 28 del 2014 del ruolo dell’Adunanza Plenaria (n. 7594 del 2010 della Sezione Quarta), proposto dai signori Giuseppe Severini, Luigi Maruotti, Carmine Volpe, Giampiero Paolo Cirillo, Luigi Carbone, Luciano Barra Caracciolo, Alessandro Botto, Rosanna De Nictolis, Marco Lipari, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Massimo Congedo, con domicilio eletto presso lo studio s.r.l. Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini, n. 30;

contro

la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

sul ricorso numero di registro generale n. 41 del 2022 del ruolo dell’Adunanza Plenaria (n. 5044 del 2013 della Sezione Quarta), proposto dai signori Giuseppe Severini, Luigi Maruotti, Carmine Volpe, Giampiero Paolo Cirillo, Luigi Carbone, Luciano Barra Caracciolo, Alessandro Botto, Rosanna De Nictolis, Marco Lipari, rappresentati e difesi dall’avvocato Massimo Congedo, con domicilio eletto presso lo studio s.r.l. Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini, n. 30;

contro

la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

quanto al ricorso n. 28 del 2014, della sentenza del T.a.r. Lazio, sede di Roma, Sezione Prima, n. 4104 del 2010;

quanto al ricorso n. 41 del 2022, per l’ottemperanza dei decreti del Presidente della Repubblica del 27 settembre 1999;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 febbraio 2024 il Cons. Dario Simeoli;

Nessuno è comparso per le parti costituite;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.‒ I fatti rilevanti ai fini del decidere possono essere così riassunti:

– gli odierni appellanti e ricorrenti in ottemperanza, vincitori del concorso per Consigliere di Stato di cui all’articolo 19, primo comma, n. 3, della legge 27 aprile 1982, n. 186, presentavano nella seconda metà degli anni novanta del secolo scorso istanza di percezione del maggior trattamento economico previsto dall’art. 4, comma 9, legge 6 agosto 1984, n. 425 (cd. ‘allineamento stipendiale’), disposizione ai sensi della quale «[i]n ogni caso, agli effetti di quanto previsto dal quinto e sesto comma, per il personale che ha conseguito la nomina a magistrato di corte d’appello o a magistrato di cassazione a seguito del concorso per esami previsto dalla legge 4 gennaio 1963, n. 1, e successive modificazioni ed integrazioni, l’anzianità viene determinata in misura pari a quella riconosciuta al magistrato di pari qualifica con maggiore anzianità effettiva che lo segue nel ruolo»;

– i rispettivi dinieghi del Segretariato generale del Consiglio di Stato venivano impugnati con distinti ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica, i quali venivano accolti con coevi decreti del 27 settembre 1999, sulla scorta del parere favorevole espresso dalla Commissione speciale del Consiglio di Stato in data 12 febbraio 1998;

– il Consiglio di Stato, adito in sede di ottemperanza per l’esecuzione dei decreti decisori dei ricorsi straordinari, li accoglieva ‒ con le sentenze della Quarta Sezione n. 6695 (per il consigliere Maruotti), n. 6697 (per il consigliere Lipari), n. 6700 (per il consigliere De Nictolis), n. 6701 (per il consigliere Severini), n. 6702 (per il consigliere Volpe), n. 6703 (per il consigliere Botto), n. 6704 (per il consigliere Cirillo), n. 6705 (per il consigliere Barra Caracciolo), tutte pubblicate in data 15 dicembre 2000, e n. 6843 del 20 dicembre 2000 (per il consigliere Carbone) ‒ disponendo che le resistenti Amministrazioni (la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il Consiglio di Stato) attribuissero ai ricorrenti le spettanze economiche richieste;

– sennonché, la Corte di cassazione, con le sentenze n. 15978 del 18 dicembre 2001 e n. 1008-1014 del 28 gennaio 2002, annullava senza rinvio otto delle nove pronunce del Consiglio di Stato (ossia tutte quelle che erano state pubblicate il 15 dicembre 2000), relative, rispettivamente, ai consiglieri Maruotti, Volpe, Severini, Cirillo, Lipari, Botto, Barra Caracciolo e De Nictolis, per difetto di giurisdizione, stante la ritenuta inammissibilità del rimedio dell’ottemperanza su decreto decisorio di ricorso straordinario, in quanto rimedio amministrativo;

– diversamente, il consigliere Carbone – in relazione alla cui posizione la Corte di cassazione non si era ancora pronunciata – rinunciava, in data 30 giugno 2010, agli effetti della sentenza del Consiglio di Stato n. 6843 del 20 dicembre 2000 e a tutti gli atti del relativo giudizio: conseguentemente, il giudizio (già sospeso da questa Sezione con ordinanza 9 luglio 2001, n. 3885, nelle more della definizione del ricorso in Cassazione) veniva dichiarato estinto con decreto 5 luglio 2010, n. 4265, ai sensi dell’allora vigente art. 9 della legge n. 205 del 2000 (dagli archivi informatici della Corte di cassazione risulta il decreto n. 15642 del 1 luglio 2010, con cui il ricorso in Cassazione è stato definito de plano con pronuncia di estinzione, alla luce «dell’atto con il quale le Amministrazioni ricorrenti hanno rinunciato agli atti del giudizio in considerazione della contestuale rinuncia, da parte del Dott. Carbone, ad avvalersi degli effetti favorevoli della decisione impugnata […] salva ogni eventuale sopravvenienza normativa o giurisdizionale di favore in ordine alla valenza ed alla esigibilità del diritto riconosciuto con il decreto del Presidente della Repubblica del 27/9/1999»);

– tutti i nove ricorrenti (incluso il consigliere Carbone) formulavano all’Amministrazione una nuova istanza di esecuzione, che l’Amministrazione, previo riesame, rigettava con nota del 3 febbraio 2003, sulla scorta del disposto del sopravvenuto art. 50, comma 4, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, vigente a decorrere dal 1 gennaio 2001, a tenore del quale «il nono comma dell’articolo 4 della legge 6 agosto 1984, n. 425, si intende abrogato dalla data di entrata in vigore del citato decreto-legge n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 359 del 1992, e perdono ogni efficacia i provvedimenti e le decisioni di autorità giurisdizionali comunque adottati difformemente dalla predetta interpretazione dopo la data suindicata. In ogni caso non sono dovuti e non possono essere eseguiti pagamenti sulla base dei predetti decisioni o provvedimenti»;

– i ricorrenti impugnavano detta nota avanti il T.a.r. per il Lazio (n.r.g. 3625 del 2003), sostenendo, in estrema sintesi, che l’unica interpretazione costituzionalmente conforme dell’art. 50, comma 4, della legge n. 388 del 2000 ne escluderebbe l’applicabilità alla vicenda de qua, stante la pregressa formazione di un giudicato riveniente dalla decisione dei ricorsi straordinari nel 1999;

– i ricorrenti chiedevano, per il caso del rigetto della domanda principale, il risarcimento del danno subito a causa del comportamento inerte dell’Amministrazione;

– con ordinanza 14 luglio 2004, n. 6971, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sollevava questione di legittimità costituzionale dell’art. 50, comma 4, della legge n. 388 del 2000, per contrasto con gli artt. 3, 24, 100, 103 e 113 della Costituzione;

– con sentenza 15 luglio 2005, n. 282, la Corte Costituzionale dichiarava infondata la questione sollevata sotto tutti i parametri evidenziati;

– a seguito della riassunzione, il T.a.r., con la sentenza n. 4104 del 16 marzo 2010, respingeva la domanda di annullamento (senza invece esprimersi su quella subordinata di risarcimento del danno);

– i ricorrenti interponevano quindi appello (n.r.g. 7594 del 2010), nel corso del quale la Quarta Sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza 7 novembre 2014, n. 5506, rimetteva all’Adunanza Plenaria la soluzione del seguente quesito: «se anche i decreti decisori di ricorsi straordinari resi allorché il parere obbligatorio del Consiglio di Stato in sede consultiva non era ex lege vincolante (ed ancorché in concreto esso non sia stato disatteso dall’Autorità decidente) siano eseguibili con il rimedio dell’ottemperanza ed integrino giudicato sin dal momento della loro emissione, ovvero se tale qualità sia da riconoscere esclusivamente ai decreti decisori di ricorsi straordinari che (a prescindere dall’epoca di proposizione dei ricorsi medesimi) siano stati resi allorché il parere obbligatorio del Consiglio di Stato in sede consultiva era stato licenziato in epoca successiva alla entrata in vigore della legge n. 69/2009 (e quindi rivestiva portata vincolante)»;

– l’Adunanza Plenaria, con ordinanza n. 7 del 14 luglio 2015, reputava pregiudizialmente rilevanti e non manifestamente infondati i dubbi di legittimità costituzionale «dell’articolo 50 comma 4, ultimi due periodi, della legge n. 388/2000, per violazione degli articoli 6 e 13 della CEDU e, quindi, con l’articolo 117, comma 1, della Costituzione»;

– nel frattempo, nell’anno 2013, i ricorrenti avevano radicato avanti questo Consiglio di Stato anche un secondo ricorso per l’ottemperanza dei decreti del 1999 (n.r.g. 5044 del 2013, distinto dal giudizio di appello n.r.g. 7594 del 2010, avente ad oggetto l’impugnazione dell’atto amministrativo), assumendo che la revisione legislativa dell’istituto del ricorso straordinario recata dalla legge n. 69 del 2009, avendo effetto retroattivo, avrebbe determinato il superamento tanto della pronuncia delle Sezioni Unite del 2001 (peraltro dotata di mera natura processuale e non sostanziale), quanto della sentenza della Corte cost. n. 282 del 2005;

– in subordine, i ricorrenti proponevano azione di danni ex art. 112, comma 3, c.p.a., con riferimento tanto al danno patrimoniale quanto a quello non patrimoniale conseguenti all’eventuale impossibilità di esecuzione del giudicato;

– con atto del 29 settembre 2014, i ricorrenti rinunciavano «ad ogni domanda di natura risarcitoria formulata in entrambi i giudizi n. 5044/2013 e 7594/2010 […] per il caso in cui codesto Ill.mo Consiglio accolga il ricorso d’ottemperanza n. 5044/13, con l’ordine di dare integrale esecuzione alle decisioni del 27-9-1999»;

– anche la Quarta Sezione, in sede di ottemperanza, con l’ordinanza n. 550 dell’8 febbraio 2017, sollevava questione di legittimità costituzionale dell’art. 50, comma 4, della legge 388 del 2000;

– la Corte costituzionale, con la sentenza 9 febbraio 2018, n. 24, dichiarava infondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dall’Adunanza Plenaria (con l’ordinanza n. 7 del 2015) e inammissibili quelle formulate dalla Quarta Sezione (con l’ordinanza n. 550 del 2017);

– nel giudizio di appello (n.r.g. 7594 del 2010), con atto ritualmente notificato del 4 settembre 2018, i ricorrenti chiedevano la prosecuzione del giudizio avanti l’Adunanza plenaria, insistendo per la richiesta di risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale «in considerazione della sentenza della Corte Costituzionale che ha precluso l’accoglimento della domanda principale»;

– nel giudizio di ottemperanza (n.r.g. 5044 del 2013), con memoria del 4 maggio 2022, i ricorrenti chiedevano di rimettere all’Adunanza Plenaria la «questione della vincolatività della statuizione con cui la Corte Costituzionale (al punto 5.1. del considerato in diritto della sentenza n. 24 del 2018) ha dichiarato inammissibili le questioni già sollevate con l’ordinanza n. 550 del 2017», nonché sollecitavano, una volta delibata in senso positivo l’ammissibilità del secondo giudizio di ottemperanza, la riproposizione della questione di legittimità costituzionale già formulata con l’ordinanza n. 550 del 2017 dichiarata irrilevante dalla Corte costituzionale;

– con ordinanza n. 10342 del 2022, la Quarta Sezione, in ragione della particolare delicatezza delle questioni controverse e del loro carattere di massima, ha rimesso, ai sensi dell’art. 99, comma 1, c.p.a., all’Adunanza Plenaria i seguenti quesiti di diritto:

i) «se sia vincolante per il Giudice amministrativo che abbia sollevato una questione di legittimità costituzionale la pronuncia della Corte costituzionale che assuma un difetto di rilevanza della questione, conseguente all’assunta inammissibilità del giudizio a quo sulla scorta di profili tuttavia non enucleati nell’ordinanza di rimessione»;

ii) «se, dopo che la Corte di cassazione abbia dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione un ricorso per ottemperanza di un decreto decisorio di un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, la parte interessata possa radicare un nuovo giudizio di ottemperanza, adducendo a fondamento dell’ammissibilità dell’ulteriore azione tanto la sopravvenuta e incisiva modificazione legislativa – sempre da intendersi in termini compatibili con i principi rinvenienti dal secondo comma dell’art. 102 della Costituzione e dalla relativa VI Disposizione transitoria – dei caratteri del ricorso straordinario, quanto il consolidato orientamento pretorio che ammette l’ottemperanza di decreti decisori di ricorsi straordinari anche ove emessi prima della novella del 2009»;

iii) «se, all’indomani della cennata riforma del ricorso straordinario, possa essere riproposta l’actio judicati dopo che, a suo tempo, la parte interessata aveva sua sponte dichiarato di rinunciare – sia pure con l’espressa clausola di salvezza di «ogni eventuale sopravvenienza normativa o giurisdizionale di favore» – agli effetti favorevoli di una precedente sentenza di ottemperanza del Consiglio di Stato che, nell’ambito di un giudizio articolato su un unico grado radicato in epoca anteriore alla riforma legislativa dell’istituto del ricorso straordinario, ne aveva integralmente accolto le richieste».

2.‒ Si è costituita in entrambi i giudizi la Presidenza del Consiglio dei Ministri, insistendo per il rigetto dell’appello e dell’azione di ottemperanza.

3.‒ In vista dell’udienza pubblica del 21 febbraio 2024, i ricorrenti hanno presentato una memoria conclusiva unica.

Dopo avere ripercorso le principali tappe dell’articolato contenzioso e riepilogato gli argomenti posti a fondamento delle rispettive domande, gli istanti insistono per l’accoglimento, sia dell’appello, sia del ricorso d’ottemperanza, o di uno dei due, purché vi sia la soddisfazione integrale delle pretese.

Concludono chiedendo in via gradata che:

– sia rilevata la formazione di un giudicato interno sull’ammissibilità del giudizio d’ottemperanza, aggiungendo che il ricorso sarebbe comunque ammissibile, in quanto per ogni decisione di giustizia deve esservi una proponibile azione di esecuzione, non potendo avere effetti pregiudizievoli per i ricorrenti la proposizione nel 2000 dell’azione esecutiva, quando ancora perdurava la divergenza tra Consiglio di Stato e Sezioni Unite della Corte di Cassazione sulla ottemperabilità delle decisioni rese su ricorso straordinario;

– siano sollevate le questioni di costituzionalità già rimesse dalla Sezione Quarta con l’ordinanza n. 550 del 2017, nonché altre questioni di costituzionalità ex art. 117 Cost., rilevando quali parametri interposti: gli articoli 6 e 13 della CEDU (che si riferiscono anche alle decisioni equated to a court decision); il protocollo 1, che per la CEDU riguarda non solo la tutela del diritto di proprietà, ma anche il patrimonio ed i crediti, nonché la tutela dell’affidamento; gli articoli 20 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e gli articoli 41 e 54 della Carta di Nizza del 7 dicembre 2000; i parametri costituzionali basati sull’uguaglianza (anche tra ricorsi decisi in Sicilia e decisi a Roma: art. 23 dello Statuto siciliano), la coerenza, l’effettività della tutela, la tutela dell’affidamento, la responsabilità dello Stato nei casi di illeciti lesivi di diritti, il divieto di sanatoria degli illeciti, lo Stato di diritto;

– siano comunque accolte tutte le domande risarcitorie, formulate con il sesto, il settimo e l’ottavo motivo dell’appello, nonché con il ricorso per l’esecuzione del giudicato.

4.‒ All’esito dell’odierna udienza del 21 febbraio 2024, entrambe le cause sono state discusse e trattenute in decisione.

DIRITTO

1.‒ I ricorrenti hanno proposto due giudizi:

i) uno di cognizione, avente ad oggetto la domanda di annullamento della nota emessa il 3 febbraio 2003 dalla Presidenza del Consiglio dei ministri;

ii) uno di ottemperanza dei decreti decisori dei ricorsi straordinari del 1999.

Le due cause vanno riunite, per evidenti ragioni di connessione soggettiva e oggettiva, avendo entrambe ad oggetto la pretesa dei ricorrenti alla corresponsione del trattamento economico, migliorativo di quello tabellare, dovuto ai Consiglieri di Stato vincitori di concorso, in applicazione del meccanismo del c.d. «allineamento stipendiale».

Si assume, in estrema sintesi, che l’Amministrazione, in modo illegittimo, avrebbe tenuto conto della sola anzianità «in astratto» dei colleghi che li seguivano in ruolo, senza considerare ‒ come invece avrebbero imposto i decreti decisori del Capo dello Stato ‒ gli stipendi a questi ultimi spettanti (ed effettivamente corrisposti), calcolati in classi e scatti, sulla base dell’intera carriera, anche in qualifiche precedenti a quella di Consigliere di Stato.

2.‒ Va scrutinata, preliminarmente, la domanda di annullamento.

2.1.‒ Il diniego opposto dall’Amministrazione alle rivendicazioni patrimoniali degli istanti si basa sull’effetto impeditivo sancito dall’art. 50, comma 4, penultimo e ultimo periodo, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato, legge finanziaria 2001).

Tale disposizione disciplina la portata e la decorrenza dell’abrogazione del nono comma dell’art. 4 della legge 6 agosto 1984, n. 425, norma, quest’ultima, ai sensi della quale per il personale che avesse conseguito la nomina a magistrato di corte d’appello o a magistrato di corte di cassazione a seguito del concorso per esami previsto dalla legge 4 gennaio 1963, n. 1, l’anzianità veniva determinata in misura pari a quella riconosciuta al magistrato di pari qualifica con maggiore anzianità effettiva che lo seguiva nel ruolo.

L’art. 50, comma 4, della legge n. 388 del 2000 precisa, in primo luogo, che il nono comma dell’art. 4 «si intende abrogato» dalla data di entrata in vigore del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, il quale, con l’art. 2, comma 4, aveva soppresso l’istituto dell’allineamento stipendiale.

Lo stesso art. 50 prevede poi che, per effetto di detta abrogazione e con effetto retroattivo, «perdono ogni efficacia i provvedimenti e le decisioni di autorità giurisdizionali comunque adottati» ‒ dopo la data di entrata in vigore del predetto decreto-legge n. 333 del 1992 ‒ in modo difforme dalla predetta interpretazione, aggiungendo che «in ogni caso non sono dovuti e non possono essere eseguiti pagamenti sulla base di tali decisioni o provvedimenti».

2.2.‒ I temi decisori, rilevanti ai fini della soluzione della controversia, vanno collocati lungo la seguente traiettoria logico-argomentativa:

i) in primo luogo, va definito il perimetro applicativo della legge di interpretazione autentica, onde verificare se l’effetto impeditivo ivi previsto coinvolga anche le decisioni rese su ricorso straordinario (motivi primo e secondo del ricorso di primo grado; primi tre motivi del ricorso di appello);

ii) in via gradata, ove si interpreti la norma nel senso di disporre la perdita degli effetti delle decisioni (ancorché divenute stabili) rese dal Presidente della Repubblica adito con ricorso straordinario, si pone l’indagine sulla «validità» della norma stessa (terzo motivo del ricorso di primo grado; quarto e quinto motivo del gravame);

iii) da ultimo, in caso di rigetto della domanda di annullamento, va esaminata la domanda subordinata di risarcimento del danno (formulata con il sesto, il settimo e l’ottavo motivo dell’appello, nonché con il ricorso per l’esecuzione dei decreti presidenziali).

3.‒ Il primo punto ‒ relativo alla portata applicativa dell’art. 50, comma 4, della legge n. 388 del 2000 ‒ è segnato dalle risultanze dell’incidente di costituzionalità, oltre che ‘coperto’ dalle precedenti statuizioni di questa stessa Adunanza plenaria.

3.1.‒ La Corte Costituzionale, con sentenza n. 282 del 2005 (nel giudizio instaurato con ordinanza di rimessione del giudice di primo grado), ha qualificato la norma censurata come legge retroattiva di interpretazione autentica.

Con essa, il Parlamento ha inteso rimuovere un’imperfezione tecnica, chiarendo che il venir meno, a partire dalla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 333 del 1992, dell’istituto del riallineamento stipendiale non poteva che riguardare anche quella particolare forma di allineamento stipendiale dettata dall’art. 4, nono comma, della legge n. 425 del 1984, per i magistrati (di appello e) di cassazione vincitori di concorso per esami.

Osserva questa Adunanza Plenaria che il significato individuato dalla legge di interpretazione non si è inserito nel quadro normativo in termini arbitrari e imprevedibili, tenuto conto dell’evidente aporia sistematica venutasi a realizzare nell’ordinamento giuridico e quindi della necessità di ovviare ad una situazione di grave incertezza normativa. Si consideri che già l’art. 7, comma 7, del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384, convertito con modificazioni dalla legge 14 novembre 1992, n. 438, aveva disposto in questi termini: «[l]’articolo 2, comma 4, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992, n. 359, va interpretato nel senso che dalla data di entrata in vigore del predetto decreto-legge non possono essere più adottati provvedimenti di allineamento stipendiale, ancorché aventi effetti anteriori all’11 luglio 1992».

3.2.‒ Su queste basi, la stessa Corte costituzionale ha statuito che l’efficacia retroattiva dell’art. 50, comma 4, è limitata soltanto dalle sentenze passate in giudicato e non dalle decisioni rese su ricorso straordinario, segnatamente affermando che: la «salvezza del giudicato formatosi anteriormente alla data di entrata in vigore della legge di interpretazione autentica non è anche la salvezza delle decisioni adottate, nel regime dell’alternatività, con decreto del Presidente della Repubblica in sede di ricorso straordinario. Essendo il ricorso straordinario al Capo dello Stato un rimedio per assicurare la risoluzione non giurisdizionale di una controversia in sede amministrativa, deve escludersi che la decisione che conclude questo procedimento amministrativo di secondo grado abbia la natura o gli effetti degli atti di tipo giurisdizionale».

La successiva sentenza della Corte costituzionale n. 24 del 2018 (resa questa volta su ordinanza di rimessione in sede di appello) ha disatteso nuovamente l’assunto secondo il quale la norma censurata dovrebbe essere interpretata nel senso di far salve, oltre alle sentenze passate in giudicato, anche le decisioni rese anteriormente alla sua entrata in vigore sui ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica.

Peraltro, la stessa sentenza n. 24 del 2018 ‒ dopo avere richiamato la giurisprudenza costituzionale che, nel regime anteriore alla legge n. 69 del 2009, ha costantemente ritenuto il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica un rimedio di natura amministrativa, escludendone natura o effetti giurisdizionali (ex plurimis, sentenze n. 73 del 2014, n. 282 del 2005, n. 254 del 2004 e n. 298 del 1986, ordinanze n. 357 del 2004, n. 301 e n. 56 del 2001) ‒ ha aggiunto che neppure le modifiche introdotte dalla legge n. 69 del 2009 (che hanno reso vincolante il parere del Consiglio di Stato e hanno consentito che in quella sede vengano sollevate questioni di legittimità costituzionale) costituiscono una ragione sufficiente per discostarsi dalle conclusioni sulla natura amministrativa delle decisioni rese sui ricorsi amministrativi, avendo avuto piuttosto l’effetto di trasformare il ricorso straordinario da antico ricorso amministrativo «in un rimedio giustiziale», assimilabile ad un ‘giudizio’ ai fini della instaurazione del giudizio costituzionale.

La natura ‘giustiziale’, e non giurisdizionale, del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è stata ribadita dalla Corte costituzionale anche con la successiva sentenza n. 63 del 2023 (alle medesime conclusioni sistematiche è giunta anche la recente pronuncia di questa Adunanza Plenaria 7 maggio 2024, n. 11).

3.3.‒ Anche l’ordinanza di rimessione n. 7 del 2015 di questa Adunanza Plenaria ha escluso ‒ con statuizione decisoria avente, sul punto, natura di sentenza parziale e che comunque il Collegio intende confermare ‒ «che si possa accedere alla tesi, sostenuta in via poziore dagli appellanti, secondo cui anche le decisioni su ricorsi straordinari rese prima della riforma del 2009 esibirebbero carattere giurisdizionale e, quindi, sarebbero dotate di una forza resistente all’intervento caducatorio del legislatore». La «portata sostanziale» delle novelle del 2009 impedisce di ritenere che «anche alle decisioni rese in precedenza possa essere riconosciuta una valenza giurisdizionale e, quindi, l’intangibilità propria della res iudicata».

L’Adunanza plenaria ha osservato anche che «[n]on giova agli appellanti l’insistito accento sul maggioritario indirizzo pretorio che ammette il rimedio dell’ottemperanza, ex articolo 112 c.p.a., anche per le decisioni rese su ricorso straordinario nell’assetto normativo tradizionale. Si deve, al riguardo, convenire con l’amministrazione appellata nel senso che l’ottemperabilità di una decisione è una qualitas non sovrapponibile a quella diversa della sussistenza di un giudicato resistente al potere della legge». Pertanto, «la questione dell’equiparazione della decisione su ricorso amministrativo extra ordinem a una sentenza passata in giudicato dal punto di vista della procedura di attuazione dello iussum […] non si ripercuote sul differente tema della sussistenza di una forza sostanziale del regolamento decisorio sussumibile nel concetto di giudicato e, quindi, tale da resistere al dispiegarsi dell’intervento legislativo. A tale ultimo quesito non può che rispondersi negativamente, in quanto l’intangibilità del decisum, alla stregua dei parametri normativi nazionali, presuppone una paternità esclusivamente giurisdizionale che nella specie era esclusa dallo schema normativo di riferimento ratione temporis operante».

3.4.‒ Alla luce di quanto sopra esposto, le ampie difese dei ricorrenti incentrate sulla c.d. «giurisdizionalizzazione» e «revisione» retroattiva (o meglio, retrospettiva) del ricorso straordinario vanno respinte.

4.‒ Posto che l’art. 50, comma 4, della legge finanziaria per il 2001 ‒ secondo l’interpretazione datane dalla Corte costituzionale e da questa stessa Adunanza Plenaria ‒ preclude l’esecuzione dei decreti decisori adottati in contrasto con la norma di interpretazione autentica, sono state attentamente vagliate le censure che ne contestano la legittimità costituzionale.

4.1.‒ I problemi giuridici posti dall’interpretazione autentica stanno essenzialmente nella sua retroattività. La disposizione interpretativa incide sì sui ‘significati’ della norma interpretata preesistente, chiarendone il senso, al fine di risolvere un’incertezza ermeneutica ancora irrisolta, ma non è un semplice atto di ‘conoscenza’ della precedente manifestazione di volontà legislativa, trattandosi pur sempre di una ‘decisione’ che impone retroattivamente una data interpretazione del testo e richiede quindi un valido presupposto giustificativo.

Come ripetutamente affermato dal giudice delle leggi, ancorché non sia vietato al legislatore (salva la tutela privilegiata riservata alla materia penale dall’art. 25, secondo comma, Cost.) emanare norme retroattive – siano esse di interpretazione autentica oppure innovative con efficacia retroattiva – esistono comunque limiti costituzionali alla retroattività legislativa. Tali limiti vengono individuati nel principio generale di ragionevolezza e di eguaglianza, nella tutela dell’affidamento, nonché nel rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario; limiti corrispondenti ai principi dettati dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, la quale valorizza alcuni elementi ritenuti sintomatici dell’uso distorto della funzione legislativa (cfr., ex plurimis, le sentenze n. 12 del 2018, n. 191 del 2014, n. 85 del 2013, n. 94 del 2009, n. 374 del 2000).

4.2.‒ Nella vicenda in esame, la Corte costituzionale ‒ interpellata per ben due volte, sia dal giudice di primo grado, sia dal giudice di appello ‒ ha statuito che la disposta perdita di efficacia dei provvedimenti (e quindi anche di decreti del Presidente della Repubblica con cui vengono decisi i ricorsi straordinari) adottati difformemente dalla interpretazione che vuole abrogato l’allineamento stipendiale sin dal 1992, non lede nessuno degli svariati parametri costituzionali evocati.

Segnatamente, secondo la sentenza n. 282 del 2005:

– non risultano vulnerati gli articoli 24 e 113 della Costituzione, sotto il profilo della effettività del rimedio giustiziale, perché la garanzia costituzionale da essi prevista si riferisce al diritto di agire nella sede giurisdizionale e non nella sede amministrativa del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica;

– è esclusa una menomazione della funzione costituzionale del Consiglio di Stato di assicurare la «tutela della giustizia nell’amministrazione» (art. 100 della Costituzione), essendo il parere del Consiglio di Stato espressione di una funzione consultiva su cui peraltro la norma non incide;

– non è pertinente il richiamo all’art. 103 della Costituzione, giacché non vengono in considerazione profili concernenti l’attività giurisdizionale affidata al Consiglio di Stato;

– non è violato l’affidamento nella sicurezza giuridica (art. 3 della Costituzione), perché il legislatore, in sede di interpretazione autentica, «può modificare sfavorevolmente, in vista del raggiungimento di finalità perequative, la disciplina di determinati trattamenti economici con esiti privilegiati (sentenza n. 6 del 1994)».

Con la successiva sentenza n. 24 del 2018, sono state respinte anche le ulteriori questioni – sollevate dall’Adunanza plenaria, sul presupposto che quella che nel diritto interno resta una decisione amministrativa potrebbe comunque rivestire i caratteri di una decisione «intangibile» da parte di leggi retroattive o da manifestazione di jus singolare in assenza di idonee ragioni di interesse generale – nei termini così riassumibili:

– quanto alla violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, la Corte, dopo avere ritenuto non pertinenti le sentenze evocate nell’ordinanza di rimessione (in quanto non riguardanti ipotesi di decisioni amministrative ‘equiparate’ a pronunce giurisdizionali), ha richiamato la giurisprudenza della stessa Corte di Strasburgo che ‒ con riguardo alle decisioni rese su ricorso straordinario anteriori al 2009 ‒ aveva ripetutamente escluso che la decisione del ricorso straordinario avesse natura di procedimento contenzioso riconducibile alla sfera di applicazione della tutela convenzionale di cui all’art. 6 (in particolare, le decisioni 28 settembre 1999, Nardella contro Italia; 31 marzo 2005, Nasalli Rocca contro Italia; 2 aprile 2013, Tarantino e altri contro Italia; il successivo mutamento di giurisprudenza intervenuto con la decisione 8 settembre 2020, Mediani contro Italia, riguarda invece unicamente i decreti adottati nel vigore delle modifiche normative del 2009 che hanno reso vincolante il parere del Consiglio di Stato);

– quanto al contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., la Corte ha escluso la natura di legge-provvedimento della norma impugnata e con essa la necessità del vaglio di costituzionalità riservato a questa tipologia di atti, in considerazione del fatto che i destinatari della disposizione appena citata non sono affatto «determinati o di numero limitato» e che l’impugnata disposizione non presenta contenuto particolare e concreto, ma detta, al contrario, una regola di carattere astratto, destinata a risolvere in via generale l’antinomia tra corpi disciplinari succedutesi nel tempo.

5.‒ L’accertamento da parte della Corte costituzionale dell’insussistenza di un contrasto tra la norma impugnata e il profilo di costituzionalità esaminato è incontestabile nell’ambito del processo a quo, nel senso di precludere al giudice comune di riproporre la medesima questione nell’ambito dello stesso giudizio, in quanto una simile iniziativa si porrebbe in contrasto con il disposto dell’ultimo comma dell’art. 137 Cost., secondo cui «contro le decisioni della Corte costituzionale non è ammessa alcuna impugnazione».

Il giudicato costituzionale che ha accertato l’inesistenza dei vizi dedotti impone l’applicabilità nel presente giudizio della norma censurata.

Conseguentemente, la perdurante vigenza dell’effetto impeditivo dettato dall’art. 50 della legge finanziaria per il 2001 ‒ per cui «perdono ogni efficacia i provvedimenti e le decisioni di autorità giurisdizionali comunque adottati», dopo la data entrata in vigore del decreto-legge n. 333 del 1992, e in ogni caso «non sono dovuti e non possono essere eseguiti pagamenti sulla base di tali decisioni o provvedimenti» ‒ comporta il rigetto della domanda di annullamento, essendosi la Presidenza del Consiglio dei Ministri limitata ad eseguire la predetta disposizione.

6.‒ Veniamo ora al giudizio di ottemperanza promosso dagli stessi ricorrenti per ottenere l’esecuzione dei coevi decreti presidenziali del 27 settembre 1999.

6.1.‒ La Corte costituzionale, con la già citata sentenza n. 24 del 2018, ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 50, comma 4, della legge n. 388 del 2000, sollevate dalla Quarta Sezione del Consiglio di Stato, in riferimento agli artt. 3, 24, 97, 111 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione agli artt. 6 e 13 della CEDU.

La Corte ha preliminarmente rilevato che: «[…] i ricorrenti nel giudizio a quo avevano in precedenza già presentato ricorso in ottemperanza al Consiglio di Stato per l’esecuzione delle stesse decisioni del Presidente della Repubblica, ottenendo a suo tempo una sentenza favorevole, e che tale sentenza è stata poi annullata dalle sezioni unite della Corte di cassazione per difetto di giurisdizione».

Su queste basi, ha statuito che «la riproposizione in un nuovo giudizio, da parte dei medesimi ricorrenti, della stessa azione di ottemperanza trova un ostacolo insormontabile nella preclusione da giudicato, che il Presidente del Consiglio dei ministri afferma di avere eccepito nel giudizio a quo e che sarebbe comunque rilevabile d’ufficio. L’evidenza di tale preclusione esclude la rilevanza delle questioni. Deve essere dunque dichiarata la loro inammissibilità per difetto di rilevanza».

6.2.‒ Sulla citata statuizione di inammissibilità si appuntano i quesiti rimessi all’Adunanza plenaria dalla Quarta Sezione, con l’ordinanza n. 10342 del 2022.

7.‒ Con il primo quesito si chiede «se sia vincolante per il Giudice amministrativo che abbia sollevato una questione di legittimità costituzionale la pronuncia della Corte costituzionale che assuma un difetto di rilevanza della questione, conseguente all’assunta inammissibilità del giudizio a quo sulla scorta di profili tuttavia non enucleati nell’ordinanza di rimessione».

Il dubbio della sezione rimettente, in estrema sintesi, si basa sulla considerazione che la Corte avrebbe fondato l’irrilevanza della questione di legittimità costituzionale su un profilo di rito del giudizio principale non ancora delibato, né espressamente affrontato, dal giudice rimettente, sebbene questi sia il giudice naturale del rapporto controverso e delle relative pregiudiziali questioni processuali.

Il punto di diritto deve trovare soluzione nei termini che seguono.

7.1.‒ Giudizio principale e giudizio di costituzionalità, pur avvinti da un rapporto di pregiudizialità, sono distinti nella funzione e nell’oggetto: nel giudizio a quo si fanno valere posizioni soggettive, la cui tutela è dipesa dalla verifica di costituzionalità della legge da applicare; nel giudizio costituzionale l’interesse perseguito dall’ordinamento è quello di ripristinare la legalità costituzionale.

I due giudizi, strutturalmente autonomi, sono coordinati attraverso il dispositivo tecnico della «rilevanza», previsto dall’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (esplicitando quanto contenuto nell’art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1), secondo cui il giudice ha l’obbligo di sollevare questione di costituzionalità «qualora il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale». Tale requisito esprime il nesso di necessaria strumentalità e diretta incidenza che deve intercorrere tra la questione di legittimità costituzionale e la risoluzione della causa principale.

Pur essendo il giudice del giudizio principale ‒ nella sua veste istituzionale di ‘intermediario’ tra legge e Costituzione ‒ a dover valutare la rilevanza della questione in relazione ad una norma e la necessità della applicazione per decidere, spetta alla Corte costituzionale non solo stabilire in cosa consista effettivamente la «rilevanza» (se elemento da riferire geneticamente allo stato degli atti, oppure da considerarsi nella sua evoluzione temporale; se da considerarsi come mera applicabilità della norma, della cui conformità a Costituzione si dubita, nel processo principale, o come mera influenza della decisione della Corte sul giudizio a quo: se operante soltanto nei confronti del giudice a quo ai fini della prospettabilità della questione, ma non anche nei confronti della Corte ad quem) ma anche presidiare il rispetto delle condizioni di proponibilità delle questioni incidentali.

Proprio in ragione dell’autonomia del giudizio incidentale di costituzionalità rispetto a quello principale, la verifica della Corte su presupposti e condizioni del giudizio a quo (giurisdizione, interesse a ricorrere e altri aspetti comunque concernenti la legittima instaurazione del giudizio) consiste in un sindacato «esterno», esaurendosi nella verifica che gli stessi «non risultino manifestamente e incontrovertibilmente carenti», e fermo restando che la relativa indagine deve arrestarsi laddove il rimettente abbia espressamente motivato sul punto in «maniera non implausibile» (cfr., ex plurimis, sentenze n. 197 e n. 150 del 2022. n. 269 del 2017, n. 154 e n. 110 del 2015, n. 1 del 2014, n. 116 e n. 106 del 2013, n. 41 del 2011, n. 270 e n. 81 del 2010, n. 241 del 2008, n. 50 del 2007).

7.2.‒ Su queste basi, la decisione processuale di inammissibilità, impiegata dalla Corte per rilevare l’assenza delle condizioni previste dalla legge per la legittima instaurazione del giudizio in via incidentale non spiega una rilevanza ‘diretta’ sul giudizio principale ‒ come invece la pronuncia di accoglimento o di rigetto, vertente «sulla questione di costituzionalità» ‒ e, pertanto, non preclude al giudice rimettente, che non condivida l’assunto della Corte, di decidere comunque nel merito la causa principale. Nel modello di giudizio in via incidentale, la Corte costituzionale è il giudice della legge, non del giudizio a quo.

Sennonché, il quesito dirimente è un altro e, in particolare, occorre chiedersi se le decisioni processuali della Corte siano comunque suscettibili di determinare un effetto preclusivo analogo a quello delle decisioni di rigetto, nel senso di impedire al giudice a quo di sollevare nuovamente la questione di legittimità costituzionale, qualora questi, di fronte ad una decisione di inammissibilità, continuasse tuttavia a dubitare dell’incostituzionalità della legge di cui deve fare applicazione, adducendo motivazioni atte a superare gli argomenti forniti dalla Corte.

Infatti ‒ essendo escluso che il giudice sia abilitato a disapplicare la norma, sia pure con effetti limitati al processo in corso dinanzi a lui ‒ anche qualora il giudizio di ottemperanza fosse ritenuto ammissibile, resterebbe ferma l’applicazione dell’art. 50, comma 4, della legge finanziaria per il 2001 a precludere (nel merito) l’esecuzione delle decisioni presidenziali.

7.3.‒ Alla luce della giurisprudenza della Corte, le decisioni processuali possono avere una portata duplice, da valutarsi sulla base delle ragioni per le quali esse sono state adottate.

Si distingue, all’interno delle decisioni di inammissibilità, fra quelle dotate di un effetto preclusivo nei confronti del giudice a quo ‒ in quanto aventi natura «decisoria» ‒ e quelle prive di tale effetto. L’elemento scriminante è la redimibilità del vizio.

Qualora il vizio che viene riscontrato e che costituisce la ragione dell’inammissibilità è tale da non essere sanabile da parte del giudice a quo, allora non è consentito al remittente riproporre nel medesimo giudizio la stessa questione, perché ciò si concreterebbe nell’impugnazione della precedente decisione della Corte, inammissibile ai sensi dell’ultimo comma dell’art. 137 Cost. (sentenze n. 451 del 1989; n. 433 del 1995; n. 12 del 1998; ordinanza, n. 87 del 2000).

Di contro, il giudice a quo è abilitato a sollevare una seconda volta la medesima questione nello stesso giudizio quando la pronuncia di inammissibilità sia fondata su motivi rimovibili dal rimettente, sempreché il giudice a quo abbia rimosso il vizio che aveva impedito l’esame di merito della questione (ex plurimis, sentenze 247 del 2022, n. 115 del 2019, n. 252 del 2012 e n. 189 del 2001; ordinanze n. 371 del 2004 e n. 399 del 2002; sentenza n. 135 del 1984). Il ‘titolo’ dell’inammissibilità consente, ad esempio, la riproposizione della questione, in caso di rilevata «carenza di motivazione» sulla rilevanza o non manifesta infondatezza.

7.4.‒ Nel caso in esame la statuizione della Corte, ancorché di inammissibilità, ha carattere incontestabilmente decisorio, in quanto incentrata sulla preclusione da giudicato: gli odierni appellanti avevano proposto ricorsi per l’esecuzione delle decisioni presidenziali, accolti dal Consiglio di Stato ma con sentenza annullata dalla Corte di Cassazione per difetto di giurisdizione.

Il vizio non è superabile, nella prospettiva rilevata dal giudice delle leggi: essendo la potestas iudicandi del giudice adito esclusa da un giudicato a efficacia esterna, pena la violazione del ‘ne bis in idem’, viene meno la necessità di applicare nello stesso processo la norma censurata.

Non vale l’argomento dei ricorrenti, facente leva sulla natura processuale delle sentenze sul difetto di giurisdizione e sul loro «superamento» ad opera dell’art. 112 c.p.a., che avrebbe ammesso l’azione esecutiva prima non prevista, consentendo così la proposizione del giudizio di ottemperanza delle decisioni rese su ricorso straordinario. E neppure appare risolutivo quanto sottolineato dalla Sezione Quarta in ordine al fatto che le sentenze della Corte di cassazione si sarebbero limitate a ritenere inattingibile il rimedio giurisdizionale dell’ottemperanza a motivo della natura amministrativa del decreto decisorio di ricorso straordinario, natura, tuttavia, non più predicabile in base alla vigente legislazione.

In senso contrario, sono dirimenti le seguenti considerazioni.

Le sentenze della Corte di Cassazione in tema di giurisdizione vincolano i futuri giudici in caso di riproposizione della medesima domanda.

Gli effetti c.d. ‘panprocessuali’ ricollegati alle sentenze in esame si differenziano dal ‘giudicato sostanziale’ (art. 2909 c.c.), in quanto solo quest’ultimo incide sulla sfera sostanziale, imponendosi alle parti come regolamento autoritativo del rapporto giuridico.

L’incontestabilità delle pronunce sulla giurisdizione ‒ in cui non viene dichiarata una concreta volontà di legge sostanziale ‒ è, da un lato, condizionata dall’identità oggettiva e soggettiva delle successive azioni proposte; dall’altro lato, non può opporsi alla legge sopravvenuta che, interpretando retroattivamente la normativa vigente oppure innovando ex nunc rispetto a questa, detti regole diverse per la soluzione delle questioni già decise, fintantoché i rapporti controversi non si siano esauriti. Il vincolo del giudicato panprocessuale resta invece insensibile ai meri mutamenti di indirizzo della giurisprudenza successiva.

Su queste basi deve ritenersi che, nell’impostazione seguita dalla pronuncia della Corte n. 24 del 2018 (che, per le ragioni anzidette, non spetta al giudice a quo sindacare), le norme del processo amministrativo del 2010, che hanno definitivamente ammesso l’ottemperanza delle decisioni rese su ricorso straordinario, sono norme sopravvenute che non si applicano retroattivamente alle decisioni del 1999 e, dunque, non possono essere invocate per superare la preclusione da giudicato.

7.5.‒ A quanto detto sopra ‒ ovvero: la statuizione di inammissibilità ha natura decisoria e preclude la riproposizione delle questioni sollevate in sede di ottemperanza ‒ è opportuno aggiungere, per completezza espositiva, che l’eccezione di giudicato interno sollevata dai ricorrenti (sull’ammissibilità del ricorso in ottemperanza) non è fondata.

L’ordinanza di rimessione del 2017 riportava che gli interessati avevano già presentato al Consiglio di Stato ricorso per l’esecuzione delle decisioni del Presidente della Repubblica, ottenendo una sentenza favorevole, e che tale sentenza era stata annullata dalle Sezioni unite della Corte di cassazione per difetto di giurisdizione.

Cionondimeno il giudice a quo non ha statuito sulla specifica questione preliminare (peraltro eccepita dalla controparte) secondo cui la pronuncia della Cassazione avrebbe avuto autorità di giudicato tra le parti, sicché la (riproposta) azione di ottemperanza sarebbe stata preclusa.

L’ordinanza si soffermava sull’ammissibilità dell’azione di ottemperanza sulla decisione del ricorso straordinario, ma con argomenti volti non a negare la sussistenza della preclusione da giudicato, di cui l’ordinanza non si occupa, bensì per affermare di condividere l’indirizzo giurisprudenziale amministrativo che ritiene ammissibile il rimedio di cui all’art. 112 c.p.a. anche per le decisioni rese su ricorso straordinario prima della riforma introdotta dalla legge n. 69 del 2009.

Conclusione questa che, di per sé stessa, non ‘copriva’ l’autonoma causa di inammissibilità per violazione del divieto di ‘ne bis in idem’.

8.‒ Alla luce di quanto detto sopra, sono evidenti anche le ragioni che rendono non rilevante ai fini del decidere il secondo quesito, secondo cui: «se, dopo che la Corte di cassazione abbia dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione un ricorso per ottemperanza di un decreto decisorio di un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, la parte interessata possa radicare un nuovo giudizio di ottemperanza, adducendo a fondamento dell’ammissibilità dell’ulteriore azione tanto la sopravvenuta e incisiva modificazione legislativa – sempre da intendersi in termini compatibili con i principi rinvenienti dal secondo comma dell’art. 102 della Costituzione e dalla relativa VI Disposizione transitoria – dei caratteri del ricorso straordinario, quanto il consolidato orientamento pretorio che ammette l’ottemperanza di decreti decisori di ricorsi straordinari anche ove emessi prima della novella del 2009».

Anche se, in ipotesi, la Quarta Sezione non concordasse con la Corte, e ritenesse il ricorso in ottemperanza ammissibile, il soddisfacimento della pretesa dell’odierna parte ricorrente troverebbe comunque ostacolo nella permanente vigenza degli ultimi due periodi del comma 4 dell’art. 50 della legge n. 388 del 2000 (secondo cui, vale ancora la pena ricordare, «perdono ogni efficacia i provvedimenti e le decisioni di autorità giurisdizionali comunque adottati», dopo la data di entrata in vigore del decreto-legge n. 333 del 1992, difformemente dalla predetta interpretazione, e in ogni caso «non sono dovuti e non possono essere eseguiti pagamenti sulla base di tali decisioni o provvedimenti»).

In definitiva, i decreti presidenziali del 2009, in quanto adottati in contrasto con la norma di interpretazione autentica, non possono essere eseguiti.

9.‒ Con il terzo quesito, la Sezione Quarta chiede «[s]e, all’indomani della cennata riforma del ricorso straordinario, possa essere riproposta l’actio judicati dopo che, a suo tempo, la parte interessata aveva sua sponte dichiarato di rinunciare – sia pure con l’espressa clausola di salvezza di “ogni eventuale sopravvenienza normativa o giurisdizionale di favore” – agli effetti favorevoli di una precedente sentenza di ottemperanza del Consiglio di Stato che, nell’ambito di un giudizio articolato su un unico grado radicato in epoca anteriore alla riforma legislativa dell’istituto del ricorso straordinario, ne aveva integralmente accolto le richieste».

Il terzo punto di diritto richiede una risposta più articolata.

9.1.‒ Come già indicato nella premessa in fatto della presente sentenza e diversamente da quanto dedotto nella rimessione del 2017, non fu pronunciata un’unica sentenza del Consiglio di Stato in sede di ottemperanza (la n. 6697 del 2000, citata nell’ordinanza di rimessione), poi annullata dalle Sezioni unite per difetto di giurisdizione (con sentenza n. 15978 del 2001), ma si ebbero nove sentenze di analogo tenore, rese su separate domande degli interessati, delle quali solo otto furono annullate dalle Sezioni unite, con distinte sentenze pronunciate nel 2001-2002, mentre il nono processo (ricorrente il Consigliere L.C.) si è estinto nel 2010 per rinuncia delle amministrazioni ricorrenti agli atti del giudizio, in considerazione della contestuale rinuncia, da parte del resistente, ad avvalersi degli effetti favorevoli della decisione impugnata.

9.2.‒ La preclusione da giudicato, posta dalla Corte a fondamento della statuizione di inammissibilità, a ben vedere non dovrebbe valere per uno dei ricorrenti. Di regola, l’estinzione del giudizio non estingue l’azione, né, tanto meno, il sottostante diritto (cfr. art. 310 c.p.c.) e ciò dovrebbe condurre a ritenere ammissibile l’iniziativa giurisdizionale del ricorrente L.C.

Si dovrebbe inoltre ritenere che, qualora la decisione di inammissibilità, anche se di tipo decisorio, si fondi su un errore di fatto desumibile dagli atti del procedimento, influenti sulla determinazione della Corte costituzionale, la questione di costituzionalità sia riproponibile. In questo caso, il giudice a quo dovrebbe potere ottenere una pronuncia del giudice delle leggi emendata dalla falsa rappresentazione della realtà processuale.

9.3.‒ Sennonché tale tentativo non va sperimentato per le seguenti ragioni.

L’unica questione residua ‒ tra quelle sollevate dalla Quarta Sezione e non delibate dalla Corte, perché assorbite dalla statuizione di inammissibilità ‒ può essere così sintetizzata: se l’art. 50, comma 4, della legge n. 388 del 2000, vìoli gli artt. 3, 24 e 111 Cost., nella misura in cui avrebbe inciso, in assenza di motivi imperativi di interesse generale, sulle controversie pendenti che erano state intraprese per ottenere l’esecuzione delle suddette decisioni definitive, con conseguente lesione del diritto di difesa e del principio di parità delle parti (le altre questioni di costituzionalità richiamavano per relationem le considerazioni già espresse nell’ordinanza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, su cui è già intervenuto il giudicato di rigetto).

In altre parole, il dubbio di legittimità ‒ non scrutinato dalla Corte ‒ riguardava l’incidenza della norma di interpretazione autentica sul (primo) giudizio di ottemperanza (pendente al momento di entrata in vigore della norma), in violazione del divieto per il potere legislativo di ingerirsi nell’amministrazione della giustizia ad opera di leggi retroattive al fine di influenzare l’esito giudiziario di una controversia, in mancanza di motivi imperativi di interesse generale.

Sennonché, il petitum caducatorio incentrato sull’incidenza della norma censurata sul (primo) giudizio di ottemperanza promosso dall’interessato per ottenere l’esecuzione della decisione presidenziale, ancora in corso alla data della sua entrata in vigore, sarebbe privo di rilevanza avendo il ricorrente L.C. comunque rinunciato a quello stesso giudizio su cui il legislatore avrebbe (in tesi) illegittimamente interferito.

Per completezza va precisato che, anche ove riferita al secondo giudizio di ottemperanza, la questione sarebbe a maggior ragione irrilevante, poiché non farebbe venire meno l’applicabilità della norma censurata (nella parte in cui dispone l’inefficacia delle decisioni di cui si è chiesta l’ottemperanza) nei giudizi che non erano in corso al momento di entrata in vigore della medesima norma, essendo stati promossi successivamente.

10.‒ Va ora scrutinata la domanda risarcitoria, formulata in via subordinata per il caso di reiezione della domanda principale (va sottolineato che gli istanti, nel corso dei giudizi riuniti, avevano dichiarato di rinunciare alla stessa solo subordinatamente all’accoglimento del petitum principale).

Secondo i ricorrenti l’illecito civile ‒ «nato come contrattuale» (in quanto derivante dall’inadempimento di un’obbligazione) e divenuto extracontrattuale con la norma subentrata dal 2001 (che avrebbe reso quella stessa obbligazione «inefficace») ‒ consisterebbe nella inesecuzione, penalmente rilevante, dei decreti decisori risalenti al 27 settembre 1999 (protrattasi oltre il termine di 14 mesi per l’adempimento che si assume «sancito come invalicabile dalla CEDU»), ritardo che avrebbe provocato l’applicabilità della norma retroattiva.

Il pregiudizio subito sarebbe di natura patrimoniale e non patrimoniale.

10.1.‒ Il danno patrimoniale consisterebbe nella diminuzione del patrimonio in relazione ad un credito ormai perfetto ed acquisito dai ricorrenti. Tale danno viene quantificato, attraverso il rinvio ai conteggi contenuti nella nota della Presidenza del Consiglio n. 1786 del 18 aprile 2008 (richiamante a sua volta la certificazione della Segreteria del Consiglio di Stato in data 11 marzo 2005 e la certificazione dell’Ufficio Bilancio del Consiglio di Stato del 12 settembre 2007), da cui emergerebbe la spettanza (complessiva per tutti i ricorrenti) di € 3.093.841,71 per capitale, € 309.633,77 per interessi e rivalutazione, per un totale di € 3.403.475,48, alla data del 31 dicembre 2007.

A partire dal 31 dicembre 2007, andrebbe sommato l’ulteriore importo di € 20.722,82 lordi mensili, per le complessive nove posizioni per ogni mese successivo.

10.2.‒ Sarebbe poi dovuto anche il risarcimento del danno non patrimoniale, ai sensi dell’art. 2059 c.c., per fatti costituenti reato, dovendosi ravvisare ‒ ad avviso dei ricorrenti ‒ la sussistenza dei reati di omissione d’atti d’ufficio (art. 328 c.p.) e di abuso d’ufficio (art. 323 c.p.), commessi nel 2000 dai funzionari dell’’Amministrazione, per non avere dato tempestiva risposta alle varie diffide notificate dagli istanti e per avere emanato gli atti elusivi del 13 luglio 2000.

Solo a partire dal 10 gennaio 2001, «l’ambiguo testo dell’art. 50, comma 4, avrebbe fatto venire meno il dolo dei funzionari».

Il nocumento non patrimoniale sarebbe composto di due voci.

Un primo pregiudizio morale viene ravvisato nei «comprensibili stati d’animo negativi, avendo i ricorrenti tentato inutilmente di avere il dovuto adempimento, quali vincitori di un concorso pubblico, obiettivamente discriminati», da quantificarsi ai sensi dell’art. 1226 c.c., entro i limiti indicati con i motivi aggiunti di primo grado, pari ad € 50.000 per ogni anno trascorso dal 1999, in favore di ciascun istante.

Un secondo nocumento non patrimoniale deriverebbe dal fatto che l’inadempimento avrebbe «inciso sul sereno svolgimento delle funzioni, per le conseguenze negative legate alla mancata attribuzione del trattamento economico spettante per decisioni di giustizia, con la mortificazione di chi ha assunto le funzioni senza mai ottenere il beneficio spettante», in violazione degli artt. 108 e 100, comma terzo, Cost., e dei «principi europei sui rapporti tra la magistratura amministrativa e l’amministrazione». Anche di tale pregiudizio si chiede la valutazione equitativa, entro i limiti dedotti in primo grado, pari ad ulteriori € 50.000 per ogni anno dal 1999 e per ciascun istante.

10.3.‒ Analoga domanda risarcitoria è stata formulata, nel giudizio di esecuzione, ai sensi dell’art. 112, comma 3, del c.p.a., sia pure sub specie di danni connessi all’impossibilità dell’esecuzione in forma specifica.

11.‒ La domanda risarcitoria è infondata per assenza degli elementi costitutivi dell’illecito.

11.1.‒ Secondo la prospettazione dei ricorrenti, se l’amministrazione avesse esitato tempestivamente la richiesta di pagamento, il bene della vita dagli stessi richiesti ‒ l’incremento stipendiale ‒ sarebbe stato loro concesso, in quanto il provvedimento favorevole sarebbe intervenuto prima della norma di interpretazione autentica.

La pretesa azionata è sussumibile nella fattispecie del «danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento», disciplinata dall’articolo 2-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, introdotto dalla legge 18 giugno 2009, n. 69, e riconducibile al generale rimedio del risarcimento per lesione di interessi legittimi. Con riguardo alla relativa azione processuale, l’art. 30 del c.p.a., ai commi 2 e 4, disciplina unitariamente il «danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria» e il «danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento». Lo stesso diritto vivente riconduce la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, al comune paradigma dell’illecito aquiliano (cfr. Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 23 aprile 2021, n. 7).

La domanda risarcitoria può essere promossa anche in via ‘autonoma’, senza la necessità cioè del previo esperimento del giudizio avverso il silenzio. La mancata attivazione dei rimedi procedimentali e processuali (ad esempio, la mancata sollecitazione del potere di avocazione previsto dall’art. 2, commi 9-bis e seguenti, della legge n. 241 del 1990), se non ha rilievo come presupposto processuale, può però operare quale fattore di mitigazione del danno risarcibile, ai sensi dell’art. 30, comma 3, secondo periodo, c.p.a., laddove si accerti «che le condotte attive trascurate […] avrebbero verosimilmente inciso, in senso preclusivo o limitativo, sul perimetro del danno» (cfr. la sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 23 marzo 2011, n. 3).

Nell’ampia fenomenologia considerata dall’art. 2-bis della legge n. 241 del 1990, rientrano almeno tre ordini di fattispecie: i) la tardiva adozione di un provvedimento a contenuto favorevole; ii) l’adozione tardiva di un provvedimento legittimo ma sfavorevole per l’interessato; iii) la mera inerzia.

La prima fattispecie è ravvisabile, non solo quando il provvedimento favorevole sia stato accordato tardivamente, ma anche nell’ipotesi in cui venga dimostrato che, ove fossero stati rispettati i termini prescritti dalla legge, il procedimento sarebbe culminato con l’accoglimento dell’istanza.

Se l’interesse protetto che si assume pregiudicato dall’azione amministrativa coincide con le utilità attese in vista della positiva conclusione del procedimento ‒ si tratti, a seconda dei casi, del valore patrimoniale oggetto di ablazione o conformazione o del valore investito di cui è stata impedita la realizzazione ‒ è necessario dimostrare, perché possa ritenersi integrato il requisito dell’«ingiustizia», che l’illegittimità accertata ha determinato la privazione di un’utilità che il diritto assicurava o ne ha pregiudicato, sempre in contrasto con il diritto, l’acquisizione. Ciò accade quando la disciplina sostanziale del potere non ammetta (già in astratto) alternative diverse, oppure quando lo specifico svolgimento dell’azione pubblica escluda nel caso concreto altre possibilità parimenti legittime.

Va inoltre appurata la specifica rilevanza causale del vizio accertato rispetto al contenuto del provvedimento che si assume lesivo.

Il rimedio risarcitorio può essere invocato, non solo per contestare l’uso sostanzialmente ‘infondato’ del potere pubblico, ma anche l’uso ‘scorretto’ (sul piano procedimentale) o ‘irragionevole’ dello stesso. L’ingiustizia come «clausola generale» consente infatti di attribuire rilievo anche alla violazione delle norme di diritto pubblico che, pur non ricomprendendo nel loro raggio di protezione l’interesse materiale, assicurano comunque all’istante la possibilità di conseguire il bene finale.

In queste ultime ipotesi ‒ che ricomprendono pure le citate fattispecie del danno cagionato dal ritardo nell’emanazione di un provvedimento sfavorevole ma legittimo o dalla mera inerzia nel provvedere ‒ il requisito dell’ingiustizia può essere integrato dal sacrificio di beni ‘intermedi’ purché meritevoli di tutela secondo l’ordinamento giuridico, come la c.d. ‘chance’ (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 13 settembre 2021, n. 6268) o la lesione dell’affidamento commisurata all’interesse ‘negativo’ (si pensi al valore delle occasioni perdute per effetto della lesione della libertà di autodeterminazione: cfr. Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, sentenza 4 maggio 2018, n. 5).

Il superamento del termine di conclusione del procedimento non è, ovviamente, mai risarcibile in re ipsa, occorrendo la prova rigorosa di un effettivo danno risarcibile che ne sia «conseguenza immediata e diretta» (art. 1223) e non evitabile (1227 del c.c.).

11.2.‒ Nel caso in esame – in cui, in ragione della domanda di parte ricorrente, occorre vagliare la consistenza dell’interesse materiale (o finale) – il ritardo del procedimento non ha causato un danno «ingiusto», perché la pretesa stipendiale dei ricorrenti non era riconosciuta dalla legge, come già emerso ampiamente in sede di scrutinio delle domande principali.

Il legislatore, mediante l’intervento retroattivo, riconosciuto legittimo dalla Corte costituzionale, ha inteso escludere la possibilità di invocare l’allineamento stipendiale di cui all’art. 4, nono comma, della legge n. 425 del 1984, in quanto istituto da intendersi abrogato, per incompatibilità, sin dal decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333.

Il legislatore ha agito al fine di scongiurare processi di incremento retributivo casuali, non controllabili e violativi dell’eguaglianza retributiva tra dipendenti pubblici preposti a mansioni equivalenti e in possesso di analoga anzianità. Come si è visto sopra, trattandosi di trattamenti economici «con esiti privilegiati», la Corte ha escluso che potesse invocarsi la tutela dell’affidamento.

11.3.‒ Quanto detto in punto di insussistenza dell’elemento oggettivo dell’illecito è, di per sé, sufficiente ai fini del rigetto della domanda.

Per completezza, preme al Collegio osservare che difetterebbe comunque il nesso di imputazione soggettiva.

Nell’ambito della responsabilità della pubblica amministrazione ‒ derivante dall’esercizio illegittimo o dal mancato esercizio dell’attività amministrativa ‒ il nesso di imputazione soggettiva è integrato, non soltanto dalla violazione dalle norme di diritto pubblico, ma anche dalla ‘rimproverabilità’ dello scostamento così realizzatosi rispetto al modello normativamente predefinito.

La «colpa d’apparato» si pone come ineludibile criterio di misurazione della tollerabilità del rischio amministrativo, senza il quale si determinerebbe un ‘appiattimento’ del rimedio risarcitorio sulla illegittimità del procedimento o dell’atto. L’automatismo tra invalidità e illecito (oltre che non voluto dal sistema processuale) porterebbe con sé anche l’ulteriore rischio di rallentare oltremodo speditezza e buon andamento dell’azione pubblica.

Nel caso di specie, non sussistono gli estremi per muovere il suddetto giudizio di rimproverabilità.

Le condizioni che fanno da sfondo alla controversia ‒ disordinata stratificazione normativa, oggettiva incertezza ermeneutica, elevata rilevanza economica della pretesa ‒ giustificavano il comportamento prudente dell’organo amministrativo preposto all’erogazione del trattamento economico, rimasto in attesa (per un periodo di tempo peraltro non abnorme) di un chiarimento che poi è stato fornito dallo stesso Parlamento.

12.– Alla luce delle considerazioni che precedono, l’Adunanza plenaria enuncia il seguente principio di diritto:

«La decisione processuale di inammissibilità, ancorché di natura ‘decisoria’, impiegata dalla Corte costituzionale per rilevare l’assenza delle condizioni previste dalla legge per la legittima instaurazione del giudizio in via incidentale, non spiega una rilevanza diretta sul giudizio principale ‒ come invece la pronuncia di accoglimento o di rigetto, vertente sulla questione di costituzionalità ‒ e, pertanto, non preclude al giudice rimettente, che non condivida l’assunto della Corte, di decidere comunque nel merito la causa principale, dovendo però in questo caso fare applicazione della norma censurata».

13.‒ L’evidente complessità in diritto delle questioni trattate, giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, li respinge entrambi.

Compensa interamente tra le parti le spese di lite del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 febbraio 2024 con l’intervento dei magistrati:

Mario Luigi Torsello, Presidente

Francesco Caringella, Presidente

Carlo Saltelli, Presidente

Roberto Chieppa, Presidente

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Giancarlo Montedoro, Presidente

Michele Corradino, Presidente

Vincenzo Lopilato, Consigliere

Fabio Franconiero, Consigliere

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere

Alessandro Maggio, Consigliere

Dario Simeoli, Consigliere, Estensore

Stefania Santoleri, Consigliere

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L'articolo Sulla rilevanza nel giudizio principale della decisione processuale di inammissibilità della Corte costituzionale. proviene da Giustamm.

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Processo – Processo amministrativo – Appello – Art. 94, co. 1. c.p.a. – Omesso deposito in termini di copia della sentenza appellata – Conseguenze – Inamissibilità dell’appello.

L’appello è inammissibile se, ex 94 co. 1 c.p.a., entro trenta giorni dall’ultima notificazione, non si deposita, insieme all’appello,  la copia (anche non autentica), della sentenza appellata. Infatti, l’onere di deposito della sentenza appellata costituisce espressione di un elementare (quanto gratuito, non essendo la copia della sentenza appellata soggetta a oneri fiscali) dovere di collaborazione della parte con il giudice di appello, affinché quest’ultimo, attraverso la consultazione del fascicolo digitale di appello, possa immediatamente e velocemente individuare, nella moltitudine di atti processuali digitalizzati, la sentenza impugnata, senza bisogno di accedere al fascicolo di primo grado (si ricorda, come più volte affermato, che il ricorso deve essere corredato da un indice “comprensibile” che elenchi i documenti prodotti non solo numericamente ma anche con descrizione sintetica dei loro estremi e contenuto, e in tale indice la sentenza impugnata dovrebbe, auspicabilmente, occupare il primo posto). Nel vigore del c.p.a., secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, sebbene non sia richiesto il deposito della decisione impugnata in copia autentica, perdura l’onere di deposito, a pena di inammissibilità del ricorso, della copia semplice della decisione impugnata, e, tanto, anche in regime di processo amministrativo telematico; la perdurante vigenza di un termine di decadenza per il deposito della sentenza gravata è funzionale a garantire esigenze di ordine pubblico processuale, indisponibili per le parti private, strumentali al regolare svolgimento del giudizio.

Pres. De Nictolis – Est. De Nictolis

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 510 del 2022, proposto da
Francesca Sardina, rappresentato e difeso dall’avvocato Pietro Galioto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bagheria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Claudio Trovato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via delle Alpi, n. 52;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda) n. 3000/2021, resa tra le parti, concernente edilizia

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Bagheria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 settembre 2022 il Cons. Rosanna De Nictolis e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. E’ appellata la sentenza di estremi specificati in epigrafe.

2. La presente udienza è stata fissata con decreto presidenziale emesso ai sensi dell’art. 72-bis c.p.a., che ha evidenziato un profilo di inammissibilità dell’appello, per omesso deposito della sentenza appellata, indicando in dettaglio la questione rilevata d’ufficio.

3. La causa è passata in decisione alla camera di consiglio del 22.9.2022.

4. L’appello è inammissibile.

4.1. L’art. 94 c. 1 c.p.a. dispone che l’appello, dopo la sua notificazione, va depositato, a pena di decadenza, entro trenta giorni dall’ultima notificazione, insieme a copia (anche non autentica), della sentenza appellata.

Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, sia anteriore che successiva all’entrata in vigore del c.p.a., entro il termine perentorio di trenta giorni (ovvero quindici giorni nei riti abbreviati) dal perfezionamento della notificazione dell’appello, va depositato in giudizio non solo l’atto di appello, ma anche la sentenza. Il c.p.a. ha innovato rispetto al passato solo nel senso di non esigere che la copia della sentenza impugnata sia autenticata, ritenendo sufficiente, ad evitare la decadenza, il deposito di copia semplice.

La previsione recata dall’art. 94 c. 1 c.p.a. continua ad essere vigente anche in regime di processo amministrativo telematico, e impone un adempimento che non può ritenersi caduto in desuetudine per effetto del PAT, posto che la previsione costituisce norma imperativa e inderogabile.

Come è stato già osservato dal decreto adottato ai sensi dell’art. 72 –bis c.p.a., l’onere di deposito della sentenza appellata costituisce espressione di un elementare (quanto gratuito, non essendo la copia della sentenza appellata soggetta a oneri fiscali) dovere di collaborazione della parte con il giudice di appello, affinché quest’ultimo, attraverso la consultazione del fascicolo digitale di appello, possa immediatamente e velocemente individuare, nella moltitudine di atti processuali digitalizzati, la sentenza impugnata, senza bisogno di accedere al fascicolo di primo grado (si ricorda, come più volte affermato, che il ricorso deve essere corredato da un indice “comprensibile” che elenchi i documenti prodotti non solo numericamente ma anche con descrizione sintetica dei loro estremi e contenuto, e in tale indice la sentenza impugnata dovrebbe, auspicabilmente, occupare il primo posto);

Nel vigore del c.p.a., secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, sebbene non sia richiesto il deposito della decisione impugnata in copia autentica, perdura l’onere di deposito, a pena di inammissibilità del ricorso, della copia semplice della decisione impugnata [Cons. St., III, 14.6.2011 n. 3619; Id., IV, 25.3.2014 n. 1455; Id., V, 28.5.2014 n. 2773], e, tanto, anche in regime di processo amministrativo telematico [Cons. St., VI, 19.2.2019 n. 1136; Id., IV, 13.7.2020 n. 4488; Id., VI, 17.11.2020 n. 7133; Id., IV, 3.6.2021 n. 4246; Id., IV, 26.4.2022 n. 3174]; la perdurante vigenza di un termine di decadenza per il deposito della sentenza gravata è funzionale a garantire esigenze di ordine pubblico processuale, indisponibili per le parti private, strumentali al regolare svolgimento del giudizio [Cons. St., VI, 3.6.2022 n. 4520].

A tali considerazioni va aggiunto che il processo si basa sui canoni di chiarezza, sinteticità, leale collaborazione, che non sono mere enunciazioni di principio o puri esercizi cartolari, ma il contenuto di puntuali doveri delle parti. Le regole processuali stabiliscono determinati adempimenti a carico delle parti non per il puro gusto delle forme astratte né per tessere tranelli in danno delle parti, ma al fine di assicurare l’ordinato e celere svolgimento del processo. E’ dovere del giudice studiare tutti gli atti di causa, ma non è mestiere del giudice il compito meramente esecutivo di recupero della sentenza non depositata o dei documenti spesso oggetto di indici mal scritti o incoerenti con i riferimenti contenuti negli atti processuali. Pertanto le regole sul deposito della sentenza e sulla corretta compilazione dell’indice degli atti di causa sono oggetto di puntuali doveri delle parti derivanti dai suddetti canoni di sinteticità, chiarezza, leale collaborazione, economia processuale.

4.2. Né si ravvisano i presupposti:

a) per la rimessione della questione all’adunanza plenaria del Consiglio di Stato, non essendovi un contrasto di giurisprudenza ma un orientamento univoco e non essendo consentita alle sezioni, ma solo al presidente del Consiglio di Stato, la rimessione alla Plenaria di questioni di massima di particolare importanza (v. art. 99 c. 1 e c. 2 c.p.a.);

b) per la concessione della rimessione in termini per errore scusabile, a fronte del chiaro e univoco disposto dell’art. 94 c. 1 c.p.a. e dell’altrettanto univoco orientamento della giurisprudenza in ordine alle conseguenze del mancato deposito del provvedimento impugnato;

c) per la rimessione alla Corte costituzionale della questione di costituzionalità dell’art. 94 c.p.a. laddove impone a pena di decadenza il deposito della sentenza appellata, perché si tratta di un onere proporzionato e ragionevole, che da un lato non crea un aggravio insostenibile al ricorrente (apparendo elementare che chi impugna una decisione identifichi l’oggetto della impugnazione depositandolo), e dall’altro lato risponde a norme di ordine pubblico processuale ispirate da principi di economia processuale, chiarezza, sinteticità, leale collaborazione, ordinato svolgimento del processo, equo riparto degli adempimenti processuali tra parti, giudici e segreteria del giudice.

4.3. La parte appellante ha chiesto la rimessione in termini per errore scusabile. Sostiene che in data 1 giugno 2022 ha effettuato un primo deposito del ricorso e relativi allegati, compresa la sentenza, che non è andato a buon fine perché il SIGA ha trasmesso un messaggio di errore in quanto il difensore non risultava far parte del Collegio difensivo. Pertanto, l’appellante effettuava un secondo deposito in cui per mero disguido non allegava la sentenza. Il primo deposito dovrebbe ritenersi valido, perché il difensore fa parte del collegio difensivo, sicché il SIGA non poteva rifiutare il deposito. Non può essere riconosciuto l’errore scusabile nei termini dedotti dall’appellante. Invero, lo stesso produce un modulo deposito atti relativo al primo deposito non andato a buon fine, e datato 1.6.2022 ore 13.03, a cui era allegata la sentenza. Da un lato, non è dimostrato che il messaggio di errore da parte della segreteria fosse illegittimo, dall’altro lato, la parte vi ha prestato acquiescenza, perché non lo hai mai contestato e ha provveduto ad un nuovo deposito. Sicché, il deposito originario non si è mai perfezionato e non può sostituire quello effettivamente andato a buon fine. Il secondo deposito, l’unico giuridicamente esistente è incompleto. Era onere della parte verificare che la sentenza fosse stata allegata.

In termini più generali, il sistema processuale consente il deposito del ricorso e documenti allegati entro trenta giorni dall’ultima notifica, vale a dire un termine sufficientemente ampio per consentire al difensore di controllare, anche dopo il deposito, che lo stesso sia andato a buon fine e che la relativa documentazione sia completa, e per integrare la documentazione mancante. La strategia difensiva di optare per il deposito del ricorso e relativi documenti nelle ore pomeridiane dell’ultimo giorno utile implica l’accettazione del rischio che non si disponga del tempo necessario a controllare la regolarità del deposito e a integrarlo nei termini, e non può ridondare in errore scusabile e alterazione del regime dei termini processuali fissati a garanzia del corretto svolgimento del processo e dei diritti di difesa delle altre parti.

5. In ogni caso e per puro scrupolo di completezza, il Collegio osserva che l’appello, ove anche fosse ammissibile, è comunque manifestamente infondato nel merito.

5.1. Si controverte di un diniego di condono edilizio ai sensi del d.l. n. 269/2003, e dei consequenziali provvedimenti recanti l’ordine di demolizione e l’immissione in possesso.

Il Tar ha rilevato anzitutto che il ricorso di primo grado, quanto al diniego di condono, si fonda solo sulla questione della irrilevanza del vincolo paesaggistico, mentre non contesta l’altra ragione posta a fondamento del diniego di condono, vale a dire la mancata ultimazione dei lavori alla data del 31.3.2003. Non solo, osserva il Tar, parte ricorrente non ha contestato tale capo del provvedimento, ma, inoltre, che i lavori non fossero ultimati al 31.3.2003 risulta anche da una decisione della Corte di appello penale di Palermo n. 1466/2008.

5.2. L’appellante obietta che il diniego di condono si fonderebbe sul solo vincolo paesaggistico e non anche sulla data di ultimazione dei lavori, in relazione alla quale si limiterebbe a prendere atto della stessa. La sentenza della Corte di appello penale inoltre non sarebbe idonea a dimostrare la data di ultimazione dei lavori.

5.3. Il motivo è infondato.

La piana lettura del diniego di condono evidenzia che, al di là delle espressioni letterali usate, lo stesso si basa su due motivi: la data di ultimazione dei lavori e il vincolo paesaggistico.

Non avendo la parte mosso censure sul primo argomento, il diniego di condono si è consolidato.

Inoltre nemmeno in appello la parte riesce a scalfire gli elementi che risultano dalla sentenza penale, in ordine all’epoca di realizzazione dei lavori, limitandosi ad opporre argomenti labiali e non documentati a una decisione giudiziaria che si basa su una ricostruzione probatoria e logica.

5.4. Con ulteriore censura l’appellante ripropone la tesi, disattesa dal giudice di prime cure, che l’opera oggetto del diniego di condono non sarebbe una sopraelevazione di un secondo piano ma la mera chiusura di un terrazzo. Anche tale censura si scontra con le risultanze istruttorie e non merita accoglimento.

5.5. Con ulteriore censura si lamenta che l’opera avrebbe dovuto essere considerata di natura pertinenziale. Tuttavia, avuto riguardo a dimensioni e destinazione dell’opera, la stessa è priva dei requisiti di accessorietà rispetto all’opera principale.

5.6. Va disattesa la censura relativa all’ordine di demolizione, il quale identifica correttamente e chiaramente le opere cui si riferisce.

5.7. l rigetto dell’appello comporta, infine, la conferma del capo della sentenza del Tar relativo alle spese di lite.

6. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna l’appellante alle spese di giudizio che si liquidano in euro duemila (2.000) oltre accessori di legge.

l ‘appello e, per l’effetto, .Spese .Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 22 settembre 2022 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente, Estensore

Solveig Cogliani, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Antonino Caleca, Consigliere

Marco Mazzamuto, Consigliere

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L'articolo Sull’inammissibilità dell’appello in caso di mancato deposito o mancato deposito in termini di copia della sentenza appellata. proviene da Giustamm.

1. – Processo – Processo amministrativo – Spese di giudizio – Parte soccombente – Parte non necessaria del giudizio – Esclusione.
2. – Processo – Processo amministrativo – Questione di legittimità costituzionale – Rilevanza – Appello inammissibile – Irrilevanza della questione.

1. – ll carico delle spese di lite non può essere addossato ad un soggetto nei cui confronti il ricorso sia stato notificato a titolo di mera litis denuntiatio, non assumendo la veste di parte e dunque non configurandosi nei suoi confronti una situazione di soccombenza.
2. È irrilevante la questione di legittimità costituzionale sollevata da una parte che non ha la disponibilità del rapporto processuale in quanto il suo appello deve essere dichiarato inammissibile ​​​​​.

Pres. Poli – Est. Pizzi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7410 del 2021, proposto dalla Regione Puglia, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Tiziana Teresa Colelli, con domicilio eletto presso la delegazione della Regione Puglia in Roma, via Barberini, n. 36;

contro

la Tep Renewables (Foggia 5 Pv) s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Provincia di Foggia, in persona del Presidente della Giunta provinciale pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Nicola Martino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (sezione seconda) n. 759 del 29 aprile 2021, resa tra le parti, non notificata.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Foggia e della Tep Renewables (Foggia 5 Pv) s.r.l.;

Visto l’appello incidentale depositato dalla Provincia di Foggia in data 16 settembre 2021;

Vista l’istanza di passaggio in decisione depositata dalla Provincia di Foggia il 31 gennaio 2022;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2022, il consigliere Michele Pizzi e uditi per le parti l’avvocato Paola Ambruosi su delega dell’avvocato Tiziana Teresa Colelli e l’avvocato Andrea Sticchi Damiani;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso innanzi al T.a.r. per la Puglia, notificato il 5 febbraio 2021 e depositato il 10 febbraio 2021, proposto ai sensi degli articoli 31 e 117 c.p.a., la società Tep Renewables (Foggia 5 PV) s.r.l. (d’ora in avanti Tep Renewables) ha impugnato il silenzio serbato dalla Provincia di Foggia sull’istanza, presentata dalla ricorrente il 20 ottobre 2020, per l’attivazione dell’iter autorizzativo previsto dall’art. 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, nonché a fronte del successivo sollecito del 12 novembre 2020 e della diffida del 25 novembre 2020, con conseguente richiesta di condanna della Provincia di Foggia ad avviare ed a concludere il suddetto procedimento.

1.1. Il predetto ricorso, notificato alla Provincia di Foggia, era notificato anche alla Regione Puglia a mero titolo di litis denuntiatio.

2. Esponeva la ricorrente:

– di aver presentato alla Provincia di Foggia un’istanza, in data 20 ottobre 2020, per la valutazione di impatto ambientale e per il rilascio del provvedimento autorizzatorio unico regionale (p.a.u.r.), ai sensi dell’art. 27-bis del d.lgs. 152/2006, per la realizzazione di un impianto di produzione di energia rinnovabile da fonte solare integrato da attività agricola (c.d agrivoltaico), situato nel Comune di Foggia, di potenza pari a 24,038 Mw;

– di aver parallelamente presentato alla Regione Puglia un’istanza di autorizzazione unica ai sensi dell’art. 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, destinata a confluire nell’ambito del p.a.u.r.;

– di aver sollecitato con p.e.c. del 12 novembre 2020, stante il silenzio serbato dall’amministrazione provinciale, la pubblicazione della documentazione sul sito web della Provincia, essendo decorsi i termini previsti dall’art. 27-bis del d.lgs. n. 152/2006, e di aver altresì richiesto “un riscontro circa l’avvenuta comunicazione per via telematica a tutti gli enti interessati o comunque chiamati a pronunciarsi sul progetto”;

– che, con successiva p.e.c. del 25 novembre 2020, ha richiamato il suddetto sollecito del 12 novembre 2020, evidenziando “il decorso dei termini perentori previsti per la pubblicazione del progetto e per le comunicazioni agli enti coinvolti con conseguenti <danni ai legittimi interessi di TEP>”.

3. La Tep Renewables ha quindi lamentato la violazione dell’art. 27-bis del d.lgs. n. 152/2006, dell’art. 2 della legge n. 241/1990, degli articoli 3 e 97 della Costituzione, nonché la violazione dei principi di buon andamento e di imparzialità dell’azione amministrativa, l’elusione del principio di massima diffusione delle forme di energia rinnovabile, violazione del giusto procedimento, dell’effetto utile derivante dalla direttiva 2009/28/CE e dell’art. 41 della Carta di Nizza.

4. Nel giudizio di primo grado si sono costituiti sia la Provincia di Foggia, sia la Regione Puglia.

4.1. In particolare la Provincia, con memorie del 18 febbraio e del 30 marzo 2021, ha chiesto l’accertamento della sua incompetenza in subiecta materia, dovendo provvedere la Regione Puglia sull’istanza presentata ai sensi dell’art. 27-bis del d.lgs. n. 152/2006, dal momento che la precedente delega di cui alla legge regionale n. 17/2007 non potrebbe ricomprendere la nuova competenza prevista dal citato articolo 27-bis.

4.1.1. La medesima Provincia, in data 18 febbraio 2021, ha altresì depositato la propria nota prot. n. 6679 dell’11 febbraio 2021 (doc. 5), con la quale ha comunicato a tutti gli enti interessati, ai sensi dell’art. 27-bis, comma 2, del d.lgs. n. 152/2006, l’avvenuta pubblicazione – sul proprio sito web – del progetto e degli elaborati presentati dalla società Tep Renewables.

4.2. La Regione, con memoria depositata l’8 aprile 2021 e con successiva replica del 16 aprile 2021, ha invece chiesto l’accoglimento del ricorso avverso il silenzio serbato dalla Provincia di Foggia.

5. La società ricorrente, con note di udienza del 17 aprile 2021, pur dando atto dell’avvio del procedimento da parte della Provincia di Foggia, ha comunque insistito sulla domanda ai fini risarcitori.

6. Il T.a.r. per la Puglia, con la gravata sentenza n. 759 del 2021:

a) ha dichiarato il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto “successivamente alla notifica del presente ricorso, il procedimento pluri-strutturato, previsto dall’art. 27-bis del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, ha preso corso, con l’adozione degli atti dovuti, secondo la prefigurata in via normativa sequenza degli atti” (capo non impugnato);

b) ha respinto la domanda risarcitoria (capo non impugnato);

c) ha rilevato – in un obiter dictum – che: “Le due autorità amministrative nelle memorie adombrano difficoltà organizzative e/o incomprensioni tra le stesse, in ordine all’attribuzione della competenza nell’adozione dei vari atti della sequenza procedurale, alla stregua della normativa statale e regionale in materia; trattasi però di questioni che vanno risolte nelle sedi proprie, anche mediante circolari e/o indirizzi applicativi e/o di chiarimenti”;

d) ha condannato in solido la Provincia di Foggia e la Regione Puglia al pagamento delle spese di lite (per complessivi euro 3.000,00 oltre accessori di legge) e rifusione del contributo unificato.

7. Con ricorso in appello notificato il 29 luglio 2021 e depositato il 10 agosto 2021, la Regione Puglia ha impugnato la predetta sentenza del T.a.r. per la Puglia n. 759 del 2021, articolando i seguenti tre motivi di gravame:

7.1. – violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato ex art. 112 c.p.c., ultrapetizione, per aver erroneamente il T.a.r. – in virtù del principio della soccombenza – condannato anche la Regione Puglia al pagamento delle spese di lite, nonostante la domanda proposta dalla società ricorrente fosse rivolta unicamente nei confronti della Provincia di Foggia; al contrario il giudice di prime cure “avrebbe dovuto dichiarare e riconoscere che la sola Provincia di Foggia non aveva dato corso al procedimento di PAUR” ai sensi dell’art. 27-bis del d.lgs. n. 152/06;

7.2. – violazione dell’art. 27-bis del d.lgs. n. 152/2006, per aver erroneamente il T.a.r. ritenuto che gravasse anche sulla Regione Puglia l’obbligo di attivazione del relativo procedimento amministrativo, nonostante l’intervenuta delega in subiecta materia in favore delle province ai sensi dell’art. 2, comma 2, della legge regionale della Puglia n. 17/2007;

7.3. – falsa applicazione del principio di soccombenza, per aver erroneamente il T.a.r., alla luce dei motivi sopra dedotti, affermato la soccombenza virtuale della Regione Puglia, essendo virtualmente soccombente la sola Provincia di Foggia.

8. Si è costituita in giudizio la Tep Renewables, chiedendo il rigetto del gravame.

9. La Provincia di Foggia si è costituita in giudizio proponendo contestuale appello incidentale, notificato il 15 settembre 2021 e depositato il giorno successivo, corredato da domanda cautelare.

9.1. In particolare la menzionata Provincia, oltre a chiedere il rigetto dell’appello principale, ha impugnato la sentenza del T.a.r. per la Puglia n. 759 del 2021 deducendo la violazione delle norme in tema di giusto processo in relazione agli articoli 1, 2 e 3 c.p.a., nonché omessa pronuncia su punti nevralgici delle memorie difensive, per non aver il primo giudice compiutamente esaminato le difese svolte dalla Provincia di Foggia, circa il fatto che l’art. 27-bis del d.lgs. n. 152/2006 (inserito dal decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 104) avrebbe previsto una nuova competenza – concernente l’adozione del provvedimento autorizzatorio unico regionale – che non potrebbe ritenersi ricompresa sic et simpliciter nella precedente delega alle province di cui alla legge regionale della Puglia n. 17/2007, dovendo al contrario la Regione Puglia, in ossequio ai principi costituzionali di adeguatezza, sussidiarietà e differenziazione, nonché ai sensi dell’art. 7-bis, comma 5, del d.lgs. n. 152/2006, esercitare nuovamente (ed eventualmente) la delega in subiecta materia in favore delle province, rimanendo nel frattempo competente la sola Regione Puglia per quanto concerne l’avvio e la conclusione del relativo procedimento amministrativo; al riguardo l’appellante incidentale ha citato la sentenza della Sezione n. 6195 del 2021.

10. La suddetta Provincia, con memoria depositata il 5 ottobre 2021, ha poi sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 3 della legge regionale della Puglia 21 settembre 2021, n. 33, chiedendo altresì la sospensione cautelare della sentenza impugnata.

10.1. In particolare la questione di legittimità costituzionale (con riferimento agli articoli 3, 97, 101, 102, 111, 113, 114, 118 e 119 della Costituzione) riguarda l’inserimento del nuovo comma 2-bis nel corpo dell’articolo 2 della legge regionale n. 17/2007, laddove si è previsto che la delega alle province, di cui alla medesima legge regionale n. 17/2007, ricomprende anche le competenze previste dall’art. 27-bis del d.lgs. n. 152/2006.

11. Con memoria del 26 ottobre 2021 la società Tep Renewables ha chiesto l’accertamento di quale sia l’ente competente a pronunciarsi sulla propria istanza, e la condanna del medesimo ente “a dare impulso al procedimento portandolo a conclusione”.

12. Alla camera di consiglio del 28 ottobre 2021, su accordo delle parti, è stato disposto il rinvio della domanda cautelare alla successiva udienza di merito.

13. In data 31 gennaio 2022 la Provincia di Foggia ha depositato istanza di passaggio in decisione, senza insistere sulla domanda cautelare.

14. Alla camera di consiglio del 10 febbraio 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

15. I tre motivi d’appello proposti dalla Regione Puglia, in quanto strettamente connessi, possono essere congiuntamente esaminati e tutti accolti per manifesta fondatezza.

15.1. Infatti, a prescindere da ogni altra considerazione, assume carattere dirimente il fatto che la società ricorrente Tep Renewables ha adito il T.a.r. per la Puglia chiedendo l’accertamento della illegittimità del silenzio serbato dalla Provincia di Foggia, nonché la condanna della medesima Provincia ad avviare ed a concludere il procedimento amministrativo ai sensi dell’art. 27-bis del d.lgs. n. 152/2006, senza svolgere alcuna domanda nei confronti della Regione Puglia, né lamentando in alcun modo il comportamento tenuto dalla medesima Regione, cui il ricorso di primo grado è stato notificato ai soli fini di litis denuntiatio.

15.2. Di conseguenza, considerato che le domande proposte dalla ricorrente erano rivolte unicamente nei confronti della Provincia di Foggia, non si giustifica in alcun modo il carico delle spese di lite verso una parte (la Regione Puglia) che non può essere neppure in astratto qualificata come soccombente, non essendo stata proposta una domanda nei suoi confronti (Cons. Stato, sez. IV n. 381 del 2020; n. 803 del 2020; sez. III, n. 4275 del 2018).

16. Inammissibile è invece l’appello incidentale della Provincia di Foggia, in quanto:

i) l’oggetto del presente giudizio – come visto – è circoscritto all’accertamento della illegittimità del solo silenzio serbato dalla suddetta Provincia, avendo la Tep Renewables proposto la domanda ai sensi dell’art. 117 c.p.a. unicamente avverso quest’ultima;

ii) la Provincia di Foggia, nel corso del giudizio di primo grado, non ha esteso il thema decidendum, non avendo proposto ricorso incidentale per introdurre nuove domande nei confronti della Regione Puglia (arg. ex plurimis da Cons. Stato sez. IV, n. 2716 del 2021), ed essendo inammissibili le censure non introdotte con gli atti all’uopo previsti dal codice di rito, ossia il ricorso principale, il ricorso incidentale ed il ricorso per motivi aggiunti, atti tutti soggetti, significativamente, ad onere di notifica (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 7 aprile 2020, n. 2319; 18 maggio 2018, n. 2999);

iii)  sono inammissibili le doglianze che si appuntano contro un mero obiter dictum (sopra indicato alla lettera c) del § 6), in quanto privo di indole decisoria, incapace di passare in giudicato e dunque di dare corso ad una situazione di soccombenza (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. IV, n.2669 del 2021; n. 1119 del 2018).

17. Di conseguenza, a cagione della preclusione processuale verificatasi, è inammissibile la questione di legittimità costituzionale sollevata in relazione alla legge regionale della Puglia n. 33/2021 (arg. da ultimo da Corte cost. n. 248 del 2021, ove si è affermato che l’ammissibilità della questione di costituzionalità è subordinata alla condizione che il giudizio a quo non sia stato già integralmente definito con conseguente esaurimento della potestas iudicandi del giudice rimettente, situazione, questa, che risulterebbe ostativa alla proposizione dell’incidente di legittimità costituzionale).

18. In definitiva l’appello della Regione Puglia deve essere accolto mentre deve essere dichiarato inammissibile l’appello incidentale della Provincia di Foggia e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, le spese di lite del giudizio di primo grado (euro 3.000,00 oltre accessori di legge e rifusione del contributo unificato) devono essere poste interamente a carico della Provincia di Foggia, considerato altresì che non è stata contestata l’entità globale di tali spese liquidate dal T.a.r.

19. Le spese relative al presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014, n. 55 e dell’art. 26, comma 1, c.p.a.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello n.r.g. 7410/2021 e sull’appello incidentale, come in epigrafe proposti:

– accoglie l’appello principale e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, pone le spese di lite del giudizio di primo grado e la rifusione del contributo unificato interamente a carico della Provincia di Foggia;

– dichiara inammissibile l’appello incidentale.

Condanna la Provincia di Foggia al pagamento delle spese di lite del presente giudizio, liquidate in euro 4.000,00 (quattromila/00) oltre IVA, CPA e rimborso spese generali al 15%, se dovute, e rifusione del contributo unificato in favore della Regione Puglia, ed in euro 4.000,00 (quattromila/00) oltre IVA, CPA e rimborso spese generali al 15% in favore della Tep Renewables s.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2022 con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

Nicola D’Angelo, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere

Michele Pizzi, Consigliere, Estensore

Claudio Tucciarelli, Consigliere

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Processo – Processo amministrativo – Revocazione – Art. 107, comma 2, c.p.a. – Impugnazione con revocazione di sentenza già pronunciata in sede di revocazione – Inammissibilità.

Il ricorso con cui viene impugnata per revocazione una sentenza già pronunciata in sede di revocazione è inammissibile perché viola il rigoroso disposto dell’art. 107, comma 2, c.p.a., il quale prevede che la sentenza pronunciata in sede di revocazione non può essere impugnata per revocazione.

Pres. Corradino – Est. Maiello

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7003 del 2021, proposto dall’Istituto di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico Fondazione Santa Lucia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gianluigi Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Rosa Maria Privitera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, via Marcantonio Colonna n. 27;
Presidente della Giunta Regionale della Regione Lazio, nella qualità di Commissario ad Acta per la Sanità del Lazio, non costituito in giudizio;

nei confronti

Presidenza del Consiglio dei Ministri, non costituita in giudizio;

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. III, n. 3416/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2022 il Cons. Umberto Maiello e dato atto della presenza, ai sensi di legge, degli avvocati delle parti come da verbale dell’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il presente mezzo l’Istituto ricorrente agisce al fine di ottenere la revocazione della sentenza n. 3416/2021 con la quale questa Sezione ha dichiarato inammissibile la domanda promossa con il ricorso RGN 8125/2019 volto ad ottenere la revocazione della sentenza n. 5734/2019 emessa nel corso del giudizio RGN 8728/2015.

1.2. Vale premettere che la parte ricorrente, Istituto Santa Lucia, è una struttura di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS) che eroga prestazioni di alta specialità neuroriabilitativa in regime di accreditamento istituzionale.

1.3. La risalente e complessa vicenda processuale, sfociata nel ricorso oggi in esame, attiene alla remunerazione delle prestazioni sanitarie erogate dall’Istituto ricorrente per l’anno 2010, nel quale la Regione Lazio adottava, a mezzo del suo Commissario ad acta, il decreto n. 85/10 recante “Finanziamento e definizione del sistema di remunerazione delle prestazioni erogate dagli IRCCS provati accreditati Santa Lucia e San Raffaele per l’attività erogata nell’anno 2010”.

1.4. L’IRCCS Santa Lucia impugnava detto DCA in quanto ritenuto illegittimo ed il TAR Lazio, con sentenza n. 7742/11, accoglieva il ricorso precisando che “non è sufficiente che l’amministrazione faccia richiamo a pregressi decreti, dovendo procedere ad una nuova determinazione delle tariffe. Del resto la giurisprudenza amministrativa ha chiarito l’impossibilità di provvedere alla determinazione delle tariffe attraverso il richiamo a pregressi provvedimenti ed alla presunta reviviscenza delle tariffe in essi stabilite (T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 13 marzo 2004, n. 2448)”.

1.5. Stante l’inerzia della Regione, l’Istituto promuoveva ricorso per l’ottemperanza alla sentenza 7742/2011 che il TAR accoglieva nominando altresì un Commissario ad acta (sentenza n. 4412/2014) successivamente sostituito dal Consiglio di Stato stante un potenziale conflitto di interessi.

1.6. Il nuovo Commissario concludeva nel senso che al giudicato dovesse darsi ottemperanza applicando per il 2010 le tariffe già fissate per il 2007, aggiornate con rivalutazione Istat.

1.7. La Regione, però, proponeva incidente di esecuzione, lamentando l’omessa considerazione del DCA n. 25/12 medio tempore intervenuto, che la medesima Regione assumeva poter costituire ottemperanza al giudicato da eseguire.

1.8. Il Consiglio di Stato (sent. n. 2555/16), riformando in appello la pronuncia reiettiva del TAR sul reclamo della Regione, riteneva necessario verificare se il decreto n. 25/12 potesse o meno costituire ottemperanza al giudicato e, a tal fine, incaricava un Commissario ausiliario, il quale concludeva che l’atto n. 25/12 poteva ritenersi ottemperativo della sentenza da eseguire.

1.9 In seguito ad incidente di esecuzione promosso dall’Istituto, il Consiglio di Stato (con sentenza n. 6020/2017) nominava un nuovo Commissario, affinché “verifichi le tariffe contenute nel decreto 25/2012 sotto il profilo della loro effettiva congruenza rispetto ai prezzi di mercato e ai costi di produzione, fornendo elementi utili a valutare, sotto questo specifico profilo, se le stesse possano costituire valida ottemperanza alla sentenza del Tar Lazio n. 7742/2011”.

1.10. Il Commissario ad acta chiedeva alle parti (Regione e IRCCS) di fornire un elenco di dieci strutture svolgenti attività analoga alla ricorrente da cui poter assumere dati (anche a mezzo di appositi questionari) necessari al fine di verificare la congruità o meno della tariffa recata dal citato DCA 25/12. Il campione veniva individuato in sei strutture alle quali veniva inviato un articolato questionario formato dal commissario in contraddittorio con le parti.

1.11. Con successiva nota del 27 settembre 2018, il Commissario concludeva per la congruità della tariffa contenuta nel decreto 25/2012.

1.12. l’Istituto promuoveva quindi un nuovo incidente di esecuzione, rappresentando che il questionario era stato restituito solo da tre strutture su sei e comunque censurando la manifesta erroneità delle conclusioni del Commissario sotto molteplici profili.

1.13. Il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 1625/19, richiedeva specifici chiarimenti al Commissario, da questi riscontrati con successiva nota del 12 luglio 2019.

2. Con sentenza n. 5734/2019 il Consiglio di Stato ha quindi respinto il reclamo dell’Istituto.

2.1. Con ricorso RGN 8125/2019, l’Istituto impugnava per revocazione dinanzi al Consiglio di Stato la sentenza n. 5734/2019, in quanto asseritamente affetta da manifesti errori revocatori sui contenuti materiali dell’oggetto e delle risultanze dell’istruttoria espletata, ossia:

– per avere considerato una tariffa da validare superiore a quella recata nel DCA (376,52 euro, piuttosto che a 367,29). Se il Collegio avesse considerato l’effettivo ammontare (€ 367,29) della tariffa di cui al DCA 25/12 avrebbe osservato che solo per una struttura tra quelle che hanno risposto al questionario quell’ammontare (tariffa DCA n. 25/12) poteva in tesi dirsi congruo in relazione ai costi di produzione;

– per l’omesso computo di importanti voci di costo allegate dalle tre strutture e il cui calcolo avrebbe condotto a conclusione opposta di quella cui è pervenuta la sentenza;

– per aver erroneamente presupposto l’applicazione da parte del DCA 25/12, relativamente ai MDC diversi dal MDC1 (riabilitazione di alta complessità codice 75), di una tariffa pari a quella relativa al codice 75 quando invece risulterebbe applicata una tariffa più bassa;

– per omesso esame di specifiche censure di reclamo.

3. Con la sentenza 3416/2021, qui impugnata in revocatio revocationis, questa Sezione, dopo aver dettagliatamente esposto le ragioni poste dall’Istituto a fondamento della domanda di revocazione della pronuncia n. 5734/2019, ha dichiarato il ricorso inammissibile in quanto il lamentato errore di fatto, o abbaglio dei sensi, nel quale sarebbe incorso il Collegio, si risolverebbe, in realtà, nella reiterazione delle contestazioni in ordine alla: “idoneità o meno della nuova tariffa disposta in sede di ottemperanza, mutuata dalla sopravvenuta regolazione tariffaria del 2012, rispetto all’esigenza di retribuire in modo idoneo i costi economici del servizio reso comportando, come evidenziato plurime valutazioni di idoneità rimesse al prudente apprezzamento del giudice e non suscettibili di azione revocatoria, in quanto afferenti non alla percezione degli elementi acquisiti, bensì alla loro valutazione in termini, come detto, di idoneità, e quindi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità rispetto alle pur legittime aspettative della parte appellante”.

3.1 L’Istituto ricorrente in questa sede impugna in revocazione la suddetta sentenza che ha deciso, dichiarandolo inammissibile, il suo ricorso per la revocazione della sentenza n. 5734/2019.

3.2. A fondamento dell’ammissibilità e della fondatezza dell’impugnazione qui spiegata l’appellante pone la mancata pronuncia sulle censure revocatorie proposte, determinante una preclusione in rito “che pertanto ha impedito in radice, a causa del ridetto abbaglio, l’esame nel merito del mezzo revocatorio”.

L’errore di fatto che avrebbe precluso al giudice di esaminare la domanda di revocazione risiederebbe nella distonia dalla realtà processuale dell’assunto su cui riposa la pronuncia di inammissibilità secondo cui le valutazioni di idoneità della tariffa non sono suscettibili di azione revocatoria: “in quanto afferenti non alla percezione degli elementi acquisiti bensì alla loro valutazione in termini come detto di idoneità. E quindi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità rispetto alle pur legittime aspettative della parte appellante”.

3.3. Ad avviso del ricorrente Istituto, contrariamente a quanto ritenuto dalla impugnata sentenza, i vizi revocatori dedotti con il ricorso per revocazione della pronuncia atterrebbero proprio alla “percezione degli elementi della causa”.

Confermerebbe l’asserito non liquet, ad avviso del ricorrente, la circostanza che la pronuncia abbia omesso di richiamare l’ordinanza n. 3443/2020 con la quale il Collegio “palesando di aver rilevato la piena conoscibilità dei tipici vizi revocatori dedotti” (ricorso, p. 7) chiedeva alla Regione di produrre una relazione sul conteggio dei costi delle strutture assunte a comparazione da parte del Commissario, sulla natura della ‘copertura dei costi’ assunta a fondamento della relazione commissariale ed, infine, in ordine all’incidenza della errata indicazione della tariffa in € 376 sulla valutazione di congruità.

3.4. L’Istituto, quindi, reitera tutti i motivi del ricorso per revocazione dai quali emergerebbe l’evidenza della inidoneità del DCA n. 25/12 a costituire ottemperanza al giudicato di cui alla sentenza Tar Lazio n. 7742/2011, a tali fini concludendo:

– in via rescindente, per la revocazione della sentenza n. 3416/2021 con conseguente accoglimento del ricorso per revocazione RG 8125/2019 e revoca della sentenza n. 5734/2019;

– in via rescissoria, perché venga dichiarata “l’inidoneità del DCA n. 25/12 a costituire ottemperanza al giudicato e assumendo ogni opportuna decisione conseguente, previa ove occorra rimessione all’Adunanza Plenaria/Corte costituzionale/Corte di Giustizia Europea della corretta interpretazione/illegittimità/incompatibilità comunitaria dell’art 107 co.2 cpa”.

Tale ultima richiesta viene formulata dal ricorrente in estremo subordine, attesa la ritenuta necessità di verificare la compatibilità costituzionale e/o eurounitaria del divieto di cui all’art. 107, co. 2, c.p.a., ove inteso in senso assoluto, tale cioè da precludere la revocazione della sentenza di revocazione in ogni caso, incluso quello in cui il giudice della revocazione abbia dichiarato inammissibile il ricorso per revocazione sulla base di un errore revocatorio, così di fatto limitando il diritto di difesa della parte che si vede ingiustamente privata di un mezzo d’impugnazione che l’ordinamento le mette a disposizione.

3.5. Si è costituita la Regione Lazio eccependo l’inammissibilità del ricorso, promosso in violazione dell’art. 107, co. 2, c.p.a.

3.6. All’udienza del 17 febbraio 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Il ricorso va dichiarato inammissibile.

4.1. Preliminarmente, si rivela, opportuno ricostruire le coordinate normative e giurisprudenziali predicabili in subiecta materia ed alle quali ci si atterrà nello scrutinio della res iudicanda.

Com’è noto, l’art. 106 del c.p.a. prevede che “salvo quanto previsto dal comma 3, le sentenze dei Tribunali amministrativi regionali e del Consiglio di Stato sono impugnabili per revocazione, nei casi e nei modi previsti dagli articoli 395 e 396 del codice di procedura civile“.

A sua volta, l’art. 107 comma 2, in linea con quanto già previsto dall’art. 403 del c.p.c., prevede che “La sentenza emessa nel giudizio di revocazione non può essere impugnata per revocazione “.

5. Orbene, il ricorso qui in rilievo è inammissibile, anzitutto, perché viola il rigoroso disposto dell’art. 107, comma 2, c.p.a. siccome spiegato in vista della revocazione di una sentenza (CdS, Sez. III n. 3416/2021) già pronunciata in sede di revocazione di guisa che si pone in frontale contrasto con il chiaro precetto sopra richiamato il quale prevede che la sentenza pronunciata in sede di revocazione non può essere impugnata per revocazione.

5.1. Come più volte rimarcato dalla giurisprudenza di settore, inclusa quella di questa Sezione, la ratio della anzidetta preclusione si identifica nell’opportunità di evitare che, attraverso la riedizione del mezzo di impugnazione, si determini l’effetto dilatorio di differire la formazione del giudicato, con conseguente ricaduta sulla certezza dei rapporti giuridici, sulla ragionevole graduazione degli strumenti per il riesame del decisum, oltreché sull’economia dei mezzi stessi apprestati dall’ordinamento per la tutela dei diritti e degli interessi (cfr. Cons. St., sez. III, 22 luglio 2019 n. 5158; Cons. St., sez. IV, 3 maggio 2019, n. 2889; Cons. St., sez. V, 19 febbraio 1996, n. 219; Cons. St., sez. IV, 20 marzo 2000, n. 1476; Cons. St., sez. II, 5 giugno 1991, n. 566).

Nei divisati arresti giurisprudenziali la possibilità di riesaminare la sentenza emessa in esito a giudizio di revocazione – nel quadro di una interpretazione costituzionalmente orientata alla luce delle garanzie di tutela in sede giurisdizionale apprestate dall’art. 24 Cost. – potrebbe trovare eccezionale ingresso (contra Cons. Stato, sez. III, 10 luglio 2013 n. 3720) in presenza di un ulteriore ed autonomo errore di fatto, posto a base della sentenza che ha deciso il primo giudizio di revocazione che, in limine litis, abbia precluso l’esplicarsi del rimedio stesso sul piano sostanziale, dando luogo ad una declaratoria di irricevibilità o di inammissibilità per erronea considerazione dei presupposti e delle condizioni a tal fine rilevanti, riconducibile alle ipotesi descritte all’art. 395, comma primo, n. 4, c.p.c. nonché nei casi, del tutto residuali, di nullità della sentenza per il difetto di sottoscrizione in assenza di impedimento ovvero di carenza in toto di elementi essenziali (motivazione o dispositivo), che si risolvono nell’inesistenza stessa dell’atto conclusivo del giudizio revocatorio.

Nella casistica enucleata dalla richiamata giurisprudenza le eccezionali fattispecie che consentirebbero di dare ingresso allo strumento qui in rilievo vengono così individuate:

a) o nel caso di statuizioni in rito, viziate da errore di fatto, che abbiano sostanzialmente precluso il giudizio di revocazione (ad esempio per la declaratoria, per errore di fatto, della tardività di un ricorso per revocazione in realtà tempestivamente proposto);

b) o nei casi in cui, per errore di fatto del giudice relativo ad aspetti formali di instaurazione del contraddittorio (ad. es., un difetto di notifica alla controparte non rilevato), la pronuncia risulta insanabilmente affetta da nullità;

c) o nei casi in cui, per sostanziale mancanza di uno degli elementi ontologicamente fondanti la decisione, quest’ultima non può che essere dichiarata inesistente (per la mancanza della motivazione e/o del dispositivo, per la mancanza di sottoscrizione in difetto di impedimento ovvero sottoscrizione da parte di soggetti non componenti il Collegio giudicante).

5.2. L’intrinseca ragionevolezza di tale approdo, nella parte in cui circoscrive rigorosamente con riferimento a ben individuate fattispecie da ritenersi tassative ed eccezionali l’esperibilità del rimedio in argomento, è di tutta evidenza non potendo evidentemente le liti trascinarsi ininterrottamente e ben oltre la formazione del giudicato.

5.3. Questa Sezione, di recente, ha del tutto condivisibilmente ribadito i principi suesposti soggiungendo che “già le limitazioni previste dal citato art. 395 c.p.c. per la concreta esperibilità del mezzo straordinario di impugnazione rispondono alla ratio di impedire, quale che sia la giurisdizione, la indebita introduzione di un ulteriore grado di giudizio. 18. A maggior ragione il divieto di revocatio revocationis è volto del tutto ragionevolmente ad impedire che l’impugnazione di una sentenza, occasionata dalla proposizione di una impugnazione già definita straordinaria, possa trasformarsi essa stessa in uno strumento per “tenere in vita” la causa, impedendone la decisione definitiva e, dunque, l’effettività della tutela.

19. D’altra parte, se non può escludersi – in teoria – che la sentenza pronunciata in sede di revocazione possa essere affetta anch’essa da difetti della medesima specie di quelli ipotizzabili ai sensi dell’art. 395 c.p.c. per una “ordinaria” sentenza, nondimeno la logica complessiva dell’ordinamento giuridico e il buon senso impongono una scelta volta a privilegiare – una volta che è stato già previsto ed utilizzato il mezzo di impugnazione straordinario, e dunque una volta garantita anche questa ulteriore, eccezionale esigenza di tutela – la diversa esigenza di effettività della tutela giurisdizionale e di (conseguita) stabilità dei rapporti giuridici, per come derivanti dalla decisione emessa in sede di revocazione.

20. In definitiva, l’ordinamento giuridico opera, nella descritta disciplina della revocazione, un comprensibile e condivisibile bilanciamento tra valori costituzionalmente previsti e tutelati:

– da un lato, la previsione del mezzo straordinario del ricorso per revocazione assolve la funzione di garantire la più piena attuazione del diritto alla tutela giurisdizionale, ai sensi dell’art. 24 Cost., andando anche oltre (proprio perché mezzo di impugnazione straordinario) i gradi ordinari di giudizio;

– dall’altro lato, il divieto di revocatio revocationis afferma lo speculare principio del diritto alla tutela giurisdizionale delle altre parti evocate in giudizio (diritto che ricomprende sia, in negativo, quello di non essere oggetto di innumerevoli azioni, prive di ragionevole giustificazione, sia, in positivo, quello di vedere definito ed assicurato il risultato processualmente conseguito), ed inoltre realizza in concreto il principio di ragionevole durata del processo, ai sensi degli artt. 111, comma secondo, Cost e 6 C. (…)”(cfr. Cons. St., sez. III, 22 luglio 2019 n. 5158).

5.4. Né vengono qui in rilievo indici di sviamento della funzione giudicante tali da consentire di sussumere il caso in argomento in una delle sopra richiamate fattispecie.

E, invero, il mezzo in questione attrae nel fuoco della contestazione la compiutezza e la congruenza dell’ordito motivazionale che, per la sua insufficienza ed erroneità, si risolverebbe in un autentico omesso esame del mezzo revocatorio concretando un vero e proprio rifiuto di esercizio del potere/dovere connesso alla funzione giurisdizionale.

Le doglianze attoree involgono, dunque, direttamente il decisum siccome non idoneo ad integrare una vera risposta alla domanda (revocatoria) azionata dalla ricorrente.

5.5. Pur tuttavia, l’omissione di pronuncia a cui vorrebbe inopportunamente fare appello il ricorrente per accedere alla revocatio revocationis è cosa ben diversa, in quanto matura quale effetto necessitato della radicale assenza di un giudizio di revocazione determinatasi per l’erronea convinzione della sussistenza di vizi (quali la mancata notifica ad una parte necessaria, la violazione del termine di impugnazione, ecc…) che precludono a monte la formazione, nella mente del Giudice, di qualsiasi convincimento – e pertanto di una statuizione di merito – sulla controversia sottoposta al suo esame.

Inoltre, e come già evidenziato nella richiamata giurisprudenza, da cui non vi è ragione di discostarsi, con specifico riferimento alla motivazione, “è bene precisare che, quale requisito ontologico della sentenza, deve esistere un testo (un insieme di segni) riconducibile ad un significante definibile come “motivazione” di quanto deciso, dovendosi al contempo escludere ogni ulteriore analisi cognitiva del testo medesimo (ciò attenendo al significato, e dunque alla sufficienza e logicità, o meno, della motivazione e non già alla sua materiale sussistenza)” (cfr. Cons. St., sez. III, 22 luglio 2019 n. 5158).

5.6. Di contro, non può essere revocato in dubbio che la decisione revocanda si allinei perfettamente, sotto il profilo formale, ai requisiti costitutivi minimi previsti dalla legge per la sua giuridica riconoscibilità, essendo dotata della necessaria motivazione nei termini suesposti, in cui, peraltro, il giudice ha oltretutto espresso il principio regolatorio che avrebbe dovuto governare la fattispecie controversa indicando le ragioni di fondo per cui le plurime ragioni revocatorie dedotte dalla ricorrente, e fatte oggetto di analitica ricognizione, non avrebbero potuto trovare accoglimento.

5.7. D’altro canto, anche a voler concedere, per mera ipotesi, che il ricorso fosse eccezionalmente ammissibile in deroga al divieto imposto dall’art. 107 c.p.a., sarebbe davvero arduo per tutte le ragioni suddette ritenere che il decisum qui in rilievo possa dirsi espressione di un abbaglio dei sensi e, dunque, inficiato da un errore di fatto, non essendo qui in contestazione la corretta percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio ovvero dei motivi revocatori proposti, avendo lo stesso ricorrente ripetutamente dato atto che tali motivi la “sentenza qui impugnata ha correttamente e fedelmente riportato (…)”. A tal proposito, va qui richiamato e confermato l’orientamento secondo cui: “laddove una sentenza menzioni nella parte descrittiva in fatto un motivo di doglianza, pur se ometta di pronunciarsi espressamente su di esso nella parte motiva, ciò non configura un vizio di omessa pronuncia, dovendosi considerare la pronuncia sul punto implicita nella statuizione complessiva della sentenza (Cons. Stato, V, 19 ottobre 2017, n. 4842; III, n. 1330 del 2021, cit.; Id., 7 aprile 2021, n. 2820)” (da ultimo Cons. Stato, Sez. V, 3 giugno 2021, n. 4225).

Ne discende che, assecondando la richiesta attorea, ad essere sindacata risulterebbe la regula iuris che il Collegio ha inteso applicare per dirimere la controversia valorizzando il dato assorbente dell’attinenza alla componente propria del giudizio ogni valutazione in tema di idoneità complessiva della nuova tariffa disposta in sede di ottemperanza siccome afferente non alla percezione degli elementi acquisiti, bensì alla loro valutazione in termini, come detto, di idoneità, e quindi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità rispetto alle pur legittime aspettative della parte appellante.

Il Collegio si troverebbe, dunque, a porre rimedio non già ad un errore di fatto ma al criterio di valutazione seguito nel precedente giudizio e cioè a un presunto errore di diritto che, come tale, non può giammai dar luogo ad esito positivo della fase rescindente del giudizio di revocazione, in quanto l’istituto della revocazione è rimedio eccezionale che non può convertirsi in un terzo grado di giudizio.

E’, infatti, noto che la domanda azionata trascende i limiti del giudizio revocatorio allorché si contesti l’erroneo, inesatto o incompleto apprezzamento delle risultanze processuali o di anomalia del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio, ovvero quando la questione controversa sia stata risolta sulla base di specifici canoni ermeneutici o di un esame critico della documentazione acquisita” (cfr. da ultimo Consiglio di Stato, sez. IV, 14/06/2018, n. 3671; Consiglio di Stato, sez. IV, 22 gennaio 2018 n. 406; Id., sez. V, 25 ottobre 2017, n. 4928; Id., sez. V, 6 aprile 2017, n. 1610; Id., sez. V, 12 gennaio 2017 n. 56). Peraltro, ricorre l’errore revocatorio in ipotesi di mancata pronuncia su di una censura sollevata dal ricorrente “purché risulti evidente dalla lettura della sentenza che in nessun modo il giudice ha preso in esame la censura medesima; si deve trattare, in altri termini, di una totale mancanza di esame o di valutazione del motivo e non di un difetto di motivazione della decisione, non censurabile in sede di revocazione” (Cons. Stato, VI, 22 agosto 2017, n. 4055); sempre in termini, Cons. Stato, V, 12 maggio 2017, n. 2229, secondo cui “L’errore revocatorio è […] configurabile in ipotesi di omessa pronuncia su una censura sollevata dal ricorrente purché risulti evidente dalla lettura della sentenza che in nessun modo il giudice ha preso in esame la censura medesima; si deve trattare, in altri termini, di una totale mancanza di esame e/o valutazione del motivo e non di un difetto di motivazione della decisione (cfr., Cons. Stato, Sez. V, 5/4/2016, n. 1331; 22/1/2015, n. 264; Sez. IV, 1/9/2015, n. 4099)” ed ancora “si può affermare che, laddove una sentenza menzioni nella parte descrittiva in fatto un motivo di doglianza, pur se ometta di pronunciarsi espressamente su di esso nella parte motiva, ciò non configura un vizio di omessa pronuncia, dovendosi considerare la pronuncia sul punto implicita nella statuizione complessiva della sentenza” (Cons. Stato, V, 19 ottobre 2017, n. 4842).

5.8. In definitiva, nessun errore percettivo risulta consumato da parte della Sezione avendo avuto – per averlo finanche analiticamente ed in modo diffuso descritto – chiara contezza del contenuto analitico delle censure articolate e del materiale processuale su cui riposava il tema in discussione, come d’altronde riconosciuto dalla stessa parte ricorrente.

Ed è proprio per effetto ed a seguito dello scrutinio della suddetta documentazione, nonché delle tesi difensive che da essa prendevano abbrivio, il giudice di appello è giunto alla statuizione qui contestata.

5.9. Né ad un diverso approdo può pervenirsi per il fatto che precedentemente il Collegio avesse disposto approfondimenti istruttori, non esitati dall’Amministrazione all’uopo onerata, essendo il giudice evidentemente libero in fase decisoria di rivalutare la definibilità del giudizio anche in via implicita e senza necessità di revocare espressamente la precedente ordinanza.

D’altro canto, giova qui nuovamente ribadire che, attraverso la disamina dei passaggi in cui si articola la traiettoria argomentativa del corrispondente capo della decisione, non emergono elementi sintomatici di una sviata attività ricognitiva di lettura degli atti acquisiti al processo che possa aver falsato la corretta rappresentazione delle risultanze di causa, di cui il giudice ha, per converso, dato adeguatamente conto.

6. Quanto, poi, alla correttezza della valutazione offerta deve ribadirsi come ciò attenga al processo di valutazione e all’iter logico della decisione del giudice e, dunque, ma solo in via di mera tesi, all’errore di diritto.

Tale è, dunque, il reale significato della contestazione veicolata con la domanda in epigrafe che involge la diversa valutazione delle acquisizioni processuali con decisione che, pertanto, resta qui non sindacabile.

6.1. In definitiva, pur a fronte dell’abile prospettazione difensiva congegnata dai ricorrenti, deve rilevarsi che il nucleo essenziale delle censure suesposte vada qualificato come irritualmente dedotto con il mezzo in epigrafe siccome manifestamente estraneo al ventaglio delle specifiche e tipizzate ipotesi che reggono l’azione di revocazione della revocazione.

6.2. È, invero, di tutta evidenza come, con il mezzo qui in rilievo, il ricorrente contesti una presunta violazione della legge processuale a garanzia dell’effettività e dell’accuratezza dello scrutinio della propria domanda, evenienza questa in alcun modo sussumibile nell’elencazione delle fattispecie che abilitano alla proposizione di tale straordinaria impugnazione (id est revocazione della revocazione).

7. Né sembra praticabile l’alternativa opzione ermeneutica di enucleare, sulla scorta di un’interpretazione sistematica dell’ordinamento, pur nella sua articolata composizione multilivello, un principio generale volto, comunque, a garantire, previa declaratoria di nullità della sentenza, ancorché di ultima istanza, la riapertura del processo in presenza di gravi violazioni processuali.

Tale opzione contrasta, invero, con il principio di tipicità e tassatività delle impugnazioni, principio che nell’ordinamento processuale amministrativo non patisce eccezioni nemmeno nel caso in cui la violazione processuale, costituendo finanche una violazione della CEDU, risulti accertata dalla Corte di Strasburgo. Ha, invero, evidenziato la Consulta che, nell’ordinamento italiano la riapertura del processo non penale, con il conseguente travolgimento del giudicato, esige una delicata ponderazione, alla luce dell’art. 24 Cost., fra il diritto di azione degli interessati e il diritto di difesa dei terzi, e tale ponderazione spetta in via prioritaria al legislatore. (cfr. (cfr. Corte Costituzionale, n. 123 del 26/05/2017, n. 93 del 21.3.2018).

A conforto di tale approdo, è possibile fare rinvio ad una recente pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (cfr. Cass. Civ. sez. un., 11/04/2018, n.8984) in cui la Suprema Corte ha evidenziato quanto segue “Nè, con riguardo al sistema delle impugnazioni, la Costituzione impone al legislatore ordinario altri vincoli oltre a quelli, previsti dall’art. 111 Cost., della ricorribilità in cassazione per violazione di legge di tutte le sentenze ed i provvedimenti sulla libertà personale pronunciati dagli organi giurisdizionali ordinari e speciali. Sicché non appare irrazionale la scelta del legislatore di riconoscere ai motivi di revocazione una propria specifica funzione, escludendone gli errori giuridici e quelli di giudizio o valutazione, proponibili solo contro le decisioni di merito nei limiti dell’appello e del ricorso per cassazione (conf. Cass., Sez. U., n. 30994/2017, cit.). Inoltre, quanto all’effettività della tutela giudiziaria, anche la giurisprudenza europea e quella costituzionale riconoscono la necessità che le decisioni, una volta divenute definitive, non possano essere messe in discussione, onde assicurare la stabilità del diritto e dei rapporti giuridici, nonchè l’ordinata amministrazione della giustizia (Corte giust., 03/09/2009, Olimpiclub; 30/09/2003, Kobler; 16/03/2006, Kapferer; conf. Corte EDU, 28/07/1998, Omar c. Francia; 27/03/2014, Erfar-Avef c. Grecia; 03/07/2012, Radeva c. Bulgaria); il che convalida il contenimento del rimedio revocatorio per le decisioni di legittimità ai soli casi di “sviste” o di “puri equivoci” senza che rilevino a pretesi errori di valutazione (Corte cost. n. 17/1986, n. 36/1991, n. 207/2009; conf. Cass., Sez. U., n. 30994/2017, cit.)”.

In ragione di quanto evidenziato va, dunque, dichiarata l’inammissibilità del ricorso.

Le spese, in ragione della peculiarità della vicenda scrutinata, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente decidendo sul ricorso in epigrafe, lo dichiara inammissibile. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2022 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Giulia Ferrari, Consigliere

Solveig Cogliani, Consigliere

Umberto Maiello, Consigliere, Estensore

Antonella De Miro, Consigliere

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1. – Giudicato penale – Assoluzione – Abuso edilizio – Fatti materiali – Autonoma valutazione del fatto del G.A.

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L'articolo Sui rapporti tra giudizio penale e giudizio amministrativo in materia di mutamento della destinazione d’uso di un immobile. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Notifica del ricorso – Notifica nulla – Art. 44, comma 4, c.p.a. – sentenza della Corte cost. n. 148 del 2021 – Sentenza che ha dichiarato l’l’inammissibilità del ricorso a causa della nullità della notificazione ritenuta imputabile al ricorrente – Conseguenze – Annullamento con rinvio.

In conseguenza della sentenza n. 148 del 9 luglio 2021, con cui la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 44, comma 4, c.p.a. nella parte in cui tale disposizione subordinava la possibilità di rinnovazione della notifica nulla, in caso di mancata costituzione del soggetto intimato, all’assenza di una causa imputabile al notificante, sebbene nel giudizio di primo grado il T.a.r. abbia fatto corretta applicazione della norma nella versione vigente ratione temporis, dichiarando l’inammissibilità del ricorso a causa della nullità della notificazione ritenuta imputabile al ricorrente, la circostanza che la stessa norma, alla stregua dell’interpretazione che la Corte ha sempre dato del terzo comma dell’art. 30 della l. n. 87/1953, debba considerarsi ab initio illegittima, induce ad escludere che la parte possa essere penalizzata col sacrificio di un grado di giudizio, dovendosi disporre, pertanto, l’annullamento con rinvio al primo giudice della sentenza in questione.

Pres. Greco – Est. Verrico

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1482 del 2015, proposto dal signor Danilo Tasciotti, rappresentato e difeso dagli avvocati Armando Placidi e Giovanni Taglialatela, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giovanni Taglialatela in Roma, viale Castrense, n. 7,

contro

C.R.I. – Croce Rossa Italiana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 6955/2014, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Croce Rossa Italiana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 30 settembre 2021, il consigliere Alessandro Verrico;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso dinanzi al T.a.r. Lazio (r.g. n. 5150/2003) l’odierno appellante proponeva domanda di accertamento del proprio diritto:

a) all’adeguamento retributivo in relazione agli avanzamenti di grado ottenuti, con corresponsione di interessi e rivalutazione;

b) alla differenza stipendiale dovuta come conseguenza del mancato adeguamento della retribuzione di godimento ai miglioramenti contrattuali nel tempo intervenuti.

1.1. In particolare, le pretese trovavano fondamento nell’estensione al personale militare della Croce Rossa Italiana della normativa prevista per il personale militare delle Forze Armate e dei conseguenti avanzamenti in grado conseguiti (mediante apposita decretazione).

2. Il T.a.r. Lazio, sede di Roma, sezione III-ter, con la sentenza n. 6955 del 2 luglio 2014, ha dichiarato il ricorso inammissibile ex art. 73, c. 3, c.p.a., a causa della mancata notifica dello stesso presso l’Avvocatura generale dello Stato, in ragione di quanto previsto da:

a) l’art. 52 d.P.C.M. 5 luglio 2002, n. 208 (“Approvazione del nuovo statuto dell’Associazione italiana della Croce Rossa”) – applicabile alla data di proposizione del ricorso (2003), ed oggi sostituito dall’art. 47, d.P.C.M. 6 maggio 2005, n. 97, di identico tenore – il quale prevede che “l’Associazione della Croce rossa italiana si avvale della consulenza e del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato”;

b) l’art. 14 dello stesso d.P.C.M. n. 208 del 2002, che dispone (così come il Codice dell’ordinamento militare, approvato con d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66), che “il Corpo militare della Croce rossa italiana ed il Corpo delle infermiere volontarie sono Corpi ausiliari delle Forze armate”;

c) l’art. 11, r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611, secondo cui “Tutte le citazioni, i ricorsi e qualsiasi altro atto di opposizione giudiziale, nonché le opposizioni ad ingiunzione e gli atti istitutivi di giudizi che si svolgono innanzi alle giurisdizioni amministrative o speciali, od innanzi agli arbitri, devono essere notificati alle Amministrazioni dello Stato presso l’ufficio dell’Avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l’Autorità giudiziaria innanzi alla quale è portata la causa“.

Il T.a.r. ha quindi dichiarato il ricorso inammissibile, escludendo la possibilità di disporre il rinnovo della notifica ai sensi dell’art. 44, comma 4, c.p.a.

3. L’originario ricorrente ha proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso originario. In particolare, l’appellante, articolando un’unica complessa censura, ha rilevato che alla data di introduzione del giudizio:

a) risultava approvato il nuovo statuto della Croce rossa italiana (d.P.C.M. n. 208/2002), il quale aveva fatto rientrare la C.R.I. tra gli enti con patrocinio autorizzato (e non obbligatorio) dell’Avvocatura dello Stato;

b) non risultava ancora approvato il codice dell’ordinamento militare (d.lgs. n. 66/2010), che avrebbe per la prima volta riconosciuto il corpo militare della C.R.I.

Trattandosi quindi di patrocinio autorizzato non sarebbe applicabile la disciplina relativa al Foro dello Stato e alla domiciliazione presso l’Avvocatura ai fini della notificazione di atti e provvedimenti giudiziali (art. 144 c.p.c.).

4. Si è costituita in giudizio la Croce rossa italiana.

5. Con ulteriore memoria difensiva l’appellante ha insistito nella censura dedotta.

6. All’udienza del 30 settembre 2021 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

7. L’appello è fondato e deve pertanto essere accolto.

8. Preliminarmente il Collegio osserva che, con la sentenza n. 148 del 9 luglio 2021, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 44, comma 4, c.p.a. nella parte in cui tale disposizione subordinava la possibilità di rinnovazione della notifica nulla, in caso di mancata costituzione del soggetto intimato, all’assenza di una causa imputabile al notificante.

8.1. In particolare, la Consulta rileva che la norma censurata sacrifica in modo irragionevole l’esigenza di preservare gli effetti sostanziali e processuali della domanda e conduce ad esiti sproporzionati rispetto al fine cui la norma stessa tende.

Invero, se, da un lato, nel processo amministrativo la sottoposizione del diritto di azione al termine decadenziale di sessanta giorni di cui all’art. 29 c.p.a. assolve all’essenziale funzione di garanzia della stabilità degli effetti giuridici, in conformità con l’interesse pubblico di pervenire in tempi brevi alla definitiva certezza del rapporto giuridico amministrativo, tale esigenza risulta travalicata dalla norma censurata nella parte in cui essa fa discendere da un vizio esterno all’atto di esercizio dell’azione stessa la definitiva impossibilità di far valere nel giudizio la situazione sostanziale sottostante.

Pertanto, la limitazione, posta dall’art. 44, comma 4, c.p.a, della rinnovazione della notificazione del ricorso alle sole ipotesi in cui la nullità non sia imputabile al notificante non risulta proporzionata agli effetti che ne derivano, tanto più che essa non è posta a presidio di alcuno specifico interesse che non sia già tutelato dalla previsione del termine di decadenza. Inoltre, tale limitazione, ogni volta che l’accertamento della nullità interviene dopo lo spirare di detto termine – e, quindi, particolarmente nell’azione di annullamento, data la brevità dello stesso – comporta la perdita definitiva della possibilità di ottenere una pronuncia giurisdizionale di merito, con grave compromissione del diritto di agire in giudizio.

9. Come visto, le sentenze appellate hanno espressamente negato al ricorrente il beneficio de quo, in quanto la nullità ravvisata nella specie (notificazione eseguita presso la sede reale dell’Amministrazione, anziché presso l’Avvocatura dello Stato) è stata ritenuta imputabile al ricorrente stesso.

10. Orbene, non v’è dubbio che l’efficacia ex tunc della sentenza di accoglimento della Corte costituzionale, alla stregua dell’articolo 30, comma 3, della legge 11 marzo 1953, n. 87, non trova in questo caso limite in “rapporti esauriti”, essendo tuttora pendenti i presenti giudizi senza che sia intervenuto alcun giudicato.

Peraltro, si giunge alla medesima conclusione anche a voler tener conto dell’interpretazione data dalla giurisprudenza degli effetti della declaratoria di incostituzionalità di norme processuali, laddove oltre all’eventuale giudicato anteriore alla sentenza della Corte si tende a far salve anche le eventuali preclusioni e decadenze già verificatesi purché estranee all’applicazione della norma dichiarata incostituzionale (cfr. Cass. civ., sez. VI, ord. 24 settembre 2020, n. 20005; Cons. Stato, sez. III, 12 luglio 2018, n. 4264; id., 20 ottobre 2016, n. 4396). Invero, nel caso di specie, non risultano essersi verificate preclusioni o decadenze, essendo la stessa definizione in rito del primo grado del giudizio dipesa dalla diretta applicazione della disposizione poi dichiarata incostituzionale.

11. In ragione di tali considerazioni e con l’obiettivo di consentire al ricorrente la possibilità di rinnovare la notificazione dell’originario ricorso ai sensi dell’art. 44 c.p.a. nella sua attuale formulazione, il Collegio, in accoglimento del presente appello, annulla l’impugnata sentenza, con rinvio al primo giudice, ex art. 105 c.p.a., affinché il T.a.r. ordini la rinnovazione della notifica fissando all’uopo un termine perentorio.

12. Invero, sebbene nel giudizio di primo grado il T.a.r. abbia fatto corretta applicazione della norma nella versione vigente ratione temporis, la circostanza che la stessa norma, alla stregua dell’interpretazione che la Corte ha sempre dato del terzo comma dell’art. 30 della l. n. 87/1953, debba considerarsi ab initio illegittima induce ad escludere che la parte possa essere penalizzata col sacrificio di un grado di giudizio.

13. Del resto, la soluzione in questa sede adottata si pone in linea con i principi di tassatività e stretta interpretazione delle cause di rimessione al primo giudice ex art. 105 c.p.a., come affermati dall’Adunanza plenaria nelle sentenze nn. 10-11-14-15 del 2018, concretando un’ipotesi di lesione del diritto di difesa, ancorché derivante dall’applicazione di una norma incostituzionale anziché da errore del giudice o vizio di procedura o della decisione. Del resto, la stessa norma non declina in modo tassativo quelle che possono essere le cause della lesione rilevante ai fini del rinvio al primo giudice, facendo riferimento, per quanto qui interessa, ad una nozione di ampia formulazione (“è stato leso il diritto di difesa di una delle parti” – art. 105, comma 1, c.p.a.).

14. La novità della questione giustifica l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’impugnata sentenza, con rinvio al primo giudice, ex art. 105 c.p.a., affinché il T.a.r. ordini la rinnovazione della notifica fissando all’uopo un termine perentorio.

Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 30 settembre 2021, con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Oberdan Forlenza, Consigliere

Luca Lamberti, Consigliere

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Alessandro Verrico, Consigliere, Estensore

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L'articolo Sulla rinnovazione della notifica del ricorso nulla dopo la pronuncia della Corte cost. n. 148 del 2021. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio – Legittimazione attiva e interesse a ricorrere – Necessità – Vicinitas – Insufficienza da sola – Pregiudizio derivante dall’atto impugnato – Necessità di prova – Interesse a ricorrere – Accertamento – Criterio – Precisabilità e dimostrabilità anche nel corso del processo – Ammissibilità – Violazione delle distanze – Violazione con edificio diverso da edificio del ricorrente – Rilevanza ai fini dell’interesse a ricorrere – Condizione.

Devono essere formulati i seguenti principi di diritto:

a) Nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato;

b) L’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso;

c) L’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante, nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a.;

d) Nelle cause in cui si lamenti l’illegittimità del titolo autorizzatorio edilizio per contrasto con le norme sulle distanze tra le costruzioni imposte da leggi, regolamenti o strumenti urbanistici, non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante con quello del ricorrente, ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione può essere rilevante ai fini dell’accertamento dell’interesse al ricorso, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo.

Pres. Patroni Griffi – Est. Simonetti

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 17 di A.P. del 2021, proposto da
Roberto Brambille e Vincenzo Brambille, rappresentati e difesi dagli avvocati Giancarlo Greco e Fabio Petrantoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, e domicilio eletto presso lo studio Giancarlo Greco in Palermo, via Francesco Ferrara, 8;

contro

Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Natale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Antonino Oddo, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Immordino e Giuseppe Immordino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, e domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Immordino in Palermo, viale Libertà, 171;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda) n. 663/2014, resa tra le parti, concernente l’annullamento di concessione edilizia per realizzazione di villetta residenziale

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Palermo e di Antonino Oddo;

Vista la sentenza non definitiva n. 759/2021 del CGA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 novembre 2021 il Cons. Hadrian Simonetti, uditi per le parti gli avvocati Giancarlo Greco, anche in sostituzione Fabio Pierantoni, e Giuseppe Immordino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Comune di Palermo rilasciò ai signori Gangarossa e Calì (in seguito G e C) la concessione edilizia 8 marzo 2011, n. 81 per la realizzazione di una villetta residenziale bifamiliare sul terreno sito in via Lanza di Scalea n. 2213, contraddistinto in catasto con il foglio di mappa 8, particelle n. 2156 e 2176, come risultanti da un (duplice) frazionamento autorizzato dal Comune di Palermo che aveva riguardato quota parte della particella originaria 419, già di proprietà di Giuseppe Lanza di Scalea.

Tale concessione di lì a breve fu volturata in favore del sig. Antonino Oddo (in seguito O), divenuto acquirente e nuovo proprietario del bene immobile contraddistinto dalle particelle 2156 e 2176 in forza di atto di compravendita del 29 luglio 2011.

I signori G e C rimasero proprietari dell’immobile, già edificato, iscritto al foglio 8, (quota residuale della) particella 419.

Tutti e tre questi immobili sono inseriti nel residence denominato “Oasi verde”.

2. Avverso la concessione n. 81 del 2011, e prima ancora avverso il frazionamento che l’aveva preceduta, proposero ricorso, chiedendone l’annullamento, i signori Roberto e Vincenzo Brambile (in seguito B), proprietari di un immobile sempre sito alla via Lanza di Scalea n. 2213, iscritto al fg. 8, particella 501, deducendo una serie di vizi concernenti il mancato rispetto delle distanze, sia nei confronti delle costruzioni vicine che rispetto al confine con le altre proprietà, lamentando nell’insieme la violazione dell’art. 30 del d.p.r. 380/2001, degli artt. 2, 3 e 56 del regolamento edilizio del Comune di Palermo, degli artt. 873 e 878 del codice civile, dell’art. 9 del d.m. 1444/1968.

3. Con sentenza 6 marzo 2012, n. 663 il Tar dichiarò il ricorso in parte inammissibile e in altra parte infondato.

Per quanto più rileva in questa sede, il Tar ritenne che la violazione delle distanze tra le proprietà O e G/C non arrecasse nessun pregiudizio alla parte ricorrente, rilevando inoltre come tra i primi fosse intervenuto un accordo negoziale in forza del quale i signori G e C avevano rinunciato al rispetto della distanza nei confronti del signor O.

4. Proposto appello avverso la sentenza di primo grado, il Consiglio di giustizia ha disposto una verificazione volta ad accertare la corretta rappresentazione dei luoghi per cui è causa e il reale posizionamento degli edifici di proprietà, rispettivamente, dei signori G e C, del signor O, dei signori B.

L’esito della verificazione, rinnovata in corso di causa affidandola, la seconda volta, al direttore del Dipartimento di ingegneria civile ed architettura dell’Università degli studi di Catania, ha condotto il giudice dell’appello a respingere tutti i motivi del ricorso, oltre alla domanda di risarcimento del danno, ad eccezione del settimo, il solo per il quale la causa è stata rimessa all’Adunanza plenaria.

Questo settimo motivo dell’appello concerne la censura riferita alla violazione della distanza tra la costruzione di proprietà del signor O e quella di proprietà dei signori G e C, in ordine alla quale il verificatore ha accertato che sebbene sia rispettata la distanza minima di cinque metri dal confine, non è rispettata invece la distanza minima di dieci metri tra i fronti dei due fabbricati, entrambi provvisti di finestra.

Alla luce di tale esito istruttorio la sezione rileva come sarebbe violato l’art. 9 del d.m. 1444/1968 che tale distanza prescrive in termini inderogabili ed assoluti, il che comporterebbe l’annullamento della concessione, ma che debba esaminarsi preliminarmente l’eccezione in rito sollevata sia dalla parte appellata che dall’amministrazione comunale in ordine alla carenza di interesse delle parti appellanti a far valere una violazione riguardante la distanza tra la costruzione del proprio vicino e (anziché la propria) quella di un altro proprietario non direttamente confinante.

Al cospetto di tale situazione la sezione si interroga se, per impugnare i titoli edilizi altrui, il requisito della vicinitas, inteso quale stabile collegamento tra il ricorrente e l’area dove si trova il bene oggetto del titolo in contestazione, sia sufficiente a fondare insieme la legittimazione ad agire e l’interesse al ricorso, quali condizioni dell’azione di annullamento.

Ha dunque sollevato i seguenti articolati quesiti:

a) se la vicinitas, sulla base dell’orientamento maggioritario sopra illustrato, è di per sé idonea non solo a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi, ma a evidenziare il profilo dell’interesse all’impugnazione;

b) se, viceversa, la vicinitas è idonea a dimostrare la sola condizione della legittimazione a ricorrere, e per l’effetto è necessario che il ricorrente dimostri lo specifico pregiudizio che l’iniziativa edilizia (posta in essere in violazione delle regole di settore) gli provoca;

c) in questo secondo caso (ai fini di un completo discernimento della questione), se tale dimostrazione deve essere sempre resa o solo nell’evenienza che la vicinitasnon renda evidente lo specifico vulnus patito dal ricorrente;

d) nel caso in cui l’Adunanza plenaria aderisca all’impostazione di cui ai punti b) o c) come si debba apprezzare l’interesse ad agire nelle cause in cui si lamenta una violazione delle distanze (fra costruzioni) imposte dalla legge urbanistica:

– se il solo interesse deducibile sia la lesione della distanza tra l’immobile del ricorrente e quello confinante, o anche la lesione della distanza tra l’immobile confinante e una terza costruzione, non confinate con quella del ricorrente, o, in termini più generali, se rilevino anche le distanze fra due immobili di cui nessuno confinante ma comunque nel raggio visivo del ricorrente legittimato ad agire sulla base del requisito della vicinitas;

– se, a tal fine, rilevi la conseguenza evincibile di detta violazione, in termini di demolizione dell’intera opera del vicino, indipendentemente dal luogo interessato dalla violazione dedotta.

Le difese, in vista della discussione, hanno depositato ulteriori memorie.

La difesa di parte appellante a sostegno della tesi favorevole a riconoscere la vicinitas a prescindere dalla dimostrazione di uno specifico pregiudizio, quelle del Comune e del signor O favorevoli invece alla tesi contraria. La difesa di parte appellante ha comunque sostenuto come nel caso di specie sia evidente il pregiudizio che la costruzione della villa del signor O, in forza della concessione di cui si chiede l’annullamento, ha arrecato loro.

DIRITTO

1. Le numerose questioni sollevate dal Consiglio di giustizia sottopongono all’esame dell’Adunanza plenaria il tema della tutela del terzo a fronte di atti ampliativi della sfera di altri soggetti, nel caso di specie al cospetto di un titolo edilizio espresso che, nella legislazione della Regione Siciliana, ancora recava alla data del 2011, vigente la l.r. 71/1978, la “vecchia” denominazione di concessione edilizia mutuata dalla “storica” legge (statale) 10/1977.

Quello dell’interesse, oppositivo, ad impedire o comunque a contrastare un atto ampliativo della sfera di altri soggetti costituisce una delle tre principali figure più comunemente discusse nello studio della legittimazione al ricorso nel processo amministrativo, per differenziare la posizione dei soggetti legittimati da quella della generalità dei consociati.

Limitando il discorso alla tutela dell’interesse legittimo e data in premessa la distinzione tra interessi oppositivi e interessi pretensivi, le altre due figure corrispondono, come noto, all’interesse, oppositivo, ad impedire un atto restrittivo nella propria sfera giuridica (esempio paradigmatico quello dei provvedimenti ablatori) e all’interesse, in questo caso pretensivo, a contestare il diniego ovvero il rifiuto di un atto ampliativo della propria sfera vanamente richiesto dallo stesso interessato (ad esempio il rifiuto di un’autorizzazione o di una concessione).

Nella seconda e nella terza figura l’individuazione di un interesse differenziato, e con essa il riconoscimento della legittimazione a ricorrere, è certamente agevolata dall’essere il soggetto “legittimato” destinatario di un provvedimento che – privandolo di un bene che prima aveva o negandogli un bene che non aveva e che aveva richiesto – lo lede direttamente e, prima ancora, parte necessaria del procedimento amministrativo che l’ha preceduto. Nel primo caso invece, laddove procedimento e provvedimento non contemplino il soggetto terzo, il problema che da sempre si pone è quello di stabilire se l’interesse di costui a contrastare un atto ampliativo della sfera altrui sia effettivamente qualificato e differenziato, rispetto all’interesse della generalità, e in base a quali criteri.

Nella casistica giurisprudenziale i criteri della qualificazione e della differenziazione, utilizzati per distinguere gli interessi legittimi dagli interessi di fatto e da quelli cd. semplici (nozioni invero non coincidenti, ricevendo i secondi protezione in via amministrativa come evidenziato da CGA, n. 851/2007), sono peraltro strettamente collegati, sebbene nell’impostazione più teorica la qualificazione discenderebbe dalla norma attributiva del potere mentre la differenziazione si coglierebbe sulla base di criteri materiali o caratteri fattuali.

Nella realtà delle cose è raro che la norma attributiva del potere, occupata a definire presupposti, forme e modi dell’esercizio del potere amministrativo, menzioni (tutti) gli interessi privati qualificabili come legittimi; sicché il criterio materiale, incentrato sulla dinamica procedimentale e sull’evidenza provvedimentale, svolge un ruolo determinante ed è quello più comunemente praticato.

2. Dove procedimento e provvedimento non siano di particolare ausilio, in quanto il terzo non vi ha partecipato e l’atto finale di lui non fa menzione, può essere rilevante l’elemento fisico-spaziale della vicinitas, intesa quale stabile collegamento tra un determinato soggetto e il territorio o l’area sul quale sono destinati a prodursi gli effetti dell’atto contestato.

Tale criterio di differenziazione – che la giurisprudenza applica, anche, in materia urbanistica, ambientale, nelle attività economiche (con particolare riguardo alle autorizzazioni di commercio), con una serie di specificità – si è andato affermando in primo luogo in ambito edilizio, all’indomani della legge 765 del 1967, cd. legge ponte, che come noto rappresentò – naufragati progetti più ambizioni di riforma complessiva del sistema, che avevano suscitato fortissime resistenze – il primo tentativo legislativo di porre rimedio al dilagare del fenomeno dell’abusivismo edilizio che nel secondo dopoguerra aveva deturpato le principali città italiane (su tutte Roma, Napoli e Palermo) e che proprio l’anno prima, con la spaventosa frana di Agrigento, aveva reso non più eludibile, agli occhi della comunità nazionale e di quella internazionale, il problema della speculazione edilizia nel nostro Paese.

E’ in questo quadro storico – al quale non dovette evidentemente giovare la Plenaria n. 1 del 1966 con cui si era affermato il principio per cui fosse inammissibile il ricorso contro una licenza edilizia (altrui), per violazione delle prescrizioni del piano regolatore che vincola la zona a verde pubblico, ove l’attuazione della prescrizione fosse in linea di fatto divenuta impossibile – che si colloca (e si deve leggere) l’art. 10, comma 9, della legge ponte, che novellava l’art. 31 della legge urbanistica 1150/1942, prevedendo che: “Chiunque può prendere visione presso gli uffici comunali, della licenza edilizia e dei relativi atti di progetto e ricorrere contro il rilascio della licenza edilizia in quanto in contrasto con le disposizioni di leggi o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale e dei piani particolareggiati di esecuzione”.

Leggendo tale disposizione si era autorizzati a ritenere che in luogo del nessuno, di prima del 1967, la legge avesse ora previsto che davvero chiunque potesse ricorrere contro il rilascio della licenza edilizia altrui, quando in contrasto con leggi, regolamenti e prescrizioni urbanistiche; e che il legislatore avesse inteso introdurre un’azione popolare a tutela, rafforzata, di una legalità (e di una “giustizia nell’amministrazione”) che molti comuni sino a quel momento non avevano voluto o saputo garantire.

L’azione popolare, che ha origini antichissime risalenti al diritto romano, per quanto scarsamente impiegata dal legislatore (praticamente solo nel giudizio elettorale e nella legislazione comunale), ha sempre suscitato attenzione e curiosità in dottrina, sia quando ad essa si era riconosciuta negli anni 30 del secolo scorso una forte impronta pubblicistica, giungendo ad identificare l’attore popolare addirittura in un organo dello Stato; sia quando in epoca repubblicana, in chiave diversa, è stata posta in relazione con la sovranità popolare recuperando la visione più liberale di chi già nei primi anni del Novecento aveva osservato che può essere esercitata “solo quando coincide con interessi individuali o quando sia mossa da particolari passioni”.

Neppure va dimenticato come, sempre all’alba del Novecento, la distanza tra l’azione popolare e il ricorso al giudice amministrativo potesse sembrare meno netta e profonda di oggi, se è vero che nel sistema di giustizia amministrativa francese il ricorrente pour excès de pouvoir era visto allora come una sorta di “ministère public poursuivant la répression d’une infraction”, ovvero un “collaborateur de la légalité”.

Fosse o meno questo il vero disegno del legislatore del 1967 – l’introduzione di una nuova ipotesi di azione popolare – è noto come la giurisprudenza della disposizione diede ben presto una lettura diversa, escludendo che potesse rinvenirsi nella disposizione citata un’azione popolare e richiedendo che i soggetti ricorrenti potessero considerarsi toccati in un proprio interesse all’insediamento abitativo, ossia alla “radicazione in loco” dei propri “interessi di vita”, familiari, economici o relativi ad altri “qualificati e consolidati rapporti sociali” (Cons. St., V, n. 523/1970, posizione poi consolidatasi con Cons. St., Ad. plen. n. 23/1977). Sicché dall’esclusione dell’azione popolare emergeva sin da allora un criterio o concetto, quello della vicinitas, piuttosto elastico, la cui concreta individuazione era (e sarebbe stata in seguito) rimessa al prudente apprezzamento giurisprudenziale.

Un criterio, certamente meno totalizzante di un ricorso popolare, ma pur sempre potenzialmente molto espansivo e che si sarebbe rivelato come una sorta di cerniera tra il piano sostanziale degli interessi, più o meno differenziati, e quello processuale della loro tutela, peraltro in questi ambiti essenzialmente di tipo demolitorio – ripristinatorio, in ragione della loro natura oppositiva.

Un criterio flessibile, da misurare ogni volta sulla base della situazione di fatto, del tipo di provvedimento contestato e dei suoi concreti contenuti, dell’ampiezza e della rilevanza delle aree coinvolte, e che dunque poco si presta a teorizzazioni astratte e generali, quali quelle che riguardano il tema delle condizioni dell’azione e la distinzione o il confine tra la legittimazione al ricorso e l’interesse al ricorso, sul quale a breve si tornerà.

3. E’ al lume di queste premesse che la Plenaria reputa che debba esaminarsi la completa ricostruzione del quadro giurisprudenziale offerta nella sentenza del CGA, dove si dà atto (al punto 39 della motivazione) di un orientamento maggioritario, per cui la vicinitas quale criterio idoneo a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi assorbe in sé anche il profilo dell’interesse al ricorso; e di un secondo indirizzo per cui la vicinitas da sola non basta a fondare anche l’interesse, dovendo il ricorrente fornire la prova concreta di un pregiudizio sofferto.

Del primo orientamento, in un panorama giurisprudenziale vastissimo, si rinvengono precedenti pressoché in tutte le sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato che si occupano della materia (v. ad esempio, II, n. 2056/2021; IV, 4387/2021; VI, 6500/2021) e conferme anche nella giurisprudenza delle sezioni unite della Corte di Cassazione (18493 e 21740/2021). Ma anche l’altro orientamento trova seguito, per quanto forse meno frequentemente, nelle varie sezioni del Consiglio di Stato (v., per un esempio particolarmente efficace, Cons. St., IV, n. 962/2020, oltre a V, 4650/2021, VI, 4830/2017, CGA, 488/2020 e 62/2012, in quest’ultimo si legge che “l’interesse al ricorso del vicino contro provvedimenti ampliativi della posizione giuridica dei terzi in materia urbanistico/edilizia presuppone l’allegazione e la dimostrazione di un concreto pregiudizio che quel provvedimento reca alle facoltà dominicali del ricorrente”), sicché il contrasto sembrerebbe attraversare, per così dire, internamente le diverse sezioni.

Un contrasto probabilmente meno acuto, e quindi meno problematico, di quanto si potrebbe a prima vista ritenere, nella misura in cui, da un lato, in molti casi l’adesione al primo indirizzo fa velo della (riconosciuta o riconoscibile) presenza, nei fatti, anche del pregiudizio (come si ricava, ad esempio, dalla lettura della sentenza sopra ricordata 2056/2021); e, dall’altro, anche i precedenti più qualificanti ascrivibili al secondo indirizzo “scontano” situazioni nelle quali a mancare potrebbe essere già la stessa legittimazione (è il caso della richiamata sentenza 962/2020 in cui i ricorrenti non erano proprietari di edifici immediatamente contigui all’area oggetto dell’intervento). Quanto ai richiami alle pronunce della Suprema Corte bisogna considerare come abbiano ad oggetto giudizi di impugnazione nei confronti delle sentenze in unico grado del Tribunale superiore delle acque pubbliche e, dunque per definizione, vertano su cause che non sono di edilizia in senso stretto e in cui i temi della protezione ambientale ricevono preminente attenzione.

Si vuole quindi sottolineare come nella realtà dei fatti e nella dinamica dei giudizi la riflessione sulla legittimazione proceda non disgiunta da quella sull’interesse, e siano entrambe fortemente condizionate dalla situazione concreta allegata dalle parti e ricavabile dagli atti di causa.

4. Questa prevalenza (questa “ipoteca”) delle situazioni di fatto sugli schemi concettuali può forse spiegare quel “singolare regime di liquidità” che, a giudizio di una dottrina più recente, caratterizzerebbe la materia delle condizioni dell’azione nel processo amministrativo. Una materia che ha registrato negli ultimi anni il fiorire di nuovi studi dottrinali, soprattutto in tema di legittimazione a ricorrere.

Di questa categoria gli studiosi sono tornati ad indagare le differenze con il suo omologo nel processo civile, interrogandosi se sia ancora giustificato da parte della giurisprudenza amministrativa impostare il problema nei termini tradizionali di una effettiva titolarità di tale posizione anziché di semplice affermazione della stessa, come avviene nel giudizio civile. Sono state poi evidenziate le tendenze in atto nella legislazione degli ultimi dieci anni a costruire legittimazioni speciali, in capo a talune Amministrazioni indipendenti (quali AGCM, ART e ANAC), a presidio di determinati beni pubblici (in particolare la tutela della concorrenza), tendenze che si legano e seguono i casi, divenuti più frequenti nello Stato policentrico delle autonomie, in cui a proporre ricorso davanti al giudice amministrativo siano soggetti pubblici (i comuni in particolare) nella loro veste di enti esponenziali che si contrappongono ad altri livelli di governo. Su un piano diverso, e si direbbe anzi opposto, la legittimazione a ricorrere è da altri messa in relazione con il principio di sussidiarietà in senso orizzontale di cui all’art. 118, comma 4, Cost., trovandovi il fondamento per nuovi “diritti civici” sui quali costruire una cittadinanza attiva che nella tutela dinanzi al giudice amministrativo troverebbe una delle sue possibili forme di espressione e manifestazione. Nella stessa direzione la legittimazione al ricorso “rivisitata” è collegata alla teoria dei cd. beni comuni e diventerebbe uno strumento per controllare, anche in forme giurisdizionali, i governanti e i poteri pubblici, come in parte sembrerebbe confermare la recente disciplina sull’accesso civico di cui al d.lgs. 33/2013 dove all’art. 5, comma 2 riappare, a distanza di molti decenni, la parola “chiunque”. Ancora, sempre nel quadro della tutela degli interessi meta-individuali, si invoca una sorta di “liberazione” della vicinitas dal suo perimetro originario, sino a ritenerla esistente anche quando la relazione di prossimità tra il soggetto ed il bene protetto non sia fisica ma assiologica.

Molte di queste riflessioni hanno riguardo naturalmente alla legittimazione delle associazioni e dei gruppi, oltre che a quella molecolare dei singoli, e al ruolo “suppletivo” che associazioni portatrici di interessi super-individuali, in questo agevolate anche dalle norme di derivazione europea, sono venute svolgendo, prima nella giurisprudenza e in seguito nella legislazione nazionali (nei termini, di complementarietà e non di alternatività, già posti in luce da questa Plenaria nella recente sentenza n. 6/2020).

L’insieme di queste tendenze per così dire espansive, sul terreno della legittimazione al ricorso, denunciano la (o muovono dalla denuncia della) “crisi” dei controlli amministrativi e i limiti sempre maggiori, di tempo e di spazio, che incontra l’autotutela amministrativa, nella convinzione che molto spesso, complice anche l’oblio dei ricorsi amministrativi e l’assenza di validi rimedi alternativi, la sola via per rimediare agli errori, anche gravi, delle amministrazioni pubbliche sia quella giurisdizionale.

Si potrebbe allora osservare che non a caso, dove l’amministrazione pubblica è considerata più efficace ed efficiente, come ad esempio in Germania, si registra da sempre un approccio assai più cauto al tema della legittimazione ad agire nel processo. Se non fosse che nell’esperienza francese, del pari contrassegnata da un’amministrazione pubblica tradizionalmente di buona qualità, la legittimazione ad agire è stata invece riconosciuta con maggiore larghezza, per quanto nel quadro di una concezione in origine fortemente oggettiva del sindacato giurisdizionale e che progressivamente è poi venuta modificandosi, come dimostra, a proposito dell’interesse ad impugnare un permesso di costruire, la pronuncia del Conseil d’État, 17 marzo 2017, n. 396362.

L’analisi comparata dei principali sistemi nazionali di giustizia amministrativa registra piuttosto da qualche tempo, sotto l’influenza del diritto europeo, una convergenza su talune linee di fondo; si possono fare gli esempi dell’estensione della legittimazione ad agire in materia ambientale, realizzatasi un po’ ovunque, come anche del riconoscimento, nel contenzioso sui contratti pubblici e sotto l’influenza della Corte di giustizia UE, di interessi meritevoli di tutela diversi ed ulteriori rispetto a quello, cd. finale, più direttamente preordinato all’aggiudicazione della procedura.

5. Sempre nella riflessione dottrinale sulle condizioni dell’azione l’autonomia della nozione dell’interesse al ricorso, rispetto a quella della legittimazione, è un dato oramai acquisito, nonostante i dubbi di carattere teorico sollevati in passato (quando l’interesse ad agire era stato definito persino come “la quinta ruota del carro” o considerato, nel processo amministrativo, “ridondante”). Il suo fondamento è rinvenuto, come noto, nell’art. 100 c.p.c., applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a., ed è caratterizzato dalla “prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato” (v. Cons. St., Ad. plen. n. 4/2018, al punto 16.8).

Su tale nozione riposa, anche (se non soprattutto), la concezione soggettiva della tutela propria anche del processo amministrativo (sulla quale v. soprattutto Cons. St. Ad. plen. n. 4/2011 e più di recente Corte cost., n. 271/2019), e ad esso è attribuita una funzione di filtro processuale, sino a farne (ma il tema è tra i più sensibili) uno strumento di selezione degli interessi che chiedono tutela secondo la loro “meritevolezza” (per uno spunto, in questo senso, v. Cons. St. Ad. plen. 9/2014, al punto 8.3.4), in una logica non lontana da quella che fonda il divieto degli atti emulativi nel codice civile (art. 833).

Il codice del processo amministrativo fa più volte riferimento, direttamente o indirettamente, all’interesse a ricorrere: all’art. 35, primo comma, lett. b) e c), all’art. 34, comma 3, all’art. 13, comma 4-bis e, in modo più sfumato, all’art. 31, primo comma, sembrando confermare, con l’accentuazione della dimensione sostanziale dell’interesse legittimo e l’arricchimento delle tecniche di tutela, la necessità di una verifica delle condizioni dell’azione (più) rigorosa. Verifica tuttavia da condurre pur sempre sulla base degli elementi desumibili dal ricorso, e al lume delle eventuali eccezioni di controparte o dei rilievi ex officio, prescindendo dall’accertamento effettivo della (sussistenza della situazione giuridica e della) lesione che il ricorrente afferma di aver subito. Nel senso che, come è stato osservato, va verificato che “la situazione giuridica soggettiva affermata possa aver subito una lesione” ma non anche che “abbia subito” una lesione, poiché questo secondo accertamento attiene al merito della lite.

6. Con specifico riferimento alla vicinitas, in ambito edilizio-urbanistico, dove la “qualificazione” dell’interesse del terzo può farsi discendere in ultimo dall’art. 872 c.c., dopo l’abrogazione dell’art. 31 della legge urbanistica ad opera dell’art. 136, comma 1, lett. a) del d.p.r. 380/2001, il discorso va ora ricondotto entro gli schemi generali ricavabili dal c.p.a..

Il ragionamento intorno all’interesse al ricorso, inteso come uno stato di fatto, si lega quindi necessariamente all’utilità ricavabile dalla tutela di annullamento e dall’effetto ripristinatorio; utilità che a sua volta è in funzione e specchio del pregiudizio sofferto. Tale pregiudizio, riprendendo quanto in precedenza accennato al punto 2, a fronte di un intervento edilizio contra legem è rinvenuto in giurisprudenza, non senza una serie di varianti, nel possibile deprezzamento dell’immobile, confinante o comunque contiguo, ovvero nella compromissione dei beni della salute e dell’ambiente in danno di coloro che sono in durevole rapporto con la zona interessata. Si può discutere se tali beni siano il risultato della scomposizione di un unico interesse per così dire riassuntivo, quello alla qualità dell’insediamento abitativo (espressione presente già nella ricordata sentenza 523/1970), o se debbano essere considerati per forza atomisticamente, sull’assunto che non sarebbe dato un interesse inerente all’insediamento abitativo come tale.

Il riferimento al godimento dell’immobile in uno con il richiamo a salute e ambiente è peraltro un piano di indagine già sufficientemente ampio ed è su di esso che la giurisprudenza ha fatto leva per ravvisare il pregiudizio sofferto dal terzo non solo ad esempio nella diminuzione di aria, luce, visuale o panorama, ma anche nelle menomazioni di valori urbanistici e nelle degradazioni dell’ambiente in conseguenza dell’aumentato carico urbanistico in termini di riduzione dei servizi pubblici, sovraffollamento, aumento del traffico (v., ancora da ultimo, Cons. St., IV, n. 6130/2021).

Un’indagine naturalmente strettamente legata – va detto una volta di più – al tipo di provvedimento contestato e all’entità e alla destinazione dell’immobile edificando o edificato, come dimostra il peculiare caso dal quale ha tratto origine l’odierna remissione.

E’ questo un caso nel quale la vicinitas è in termini di stretto collegamento tra la (proprietà di) parte ricorrente e l’area oggetto dell’intervento edilizio, trattandosi di immobili direttamente e immediatamente confinanti, sebbene la violazione, ossia il mancato rispetto delle distanze, come ricordato in premessa, si abbia non nei confronti dell’edificio di parte ricorrente ma di quello di chi a sua volta confina dall’altro lato con quello confinante. Non di meno si deve anche considerare come la costruzione del signor O si è andata incastonando tra quella di parte ricorrente e quella dei signori G e C, dove in precedenza non c’era nulla, inserendosi per così dire “tra di loro”, diminuendone aria e luce, visuale e panorama.

Se poi dal pregiudizio passiamo all’utilità, si deve considerare ancora come l’accoglimento del ricorso dei signori B condurrebbe all’annullamento, almeno in parte, della concessione edilizia del 2011, il che produrrebbe oltre all’effetto giuridico legato al venir meno retroattivamente del titolo, conseguenze conformative al momento non prevedibili poiché legate all’applicazione, a valle dell’annullamento giurisdizionale, dell’art. 38 del t.u. 380/2021 che come noto contempla diversi scenari possibili quali la rimozione dei vizi amministrativi, la riduzione in pristino, l’applicazione di una sanzione pecuniaria alternativa (ma alle condizioni ribadite da ultimo da Cons. St., Ad. plen. n. 17/2020); e dove quanto meno la riduzione in pristino, anche solo parziale, sarebbe misura certamente utile e vantaggiosa nella prospettiva demolitoria-ripristinatoria di parte ricorrente.

7. Tornando a ragionare sul piano generale, l’interesse ad agire dovrebbe ad esempio escludersi nei casi in cui il titolo edilizio impugnato fosse affetto da vizi solamente formali o procedurali, sicuramente emendabili, quand’anche ne fosse possibile l’annullamento, quindi senza che a tale annullamento possa seguire l’applicazione di una qualunque sanzione; o, ancora più in radice, laddove al rilascio illegittimo del titolo edilizio non fosse poi seguita alcuna attività e nel frattempo fosse maturato il termine di decadenza del permesso.

Ulteriori esempi sono prospettabili, magari più legati al tipo di violazione denunciato e alla sua concreta incidenza, in una materia nella quale l’estrema varietà dei casi rende pressoché impossibile fornirne una classificazione o anche solo una ricognizione appena soddisfacente. Con riferimento all’impugnazione di titoli edilizi correlati ad autorizzazioni commerciali, assume rilevanza anche la nozione di bacino d’utenza, che deve essere ricostruita tenendo conto della natura e delle dimensioni dell’opera.

8. Tirando le fila di tutto questo ragionamento, ricostruite le linee generali della materia, questa Adunanza ritiene che al primo dei quesiti (di cui alla lettera a) debba rispondersi nel senso che, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra legittimazione e interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario in via di principio che ricorrano entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di differenziazione, valga da solo ed in automatico a soddisfare anche l’interesse al ricorso.

Dopodiché, ai quesiti di cui alle lettere b) e c), si deve rispondere nel senso che lo specifico pregiudizio derivante dall’intervento edilizio che si assume illegittimo, e che è necessario sussista, può comunque ricavarsi, in termini di prospettazione, dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso, suscettibili di essere precisate e comprovate laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o dai rilievi del giudicante, essendo questione rilevabile d’ufficio nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a. e quindi nel contraddittorio tra le parti.

Venendo poi al (sotto)tema della violazione delle distanze, posto con il quesito di cui alla lettera d), si ritiene che, traendo anche spunto dalla vicenda che ha originato la rimessione, non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione possa essere rilevante, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo.

9. Sulla base di tutto quanto finora considerato possono quindi essere formulati i principi di diritto sulle questioni deferite ai sensi dell’art. 99, comma 1, cod. proc. amm. all’Adunanza plenaria dal Consiglio di giustizia, al quale la causa va restituita ai sensi del comma 4 della medesima disposizione:

a) Nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato;

b) L’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo può comunque ricavarsi dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso;

c) L’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d’ufficio dal giudicante, nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a.;

d) Nelle cause in cui si lamenti l’illegittimità del titolo autorizzatorio edilizio per contrasto con le norme sulle distanze tra le costruzioni imposte da leggi, regolamenti o strumenti urbanistici, non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante con quello del ricorrente, ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione può essere rilevante ai fini dell’accertamento dell’interesse al ricorso, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), non definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto, afferma i principi di diritto di cui in motivazione e restituisce per il resto al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 novembre 2021 con l’intervento dei magistrati:

Filippo Patroni Griffi, Presidente

Franco Frattini, Presidente

Luigi Maruotti, Presidente

Carmine Volpe, Presidente

Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente

Luciano Barra Caracciolo, Presidente

Rosanna De Nictolis, Presidente

Marco Lipari, Presidente

Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere

Hadrian Simonetti, Consigliere, Estensore

Andrea Pannone, Consigliere

Oberdan Forlenza, Consigliere

Giulio Veltri, Consigliere

Fabio Franconiero, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

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