Processo – Processo amministrativo – Norma regolamentare – Annullamento – Disapplicazione – Giudice amministrativo.

Secondo l’orientamento giurisprudenziale ormai prevalente, una norma regolamentare può essere annullata, se impugnata, o disapplicata, se non impugnata, dal giudice amministrativo, vale a dire che il potere di disapplicazione al giudice amministrativo è riconosciuto sia in sede di giurisdizione esclusiva, ove sia chiesta la tutela di un diritto soggettivo, sia in sede di giurisdizione generale di legittimità, ove è chiesta la tutela di un interesse legittimo. Più precisamente, l’azione di annullamento può essere esperita nel caso in cui il regolamento abbia un effetto immediatamente lesivo (c.d. volizione azione) o quando l’effetto lesivo si manifesta con l’atto applicativo (c.d. volizione preliminare) e il destinatario dell’atto provvede alla doppia impugnazione, dell’atto presupposto e dell’atto applicativo; il giudice amministrativo, nondimeno, può disapplicare la norma regolamentare non impugnata qualora accerti che, per provvedere sulla domanda, la stessa debba cedere, per ragioni di gerarchia o di competenza, rispetto ad altra norma. Il potere di disapplicazione della norma regolamentare in sede di giurisdizione generale di legittimità, pertanto, costituisce uno strumento di chiusura del sistema, laddove l’interessato non abbia proceduto alla c.d. doppia impugnativa, al fine di evitare che il rapporto pubblicistico controverso sia e resti disciplinato da una norma regolamentare illegittima perché confliggente con una norma di rango superiore, di carattere nazionale o, a maggior ragione, di carattere sovranazionale. Va da sé che, in relazione ai tradizionali vizi di legittimità dell’atto amministrativo, la disapplicazione può concernere norme regolamentari viziate da incompetenza o da violazione di legge, mentre eventuali profili di eccesso di potere, involgendo il diverso ambito del sindacato sull’esercizio dell’attività amministrativa discrezionale previsto da una norma sovraordinata attributiva del relativo potere pubblico, possono essere dedotti solo attraverso la specifica impugnativa del regolamento.

Pres. (f.f.) Ponte – Est. Caponigro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8018 del 2025, proposto da
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Tim S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marco Martinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Assotelecomunicazioni – ASSTEL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Piero Fattori e Antonio Lirosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Adusbef Aps, Federconsumatori Aps, Adiconsum Aps, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 8030 del 2025, proposto da
Tim S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marco Martinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Assotelecomunicazioni – ASSTEL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Piero Fattori e Antonio Lirosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Adiconsum Associazione Difesa Consumatori Aps, Adusbef Aps (Associazione per la Difesa degli Utenti dei Servizi Bancari e Finanziari), Federconsumatori – Aps (Federazione Nazionale di Consumatori e Utenti), non costituiti in giudizio;

per la riforma

quanto ad entrambi i ricorsi n. 8018 del 2025 e n. 8030 del 2025:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Quarta, n. 12219 del 20 giugno 2025.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto l’appello incidentale proposto da Tim s.p.a. nel ricorso R.G. n. 8018 del 2025;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Tim S.p.A. nel ricorso R.G. n. 8018 del 2025 e dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni nel ricorso R.G. n. 8030 del 2025;

Visti gli interventi, ad opponendum nel ricorso R.G. n. 8018 del 2025 e ad adiuvandum nel ricorso R.G. n. 8030 del 2025, di Assotelecomunicazioni – ASSTEL;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 17 settembre 2026, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti gli avvocati Marco Martinelli e Antonio Lirosi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, con la delibera n. 255/24/Cons, ha regolamentato la “Disciplina e qualità del servizio di assistenza clienti nel settore delle comunicazioni elettroniche e dei servizi media audiovisivi”.

La TIM s.p.a. ha proposto ricorso dinanzi al Tar per il Lazio per l’annullamento di molteplici disposizioni in essa contenute, contestando la scelta dell’Autorità di prevedere l’obbligo per gli operatori di dotarsi di un customer care con operatore persona fisica, raggiungibile attraverso una numerazione gratuita.

Il Tar per il Lazio, Sezione Quarta, con la sentenza n. 12219 del 20 giugno 2025, ha accolto il ricorso nei limiti indicati in parte motiva, e cioè ha annullato la previsione di cui all’art. 5, comma 7, dell’allegato A alla delibera, impositiva della gratuità del servizio, ed ha respinto il ricorso per il resto.

2. L’Autorità, con ricorso in appello R.G. n. 8018 del 2025, ha contestato la sentenza nella parte in cui il ricorso di primo grado è stato accolto.

A tal fine ha articolato le seguenti doglianze:

Violazione e falsa applicazione dell’art. 64 del Codice del consumo d.lgs. n. 206 del 2005. Manifesta illogicità e irragionevolezza della sentenza nella parte in cui non consente di introdurre una norma di favor per il consumatore tenuto a contattare l’operatore telefonico in merito al contratto concluso.

L’art. 64 del Codice del consumo si limiterebbe a disporre che il consumatore, per contattare un professionista in relazione a un contratto, non debba pagare più della tariffa di base, ma tale disposizione non escluderebbe che il servizio possa essere offerto gratuitamente, come nel caso del customer care degli operatori di comunicazione elettronica.

La norma introdurrebbe un favor per il consumatore in coerenza con la previsione del Piano Nazionale di Numerazione, adottato con la delibera n. 8/15/CIR, che include numerazioni gratuite come quelle per i servizi di assistenza clienti.

A ciò soccorrerebbe, infatti, l’art. 15 del PNN, a norma del quale i numeri di assistenza clienti devono essere gratuiti per il chiamante, indipendentemente dalla rete di appartenenza.

In definitiva, il quadro normativo vigente già garantirebbe la gratuità di tali chiamate in base agli obblighi di non onerosità previsti dall’art. 1, comma 1, lett. j, e dall’art. 15 del PNN.

Tim s.p.a. ha contestato la fondatezza dei motivi dedotti, concludendo per il rigetto dell’appello proposto dall’Autorità.

L’operatore telefonico, tra l’altro, ha evidenziato che:

– con la Delibera n. 79/09/CSP del 14/5/09, in un contesto ove il telefono era l’unica forma di comunicazione tra utente e operatore, l’AGCOM ha adottato la “Direttiva in materia di qualità dei servizi telefonici di contatto (call center) nel settore delle comunicazioni elettroniche” (“Delibera 79”), disciplinando, per quanto qui interessa, il servizio di call center con operatore umano “senza oneri per il chiamante” (v. artt. 1, lett. n), e 6);

– con la Delibera 375 l’AGCOM, “anche alla luce dei cambiamenti nel mercato” e della relativa emersione di una molteplicità di canali di comunicazione diversi dal tradizionale servizio telefonico, ha indetto una consultazione pubblica per la “revisione della disciplina dei servizi di contatto tramite operatore” (c.d. canali human) di cui alla Delibera 79, sottoponendo agli stakeholders “una serie di quesiti finalizzati ad aggiornare la disciplina vigente in materia di assistenza ai clienti risalente al 2009”.

Tim ha evidenziato che l’appello dell’Autorità volto a mettere in discussione l’accoglimento del terzo motivo del ricorso di primo grado fa sorgere l’interesse, in via cautelativa, a proporre appello incidentale in relazione alla statuizione di cui al § 13, pag. 11, della sentenza nonché a riproporre censure dedotte con lo stesso terzo motivo di ricorso non esaminate o assorbite dal Tar.

L’appello incidentale è articolato nei seguenti motivi:

Sul III Motivo: error in iudicando in parte qua in relazione al § 13, p. 11, della Sentenza per violazione degli artt. 21 della Direttiva 2011/83/UE, 64 del Codice del Consumo, 56 TFUE, 11, 23, 41 e 117 Cost.; dei principi di legalità, ragionevolezza e proporzionalità.

La sentenza ha espunto l’obbligo generalizzato, in capo agli operatori, di utilizzare “numerazioni gratuite” per il servizio di call center, prescindendo dall’esame delle disposizioni del PNN, ritenute inapplicabili nella specie.

Ad ogni buon conto, nella denegata ipotesi in cui si ritenesse che le censurate disposizioni del PNN possano comunque trovare applicazione nella specie (quod non, stante l’ormai incontestato accertamento di segno opposto del TAR), Tim ha impugnato il § 13 della sentenza nella parte in cui è stata ritenuta tardiva la “domanda di annullamento delle disposizioni” del PNN.

Invero, l’AGCOM, nell’imporre illegittimamente agli operatori, con la previsione di cui all’art. 5, c. 7, della Nuova Direttiva, di utilizzare “numerazioni gratuite e per le quali non è previsto alcun tipo di addebito al chiamante a qualsiasi rete esso appartenga”, sembra aver inteso, all’esito della rinnovata valutazione dei costi di accesso nel diverso contesto fattuale multicanale, anche confermare gli artt. 1, c. 1, lett. j) e s), e 15 del PNN” (p. 16 dell’All. 1 alla Delibera 255), facendo così sorgere l’interesse di TIM a impugnare pure tali “previsioni” (sempre ove ritenute applicabili).

Di qui la tempestività dell’impugnazione.

Si tratterebbe, peraltro, di previsioni che, come confermato dallo stesso TAR, si pongono, al pari dell’art. 5, c. 7, della Nuova Direttiva, in diretto contrasto con l’art. 64 del Codice del Consumo, di recepimento dell’analogo testo dell’art. 21 della Direttiva 2011/83/UE che, come noto, costituisce una direttiva di massima armonizzazione.

Sempre nella denegata ipotesi di applicabilità nella specie delle suddette “previsioni” del PNN, indipendentemente dalla loro tempestiva impugnazione o meno, le stesse andrebbero comunque doverosamente disapplicate in quanto configuranti un atto normativo regolamentare in contrasto con l’art. 21 della Direttiva 2011/83/UE di cui l’art. 64 del Codice del Consumo costituisce una mera trasposizione.

Tim s.p.a., ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., per mero tuziorismo, ha anche riproposto ulteriori argomentazioni, assorbite e non esaminate in primo grado, dedotte nel terzo motivo di ricorso.

Assotelecomunicazioni – ASSTEL è intervenuta ad opponendum dell’appello proposto dall’AGCom, sostenendo, con ampie ed approfondite deduzioni, le ragioni di Tim.

3. Tim, con ricorso R.G. n. 8030 del 2025, ha impugnato la sentenza del Tar per il Lazio n. 12219 del 20 giugno 2025 nelle parti in cui l’ha vista soccombente, vale a dire nella parte in cui non sono stati accolti i primi due motivi di ricorso, nonché per la condanna dell’AGCom all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta da Tim in giudizio ex artt. 30 e 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

A tal fine, ha dedotto i seguenti motivi:

Sul I motivo: error in procedendo et in iudicando per violazione degli artt. 64, comma 2, c.p.a., 115 c.p.c., 56 TFUE, 41 e 117 Cost., 1 e 3 l. n. 241 del 1990, 2 l. n. 481 del 1995, 1 l. n. 249 del 1997, 98-quaterdecies, 98-quindecies. 98-sexiesdecies CCE, delle LG del Berec, della delibera n. 197/23/Cons recante il codice di condotta, dell’All. 2 alla delibera 255, dei principi di legalità, ragionevolezza e proporzionalità.

Non vi sarebbe una base normativa attributiva all’Autorità del potere di imporre un obbligo generalizzato agli operatori di garantire ai propri clienti, pur nell’attuale contesto multicanale, una specifica tipologia di assistenza, vale a dire quella tradizionale telefonica con addetto al call center, peraltro nel rispetto di stringenti previsioni, piuttosto che consentire loro, nell’ambito della rispettiva autonoma organizzazione, di strutturare il customer care più adeguato alle esigenze della propria clientela.

Con il combinato disposto delle disposizioni della nuova direttiva, l’Autorità, pur nel sopraggiunto contesto multicanale, avrebbe unilateralmente imposto agli operatori di assicurare ai clienti una specifica tipologia di assistenza, ossia quella telefonica con addetto al call center, nel rispetto di stringenti prescrizioni a pena di sanzione, sicché avrebbe varcato il confine esterno delle proprie attribuzioni, operando in carenza di potere.

La tesi del Tar avrebbe violato l’art. 41 Cost., in quanto la decisione su quali tipologie di contatto mettere a disposizione del cliente rientrerebbe nella libera organizzazione imprenditoriale di ciascun operatore.

Il Tar non si sarebbe neppure avveduto che, nell’attuale scenario in cui l’evoluzione tecnologica fa emergere sempre nuovi canali e nuove modalità di interazione tra utenti e operatori, l’Autorità avrebbe dovuto limitarsi a dettare, al fine di rispettare i principi del diritto UE e di non comprimente ingiustificatamente la libertà d’impresa, soltanto i principi generali dell’assistenza clienti senza costringere gli operatori all’utilizzo indiscriminato di una specifica tipologia di contatto.

Il giudice di primo grado avrebbe violato l’art. 64, comma 2, c.p.a. per non avere considerato ai fini del decidere un fatto pacifico tra le parti, e cioè che il contatto telefonico sarebbe ormai minoritario rispetto a quello digitale, ritenendo invece erroneamente che il primo rimarrebbe il “principale canale utilizzato dagli utenti”:

Sul II motivo: error in procedendo et iudicando per omessa pronuncia; violazione degli artt.56 TFUE, 41 e 117 Cost., 1 e 3 l. n. 241 del 1990, 2 l. n. 481 del 1995, 1 l. n. 249 del 1997, 98-quaterdecies, 98-quindecies. 98-sexiesdecies CCE, delle LG del Berec, della delibera n. 197/23/Cons recante il codice di condotta, dell’All. 2 alla delibera 255, dei principi di legalità, ragionevolezza e proporzionalità.

L’obbligo generalizzato di call center in person si sarebbe risolto in una misura eccessivamente onerosa e sproporzionata per gli operatori atteso che i suoi costi non corrisponderebbero proporzionalmente ai benefici per gli utenti.

La sentenza avrebbe omesso di pronunciarsi sulla denunciata illegittimità di non avere adottato un intervento regolatorio meno restrittivo tramite linee guida, al pari di quanto avvenuto per i servizi digitali.

L’intervento regolatorio non sarebbe in linea con l’evoluzione tecnologica che fa emergere sempre nuovi canali e nuove modalità di interazione tra operatori e utenti e con la mutata customer experience, non demandando ai primi lo sviluppo della migliore offerta di assistenza differenziata in funzione delle preferenze dei secondi.

Il principio di libertà d’impresa precluderebbe l’imposizione del call center in person.

Né il Tar né l’Autorità avrebbero considerato che, a prescindere dalla gratuità o meno del servizio di call center e dall’innegabile tendenza degli utenti a preferire il contatto digitale, l’obbligo generalizzato di garantire l’assistenza telefonica di persona costringerebbe gli operatori ad allestire sempre e comunque un servizio di call center con dimensioni adeguate a coprire tutta la potenziale domanda, addossandosi i relativi costi strutturali e operativi, anche se la propria clientela sia avulsa dal contatto telefonico.

Le ipotesi di richiesta assistenza e di reclamo non avrebbero contorni ben precisi e circoscritti nella direttiva, finendo per rientrare nel novero delle “qualsiasi questioni” per cui, all’art. 5, comma 1, si è attribuito al cliente il diritto di chiamare il call center.

L’obbligo del call center in person sarebbe stato in tal modo illegittimamente previsto per qualsiasi tipo di chiamate.

L’AGCom, in uno scenario così dinamico, segnato dal crescente ricorso a canali di contatto innovativi, nel vincolare gli operatori a garantire il call center in person, non avrebbe fissato un termine minimo per rivedere, dopo un periodo di monitoraggio e interlocuzioni con il mercato, la regolamentazione indebitamente imposta.

L’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ha contestato in radice la fondatezza delle censure dedotte, concludendo per il rigetto dell’appello proposto da Tim.

L’Assotelecomunicazioni – ASSTEL, con approfondita, analitica e dettagliata memoria, è intervenuta ad adiuvandum delle ragioni esposte da Tim.

4. Le parti hanno depositato altre memorie a sostegno delle rispettive ragioni.

5. All’udienza pubblica del 17 settembre 2026, le cause sono state trattenute per la decisione.

DIRITTO

1. Gli appelli, in quanto proposti avverso la stessa sentenza, devono essere riuniti ai sensi dell’art. 96 c.p.a.

2. L’appello proposto dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni è infondato e va respinto.

2.1. Il giudice di primo grado con motivazione sintetica, ma indenne dai vizi prospettati, ha statuito che:

“La censura risulta fondata, nei limiti esposti di seguito.

L’ultimo inciso della disposizione legislativa appena riportata, infatti, riconosce espressamente il diritto degli operatori di comunicazione elettronica di vedersi riconosciuta una tariffa per l’assistenza telefonica con operatore.

Conseguentemente la norma in questione, limitatamente al suo ambito di applicazione, preclude all’Autorità di introdurre una previsione – come quella in esame – che faccia ricadere obbligatoriamente i costi di accesso al servizio di assistenza telefonica a carico degli operatori di comunicazione elettronica.

Come prospettato dalla parte ricorrente, deve ritenersi che la scelta di prevedere una numerazione gratuita o a pagamento, in tale ambito, costituisca una libera scelta imprenditoriale demandata all’operatore economico (fermo restando il rispetto del limite massimo addebitabile costituito “tariffa di base”)”.

2.2. L’Autorità, in primo luogo, ha dedotto che l’art. 64 del codice del consumo si limiterebbe a prevedere che il consumatore che contatta il professionista non debba pagare più della tariffa di base, ma non escluderebbe che il servizio possa essere offerto gratuitamente.

In altri termini, l’AGCom ha sostenuto che l’art. 64 del codice del consumo pone un tetto massimo ma non un tetto minimo al servizio offerto dall’operatore, per cui lo stesso potrebbe anche essere effettuato a titolo gratuito.

La prospettazione, nel senso inteso dall’appellante, vale a dire che la gratuità possa essere disposta dall’Autorità, non è condivisibile, in quanto la gratuità del servizio, pur possibile, deve essere eventualmente applicata dall’operatore telefonico nell’ambito di una propria strategia aziendale, ma non può essere imposta iure imperii.

L’art. 64 del d.lgs. n. 206 del 2005, infatti, nel prevedere la tariffa di base come tariffa massima applicabile quando il consumatore contatta il professionista, specifica il diritto dei fornitori dei servizi di comunicazione elettronica di applicare una tariffa per dette telefonate.

Pertanto, dal dato normativo non emerge alcuna facoltà per l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni di imporre la gratuità del servizio, laddove è il fornitore del servizio che ha la possibilità di offrire il servizio gratuitamente, in alternativa all’applicazione di una tariffa che non sia superiore alla tariffa base.

2.3. Né la legittimità della previsione contenuta nell’art. 5, comma 7, dell’allegato A alla delibera 225/24/Cons può discendere dall’art. 15 del Piano di numerazione nel settore delle telecomunicazioni e disciplina attuativa (Allegato A alla delibera n. 81/15/CIR), secondo cui “il numero di assistenza clienti (customer care) consente ai clienti di un fornitore di servizi di comunicazione o di risorsa correlata di accedere, senza oneri per il chiamante, allo sportello di assistenza del fornitore medesimo adeguato alle esigenze dei clienti secondo le disposizioni della normativa applicabile …”-

Sul punto – a prescindere sia dalle questioni concernenti la tardività dell’impugnazione dell’art. 15 del PNN, sia dalla pur corretta considerazione di Tim che le disposizioni del PNN non potrebbero trovare più ingresso per l’incontestato accertamento di segno opposto del Tar – il Collegio rileva che tale disposizione deve comunque essere disapplicata per quanto concerne il caso concreto.

Secondo un tradizionale e più risalente indirizzo, il potere di disapplicazione del giudice amministrativo sarebbe escluso, tranne che nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva in cui vengono in rilievo diritti soggettivi, in quanto non esiste alcuna norma che preveda siffatto potere e considerato che la disapplicazione è uno strumento cui può far ricorso il solo giudice ordinario.

La norma di cui all’art. 5 L.A.C. (legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E), secondo cui le autorità giudiziarie applicheranno i regolamenti generali e locali in quanto siano conformi a legge, quindi, non potrebbe essere applicata in via analogica in sede di giurisdizione amministrativa generale di legittimità.

Tale tesi consentirebbe di non eludere gli ordinari termini di decadenza nell’impugnazione dei provvedimenti amministrativi e sarebbe più coerente con il principio dispositivo e della domanda di cui all’art. 112 c.p.c., vale a dire con il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Pertanto, ai sensi di questo indirizzo, così come il giudice ordinario ha il potere di disapplicazione, ma non ha il potere di annullamento degli atti, il giudice amministrativo ha il potere di annullare gli atti, ma non anche quello di disapplicare gli stessi.

La conseguenza della tesi è che dovrebbe essere respinto (o, eventualmente, dichiarato inammissibile per carenza di interesse) il ricorso con cui la parte lesa ha impugnato il solo atto applicativo e non l’atto normativo regolamentare presupposto.

Diversamente, un più recente indirizzo ermeneutico, oggi preminente anche in giurisprudenza, al fine di ampliare il controllo di legittimità sugli atti normativi, nel contrasto tra due norme di rango diverso, legislativo e regolamentare, ritiene che dovrebbe darsi prevalenza a quella di livello superiore, in ragione del principio iura novit curia e del principio di gerarchia delle fonti.

La giurisprudenza ha basato il potere di disapplicazione sulla natura sostanzialmente normativa del regolamento e sull’esigenza, in caso di contrasto tra norme di rango diverso, di assicurare il rispetto della gerarchia delle fonti, accordando prevalenza alla fonte di rango superiore (cfr. Cgars, Sezione Giurisdizionale, 19 aprile 2022, n. 495; Cons. Stato, VI, 2 marzo 2009, n. 1169).

Il principio iura novit curia, infatti, attribuisce al giudice il compito di interpretare e di conoscere ogni disposizione normativa e di procedere eventualmente alla disapplicazione della norma ritenuta illegittima.

Insomma, la giurisprudenza ha ormai precisato che, quando la norma regolamentare non sia immediatamente e di per sé lesiva di un interesse legittimo, è sufficiente impugnare il provvedimento applicativo, anche senza accompagnarvi l’impugnazione dell’atto normativo presupposto (cfr. ex multis Cons. Stato, V, 24 marzo 2014, n. 1430; Cons. Stato, IV, 5 marzo 2013, n. 1345, nonché Cons. Stato, II, 22 marzo 2021, n. 2465, che, sul potere di disapplicazione degli atti presupposti di natura normativa, richiama giurisprudenza precedente).

In definitiva, secondo l’orientamento giurisprudenziale ormai prevalente, una norma regolamentare può essere annullata, se impugnata, o disapplicata, se non impugnata, dal giudice amministrativo, vale a dire che il potere di disapplicazione al giudice amministrativo è riconosciuto sia in sede di giurisdizione esclusiva, ove sia chiesta la tutela di un diritto soggettivo, sia in sede di giurisdizione generale di legittimità, ove è chiesta la tutela di un interesse legittimo.

Più precisamente, l’azione di annullamento può essere esperita nel caso in cui il regolamento abbia un effetto immediatamente lesivo (c.d. volizione azione) o quando l’effetto lesivo si manifesta con l’atto applicativo (c.d. volizione preliminare) e il destinatario dell’atto provvede alla doppia impugnazione, dell’atto presupposto e dell’atto applicativo; il giudice amministrativo, nondimeno, può disapplicare la norma regolamentare non impugnata qualora accerti che, per provvedere sulla domanda, la stessa debba cedere, per ragioni di gerarchia o di competenza, rispetto ad altra norma.

Il potere di disapplicazione della norma regolamentare in sede di giurisdizione generale di legittimità, pertanto, costituisce uno strumento di chiusura del sistema, laddove l’interessato non abbia proceduto alla c.d. doppia impugnativa, al fine di evitare che il rapporto pubblicistico controverso sia e resti disciplinato da una norma regolamentare illegittima perché confliggente con una norma di rango superiore, di carattere nazionale o, a maggior ragione, di carattere sovranazionale.

Va da sé che, in relazione ai tradizionali vizi di legittimità dell’atto amministrativo, la disapplicazione può concernere norme regolamentari viziate da incompetenza o da violazione di legge, mentre eventuali profili di eccesso di potere, involgendo il diverso ambito del sindacato sull’esercizio dell’attività amministrativa discrezionale previsto da una norma sovraordinata attributiva del relativo potere pubblico, possono essere dedotti solo attraverso la specifica impugnativa del regolamento.

Il Collegio ritiene di aderire, per le ragioni prima esposte, volte ad assicurare l’effettività del principio di gerarchia delle fonti normative, alla tesi che attribuisce al giudice amministrativo, in aggiunta al potere di annullamento, anche il potere di disapplicazione ex art. 5 LAC, per cui, quando ad essere impugnato è il solo atto applicativo di un atto regolamentare presupposto non espressamente impugnato, egli è tenuto a disapplicare la fonte regolamentare ove ne accerti il contrasto con una norma di rango superiore, fattispecie che viene in essere anche nei casi in cui una normativa nazionale sia in contrasto con il diritto eurounitario, in cui quest’ultimo prevale in base al principio della primazia.

Nella fattispecie in esame, la previsione di cui all’art. 15 del PNN è evidentemente contrastante sia con l’art. 64 del d.lgs. n. 206 del 2005, sia con l’art. 11 della direttiva 2011/83/UE del Parlamento e del Consiglio del 25 ottobre 2011, al quale è ispirato l’art. 64 del codice del consumo, che, nel prevedere come, in caso di utilizzazione di linea telefonica dal consumatore in merito al contratto concluso, il consumatore non può essere tenuto a pagare più della tariffa di base, stabilisce, al secondo comma, che il primo comma “lascia impregiudicato il diritto degli operatori di servizi di telecomunicazioni di applicare una tariffa per dette telefonate”

3. L’infondatezza dell’appello R.G. n. 8018 del 2025 proposto dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, e la sua conseguente reiezione, determinano l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse dell’appello incidentale proposto dalla TIM nell’ambito dello stesso giudizio, in quanto dall’eventuale accoglimento dello stesso l’appellante incidentale non potrebbe più trarre alcuna utilità.

4. Parimenti infondato è l’appello proposto da Tim avverso la sentenza del Tar per il Lazio nella parte in cui, con la reiezione dei primi due motivi del ricorso di primo grado, l’operatore telefonico è rimasto soccombente.

4.1. La sentenza di primo grado, in proposito, ha così statuito:

“6. La ricorrente, quanto al primo profilo, sostiene che l’Autorità resistente sia priva del potere di imporre (rectius: di mantenere in vigore) l’obbligo per gli operatori di garantire ai clienti una specifica tipologia di assistenza, vale a dire quella telefonica con addetto al call center (c.d. call center in person).

La doglianza non è fondata.

Premesso che l’obbligo di fornire il servizio di assistenza telefonica con operatore umano già vigeva nel precedente quadro disciplinare (essendo stato originariamente introdotto con la delibera n. 79/09/CSP), la base giuridica che consente all’Autorità di adottare misure del tipo di quella contestata si rinviene nelle disposizioni, di seguito elencate, che le attribuiscono il potere di emanare direttive per definire i livelli minimi di qualità dei servizi, tra cui il servizio di assistenza clienti.

Vengono in rilievo:

– l’art. 2, comma 12, lett h), della l. n. 481/1995, secondo cui l’Autorità “emana le direttive concernenti la produzione e l’erogazione dei servizi da parte dei soggetti esercenti i servizi medesimi, definendo in particolare i livelli generali di qualità riferiti al complesso delle prestazioni e i livelli specifici di qualità riferiti alla singola prestazione da garantire all’utente”;

– l’art. 1, comma 6, lett. b), n. 2, della l. n. 249/1997, secondo cui l’Autorità “emana direttive concernenti i livelli generali di qualità dei servizi e per l’adozione, da parte di ciascun gestore, di una carta del servizio recante l’indicazione di standard minimi per ogni comparto di attività”;

– l’art. 98-sexdecies, comma 2, del codice delle comunicazioni elettroniche (rubricato “Qualità dei servizi relativi all’accesso a internet e dei servizi di comunicazione interpersonale accessibili al pubblico”), a mente del quale “L’Autorità precisa i parametri di qualità del servizio da misurare, tenendo nella massima considerazione le linee guida del BEREC”, le quali annoverano l’assistenza clienti tra i parametri di qualità da poter considerare ai fini della regolamentazione.

Ne deriva che non è ravvisabile la carenza di potere denunciata dalla parte ricorrente.

7. Né può ritenersi che l’introduzione della misura contestata “non riposa su alcun legittimo presupposto, fattuale ancor prima che giuridico” ove si consideri che:

– la ricorrente non riesce a superare l’argomentazione, posta dall’Autorità alla base del mantenimento dell’obbligo di call center in person, secondo cui “una certa percentuale della popolazione non ha ancora accesso a forme di assistenza digitali” (pag. 12 della delibera): la ricorrente si limita a prospettare genericamente la necessità di introdurre “forme specifiche di tutela per le fasce più deboli”, sul presupposto, rimasto del tutto indimostrato, che la percentuale di popolazione che non ha ancora accesso a forme di assistenza digitali sia costituita esclusivamente dal “le fasce più deboli” di utenza (categoria della quale non vengono, peraltro, definiti i contorni);

– le risultanze dell’analisi di impatto regolamentare (allegato 2 alla avversata delibera) sono state validamente richiamate dall’Autorità a sostegno delle misure in contestazione, in quanto tale analisi, pur indicando una crescita dei canali digitali (unitariamente considerati), ha dimostrato che il principale canale di assistenza per gli utenti rimane ancora oggi quello telefonico.

Specificamente, dalla “Analisi di impatto regolamentare dell’assistenza clienti per operatori TLC e OTT” (AIR) – relativa all’assistenza clienti, sia tramite contatto telefonico, sia tramite contatto digitale – è emerso:

– un trend di crescita dei canali digitali (unitariamente considerati: app, area clienti, pec, mail, sms, chat, ecc.), passati dal 45% al 55% del totale delle richieste di assistenza, e un trend di decrescita del contatto telefonico, passato dal 55% al 45% delle richieste di assistenza;

– la conferma che il principale canale utilizzato dagli utenti rimane quello telefonico, di cui si avvale il 45% degli utenti, mentre il restante 55% delle richieste di assistenza è suddiviso tra i diversi canali digitali (e principalmente tra l’utilizzo dell’app e l’utilizzo dell’area clienti).

Ne discende che deve escludersi che l’Autorità sia incorsa in un’erronea valutazione dei presupposti di fatto posti a giustificazione delle misure introdotte.

Conclusivamente deve ritenersi che l’Autorità abbia fornito negli atti gravati una valida indicazione dei presupposti di fatto e di diritto alla base delle misure introdotte, con conseguente infondatezza del primo motivo di ricorso.

8. Con un secondo ordine di censure la parte si duole del fatto che “l’obbligo del call center in person imposto … è comunque manifestamente illogico, irragionevole e sproporzionato” posto che:

– “l’obbligo indiscriminato, indifferenziato e onnicomprensivo del call center in person si risolve in una misura eccessivamente onerosa per gli operatori costringendoli sempre e comunque ad allestirlo, addossandosi i relativi costi strutturali e operativi”;

– “l’obbligo del call center in person [è] stato illegittimamente previsto per qualsiasi richiesta del cliente … si era, infatti, chiesto all’AGCOM di circoscrivere il coinvolgimento di un addetto soltanto per specifiche fattispecie di contatto (es. furto, smarrimento, disconoscimento, utenze che hanno servizi di sola voce)” e “ferma restando la tutela delle fasce più deboli come gli utenti del servizio universale e le categorie protette”.

9. Anche tali argomenti di doglianza non si prestano a favorevole considerazione.

In primo luogo va considerato che il progressivo declino del ricorso al canale telefonico registrato dall’AIR – unitamente alla considerazione contenuta nel ricorso secondo cui “l’uso dei contatti digitali aumenterà sempre di più” – dimostra che i costi strutturali e operativi del servizio di call center in person sono in continuo decremento e continueranno a decrescere in futuro.

Ne discende che l’obbligo di call center in person – diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente (che, peraltro, ha formulato la censura muovendo dall’assunto relativo alla generalizzata gratuità del servizio di call center, sul quale ci si soffermerà in seguito) – non può configurarsi come misura eccessivamente onerosa o sproporzionata a causa dei costi economici che gli operatori sarebbero costretti a sopportare.

10. In secondo luogo, la ricostruzione operata dalla ricorrente – che vorrebbe circoscrivere l’obbligo di call center in person solo a talune tipologie di clienti e solo a alcune tipologie di richieste di assistenza – non considera l’ostacolo rappresentato in proposito dall’Autorità all’esito della consultazione pubblica (allegato 1 alla delibera n. 255): “AGCOM non reputa praticabile fornire un elenco di dettaglio di fattispecie”.

Le stesse allegazioni contenute nel ricorso confermano l’impraticabilità di soluzioni che mirino a individuare un elenco definito di fattispecie in relazione alle quali andrebbe circoscritto il coinvolgimento di un operatore umano.

Invero, la ricorrente si è limitata a citare alcune fattispecie a mero titolo esemplificativo e in modo del tutto generico (“fasce più deboli come gli utenti del servizio universale e le categorie protette” … “es. furto, smarrimento, disconoscimento, utenze che hanno servizi di sola voce”), senza fornire una definita indicazione dei casi ai quali andrebbe circoscritto il coinvolgimento di un addetto umano.

I generici rilievi formulati dal ricorrente risultano, dunque, destituiti di fondamento”.

4.2. Le doglianze proposte in merito da Tim, con l’approfondito sostegno ad adiuvandum della Assotelecomunicazioni, sebbene estremamente accurate e molto ben sviluppate, non sono condivisibili.

4.2.1. In primo luogo, occorre considerare che il Tar ha correttamente individuato le norme attributive del potere, sulla cui base l’Autorità ha imposto agli operatori di garantire una specifica forma di assistenza, vale a dire l’assistenza telefonica con addetto al call center (cd. call center in person).

Infatti, laddove le norme richiamate in primo grado attribuiscono all’AGCom il potere di emanare direttive concernenti i livelli di qualità dei servizi, indubbiamente ricomprendono anche il potere di stabilire i livelli di assistenza alla clientela ritenuti più opportuni, tra cui quello in discorso.

In altri termini, la previsione della disciplina del servizio di assistenza telefonica, contenuta nell’art. 5 della direttiva, tra cui il c.d. call center in person, rientra nell’ambito della definizione dei livelli generali di qualità dei servizi per i quali l’Autorità ha il potere di emanare direttive.

4.2.2. Il potere esercitato in proposito dall’Amministrazione è di carattere discrezionale.

L’attività della pubblica amministrazione è ontologicamente attività “funzionalizzata” in quanto ha la sua ragion d’essere e si concreta necessariamente nel perseguire gli interessi di carattere generale, così come scelti dal legislatore nell’esercizio della sua funzione politica, attraverso la sua attività provvedimentale.

Il provvedimento amministrativo, pertanto, è il modo con cui l’organo di amministrazione attiva esercita il potere in astratto conferito dalla legge disciplinando in concreto i rapporti pubblicistici afferenti alla sfera di propria competenza.

Le modalità attraverso le quali l’amministrazione persegue i fini pubblicistici individuati dal legislatore possono essere vincolate, e ciò avviene quando il potere politico decide di compiere in prima persona l’attività di selezione, comparazione, valutazione e scelta tra l’interesse pubblico (o gli interessi pubblici) da perseguire e gli altri interessi pubblici o privati (ora configgenti ora collimanti) considerati nella norma attributiva del potere, per cui, in tal caso, all’amministrazione non resta che, verificati i presupposti previsti dalla norma, applicare il dettato legislativo.

Il legislatore, per il perseguimento della finalità pubblica in discorso, vale a dire l’assistenza che le compagnie telefoniche devono assicurare ai consumatori, ha attribuito all’Autorità amministrativa il potere discrezionale di emanare direttive concernenti i livelli generali di qualità dei servizi.

L’esercizio della discrezionalità amministrativa si traduce nel contemperamento degli interessi coinvolti rispetto al fine pubblico perseguito nell’attività procedimentale e nella conseguente adozione del provvedimento conclusivo.

In particolare, l’esercizio della discrezionalità richiede l’individuazione di un ragionevole punto di equilibrio tra gli interessi pubblici e privati coinvolti, al di sopra del quale potrebbe essere impresso all’interesse ed alla libertà imprenditoriale un sacrificio sproporzionato rispetto all’interesse pubblico da perseguire.

4.2.3. Il Collegio rileva che il potere esercitato dall’Autorità, nel caso di specie, è connotato da un ampio esercizio di discrezionalità amministrativa nella valutazione dei fatti idonei ad apprestare un livello di qualità di servizi soddisfacente per l’utenza che non concretizza, sulla base delle argomentazioni logico-giuridiche di cui infra, un vulnus sproporzionato alla libertà di impresa.

La discrezionalità amministrativa, al pari di quella tecnica, è censurabile in sede giurisdizionale solo quando il suo esercizio appaia ictu oculi viziato da manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento dei fatti o laddove sia carente di istruttoria e di motivazione.

L’Amministrazione, nell’effettuare le valutazioni di competenza, in linea di massima, applica concetti non esatti, ma opinabili, con la conseguenza, già evidenziata, che può ritenersi illegittima solo la valutazione che, con riguardo alla concreta situazione, si riveli manifestamente illogica, vale a dire che non sia nemmeno plausibile, e non già una valutazione che, pur opinabile nel merito, sia da considerare comunque ragionevole, ovvero la valutazione che sia basata su un travisamento dei fatti.

Il ricorso a criteri di opportunità, infatti, non offre sempre risposte univoche, ma costituisce un apprezzamento non privo di un certo grado di opinabilità e, in tali situazioni, il sindacato del giudice, essendo pur sempre un sindacato di legittimità e non di merito, è destinato ad arrestarsi sul limite oltre il quale la stessa opinabilità dell’apprezzamento operato dall’amministrazione impedisce d’individuare un parametro giuridico che consenta di definire quell’apprezzamento illegittimo (cfr., ex multis, Cass. Civ., SS.UU., 20 gennaio 2014, n. 1013).

Sugli atti in discorso, essendo gli stessi sindacabili dal giudice amministrativo per vizi di legittimità e non di merito, non è consentito al giudice amministrativo esercitare un controllo intrinseco in ordine alle valutazioni opinabili, in quanto ciò si tradurrebbe nell’esercizio da parte del suddetto giudice di un potere sostitutivo spinto fino a sovrapporre la propria valutazione a quella dell’amministrazione, fermo però restando che anche sulle valutazioni tecniche è esercitabile in sede giurisdizionale il controllo di ragionevolezza, logicità, coerenza ed attendibilità nonché il controllo volto ad accertare lo svolgimento di una compiuta istruttoria e l’adozione dell’atto in ragione di una puntuale ed esaustiva motivazione.

La differenza tra giurisdizione di legittimità e giurisdizione di merito, in sostanza, può individuarsi nel fatto che, nel giudizio di legittimità, il giudice agisce “in seconda battuta”, verificando, nei limiti delle censure dedotte, se le valutazioni effettuate dall’organo competente sono viziate, oltre che da eventuale difetto di istruttoria o di motivazione, da eccesso di potere per manifesta irragionevolezza o da travisamento dei fatti, vale a dire se le stesse, pur opinabili, esulano dal perimetro della plausibilità, mentre, nel giudizio di merito, il giudice agisce “in prima battuta”, sostituendosi all’Amministrazione ed effettuando direttamente e nuovamente le valutazioni a questa spettanti, con la possibilità, non contemplata dall’ordinamento se non per le eccezionali e limitatissime ipotesi di giurisdizione con cognizione estesa al merito di cui all’art. 134 c.p.a., di sostituire la propria valutazione alla valutazione dell’Amministrazione anche nell’ipotesi in cui quest’ultima, sebbene opinabile, sia plausibile.

In altri termini, nella giurisdizione di legittimità, la domanda a cui il giudice deve rispondere non è se sia d’accordo o meno con la valutazione effettuata dall’Amministrazione competente, atteso che in tal caso il suo sindacato trasmoderebbe nel merito amministrativo, ma se tale manifestazione di giudizio sia o meno illegittima nei sensi predetti, la qual cosa, invece, concreterebbe il vizio di eccesso di potere.

4.2.4. La valutazione compiuta dall’AGCom nella fattispecie non può dirsi né manifestamente illogica o basata su un travisamento dei fatti né, in ragione di quanto esaustivamente accertato in prime cure, sfornita di adeguata motivazione.

4.2.5. Le doglianze proposte dalla Tim non sono persuasive in quanto:

– la tipologia di assistenza imposta, il c.d. call center in person, nell’ambito della disciplina del servizio di assistenza telefonica di cui all’art. 5 della direttiva, pur nel sopraggiunto contesto multicanale, non ha ragionevolmente superato il punto di equilibrio sopra evidenziato circa l’eccessiva pressione imposta agli operatori, anche perché, a seguito della presente vicenda giudiziaria, è venuta meno la gratuità del servizio e, in ogni caso, il servizio era già effettuato in precedenza “senza oneri per il chiamante”;

– la previsione adottata dall’Autorità non incide in modo significativo sulla libertà di iniziativa economica privata di cui all’art. 41 Cost. sia perché non è stato dimostrato che il mantenimento del servizio, già esistente, possa riflettersi in un costo abnorme in relazione al bilancio dell’operatore, sia perché l’art. 41, comma 2, Cost. conforma la libertà di iniziativa economica privata all’utilità sociale, qual è la possibilità per gli utenti meno avvezzi all’uso delle modalità digitali, o che comunque preferiscono il contatto telefonico, di collegarsi con un operatore fisico;

– la libertà di iniziativa economica privata, ad ogni buon conto, non è incisa dalle modalità di organizzazione del servizio, che è lasciato alla completa libertà dell’impresa nell’ambito delle previsioni di cui all’art. 5 della direttiva;

– la nuova valutazione compiuta dall’Autorità non è in contrasto con il contesto di riferimento, atteso che il contatto telefonico riguarda l’intero bacino d’utenza, al contrario del contatto digitalizzato che, pur essendo utilizzabile da un numero crescente di persone, non ha evidentemente carattere generalizzato;

– la circostanza che il contatto telefonico possa essere minoritario rispetto a quello digitale non esclude la ragionevolezza della scelta, in quanto, come evidenziato, il contatto telefonico con una persona fisica, anche ove recessivo, è ancora utilizzato e necessario per una fetta di utenza (e comunque preferibile per altra utenza), la quale, diversamente, sarebbe tagliata fuori dal contatto con l’operatore, con conseguente vulnus per il livello qualitativo del servizio;

– la ragionevolezza della scelta discrezionale esclude l’illegittimità amministrativa per avere ritenuto di imporre l’obbligo del call center in person in luogo dell’adozione di linee guida;

– l’assunto secondo cui l’obbligo in discorso comporterebbe altissimi costi fissi e strutturali nonostante i contatti telefonici siano un’ipotesi sempre più residuale nelle preferenze dei clienti, rimane un assunto indimostrato, tenuto anche conto delle dimensioni dell’operatore telefonico appellante;

– la mancata previsione di un elenco definito di fattispecie per le quali è necessario l’intervento dell’operatore umano non è indice di alcuna illegittimità, atteso che può ben l’operatore dotarsi di un meccanismo di “filtro” delle chiamate degli utenti, onde consentire l’interlocuzione personale solo nelle ipotesi necessarie o utili per la clientela;

– la mancata fissazione di un termine minimo per rivedere, dopo un periodo di monitoraggio, la regolamentazione imposta non esclude che l’Amministrazione sia tenuta a perseguire con carattere di continuità il miglior equilibrio tra gli interessi pubblici e gli interessi privati e, conseguentemente, ad intervenire laddove le sopravvenienze di fatto, o di diritto, lo rendano necessario.

4.2.6. In definitiva, le valutazioni di opportunità compiute dall’Autorità sull’argomento in contestazione si rivelano senz’altro plausibili e ciò determina l’infondatezza dei vizi di legittimità prospettati dall’appellante e la conseguente reiezione dell’appello proposto da Tim.

5. Le spese dei giudizi, considerato l’esito degli stessi, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, previa riunione dei relativi giudizi, così provvede sugli appelli in epigrafe:

– quanto al ricorso R.G. n. 8018 del 2025, respinge l’appello principale proposto dall’AGCOM e dichiara improcedibile l’appello incidentale proposto da Tim s.p.a.;

– quanto al ricorso R.G. n. 8030 del 2025, respinge l’appello proposto da TIM s.p.a.

Compensa le spese dei giudizi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 17 settembre 2026, con l’intervento dei magistrati:

Davide Ponte, Presidente FF

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Thomas Matha’, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere

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L'articolo Sull’annullamento e disapplicazione della norma regolamentare da parte del G.A. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Decisioni “a sorpresa” – Disciplina – Rimessione della causa al primo giudice.

Sebbene l’art. 73, comma 3, c.p.a. non sanzioni in modo espresso di nullità la sentenza resa in violazione del contraddittorio (a differenza dell’analoga previsione per il processo civile: art. 101, co. 2, c.p.c.), tuttavia, deve ritenersi che la sua omissione trovi una sanzione endoprocessuale nell’art. 105, comma 1, c.p.a., che prevede espressamente tra le ipotesi di rimessione al primo giudice proprio il caso in cui sia “mancato il contraddittorio” oppure sia stato “leso il diritto di difesa” di una delle parti. Invero, la giurisprudenza  ha ribadito in modo costante e uniforme che costituisce violazione del diritto del contraddittorio processuale e del diritto di difesa, in relazione a quanto dispone l’art. 73, comma 3, c.p.a., porre a fondamento di una sentenza di primo grado una questione rilevata d’ufficio, senza la previa indicazione in udienza o l’assegnazione di un termine alle parti per controdedurre al riguardo, con conseguente obbligo, per il giudice di appello, di annullare la sentenza stessa e di rimettere la causa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a.

Pres. (f.f.) Lamberti – Est. Cerrano

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5755 del 2025, proposto da Casanova Francesco, in qualità di erede di Maria Maddalena Gervasio, rappresentato e difeso dall’avvocato Demetrio Fenucciu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ferservizi s.p.a. e Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocato Luciano Martucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 00683/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ferservizi s.p.a. e Rete Ferroviaria Italiana s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2026 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con il ricorso di primo grado, il ricorrente ha impugnato la nota del 14 giugno 2019, con cui la Ferservizi s.p.a. ha respinto la richiesta di retrocessione parziale avanzata dallo stesso, in qualità di erede dell’originaria proprietaria, oltre ad impugnare la procedura di selezione indetta dalla medesima società per la vendita del compendio inerente all’immobile oggetto di richiesta di retrocessione.

1.1. – Con un primo motivo di ricorso, ha dedotto la sussistenza dei presupposti per la retrocessione, con particolare riguardo alla dichiarazione di inservibilità del bene (art. 47, d.P.R. n. 327 del 2001), precisando sul punto che la Ferservizi s.p.a. “ha inserito gli immobili in esame nella procedura di selezione per la loro vendita, implicitamente dando atto dell’avvenuto inverarsi della fase costitutiva (inservibilità del bene) del procedimento di riconoscimento del diritto alla retrocessione” (pag. 6 del ricorso di primo grado).

1.2. – Con un secondo motivo di ricorso, ha dedotto la mancata prescrizione del diritto alla retrocessione che sorgerebbe solo dal momento della dichiarazione di inservibilità da parte dell’amministrazione espropriante, la quale “può essere integrata sia da un provvedimento formale all’esito di un procedimento discrezionale che da acta concludentia, quale nel caso di specie la messa in vendita del bene nel libero mercato, avvenuta nel febbraio 2019 attraverso l’invito ad offrire pubblicato da Ferservizi spa per conto di RFI spa”, con la conseguenza che “sino a quan[d]o l’amministrazione non ha (implicitamente) dichiarato l’inservibilità del bene, mettendo in vendita le aree controverse, alcun diritto alla retrocessione era sorto in capo alla ricorrente” (pag. 7-8 del ricorso di primo grado).

2. – Con sentenza del 15 gennaio 2024, n. 71, il T.a.r. per la Puglia ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, ritenendo che “la determinazione di porre in vendita il complesso immobiliare a seguito dell’intervenuta dismissione della ferrovia di cui si tratta implica una dichiarazione di inservibilità del bene agli scopi di pubblica utilità cui erano stati destinati; non vi è, dunque, più spazio per scelte discrezionali dell’Amministrazione e la pretesa alla restituzione deve esser fatta valere innanzi al giudice ordinario” (pag. 4 della sentenza n. 71 del 2024).

3. – Con sentenza del 30 agosto 2024, n. 7371, il Consiglio di Stato, in accoglimento del relativo appello, ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo, annullando la sentenza e rimettendo la causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a.

In particolare, il Consiglio di Stato ha ritenuto che: a) l’istanza in esame è configurabile senz’altro come retrocessione parziale essendo incontestato tra le parti che la richiesta di restituzione riguarda solo una parte del terreno originariamente espropriato; b) contrariamente a quanto affermato dal T.a.r., deve escludersi che dalla determinazione di porre in vendita il complesso immobiliare, a seguito dell’intervenuta dismissione della ferrovia di cui si tratta, possa ricavarsi una implicita dichiarazione di inservibilità del bene: in punto di fatto, perché la nota del 14 giugno 2019 non contiene elementi univoci che consentano di qualificarla come una dichiarazione implicita di inservibilità del bene; in punto di diritto, perché la dichiarazione di inservibilità deve contenere, oltre alla specifica indicazione dei beni che possono essere ritrasferiti, anche l’indicazione del relativo corrispettivo, nella specie insussistente; c) la sussistenza di un interesse legittimo e della conseguente giurisdizione amministrativa discende anche dalla considerazione per cui, nella fattispecie in esame, l’impugnazione proposta è diretta anche nei confronti di un atto rispetto al quale è pacifica la giurisdizione del giudice amministrativo, ossia l’atto di avvio della procedura di messa in vendita.

4. – Con sentenza del 14 maggio 2025, n. 683, emessa a seguito di rituale riassunzione della causa, il medesimo T.a.r. ha dichiarato il ricorso improcedibile relativamente alla domanda di annullamento del diniego di retrocessione ed infondato relativamente all’accertamento della sua illegittimità ai soli fini risarcitori, mentre lo ha dichiarato inammissibile e irricevibile relativamente alla domanda di annullamento della procedura di vendita.

4.1. – In particolare, dopo aver respinto l’eccezione di inammissibilità per difetto di legittimazione attiva del ricorrente in qualità di erede (cfr. pag. 3-5 della sentenza impugnata), ha ritenuto che “alla data di proposizione del ricorso (notificato il 13 settembre 2019) la originaria parte ricorrente dovesse necessariamente conoscere l’aggiudicazione, per aver partecipato alla procedura di vendita (tale circostanza – ossia la partecipazione alla procedura- è indicata nella memoria conclusionale delle resistenti depositata il 10 febbraio 2025, pag. 8 e non è contestata)” (pag. 6 della sentenza impugnata).

Pertanto, ha ravvisato un profilo di inammissibilità del ricorso per non essere stato “notificato all’aggiudicatario (controinteressato necessario) né all’atto dell’instaurazione del giudizio e neppure quando è stato depositato in atti il contratto di vendita” (pag. 6 della sentenza impugnata).

4.2. – In secondo luogo, il T.a.r. ha ravvisato anche un profilo di irricevibilità per tardività “tenuto conto della conoscibilità dell’aggiudicazione (da individuarsi al 13 febbraio 2019 per le ragioni già illustrate) e della data di notifica del ricorso (13 settembre 2019)” (pag. 6 della sentenza impugnata).

4.3. – In terzo luogo, ha ravvisato “un ulteriore profilo di inammissibilità rappresentato dalla assenza di censure proprie avverso la procedura in questione: le uniche mosse, infatti, riguardano il diniego di retrocessione che è atto temporalmente successivo all’aggiudicazione, perché la ricorrente solo dopo il verificarsi di quest’ultima ha richiesto la retrocessione, per cui, al momento dell’aggiudicazione non pendeva alcuna domanda volta a riacquistare parte dei beni espropriati” (pag. 6-7 della sentenza impugnata).

4.4. – Ciò posto, il primo giudice ha ritenuto che l’inammissibilità del ricorso, sotto i vari profili evidenziati, “riverbera i propri effetti anche sulla parte impugnatoria del diniego di retrocessione, rendendone l’annullamento inutile (ai sensi del disposto dell’art. 34 co 3 cpa), in quanto non varrebbe, comunque, a superare la intervenuta aggiudicazione, precludendo, in ogni caso al ricorrente, di riacquisire la proprietà della residua parte dei fondi” (pag. 7 della sentenza impugnata).

4.5. – Tuttavia, il T.a.r. ha interpretato e qualificato la riserva di azione risarcitoria contenuta nel ricorso alla stregua di una dichiarazione di interesse all’accertamento dell’illegittimità del diniego ai fini risarcitori, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., ritenendola comunque infondata.

In punto di fatto, ha ritenuto non provato, da parte del ricorrente, il mancato utilizzo delle aree oggetto di richiesta di retrocessione (cfr. pag. 9-12 della sentenza impugnata), concludendo nel senso che “non ricorre l’ipotesi che dovrebbe condurre a dichiarazione di inservibilità (in senso tecnico), quanto piuttosto quella di sopravvenuta inutilità (dopo l’utilizzo) di un bene di pubblica utilità” (pag. 11-12 della sentenza impugnata).

In punto di diritto, ha ritenuto che in tali casi “è la sola disponibilità del bene per la mano pubblica che soddisfa l’esigenza pubblica e, dunque, ne realizza l’uso” (pag. 12 della sentenza impugnata).

Pertanto, con riferimento all’area in questione “è il suo possesso, anche privo di uso concreto, ma a disposizione per le attività estrattive o strumentali, a determinarne l’utilizzo per la finalità pubblica” (pag. 13 della sentenza impugnata).

5. – Con atto di appello, il ricorrente ha impugnato la sentenza.

5.1. – Con il primo motivo di appello (pag. 11-13), ha dedotto un vizio di nullità della sentenza per avere il primo giudice deciso una questione rilevata d’ufficio senza sottoporla al preventivo contraddittorio delle parti.

5.2. – Con il secondo motivo di appello (pag. 13-17), ha dedotto l’erroneità della declaratoria di inammissibilità e tardività del ricorso per omessa notifica all’aggiudicatario della procedura di vendita dei beni immobili e per omessa impugnazione dell’aggiudicazione, in quanto: i) la ricorrente non avrebbe mai partecipato alla procedura di vendita del bene e non sarebbe mai venuta a conoscenza dell’avvenuta aggiudicazione; ii) la ricorrente ha impugnato il diniego di retrocessione parziale che sarebbe un procedimento completamente autonomo e distinto da quello afferente alla procedura di selezione indetta al fine dell’eventuale cessione a terzi del bene, rispetto alla quale la ricorrente non aveva alcun interesse ad impugnare, come peraltro confermato dallo stesso contratto di compravendita del 27 ottobre 2020 in cui si fanno salvi gli effetti del giudizio pendente.

5.3. – Con il terzo motivo di appello (pag. 17-20), ha contestato la statuizione di primo grado con cui è stato ritenuto legittimo il diniego di retrocessione, sebbene ai soli fini risarcitori.

In particolare, ha contestato l’assunto relativo alla mancata dimostrazione da parte della ricorrente del mancato utilizzo dell’area di cui si chiede la restituzione, in quanto, una volta provata la mancata utilizzazione delle aree per la coltivazione a cava, sarebbe stato onere della Ferservizi s.p.a. dimostrare che invece tali aree (corrispondenti, peraltro, ai 2/3 di quelle espropriate) sarebbero state impiegate per attività strumentali e funzionali all’attività estrattiva diverse dallo scavo vero e proprio.

5.4. – Con il quarto motivo di appello (pag. 20-22), ha contestato l’assunto secondo cui nel caso di specie si rientrerebbe nell’ipotesi in cui l’utilizzazione del bene consegue alla semplice espropriazione dell’area anche senza il suo uso materiale ed indipendentemente dalla sua specifica modificazione.

6. – Con apposite memorie si sono costituite le amministrazioni resistenti che hanno chiesto il rigetto dell’appello.

7. – All’udienza dell’8 ottobre 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. – Il primo motivo di appello è fondato.

8.1. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha deciso la prima domanda (annullamento della procedura di selezione) ritenendola: a) inammissibile per omessa notificazione del ricorso all’aggiudicatario controinteressato; b) inammissibile per assenza di specifiche censure avverso la procedura selettiva; c) irricevibile per aver notificato il ricorso (13 settembre 2019) tardivamente rispetto alla conoscenza dell’aggiudicazione (13 febbraio 2019).

Conseguentemente, ha deciso la seconda domanda (annullamento del diniego di retrocessione) ritenendola improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse in mancanza di un’utile contestazione dell’aggiudicazione.

Infine, ha interpretato e qualificato la riserva di azione risarcitoria contenuta nel ricorso alla stregua di una dichiarazione di interesse all’accertamento dell’illegittimità del diniego ai fini risarcitori ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., ritenendola comunque infondata.

8.2. – Ciò posto, costituisce un fatto pacifico tra le parti quello per cui il T.a.r., con la sentenza impugnata, ha posto a fondamento della sua decisione delle questioni rilevate d’ufficio, senza averne dato previo avviso alle parti.

Peraltro, anche dall’esame degli atti processuali di primo grado non emerge in alcun modo che le questioni dell’ammissibilità, della ricevibilità e della procedibilità del ricorso siano state oggetto di contraddittorio tra le parti.

Né risulta che il Collegio di primo grado abbia dato avviso alle parti del rilievo officioso di tali questioni, non essendovi nessuna indicazione in tal senso nel relativo verbale di udienza.

Pertanto, deve ritenersi fondato il primo motivo di appello relativo alla nullità della sentenza per aver il T.a.r. posto a fondamento della decisione delle questioni rilevate d’ufficio, aventi carattere dirimente rispetto all’esito della controversia, senza sottoporle al previo contraddittorio delle parti, in violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a. (c.d. decisione a sorpresa o della terza via) e del fondamentale principio del contraddittorio (art. 2 c.p.a.), avente rilievo costituzionale (art. 111, comma 2, Cost.).

8.3. – Quanto alle conseguenze derivanti dalla suddetta violazione, va ribadito il costante orientamento di questo Consiglio secondo il quale, sebbene l’art. 73, comma 3, c.p.a. non sanzioni in modo espresso di nullità la sentenza resa in violazione del contraddittorio (a differenza dell’analoga previsione per il processo civile: art. 101, co. 2, c.p.c.), tuttavia, deve ritenersi che la sua omissione trovi una sanzione endoprocessuale nell’art. 105, comma 1, c.p.a., che prevede espressamente tra le ipotesi di rimessione al primo giudice proprio il caso in cui sia “mancato il contraddittorio” oppure sia stato “leso il diritto di difesa” di una delle parti (cfr. Ad. plen. 5 settembre 2018, n. 14).

Invero, la giurisprudenza di questo Consiglio ha ribadito in modo costante e uniforme che costituisce violazione del diritto del contraddittorio processuale e del diritto di difesa, in relazione a quanto dispone l’art. 73, comma 3, c.p.a., porre a fondamento di una sentenza di primo grado una questione rilevata d’ufficio, senza la previa indicazione in udienza o l’assegnazione di un termine alle parti per controdedurre al riguardo, con conseguente obbligo, per il giudice di appello, di annullare la sentenza stessa e di rimettere la causa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a. (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 5 marzo 2025, n. 1881; Cons. Stato, sez. III, 26 aprile 2022 n. 3124).

9. – In conseguenza della rimessione della causa al primo giudice, deve ritenersi logicamente preclusa la disamina di ogni altra questione dedotta nei successivi motivi di appello.

10. – Le spese di lite per il doppio grado di giudizio possono essere compensate in ragione della peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la sentenza impugnata e rimette la causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a.

Compensa le spese di lite per il doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2026 con l’intervento dei magistrati:

Luca Lamberti, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

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L'articolo Sulle c.d. decisioni “a sopresa”. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Revocazione – Errore di fatto – Presupposti.

Con specifico riferimento alla revocazione di cui al n. 4) dell’art. 395 c.p.c., si osserva che: a) l’errore di fatto, idoneo a costituire un vizio revocatorio, è identificabile con l’errore di percezione sull’esistenza o sul contenuto di un atto processuale, che si traduca nell’omessa pronuncia su una censura o su un’eccezione; b) conseguentemente, non costituisce motivo di revocazione per errore di fatto la circostanza che il giudice, nell’esaminare la domanda di parte, non si sia espressamente pronunciato su tutte le argomentazioni proposte dalla parte a sostegno delle proprie censure; c) non può giustificare la revocazione una contestazione sull’attività di valutazione del giudice, perché essa riguarderebbe un profilo diverso dall’erronea percezione del contenuto dell’atto processuale, in cui si sostanzia l’errore di fatto; e) affinché possa dirsi sussistente il vizio revocatorio contemplato dalla norma è necessario che l’errore di fatto si sia dimostrato determinante, secondo un nesso di causalità necessaria, nel senso che l’errore deve aver costituito il motivo essenziale e determinante della decisione impugnata per revocazione; f) l’errore deve essere caduto su un punto non espressamente controverso della causa e in nessun modo deve coinvolgere l’attività valutativa svolta dal giudice circa situazioni processuali esattamente percepite nella loro oggettività.

Pres. Catriota Scanderbeg – Est. Manzione

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8626 del 2025, proposto dal signor Giancarlo Rossi, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Giovannelli e Cristiano Giovannelli, con domicilio dichiarato in Pescia, via Amendola, n. 27 e domicilio eletto come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Montecarlo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Romano Zipolini, con domicilio dichiarato presso il suo studio in Lucca, via Pisana, n. 69 e domicilio eletto come da PEC da Registri di Giustizia;

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato, sez. II, 18 luglio 2025, n. 6356, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Montecarlo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 settembre 2026, alla quale nessuno è presente per le parti avendo entrambe presentato istanza di passaggio in decisione senza previa discussione orale, il consigliere Antonella Manzione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla domanda di revocazione, proposta dal signor Giancarlo Rossi ex art. 395, comma 1, n. 4), c.p.c., della sentenza del Consiglio di Stato, sez. II, 18 luglio 2025, n. 6356, che ha respinto il suo appello avverso la sentenza del T.a.r. per la Toscana, sez. III, 20 aprile 2022, n. 552. Con tale decisione il T.a.r. per la Toscana aveva a sua volta rigettato la domanda di annullamento dell’ordinanza n. 28 del 23 febbraio 2018, a firma del responsabile dell’area “Gestione del territorio” del Comune di Montecarlo (Lucca), di ingiunzione a demolire le opere ivi indicate in un elenco (dalla lettera “a” alla lettera “h”) in quanto realizzate senza titolo edilizio e paesaggistico in zona sottoposta a vincolo ex d.m. del 17 luglio 1985.

2. Il perimetro della controversia è stato da subito circoscritto ai soli manufatti di cui alla lettera a) ( «posa in opera di struttura in metallo e vetro con copertura in materiale plastico, avente forma irregolare di circa 260 mq, adibita a somministrazione di alimenti e posizionata su basamento in cemento ed avente altezza in gronda pari a mt. 2,80 circa, posizionato sull’area identificata catastalmente al foglio 4 particella 760») e b) («posa in opera di manufatto in legno con copertura in legno adibito a ripostiglio, poggiato su base in cemento, di forma rettangolare, avente dimensioni in pianta pari a m 3,70X4,90 circa ed un’altezza in gronda pari a circa m 2,10 posizionato sull’area identificata catastalmente al foglio 4 particella 40»), in quanto (tra l’altro) asseritamente da qualificare come mere pertinenze ai sensi della legge regionale Toscana n. 65 del 2014.

3. Avverso la richiamata sentenza del T.a.r. per la Toscana n. 552 del 2022 il signor Giancarlo Rossi ha proposto appello (ricorso n.r.g. 6035 del 2022) affidato a un unico motivo, privo di rubrica esplicativa delle varie doglianze nelle quali lo stesso si articola, pur se sviluppate in quattro paragrafi.

3.1. In sintesi, sarebbe stata errata la valorizzazione del vincolo paesaggistico, la qualificazione dei manufatti come “nuove costruzioni” anziché come pertinenze ai sensi dell’art. 135 della l. r. Toscana n. 65 del 2014 – cui si doveva applicare il diverso regime sanzionatorio di cui all’art. 200 della medesima legge regionale – e soprattutto la loro individuazione mediante riferimento alle particelle catastali ove insistono.

4. Con sentenza del Consiglio di Stato, sez. II, n. 6356 del 18 luglio 2025, l’appello è stato respinto, con condanna del soccombente alla rifusione delle spese di lite del grado, liquidate in euro 4.000, in favore del Comune di Montecarlo.

4.1. In particolare, nella suddetta pronuncia, anche mediante rinvio ex art. 74 c.p.a. a consolidati arresti giurisprudenziali, è stato affermato che:

– in caso di vincolo paesaggistico sull’area, qualsiasi intervento edilizio che risulti idoneo ad alterare il pregresso stato dei luoghi deve essere preceduto da autorizzazione paesaggistica, in assenza della quale “scatta” la sanzione demolitoria;

– l’intervento abusivo va valutato nel suo complesso, non parcellizzando ciascuna opera così da sottrarla al regime di preventiva legittimazione;

– pertanto la qualificazione dell’intervento stesso fatta dall’Amministrazione procedente – e avallata dal primo giudice – è corretta in quanto « le opere abusive accertate, realizzate in zona vincolata nei termini predetti, hanno dato luogo ad un intervento di rilevante impatto, correttamente considerato in termini unitari anche a fronte della incisività su di un’area soggetta a specifica tutela, come desumibile dalla chiara ricostruzione posta a base della statuizione contestata. Trattasi di una pluralità di interventi, compiutamente indicati, anche nelle misure, dall’ordinanza impugnata, realizzati in totale difformità della situazione preesistente»;

– l’omessa o imprecisa indicazione degli estremi dell’area interessata dall’abuso nell’ingiunzione a demolire non costituisce motivo di illegittimità della stessa perchè «l’indicazione dell’area è requisito necessario ai fini dell’acquisizione, che costituisce distinta misura sanzionatoria (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 03/12/2020, n. 7672)»;

– non rileva la mancata prospettazione del rischio dell’acquisizione nell’ordinanza di ripristino per il caso di inottemperanza, stante il chiaro dettato normativo in tal senso dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. 380 del 2001.

5. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 14 ottobre 2025 e in data 11 novembre 2025 – il signor Giancarlo Rossi ha proposto domanda di revocazione avverso la su menzionata sentenza, articolando un motivo revocatorio (esteso da pagina 3 a pagina 5 del gravame), ai sensi degli articoli 106 c.p.a. e 395, n. 4), c.p.c. A suo dire la sentenza risentirebbe del medesimo errore di fatto che inficia l’ingiunzione a demolire, afferente all’individuazione catastale del terreno ove insistono i manufatti abusivi. In maggior dettaglio, quello di cui alla lettera a) è descritto come posizionato sull’area identificata al foglio 4, particella 760 – omettendo dunque di menzionare anche la particella 794, che al contrario sarebbe interessata da una porzione dello stesso – benché soppressa (al pari del resto della particella 794), mentre il riferimento corretto all’attualità avrebbe dovuto essere alla particella 1014; il manufatto in legno di cui alla lettera b), a sua volta, viene posizionato alla particella 40, mentre ricade sull’allora numerata particella 794, oggi rappresentata dalla particella 1015. Anche le altre costruzioni abusive di cui in elenco nell’ingiunzione a demolire conterrebbero errori analoghi, e comunque le opere cui si riferiscono sono state integralmente rimosse. Quanto alla tettoia in legno e lastre in fibrocemento posta a protezione della sottostante cella frigo indicata alla lettera c), essa è stata sostituita da un “cappello” che poggia direttamente sulla stessa; mentre parte delle pavimentazioni esterne indicate alla lettera h), seppure oggetto di descrizione sommaria, tale da non consentirne la precisa individuazione, sono state sanate con pratica di compatibilità paesaggistica.

5.1. In fase rescissoria ha quindi riproposto gli originari motivi di gravame, riordinati in un elenco da “a” a “d”.

5. Si è costituito il comune di Montecarlo deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza della domanda revocatoria.

6. Sono seguite memorie di entrambe le parti, ciascuna per ribadire la propria prospettazione. In particolare, il ricorrente insiste sulla rilevanza revocatoria dell’errore di indicazione delle particelle 760 e 794 del foglio di mappa n. 4, soppresse per costituire le particelle 1011, 1012, 1013, 1014 e 1015; e ciò al fine di addivenire all’atto di compravendita e costituzione di diritto di superficie del 29 gennaio 2018 in favore del figlio.

7. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 29 settembre 2026.

8. Posto che l’inammissibilità della revocazione è stata espressamente eccepita dal Comune di Montecarlo e che, in ogni caso, la sussistenza dei requisiti di proposizione della revocazione costituisce un presupposto dell’azione, la relativa questione deve essere esaminata prioritariamente nel giudizio rescindente.

9. Il ricorso è inammissibile alla stregua delle seguenti considerazioni.

10. Va premesso che la revocazione, sia ordinaria che straordinaria, è un mezzo di gravame di carattere eccezionale e si compendia in un’impugnazione limitata e a critica vincolata, in quanto proponibile solo per i motivi tassativamente indicati dalla legge. Essa, in ambedue le forme, è caratterizzata da un procedimento costituito da due fasi: rescindente sulla sentenza revocanda (necessaria) e rescissoria (eventuale e conseguente all’accoglimento di quella rescindente), diretta a sostituire la predetta sentenza.

11. Con specifico riferimento alla revocazione di cui al n. 4) dell’art. 395 c.p.c., si osserva che:

a) l’errore di fatto, idoneo a costituire un vizio revocatorio, è identificabile con l’errore di percezione sull’esistenza o sul contenuto di un atto processuale, che si traduca nell’omessa pronuncia su una censura o su un’eccezione;

b) conseguentemente, non costituisce motivo di revocazione per errore di fatto la circostanza che il giudice, nell’esaminare la domanda di parte, non si sia espressamente pronunciato su tutte le argomentazioni proposte dalla parte a sostegno delle proprie censure (Cons. Stato, Ad. plen., 27 luglio 2016, n. 21);

c) non può giustificare la revocazione una contestazione sull’attività di valutazione del giudice, perché essa riguarderebbe un profilo diverso dall’erronea percezione del contenuto dell’atto processuale, in cui si sostanzia l’errore di fatto (cfr. ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, 4 agosto 2015, n. 3852; sez. V 12 maggio 2015, n. 2346; sez. III 18 settembre 2012, n. 4934);

e) affinché possa dirsi sussistente il vizio revocatorio contemplato dalla norma è necessario che l’errore di fatto si sia dimostrato determinante, secondo un nesso di causalità necessaria, nel senso che l’errore deve aver costituito il motivo essenziale e determinante della decisione impugnata per revocazione;

f) l’errore deve essere caduto su un punto non espressamente controverso della causa e in nessun modo deve coinvolgere l’attività valutativa svolta dal giudice circa situazioni processuali esattamente percepite nella loro oggettività (ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 21 aprile 2022, n. 3022).

12. Nel caso di specie, l’asserito errore inerisce a un aspetto che ha costituito espressamente un punto controverso in sede giudiziale, ovverosia la corretta individuazione dei riferimenti catastali nell’ingiunzione a demolire, questione in ordine alla quale viene richiamata la granitica giurisprudenza consolidata in punto di irrilevanza. Il Consiglio di Stato, cioè, non ha omesso di valutare il dato, ma non gli ha attribuito rilievo sull’assunto che l’imprecisione nella individuazione della localizzazione catastale ben potrà essere superata al momento dell’accertamento di inottemperanza.

12.1. L’avvenuto scrutinio della censura ora trasfusa in presunto errore revocatorio, elide in radice la possibilità di un positivo utilizzo del rimedio invocato.

Ad ogni modo e fermo restando il precedente e assorbente rilievo, merita ricordare come finanche la diversa titolarità del bene, prospettata ma non addotta a specifica censura, non inciderebbe sulla legittimità dell’ingiunzione a demolire ma, caso mai, sui suoi effetti acquisitivi in caso di inottemperanza.

13. Non emerge, dunque, il lamentato abbaglio dei sensi sul contenuto dell’ordinanza n. 28 del 23 febbraio 2018 avente ad oggetto l’accertamento dei manufatti abusivi in tale sede analiticamente elencati, ancorché le particelle catastali ove insistono i singoli manufatti siano state indicate facendo riferimento ad un assetto catastale precedente, ovvero contengano imprecisioni e perfino errori, non sussistendo alcun dubbio sull’oggetto dell’atto ripristinatorio.

13.1. Al fine di meglio delineare l’effetto conformativo della presente decisione, merita altresì ricordare come al momento dell’accertamento di inottemperanza – che inspiegabilmente non risulta in atti essere stato ancora formalizzato dall’Amministrazione procedente – il ricorrente potrà dimostrare l’avvenuta demolizione di alcune opere ovvero la loro regolarizzazione postuma, nonché l’irrilevanza sotto il profilo paesaggistico ed edilizio del “cappello” eretto in sostituzione del manufatto oggetto di contestazione al punto “c” dell’atto demolitorio.

14. In conclusione, il ricorso per revocazione deve essere dichiarato inammissibile con conseguente preclusione dell’esame delle censure formulate in via rescissoria.

15. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna il signor Giancarlo Rossi al pagamento delle spese, che liquida in euro 3.500/00 (tremilacinquecento/00), oltre accessori, se dovuti, a favore del Comune di Montecarlo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2026 con l’intervento dei magistrati:

Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente

Antonella Manzione, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Francesco Cocomile, Consigliere

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L'articolo Sull’errore di fatto revocatorio. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Estinzione del giudizio – Nuova azione – Preclusione – Insussistenza.

L’estinzione del giudizio non preclude alla parte di avviare in seguito una nuova azione a tutela delle proprie ragioni sostanziali, fermo restando che in tal caso l’“azione” rimane sempre soggetta al termine di prescrizione di prescrizione o di decadenza per essa prevista dal diritto sostanziale.

Pres. Blanda – Est. Accolla

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L'articolo Sulla proponibilità di una nuova azione in caso di estinzione di un precedente giudizio. proviene da Giustamm.

1. – Atto amministrativo – Licenza di porto d’armi – Inidoneità – Valutazione medica – Autonoma lesività.
2. – Processo – Processo amministrativo – Atto presupposto – Onere di impugnazione – Ricorso – Inammissibilità.

1. – Deve essere dichiarato inammissibile il ricorso proposto per l’annullamento del provvedimento di diniego della licenza di guardia giurata laddove la determinazione prefettizia avversata si fonda in via esclusiva sul giudizio di assenza in capo al ricorrente dei requisiti psico-fisici minimi necessari per la licenza di porto d’armi per difesa personale, quale formulato dal competente Collegio medico e quest’ultimo atto, che configura l’antecedente giuridico alla base del provvedimento impugnato, immediatamente lesivo nei confronti del ricorrente, non è stato oggetto di impugnativa, avendo il ricorrente indirizzato il proprio ricorso esclusivamente avverso il decreto prefettizio.
2. – In caso di omessa impugnazione del provvedimento presupposto e autonomamente lesivo, divenuto inoppugnabile, è inammissibile l’impugnazione dell’atto consequenziale per vizi riconducibili all’atto presupposto. In detta ipotesi, infatti, il ricorso avverso l’atto presupponente è ammissibile solo nella misura in cui si facciano valere vizi propri ed autonomi di tale atto, mentre è inammissibile ove si intenda far valere con esso vizi dell’atto presupposto immediatamente lesivo e non impugnato. Ove poi la vicenda amministrativa si snodi, come nella fattispecie, attraverso una pluralità di atti, di cui uno, più risalente, costituisce il presupposto per l’emanazione dell’atto successivo, la mancata impugnazione dell’atto presupposto ed immediatamente lesivo rende inammissibile, a causa di una originaria carenza di interesse, il ricorso che sia stato proposto avverso gli atti consequenziali o esecutivi.

Pres. (f.f.) Lattanzi – Est. Simone

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10733 del 2023, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Gaetano Maria Polselli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Fiumicino, via Arsia 14;

contro

Ministero dell’Interno, Prefettura di Viterbo, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede domiciliano ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l’annullamento

del Decreto Prot. Uscita n. -OMISSIS- del -OMISSIS- emesso dal Prefetto della Provincia di Viterbo e avente ad oggetto la richiesta per il rilascio del decreto di approvazione della licenza -OMISSIS- in favore del sig. -OMISSIS- (per uso -OMISSIS-) ed il conseguenziale rigetto della stessa dal Prefetto di Viterbo, notificata il -OMISSIS- e di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e della Prefettura di Viterbo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 11 settembre 2026 la dott.ssa Silvia Simone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso all’esame il sig. -OMISSIS-ha agito per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del Decreto Prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS- con cui il Prefetto di Viterbo ha respinto la richiesta di rilascio della licenza -OMISSIS-, presentata in suo favore dall’Istituto di vigilanza-OMISSIS-.”, presso il quale lo stesso ricorrente era occupato.

2. Il provvedimento impugnato è motivato in ragione del fatto che: “VISTI gli atti d’ufficio, dai quali si rileva che il predetto, sottoposto in data-OMISSIS- a visita medica collegiale presso il Collegio Medico Legale Aziendale Porto d’Armi della ASL di Viterbo, per la verifica dei requisiti richiesti dall’art. 2 del D.M. Sanità del 28 aprile 1998 e per i relativi accertamenti clinici per poter ottenere il porto d’armi per uso di difesa personale connesso all’attività di guardia particolare giurata, è risultato “non in possesso dei requisiti psicofisici minimi per -OMISSIS-”.

3. Il ricorrente, assumendo la lesività del gravato provvedimento di diniego della licenza, tra l’altro per l’intima correlazione con l’attività professionale, in quanto idoneo ad incidere negativamente sulla sua attività lavorativa, lo ha impugnato, articolando avverso il medesimo le seguenti due censure:

I. eccesso di potere per mancanza di valida motivazione e difetto di istruttoria; violazione degli artt. 3 e ss. della L. 241/1990. Sostiene il ricorrente che il provvedimento prefettizio si limiterebbe ad affermare che il sig. -OMISSIS-non sia in possesso dei requisiti psicofisici minimi per la licenza del porto d’armi senza tuttavia specificare di quali requisiti lo stesso sia carente e riportandosi in via generica al diniego del Questore; congiuntamente al ricorso gerarchico al Prefetto il ricorrente avrebbe infatti allegato documentazione, anche successiva al decreto del Questore di Viterbo, che attesterebbe l’esistenza dei requisiti psicofisici per ottenere il porto d’armi, documentazione che non è stata considerata dall’Amministrazione, con conseguente deficit istruttorio;

II. violazione del diritto di difesa per non aver l’amministrazione, in contrasto con l’art. 10 della legge n. 241/90, valutato la documentazione medica fornita dal ricorrente e per non aver disposto la nuova visita medico legale richiesta nel corso del procedimento.

4. In data 5 settembre 2023 si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Viterbo, depositando una relazione con cui si riscostruisce nel dettaglio la cronologia dei fatti contenziosi e chiedendo il rigetto del ricorso.

5. Con ordinanza n. -OMISSIS- del 13 settembre 2023 l’istanza cautelare di parte ricorrente è stata respinta.

6. In vista dell’udienza di merito le parti del giudizio non hanno depositato ulteriori scritti difensivi.

7. All’udienza straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato dell’11 settembre 2026, svoltasi tramite collegamento da remoto ex art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm., dato avviso alle parti ex art. 73, comma 3, cod. proc. amm., della possibile improcedibilità del ricorso per la mancata impugnazione del certificato Collegio Medico Legale Aziendale Porto d’Armi della ASL di Viterbo, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Come rilevato in sede di udienza, il ricorso è improcedibile (rectius, inammissibile) per carenza di interesse originaria, attesa la mancata impugnazione in sede giudiziale del certificato Collegio Medico Legale Aziendale Porto d’Armi della ASL di Viterbo, da intendersi quale atto presupposto del provvedimento prefettizio impugnato.

9. Dalla piana lettura del provvedimento di diniego della licenza di guardia giurata oggetto dell’impugnativa si evince, infatti, che la determinazione prefettizia avversata si fonda in via esclusiva sul giudizio di assenza in capo al ricorrente dei requisiti psico-fisici minimi necessari per la licenza di porto d’armi per difesa personale, quale formulato dal Collegio medico Legale Aziendale Porto d’Armi della ASL di Viterbo; quest’ultimo atto, che configura l’antecedente giuridico alla base del provvedimento impugnato, immediatamente lesivo nei confronti del ricorrente, non è stato oggetto di impugnativa, avendo il ricorrente indirizzato il proprio ricorso esclusivamente avverso il decreto prefettizio del -OMISSIS-.

9.1. Tanto vale a rendere il ricorso inammissibile per carenza di interesse, atteso che, per giurisprudenza consolidata (cfr. tra gli altri Consiglio di Stato, sez. II, n. 10356/2024; Tar Lazio, sez. I, n. 22006/2024), “In caso di omessa impugnazione del provvedimento presupposto e autonomamente lesivo, divenuto inoppugnabile, è inammissibile l’impugnazione dell’atto consequenziale per vizi riconducibili all’atto presupposto. In detta ipotesi, infatti, il ricorso avverso l’atto presupponente è ammissibile solo nella misura in cui si facciano valere vizi propri ed autonomi di tale atto, mentre è inammissibile ove si intenda far valere con esso vizi dell’atto presupposto immediatamente lesivo e non impugnato. Ove poi la vicenda amministrativa si snodi, come nella fattispecie, attraverso una pluralità di atti, di cui uno, più risalente, costituisce il presupposto per l’emanazione dell’atto successivo, la mancata impugnazione dell’atto presupposto ed immediatamente lesivo rende inammissibile, a causa di una originaria carenza di interesse, il ricorso che sia stato proposto avverso gli atti consequenziali o esecutivi”.

10. Il ricorso è, in ogni caso, infondato nel merito, atteso che, come già evidenziato in sede cautelare, il provvedimento impugnato è motivato riportandosi al giudizio negativo espresso all’esito della visita medica ai sensi dell’art. 2 DM 28.4.1998, documento noto al ricorrente, tanto da averlo impugnato in via gerarchica il 20 dicembre 2022 ex art. 4 DM cit. (vedi all. 9 al ricorso) ed è stato, altresì, ribadito nelle controdeduzioni depositate in atti il 7 settembre 2023, dove è cronologicamente ripercorsa la vicenda e viene dato atto della valutazione che l’amministrazione ha compiuto pure sulla documentazione depositata nel procedimento dal ricorrente; per altro verso, gli atti prodotti a seguito del preavviso di rigetto non scalfiscono il responso medico collegiale negativo del 22 novembre 2022 espresso ai sensi dell’art. 2 DM cit.; peraltro, il responso medico risulta essere stato oggetto di ricorso gerarchico, ma la difesa non ha dato atto di quale sia stato l’esito di questo gravame ai sensi dell’art. 4 DM cit.

11. Tanto considerato, il ricorso va dichiarato inammissibile e, comunque, infondato.

12. Le peculiarità della fattispecie giustificano la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile e comunque infondato.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità, nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 settembre 2026, con l’intervento dei magistrati:

Claudia Lattanzi, Presidente FF

Francesco Elefante, Consigliere

Silvia Simone, Referendario, Estensore

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L'articolo Sull’onere di impugnare la valutazione medica di inidoneità nel caso in cui il diniego di licenza di porto d’armi si fondi esclusivamente sul giudizio medico. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Sopravvenuta carenza di interesse alla decisione – Cessazione della materia del contendere  – Differenza.

La sopravvenuta carenza di interesse alla decisione differisce dalla cessazione della materia del contendere; infatti la cessazione della materia del contendere si determina quando l’operato successivo della parte pubblica si rivela integralmente satisfattivo dell’interesse azionato, tale nuovo assetto satisfattivo essendo conseguenza di fattori esterni o di un ulteriore provvedimento della Pubblica amministrazione che interviene nel rapporto in contestazione; per contro la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione si verifica alla stregua della costante giurisprudenza amministrativa, in ragione di una delle seguenti ragioni: i) il ricorrente non ha impugnato un atto presupposto o collegato da cui derivano effetti sfavorevoli; ii) il provvedimento impugnato si basa su più ragioni indipendenti e sono state censurate soltanto alcune di esse; iii) sopravviene un atto o un fatto che rende sostanzialmente inutile l’eventuale annullamento dell’atto impugnato; iv) la parte dichiara di non avere più interesse alla decisione.

Pres. Tricarico – Est. Amenta

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6294 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da Assut Europe Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Pietro Troianiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Salute, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Presidenza del Consiglio dei Ministri Conferenza Permanente Rapporti Tra Stato Regioni e Province, in persona dei legali rappresentati pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Abruzzo, Regione Liguria, Regione Molise, Regione Autonoma Siciliana, Regione Umbria, Regione Autonoma Valle D’Aosta, non costituiti in giudizio;
Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Cusin, Chiara Drago, Luisa Londei, Tito Munari, Bianca Peagno, Francesco Zanlucchi, Giacomo Quarneti, Cristina Zampieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Luca Mazzeo in Roma, via Eustachio Manfredi, 5;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della Determinazione DPF n. 121 del 13.12.2022 e relativi allegati del Dipartimento Sanità della Regione Abruzzo, del Decreto n. 172 del 13.12.2022 e relativi allegati dell”Area Sanità e Sociale della Regione Veneto, del Provvedimento Dirigenziale n. 8049 del 14.12.2022 e relativi allegati della Direzione Sanità e Salute della Regione Valle d”Aosta, della Determinazione Direttoriale n. 13106 del 14.12.2022 e relativi allegati della Direzione Salute e Welfare della Regione Umbria, del Decreto del Direttore Generale n. 7967 del 14.12.2022 e relativi allegati del Dipartimento Salute e Servizi sociali della Regione Liguria, del Decreto del Commissario ad Acta n. 40 del 15.12.2022 e relativi allegati della Direzione generale per la Salute della Regione Molise, del Decreto del Responsabile del Servizio n. 1282 del 19.12.2022 e relativi allegati del Dipartimento della Direzione Strategica della Regione Sicilia, con i quali sono stati definiti gli elenchi delle aziende fornitrici di dispositivi medici e sono stati attribuiti gli importi da queste dovuti per il ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018; nonché di tutti gli atti presupposti, connessi, consequenziali e i relativi allegati e, in particolare, del Decreto del Ministero della Salute del 6.7.2022, adottato di concerto con il Ministero dell”Economia e delle Finanze, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 15.9.2022, “Certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018”, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali e, in particolare, dell”Intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni del 28.9.2022 e del Decreto del Ministero della Salute del 6.10.2022, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 26.10.2022, “Adozione delle linee guida propedeutiche all”emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018”.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Assut Europe S.p.A. il 14/12/2023:

della Determinazione DPF n. 121 del 13.12.2022 e relativi allegati del Dipartimento Sanità della Regione Abruzzo, del Decreto n. 172 del 13.12.2022 e relativi allegati dell”Area Sanità e Sociale della Regione Veneto, del Provvedimento Dirigenziale n. 8049 del 14.12.2022 e relativi allegati della Direzione Sanità e Salute della Regione Valle d”Aosta, della Determinazione Direttoriale n. 13106 del 14.12.2022 e relativi allegati della Direzione Salute e Welfare della Regione Umbria, del Decreto del Direttore Generale n. 7967 del 14.12.2022 e relativi allegati del Dipartimento Salute e Servizi sociali della Regione Liguria, del Decreto del Commissario ad Acta n. 40 del 15.12.2022 e relativi allegati della Direzione generale per la Salute della Regione Molise, del Decreto del Responsabile del Servizio n. 1282 del 19.12.2022 e relativi allegati del Dipartimento della Direzione Strategica della Regione Sicilia, con i quali sono stati definiti gli elenchi delle aziende fornitrici di dispositivi medici e sono stati attribuiti gli importi da queste dovuti per il ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018; nonché di tutti gli atti presupposti, connessi, consequenziali e i relativi allegati e, in particolare, del Decreto del Ministero della Salute del 6.7.2022, adottato di concerto con il Ministero dell”Economia e delle Finanze, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 15.9.2022, “Certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018”, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali e, in particolare, dell”Intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni del 28.9.2022 e del Decreto del Ministero della Salute del 6.10.2022, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 26.10.2022, “Adozione delle linee guida propedeutiche all”emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali in tema di ripiano del superamento del tetto dei dispositivi medici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018” nonché dei seguenti ulteriori atti: deliberazione n. 693 del 14 novembre 2023 del Direttore generale di Azienda Zero della Regione Veneto avente ad oggetto “Payback dispositivi medici 2015-2018. Presa d”atto del prospetto riepilogativo consolidato a livello regionale contenente, per ciascun fornitore, l”ammontare del fatturato corrispondente ai costi rilevati nei conti BA0220, BA0230 e BA0240 dei conti economici con l”importo dell”imposta sul valore aggiunto”; Disposizioni sul pagamento del payback sui dispositivi medici pubblicate sul sito web della Regione Abruzzo il 28.11.2023; Disposizioni sul pagamento del payback sui dispositivi medici pubblicate sul sito web della Regione Valle d”Aosta il 22.11.2023 nonché di tutti gli atti presupposti, connessi, consequenziali e i relativi allegati.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Salute e di Ministero dell’Economia e delle Finanze e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Regione Veneto e di Presidenza del Consiglio dei Ministri Conferenza Permanente Rapporti Tra Stato Regioni e Province;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 12 giugno 2026 il dott. Gianluca Amenta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Considerato che la società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici, ha impugnato i provvedimenti meglio indicati in epigrafe, con cui le Amministrazioni statali e le Regioni Abruzzo, Veneto, Valle D’Aosta, Umbria, Liguria, Molise e Sicilia , per quanto di competenza, hanno definito i tetti di spesa regionali per dispositivi medici per il quadriennio 2015 – 2018 e le modalità di compartecipazione delle aziende private alla sostenibilità del Servizio Sanitario, tramite il noto meccanismo del cosiddetto “payback”;

Considerato che la medesima ricorrente ha formulato censure per vizi (in tesi) derivanti dalla illegittimità delle norme primarie che disciplinano la materia, nonché per vizi propri dei provvedimenti impugnati;

Rilevato che, nel corso del giudizio, è stato approvato, quale ius superveniens, l’art. 7 comma 1 d.l. 95/2025, convertito con modificazioni con legge n. 118 dell’8 agosto 2025, secondo cui: “Per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018 gli obblighi a carico delle aziende fornitrici di dispositivi medici previsti dalle disposizioni di cui all’articolo 9-ter, comma 9, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125 e dall’articolo 8, comma 3, del decreto-legge 30 marzo 2023, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 maggio 2023, n. 56, si intendono assolti con il versamento, in favore delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto-legge, della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali di cui all’articolo 9-ter, comma 9-bis, del medesimo decreto-legge n. 78 del 2015. L’integrale versamento dell’importo di cui al primo periodo estingue l’obbligazione gravante sulle aziende fornitrici per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, precludendo loro ogni ulteriore azione giurisdizionale connessa con l’obbligo di corresponsione degli importi relativi agli anni predetti. Decorso il predetto termine dei trenta giorni, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano accertano l’avvenuto versamento dell’importo pari alla quota ridotta di cui al primo periodo con provvedimenti pubblicati nei rispettivi bollettini e siti internet istituzionali e comunicati senza indugio alla segreteria del tribunale amministrativo regionale del Lazio, determinando la cessazione della materia del contendere con riferimento ai ricorsi esperiti avverso i provvedimenti regionali e provinciali di cui all’articolo 9-ter, comma 9-bis, del citato decreto-legge n. 78 del 2015, con compensazione delle spese di lite. Fino al termine dell’accertamento di cui al terzo periodo e comunque non oltre la data del 31 dicembre 2025, con riguardo alle aziende di cui al presente articolo, sono sospesi i termini di prescrizione, sono precluse nuove azioni esecutive e sono altresì sospese le eventuali azioni esecutive in corso. In caso di inadempimento da parte delle aziende fornitrici di dispositivi medici a quanto disposto dal primo e dal secondo periodo del presente comma, restano ferme le disposizioni di cui al quinto e sesto periodo del citato articolo 9-ter, comma 9-bis del decreto-legge n. 78 del 2015”;

Rilevato che, con memoria depositata in giudizio in data 12 maggio 2026, la ricorrente ha dato atto di aver versato a favore di tutte le Regioni interessate, così come previsto dalla novella ora riportata, la quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali di cui all’articolo 9-ter, comma 9-bis, del decreto-legge n. 78 del 2015 e ha dunque chiesto al Tribunale di dichiarare la cessazione della materia del contendere;

Considerato che quanto come sopra dichiarato determina, piuttosto, l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse, come da avviso datone dal Presidente alla odierna camera di consiglio, celebrata da remoto tramite l’applicativo Microsoft Teams, ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis, c.p.a.;

Considerato, invero, che “La sopravvenuta carenza di interesse alla decisione differisce dalla cessazione della materia del contendere; infatti la cessazione della materia del contendere si determina quando l’operato successivo della parte pubblica si rivela integralmente satisfattivo dell’interesse azionato, tale nuovo assetto satisfattivo essendo conseguenza di fattori esterni o di un ulteriore provvedimento della Pubblica amministrazione che interviene nel rapporto in contestazione; per contro la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione si verifica alla stregua della costante giurisprudenza amministrativa, in ragione di una delle seguenti ragioni: i) il ricorrente non ha impugnato un atto presupposto o collegato da cui derivano effetti sfavorevoli; ii) il provvedimento impugnato si basa su più ragioni indipendenti e sono state censurate soltanto alcune di esse; iii) sopravviene un atto o un fatto che rende sostanzialmente inutile l’eventuale annullamento dell’atto impugnato; iv) la parte dichiara di non avere più interesse alla decisione.” (in questi esatti termini, Consiglio di Stato, sez. V, sentenza del 13 novembre 2023, n. 9683);

Considerato, peraltro, che nella fattispecie difettano gli adempimenti comunicativi che la novella normativa ha posto a carico delle Regioni e delle Province autonome per la definizione dei giudizi pendenti dinanzi a questo Tribunale amministrativo regionale;

Ritenuto pertanto in conclusione, per tutto quanto esposto, di dover dichiarare il ricorso improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, con assorbimento di ogni altra valutazione nel merito;

Ritenuto, altresì, in ragione della decisione in rito e della complessità della materia, che le spese di lite debbano essere compensate integralmente tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Rita Tricarico, Presidente

Domenico Gaglioti, Primo Referendario

Gianluca Amenta, Referendario, Estensore

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L'articolo Sulla distinzioe tra sopravvenuta carenza di interesse alla decisione e cessazione della materia del contendere. proviene da Giustamm.

Processo – Processo amministrativo – Art. 133, co. 1, lett. o), c.p.a. – Legittimità costituzionale – Questione di legittimità – Rimessione alla Corte costituzionale.

E’ rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 133, prima comma, lettera o del d.lgs. 104/2010, codice del processo amministrativo (a mente del quale “1. Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge… o) le controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia, ivi comprese quelle inerenti l’energia da fonte nucleare, i rigassificatori, i gasdotti di importazione, le centrali termoelettriche e quelle relative ad infrastrutture di trasporto ricomprese o da ricomprendere nella rete di trasmissione nazionale o rete nazionale di gasdotti”) nella parte in cui – nell’interpretazione e in base alle condizioni date dal diritto vivente della Corte Suprema di Cassazione – non comprende le controversie restitutorie o comunque relative a diritti patrimoniali consequenziali o comunque relative a diritti patrimoniali consequenziali anche di fonte restitutoria, con riferimento agli articoli 3, comma 1; 24, comma 1, 111, comma 1 e 113 comma 2; 25, comma 1; 103, comma 1, della Costituzione.

Pres. (f.f.) Tuccillo – Est. La Malfa Ribolla

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 1324 del 2026, proposto da

Intesa Sanpaolo s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Franco Ferrari, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Ripetta 142;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Stefano Bertollini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Tamarin s.c.a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per la revoca e/o l’annullamento

del decreto ingiuntivo n. 3994/2025 emesso dal TAR Lazio, Sez. III ter nel giudizio monitorio n.r.g. 14585/2025, notificato a Intesa Sanpaolo s.p.a. mezzo pec in data 23.12.2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del GSE – Gestore dei Servizi Energetici s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 luglio 2026 il dott. Gabriele La Malfa Ribolla e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

I. Fatti di causa e svolgimento del processo.

1. Come risulta dal fascicolo del procedimento monitorio prodotto in giudizio in data 10 aprile 2026, con istanza del 27 maggio 2011 la Tamarin s.c.a.r.l. inoltrò al Gestore dei servizi energetici – GSE s.p.a. domanda di concessione della tariffa incentivante disciplinata dal decreto del Ministero dello sviluppo economico 19 febbraio 2007 (c.d. secondo conto energia), per un impianto fotovoltaico di 158,24 kW sito nel Comune di Marcianise (CE).

Con provvedimento del 12 ottobre 2011 il GSE concesse l’incentivo ammettendo l’istante alla tariffa incentivante per la produzione di energia elettrica dall’impianto nella misura di 0,384 €/kWh.

Con convenzione in data 31 ottobre 2011 la Tamarin e il GSE regolarono il riconoscimento del contributo spettante per l’energia elettrica prodotta, per un periodo di venti anni dal 27 aprile 2011 data di entrata in esercizio dell’impianto.

Con atto di cessione del credito del 14 maggio 2012 la Tamarin cedette tutti i crediti derivanti dalla convenzione nei confronti del GSE all’istituto Banco di Napoli s.p.a., cui poi subentrò Intesa Sanpaolo s.p.a., come risulta da comunicazione ricevuta dal GSE il 22 maggio 2012.

Con successivo provvedimento di annullamento in autotutela in data 11 ottobre 2023 il GSE ha annullato il provvedimento di ammissione alle tariffe incentivanti: per come risulta dal provvedimento, ad istanza di un condominio il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere ha emesso ordinanza ex art. 700 c.p.c. volta alla disattivazione dell’impianto fotovoltaico; nel contraddittorio procedimentale, in assenza di notizie sul seguito della disattivazione e/o riattivazione dell’impianto e dei relativi periodi di fermo esercizio, nonché in assenza di ulteriori elementi quanto al procedimento presso il citato Tribunale, il GSE ha definito il procedimento con l’annullamento in autotutela dell’ammissione agli incentivi.

Il provvedimento evidenzia altresì: “Il Soggetto Responsabile sarà, pertanto, tenuto a restituire al GSE gli incentivi indebitamente percepiti il cui ammontare verrà comunicato con separato provvedimento”.

Il provvedimento di annullamento in autotutela non è stato impugnato e si è consolidato.

Il GSE ha conseguentemente emesso una richiesta di restituzione in data 21 marzo 2024 degli incentivi indebitamente percepiti, per il totale di euro 482.009,84 nei confronti della Tamarin, e quanto alla somma di euro 383.610 erogata a seguito dell’accettazione della cessione del credito, anche nei confronti del cessionario del credito responsabile in solido, Intesa Sanpaolo già Banco di Napoli.

2. A fronte dell’inerzia nel pagamento e previa diffida il GSE ha presentato ricorso per decreto ingiuntivo, ai sensi dell’art. 118 c.p.a., n.r.g. 14585/2025 presso questo TAR Lazio contro Tamarin e Intesa Sanpaolo.

Con decreto ingiuntivo 3994 del 20 dicembre 2025 questo TAR ha accolto il ricorso, rilevando, per come risultante dal deposito in atti, l’intervenuta acquisizione in capo ai debitori della conoscenza dell’importo da restituire, della causale e della possibilità di proporre ricorso, e dando atto inoltre della certezza, liquidità, esigibilità e del fondamento su prova scritta della pretesa creditoria.

Il TAR ha ordinato il pagamento alla Tamarin di euro 482.009,84, in solido con Intesa Sanpaolo limitatamente all’importo di euro 383.610, e il GSE ha notificato il decreto via pec alle parti ingiunte in data 23 dicembre 2025.

3. Con ricorso in opposizione al decreto ingiuntivo, n.r.g. 1324/2026 di questo TAR, notificato il 29 gennaio e depositato il 30 gennaio 2026, Intesa Sanpaolo ha chiesto la revoca del decreto ingiuntivo sulla base dei seguenti motivi:

“I. Sull’insussistenza del credito e sul difetto di prova”.

L’opponente afferma che la cessione di credito era a scopo di garanzia, con conseguente ritrasferimento automatico del credito nel caso di estinzione del credito garantito. I versamenti sarebbero tutti antecedenti al 6 maggio 2020, data della decadenza dal beneficio del termine della mutuataria Tamarin.

Il GSE non avrebbe dimostrato di aver corrisposto l’importo di euro 383.610,00 in favore della Banca, in assenza di elementi giustificativi in questo senso contenuti nel provvedimento interruttivo del rapporto incentivante.

Dopo la cessione del credito i versamenti sarebbero stati effettuati sempre in favore della Tamarin seppur su un conto corrente acceso presso Intesa Sanpaolo, restando quest’ultima estranea al rapporto pubblicistico di concessione dell’incentivo.

Ad ogni modo, aggiunge la Banca, il GSE ha prodotto contabili di pagamento per soli euro 107.894, a fronte dei 383.610 pretesi e i contenuti del libro giornale prodotto non recherebbero riferimento alla convenzione incentivante per cui è causa né sarebbero idonei a fornire la prova del diritto azionato.

4. Si è costituito il GSE per chiedere il rigetto del ricorso.

Con memoria del 10 aprile 2026 l’ente opposto ha sostenuto la certezza del credito e l’esistenza di prova scritta e ha eccepito che la convenzione di incentivazione ha previsto che “i crediti ceduti dovranno essere pagati dal GSE mediante bonifico bancario, su espressa indicazione del cessionario, sul conto corrente intestato a TAMARIN SCARL”; poiché la cessione sarebbe stata effettuata pro solvendo, nel caso in cui il debitore cedente non avesse adempiuto all’obbligazione, il cessionario avrebbe potuto rivalersi sul cedente per ottenere la somma dovuta (artt.1260 e ss. c.c.).

La giurisprudenza amministrativa, pronunciandosi su analoghe fattispecie nelle quali la pretesa restitutoria del GSE è stata azionata nei confronti del soggetto cessionario degli incentivi, avrebbe ritenuto che la cessione del credito pattuita pro solvendo a scopo di garanzia del finanziamento concesso non infici la responsabilità solidale sussistente tra le parti, poiché lo scopo della cessione deve ritenersi irrilevante ai fini restitutori, con la conseguenza che la funzione di garanzia sarebbe estranea all’insorta obbligazione restitutoria (Cons. Stato, II, 5981/2025; 10359/2024; TAR Lazio, III-ter, 12095/2022).

5. All’udienza pubblica del 19 maggio 2026 il Tribunale ha sollevato d’ufficio a verbale il rilievo del possibile difetto di giurisdizione e rinviato l’udienza, per consentire alle parti il deposito di difese scritte.

Con memoria del 10 giugno 2026 Intesa Sanpaolo ha sostenuto la giurisdizione del giudice ordinario.

Osserva l’opponente che in questi termini si sono pronunciate le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con le ordinanze n. 5925, 5926, 5927, 9087, 9089, 9092, 9094, 9097 del 2026 e, da ultimo, con l’ordinanza 25.04.2026, n. 11151 che, nel rinviare al contenuto delle prime, ha evidenziato che “…la controversia sulla restituzione degli incentivi non conosce più dell’esercizio di poteri pubblicistici, non attenendo a procedure o a provvedimenti concernenti la produzione di energia in senso funzionale, né, più in particolare, al provvedimento di decadenza dalla tariffa incentivante –già oggetto di separato giudizio, conclusosi nel senso della legittimità di tale provvedimento -, ma si risolve in una ordinaria pretesa restitutoria fondata su un diritto soggettivo di credito. L’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non estende, quindi, la giurisdizione esclusiva a tutte le controversie solo causalmente collegate a un provvedimento amministrativo, ma richiede che l’oggetto della lite sia l’esercizio, almeno in via mediata, di un potere autoritativo. Ne consegue che, nel caso in esame, il provvedimento di decadenza si configura quale mero antecedente della pretesa restitutoria, la cui legittimità non è più oggetto di contestazione, collocandosi la controversia in una fase, quella della ripetizione dell’indebito, nella quale l’intervento autoritativo dell’amministrazione deve ritenersi definitivamente esaurito”.

Con memoria del 10 giugno 2026 il GSE ha sostenuto la giurisdizione del giudice amministrativo, ex art. 133, co. 1, lett. o, del codice del processo amministrativo, che assegna alla giurisdizione esclusiva “le controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia”.

Afferma il GSE che nell’esercitare il proprio potere di verifica e controllo, nel caso si ravvisino violazioni rilevanti ai fini del riconoscimento dei benefici, esso “dispone… la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate” (art. 42, co. 3, primo alinea, del d.lgs. n. 28/2011).

Tale normativa affiderebbe al GSE una funzione di natura amministrativa, che includerebbe il potere-dovere di procedere al recupero dei benefici corrisposti.

Sostiene l’ente opposto che alle determinazioni dirette al recupero di somme indebitamente erogate sarebbe sempre sotteso un interesse pubblico in re ipsa, prevalente su ogni contrapposto interesse dei privati, e cita a sostegno giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, II, 6418/2024; 7412/2025; 2592/2025; TAR Lazio, III-ter, 2994/2023, 1242/2017).

Aggiunge che la giurisprudenza ha interpretato la norma nel senso di contemplare un’ampia materia, la “produzione di energia”, suscettibile di comprendere nel suo campo applicativo anche le controversie relative agli incentivi (e più in generale ai regimi di sostegno) alla produzione da fonti rinnovabili, stanti le finalità dell’intervento pubblico nel settore e il nesso di strumentalità sussistente tra questo e gli inerenti obblighi di matrice europea e internazionale (così Cass. Sez. Un. ordinanza 13 giugno 2017, n. 14653; Cass., Sez. Un, 27 aprile 2017, n. 10409, 10410 e 10411; Cass., Sez. Un, 4 maggio 2017, n. 10795).

Data la presenza di una convenzione di regolazione accessoria al provvedimento di concessione dell’incentivo, il GSE afferma anche la sussistenza della giurisdizione esclusiva del g.a. ai sensi del combinato disposto con l’art. 133, co. 1, lett. a, n. 2, c.p.a. (“formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni”).

Alla nuova udienza del 22 luglio 2026 la causa è passata in decisione.

II. Oggetto della questione di legittimità costituzionale.

6. Si propone questione di legittimità costituzionale dell’art. 133 co. 1 lett. o, c.p.a., come interpretato dal diritto vivente univoco della Corte Suprema di Cassazione, per contrasto con i seguenti articoli della Costituzione:

-articolo 3, co. 1 (disparità di trattamento fra diritti di fonte risarcitoria e di fonte restitutoria, che è manifestamente irragionevole non accomunare stante la ratioriparatoria di una sfera giuridico-patrimoniale lesa, anche quanto al risarcimento del danno in forma specifica);

-articolo 24, co. 1 (“tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi”, da cui si ricava il principio costituzionale di pienezza della tutela), in correlazione con gli artt. 111, co. 1, e 113, co. 2;

-articolo 25, co. 1 (nel senso che l’art. 7 c.p.a. individua il giudice amministrativo come titolare della cognizione anche dei diritti patrimoniali consequenziali e l’art. 133 co. 1 lett. a n. 2 c.p.a., sulla giurisdizione per le convenzioni integrative di provvedimento, converge nello stesso senso; del pari l’art. 118 c.p.a. sul ricorso monitorio nella giurisdizione esclusiva sarebbe reso inattuabile);

-articolo 103, co. 1 (la ratio della giurisdizione esclusiva è di consentire al g.a. la cognizione nella particolare materia della produzione di energia, che spetta in generale quanto agli interessi legittimi alla sua giurisdizione generale di legittimità, anche dei diritti soggettivi, senza distinguere per come sostenuto dalla Corte di Cassazione quanto alla fonte del diritto soggettivo o allo stato del processo della giurisdizione generale di legittimità, riguardante la domanda di annullamento del provvedimento da cui deriva il diritto soggettivo, o alla condizione di inoppugnabilità di detto provvedimento).

III. Poteri amministrativi del GSE in tema di produzione di energia.

7. Si premette che il Gestore dei servizi energetici, GSE, è una società per azioni interamente controllata dal Ministero dell’economia e titolare dei poteri di amministrazione, verifica e controllo in tema di erogazione di incentivi agli impianti di produzione di energia da fonte rinnovabile, così da favorire lo sviluppo della produzione di queste forme di energia e contribuire alla riduzione delle emissioni climalteranti (ex art. 42, co. 1, del d.lgs. 28/2011: “1. L’erogazione di incentivi nei settori elettrico, termico e dell’efficienza energetica, di competenza del GSE, è subordinata alla verifica dei dati forniti dai soggetti responsabili che presentano istanza. La verifica, che può essere affidata anche agli enti controllati dal GSE, è effettuata attraverso il controllo della documentazione trasmessa, nonché con controlli a campione sugli impianti. I controlli sugli impianti, per i quali i soggetti preposti dal GSE rivestono la qualifica di pubblico ufficiale, sono svolti anche senza preavviso ed hanno ad oggetto la documentazione relativa all’impianto, la sua configurazione impiantistica e le modalità di connessione alla rete elettrica”).

8. Gli incentivi hanno varie forme: contributi a fondo perduto per la realizzazione di impianti; tariffe incentivanti per la produzione ed immissione in rete di energia da fonte rinnovabile, detratto l’autoconsumo per i servizi ausiliari; finanziamenti in conto capitale da soli o aggregati a tariffe incentivanti; titoli cedibili su un mercato virtuale, come i certificati verdi e bianchi; crediti d’imposta per la realizzazione di impianti o l’acquisto di beni e servizi.

Sono profondamente interconnessi con la disciplina europea degli aiuti di Stato e in molti casi, per un principio di efficienza derivante dal c.d. effetto di incentivazione di matrice europea, non sono cumulabili con altre forme di sostegno economico (ad esempio deduzioni e detrazioni dalle imposte sul reddito).

9. L’attuale art. 42 del d.lgs. 28/2011 prevede: “3. Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell’ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi, il GSE in presenza dei presupposti di cui all’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate, e trasmette all’Autorità l’esito degli accertamenti effettuati per l’applicazione delle sanzioni di cui all’articolo 2, comma 20, lettera c), della legge 14 novembre 1995, n. 481.

In deroga al periodo precedente, al fine di salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili degli impianti che al momento dell’accertamento della violazione percepiscono incentivi, il GSE dispone la decurtazione dell’incentivo in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento in ragione dell’entità della violazione. Nel caso in cui le violazioni siano spontaneamente denunciate dal soggetto responsabile al di fuori di un procedimento di verifica e controllo le decurtazioni sono ulteriormente ridotte della metà”.

All’originario testo dell’art. 42 che prevedeva la decadenza e il rigetto di un’istanza di incentivo sono stati aggiunti nel tempo, nell’ottica di un monitoraggio più articolato e proporzionato allo sviluppo del settore, altri poteri:

-sulla base dell’art. 42, co. 5 e 6 del d.lgs. 28/2011, il Ministero dello sviluppo economico ha definito più nel dettaglio la disciplina dei controlli, con decreto 31 gennaio 2014, c.d. decreto controlli, ivi elencando all’art. 11, co. 1 e all’allegato 1, le violazioni rilevanti che danno luogo senz’altro a decadenza dagli incentivi e all’art. 11, co. 3, le violazioni che non danno luogo a decadenza ma a mera rideterminazione dell’incentivo, conseguenti a violazioni o inadempimenti che refluiscano sull’esatta quantificazione degli incentivi o dei premi;

-successivamente, in presenza della diffusa emergenza dell’incentivazione di pannelli di produzione apparentemente europea ma in realtà extra-europea e dei conseguenti provvedimenti decadenziali adottati dal GSE, l’art. 57-quater, co. 1, d.l. 50/2017 cono. mod. l. 96/2017 ha introdotto una procedura di sanatoria delle violazioni riscontrate, all’art. 42, co. 4-bis (“Al fine di salvaguardare la produzione di energia elettrica derivante da impianti fotovoltaici, agli impianti di potenza superiore a 3 kW nei quali, a seguito di verifiche o controlli, risultano installati moduli non certificati o con certificazioni non rispondenti alla normativa di riferimento e per i quali il soggetto beneficiario della tariffa incentivante abbia intrapreso le azioni consentite dalla legge nei confronti dei soggetti responsabili della non conformità dei moduli, si applica, su istanza del medesimo soggetto beneficiario, una decurtazione del 10 per cento della tariffa incentivante base per l’energia prodotta dalla data di decorrenza della convenzione con il GSE”);

-successivamente, con l’art. 1, co. 960, lett. a, l. 205/2017 e l’art. 13-bis, co. 1, lett. a, d.l. 101/2019, conv. mod. l. 128/2019, è stato introdotto un secondo capoverso dell’art. 42, co. 3, che disciplina il potere discrezionale della decurtazione degli incentivi, alternativo alla decadenza, attivabile anche questo in determinati casi su istanza di parte (“In deroga al periodo precedente, al fine di salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili, l’energia termica e il risparmio energetico, conseguente agli interventi di efficientamento, degli impianti che al momento dell’accertamento della violazione percepiscono incentivi, il GSE dispone la decurtazione dell’incentivo in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento in ragione dell’entità della violazione. Nel caso in cui le violazioni siano spontaneamente denunciate dal soggetto responsabile al di fuori di un procedimento di verifica e controllo le decurtazioni sono ulteriormente ridotte della metà”);

-infine, l’art. 56 co. 7 e co. 8 del d.l. 76/2020 conv. l. 120/2020, c.d. decreto semplificazioni, ha sancito che i provvedimenti di decadenza e rigetto possono essere emessi “in presenza dei presupposti di cui all’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241”; l’art. 56, co. 8, introduce un nuovo potere, il riesame dei provvedimenti ancora contestabili attraverso i nuovi criteri dell’annullamento d’ufficio in quanto applicabili ratione temporis (“Le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d’ufficio in corso e, su richiesta dell’interessato, a quelli definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge, compresi i ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica per i quali non è intervenuto il parere di cui all’articolo 11 del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199.

Il GSE, preso atto della documentazione già nella propria disponibilità e di eventuale documentazione integrativa messa a disposizione dal proponente, dispone la revoca del provvedimento di annullamento entro il termine di 60 giorni consecutivi dalla data di presentazione dell’istanza a cura del soggetto interessato. Le disposizioni di cui al comma 7 non si applicano nel caso in cui la condotta dell’operatore che ha determinato il provvedimento di decadenza del GSE è oggetto di procedimento penale in corso concluso con sentenza di condanna, anche non definitiva”).

Oltre questi poteri interruttivi o modificativi del rapporto incentivante, attivabili in determinati casi su istanza di parte e alle condizioni previste, il procedimento di controllo e verifica può esitare, come avvenuto nella controversia oggi in esame, in un annullamento d’ufficio ex art. 21-novies della L. 241/1990.

IV. La giurisdizione ex art. 133, co. 1, lett. o, del d.lgs. 104/2010, codice del processo amministrativo. Il diritto vivente della Corte Suprema di Cassazione.

10. Una antecedente previsione della giurisdizione in tema di procedure e provvedimenti relativi alla produzione di energia era contenuta nell’art. 1, comma 552 della legge 311 del 2004, secondo cui “Le controversie aventi ad oggetto le procedure ed i provvedimenti in materia di impianti di generazione di energia elettrica di cui al decreto-legge 7 febbraio 2002, n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2003 [recte: 2002], n. 55, e le relative questioni risarcitorie sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo”.

L’odierno art. 133, prima comma, lettera o del d.lgs. 104/2010, codice del processo amministrativo, prevede “1. Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge… o) le controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia, ivi comprese quelle inerenti l’energia da fonte nucleare, i rigassificatori, i gasdotti di importazione, le centrali termoelettriche e quelle relative ad infrastrutture di trasporto ricomprese o da ricomprendere nella rete di trasmissione nazionale o rete nazionale di gasdotti”.

11. La domanda di accertamento di illegittimità costituzionale parziale dell’art. 133 lett. o c.p.a., nell’interpretazione del c.d. diritto vivente, richiede la verifica della giurisprudenza della Corte di Cassazione, nel senso della formazione non occasionale ma ribadita e univoca di un’interpretazione, se del caso avente portata nomofilattica (Corte cost. 178/2022; 162/2025).

Al riguardo numerose sentenze emesse nel 2026 dalla Corte di Cassazione, nel puntualizzare precedenti orientamenti, affermano la giurisdizione del giudice ordinario sulla richiesta di restituzione di somme indebitamente erogate quali incentivi.

Si legge in particolare, relativamente a casi di azioni promosse dal GSE per la condanna in via ordinaria alla restituzione di incentivi, definitivamente accertati come indebitamente erogati per effetto dell’artato frazionamento delle iniziative imprenditoriali volte a conseguirli:

“Quando la decadenza dagli incentivi sia stata definitivamente accertata – perché non impugnata ovvero perché confermata da sentenza passata in giudicato – il potere amministrativo del GSE deve ritenersi ormai esaurito.

In tale evenienza, infatti, il provvedimento di decadenza assurge a presupposto fattuale e giuridico irretrattabile, sottratto a ogni ulteriore scrutinio giurisdizionale…

L’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non estende, quindi, la giurisdizione esclusiva a tutte le controversie solo causalmente collegate a un provvedimento amministrativo, ma richiede che l’oggetto della lite sia l’esercizio, almeno in via mediata, di un potere autoritativo.

Ne consegue che, nel caso in esame, il provvedimento di decadenza si configura quale mero antecedente della pretesa restitutoria, la cui legittimità non è più oggetto di contestazione, collocandosi la controversia in una fase, quella della ripetizione dell’indebito, nella quale l’intervento autoritativo dell’amministrazione deve ritenersi definitivamente esaurito” (Cass. Sez. Un. 5925, 5926, 5927 del 16 marzo 2026; ugualmente 9087 del 10 aprile 2026; 11151 del 25 aprile 2026; 11891, 11892, 11894 del 30 aprile 2026; 21796, 21801 del 25 giugno 2026; 21802, 21804 del 26 giugno 2026; 22643 del 3 luglio 2026; 24701 del 18 agosto 2026; cfr. anche Cons. Stato, II, 6268 del 3 agosto 2026).

Gli orientamenti puntualizzati nel 2026 con quattordici pronunce regolatrici della giurisdizione non sono inediti ma già in parte contenuti in alcune prime e antecedenti affermazioni della giurisdizione del giudice ordinario, sia pure con diversità di argomenti, ad esempio, Cass. Civ., Sez. Un., ord. 22204 del 14 luglio 2022: “Secondo le linee indicate da Corte Cost. n. 204/2004, per effetto della quale le controversie relative a concessioni di pubblici servizi sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva, ad eccezione di quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia tra il gestore del servizio energetico e il mandatario all’incasso dei benefici riconosciuti”.

Non viene quindi in rilievo, secondo le indicazioni della giurisprudenza costituzionale, né un numero limitato né un tempo ridotto di emissione delle pronunce e si è in presenza di arresti nomofilattici delle Sezioni Unite ai sensi dell’art. 65 del r.d. 12/1941, con rilevanza ai fini della formazione del c.d. diritto vivente (Corte Cost. 38/2024).

12. Le citate pronunce della Corte di Cassazione riconsiderano un precedente orientamento sempre della Suprema Corte, che in precedenza aveva affermato la piena sussistenza della giurisdizione esclusiva anche sulle pretese restitutorie, a parere di questo collegio in modo condivisibile e largamente seguito dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. da ultimo Cons. Stato, II, 9275, 5981 del 2025; TAR Lazio, III-ter, 12608/2026), per come ribadito ad esempio da Cass. Civ., Sez. Un. 10 aprile 2019, n. 10020, con richiami a ordinanze antecedenti delle Sezioni Unite: “La giurisprudenza di questa Corte è coesa nel senso che il GSE è soggetto che, seppur nella veste di società per azioni, il cui azionista unico è il Ministero dell’economia e delle finanze, svolge funzioni di natura pubblicistica nel settore elettrico e in particolare in tema di incentivazione dell’energia elettrica da fonte rinnovabile, attendendo alla gestione del relativo sistema pubblico, anche mediante la concreta erogazione delle tariffe (Cass., Sez. U., 24 febbraio 2014, n. 4326; Cass., S.U., 27 aprile 2017, n. 10409; Cass., S.U., 4 maggio 2017, n. 10795; Cass., S.U., 13 giugno 2017, n. 14653; Cass., S.U., 3 novembre 2017, n. 26150; Cass., S.U., 2 novembre 2018, n. 28057).

Si è, altresì, precisato che la previsione di contributi tariffari, e quindi lo stesso regime di sostegno e promozione delle fonti rinnovabili di energia, costituisce uno strumento d’indirizzo della produzione energetica nazionale (Cass., S.U., n. 14653/2017; Cass., S.U., n. 28057/2018), ciò innestandosi “in un’area dominata dalla necessità di tutelare e bilanciare rilevanti interessi pubblici e privati” (Cass., S.U., n. 10795/2017).

Ed è in tale contesto, quindi, che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 16 del 2017, ha evidenziato che le “convenzioni stipulate con il Gestore” si palesano come “negozi di diritto privato” accessori ai provvedimenti di concessione degli incentivi e “costituiscono strumenti di regolazione, volti a raggiungere l’obiettivo dell’incentivazione di certe fonti energetiche nell’equilibrio con le altre fonti di energia rinnovabili, e con il minimo sacrificio per gli utenti che pure ne sopportano l’onere economico“”.

È da evidenziarsi che questo antecedente indirizzo delle Sezioni Unite aveva riconosciuto alla giurisdizione esclusiva del g.a. anche la cognizione sulla “richiesta di restituzione degli incentivi economici fruiti, ovverosia un provvedimento sull’incentivazione della produzione di energia” concernente quindi ““la produzione di energia”, essendo la previsione di contributi tariffari uno strumento d’indirizzo della produzione energetica nazionale” (così in particolare Cass. Sez. Un. 26150 del 3 novembre 2017, in controversia in cui oggetto d’impugnazione non era il provvedimento avente a oggetto la carenza delle condizioni per l’accesso ai benefici ma soltanto la richiesta regionale del pagamento di maggiori canoni, da parte di una regione che aveva rilasciato una concessione idroelettrica inadempiuta, e la richiesta da parte del GSE di restituzione delle incentivazioni fruite).

13. Le nuove sentenze della Corte di Cassazione implicano per il carattere ripetuto e ribadito l’intervenuta formazione di un nuovo diritto vivente, da parte della Corte istituzionalmente titolare del ruolo di nomofilachia e di regolazione della giurisdizione, tale da poter determinare – in generale e nel terzo grado di giudizio – l’insussistenza della giurisdizione esclusiva nelle controversie prettamente restitutorie di incentivi indebitamente corrisposti dal GSE, nei casi in cui sia già intervenuto il definitivo accertamento del provvedimento di decadenza (o, con effetto equipollente, di annullamento in autotutela o comunque di modifica dell’entità dell’incentivo), perché non impugnato o confermato da sentenza passata in giudicato.

V. Rilevanza della questione di costituzionalità. Tentativo di interpretazione costituzionalmente conforme.

14. In continuità con l’avviso reso d’ufficio, del possibile difetto di giurisdizione ex art. 73, co. 3 c.p.a., la questione proposta ha rilevanza nel presente giudizio dal momento che:

-a seguire il citato orientamento della Corte di Cassazione quale Corte regolatrice della giurisdizione, ne può derivare come conseguenza logico-giuridica e processuale la declaratoria del difetto di giurisdizione nell’odierno procedimento di opposizione a decreto ingiuntivo;

-nel caso di una pronuncia di annullamento parziale dell’art. 133, co. 1, lett. o, c.p.a. nella parte in cui non comprende le controversie restitutorie come quella in esame nella giurisdizione esclusiva, la conseguenza prevedibile è il mantenimento della giurisdizione e la possibilità di esaminare la controversia nel merito, in assenza di questioni preliminari di rito o di merito che ostino all’esame.

Ne segue che ogni tentativo di interpretazione costituzionalmente conforme, che pure la dottrina costituzionalistica ha affermato come non più dovuto per proporre la quaestio de legitimate, sembra contrastare contro la formazione di una norma ribadita dalla Corte regolatrice, nell’interpretare il significato della disposizione dell’art. 133, comma 1, lett. o, c.p.a.

L’eventuale parziale annullamento in sede costituzionale della disposizione contestata, nella parte in cui secondo l’interpretazione del diritto vivente esclude dalla giurisdizione del g.a. l’azione restitutoria, spiegherebbe una diretta influenza sul presente giudizio, perché il provvedimento di annullamento in autotutela dell’ammissione agli incentivi emesso dal GSE qui in esame non è stato impugnato nei termini di legge e si è consolidato, con relativa rilevanza del citato orientamento nomofilattico quanto all’azione restitutoria.

VI. Non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità.

VI.1. Violazione del principio di uguaglianza e ragionevolezza, ex art. 3 della Costituzione, in relazione al differente trattamento tra diritti di fonte risarcitoria e diritti di fonte restitutoria.

15. L’interpretazione dell’art. 133, co. 1, lett. o, del d.lgs. 104/2010 data dalla Corte di Cassazione determina una evidente e ingiustificata disparità di trattamento fra titolari di diritti restitutori e titolari di diritti risarcitori come nel caso in esame il GSE s.p.a.

Com’è noto i due rimedi nascono in contesti giuridici diversi (senza completezza: le condictiones, da un lato; la lex Aquilia de damno, dall’altro).

Il rimedio risarcitorio, che per il modo della formulazione dell’art. 133, primo comma, lett. o, “controversie, incluse quelle risarcitorie”, spetta al g.a., ha un funzionamento più complesso e articolato, ad esempio quanto ai contenuti dell’onere della prova, rispetto al rimedio restitutorio, nel quale invece principalmente per il fatto che la causa del pagamento è assente o finita, secondo il modello della condictio sine causa e ob causam finitam, si determina l’effetto obbligatorio (arg. anche ex art. 2033: “chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato”).

La moderna dottrina civilistica sulla tutela civile dei diritti, pur dando conto delle differenze di regime tra i rimedi restitutori e risarcitori (ad esempio, la ripetizione dell’indebito prescinde da un danno), sostiene peraltro che il risarcimento del danno in forma specifica sia in buona sostanza una misura a carattere restitutorio, e che rientri di fatto nelle forme di tutela ripristinatoria.

La misura di tutela, introdotta dall’art. 2058 c.c., resa in seguito particolarmente attuale a seguito della sua introduzione anche nel processo amministrativo, dapprima con l’art. 35 del d.lgs. 80/1998, così come modificato dalla l. 205/2000, oggi negli artt. 30 co. 2 e 34, co. 1, lett. c., del d.lgs. 104/2010, serve a rimuovere un danno provocato e mira a rispettare un assetto allocativo dato, impedendo il trasferimento di risorse al di fuori della volontà del titolare.

Quando il risarcimento è in forma specifica esso mira alla ripristinazione materiale di un assetto di interessi leso, anziché alla sua riparazione per equivalente secondo il modello della Differenztheorie.

16. Manifestamente paradossale sembra quindi, nell’ottica di un trattamento uguale di situazioni in concreto sovrapponibili quanto all’effetto ripristinatorio, che l’azione per il risarcimento di una perdita subita (ex art. 1223 c.c., applicabile in campo aquiliano per il richiamo dell’art. 2056 c.c.) e l’azione per il risarcimento del danno in forma specifica (art. 30, co. 2, 34, co. 1, lett. c, art. 133, co. 1, lett. o, c.p.a.; art. 2058 c.c.) nella materia in esame spettino alla giurisdizione esclusiva, laddove l’azione per la restituzione di un importo per incentivi indebitamente erogato (ex art. 2033 c.c.) non le spetti nei determinati casi enunciati dal diritto vivente.

Inoltre, il rimedio del risarcimento del danno anche in forma specifica resta al giudice amministrativo in ogni caso mentre l’azione restitutoria non resterebbe nei casi dell’accertamento con forza di giudicato della decadenza (o del provvedimento equivalente negli effetti) o della sua inoppugnabilità.

Nell’ambito delle tecniche rimediali risarcitorie il risarcimento in forma specifica assomiglia nel suo fine in modo particolare alla ripetizione dell’indebito, perché in entrambi casi il rimedio mira a ripristinare esattamente nello status quo ante il patrimonio che ha riportato una perdita.

Risulta violativo del principio di ragionevolezza non accomunare le regole per individuare la giurisdizione dell’azione risarcitoria e dell’azione restitutoria, stante la comune ratio riparatrice ai due rimedi di una sfera giuridico-patrimoniale lesa, in generale e con specifico riferimento al risarcimento del danno in forma specifica.

Se può presumersi che le norme sulla giurisdizione possano anche influenzare le modalità di esercizio dei rimedi trasmoda nell’irragionevolezza manifesta assegnare a plessi giurisdizionali distinti azioni in parte accomunate dalla medesima funzione di reintegrazione di una perdita patrimoniale e, in particolare, a fronte del mantenimento in capo al g.a. delle azioni di risarcimento del danno per equivalente e in forma specifica riconoscere, invece, al g.o. una parte ampia, pressoché totale, delle azioni restitutorie in tema di procedure e provvedimenti sulla produzione di energia.

Verrebbe a crearsi una disparità di trattamento del tutto irragionevole fra titolari di diritti patrimoniali consequenziali.

La proposizione dell’azione di risarcimento del danno inerente a una procedura o a un provvedimento presso la giurisdizione esclusiva non è infatti sottoposta a quei limiti (il giudicato, l’inoppugnabilità del provvedimento) che invece il diritto vivente oggi introduce per l’esercizio dell’azione restitutoria, con compromissione degli spazi della tutela in questa sede (arg. ex art. 30, co. 5, c.p.a.: “5. Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza”).

Proprio quanto alla norma attributiva della giurisdizione esclusiva su procedure e provvedimenti in tema di energia la Corte costituzionale ha affermato: “Deve, dunque, concludersi che legittimamente la norma censurata ha riconosciuto esclusivamente al giudice naturale della legittimità dell’esercizio della funzione pubblica poteri idonei ad assicurare piena tutela, e quindi anche una tutela risarcitoria, per equivalente o in forma specifica, per il danno asseritamente sofferto anche in violazione di diritti fondamentali in dipendenza dell’illegittimo esercizio del potere pubblico da parte della pubblica amministrazione” (Corte cost. 140/2007).

La violazione del principio di ragionevolezza deriva dal fatto che non è dato scorgere una effettiva e significativa ratio che giustifichi il differente trattamento nella fissazione della giurisdizione quanto all’esercizio delle due azioni, con il risarcimento al g.a. e la gran parte delle restituzioni al g.o.

VI.2. Violazione del principio di pienezza della tutela dinanzi al giudice amministrativo, ex art. 24, co. 1, 111, co. 1, 113, co. 2, della Costituzione.

17. Secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, dall’art. 24 Cost. deriva il principio di pienezza della tutela: “L’attribuzione di tale potere di risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, non soltanto appare conforme alla piena dignità di giudice riconosciuta dalla Costituzione al Consiglio di Stato (sub 3), ma anche, e soprattutto, essa affonda le sue radici nella previsione dell’art. 24 Cost., il quale, garantendo alle situazioni soggettive devolute alla giurisdizione amministrativa piena ed effettiva tutela, implica che il giudice sia munito di adeguati poteri; e certamente il superamento della regola (avvenuto, peraltro, sovente in via pretoria nelle ipotesi olim di giurisdizione esclusiva), che imponeva, ottenuta tutela davanti al giudice amministrativo, di adire il giudice ordinario, con i relativi gradi di giudizio, per vedersi riconosciuti i diritti patrimoniali consequenziali e l’eventuale risarcimento del danno (regola alla quale era ispirato anche l’art. 13 della legge 19 febbraio 1992, n. 142, che pure era di derivazione comunitaria), costituisce null’altro che attuazione del precetto di cui all’art. 24 Cost” (Corte cost. 204/2004).

Ne segue che espungere dall’art. 133, co. 1, lett. o il rimedio restitutorio, sia pure in casi determinati, implica una riduzione della pienezza ed effettività della tutela da parte del giudice amministrativo e ripropone, in modo già stigmatizzato da Corte cost. 204/2004, un ridimensionamento della tutela dei diritti patrimoniali consequenziali in sede amministrativa, oggi pure legislativamente precluso dall’art. 7 c.p.a.

Con il paradosso, violativo anche degli articoli 111, co. 1, e 113, co. 2, della Carta, che, nel caso di specie, la limitazione in sede di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo riguarda la parte attrice in senso sostanziale, GSE s.p.a. quale società interamente controllata dal Ministero dell’economia e titolare dei poteri sugli incentivi alle fonti di energia rinnovabile, ma analoga limitazione quanto ai mezzi di impugnazione esperibili può ben riguardare i cittadini e le imprese titolari di pretese restitutorie nei confronti del GSE.

18. A fronte della possibilità espressamente prevista di agire per il risarcimento del danno, contrattuale o aquiliano, correlato a procedure e provvedimenti in tema di produzione di energia dinanzi il g.a. in sede di giurisdizione esclusiva, introdurre in via pretoria deroghe e condizioni ad una forma di tutela meno complessa e più strettamente consequenziale del risarcimento, come la ripetizione dell’indebito correlato a dette procedure e detti provvedimenti, pare determinare una evidente diminuzione della pienezza e dell’effettività della tutela giurisdizionale dinanzi il g.a.

Il g.a. a fronte del potere di annullare atti e provvedimenti in tema di produzione di energia non avrebbe, dopo il giudicato sull’azione di annullamento o dopo il consolidamento per inoppugnabilità del provvedimento, il potere di disporre, su domanda di parte, la restituzione di somme indebitamente versate.

E ciò pur a considerare che è del tutto fisiologico attendere l’incontestabilità del provvedimento per agire in restituzione, posto che un’azione restitutoria proposta con un provvedimento non ancora inoppugnabile avrebbe come incerto il presupposto dell’an.

In modo ragionevole la pienezza della tutela derivante all’art. 24, co. 1 Cost. (in combinato disposto con gli articoli 111, co. 1, e 113, co. 2) implica il riconoscimento ad ogni plesso giurisdizionale, nelle materie della sua giurisdizione, della cognizione sull’azione risarcitoria e sull’azione restitutoria in modo completo.

19. In senso conforme la giurisprudenza della Corte costituzionale ha escluso che l’oggetto di un rimedio possa valere di per sé a radicare la giurisdizione del giudice ordinario in luogo della giurisdizione esclusiva:

“La richiamata giurisprudenza di questa Corte esclude, poi, che la giurisdizione possa competere al giudice ordinario per il solo fatto che la domanda abbia ad oggetto esclusivo il risarcimento del danno (sentenza n. 191 del 2006).

Il giudizio amministrativo, infatti, in questi casi assicura la tutela di ogni diritto: e ciò non soltanto per effetto dell’esigenza, coerente con i princípi costituzionali di cui agli artt. 24 e 111 Cost., di concentrare davanti ad un unico giudice l’intera protezione del cittadino avverso le modalità di esercizio della funzione pubblica, ma anche perché quel giudice è idoneo ad offrire piena tutela ai diritti soggettivi, anche costituzionalmente garantiti, coinvolti nell’esercizio della funzione amministrativa” (Corte cost. 140/2007).

Peraltro l’art. 118 c.p.a. prevede il ricorso per decreto ingiuntivo nelle materie di giurisdizione esclusiva, per un diritto certo e dunque non più contestabile, e assicura, come nella controversia in esame, pienezza dell’accesso alla tutela restitutoria in questa particolare materia; tuttavia l’art. 133, co. 1, lett. o, c.p.a. per come interpretato dall’orientamento nomofilattico priva la tutela monitoria di ogni spazio, dato che una volta che il diritto sia certo per effetto di giudicato sul provvedimento o di inoppugnabilità – così da rendere in concreto proponibile e se del caso accoglibile il ricorso monitorio – non vi sarebbe più giurisdizione esclusiva ma giurisdizione del giudice ordinario.

VI.3. Violazione del principio del giudice naturale precostituito per legge, ex art. 25, co. 1, della Costituzione.

20. È noto che l’art. 25, co. 1, della Carta, secondo cui “Nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge” è stato considerato fra l’altro per annullare le disposizioni del codice di procedura penale che, negli anni 60 del Novecento, consentivano o implicavano sottrazione della controversia al giudice predeterminato (Corte Cost. 130/1963; 117/1968).

Del pari dalla disposizione si trae il significato che introdurre competenze derogatorie rispetto alle regole generali può determinare un intreccio e una sovrapposizione di competenze giurisdizionali, con evidente incongruità e irragionevolezza intrinseca della legge (Corte cost. 38/2025).

Nel caso in esame:

-l’art. 7, co. 4, c.p.a. individua con chiarezza il giudice amministrativo come titolare della cognizione delle controversie relative ai “diritti patrimoniali consequenziali” nell’ambito delle “controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni” attribuite alla giurisdizione generale di legittimità, “pure se introdotte in via autonoma”;

-sotto altro profilo una legge processuale antecedente, l’art. 9 del r.d. 30 dicembre 2023, n. 2840, riportato nel r.d. 1054/1924, t.u. Cons. Stato, stabiliva che “Nelle materie deferite alla esclusiva giurisdizione del Consiglio di Stato, questo conosce anche di tutte le questioni relative a diritti. Restano, tuttavia, sempre riservate all’autorità giudiziaria ordinaria le questioni attinenti a diritti patrimoniali conseguenziali alla pronunzia di legittimità dell’atto o provvedimento contro cui si ricorre”;

-tale articolo, oggetto di commento in un noto manuale sul giudizio davanti al Consiglio di Stato e ai giudici di primo grado, escludeva i diritti patrimoniali consequenziali dalla giurisdizione esclusiva: oggi l’art. 7, co. 4, del c.p.a. li ricomprende e li assegna al g.a., salvo specifiche eccezioni testuali nella giurisdizione esclusiva (art. 133, co. 1, lettere b, c, f, g), divenute derogative rispetto alla regola generale dell’art. 7 c.p.a.;

-sotto altro aspetto l’art. 133, co. 1, lett. a, n. 2, converge nello stesso senso dell’art. 133, co. 1, lett. o, perché assegna alla giurisdizione esclusiva le controversie in materia di esecuzione degli accordi integrativi di provvedimento amministrativo, quale è pacificamente la convenzione accessoria alla concessione di incentivo conclusa, anche nel caso di specie, fra l’operatore economico e il GSE.

21. Soprattutto l’art. 118 c.p.a., che consente la proposizione del ricorso monitorio, forma cardine della tutela restitutoria, e lo istituisce “nelle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, aventi ad oggetto diritti soggettivi di natura patrimoniale”, sarebbe reso in concreto inattuabile.

Difatti il decreto ingiuntivo può essere emesso in forza di una prova scritta per un diritto certo, liquido ed esigibile (ex art. 633 c.p.c. applicabile nel processo amministrativo in forza del richiamo dagli articoli 39 e 118 c.p.a.).

Tuttavia se il provvedimento che comporta la restituzione totale o parziale dell’incentivo è sub iudice, anche per la pacifica giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, II, 5515/2025; IV, 1504/2021; TAR Lazio, III-ter, 20064/2025), il GSE (o l’operatore economico privato) non ha o non può avere ancora un diritto soggettivo certo alla restituzione e non può dunque ottenere un’ingiunzione monitoria: cosicché, in concreto, il diritto vivente determina l’impossibilità di applicare l’art. 118 c.p.a., qui rilevante trattandosi di un giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, potendosi solo ipotizzare la giurisdizione del g.a. ove la pretesa restitutoria sia esercitata in via riconvenzionale rispetto all’azione di annullamento del provvedimento.

In base all’impostazione nomofilattica qui contestata la giurisdizione è quindi irrazionalmente stabilita secundum eventum litis (Corte cost. 38/2025): se la causa dell’indebito è definitivamente accertata, in giudizio o meno, l’azione di restituzione compete al g.o.; se non lo è, l’azione di restituzione compete al g.a. Tuttavia, in questo modo, l’interpretazione pare intrinsecamente contraddittoria rispetto alle necessità di certezza e assegnazione della particolare materia alla giurisdizione esclusiva, a prescindere dalla contingenza dell’impugnazione del provvedimento presupposto.

Ne segue che gli articoli 7, 133, lettera a e lettera o, e 118 c.p.a. predeterminano con una certa immediatezza il giudice amministrativo quale giudice naturale delle pretese monitorie e restitutorie in tema di incentivi indebitamente versati e dei relativi giudizi di opposizione a decreto ingiuntivo, conseguendone la violazione dell’art. 25, comma 1, Cost.

VI.4. Violazione dei limiti della giurisdizione esclusiva, per come fissati dall’art. 103 della Costituzione.

22. Nonostante riferimenti da parte della Corte di Cassazione alla giurisprudenza costituzionale sui confini della giurisdizione esclusiva desumibili dall’art. 103 Cost., non sembra che in concreto questi confini siano rispettati.

L’art. 133, comma 1, lett. o specifica controversie “attinenti a procedure e provvedimenti concernenti la produzione di energia” ossia che siano inquadrabili nell’ambito delle procedure e provvedimenti ma non anche che l’oggetto della controversia sia la contestazione della legittimità del potere sotto il profilo pubblicistico.

Nel modo così contestato si fanno corrispondere i requisiti della giurisdizione esclusiva ai requisiti della giurisdizione generale di legittimità ma solo in quest’ultima l’oggetto della lite – non anche soltanto in senso più lato l’ambito – è comunque l’esercizio, almeno in via mediata, di un potere amministrativo.

Se ne trae conferma dalla giurisprudenza costituzionale, come Corte Cost. 179/2016: “sebbene gli artt. 103 e 113 Cost. siano formulati con riferimento alla tutela riconosciuta al privato nelle diverse giurisdizioni – da ciò non deriva affatto che tali giurisdizioni siano esclusivamente attivabili dallo stesso privato, né che la giustizia amministrativa non possa essere attivata dalla pubblica amministrazione; tanto più ove si consideri che essa storicamente e istituzionalmente è finalizzata non solo alla tutela degli interessi legittimi (ed in caso di giurisdizione esclusiva degli stessi diritti), ma anche alla tutela dell’interesse pubblico, così come definito dalla legge.

Per quanto riguarda, in particolare, l’art. 103 Cost., laddove esso prevede la giurisdizione esclusiva «in particolari materie indicate dalla legge», la costante giurisprudenza di questa Corte identifica i criteri che legittimano tale giurisdizione in riferimento esclusivo alle materie prescelte dal legislatore ed all’esercizio, ancorché in via indiretta o mediata, di un potere pubblico (sentenze n. 191 del 2006 e n. 204 del 2004).

Da ciò discende la necessità ai fini della compatibilità costituzionale delle norme di legge devolutive di controversie alla detta giurisdizione, che vi siano coinvolte situazioni giuridiche di diritto soggettivo e di interesse legittimo strettamente connesse; che il legislatore assegni al giudice amministrativo la cognizione non di “blocchi di materie”, ma di materie determinate; e che l’amministrazione agisca, in tali ambiti predefiniti, come autorità e cioè attraverso la spendita di poteri amministrativi, che possono essere esercitati sia mediante atti unilaterali e autoritativi, sia mediante moduli consensuali, sia mediante comportamenti, purché questi ultimi siano posti in essere nell’esercizio di un potere pubblico e non consistano, invece, in meri comportamenti materiali avulsi da tale esercizio (sentenza n. 35 del 2010)” (Corte Cost. 179/2016).

23. Mantenere intatta l’attualità della distinzione fra giurisdizione generale di legittimità e giurisdizione esclusiva, qui per le controversie attinenti alle procedure e provvedimenti in tema di produzione di energia, implica il rispetto della previsione “in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi”.

In questo senso pare deporre la lettura dei verbali e dei resoconti dell’Assemblea costituente, reperibili sul sito della Camera dei deputati e del suo Archivio storico, che documentano l’elaborazione del testo dell’art. 103 Cost., compresi interventi di componenti della Commissione dei 75:

-“La differenza tra diritto soggettivo ed interesse legittimo, infatti, va diventando sempre più capillare e sottile. Una differenza sostanziale vi poteva essere, quando vi era una netta distinzione tra il diritto pubblico e il diritto privato; ma, quando, come avviene attualmente in una quantità sempre maggiore di rapporti, gli istituti di diritto pubblico si vanno rivestendo di carattere privato e in istituti che erano prima di puro interesse privato si va sempre più infiltrando l’interesse collettivo, riesce difficilissimo vedere fin dove arrivi il diritto soggettivo e dove invece cominci l’interesse occasionalmente protetto.

La difficoltà di arrivare a distinguere tra queste due competenze, è stata talmente riconosciuta nella pratica, che ad un certo momento, con una legge del 1923, si è incominciato ad assegnare al Consiglio di Stato anche la tutela di alcuni diritti soggettivi che avrebbe dovuto rientrare nella competenza della autorità giudiziaria ordinaria. Ciò è avvenuto sopra tutto nel campo del pubblico impiego, dove è difficilissimo sapere quando l’impiegato abbia un diritto la cui tutela spetti ai giudici ordinari e quando trattisi di un interesse che invece debba essere portato dinanzi al Consiglio di Stato” (intervento espresso nella seduta pomeridiana della Seconda Sottocommissione, Seconda Sezione, del 9 gennaio 1947, pag. 97 del resoconto sommario);

-“La stessa Magistratura ordinaria — con la Commissione presieduta dal primo Presidente della Corte di cassazione e con la associazione dei magistrati presieduta dal professore Battaglia — ha riconosciuto che si debbano lasciare determinate competenze giurisdizionali al Consiglio di Stato ed alla Corte dei conti. Il progetto dei Settantacinque usava una espressione generica: nei casi e modi stabiliti dalla legge.

Vari emendamenti, e sovrattutto uno dell’onorevole Grassi, chieggono di meglio delineare tali competenze. Il Comitato non si rifiuta. Sarebbe stato suo desiderio — ed anche mio personalmente — potersi limitare alla tutela degli interessi legittimi verso la pubblica amministrazione. Qui è stata la vera conquista, che soltanto un organo come il Consiglio di Stato poteva conseguire…

Ma limitarsi ai soli interessi legittimi non è possibile; vi sono materie di competenza esclusiva, residuate da vecchie leggi, come in tema di debito pubblico, che debbono a mio avviso, sottrarsi al Consiglio di Stato; ma v’è un gruppo di controversie, quelle di pubblico impiego, che per la inscindibilità delle questioni di interesse legittimo e di diritto soggettivo, e per la prevalenza delle prime, debbono restare al Consiglio di Stato; ed allora bisogna, come fa l’onorevole Grassi e come propone il nuovo testo del Comitato, aggiungere la competenza del Consiglio di Stato per i diritti soggettivi, nelle materie particolari specificamente indicate dalla legge” (intervento verbalizzato nella seduta pomeridiana del 21 novembre 1947 dell’Assemblea costituente, pag. 2338).

I lavori preparatori registrarono convergenze sulla giurisdizione esclusiva estesa ai diritti soggettivi, come provato dal riferimento al Consiglio di Stato e alla Corte dei Conti come “giurisdizioni di interessi, tranne alcuni settori riservati ai diritti” (intervento verbalizzato nella seduta pomeridiana del 14 novembre 1947 dell’Assemblea costituente, pag. 2119) e dalla sollecitazione a una formulazione precisa, non vaga dell’attribuzione al g.a. della cognizione sui diritti (“In sostanza, secondo il testo proposto per l’articolo 95 del progetto, il problema della ripartizione della competenza fra giudice ordinario e speciale è risolto dall’inciso inserito nel primo comma: «per la materia civile e penale la competenza è attribuita ai magistrati ordinari».

Ora, questa formulazione mi sembra troppo generica e troppo vaga, e tale da rendere possibili gravi inconvenienti pratici, perché per materia civile si deve intendere letteralmente tutto quanto tocca i diritti dei cittadini, e quindi anche le controversie, nelle quali possa essere interessata una pubblica amministrazione.

Quindi, a tenore di questa disposizione, si dovrebbe ritenere che sia esclusa la giurisdizione da parte del Consiglio di Stato, tutte le volte che si controverta su diritti…” (intervento verbalizzato nella seduta pomeridiana del 21 novembre 1947 dell’Assemblea costituente, pag. 2322-2323).

Il testo definitivo dell’art. 103, primo comma, Cost., prevede: “Il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi”.

L’idea di una unità della giurisdizione, pure richiamata da molti Costituenti, sembra un principio regolativo foriero di fondamentali conseguenze di sistema anche quanto al riparto e alla nomofilachia ma convive con la riaffermazione netta delle prerogative dei giudici speciali: fra queste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, da estendersi ai diritti soggettivi nelle particolari materie indicate dalla legge, in funzione dell’esigenza di semplificare l’attribuzione di materie complesse, caratterizzate dalla sovrapposizione fra istituti pubblicistici e privatistici, nell’ottica della concentrazione e non frammentarietà delle tutele.

La semplificazione si basa su una riserva di legge (“indicate dalla legge”) rinforzata per contenuto (“anche dei diritti soggettivi”): l’enunciazione pretoria di condizioni per stabilire la cognizione del g.a. su diritti soggettivi come quelli del caso in esame si pone in concreto oltre la riserva di legge rinforzata (per come anche stabilito in sede di fonti primarie dall’espressione omnicomprensiva “ogni forma di tutela” dell’art. 7, co. 7, c.p.a.: “7. Il principio di effettività è realizzato attraverso la concentrazione davanti al giudice amministrativo di ogni forma di tutela degli interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, dei diritti soggettivi”).

In particolare il risultato del dibattito nella costituente, prescindendo dall’attualità complessiva del riferimento al pubblico impiego, oggi perdurante solo per il personale in regime di diritto pubblico, sembra porsi nel senso dell’argomento dell’inscindibilità delle situazioni giuridiche quale caratteristica tipica delle materie di giurisdizione esclusiva.

24. La considerazione di queste materie, come i rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico, rende evidente l’attualità dell’istituto per come impostato dalla costituente: in esse provvedimenti amministrativi e istituti del diritto privato convivono e consentono di leggere gli stessi fatti e atti giuridici in una duplice logica, per salvaguardare le finalità tuttora diverse sottese al diritto pubblico e al diritto privato.

Ciò che, con riferimento al diritto della produzione di energia, è stato ribadito dalla Corte costituzionale, con sentenza 16/2017: nell’inquadrare la concessione di incentivo la Corte ha evidenziato la funzione accessoria della convenzione regolatrice dell’ammissione agli incentivi, sottoscritta in forma paritaria dal GSE e dall’operatore economico, rispetto al preminente provvedimento di concessione di incentivo.

25. Si veda anche, per una ricostruzione del senso della giurisdizione esclusiva nelle procedure e nei provvedimenti in tema di energia come comprendente pretese restitutorie complesse, per come frequentemente sono impostate nel settore (esito in alcuni casi di valutazioni miste, tecniche e discrezionali, intese ad attribuire idoneo peso alle sopravvenienze; talora in forma di provvedimento, in altri casi come nella controversia qui in esame di atto paritetico) la pronuncia del Consiglio di Stato, Adunanza plenaria n. 9/2019, riguardante le restituzioni connesse all’obbligo legale di produrre e immettere in rete (ovvero di acquistare per il tramite dei cd. certificati verdi) una quota di energia prodotta da fonte rinnovabile:

“poiché il suddetto obbligo è posto nel preminente interesse della collettività alla graduale riduzione della componente di anidride carbonica presente nell’atmosfera e corrisponde al superiore interesse a verificarne la concreta osservanza da parte dello Stato (qui da intendersi sia come Stato-persona, in rapporto ai vincoli internazionali nascenti dalla firma del c.d. protocollo di Kyoto, sia come Stato-comunità in rappresentanza dell’interesse collettivo al miglioramento della qualità ambientale), ne viene che il compito di verifica affidato al GSE si risolve in una eminente funzione amministrativa di controllo sull’attività economica privata….

ritiene l’Adunanza plenaria, che il potere del GSE di accertare unilateralmente e definitivamente (in via amministrativa) lo stato (eventuale) di inadempienza degli operatori economici rispetto al ridetto obbligo di legge non possa che manifestarsi attraverso la forma ed i contenuti propri dell’attività provvedimentale.

Il suddetto potere si inscrive in un rapporto di naturale asimmetria fra le parti, ben rappresentato dalla tradizionale endiadi potestà-soggezione, propria dei rapporti di diritto amministrativo qualificati dalla autoritività dell’azione del soggetto agente…

a conclusioni diverse riguardo alla natura dell’atto conclusivo del procedimento di verifica l’Adunanza plenaria ritiene di dover giungere nel caso in cui il controllo del GSE sull’osservanza della quota d’obbligo abbia dato esito positivo…

La natura dell’atto è dunque nella fattispecie appena descritta quella propria dell’atto paritetico, tipologia di antica costruzione giurisprudenziale, delineatasi nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in relazione a quegli atti che, in quanto sforniti di autoritatività, risultano incapaci – secondo la costruzione dogmatica dell’epoca – di degradare i diritti soggettivi incisi, che restano integri ed azionabili pertanto nei tradizionali termini prescrizionali…

5.9 Da ultimo, l’Adunanza plenaria non può esimersi dal rilevare come tale soluzione duale riguardo alla natura degli atti del GSE (provvedimentale/ non provvedimentale, a seconda degli esiti del procedimento di verifica) risulti pienamente coerente con la scelta legislativa, non altrimenti giustificabile ove non connessa all’esercizio di poteri amministrativi (cfr. Corte cost. n. 292 del 2000, n. 204 del 2004 e n. 140 del 2007), di affidare alla cognizione esclusiva del giudice amministrativo la giurisdizione anche di questa materia, sia che vengano in gioco poteri autoritativi in senso tecnico e quindi interessi legittimi, sia che si controverta di meri diritti soggettivi di natura patrimoniale, solo indirettamente collegati all’esercizio di un potere autoritativo nel cui ambito pur si inseriscono, come appunto quelli qui dedotti in termini di condictio indebiti con l’atto introduttivo del giudizio” (Cons. Stato, Ad. Plen. 9/2019).

26. In quattro casi solo in via di eccezione, non di regola, la cognizione su diritti patrimoniali consequenziali nelle materie di giurisdizione esclusiva compete al giudice ordinario, in materie in cui le questioni patrimoniali sembrano di considerevole complessità e rilevanza quantitativa: le indennità, canoni e gli altri corrispettivi nelle concessioni di beni pubblici (art. 133, co. 1, lettera b) e di servizi pubblici (lettera c); le indennità conseguenti all’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa in ambito di edilizia e urbanistica (lettera f) e di espropriazione per pubblica utilità (lettera g).

Si tratta di un’eccezione, perché prevista solo in 4 casi su 27 complessivi elencati dall’art. 133 c.p.a., con radici nelle leggi processuali antecedenti (art. 5, co. 2, l. 1034/1971, “Resta salva la giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria per le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi”, abrogato dal codice del processo amministrativo).

Si chiede quindi alla Corte costituzionale di riaffermare che nella giurisdizione esclusiva, in particolare quanto al diritto della produzione di energia, rilevano la materia e la inerenza ad essa dei diritti soggettivi, nel senso che in questa giurisdizione il giudice amministrativo conosce dei diritti soggettivi in quanto correlati o inquadrabili nell’ambito indicato, prescindendo dallo stato del processo della giurisdizione generale di legittimità che riguarda il provvedimento presupposto, dal suo giudicato e dall’inoppugnabilità del provvedimento.

Si legge in proposito, in Corte cost. 204/2004, con richiami in Corte cost. 191/2006:

“È evidente, viceversa, che il vigente art. 103, primo comma, Cost. non ha conferito al legislatore ordinario una assoluta ed incondizionata discrezionalità nell’attribuzione al giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ma gli ha conferito il potere di indicare “particolari materie” nelle quali “la tutela nei confronti della pubblica amministrazione” investe “anche” diritti soggettivi: un potere, quindi, del quale può dirsi, al negativo, che non è né assoluto né incondizionato, e del quale, in positivo, va detto che deve considerare la natura delle situazioni soggettive coinvolte, e non fondarsi esclusivamente sul dato, oggettivo, delle materie.

Tale necessario collegamento delle “materie” assoggettabili alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con la natura delle situazioni soggettive – e cioè con il parametro adottato dal Costituente come ordinario discrimine tra le giurisdizioni ordinaria ed amministrativa – è espresso dall’art. 103 laddove statuisce che quelle materie devono essere “particolari” rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimità: e cioè devono partecipare della loro medesima natura, che è contrassegnata della circostanza che la pubblica amministrazione agisce come autorità nei confronti della quale è accordata tutela al cittadino davanti al giudice amministrativo”.

Si nota che il GSE agisce come autorità e non come un privato, per come risulta dall’art. 42, co. 3, del d.lgs. 28/2011 secondo cui nei casi di interruzione del rapporto incentivante, ove esercita già un potere autoritativo, l’ente “dispone…il recupero delle somme già erogate”, ponendo in essere un’attività vincolata funzionale al recupero di somme eccedenti quanto effettivamente dovuto, già indebitamente erogate in conto degli oneri generali di sistema corrisposti con la bolletta dell’energia elettrica dagli utenti o in conto della finanza pubblica nazionale o europea.

Tale seconda attività è doverosa, vincolata, come reso chiaro dall’uso dell’indicativo presente “dispone”, e corrisponde a un munus publicum, in questo senso non si vedono ragioni per negarle carattere di autoritatività. Trae giustificazione dalla legge, per un interesse collettivo e un fine pubblico.

Va ribadito sul punto che esiste un “preminente interesse della collettività” alla “riduzione di anidride carbonica presente nell’atmosfera” (Cons. Stato, Ad. Plen. 9/2019) e la funzione amministrativa di controllo sull’attività economica privata da parte del GSE comprende anche le relative pretese restitutorie di incentivi pubblici, che siano stati erogati per conto dello Stato-comunità ma che per effetto di violazioni, elusioni e inadempimenti non abbiano realizzato l’interesse prescritto o siano stati accumulati in modo eccedentario, ad esempio per effetto di artato frazionamento degli impianti in modo da conseguire importi maggiori di quanto effettivamente dovuto come nei casi esaminati dalla Corte di Cassazione nel 2026.

27. L’impostazione nomofilattica contestata sembra poi incorrere nell’equivoco sull’esaurimento del potere amministrativo del GSE, che pure a fronte dell’interruzione del rapporto incentivante continua a essere titolare di altri poteri (richiamati al paragrafo III: decurtazione, riesame ex art. 56, co. 8, del d.l. 76/2020) che possono o meno essere coperti dal giudicato sul provvedimento interruttivo, in conformità con le indicazioni di legge (art. 42 del d.lgs. 28/2011), anche quanto all’eventuale presentazione di istanze apposite a cura dell’operatore economico.

A conferma che l’art. 103 Cost. richiede l’attribuzione delle controversie restitutorie alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo è, in altri termini, il fatto che il potere amministrativo del GSE di emettere atti di secondo grado sugli incentivi cui è stato ammesso l’operatore economico, pure non inesauribile (cfr. sul punto il dibattito che ha portato al d.l. 76/2020, conv. l. 120/2020, c.d. decreto semplificazioni) resta comunque immanente come qualsiasi potere amministrativo.

Ne segue l’eventualità, tutt’altro che remota nella prassi del GSE, di nuovi interventi volti a modificare il perimetro del primo intervento modificativo dell’incentivo (ad esempio, per effetto di sopravvenienze negative successive, o in melius per l’operatore economico per effetto di chiarimenti, o al fine di salvaguardare la produzione di energia rinnovabile, dunque in applicazione di norme legislative sopravvenute come quelle sulla decurtazione o sul riesame ex art. 56, co. 8, del d.l. 76/2020).

Emerge quindi la stretta connessione fra diritti e interessi propria delle materie di giurisdizione esclusiva, in cui secondo l’espressione usata in Assemblea costituente, richiamata da Corte cost. 204/2004, le questioni di interessi legittimi e diritti soggettivi si presentano come “inscindibili”, con prevalenza delle prime, ragionevolmente perché le prescrizioni legislative istituiscono un potere amministrativo ampio, con la possibilità, sia pure entro determinati limiti di tempo, di nuove e speciali forme di esercizio del potere, aggiuntive rispetto agli ordinari provvedimenti di secondo grado sullo stesso rapporto giuridico, che sia già oggetto di controversia per una situazione giuridica di diritto soggettivo.

28. Non meno rilevante pare il fatto che il giudicato può in alcuni casi essere superato anche in via processuale, per effetto dell’accoglimento di revocazione od opposizione di terzo, restando la regola del riparto oggi fissata dal diritto vivente, e basata sulla formazione del giudicato sull’avvenuto esercizio del potere, nettamente irrazionale rispetto all’idea di giurisdizione esclusiva, che nasce per semplificare le tutele ma, nell’interpretazione contestata, complica le sorti processuali dei titolari di pretese restitutorie, anche per le correlate problematiche di litispendenza, pregiudizialità, deroghe al simultaneus processus (da gestirsi nell’ambito di due giurisdizioni anziché di una unica).

Il diritto vivente oggi autorevolmente sostenuto dalla Corte regolatrice della giurisdizione sembra interpretare in modo eccessivamente riduttivo la giurisdizione esclusiva sui diritti soggettivi aventi fonte restitutoria in tema di produzione di energia, non tenere conto delle articolate caratteristiche del potere amministrativo in rilievo e fissare elementi per segnare il riparto apparentemente integrativi rispetto all’art. 103 Cost. e al codice del processo amministrativo che ne costituisce attuazione.

29. La ratio della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nella produzione di energia è quindi di consentire al g.a. la cognizione nella particolare materia – già spettante quanto agli interessi legittimi alla sua giurisdizione generale di legittimità – anche dei diritti soggettivi di fonte restitutoria; senza distinguere quanto alla fonte del diritto soggettivo o quanto allo stato del processo della giurisdizione generale di legittimità riguardante la domanda di annullamento del provvedimento, da cui deriva il diritto soggettivo, o quanto alla condizione di inoppugnabilità di detto provvedimento.

Con la conseguente violazione dell’art. 103 Cost. da parte della norma risultante dal diritto vivente della Corte regolatrice che induce a ritenere il contrario, così da riproporre le “difficoltà di arrivare a distinguere tra queste due competenze” e i “gravi inconvenienti pratici”, oggetto di riferimento nei lavori preparatori della Carta.

VII. Domanda di possibile sentenza additiva. Rime obbligate o adeguate.

30. Secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, “una volta accertato un vulnus a un principio o a un diritto riconosciuti dalla Costituzione, non può essere di ostacolo all’esame nel merito della questione l’assenza di un’unica soluzione a “rime obbligate” per ricondurre l’ordinamento al rispetto della Costituzione, ancorché si versi in materie riservate alla discrezionalità del legislatore – qual è, tipicamente, quella della determinazione della risposta sanzionatoria a ciascun illecito penale –, risultando a tal fine sufficiente la presenza nell’ordinamento di una o più soluzioni “costituzionalmente adeguate”, tratte da discipline già esistenti, che si inseriscano nel tessuto normativo coerentemente con la logica perseguita dal legislatore” (Corte cost. 138 del 2024; 120 del 2026).

Si prospettano in alternativa tre possibili “rime”, che sembrano obbligate o comunque adeguate, per conformare il chiesto annullamento parziale dell’art. 133, co. 1, lett. o, c.p.a., secondo il metodo che sembra deducibile dalla giurisprudenza del Giudice delle leggi, traendo il materiale normativo dal codice del processo amministrativo (art. 7, 118, 133 c.p.a.):

(i) art. 133, co. 1, lettera o: le controversie, incluse quelle risarcitorie “o restitutorie”, attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia…;

(ii) art. 133, co. 1, lettera o: le controversie, incluse quelle risarcitorie “o relative a diritti patrimoniali consequenziali”, attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia…;

(iii) art. 133, co. 1, lettera o: le controversie, incluse quelle risarcitorie “o relative a diritti patrimoniali consequenziali anche di fonte restitutoria”, attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia… .

Sembra che ognuna delle soluzioni additive richieste consenta di mantenere nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le azioni restitutorie di importi per incentivi indebitamente erogati; di esercitare l’azione monitoria in questa sede, come previsto dall’art. 118 c.p.a., in presenza di un diritto certo, liquido ed esigibile e non più contestabile quanto all’an della pretesa restitutoria, con il conseguente giudizio di opposizione, quando il provvedimento sia consolidato per giudicato o inoppugnabilità; consenta, inoltre, di riunire o trattare congiuntamente o in modo collegato in questa sede giurisdizionale le azioni che risultino in vario modo pregiudiziali o dipendenti rispetto all’azione restitutoria, anche in conseguenza dell’esercizio di nuove e speciali forme dei poteri del GSE (riesame, decurtazione).

31. In alternativa alla chiesta sentenza additiva, sembrerebbe che una sentenza interpretativa di rigetto o una sentenza monito possano determinare incertezza sulla giurisdizione ed esporre l’attività restitutoria dei crediti per incentivi indebitamente erogati dal GSE, quale società per azioni interamente controllata dal Ministero dell’economia, a rischi nel tempo, sia in termini di chiarezza sulla giurisdizione che in termini di finanza pubblica; con incertezze del tutto analoghe e speculari per la chiarezza processuale degli operatori economici privati che agiscano in restituzione per importi da restituire da parte del GSE.

32. Sembra utile notare che la soluzione additiva al testo legislativo non implica che ogni pretesa restitutoria promossa dopo il fatto storico delle procedure e dei provvedimenti in tema produzione di energia, oltre specificamente quelle attinenti agli incentivi ed esercitata da e contro il GSE o l’amministrazione in senso lato, rientri nella giurisdizione esclusiva: ben possono darsi casi di corrispettivi puramente privatistici, non ricollegabili neanche in modo mediato a una procedura o a un provvedimento in tema, come corrispettivi e prezzi per la cessione di beni e servizi, soggetti alla disciplina tributaria dell’IVA, o oneri di gestione per lo svolgimento di attività di carattere esclusivamente privatistico o materiale, in particolare indipendente dall’esercizio di un potere di concessione di incentivo o comunque a una procedura o a un provvedimento in tema, in ordine ai quali si può affermare la giurisdizione del g.o., non venendo in rilievo la previsione dell’art. 133, co. 1, lett. o, c.p.a. (cfr. TAR Lazio, 857/2023, per l’affermazione della giurisdizione ordinaria su una pretesa creditoria del GSE non fondata sull’esercizio di un potere autoritativo ma su operazioni di ricalcolo delle partite contabili di dare/avere, effettuate a seguito della trasmissione delle misure da parte del gestore di rete e ai conseguenti conguagli).

Così da affermare, in base all’insussistenza ex art. 103 Cost. di una giurisdizione ratione personarum, che non spetta alla giurisdizione esclusiva ogni azione civilistica proposta da o nei confronti dell’amministrazione ma soltanto quella che attenga a procedure e provvedimenti in tema di produzione di energia.

33. Alla proposizione della questione di legittimità segue la sospensione del processo, con riserva di ogni statuizione all’esito della pronuncia della Corte costituzionale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), interlocutoriamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, così provvede:

-dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 133, comma 1, lettera o, del d.lgs. 104/2010, codice del processo amministrativo, nella parte in cui – nell’interpretazione e in base alle condizioni date dal diritto vivente della Corte Suprema di Cassazione – non comprende le controversie restitutorie o comunque relative a diritti patrimoniali consequenziali o comunque relative a diritti patrimoniali consequenziali anche di fonte restitutoria, con riferimento agli articoli 3, comma 1; 24, comma 1, 111, comma 1 e 113 comma 2; 25, comma 1; 103, comma 1, della Costituzione;

-sospende il presente giudizio nelle more della decisione della Corte costituzionale, riservando all’esito ogni determinazione anche in ordine alle spese di lite;

-dispone, a cura della segreteria, l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, la notifica alle parti costituite e al Presidente del Consiglio dei ministri, la comunicazione al Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della Camera dei deputati.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Tuccillo, Presidente FF

Gabriele La Malfa Ribolla, Referendario, Estensore

Giacomo Nappi, Referendario

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Processo – Processo amministrativo – Revocazione – Errore di fatto – Presupposti.

Il rimedio della revocazione ha natura straordinaria e per consolidata giurisprudenza l’errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione, ai sensi del combinato disposto degli articoli 106 Cod. proc. amm. e 395, n. 4 Cod. proc. civ., deve rispondere a tre requisiti: a) derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così un fatto documentale escluso, ovvero inesistente un fatto documentale provato; b) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato; c) essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa. Inoltre l’errore revocatorio deve emergere con immediatezza ed essere di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche. Esso è configurabile nell’attività preliminare del giudice, relativa alla lettura ed alla percezione degli atti acquisiti al processo quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale, ma non coinvolge la successiva attività d’interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni, ai fini della formazione del convincimento. Insomma, l’errore di fatto, eccezionalmente idoneo a fondare una domanda di revocazione, è configurabile solo riguardo all’attività ricognitiva di lettura e di percezione degli atti acquisiti al processo, quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale, per modo che del fatto vi siano due divergenti rappresentazioni, quella emergente dalla sentenza e quella emergente dagli atti e dai documenti processuali; ma non coinvolge la successiva attività di ragionamento e apprezzamento, cioè di interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande, delle eccezioni e del materiale probatorio, ai fini della formazione del convincimento del giudice.

Pres. Sabatino – Est. Perotti

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso per revocazione iscritto al numero di registro generale 851 del 2025, proposto da
Edison s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Alfonso Celotto, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

Comune di Rozzano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Cristina Colombo, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Crisostomo Sciacca in Roma, via di Porta Pinciana, 6;

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione V, n. 10524 del 31 dicembre 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso per revocazione ed i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Rozzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 giugno 2026 il Cons. Valerio Perotti e uditi per le parti gli avvocati preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte degli avvocati Celotto e Colombo;;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo della Lombardia, la società Edison s.r.l. chiedeva l’annullamento dell’ordinanza 4 settembre 2018, n. 7392, del Comune di Rozzano, avente ad oggetto “Disciplina comunale degli orari delle sale giochi autorizzate ai sensi dell’art. 86 del TULPS e degli orari di 3 funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro di cui all’art. 110, 6° comma, installati negli esercizi autorizzati ex artt. 86 e 88 del TULPS del R.D. n. 773/1931”, con la quale era stato rissato l’orario per l’esercizio delle sale giochi autorizzate ex art. 86 Tulps e per l’utilizzo degli apparecchi con vincita in denaro ex art. 110 comma 6 Tulps, collocati in altre tipologie di esercizi autorizzati ex artt. 86 e 88 Tulps, limitandolo “dalle ore 9.00 alle ore 12.00 e dalle ore 18.00 alle ore 24.00 di tutti i giorni, festivi compresi”.

Il ricorso era affidato ai seguenti ordini di censure:

1) violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost., eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti, eccesso di potere per difetto di istruttoria;

2) violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost. eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti, eccesso di potere per travisamento, illogicità manifesta, contraddittorietà e disparità di trattamento. eccesso di potere per difetto di istruttoria;

3) violazione degli artt. 23 cost. e 50, comma 7 T.U.E.L. violazione degli artt. 1, 8-bis e 16 Legge n. 689/1981, eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti.

Con sentenza 23 novembre 2022, n. 2621, il giudice adito respingeva il ricorso.

Avverso tale decisione la società Edison s.r.l. interponeva appello, censurando in particolar modo la presunta mancata considerazione, da parte del primo giudice, delle dedotte carenze documentali ed istruttorie che avrebbero caratterizzato il provvedimento impugnato.

Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 10524 del 31 dicembre 2024, respingeva però il gravame.

A tal punto Edison s.r.l. proponeva ricorso per revocazione contro la sentenza d’appello, sul presupposto che la stessa fosse inficiata da un evidente errore di fatto rilevante ai sensi degli artt. 106 Cod. proc. amm. e 395, n. 4, Cod. proc. civ.

Si costituiva in giudizio il Comune di Rozzano, eccependo l’inammissibilità del ricorso.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ad all’udienza del 18 giugno 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Deduce la ricorrente che la sentenza impugnata sarebbe fondata su un errore di fatto, consistente in una “errata o omessa percezione del contenuto meramente materiale dell’ordinanza sindacale del Comune di Rozzano. Tale errore ha determinato una decisione fondata su un falso presupposto fattuale, con impatto decisivo sull’esito della controversia”; in ispecie, il Collegio giudicante avrebbe ritenuto (erroneamente) che l’ordinanza sindacale del Comune di Rozzano imponesse la chiusura dei giochi “dalle ore 12.00 alle ore 18.00”, giudicando tale disciplina compatibile con il limite massimo di 6 ore giornaliere stabilito dall’Intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata, laddove l’ordinanza de qua in realtà testualmente dispone la sospensione dell’attività “dalle ore 9.00 alle ore 12.00 e dalle ore 18.00 alle ore 24.00 di tutti i giorni, festivi compresi”.

I periodi effettivi di sospensione dell’attività sarebbero dunque dalle ore 00.00 alle ore 9.00 e dalle ore 12.00 alle ore 18.00, per un totale complessivo di ben quindici ore di sospensione giornaliera, ossia un lasso di tempo ben eccedente le sei ore erroneamente ritenute nella sentenza impugnata. In questi termini, il giudice d’appello avrebbe pertanto fondato la propria valutazione su una circostanza documentale oggettivamente errata.

In ragione di quanto precede – prosegue l’appellante – “si può concludere che l’errore di fatto che ha indotto l’organo giudicante a fondare la propria decisione su un falso presupposto, ossia sulla presunta compatibilità della disciplina oraria stabilita dall’ordinanza sindacale del Comune di Rozzano con il limite di sei ore previsto dall’Intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata, mentre in realtà la sospensione giornaliera prevista ammonta a ben 15 ore”.

La circostanza de qua – ossia che l’ordinanza sindacale imponga la sospensione dell’attività delle sale gioco per un periodo complessivo di quindici ore giornaliere – sarebbe poi pacifica ed incontroversa e soprattutto avrebbe “un impatto diretto e determinante sulla valutazione relativa al vizio di motivazione che affligge l’ordinanza sindacale del Comune di Rozzano, soprattutto in presenza di limitazioni orarie eccedenti il limite massimo previsto dall’Intesa della Conferenza Unificata”. L’errore fattuale nel quale sarebbe incorso il giudice d’appello sarebbe dunque essenziale, avendolo indotto a trascurare un elemento decisivo della questione, ossia la necessità di una motivazione rafforzata da parte dell’amministrazione comunale per giustificare una deroga così significativa al limite di sospensione di sei ore giornaliere stabilito dalla Conferenza Unificata.

Il motivo di ricorso non può essere accolto.

Giova preliminarmente ricordare, sia pure sommariamente, i presupposti giuridici che connotano la figura del vizio revocatorio.

Il rimedio della revocazione ha natura straordinaria e per consolidata giurisprudenza (ex multis, Cons. Stato, V, 5 maggio 2016, n. 1824) l’errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione, ai sensi del combinato disposto degli articoli 106 Cod. proc. amm. e 395, n. 4 Cod. proc. civ., deve rispondere a tre requisiti:

a) derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così un fatto documentale escluso, ovvero inesistente un fatto documentale provato;

b) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato;

c) essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa (cfr. Cons. Stato, IV, 14 maggio 2015, n. 2431).

Inoltre l’errore revocatorio deve emergere con immediatezza ed essere di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche (Cons. Stato, IV, 13 dicembre 2013, n. 6006). Esso è configurabile nell’attività preliminare del giudice, relativa alla lettura ed alla percezione degli atti acquisiti al processo quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale, ma non coinvolge la successiva attività d’interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni, ai fini della formazione del convincimento.

Insomma, l’errore di fatto, eccezionalmente idoneo a fondare una domanda di revocazione, è configurabile solo riguardo all’attività ricognitiva di lettura e di percezione degli atti acquisiti al processo, quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale, per modo che del fatto vi siano due divergenti rappresentazioni, quella emergente dalla sentenza e quella emergente dagli atti e dai documenti processuali; ma non coinvolge la successiva attività di ragionamento e apprezzamento, cioè di interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande, delle eccezioni e del materiale probatorio, ai fini della formazione del convincimento del giudice (Cons. Stato, V, 7 aprile 2017, n. 1640).

Così, si versa nell’errore di fatto di cui all’art. 395, n. 4 Cod. proc. civ. allorché il giudice, per svista sulla percezione delle risultanze materiali del processo, sia incorso in omissione di pronunzia o abbia esteso la decisione a domande o ad eccezioni non rinvenibili negli atti del processo (Cons. Stato, III, 24 maggio 2012, n. 3053); ma se ne esula allorché si contesti l’erroneo, inesatto o incompleto apprezzamento delle risultanze processuali o di anomalia del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio, ovvero quando la questione controversa sia stata risolta sulla base di specifici canoni ermeneutici o di un esame critico della documentazione acquisita.

In tutti questi casi non è possibile censurare la decisione tramite il rimedio – di per sé eccezionale – della revocazione, che altrimenti verrebbe a dar vita ad un ulteriore grado del giudizio, non previsto dall’ordinamento (ex multis, Cons. Stato, IV, 8 marzo 2017, n. 1088; V, 11 dicembre 2015, n. 5657; IV, 26 agosto 2015, n. 3993; III, 8 ottobre 2012, n. 5212; IV, 28 ottobre 2013, n. 5187).

Più in generale, “non costituisce motivo di revocazione per errore di fatto una contestazione sull’attività di valutazione del giudice, perché essa riguarderebbe un profilo diverso dall’erronea percezione del contenuto dell’atto processuale, in cui si sostanzia l’errore di fatto; di conseguenza, il vizio revocatorio non può mai riguardare il contenuto concettuale delle tesi difensive delle parti, come esposte negli atti di causa, perché le argomentazioni giuridiche non costituiscono fatti ai sensi dell’art. 395, n. 4, c.p.c. e perché un tale errore si configura necessariamente non come errore percettivo, bensì come errore di giudizio, investendo per sua natura l’attività valutativa ed interpretativa del giudice” (Cons. Stato, VI, 20 marzo 2025, n. 2312; IV , 29 dicembre 2022, n. 11566).

Peraltro, affinché possa ritenersi sussistente l’errore di fatto revocatorio nell’attività preliminare del giudice relativa alla lettura ed alla percezione degli atti, è necessario che “nella pronuncia impugnata si affermi espressamente che una certa domanda o eccezione o vizio – motivo non sia stato proposto o al contrario sia stato proposto” (Cons. Stato, V, 4 gennaio 2017, n. 8); inoltre, ricorre l’errore revocatorio in ipotesi di mancata pronuncia su di una censura sollevata dal ricorrente “purché risulti evidente dalla lettura della sentenza che in nessun modo il giudice ha preso in esame la censura medesima; si deve trattare, in altri termini, di una totale mancanza di esame o di valutazione del motivo e non di un difetto di motivazione della decisione, non censurabile in sede di revocazione” (Cons. Stato, VI, 22 agosto 2017, n. 4055).

Sempre in termini, Cons. Stato, V, 12 maggio 2017, n. 2229, secondo cui “L’errore revocatorio è […] configurabile in ipotesi di omessa pronuncia su una censura sollevata dal ricorrente purché risulti evidente dalla lettura della sentenza che in nessun modo il giudice ha preso in esame la censura medesima; si deve trattare, in altri termini, di una totale mancanza di esame e/o valutazione del motivo e non di un difetto di motivazione della decisione (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 5/4/2016, n. 1331; 22/1/2015, n. 264; Sez. IV, 1/9/2015, n. 4099)”.

Va aggiunto che non sussiste errore revocatorio per il mero “fatto” che alcuni documenti o atti siano stati non esplicitamente esaminati o valorizzati in sentenza, giacché non sussiste alcun obbligo di motivare sulla corretta lettura di ciascun documento di causa, essendo sufficiente rispondere al motivo proposto, dando atto naturalmente di averlo rettamente inteso nella sua reale portata giuridica in ragione dei fatti a cui esso fa riferimento (Cons. Stato, V, 4 gennaio 2017, n. 8).

Ancora “si può affermare che, laddove una sentenza menzioni nella parte descrittiva in fatto un motivo di doglianza, pur se ometta di pronunciarsi espressamente su di esso nella parte motiva, ciò non configura un vizio di omessa pronuncia, dovendosi considerare la pronuncia sul punto implicita nella statuizione complessiva della sentenza” (Cons. Stato, V, 19 ottobre 2017, n. 4842).

Va poi ribadita la distinzione tra motivo di ricorso ed argomentazione a ciascuno dei motivi sostegno del medesimo, così come delineata – proprio per delimitare l’ambito della revocazione – dalla sentenza dell’Adunanza plenaria 27 luglio 2016, n. 21. Il motivo di ricorso delimita ed identifica la domanda spiegata nei confronti del giudice e in relazione ad esso si pone l’obbligo della corrispondenza, in positivo o in negativo, tra chiesto e pronunciato, nel senso che il giudice deve pronunciarsi su ciascuno dei motivi e non soltanto su alcuni di essi; a sostegno del motivo – che identifica la domanda prospettata di fronte al giudice – la parte può addurre, poi, un complesso di argomentazioni, volta a illustrare le diverse censure, ma che non sono idonee, di per se stesse, ad ampliare o restringere la censura, e con essa la domanda.

Rispetto a tali argomentazioni non sussiste un obbligo di specifica pronunzia da parte del giudice, il quale è tenuto a motivare la decisione assunta esclusivamente con riferimento ai motivi di ricorso come sopra identificati (Cons. Stato, V, 27 luglio 2017, n. 3701);

Alla stregua del delineato quadro giurisprudenziale, non si rinvengono nella fattispecie in esame i presupposti del vizio revocatorio.

In primo luogo, infatti, è perlomeno arduo sostenere che la limitazione oraria contenuta nella gravata ordinanza sindacale integri un fatto “non controverso”, non foss’altro perché tale questione ha rappresentato l’oggetto stesso del contendere.

Ciò premesso, risulta per tabulas che – diversamente da quanto postulato da parte ricorrente – la sentenza fatta oggetto di revocazione ha in realtà valutato la questione dell’effettiva durata dell’attività degli esercizi commerciali in questione, alla luce delle puntuali ragioni addotte dall’amministrazione a sostegno dell’intervento regolatorio in esame, evidenziando innanzitutto come “la chiusura dei giochi è in realtà dalle 12 alle 18, mentre i restanti orari (da mezzanotte alle 9 di mattina) sono in teoria orari di chiusura per gran parte dei locali”.

Neppure è corretto sostenere che la sentenza impugnata abbia omesso di considerare il contenuto dell’intesa della Conferenza Unificata, volta a definire – come bene riassume la resistente amministrazione – “un sistema di regole relative alla distribuzione territoriale e temporale dei punti gioco, che riconosce agli Enti locali la facoltà di stabilire delle fasce orarie fino a 6 ore complessive di interruzione quotidiana”. In merito, infatti, la detta sentenza ha rilevato che il limite individuato dalla Conferenza Unificata è puramente “tendenziale” e che, in ogni caso, nella specie i termini di sospensione dell’attività rispettano il principio di proporzionalità (come declinato dalla giurisprudenza amministrativa, per cui “la Sezione ha, invero in più occasioni, ritenuto rispettoso del principio di proporzionalità il contenimento dell’orario di apertura di una sala giochi entro il limite delle otto ore giornaliere”: in termini, Cons. Stato, V, 8 gennaio 2025, n. 122).

Sempre la sentenza revocanda evidenzia come l’amministrazione comunale abbia fondato la propria scelta regolatoria sulla base di una (non necessaria) motivazione “rafforzata”, laddove fa riferimento a “dati ufficiali” che richiamano, almeno in via indiretta, le risultanze del progetto “scommetti che smetto”.

Trovano pertanto smentita i presupposti del ricorso in revocazione, non potendosi neppure parlare, a rigore, di errata valutazione “su un fatto documentale oggettivamente errato”, ipotesi che tra l’altro esulerebbe già in astratto dai termini del vizio revocatorio: come anticipato, infatti, l’errore di fatto revocatorio non può mai coinvolgere l’attività di ragionamento, apprezzamento, interpretazione e valutazione del contenuto della documentazione processuale espletata dal giudice ai fini della formazione del suo coinvolgimento, bensì la sola attività preliminare di lettura e di percezione degli atti acquisiti al processo, quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale (ex multis, Cons. Stato, V, 28 gennaio 2021, n. 834; 9 aprile 2020, n. 2342; IV, 14 aprile 2020, n. 2438; III, 3 giugno 2020, n. 3470; VI, 31 marzo 2020, n. 2185).

In altri termini, per essere concretamente rilevante, è necessario (ex pluribus, Cons. Stato, V, 14 luglio 2021, n. 5319) che l’errore:

a) derivi da una semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, che abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo con ciò come comprovato un fatto documentalmente escluso od obiettivamente inesistente;

b) sia accertabile e riscontrabile, attesa la genesi meramente sensopercettiva, con immediatezza, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche;

c) attenga ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato;

d) concreti elemento decisivo della decisione revocanda, necessitando a tal fine un rapporto di causalità o di consequenzialità tra l’erronea presupposizione e il decisum (Cons. Stato, V, 6 aprile 2017, n. 1610).

Se nell’errore revocatorio, perciò, rientrano i casi in cui il giudice, per svista sulla percezione delle risultanze materiali del processo, sia incorso in omissione di pronuncia o abbia esteso la decisione a domande o ad eccezioni non rinvenibili negli atti di causa, ne devono, per contro, essere escluse le ipotesi di erroneo, inesatto (o anche solo incompleto: Cons. Stato, Ad. plen., 27 luglio 2016, n. 21) apprezzamento delle risultanze processuali, di anomalia del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio, ovvero i casi in cui la questione controversa sia stata risolta sulla base di specifici canoni ermeneutici: tutte ipotesi, queste ultime, che danno luogo semmai ad un ipotetico errore di giudizio, non censurabile mediante la revocazione, la quale altrimenti si trasformerebbe in un ulteriore grado del giudizio, non previsto dall’ordinamento.

Né tale ipotesi di errore senso percettivo, idonea ad attivare una possibile vicenda revocatoria, è configurabile laddove si sia in presenza di un motivato apprezzamento e/o di una interpretazione e conseguente valutazione degli elementi sostanziali e processuali della vicenda contenziosa, che integrano anch’essi, al più, profili idonei ad astrattamente prefigurare un possibile errore di giudizio, per il quale non opera, come si è detto, il rimedio in esame.

Si deve trattare, in altri termini, di una totale mancanza di esame o valutazione del motivo e non di un difetto di motivazione della decisione (Cons. Stato, IV, 1° settembre 2015, n. 4099; V, 6 aprile 2017, n. 1610).

Riassumendo, nel caso di specie la limitazione oraria stabilita dal Comune è stata oggetto di specifica ponderazione in sentenza, dando quest’ultima espressamente atto che: a) l’intesa in Conferenza Unificata pone un limite di 6 ore solo “tendenziale”; b) di fatto tale limite imponendo la chiusura dalla 12 alle 18 non era stato superato, avendo il giudice a quo ritenuto che le altre ore di chiusura dei locali si collocano in orario notturno; c) sarebbero state comunque garantite 9 ore di attività al giorno (dalle 9 alle 12 e dalle 18 alle 24).

Alla luce dei rilievi che precedono, il ricorso proposto da Edison s.r.l. va dunque dichiarato inammissibile.

Le spese del giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la ricorrente Edison s.r.l. al pagamento, in favore del Comune di Rozzano, delle spese di lite del giudizio, che liquida in complessivi euro 6.000,00 (seimila/00), oltre Iva e Cpa se dovute.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

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Processo – Processo amministrativo – Accesso – Giudizio – Diniego plurimotivato – Contestazione di tutte le motivazioni del diniego – Onere.

Il giudizio in materia di accesso, pur non avendo natura impugnatoria ed essendo rivolto all’accertamento della sussistenza o meno del diritto dell’istante a ottenere i documenti cui aspira, dunque un “giudizio sul rapporto”, segue comunque lo schema impugnatorio, il quale implica il rispetto dell’onere di “specificità dei motivi” posto dall’art. 40, comma 1, lettera d), c.p.a. Ne deriva che, quando l’amministrazione abbia addotto più ragioni a giustificazione del diniego di accesso, l’istante, per ottenere dal giudice l’ordine di esibizione dei documenti ai sensi dell’art. 116, comma 4, c.p.a., deve contestarle tutte, perché è solo per mezzo di questa analitica confutazione che può dimostrare la sussistenza del diritto di accesso.

Pres. Stanizzi – Est. Savi

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Processo – Processo amministrativo – Giudizio elettorale – Difesa personale – Appello – Inammissibilità.

Costituisce ius receptum in giurisprudenza il principio secondo cui, ai sensi dell’art. 95, comma 6, c.p.a., ai giudizi di impugnazione non si estende la possibilità, prevista dal combinato disposto degli artt. 22, comma 1, e 23 per i giudizi dinanzi al giudice di primo grado, di difendersi personalmente, con la conseguenza che non è applicabile nel giudizio innanzi al Consiglio di Stato l’art. 23, comma 1, dello stesso c.p.a., nella parte in cui prevede la possibilità di difesa personale delle parti nei giudizi in materia elettorale. Va escluso che l’impossibilità di difendersi personalmente nel giudizio di appello violi il diritto di difesa costituzionalmente garantito. E, invero, ai sensi dell’art. 24, comma 2, Cost., l’inviolabilità del diritto di difesa si caratterizza in primo luogo come diritto alla difesa tecnica, che si realizza mediante la presenza di un difensore dotato dei necessari requisiti di preparazione tecnico-giuridica, in grado di interloquire con le controparti e con il giudice, di modo che le ipotesi di difesa «personale» devono essere considerate, nel nostro ordinamento, eccezioni, proprio in considerazione della natura inviolabile del diritto di difesa e del principio di eguaglianza dei cittadini davanti alla legge. D’altro canto, tale assetto nemmeno genera ricadute penalizzanti per l’accesso al servizio giustizia e il concreto e pieno esercizio delle facoltà difensive anche alla luce delle regole che assicurano il gratuito patrocinio ai non abbienti.

Pres. Caringella – Est. Caringella

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4199 del 2026, proposto da
Loris Palmerini, rappresentato e difeso dall’avvocato Loris Palmerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ufficio Centrale Regionale Presso La Corte D’Appello di Venezia, Consiglio Regionale del Veneto, non costituiti in giudizio;
Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Pierpaolo Agostinelli, Chiara Drago, Luisa Londei, Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Alberto Stefani, Luca Zaia, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 00838/2026, resa tra le parti, appello avverso sentenza con cui il giudice amministrativo ha dichiarato il difetto di giurisdizione – proclamazione degli eletti all’esito delle consultazioni per il rinnovo del consiglio regionale e del presidente della giunta regionale del veneto tenutesi il 23 e 24 novembre 2025

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Veneto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2026 il Cons. Francesco Caringella e uditi per le parti gli avvocati Si dà atto che l’avv. Chiara Drago ha depositato domanda di passaggio in decisione senza discussione.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il mezzo in epigrafe il sig. Loris Palmerini, in proprio e nella qualità di cittadino ed elettore, chiede la riforma della sentenza n. 838 del 16.4.2026 con cui il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto ha dichiarato l’inammissibilità, per difetto di giurisdizione, del ricorso proposto per l’annullamento degli atti di proclamazione degli eletti relativi alle consultazioni regionali del 23 e 24 novembre 2023 e, in subordine, l’accertamento dell’ineleggibilità sopravvenuta di diversi consiglieri regionali ricandidati e rieletti.

Resiste in giudizio la Regione Veneto.

E’, invero, ius receptum in giurisprudenza il principio secondo cui, ai sensi dell’art. 95, comma 6, c.p.a., ai giudizi di impugnazione non si estende la possibilità, prevista dal combinato disposto degli artt. 22, comma 1, e 23 per i giudizi dinanzi al giudice di primo grado, di difendersi personalmente (Cons. St., sez. V, 12 maggio 2015, n. 2371), con la conseguenza che non è applicabile nel giudizio innanzi al Consiglio di Stato l’art. 23, comma 1, dello stesso c.p.a., nella parte in cui prevede la possibilità di difesa personale delle parti nei giudizi in materia elettorale (Cons. St., Sez. III, nn. 5345/2020 e 5402/2020 ; 2849 del 2.5.2019; 29 maggio 2018, n. 3232; Sez. V, 31 ottobre 2013, n. 5244; id. 16 febbraio 2011, n. 999).

Per completezza, giova aggiungere che questo Consiglio di Stato (cfr. ex multis Sez. IV, 28 febbraio 2012, n. 1162; Cons. Stato Sez. III, 02/05/2019, n. 2853) ha, altresì, escluso che l’impossibilità di difendersi personalmente nel giudizio di appello violi il diritto di difesa costituzionalmente garantito. E, invero, ai sensi dell’art. 24, comma 2, Cost., l’inviolabilità del diritto di difesa si caratterizza in primo luogo come diritto alla difesa tecnica, che si realizza mediante la presenza di un difensore dotato dei necessari requisiti di preparazione tecnico-giuridica, in grado di interloquire con le controparti e con il giudice, di modo che le ipotesi di difesa «personale» devono essere considerate, nel nostro ordinamento, eccezioni, proprio in considerazione della natura inviolabile del diritto di difesa e del principio di eguaglianza dei cittadini davanti alla legge.

D’altro canto, tale assetto nemmeno genera ricadute penalizzanti per l’accesso al servizio giustizia e il concreto e pieno esercizio delle facoltà difensive anche alla luce delle regole che assicurano il gratuito patrocinio ai non abbienti.

L’appellante ha in ogni caso rinunciato all’appello.

Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente, Estensore

Stefano Fantini, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere

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