Processo – Processo amministrativo – Revocazione – Errore di fatto revocatorio – Caratteri.

L’errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione consiste in un errore di percezione, ovvero in una mera svista materiale che abbia indotto il giudice a supporre l’esistenza (o l’inesistenza) di un fatto processuale la cui verità risulti invece incontestabilmente esclusa (o accertata) dagli atti di causa. Tale errore deve presentare i caratteri dell’essenzialità e della decisività: non deve cioè riguardare un punto controverso sul quale la sentenza si sia fondata e deve essere tale che, se non fosse stato commesso, la decisione sarebbe stata diversa. L’errore revocatorio non può infatti consistere in un errore di valutazione o di giudizio, né nell’errata interpretazione di norme giuridiche, ma deve concretarsi nell’erronea percezione del contenuto meramente materiale degli atti del processo, che abbia determinato un giudizio fondato sulla supposizione di un fatto la cui verità è incontestabilmente esclusa, ovvero sulla supposizione dell’inesistenza di un fatto la cui verità è positivamente stabilita.

Pres. Lipari – Est. Di Carlo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3495 del 2025, proposto dal Comune di Albanella, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Sabrina Mautone, con domicilio eletto presso il suo studio in Avellino, piazza della Libertà, 11;

contro

Nicola Palma, rappresentato e difeso dall’avvocato Fabrizio Murino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione II, n. 1256/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Nicola Palma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 novembre 2025 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi per le parti gli avvocati Sabrina Mautone e Fabrizio Murino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Il comune di Albanella chiede la revocazione della sentenza della Seconda Sezione del Consiglio di Stato, n. 1256/2025, pubblicata il 17 febbraio 2025, recante la reiezione dell’appello proposto avverso la pronuncia del TAR per la Campania, Sezione staccata di Salerno, Seconda Sezione, n. 1491/2024.

2.- L’oggetto del giudizio riguardava l’impugnativa dei seguenti provvedimenti: a) ordinanza di demolizione del comune di Albanella n. 11 del 6 marzo 2024, in relazione a un impianto serricolo e alle connesse opere di regimentazione delle acque, di proprietà della ditta Palma, ubicato in località Capasanta; b) ordine di sospensione dei lavori del 27 aprile 2021, in relazione alla segnalazione certificata di inizio attività (S.C.I.A.) del 27 aprile 2021.

3.- Il TAR aveva ritenuto fondato il motivo relativo alla violazione dell’art. 19, comma 3, della L. n. 241/1990, giudicando consolidati gli effetti delle tre Segnalazioni Certificate di Inizio Attività (S.C.I.A.) presentate dalla ditta Palma nel 2018 (prot. 4269), nel 2021 (prot. 1047) e nel 2022 (prot. 58923), in assenza di tempestivi provvedimenti inibitori da parte del Comune.

4.- Nel giudizio d’appello, il comune di Albanella contestava la sentenza di primo grado, deducendo, tra l’altro, l’erroneità della valutazione circa il consolidamento delle S.C.I.A. e la conformità delle opere. Sosteneva, in particolare, che parte delle opere oggetto dell’ordinanza di demolizione (segnatamente, quelle realizzate sulle particelle 263, 264 e 83) fossero abusive in quanto: a) realizzate in difformità o assenza delle S.C.I.A. presentate; b) prive della necessaria e preventiva autorizzazione idraulica per l’ampliamento; c) realizzate in zona (Parco Agricolo – art. 101 NTA PUC) non compatibile con tale tipologia di impianti; d) realizzate in violazione della normativa sul deflusso delle acque meteoriche e con deviazione/eliminazione di un canale naturale.

5.- Il Consiglio di Stato, con la ridetta sentenza n. 1256/2025, qui impugnata per revocazione, respingeva l’appello del comune.

Le motivazioni principali della sentenza possono così riassumersi:

a) preliminare rilievo della mancata ottemperanza da parte del comune all’ordinanza istruttoria n. 4144/2024, avendo depositato una relazione ritenuta generica, imprecisa, confusa e priva della documentazione richiesta, con conseguente valutazione di tale condotta ai sensi degli artt. 64, co. 2, c.p.a. e 116, co. 2, c.p.c. (§ 12);

b) genericità e confusione dell’atto d’appello (§ 13);

c) affermazione secondo cui “La documentazione in atti conferma, per contro, che l’ordinanza impugnata riguarda le stesse opere oggetto delle segnalazioni del 2018, 2021 e 2022 e che, per ciascuna di esse, è stato acquisito il previo nulla osta idraulico” (§ 14);

d) conferma del consolidamento degli effetti delle S.C.I.A. per decorso del termine perentorio di cui agli artt. 19, co. 3, L. 241/1990 e 23, co. 3, d.P.R. 380/2001, in assenza di tempestivi provvedimenti inibitori (§ 14).

6.- Rispetto al prefato impianto argomentativo, il comune di Albanella ritiene che il Consiglio di Stato sia incorso in errore di fatto risultante dagli atti o documenti della causa, rilevante ai sensi dell’art. 106 c.p.a. e dell’art. 395 n. 4 c.p.c., ai fini della revocazione della sentenza pronunciata.

In particolare, tale errore sarebbe dovuto al fatto che la sentenza impugnata, nel respingere l’appello del comune, ha fondato la propria decisione sull’affermazione, contenuta al § 14, secondo cui “La documentazione in atti conferma, per contro, che l’ordinanza impugnata riguarda le stesse opere oggetto delle segnalazioni del 2018, 2021 e 2022 e che, per ciascuna di esse, è stato acquisito il previo nulla osta idraulico”, quando invece, in fatto, sarebbe esclusa la asserita copertura delle opere demolite da titoli abilitativi consolidati.

L’errore di fatto in cui sarebbe caduto il giudice consisterebbe quindi, in buona sostanza, a) nell’avere ignorato la circostanza fattuale, che emergeva chiaramente dal confronto tra gli atti e le deduzioni del comune, che escludeva la copertura di una parte significativa dell’intervento da parte delle S.C.I.A.; b) nell’avere dato per scontato, sulla base di una lettura superficiale e incompleta degli atti di causa, che tutte le opere contestate fossero assistite da S.C.I.A. consolidate e relativi nulla osta idraulici, e che fossero urbanisticamente conformi, ignorando le specifiche e documentate contestazioni del comune che dimostravano il contrario per una parte significativa degli interventi.

7.- Resiste l’originario ricorrente.

8.- Alla udienza pubblica dell’11 novembre 2025, la causa è passata in decisione sulla previa discussione delle parti.

9.- Il ricorso per revocazione va dichiarato inammissibile.

10.- Come noto, l’errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione consiste in un errore di percezione, ovvero in una mera svista materiale che abbia indotto il giudice a supporre l’esistenza (o l’inesistenza) di un fatto processuale la cui verità risulti invece incontestabilmente esclusa (o accertata) dagli atti di causa.

Tale errore deve presentare i caratteri dell’essenzialità e della decisività: non deve cioè riguardare un punto controverso sul quale la sentenza si sia fondata e deve essere tale che, se non fosse stato commesso, la decisione sarebbe stata diversa.

L’errore revocatorio non può infatti consistere in un errore di valutazione o di giudizio, né nell’errata interpretazione di norme giuridiche, ma deve concretarsi nell’erronea percezione del contenuto meramente materiale degli atti del processo, che abbia determinato un giudizio fondato sulla supposizione di un fatto la cui verità è incontestabilmente esclusa, ovvero sulla supposizione dell’inesistenza di un fatto la cui verità è positivamente stabilita.

11.- Tali presupposti non ricorrono nel caso all’esame.

Dalla motivazione della sentenza emerge anzitutto come il Consiglio di Stato abbia avuto esatta contezza del contenuto materiale degli atti processuali, giudicando l’appello alquanto confuso, in quanto lo stesso richiamava provvedimenti con date diverse da quelle rilevabili per tabulas ovvero non presenti nel fascicolo digitale di primo e secondo grado (cfr., ad es.: pag. 6 dell’appello ove si richiama la pratica SUAP Prot. REP _PROV_SA/SA-SUPRO/0014454 del 25 marzo 2022, non rinvenibile nel fascicolo digitale, ove è, invece, presente la pratica prot. 1646 del 2022 relativa a “SCIA di completamento dei lavori assentiti con SCIA del 20/04/2018 prot. 4269”: doc. 7 produzione primo grado ditta Palma; sempre a pag. 6 dell’appello, il richiamo all’integrazione documentale SUAP Prot. REP_PROV_SA/SA-SUPRO/0014454 del 25 marzo 2022, laddove l’unica integrazione documentale richiesta dal comune è quella prot. 11728 del 15 novembre 2022: doc. 8 produzione primo grado ditta Palma).

Ancora in punto di fatto, il Consiglio di Stato evidenziava come l’appello alternasse circostanze vere (l’originaria SCIA del 2018 prevede, in effetti, la costruzione di una parte -del futuro più ampio- impianto serricolo solo sulla particella catastale 31) a circostanze non vere (l’autorizzazione idraulica del consorzio di Paestum del 22 aprile 2021 ha ad oggetto, contrariamente a quanto sostenuto dal comune, anche gli impianti siti nelle particelle 263, 264, e 83), e di conseguenza riteneva che la documentazione in atti confermasse, per contro, che l’ordinanza impugnata riguardava proprio le stesse opere oggetto delle segnalazioni del 2018, 2021 e 2022 e che, per ciascuna di esse, era stato acquisito il previo nulla osta idraulico. Rimarcava, inoltre, come alle S.C.I.A. sopra indicate non avesse fatto seguito alcun provvedimento inibitorio del comune entro il termine di legge, avente natura perentoria, con conseguente consolidamento degli effetti, ai sensi degli artt. 19, comma 3, l. 241/1990 e 23, comma 3, d.P.R. n. 380/2001.

Infine, evidenziava come proprio dagli atti di causa emergesse che: “a) la S.C.I.A. n. 4269/2018 ha consentito la realizzazione di tunnel serricoli sulla particella n. 31; b) la S.C.I.A. n. 1047/2021, relativa alla realizzazione di un ulteriore blocco di tunnel sulle particelle 263, 264 e 83, è stata sospesa con nota del 27 aprile 2021 “in attesa dell’adozione del provvedimento definitivo”. Il comune non ha adottato alcun provvedimento ulteriore né ha fornito riscontro all’integrazione documentale trasmessa di propria iniziativa dalla ditta in data 22 maggio 2021 e alla richiesta di informazioni in ordine all’esito dell’istruttoria trasmessa via pec in data 17 marzo 2022. Il provvedimento di sospensione dei lavori, di natura cautelare e temporanea, ha, quindi, perso efficacia una volta decorso il termine di cui all’art. 27 comma 3 d.P.R. n. 380/2001 senza l’adozione del provvedimento definitivo (cfr. Cons. Stato sez. IV, nn. 5172 del 2017, 2003 del 2016, 3115 del 2014). Il tenore letterale del provvedimento e il suo contenuto dispositivo ne determinano, infatti, la corretta qualificazione come ordine di sospensione dei lavori e non come atto di inibizione definitiva dell’attività segnalata; c) la S.C.I.A. in variante n. 58923 del 2022, relativa al completamento del progetto di impianto serricolo sulla p.lla 31 già oggetto della S.C.I.A. del 2018, si è consolidata a seguito del tempo decorso dall’integrazione documentale trasmessa dalla ditta in data 16 novembre 2022, in riscontro alla richiesta di cui alla nota prot. 11728 del 15 novembre 2022. Con questa, tra l’altro, il comune ha chiesto integrazioni con riguardo a: i) la verifica di compatibilità dell’intervento allo strumento urbanistico vigente; ii) la verifica del rispetto dell’art. 3 comma 2 l.r. Campania n. 8/1995; iii) gli adempimenti di cui agli artt. 2 e 3 della l.r. 59/2018; d) le fotografie allegate dalla ditta alla documentazione integrativa trasmessa (doc. 9 allegato al ricorso di primo grado) evidenziano i tunnel serricoli sulle particelle oggetto dell’ordinanza di demolizione, contrariamente a quanto affermato dal comune (pag. 5 dell’appello, ove, tuttavia, si fa riferimento a un documento Prot. REP_PROV_SA/SA-SUPRO/0058923 del 11 novembre 2022 non versato in atti); e) i tunnel serricoli sulle particelle 31, 263, 264 e 83 sono stati autorizzati sul piano idraulico con i nulla osta del consorzio n. 5212 del 2019, n. 8685 del 2021 e n. 16058 del 2022. Con atto del 29 ottobre 2024 (doc. 2 produzione ditta Palma del 29 ottobre 2024) il consorzio ha attestato la conformità dei lavori ai nulla osta rilasciati. 16. L’ultimo provvedimento adottato dal comune con riguardo agli impianti serricoli è, quindi, la richiesta integrazione documentale del 15 novembre 2022, prontamente riscontrata dalla ditta.”.

Sulla base dei prefati elementi, traeva quindi la conclusione che l’ordinanza di demolizione del 6 marzo 2024, in quanto avente ad oggetto le stesse opere già oggetto di S.C.I.A., era stata illegittimamente adottata oltre il termine perentorio di cui all’art.19, comma 3, l.241/1990 e in assenza dei presupposti dell’autotutela, così di conseguenza respingendo l’appello.

12.- Stando così le cose, ritiene anzitutto il collegio che il Consiglio di Stato non sia incorso nell’evidente errore di percezione del contenuto degli atti e documenti ritualmente presenti nel fascicolo del giudizio R.G. 7717/2024, in quanto l’ordinanza di demolizione n. 11/2024 indica nel suo oggetto e nel dictum interdittivo sia le opere eseguite sulla particella 31, che quelle compiute sulle particelle 263 e 264 e in parte sulla 83, dunque tutte quelle contemplate dalle varie Segnalazioni Certificate di Inizio Attività presentate dal ricorrente.

Inoltre, anche se è vero che l’impianto serricolo (composto da tre blocchi aggiuntivi di tunnel) progettato sulle particelle catastali 263, 264 e 83 (oltre che sulla omessa 693) non è presente nella pratica edilizia del 20/04/2018 e in quella di mera variante dell’11/11/2022 (ma solo perché entrambe sono riferite alla sola p.lla 31), è altrettanto vero che la struttura è stata oggetto della SCIA presentata il 27/04/2021, assunta dal comune con prot. n. 1047, perfezionatasi per il decorso del termine di cui agli artt. 19, co.3, e 6 bis della L. n. 241/1990. Altrettanto inconfutabile per tabulas è poi la presenza della autorizzazione preventiva ex art. 7, comma 2, L.R. Campania n.8/1995 del Consorzio di Bonifica Integrale di Paestum sia per l’impianto serricolo realizzato sulla p.lla 31, successivamente anche oggetto di variante (rispettivamente, prot. consortile n. 0005212/2019 del 08/05/2019 e n. 0016058/2022 del 10711/2022), sia per quello costruito sulle p.lle 263, 264, 83 e 693 (prot. Consorzio n. 8685/21 del 27/04/2021). Lo stesso Consorzio con atto prot. n. 0013300/2024 del 29/10/2024 ha poi attestato la conformità alle proprie prescrizioni dei lavori di salvaguardia idraulica (regimentazione delle acque meteoriche ai fini della cd. invarianza idraulica) eseguiti dal ricorrente a corredo della messa in opera delle serre.

Ancora, le fotografie prodotte a corredo della cd. SCIA in variante dell’11/11/2022 (afferente all’impianto su p.lla 31) non comprovano assolutamente l’assenza dei tunnel sulla p.lla 264 (e la loro realizzazione solo successiva), ma semplicemente che l’impianto in quel momento non era dotato della copertura in film plastico, essendo invece ben visibili nelle fotografie a cui il Comune fa cenno le strutture metalliche delle serre già allocate.

Inoltre, appare comprovata la affermazione che le opere in questione rappresentano dei “tunnel”, cioè impianti solo assimilabili a vere e proprie serre, ma da esse diversi, in quanto strutture semplici, ancorate al suolo mediante semplici paletti, senza fondazioni di alcun tipo, senza opere di muratura, con una copertura in mero film plastico trasparente e prive di impianti tecnologici.

13.- I predetti rilievi convincono il collegio del fatto che il Consiglio di Stato non è incorso in alcuna svista documentale circa gli elementi di fatto dedotti dal comune, ma li ha di contro esattamente percepiti nella loro consistenza oggettiva, li ha valutati e qualificati, esprimendo così la valutazione conclusiva (non sindacabile in sede di giudizio di revocazione, a meno di non ammettere un vero e proprio terzo grado di giudizio di merito) che l’ordinanza di demolizione del 6 marzo 2024, in quanto avente ad oggetto le stesse opere già oggetto di S.C.I.A., sia stata illegittimamente adottata oltre il termine perentorio di cui all’art.19, comma 3, l.241/1990 e in assenza dei presupposti dell’autotutela.

Quanto, infine, alle restanti affermazioni secondo cui la S.C.I.A. del 2021 sarebbe radicalmente inefficace per insanabile contrasto con l’art. 101 NTA del PUC, come asseverato dall’Ufficio competente, e che tale inefficacia sarebbe conseguenza di una falsa asseverazione di conformità da parte del tecnico di parte, è all’evidenza palese come si tratti di censure che impingono su valutazioni di diritto, estranee anch’esse al perimetro dell’oggetto giudizio di revocazione.

14.- In definitiva, il ricorso per revocazione va dichiarato inammissibile.

15.- Le spese del giudizio sono liquidate nella misura indicata in dispositivo, secondo la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso per revocazione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile e condanna parte ricorrente a rifondere in favore della parte intimata le spese del giudizio, che si liquidano nella somma complessiva di euro 6.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

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Procedimento amministrativo – Urbanistica ed edilizia – Ordinanza di demolizione – Attività vincolata – Avvio del procedimento – Comunicazione – Non necessaria.

Quanto alla dedotta violazione delle garanzie procedimentali sancite dalla l. n. 241 del 1990, l’attività di repressione degli abusi edilizi attraverso l’ordinanza di demolizione, per la sua natura vincolata, non necessita della previa comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti interessati e che la partecipazione del privato al procedimento comunque non potrebbe determinare ex art. 21-octies, comma 2, della l. n. 241 del 1990, alcun esito diverso, sulla scorta dell’evidente rilievo che l’apporto partecipativo che il privato avrebbe potuto offrire non era comunque in grado di escludere l’abusività delle opere realizzate e, dunque, di condurre ad un diverso esito procedimentale.

Pres. Contessa – Est. Noccelli

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2682 del 2023, proposto da Stefania Turriziani, rappresentata e difesa dall’Avvocato Massimo E. Fichera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Comune di Frosinone, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Marina Giannetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza n. 859 del 2022 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina, sez. I, resa tra le parti

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio dell’appellato Comune di Frosinone;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 settembre 2025 il Consigliere Massimiliano Noccelli e udito per l’odierna appellante, Stefania Turriziani, l’Avvocato Massimo E. Fichera;

viste le conclusioni del Comune appellato come da verbale;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina (di qui in avanti, per brevità, il Tribunale), l’odierna appellante, Stefania Turriziani, ha chiesto l’annullamento dell’ordinanza in epigrafe che la quale il Comune di Frosinone le ha ordinato la demolizione dell’opera – consistente in un portico con struttura portante in pilastri in calcestruzzo e legno – realizzata in zona “B” di P.R.G. in assenza del necessario titolo abilitativo.

1.1. La ricorrente ha ricordato che tale opera – da lei ridefinita come piccola tettoia sorretta da tre pilastri in appoggio alla parete perimetrale della propria unità immobiliare – era stata oggetto di una prima ordinanza di demolizione nel 1997, avverso la quale aveva proposto ricorso al Tribunale amministrativo; dato che, nelle more, era stata avanzata domanda di accertamento di conformità, ex art. 13 della l n. 47 del 1985, e il relativo giudizio si era concluso con statuizione di improcedibilità nell’attesa della definizione espressa da parte del Comune, il quale, dal canto suo, non si era mai pronunciato e, anzi, aveva adottato nel 2012 l’ordinanza impugnata.

1.2. In sintesi, la ricorrente in prime cure ha lamentato varie forme sintomatiche di eccesso di potere e la violazione del principio del giusto procedimento.

1.2.1. Il Comune sarebbe stato tenuto prima a definire il procedimento di sanatoria e solo dopo avrebbe potuto adottare nuova ordinanza di demolizione.

1.2.2. Né poteva rilevare il rigetto di altra istanza ex art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 presentata nel 2009, dato che doveva valutarsi comunque la domanda del 1997, presentata quando il Regolamento edilizio comunale non era ancora in vigore, a differenza della domanda del 2009, sicché, a dire dell’appellante, permaneva l’interesse a decidere il ricorso, anche per superare la motivazione sulla tardività dell’istanza del 2009 sollevata dal Comune a sostegno del diniego in quella sede opposto.

1.2.3. In secondo luogo, l’interessata ha osservato che la tettoia in questione aveva funzione di pertinenza ed era di dimensioni modeste, non necessitando pertanto del permesso di costruire, come da giurisprudenza che era richiamata.

1.2.4. Infine, per la peculiarità della fattispecie, era lamentata anche la violazione dell’art. 7 l. n. 241/90 e del principio di partecipazione procedimentale.

1.3. Si è costituito nel primo grado del giudizio il Comune di Frosinone, evidenziando di essersi, in realtà, pronunciato sulla domanda di condono presentata nel 1997, con la nota di diniego del 6 febbraio 2009, fermo restando che si era ad ogni modo formato un silenzio-diniego per la legislazione applicabile.

1.4. Con ulteriori motivi aggiunti, l’appellante Stefania Turriziani ha chiesto al Tribunale l’annullamento della nota di diniego del 6 febbraio 2009, mai notificata personalmente e conosciuta solo con la costituzione in giudizio del Comune, nonché di quella del 10 novembre 1999 e della intervenuta ordinanza del 3 ottobre 2013 di acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere realizzare e non demolite.

1.5. In sintesi, la ricorrente in prime cure anche in questo caso ha lamentato varie forme sintomatiche di eccesso di potere, in quanto il richiamo al mancato rispetto della norma sui “distacchi” ai sensi dell’art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968, su cui si era basato il diniego di condono, non sarebbe stato conferente, in assenza dell’adozione di un piano particolareggiato per la zona “B” ove ricadeva l’immobile e precedentemente al regolamento edilizio vigente, adottato solo il 4 giugno 2003, fermo restando che tale norma si applicava alle sole “pareti finestrate” e non a tettoie o portici privi di pareti e finestre.

1.6. In secondo luogo, la ricorrente ha lamentato l’illegittimità derivata della nota di acquisizione gratuita impugnata nonché la violazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 e degli art. 3 e 7 della l. n. 241 del 1990, oltre all’eccesso di potere, in quanto era assente l’indicazione dell’area che il Comune intendeva acquisire, anche mediante, necessario, previo frazionamento e perché comunque era stato violato nuovamente il suo diritto alla partecipazione procedimentale.

1.7. Inoltre, il richiamo nel provvedimento impugnato alla acquisizione ai soli fini della demolizione non appariva corretta applicazione della norma di cui all’art. 31 del citato d.P.R. n. 380 del 2001, palesandosi in tal modo meramente strumentale alla sola demolizione.

1.8. Il Comune di Frosinone, a sua volta, ha depositato una ulteriore memoria, in cui ha rimesso al Tribunale amministrativo la valutazione sulla tardività dell’impugnazione delle note del 2009 e ha confutato nel merito le doglianze della ricorrente.

1.9. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato dell’11 ottobre 2022, la causa è stata trattenuta in decisione dal primo giudice.

2. All’esito del giudizio, così incardinato, il Tribunale amministrativo ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti con la sentenza n. 859 del 26 ottobre 2022.

2.1. Avverso tale sentenza ha proposto appello Stefania Turriziani, articolando diversi motivi di censura che di seguito verranno esaminati, e ne ha chiesto la riforma, con il conseguente annullamento degli atti in prime cure gravati.

2.2. Si è costituito il Comune di Frosinone per chiedere la reiezione dell’appello.

2.3. Le parti hanno depositato le rispettive memorie in vista dell’udienza pubblica.

2.4. Nell’udienza pubblica del 9 settembre 2025 il Collegio, sentito il difensore dell’appellante, ha trattenuto la causa in decisione.

3. L’appello è infondato.

4. Con il primo motivo (pp. 3-8 del ricorso), anzitutto, l’odierna appellante lamenta che erroneamente il primo giudice avrebbe revocato l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato in assenza dei presupposti previsti dall’art. 136, comma 2, del d.P.R. n. 115 del 2002.

4.1. Il motivo deve essere respinto.

4.2. Sulla specifica questione, anzitutto, deve rilevarsi che non sussisterebbe la giurisdizione del giudice amministrativo, come la costante giurisprudenza sia di questo Consiglio di Stato che della Cassazione riconosce (v., sul punto, Cons. St., Ad. plen., 6 maggio 2024, n. 10, in particolare §§ 5.8.-6, nonché, più di recente, Cass., Sez. Un., 1° giugno 2025, n. 14725, ord.), ma la mancata contestazione della giurisdizione, ai sensi dell’art. 9 c.p.a., preclude a questo giudice di potere d’ufficio, in grado di appello, rilevare la questione inerente al proprio difetto di giurisdizione.

4.3. Invero il primo giudice ha ritenuto, seppure con formula estremamente sintetica, che l’integrale soccombenza dell’odierna appellante comportasse la revoca dell’ammissione al patrocinio a spese dello Stato, con ciò assumendo, all’evidenza, integrato il presupposto della manifesta infondatezza del ricorso ai sensi dell’art. 136, comma 2, del d.P.R. n. 115 del 2002.

4.4. E tanto, come ora si dirà, il Tribunale ha fatto non erroneamente, in quanto, a tacer d’altro, l’originario ricorso proposto dall’odierna appellante era inammissibile, non risultando impugnato nei termini il provvedimento di diniego di “sanatoria”, su domanda del 14 gennaio 2009, opposto dal Comune in data 26 maggio 2011, provvedimento emerso nel corso del giudizio.

4.5. La giurisprudenza citata e depositata dall’appellante in ordine alla revoca dell’ammissione a patrocinio a spese dello Stato, a fronte di questo dirimente rilievo, risulta dunque inconferente rispetto al caso di specie.

4.6. Il motivo, pertanto, va respinto.

4.7. Va comunque precisato che la reiezione del motivo di impugnativa appena esaminato non comporta anche la revoca dell’ammissione al gratuito patrocinio del grado di appello, ammessa in via anticipata e provvisoria dalla Commissione costituita presso questo Consiglio con decreto n. 90/2023.

5. Con il secondo motivo (pp. 8-10 del ricorso), ancora, l’appellante sostiene che il primo giudice avrebbe errato nella ricostruzione dell’intera vicenda, dichiarando inammissibile il ricorso, in quanto il fatto che fosse stata rigettata un’altra istanza di sanatoria, quella del 2009, e che il relativo diniego fosse definitivo per mancato gravame, nulla sposta né potrebbe rendere inammissibile il ricorso avverso la demolizione, fondato invece sul mancato esito dell’istanza del 1997.

5.1. Anche questo motivo, tuttavia, è infondato perché fermo restando che, in data 14 gennaio 2009, la ricorrente ha presentato per il medesimo abuso edilizio una nuova istanza di rilascio di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, identica a quella già avanzata nell’anno 1999 (onde quest’ultima può ritenersi assorbita e sostituita da quella successiva la quale, come risulta per tabulas, è stata respinta nel 2011 con provvedimento notificato a Stefania Turriziani e dalla stessa non impugnato), in ogni caso, come ha osservato la sentenza gravata, la ricorrente ha comunque potuto esercitare i propri diritti difensivi impugnando anche il provvedimento di rigetto dell’istanza di sanatoria del 1999 adottato dall’amministrazione, attraverso la proposizione di motivi aggiunti.

5.2. Il motivo dunque, anche ad ammetterne per ipotesi la fondatezza, è privo di decisività perché comunque il primo giudice ha affrontato, e respinto, le questioni inerenti al rigetto dell’istanza presentata nel 1997, anche laddove si dovesse ammettere che questa prima istanza non fosse stata “assorbita” dalla nuova istanza del 2009, che non si comprende, diversamente, per quale ragione l’odierna appellante avrebbe dovuto presentare, se realmente convinta della permanente efficacia di quella precedente, come sostiene invece in questa sede.

5.3. Il motivo, dunque, va respinto.

5.4. Nemmeno risultano fondate, si deve qui aggiungere, le censure dell’appellante (pp. 10-13 del ricorso) relative all’inesistenza e/o all’inopponibilità del provvedimento del 1999, depositato solo nel presente giudizio dal Comune, non essendo stato esso mai citato né prodotto dal Comune prima d’ora, nemmeno nel giudizio definito dalla sentenza n. 252 del 2009 del Tribunale, che considerò tamquam non esset l’ordinanza di demolizione adottata dal Comune nel 1997 proprio per mancanza di qualsiasi definizione dell’istanza di sanatoria del 1997.

5.5. Invero, la circostanza che detto provvedimento non sia stato depositato, per una svista, in quel giudizio, ma solo nel presente, nulla toglie al fatto che esso, una volta prodotto, dovesse comunque essere impugnato tempestivamente nel presente giudizio, come l’appellante ha del resto fatto con i motivi aggiunti, dato che la sentenza n. 252 del 2009 aveva dichiarato improcedibile il ricorso contro l’ordinanza di demolizione finché il Comune non avesse provveduto sull’istanza del 1997 sul presupposto, appunto, che esso non avesse provveduto, mentre è emerso nel presente giudizio che detto provvedimento esistesse già, per quanto notificato, ed è stato comunque ritualmente impugnato con motivi aggiunti dall’appellante, respinti dal Tribunale sulla base delle motivazioni che qui si passa ad esaminare.

6. Infatti e ancora, con un ulteriore motivo (pp. 13-16 del ricorso), l’odierna appellante assume comunque che avrebbe errato il primo giudice, esaminando nel merito il rigetto dell’istanza comunque presentata nel 1997, a ritenere che l’opera – una tettoia aperta su tre lati – necessitasse del permesso di costruire, sostenendo, al contrario, come alla tettoia edificata dall’odierna appellante si attaglino alla perfezione i requisiti e le peculiarità propri delle pertinenze, pur nella ristretta accezione utilizzata in urbanistica (rispetto a quella ordinaria da codice civile): essa, invero, senza essere parte costitutiva ed integrante dello stabile principale, ma essendo posta al servizio permanente della villetta, è di modeste dimensioni nonché di impatto minimo dal punto di vista dell’ ingombro e del carico edilizio-urbanistico.

6.1. Anche questo motivo, tuttavia, deve essere disatteso in quanto l’opera in discussione – consistente nella realizzazione di un portico con struttura portante in pilastri di calcestruzzo e copertura in legno con sovrastante manto di laterizi della superficie di mq. 24 – rappresenta, a dispetto della riduttiva prospettazione dell’appellante, un’indubbia trasformazione urbanistico-territoriale, con durevole e significativa modifica dello stato dei luoghi, in ragione delle dimensioni non modeste delle opere e delle loro caratteristiche strutturali, dovendosi ricordare che «il portico è costituito da uno spazio coperto che almeno da un lato è costituito da colonne e pilastri e, quindi, più esteso» rispetto, ad esempio, ad una ben più modesta veranda (v. Cons. St., sez. VI, 2 luglio 2018, n. 4001).

6.2. Né si può addurre la natura pertinenziale del manufatto abusivo, come la ricorrente sembra prospettare, peraltro senza offrire alcuna prova al riguardo.

6.3. In proposito, corre l’obbligo evidenziare che la nozione di pertinenza, in base alla definizione che ne fornisce l’art. 817 c.c. (per il quale sono pertinenze le cose destinate in modo durevole a servizio o ad ornamento di un’altra cosa), presuppone l’esistenza di due beni distinti, dei quali l’uno è strumentale, subordinato e complementare rispetto ad un altro, conservando il primo una propria individualità ed autonomia rispetto al secondo cui è funzionalmente collegato.

6.4. Applicando tale definizione alle pertinenze urbanistiche, si ritiene che la pertinenzialità rispetto all’immobile principale debba essere oggettiva e non possa desumersi, a differenza di quanto consente la nozione civilistica di pertinenza, dalla destinazione soggettivamente data dal proprietario.

6.5. In tale senso si è espressa la pressoché costante ed univoca giurisprudenza amministrativa e basti qui richiamare, tra le tante, la sentenza di codesto Consiglio di Stato, sez. II, 22 luglio 2019, n. 5130, che ritiene configurabile «la pertinenza urbanistico-edilizia solo quando sussiste un oggettivo nesso che non consenta altro che la destinazione della cosa ad un uso servente durevole e sussista una dimensione ridotta e modesta del manufatto rispetto alla cosa in cui esso inerisce, trattandosi quindi di “opere di modestissima entità e accessorie rispetto a un’opera principale».

6.5. È evidente come l’opera abusiva realizzata dalla odierna appellante non possa essere qualificata come pertinenza (invero neppure sotto il più ampio profilo civilistico) sia per il difetto di un nesso necessario e oggettivo di strumentalità rispetto ad altro edificio principale, sia per la sua consistenza che è tale da alterare significativamente l’assetto del territorio.

6.6. Il motivo, pertanto, va respinto.

7. Ancora, con un ulteriore motivo (pp. 16-18 del ricorso), l’appellante, lamentando la violazione della partecipazione procedimentale, deduce che se il Comune avesse assolto all’onere di comunicare l’avvio del procedimento, avrebbe potuto senz’altro acquisire elementi di giudizio in contraddittorio con l’interessata, utili alla migliore rappresentazione del fatto.

7.1. Anche questo motivo, tuttavia, è infondato perché, anche a prescindere, come si è detto, dalla considerazione per la quale l’appellante non ha impugnato il diniego del 2011, l’ordinanza di demolizione, per consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, ha natura vincolata, dovendosi qui rammentate che, in materia di abusi edilizi, quanto alla dedotta violazione delle garanzie procedimentali sancite dalla l. n. 241 del 1990, l’attività di repressione degli abusi edilizi attraverso l’ordinanza di demolizione, per la sua natura vincolata, non necessita della previa comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti interessati e che la partecipazione del privato al procedimento comunque non potrebbe determinare ex art. 21-octies, comma 2, della l. n. 241 del 1990, alcun esito diverso, sulla scorta dell’evidente rilievo che l’apporto partecipativo che il privato avrebbe potuto offrire non era comunque in grado di escludere l’abusività delle opere realizzate e, dunque, di condurre ad un diverso esito procedimentale (v., ex plurimis, Cons. St., sez. VI, 9 aprile 2024, n. 3228).

7.2. Anche sul punto pertanto la sentenza impugnata, nell’avere fatto buon governo di tali consolidati principi di diritto, merita conferma.

8. Ancora, con un ulteriore motivo (pp. 18-20 del ricorso), l’appellante deduce che, in assenza di piano particolareggiato e di regolamento edilizio, non sussistono limiti di distanze inter privatos diversi da quelli del codice civile, in quanto il D.M. n. 1444 del 1968 non ha portata precettiva verso i privati e, pertanto, avrebbe errato il Tribunale nel ritenere applicabile l’art. 9 di tale D.M. anche in assenza di paino particolareggiato per la zona “B” di P.R.G.

8.1. Anche questo motivo, però, è privo di fondamento solo che si consideri che, sempre per la consolidata giurisprudenza alla quale in questa sede deve essere data, come del resto ha fatto il primo giudice, ininterrotta continuità, l’ipotesi derogatoria contemplata del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, art. 9, u.c., che consente ai Comuni di prescrivere distanze inferiori a quelle previste dalla normativa statale ove le costruzioni siano incluse nel medesimo piano particolareggiato o nella stessa lottizzazione («Sono ammesse distanze inferiori a quelle indicate nei precedenti commi, nel caso di gruppi di edifici che formino oggetto di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate con previsioni planovolumetriche»), riguarda soltanto le distanze tra costruzioni insistenti su fondi che siano inclusi tutti in un medesimo piano particolareggiato o per costruzioni entrambe facenti parte della medesima lottizzazione convenzionata (così Cass., Sez. Un., 18 febbraio 1987, n. 1486, seguita da tutta la successiva giurisprudenza), mentre, se le costruzioni non siano comprese nel medesimo piano particolareggiato o nella stessa lottizzazione, la disciplina sulle relative distanze non è, quindi, recata del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, art. 9, u.c., bensì dal comma 1 dello stesso art. 9 («Le distanze minime tra fabbricati per le diverse zone territoriali omogenee sono stabilite come segue: (…)»), quale disposizione di immediata ed inderogabile efficacia precettiva (Cass., sez. II, 7 novembre 2017, n. 26354).

8.2. Come più generalmente affermato dalla sentenza n. 8 del 23 gennaio 2013 della Corte costituzionale, del D.M. n. 1444 del 1968, art. 9, u.c., costituisce espressione di una “sintesi normativa”, consentendo che siano fissate distanze inferiori a quelle stabilite dalla normativa statale, pur provvista di “efficacia precettiva e inderogabile”, solo nei limiti ivi indicati, ovvero a condizione che le deroghe all’ordinamento civile delle distanze tra edifici siano »inserite in strumenti urbanistici, funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio».

8.3. Di qui l’infondatezza del motivo in esame, perché il comma primo dell’art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968, per quanto detto, ha appunto efficacia precettiva e inderogabile (cfr., sul punto, anche Cons. St., sez. VII, 12 dicembre 2024, n. 10029), diversamente da quanto sostiene l’appellante con argomenti superati o, comunque, confutati anche dalla giurisprudenza costituzionale in materia ora richiamata.

8.4. Il Tribunale ha correttamente respinto la doglianza concernente la presunta erronea applicazione dei limiti di distacco tra fabbricati ex art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968, evidenziando, giustamente, che la norma invocata non si applica, come sostenuto dall’appellante, solo alle pareti finestrate, ma è applicabile anche tra una parete finestrata e una non finestrata, essendo rivolta non alla tutela del diritto alla “riservatezza”, bensì alla salvaguardia di imprescindibili esigenze igienico-sanitarie (Cons. St., sez. IV, 12 giugno 2007, n. 3094).

8.5. Anche questo motivo, pertanto, va respinto.

9. Con un ulteriore motivo (pp. 20-22 del ricorso), ancora, l’appellante deduce ancora, quanto all’ordinanza di acquisizione, che essa sarebbe illegittima per non essere stata esattamente individuata l’area di sedime, coincidendo il mappale n. 817 con l’intera proprietà dell’appellante, in contrasto con quanto prescrive l’art. 31, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, sicché il Comune non potrebbe nemmeno, per ipotesi, trascrivere il provvedimento di acquisizione, mentre sulla mancata comunicazione dell’avvio del procedimento l’appellante richiama le considerazioni svolte in ordine al contraddittorio procedimentale mancato anche per l’ordinanza di demolizione, già sopra disaminate.

9.1. Anche questo motivo, tuttavia, è infondato.

9.2. Bene ha infatti respinto la censura il primo giudice, con motivazione che va esente da censura, in quanto va ricordato che mentre l’acquisizione di aree ulteriori deve essere puntuale e giustificata dalla ricorrenza di una esplicitazione delle opere necessarie ai fini urbanistico-edilizi che siano destinate ad occupare l’intera zona di terreno extra sedime, quanto all’area di sedime, diversamente, l’automatismo dell’effetto acquisitivo, ai sensi dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, rende superflua ogni motivazione sul punto e l’individuazione della stessa può evincersi anche dalla descrizione degli interventi sanzionati (Cons. St., sez. VI, 21 gennaio 2025, n. 403).

9.3. D’altro canto, come ha posto in rilievo la difesa del Comune, il provvedimento acquisitivo impugnato nel presente giudizio, contrariamente a quanto eccepito dall’appellante, è chiaro nell’individuare l’area oggetto di acquisizione gratuita dato che, come si legge nell’ultimo “considerato” del provvedimento, «dal sopralluogo sopra riportato [e, cioè, del 5 giugno 1997, n.d.r.] risulta che sono state accertate opere edilizie abusive per una consistenza planimetrica di mq. 24,00 circa sul terreno distinto in catasto al foglio 31 con il mappale n. 817, sarà acquisito il solo manufatto per poter espletare gara di appalto per procedere alla demolizione con addebito delle spese relative, senza poter procedere all’immissione in possesso e alla trascrizione nei registri immobiliari, in quanto il manufatto di cui trattasi non è autonomamente utilizzabile».

9.4. Quanto, poi, alla dedotta violazione delle garanzie procedimentali, pure va qui ribadito che essa è infondata, avuto riguardo al carattere automatico e vincolato del provvedimento acquisitivo, nel caso di specie – anche – in punto di perimetro dell’area di sedime ex art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001 (v., sempre per analoga vicenda, Cons. St., sez. VI, 21 gennaio 2025, n. 403, già citata).

9.5. Anche questa censura, dunque, va respinta, in quanto il Tribunale amministrativo, nel disattendere il motivo, ha fatto corretta applicazione dei principi di diritto consolidati in materia, sia quanto all’identificazione dell’area di sedime sia quanto alla non necessità della partecipazione procedimentale.

10. Infine, con un ultimo motivo (pp. 22-23) che l’appellante deduce non essere stato esaminato dal primo giudice, essa lamenta che l’ordinanza impugnata con motivi aggiunti disposto, espressamente, l’acquisizione «ai soli fini della demolizione, che avverrà a cura del Comune», facendo dunque un’applicazione distorta dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, che non sarebbe norma finalizzata alla demolizione, ma solo a sanzionare la mancata ottemperanza dell’ordine demolitorio, come ha chiarito la Corte costituzionale nella sentenza n. 345 del 2001.

10.1. Anche quest’ultimo motivo, però, va disatteso, in quanto, come ha chiarito la Corte costituzionale nella sua consolidata giurisprudenza, l’acquisizione ex lege da parte del Comune integra «una sanzione in senso stretto, distinta dalla demolizione, che “rappresenta la reazione dell’ordinamento al duplice illecito posto in essere da chi, dapprima esegue un’opera abusiva e, poi, non adempie all’obbligo di demolirla” (sentenza n. 345 del 1991, punto 2. del Considerato in diritto; nello stesso senso, sentenza n. 427 del 1995 e ordinanza n. 82 del 1991; analogamente, Corte di cassazione, sezione terza civile, sentenza 26 gennaio 2006, n. 1693)” (sentenza n. 140 del 2018)» (Corte cost., 3 ottobre 2024, n. 160), rimanendo dunque irrilevante, ai fini della legittimità del provvedimento ex art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, che il Comune dichiari di voler acquisire l’area ai soli fini della demolizione, dato che l’acquisizione è effetto di diritto automatico, gratuito, a carattere sanzionatorio, dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, sulla quale il Comune non ha alcun potere di incidere, modulando gli effetti e le finalità di tale acquisto, anche solo per ribadire che acquisirà l’area anzitutto per demolire il manufatto abusivo.

10.2. La previsione dell’acquisizione “ai fini della demolizione” non incide, dunque, sulla legittimità dell’atto, che produce effetti reali ablatori nei confronti del bene abusivo, indipendentemente dalle future determinazioni comunali sul suo destino materiale

10.3. Anche questo motivo, dunque, va respinto.

11. In conclusione, per le ragioni tutte esposte, l’appello, infondato, va respinto, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.

12. Per la complessità delle questioni esaminate nella presente sede sussistono le ragioni, ai sensi dell’art. 26 c.p.a., per compensare interamente tra le parti le spese di questo grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto da Stefana Turriziani, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 9 settembre 2025, con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

Marco Morgantini, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere

L'articolo Sulla comunicazione dell’avvio del procedimento in relazione all’attività di repressione degli abusi edilizi. proviene da Giustamm.

Procedimento – Procedimento amministrativo – Atti di autotutela – Atti di ritiro – Adozione – Comunicazione di avvio del procedimento – Necessità.

Gli atti di autotutela e di ritiro devono essere preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7, legge n. 241 del 1990, al fine di consentire, attraverso l’instaurazione del contraddittorio con gli interessati, una loro efficace tutela nell’ambito del procedimento amministrativo ed, al contempo, di fornire all’amministrazione, con la rappresentazione di fatti e la proposizione di osservazioni da parte del privato, elementi di conoscenza utili o indispensabili all’esercizio del potere discrezionale, in funzione di una ponderata valutazione dell’interesse pubblico concreto ed attuale alla rimozione dell’atto.

Pres. Montedoro – Est. Agostini

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4404 del 2025, proposto da
Inwit S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Zucchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ente Parco Regionale Area Vulcanica di Roccamonfina e Foce del Garigliano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Capuano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Roccamonfina, rappresentato e difeso dall’avvocato Giancarlo Fumo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la Trasformazione Digitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Regione Campania, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Napoli, Sezione Sesta, n. 3432/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la Trasformazione Digitale, dell’Ente Parco Regionale Area Vulcanica di Roccamonfina e Foce del Garigliano e del Comune di Roccamonfina;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le richieste di passaggio in decisione senza discussione di tutte le parti;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 la Cons. Gudrun Agostini.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Infrastrutture Wireless Italiani (Inwit) S.p.a. chiede la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania-Napoli n. 3432/2025 che ha respinto il ricorso dalla stessa proposto ai fini dell’annullamento (i) del provvedimento prot. n. 948 del 18.11.2024, successivamente pervenuto, con cui l’Ente Parco Regionale Area Vulcanica di Roccamonfina e Foce del Garigliano ha annullato il nullaosta rilasciato per la realizzazione di una nuova infrastruttura per le comunicazioni elettroniche rientrante nel piano “Italia 5G”, finanziata con fondi del PNNR nonché ii)dell’accertamento dello stato dei luoghi – verbale di sopralluogo, di cui all’ordine di servizio del 25.10.2024.

2. Con il provvedimento di annullamento in autotutela del 18.11.2024 l’Ente Parco Regionale Area Vulcanica di Roccamonfina e Foce del Garigliano ha annullato il nulla osta rilasciato il 12.4.2024, ai fini della realizzazione, da parte della società ricorrente, di un’infrastruttura per le comunicazioni elettroniche, su cui ospitare impianti TIM, nel Comune di Roccamonfina, alla via Pellegrini (su terreno catastalmente individuato al foglio 13, particella 460), in area classificata C dalle Norme di Salvaguardia, di cui all’istanza di autorizzazione unica presentata ai sensi degli artt. 43, 44 e 49 del D. Lgs. n. 259/2003 del 18/01/2024; contestualmente ha intimato la sospensione immediata dei lavori e la rimessione in pristino dello stato dei luoghi, con la rimozione del plinto di fondazione dell’impianto nel frattempo realizzato.

2.1. L’annullamento è stato originato dall’intervento di associazioni e cittadini e risulta motivato dall’accertata esecuzione di movimentazione di terra per una quantità ulteriore di 20 mc rispetto a quella indicata in progetto e dal taglio di due esemplari di piante da frutto (castagno) che ricadono all’interno dell’area di sedime del cantiere e un terzo per buona parte sradicato dal terreno non preventivamente autorizzati e quindi dal contrasto dell’intervento con le norme di Salvaguardia.

2.2. Il nulla osta annullato era stato rilasciato nell’ambito della Conferenza di servizi decisoria indetta dal Comune di Roccamonfina, con nota prot. 2721 del 15.3.2024, nella quale, invece, la Soprintendenza ABAP per le province di Caserta e Benevento, ritenuta dalla società incompetente, aveva reso parere negativo con nota del 15.5.2024 cui è seguito il diniego di autorizzazione paesaggistica dal Comune di Roccamonfina con provvedimento prot. n. 5191 del 22.5.2024, ma che in seguito sono stati annullati con sentenza del T.a.r. Campania n. 2765 del 9.7.2024, di tal ché, in data 4.9.2024, la Società ricorrente, non essendo stato reiterato il diniego dell’autorizzazione paesaggistica dalla Soprintendenza speciale per il PNNR, ha comunicato agli enti preposti in autocertificazione l’intervento dell’autorizzazione unica ai sensi dell’art. 44 del D.lgs. 259/2003 per decorrenza dei termini (silenzio-assenso) ed ha intrapreso i lavori.

3. Il provvedimento di annullamento è stato impugnato dalla Inwit S.p.a. innanzi al T.a.r. per la Campania-Napoli con ricorso con cui censurava: i) l’omesso avvio del procedimento; ii) l’eccesso di potere essendo prevista nel progetto la necessità di movimento di terra per la realizzazione del plinto di sostegno e per non essere stati gli alberi eliminati dalla ricorrente; iii) l’omessa motivazione dell’interesse pubblico e la mancata ponderazione con gli interessi e le necessità del PNNR; 4) la violazione della Direttiva PDM del 2.11.2023 di leale collaborazione e di buona amministrazione.

4. Ad esito del giudizio, il T.a.r. ha ritenuto infondati tutti i motivi e rigettato il ricorso.

5. Avverso la predetta pronuncia ha interposto appello, con istanza di sospensiva, la Inwit S.p.a. chiedendone la riforma, sulla base di cinque motivi di doglianza per ottenere il riesame dei vizi sollevati in primo grado che verranno esaminati in seguito nel dettaglio.

6. Nel giudizio di appello si sono costituiti, in data 10 giugno 2025, la Presidenza del Consiglio dei Ministri facendo presente il proprio interesse a tutelare la puntuale e tempestiva realizzazione degli interventi finanziati dal PNNR; in data 11 giugno 2025, l’Ente Parco chiedendo il rigetto del ricorso e all’istanza cautelare e, in data 21 giugno 2025, il Comune di Roccamonfina chiedendo anch’esso il rigetto dell’appello.

7. Con ordinanza cautelare assunta all’udienza del 12 giugno 2025 questa Sezione ha accolto l’istanza di sospensione della sentenza avanzata da Inwit ritenendo sussistere apprezzabili motivi di fumus e sotto il profilo del periculum in mora prevalente l’interesse nazionale alla rapida realizzazione dell’intervento, anche per il fatto che il plinto era ormai già implementato.

8. In vista dell’udienza di discussione la società appellante ha depositato una memoria difensiva ex art. 73 c.p.a. in cui ha fatto presente che nel frattempo è intervenuta anche l’autorizzazione idrogeologica in sanatoria. L’Ente Parco ha invece depositato una memoria di replica in cui, tra l’altro, ha rappresentato che l’appello, quand’anche fosse accolto, non sarebbe idoneo a produrre alcun effetto utile concreto, per il fatto che, con ordinanza sindacale n. 27 del 18.11.2024, il Comune di Roccamonfina ha disposto, sull’intero territorio comunale, il divieto di installazione di impianti 5G entro 70 metri dalle abitazioni e che tale misura è tuttora vigente. La parte appellante pertanto non potrebbe realizzare l’installazione, risultando i lavori paralizzati dal diverso ed autonomo provvedimento sindacale. Inwit insite invece nella permanenza dell’interesse alla decisione facendo presente che anche l’ordinanza sindacale è stata fatta oggetto di impugnativa.

9. All’udienza pubblica odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Ritenendo sussistere l’interesse alla decisione dell’appello si può passare all’esame del merito.

1.1. Con il primo motivo, rubricato: “Error in iudicando – Contraddittorietà – Illogicità – Manifesta ingiustizia”, la parte appellante censura la sentenza per aver il T.a.r. ritenuto non necessaria, nella concreta fattispecie, pur trattandosi di un procedimento di autotutela, la previa comunicazione di avvio del procedimento in ragione dell’urgenza e della applicabilità in concreto dell’art. 21-octies, secondo comma, della L. 241/1990. L’appellante si richiama a giurisprudenza amministrativa che ha sottolineato la necessità di instaurare il contradditorio nei casi di annullamento di provvedimenti favorevoli e afferma che avrebbe potuto portare degli elementi idonei ad evitare l’adozione del provvedimento di annullamento. Si contesta inoltre la presenza di ragioni d’urgenza, che non risultano menzionati nell’atto, essendo stato all’epoca operante un provvedimento di sospensione dei lavori emesso dal Comune di Roccamonfina del 14.11.2024 per altri motivi.

1.2. La seconda doglianza, rubricata: “Error in iudicando – Illogicità – Manifesta ingiustizia” riguarda la contestata movimentazione di terreno in misura maggiore rispetto a quella prevista nel progetto, ritenuta illegittima dal T.a.r. ma rivelatasi in conso di opera, a dire dell’appellante, strettamente necessaria per la realizzazione della struttura. A riguardo la stessa rappresenta che l’interramento del plinto con movimentazione di terra era previsto nel progetto ma presentando il sito di installazione un declivio naturale lungo una direzione, era necessario al fine di realizzare il plinto di fondazione, procedere preliminarmente ad una rimozione di terreno per portare il piano di lavoro in orizzontale alla quota di strada che ha comportato una movimentazione ulteriore di 22 mc il cui reinterro è stato impedito dall’ordinanza del Comune.

1.2.1. L’Ente Parco invece sostiene che si tratta di vizi del progetto e quindi di false rappresentazioni.

1.3. Il terzo motivo di gravame è invece finalizzato a criticare la sentenza laddove si è pronunciata negativamente in ordine alla contestata eliminazione degli alberi. A riguardo rappresenta l’appellante che l’Ente Parco non avrebbe potuto attribuire il taglio degli alberi alla società ricorrente in quanto la documentazione sia progettuale che fotografica richiamata in atti contraddice tale circostanza.

1.4. Con il quarto motivo si censura la sentenza per aver il T.a.r. ritenuto che in ragione della falsa rappresentazione progettuale dell’intervento l’interesse pubblico fosse re ipsa data dalla necessità di tutelare l’area protetta e che non fosse necessaria la valutazione dell’interesse sotteso al PNNR.

1.5. L’ultima doglianza è invece finalizzata a denunciare l’illegittimità della pronuncia laddove ritenendo sussistere una falsa rappresentazione addebitabile alla richiedente ha respinto la censura con cui è stata lamentata la violazione della Direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri 2.11.2023, che, in relazione alla realizzazione delle reti pubbliche di comunicazione relative agli interventi da realizzare con fondi del PNRR, prevede all’art. 4, che “i soggetti pubblici titolari di competenze di amministrazione attiva sono responsabili della proficua e leale collaborazione istituzionale e devono evitare l’adozione di atti o di comportamenti che possano determinare interruzioni o ritardi nella realizzazione delle reti pubbliche di comunicazione”.

2. L’appello è fondato per quanto riguarda il profilo dedotto con il primo motivo di gravame con cui è stata censurata l’erroneità della pronuncia sul primo motivo di ricorso afferente la mancata comunicazione di avvio del procedimento in autotutela e la conseguente pretermissione della facoltà, riconosciuta ex legein favore del destinatario del provvedimento che va ad incidere negativamente su una posizione giuridica favorevole già acquisita, di presentare documenti e memorie.

Come osservato dalla ricorrente, il procedimento è stato adottato (id est avviato e concluso con lo stesso atto del 18.11.2024) senza essere stato preceduto dalla comunicazione prevista dall’art. 7 della L. n. 241/1990, ed è stato quindi assunto in violazione dell’obbligo del contraddittorio.

L’esercizio del potere di autotutela, in quanto espressione nella fattispecie de qua di una rilevante discrezionalità amministrativa è sempre soggetto all’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, all’analitica motivazione delle ragioni di interesse pubblico ad esso sottese e alla ponderazione dell’interesse del privato alla stabilità della posizione acquisita, pena l’illegittimità del provvedimento al fine adottato.

In questo senso, ex multis, questo Consiglio – con la sentenza della Sezione V, 22 luglio 2019, n. 5168 – ha condivisibilmente affermato che “gli atti di autotutela e di ritiro devono essere preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7, legge n. 241 del 1990, al fine di consentire, attraverso l’instaurazione del contraddittorio con gli interessati, una loro efficace tutela nell’ambito del procedimento amministrativo ed, al contempo, di fornire all’amministrazione, con la rappresentazione di fatti e la proposizione di osservazioni da parte del privato, elementi di conoscenza utili o indispensabili all’esercizio del potere discrezionale, in funzione di una ponderata valutazione dell’interesse pubblico concreto ed attuale alla rimozione dell’atto”.

Non sono invece condivisibili le motivazioni addotte dal Tribunale in ordine alla ricorrenza di una situazione di urgenza e sulla applicabilità, nella specie, dell’art. 21-octies, secondo comma, della Legge 241/1990, posto che la difesa della parte appellante ha illustrato nel ricorso gli argomenti, sopra sinteticamente riportati, che Inwit avrebbe introdotto nel procedimento di secondo grado, ove fosse stata ammessa a parteciparvi.

Si tratta, ad avviso del Collegio, di argomenti di una certa pregnanza che avrebbero potuto diversamente orientare l’Ente Parco Regione Regionale Area Vulcanica di Roccamonfina e Foce del Garigliano pur negando la difesa dell’amministrazione tale eventualità.

La documentazione prodotta in giudizio pare confermare: – che fosse intenzione di Inwit mantenere gli alberi che non occupavano il sedime in cui sono previste le fondazioni per mascherare il palo; – che il taglio è stato eseguito in un momento anteriore all’installazione del cantiere; – che Inwit non è proprietaria ma locataria dell’area; – e che la legna tagliata per l’uso è stata accatastata nelle vicinanze per essere seccato.

Anche in ordine alla maggiore movimentazione della terra risultano fornite delle solide giustificazioni che avrebbero potuto anche essere valutate diversamente in sede procedimentale, considerata la natura strategica dell’opera e la possibilità della remissione in pristino sotto il profilo ambientale.

Diversamente a quanto ritenuto in prime cure non sussisteva nella fattispecie alcuna urgenza in quanto i lavori, all’epoca dell’adozione dell’atto, erano già sospesi, e sul punto tutti sono d’accordo, in forza di altro provvedimento del Comune di Roccamonfina, per cui era di fatto possibile la comunicazione di un avvio senza ulteriore rischio per il paesaggio, dando all’interessata la possibilità di utilmente controdedurre.

3. L’accoglimento della censura sopra esaminata determina, per la sua evidente pregiudizialità logico-giuridica (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen. n. 5/2015), l’assorbimento dei restanti motivi di gravame, con salvezza della riedizione del potere, previa opportuna attivazione degli istituti di partecipazione procedimentale nei confronti di Inwit.

4. Per le ragioni suesposte, il ricorso in appello va accolto, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata va accolto il primo motivo del ricorso introduttivo in relazione al dirimente profilo della mancata comunicazione di avvio del procedimento, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato in primo grado.

5. Sussistono, nondimeno, giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado accoglie il primo motivo del ricorso introduttivo di Inwit, dichiarando assorbiti i restanti motivi, e annulla il provvedimento impugnato in primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla necesssità della comunicazione di avvio del procedimento nel caso di adozione di atti di autotutela e di ritiro. proviene da Giustamm.

Procedimento amministrativo – Provvedimento viziato da difetto di comunicazione di avvio del procedimento – Non annullabilità – Art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 – Inapplicabilità all’avviso ex art. 92 comma 2 bis d.lgs. n. 159 del 2011.

L’istituto della non annuallabilità del provvedimento viziato da difetto di comunicazione di avvio del procedimento non è applicabile all’avviso ex art. 92 comma 2 bis d.lgs. n. 159 del 2011, relativo alla informazione antimafia interdittiva.

Pres. Russo – Est. Di Mario

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 2922 del 2025, proposto da

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Grazia Marra, Pier Paolo Emanuele, con domicilio eletto presso lo studio Pierpaolo Emanuele in Reggio Calabria, via Magna Grecia 22;

contro

Comune di Lomazzo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Elisabetta Masnata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell’Interno, U.T.G. – Prefettura di Como, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura dello Stato, domiciliata in Milano, via Freguglia, 1;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia,

– della informazione antimafia interdittiva adottata dal Prefetto di Como in data 4 luglio 2025, distinta come “Prot. Interno n. -OMISSIS-del 04/07/2025”, notificata in pari data, a mezzo nota distinta come “Prot. Uscita n. -OMISSIS-del 04/07/2025”;

 – di ogni atto istruttorio presupposto, connesso o susseguente, ancorché non conosciuto, ed in particolare della informativa n. -OMISSIS-/2024 redatta dal Nucleo di Polizia Economico-Finanziaria della Guardia di Finanza di Como in data 20.12.2024, della proposta di adozione della presente interdittiva formulata in data 13.06.2025 dal Gruppo Interforze Antimafia  – istituito presso la Prefettura di Como  – a seguito della ricezione in data 06.02.2025 della suddetta informativa e della susseguente istruttoria svolta;

 – del conseguente provvedimento adottato dal Comune di Lomazzo  – Città di Lomazzo, Ufficio Tributi e Commercio su aree pubbliche  – distinto come “Prot. -OMISSIS-n. Cat. 8-4”, notificato in data 23 luglio 2025, a mezzo del quale si è disposto che: “E’ fatto divieto di prosecuzione presso la sede di Lomazzo (CO), -OMISSIS-, dell’attività produttiva (assemblaggio cartoni non alimentari conto terzi) alla società -OMISSIS-(…)”, la quale “dovrà provvedere alla chiusura dell’attività e alla cessazione immediata dell’uso dei locali a fini produttivi, entro il termine di 10 giorni dalla ricezione del presente atto”, costituendo tale provvedimento “presa d’atto formale dell’informazione antimafia interdittiva emessa dalla Prefettura di Como in data 04/07/2025, senza alcuna valutazione di merito da parte del Comune”;

 – di ogni altro atto o provvedimento presupposto, connesso o conseguente, ancorché non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Lomazzo e di Ministero dell’Interno e di U.T.G. – Prefettura di Como;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 settembre 2025 il dott. Alberto Di Mario e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto che la domanda cautelare ad un primo sommario esame risulta assistita dal necessario fumus boni iuris, con riferimento alla mancanza di adeguato contraddittorio, in quanto la giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sezione III,30/01/2025, n. 718) ha chiarito che l’istituto della non annuallabilità del provvedimento viziato da difetto di comunicazione di avvio del procedimento non è applicabile all’avviso ex art. 92 comma 2 bis d.lgs. n. 159 del 2011, mentre l’amministrazione ha motivato il diniego di contraddittorio con riferimento all’impossibilità di un diverso provvedimento.

L’accoglimento della domanda cautelare avviene ai soli fini del riesame dell’atto da parte dell’amministrazione, che dovrà essere compiuto entro 60 giorni dal ricevimento della presente ordinanza

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) accoglie l’istanza cautelare ai soli fini del riesame e per l’effetto:

a) dispone l’integrazione del contraddittorio entro 60 giorni dal ricevimento della presente ordinanza;

b) rinvia la trattazione del merito a data successiva al riesame effettuato dall’amministrazione, non potendo allo stato stabilire l’esito del riesame stesso.

Compensa le spese della presente fase cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti del giudizio.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 11 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Maria Ada Russo, Presidente

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere

Alberto Di Mario, Consigliere, Estensore

L'articolo Sull’inapplicabilità dell’istituto della non annuallabilità del provvedimento viziato da difetto di comunicazione di avvio del procedimento all’avviso ex art. 92 comma 2 bis d.lgs. n. 159 del 2011. proviene da Giustamm.

Procedimento amministrativo – Atto di secondo grado – Adozione – Comunicazione dell’avvio del procedimento – Art. 7, l. n. 241/1990 – Obbligo.

Ogni qualvolta la P.A. intenda emanare un atto di secondo grado (annullamento, revoca, decadenza), incidente su posizioni giuridiche di vantaggio originate dal precedente atto, oggetto della nuova determinazione amministrativa di rimozione, è necessaria la comunicazione dell’avvio del procedimento, ai sensi dell’ art. 7, l. n. 241/1990, qualora non sussistano ragioni di urgenza da esplicitare adeguatamente nella motivazione del provvedimento.

Pres. Lamberti (f.f.) – Est. Ponte

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3004 del 2022, proposto da
Società Energie Rinnovabili Irpine S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Donato Cicenia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Basilicata, non costituito in giudizio;

nei confronti

Enelgreenpower, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima) n. 00859/2021, resa tra le parti, per la riforma

previa sospensiva

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata, sezione prima, n. 859 del 20 dicembre 2021;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 7 maggio 2025 il Cons. Davide Ponte e nessuno è comparso per le parti costituite in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l’utilizzo della piattaforma “Microsoft Teams”.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in esame l’odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 859 del 2021 con cui il Tar Basilicata ha rigettato l’originario gravame, proposto dalla medesima parte istante al fine di ottenere l’annullamento del provvedimento prot.n. 145783/23AF del 9.9.2019, comunicato il 24.9.2019 con il quale è stata disposta la decadenza dell’Autorizzazione Unica – A.U. – n.318 del 14.11.2016, rilasciata alla stessa società ex art.12 D.lgs. n. 387/2003 per la realizzazione di un impianto eolico in agro del Comune di Cancellara alla località L’Aia del Piano, oltre il risarcimento del danno.

1.1 Il T.A.R. in particolare ha ritenuto che non sussiste la violazione dell’art. 7 della l. 241 del 1990, la società non ha mai avviato i lavori entro i termini né chiesto ulteriore proroga e la mera presentazione di un’istanza di autorizzazione paesaggistica in variante non sostanziale non è di per sé ostacolo al prodursi della decadenza né risulta che la società abbia coltivato tali richieste; è legittima l’apposizione di un termine decadenziale previsto dalle linee guida che costituiscono un unico corpus normativo con la normativa statale che ad esse fa riferimento; la società non avrebbe dimostrato di aver dato avvio ai lavori né di aver contribuito a concluderli entro il limite temporale assegnatole.

2. Avverso tale sentenza l’appello si articola in sette motivi di appello:

a) La sentenza sarebbe errata laddove il TAR ha omesso di valutare che la ricorrente avrebbe avviato la realizzazione dell’iniziativa, attraverso le attività introdotte dall’art. 15, comma 1, DLgs 16.3.1999 n. 79 “rappresentate dall’acquisizione della disponibilità dei terreni sui quali è stato ubicato il Parco Eolico assentito, dalla richiesta di allacciamento alla sottostazione di “SE RTN AVIGLIANO 150KW”, dalla predisposizione di una parte del progetto esecutivo richiesto dal punto 6.1. dell’AU, nonché, fra le altre, dalla stipulazione di contratti di finanziamento dell’iniziativa e di gara per la fornitura dei materiali e delle opere”. In questo senso assumerebbe rilievo la distinzione tra inizio formale dei lavori e inizio dei lavori mediante realizzazione degli impieanti.

Sotto altro profilo si censura la sentenza per ricollegare l’effetto decadenziale, oltre che al mancato inizio dei lavori, anche alla mancata conclusione entro il termine assegnato dalla PA. Secondo parte appellante in costanza di un provvedimento di decadenza, non si sarebbero potute sviluppare ulteriori opere, di conseguenza, non si sarebbe potuto comunque rispettare il termine finale per la corretta ultimazione delle opere;

b) Con la seconda censura si ritiene erronea la sentenza laddove ha ritenuto infondata la violazione dell’art. 7 della L. 241 del 1990 in quanto il provvedimento di decadenza è meramente ricognitivo di un effetto decadenziale prodotto ope legis.

Secondo parte appellante il TAR non avrebbe tenuto in considerazione la complessità della vicenda in esame e la non imputabilità dell’effetto decadenziale alla società. In particolare il Tar avrebbe dovuto valutare che la decadenza dell’AU n. 301/20176 avrebbe richiesto necessariamente, nel caso di specie, la previa comunicazione di avvio del procedimento, proprio perché, in concreto, gli apporti partecipativi della appellante, motivati soprattutto in ragione della esistenza di un importante parco eolico “bloccato” da eventi e circostanze non addebitabili alla ERI avrebbero determinato un diverso contenuto del provvedimento.

Con memoria del 3 aprile 2025 parte appellante, a supporto della propria tesi fondata sulla non imputabilità dello spirare dei termini di decadenza, rende noto che TERNA SPA in data 21.7.2022 ha accolto la domanda della società appellante preordinata all’ottenimento dello “stallo” in condivisione, idoneo alla connessione alla rete del parco eolico oggetto del presente giudizio, attesa la avvenuta realizzazione della stazione denominata “Avigliano”.

c) Con il terzo motivo si censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto che la società non ha iniziato né concluso i lavori entro il 10.06.2019 né ha chiesto una proroga.

Secondo parte appellante i Giudici del TAR non hanno valutato le precedenti proroghe e neanche quelle derivante dal Giudizio Favorevole di Compatibilità Ambientale. Con riferimento alla portata di quest’ultimo, la ERI srl ha richiesto, con specifica nota del 23.5.2019, il rilascio dell’Autorizzazione Paesaggistica, a sua volta necessaria per istruire la richiesta di proroga del Giudizio di Compatibilità Ambientale>>, nonché della connessa <<Valutazione d’impatto Ambientale>>, nonché dei connessi e riallineati termini dell’AU. L’indicata istanza di proroga sarebbe tuttora pendente innanzi alla Regione Basilicata. Ritiene parte appellante che sarebbe stato semplice valutare che, atteso l’allineamento dei termini, giusta provvedimento n. 185/2019, la richiesta di proroga del <<Giudizio Favorevole di Compatibilità Ambientale>> si configura ex se come proroga di validità dei termini contenuti nell’AU.

d) Sotto altro profilo si ritiene la sentenza erronea laddove non ritiene sussistere l’illegittimità del provvedimento di decadenza per mancanza di una previsione del limite di validità dell’AU da parte della normativa primaria, richiamando erroneamente l’art. 15.5 delle linee guida di cui al D.M. 10.09.2010. In particolare il TAR non ha valutato che, ai fini della decadenza per cui è causa, il richiamo al punto 15.5 non è pertinente, posto che la motivazione del provvedimento amministrativo – peraltro, non emendabile ex post -, si è cristallizzata nell’indicare come fonte per dichiarare la decadenza il solo punto 15.5 del DM 10.9.2010. L’indicata fonte, tuttavia, non può essere utilizzata, perché non indicherebbe il quantum riferito al termine di inizio e ultimazione dei lavori.

e) Il Tar avrebbe errato nel respingere la domanda di risarcimento del danno, rifacendosi soltanto al rigetto del ricorso. Tale domanda pertanto viene reiterata in questa sede d’appello.

f) Errata determinazione delle spese processuali.

g) Riproposizione dei motivi di ricorso non esaminati ex art. 101 c.p.a.

3. La parte appellata non si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

Con ordinanza n. 2084 del 2022 si prendeva atto della rinuncia alla domanda cautelare.

4. Alla pubblica udienza di smaltimento del 7 maggio 2025 la causa passava in decisione.

5. Preliminarmente non sussistono i presupposti per l’accoglimento dell’istanza di rinvio, stante la natura della presente udienza di smaltimento, svolta con modalità telematica.

6. La soluzione della vicenda contenziosa, riproposta in forma di appello avverso la sentenza in epigrafe, impone la ricostruzione dell’iter procedimentale che ha condotto all’adozione dell’atto impugnato in prime cure e degli elementi dedotti da parte appellante, sulla scorta della documentazione versata in atti.

6.1 In data 19/9/2011, la società odierna appellante ha presentato istanza per l’autorizzazione unica alla costruzione ed esercizio del richiamato impianto eolico, ai sensi dell’art. 12 del D.lgs. n. 387/2003, chiedendo altresì il rilascio del giudizio di compatibilità ambientale in relazione al progetto in questione.

6.2 Con delibera n. 676 del 10/6/2014, la Giunta della Regione Basilicata ha espresso parere favorevole al rilascio del giudizio di compatibilità ambientale, con validità di cinque anni decorrenti dalla data della sua adozione e con l’obbligo di dare inizio ai lavori di costruzione entro un anno da tale data. Con successiva delibera di Giunta regionale, n. 1164 dell’11/9/2015, a seguito di motivata istanza di rinnovo dei termini del giudizio di compatibilità ambientale, si è stabilito che i lavori dovessero essere iniziati e ultimati entro il termine di validità di detto giudizio (10/6/2019).

6.3 In data 14/11/2016, la società è stata autorizzata alla realizzazione del menzionato impianto, con prescrizione dell’obbligo di dare inizio all’esecuzione dei lavori entro un anno e ad ultimare gli stessi entro tre anni dalla comunicazione del provvedimento (avvenuta in data 15/12/2016).

6.4 In data 16/11/2017, con determinazione regionale n. 1406 (adottata su istanza della società ricorrente del 25/9/2017), il termine di inizio dei lavori fissato nel provvedimento di autorizzazione unica (15/12/2017) è stato prorogato fino al 15/12/2018.

Tale istanza di proroga, accolta, si basava su fatti non imputabili alla parte, in specie sulla mancata realizzazione della sottostazione di connessione e, conseguentemente, mancata predisposizione ed approvazione del progetto esecutivo.

6.5 Con successiva determinazione n. 184 del 7/3/2019, sempre su analoga – anche in termini di ragioni sottostanti alla non imputabilità del mancato inizio dei lavori – istanza della società del 24/8/2018, i termini di inizio e di conclusione dei lavori sono stati ulteriormente prorogati fino al 10/6/2019, data coincidente con il termine di efficacia del giudizio favorevole di compatibilità ambientale relativo all’impianto in questione (risultante dalle richiamate delibere della Giunta regionale del 10/6/2014 e dell’11/9/2015).

6.6 In data 24/8/2018, la società ricorrente ha presentato presso l’Ufficio Energia della Regione un’istanza di autorizzazione di variante non sostanziale e di proroga di inizio dei lavori (istanza integrata in data 20/9/2018).

6.7 In data 24/5/2019, la medesima società – nel permanere delle ragioni di proroga predette – ha presentato presso l’Ufficio Compatibilità Ambientale della Regione un’istanza di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica (ai fini della proroga del giudizio di compatibilità ambientale).

6.8 In relazione a tale istanza, con nota dell’Ufficio Regionale di Compatibilità Ambientale del 9/7/2019, l’amministrazione chiedeva di produrre ulteriore documentazione a corredo dell’istanza di proroga.

6.9 In tale contesto, con l’atto impugnato in primo grado l’ufficio energia della Regione – destinatario per conoscenza della richiesta di integrazione documentale predetta – ha dichiarato la decadenza dell’autorizzazione unica, sulla base del mero elemento per cui la società non aveva iniziato né ultimato i lavori di costruzione dell’impianto entro il termine da ultimo assegnato con determinazione n. 186 del 7/3/2019 (10/6/2019).

7. Sulla scorta della ricostruzione predetta, sono fondati in termini assorbenti due ordini di profili dedotti con i motivi di appello.

8. In primo luogo, sul versante procedimentale un atto lesivo quale quello impugnato in prime cure, impone il rispetto delle garanzie procedimentali, non avvenuto nel caso di specie.

8.1 In linea generale, va ribadito che ogni qualvolta la P.A. intenda emanare un atto di secondo grado (annullamento, revoca, decadenza), incidente su posizioni giuridiche di vantaggio originate dal precedente atto, oggetto della nuova determinazione amministrativa di rimozione, è necessaria la comunicazione dell’avvio del procedimento, ai sensi dell’ art. 7, l. n. 241/1990, qualora non sussistano ragioni di urgenza da esplicitare adeguatamente nella motivazione del provvedimento (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. V, 24/06/2019, n.4327 e T.A.R. Lazio sez. II, 06/02/2023, n.2014).

8.2 Premesso che nel caso di specie nessuna motivazione di urgenza risulta essere stata esplicata, non è condivisibile la conclusione del Tar circa la natura vincolata dell’atto, in quanto lo stesso, avendo ad oggetto il ritiro e la decadenza di un provvedimento palesemente discrezionale, l’eventuale contrarius actus non può che ripeterne le caratteristiche. Inoltre, la verifica dei presupposti che vincolerebbero la statuizione è soggetta a valutazione – all’evidenza discrezionale, al pari dell’atto da far decadere – anche degli elementi giustificativi che la stessa parte avrebbe ben potuto produrre nella naturale sede procedimentale (prima che in quella contenziosa); peraltro nel caso di specie tali elementi era in gran parte già conosciuti e conoscibili dall’ufficio che, autonomamente, ha dichiarato la decadenza, utilizzando le risultanze acquisite per conoscenza dall’ufficio chiamato a valutare l’istanza di proroga ed in possesso dei medesimi elementi.

8.3 Proprio la pluralità di uffici, che hanno portato a valutazioni non coincidenti rispetto alla unica posizione del privato titolare dell’autorizzazione, evidenzia e conferma una violazione dei principi sottesi al rispetto della dovuta buona fede e collaborazione (art. 1 comma 2 bis l. 241 cit.) e delle garanzie procedimentali (art. 7 cit.) dovute al soggetto destinatario del provvedimento lesivo.

8.4 A quest’ultimo riguardo risultano pertanto infondate anche le ulteriori considerazioni svolte dal Tar, in quanto l’istanza di proroga era stata presentata alla Regione e appunto in corso di valutazione da parte dell’altro ufficio regionale.

8.5 Inoltre, risulta inammissibile il riferimento alla sanatoria processuale ex art. 21 octies l. 241 del 1990 in quanto, se da un canto non può considerarsi palese che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, proprio a cagione dei numerosi elementi invocati dalla parte e non a caso posti a base delle precedenti proroghe, da un altro canto l’amministrazione (peraltro neppure costituita in appello) non ha dimostrato nel presente giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

8.5.1 La stessa contraddittorietà fra la concessione delle precedenti proroghe e l’improvvisa decadenza, pronunciata da un altro ufficio coinvolto per conoscenza nel parallelo iter procedimentale, conferma la insussistenza dei presupposti di cui alla sanatoria processuale, oltre alla accertata violazione delle basilari garanze procedimentali.

9. In secondo luogo, sul versante sostanziale, è fondato il terzo motivo di appello in quanto, contrariamente a quanto ritenuto dal Tar, la parte ha presentato le necessarie istanze di proroga, debitamente giustificate da elementi ostativi (invero, in parte riferibili alla stessa Regione, come emerge dalla documentazione sopravvenuta da Terna), né l’ufficio energia ha valutato alcuno degli elementi rilevanti nella fattispecie.

9.1 A quest’ultimo riguardo, se da un canto il provvedimento di decadenza si basa sul mero dato storico della scadenza dei termini dettati dalla ennesima proroga del 7 marzo 2019, da un altro canto lo stesso atto non ha svolo la minima e dovuta valutazione della rilevanza degli elementi giustificativi delle varie proroghe, posti a base della nuova istanza di proroga pendente portata a conoscenza dell’ufficio energia da parte dell’altro ufficio competente nella gestione della relativa domanda.

9.2 Peraltro, in materia non appare corretta l’applicazione degli orientamenti tradizionali in tema di inizio dei lavori in ambito edilizio, in quanto gli impianti in questione sono accompagnati da una specificità rilevante, dovendo connettersi ad una rete elettrica. Non a caso in materia è stata chiarita la differenza tra il formale inizio dei lavori in generale e l’inizio dei lavori specificamente riservato, ope legis, alla realizzazione di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili (cfr. ad es. Consiglio di Stato n. 84 del 14 gennaio 2016).

10. La fondatezza dell’appello sotto gli assorbenti profili indicati comporta per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, l’accoglimento del ricorso di primo grado e l’annullamento dell’atto di decadenza impugnato.

11. A diverse conclusioni deve giungersi relativamente alla riproposta domanda risarcitoria, tesa ad ottenere il riconoscimento del danno asseritamente patito per la predisposizione del progetto assentito e poi dichiarato decaduto.

11.1 Infatti, in primo luogo l’interesse azionato con la domanda di annullamento è teso alla conservazione di un provvedimento favorevole quale l’autorizzazione, con la conseguenza che le spese evocate sono state sostenuto proprio nella medesima ottica, quali somme necessarie alla realizzazione di quanto posto a base dell’atto ampliativo. Pertanto, l’accoglimento della domanda di annullamento e la conseguente riacquisizione di efficacia del titolo rende evidente l’insussistenza del danno paventato in parte qua.

11.2 In secondo luogo, gli ulteriori danni derivanti dalla mancata attivazione non appaiono riferibili in concreto e direttamente all’atto annullato, in quanto per stessa ammissione di parte appellante all’epoca i lavori non potevano essere eseguiti proprio per le ragioni sottese alle reiterate richieste di proroga.

Solo di recente, a conferma di quanto sopra rilevato, si è avverato il presupposto dell’attivazione auspicata, in quanto Terna Spa in data 21/7/2022 ha accolto la domanda della società appellante preordinata all’ottenimento dello “stallo” in condivisione, idoneo alla connessione alla rete del parco eolico oggetto del presente giudizio, attesa la avvenuta realizzazione della stazione denominata “Avigliano”.

12. Sussistono giusti motivi, anche a fronte della parziale soccombenza reciproca e della complessità della fattispecie, per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di promo grado.

Respinge la domanda risarcitoria.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giordano Lamberti, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'articolo Sulla comunicazione di avvio del procedimento in caso di adozione di atto di secondo grado. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Procedimento amministrativo – SCIA in sanatoria – Art. 37 del D.P.R. n. 380/2001 – Provvedimento espresso – Obbligo – Art. 10-bis della l. n. 241/1990 – Preavviso di rigetto – Obbligo.

Considerato che la p.a. deve pronunciarsi, con un provvedimento espresso, sulla SCIA in sanatoria, previa verifica dei relativi presupposti di natura urbanistico-edilizia di cui all’art. 37 del D.P.R. n. 380/2001, e che, quindi, in caso di SCIA in sanatoria l’amministrazione è tenuta a pronunciarsi, con un provvedimento espresso, è ovvio che l’adozione di tale provvedimento necessita della previa attivazione del contraddittorio con la parte, in applicazione dei principi generali sul procedimento amministrativo.

Pres. Durante – Est. Zoppo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1314 del 2024, proposto da
Vincenzo Strianese, rappresentato e difeso dall’avvocato Pasquale Gargano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pontecagnano Faiano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Napoliello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Alfonso Iannone, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

del provvedimento del Comune di Pontecagnano Faiano, prot. n. 25223/2024, notificato in data 28/05/2024, recante irricevibilità della SCIA ex art. 37 D.P.R. n. 380/2001 prot. n. 21064 del 03/05/2024 e di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pontecagnano Faiano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 settembre 2024 la dott.ssa Laura Zoppo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente ricorso si impugna il provvedimento del Comune di Pontecagnano Faiano, prot. n. 25223/2024, notificato in data 28 maggio 2024, recante irricevibilità della SCIA ex art. 37 D.P.R. n. 380/2001 prot. n. 21064 del 3 maggio 2024.

Deduce il ricorrente di aver svolto il ruolo di tecnico progettista e direttore dei lavori in relazione al progetto di costruzione di un edificio in Pontecagnano Faiano, alla Via Diaz, F.lo 2, p.lla 943, nell’interesse della Società Immogest s.r.l. committente (attualmente l’immobile è di proprietà del sig. Iannone Alfonso).

Rappresenta che il progetto veniva approvato con Concessione edilizia n. 2 del 2003 e, di conseguenza, si procedeva all’edificazione, nel corso della quale veniva presentata una DIA in variante prot. n. 20573 del 22 luglio 2004, attesa la sopravvenuta volontà di realizzare le autorimesse nel sottosuolo del lotto, DIA che si perfezionava e veniva regolarmente eseguita.

Espone che, nel dicembre 2004, il Comune di Pontecagnano Faiano svolgeva un sopralluogo finalizzato a verificare la conformità dei lavori in corso rispetto alla DIA in questione, redigendo il verbale di verifica prot. n. 243/L del 15 dicembre 2004 e in tale occasione i tecnici accertatori non rilevavano alcuna irregolarità rispetto alla concessione edilizia e alla DIA in variante.

Aggiunge che per l’immobile sono inoltre stati rilasciati e depositati presso il Genio Civile:

– Autorizzazione Sismica su deposito del progetto esecutivo in data 22 aprile 2004 prot. 334458 (reg. n. 77305 Genio Civile);

– Autorizzazione Sismica su nuovo progetto esecutivo in data 14 ottobre 2004 prot. 800530 (reg. n. 77305 Genio Civile);

– Relazione Strutture Ultimate del 27 marzo 2006 depositata al Genio Civile il 5 aprile 2006 Prot. n. 313875;

– Certificato di Collaudo del 21 aprile 2006 depositato al Genio Civile in data 8 maggio 2006 prot. 0401462 a firma dell’ing. Alfonso Vergato.

Rileva che nell’ottobre 2006 venivano terminate le tompagnature, ma i lavori non proseguivano e il ricorrente, dopo aver atteso per alcuni anni il superamento delle asserite difficoltà economiche del committente/proprietario, non ricevendo alcun riscontro dallo stesso e non potendo accollarsi ulteriormente le responsabilità del cantiere allestito, in data 1° giugno 2011 comunicava formalmente le dimissioni da Direttore dei Lavori al committente e al Responsabile del settore Urbanistica comunale.

Evidenzia che tutto quanto realizzato sino a quel momento era conforme al complesso dei titoli edilizi, ad eccezione unicamente della realizzazione di 2,00 mq di superficie completamente interrata destinata a deposito nel piano interrato (in corrispondenza dello spigolo a nord-est del lotto).

Afferma che successivamente il Comune di Pontecagnano emetteva l’ordinanza di demolizione n. 35/2015 dell’11 agosto 2015, ingiungendo in particolare, il ripristino delle seguenti presunte difformità:

– sarebbe stata realizzata una parete interna non prevista dai grafici (difformità del tutto irrilevante perché avente carattere non strutturale e perché interna, quindi non soggetta ad alcun titolo);

– il calpestio del piano rialzato sarebbe stato realizzato parzialmente fuori terra lungo il confine con la ex particella 942 (lato mare), per un’altezza di 1.20 m, e ciò avrebbe comportato un aumento di volume non computabile con precisione con gli strumenti a disposizione (a ben vedere, per mero errore si parla di piano rialzato, trattandosi invece della porzione del piano interrato da destinare ad autorimessa);

– vi sarebbe stato un aumento di superficie tutta interrata del piano seminterrato, di circa 2,00 mq, in difformità alla DIA in variante.

Deduce di aver presentato (in qualità di direttore dei lavori all’epoca della realizzazione dell’immobile e, quindi, di responsabile dell’abuso) la SCIA ex art. 37 D.P.R. n. 380/2001 chiedendo di sanare esclusivamente la difformità di cui all’ultimo dei punti sopra elencati, atteso che gli altri due punti erano assistiti dallo stato legittimo, ma il Comune ha emesso il provvedimento qui impugnato, con il quale ha dichiarato la SCIA in sanatoria irricevibile.

Eccepisce innanzitutto che la “irricevibilità” non esiste come categoria giuridica rispetto al provvedimento amministrativo e lamenta la contraddittorietà intrinseca ed estrinseca del provvedimento impugnato, nel quale, se da un lato si esterna la irricevibilità, dall’altro il Comune rileva presunte o asserite violazioni “di merito”, consistenti nel rilevato eccesso di cubatura, nonché nella violazione della normativa urbanistico-edilizia sui parcheggi interrati, con la conseguenza che si sarebbe in presenza di un diniego mascherato da provvedimento formale.

Ancora, eccepisce il difetto di istruttoria e di motivazione, nonché la mancanza della preventiva comunicazione dei motivi-ostativi.

Invoca, poi, l’art. 36 bis, comma 2, ultimo periodo, D.P.R. n. 380/2001, come introdotto dal D.L. n. 69/2024, sostenendo che, ove l’Amministrazione avesse ritenuto ostativo il presunto volume fuori terra, avrebbe avuto il dovere di applicare la norma vigente, secondo il principio tempus regit actum, e quindi avrebbe dovuto indicare le opere necessarie per riportare a conformità l’intero immobile.

In via subordinata, contesta il provvedimento anche nel merito ribadendo che l’oggetto della SCIA in sanatoria consisteva esclusivamente nella porzione di superficie interrata destinata a deposito di 2,00 mq (senza alcun incremento del carico urbanistico né modifica del volume, della sagoma assentita, delle superfici utili o del prospetto, quindi realizzabile con SCIA e sanabile ai sensi dell’art. 37 D.P.R. n. 380/2001, rispetto a cui non si vede quale sia la ragione del diniego opposto), mentre tutte le restanti opere e lavori sono assistite dallo stato legittimo dell’immobile ai sensi dell’art. 9 bis, comma 1 bis, D.P.R. n. 380/2001.

Aggiunge che l’asserito e non dimostrato volume abusivo è pienamente rientrante nella DIA in variante del 2004, valida, efficace, verificata dal Comune in corso d’opera, mai annullata dal Comune ex post e regolarmente collaudata sotto il profilo strutturale da tecnico professionista nominato dal committente; il presunto abuso corrisponde alla copertura del box auto (o area parcheggio) sito al piano interrato, posta a quota 0,00, la quale costituisce il piano di imposta del fabbricato previsto nella C.E. n. 2/2003, non modificata né planimetricamente né altimetricamente dalla DIA in variante del 2004.

Detto altrimenti, secondo parte ricorrente, dai grafici sia della concessione edilizia che della DIA in variante si evince inequivocabilmente che il parcheggio de quo era stato già assentito in relazione alla quota di imposta 0,00, ed era stato realizzato nel rispetto della concessione stessa e nel rispetto del preesistente piano di campagna, con la precisazione che il piano di imposta del lotto fondiario, per poter costruire, deve essere orizzontale, per cui una minima parte (decisamente trascurabile anche in percentuale) necessariamente emerge dal piano di campagna, il quale è caratterizzato da una forte pendenza.

Contesta, inoltre, l’applicazione dell’art. 6, comma 2, della Legge Regionale Campania n. 19/2001, che si riferisce ai parcheggi realizzati in aree libere anche non di pertinenza del lotto dove insistono gli edifici, mentre nel caso di specie il parcheggio è pertinenziale all’edificio, è ubicato nel medesimo lotto ed è stato realizzato mediante DIA in variante alla concessione edilizia del 2003, sicché deve trovare applicazione il comma 1 del richiamato articolo 6, L.R. Campania n. 19/2001.

Contesta infine l’affermazione secondo cui sarebbe stata necessaria una deroga allo strumento urbanistico e rileva che la DIA di completamento del 2004 accedeva alla concessione edilizia n. 2/2003, per cui l’opera in questione deve intendersi realizzata in forza della concessione stessa, e non di DIA o SCIA.

Si è costituito in resistenza il Comune di Pontecagnano Faiano contestando l’applicabilità nella fattispecie dell’art. 37 D.P.R. n. 380/2001 stante la sussistenza di un aumento di volume e rilevando come i soli parcheggi pertinenziali obbligatori possono derogare agli strumenti urbanistici, mentre la realizzazione di parcheggi o autorimesse (se non effettuata in locali preesistenti o totalmente al di sotto del piano di campagna naturale) è soggetta alla disciplina urbanistica che regola le nuove costruzioni fuori terra.

Ha affermato infine che alla SCIA è inapplicabile l’art. 10 bis della Legge n. 241/1990.

La causa è stata chiamata all’udienza in camera di consiglio del 3 settembre 2024 ed è stata trattenuta in decisione, previo avviso alle parti di possibile definizione con sentenza breve.

Il ricorso è manifestamente fondato sotto il profilo assorbente della violazione dell’art. 10-bis Legge n. 241/1990 e pertanto può essere deciso con sentenza in forma semplificata.

Come è noto, l’art. 37, comma 4, del D.P.R. n. 380/2001 disciplina la SCIA in sanatoria a intervento concluso prevedendo che il responsabile dell’abuso o il proprietario dell’immobile possano ottenere la sanatoria dell’intervento ove sussista la doppia conformità (l’intervento realizzato deve risultare conforme tanto alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione dell’intervento, quanto a quella vigente alla presentazione della domanda), versando una somma il cui valore è stabilito dal responsabile del procedimento.

A differenza di quanto previsto per l’accertamento di conformità di cui all’art. 36, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001 (per il quale, in caso di inerzia a seguito della presentazione della domanda, è la stessa norma che qualifica espressamente l’eventuale silenzio dell’amministrazione come diniego), il successivo art. 37 nulla dispone sul punto.

In assenza di un chiaro dettato normativo, la giurisprudenza ha adottato orientamenti non univoci;

– alla stregua di un primo indirizzo, il silenzio sull’istanza di sanatoria ex art. 37, comma 4, del D.P.R. n. 380/2001 si qualifica come silenzio diniego, al pari di quello previsto in via espressa dal precedente art. 36, comma 3 (cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. II, n. 642/2006; sez. I, n. 676/2017; TAR Campania, Napoli, sez. II, n. 3146/2019);

– alla stregua di un secondo indirizzo, l’art. 37, comma 4, a differenza del precedente art. 36, comma 3, non prevede esplicitamente un’ipotesi di silenzio significativo, ma, al contrario, stabilisce che il procedimento si chiuda con un provvedimento espresso, con applicazione e relativa quantificazione della sanzione pecuniaria a cura del responsabile del procedimento; dal tenore letterale della norma emerge, cioè, che la definizione della procedura di sanatoria non può prescindere dall’intervento del responsabile del procedimento competente a determinare, in caso di esito favorevole, il quantum della somma dovuta sulla base della valutazione dell’aumento di valore dell’immobile compiuta dall’Agenzia del Territorio (cfr. TAR Campania, Salerno, sez. III, n. 2673/2022); nel contempo, si afferma che “la soluzione appare più conforme alla ratio della sanatoria di opere abusive già realizzate, che necessita di una valutazione espressa dell’amministrazione sulla sussistenza della doppia conformità, rispetto al regime di opere ancora da realizzare alle quali si attaglia la disciplina ordinaria della SCIA, come metodo di semplificazione del regime abilitativo edilizio” (Cons. Stato, sez. II, n. 1708/2023); ne consegue che il Comune debba pronunciarsi, con un provvedimento espresso, sulla SCIA in sanatoria, previa verifica dei relativi presupposti di natura urbanistico-edilizia di cui all’art. 37 cit. (cfr. TAR Campania, Napoli, sez. VIII, n. 2794/2016; sez. III, n. 2755/2019);

– alla stregua di un terzo indirizzo, “in ragione della disamina complessiva della disciplina di cui del d.p.r. n. 380 del 2001, la SCIA in sanatoria presentata ex art. 37 del medesimo d.p.r. si presta, ben vero, a rendere operanti le correlate prescrizioni di cui agli artt. 19 e ss. della legge n. 241 del 1990 in materia di “silenzio assenso”, dovendo essere ragionevolmente riconosciuto a tale segnalazione “carattere e natura confessoria, diretta a provare la verità dei fatti attestati e a produrre, con l’inutile decorso del tempo per l’emanazione di provvedimenti inibitori, effetti direttamente stabiliti dalla legge, indipendentemente da una diversa volontà delle parti”, ossia l’”avvenuta formazione del titolo abilitativo in sanatoria”” (TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 809/2022; cfr., in tal senso, Cons. Stato, sez. V, n. 134/2014; TAR Lazio, Roma, sez. II, n. 156/2018).

Ebbene, tenuto conto che il terzo indirizzo, in precedenza accreditato da questa Sezione (peraltro, in un contesto motivazionale elettivamente preordinato non tanto a declinare il modulo perfezionativo della SCIA ex art. 37 del D.P.R. n. 380/2001, quanto, piuttosto, ad escluderne l’attitudine sanante rispetto alle opere riconducibili all’orbita applicativa dell’istanza di accertamento di conformità di cui al precedente art. 36), risulta, più di recente, superato, in base alle argomentazioni dianzi enunciate, sia da questo stesso TAR Campania, Salerno (cfr. sent. n. 2673/2022) sia dal Consiglio di Stato (cfr. sent. n. 1708/2023) in favore del secondo indirizzo, il Collegio ha già riconsiderato la posizione pregressa e aderito a quest’ultimo (cfr. TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 663/2024).

A tale ultimo indirizzo si ritiene quindi di dare continuità anche nella presente fattispecie.

Posto, quindi, che in caso di SCIA in sanatoria il Comune è tenuto a pronunciarsi, con un provvedimento espresso, è ovvio che l’adozione di tale provvedimento necessita della previa attivazione del contraddittorio con la parte, in applicazione dei principi generali sul procedimento amministrativo.

In definitiva, il ricorso in epigrafe va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento con esso impugnato.

Quanto alle spese di lite, appare equo disporne l’integrale compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione Staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento del Comune di Pontecagnano Faiano, prot. n. 25223/2024, notificato in data 28 maggio 2024, recante irricevibilità della SCIA ex art. 37 D.P.R. n. 380/2001 prot. n. 21064 del 3 maggio 2024.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 3 settembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Gaetana Marena, Referendario

Laura Zoppo, Referendario, Estensore

L'articolo Sull’applicabilità dell’art. 10-bis l. n. 241/1990 al procedimento per il rilascio di SCIA in sanatoria. proviene da Giustamm.

Procedimento amministrativo – Poteri ex art. 823 c.c. – Doverosità – Esclusività – Legittimità dell’esercizio

A mente dell’art. 823, comma secondo, c.c., spetta all’autorità amministrativa, oltre alla facoltà di valersi dei mezzi a difesa della proprietà e del possesso ordinariamente concessi al quisque de populo, anche la facoltà di procedere in via amministrativa.

E’ questa la c.d. autotutela esecutiva, il cui unico presupposto è ravvisabile (oltre che nel carattere demaniale od indisponibile del bene di proprietà pubblica) nell’occupazione sine titulo del bene pubblico, senza che a legittimare lo stato di fatto possa rilevare un’eventuale iniziale tolleranza in merito all’occupazione del bene, non radicando un simile contegno dell’amministrazione alcuna posizione di diritto o di interesse legittimo in capo all’occupante sine titulo.

Detto potere, inoltre, ha natura doverosa e vincolata e non necessita né della preventiva comparazione con gli interessi del privato occupante, non potendosi giammai ingenerare un affidamento “legittimo” in presenza di una situazione connotata da evidente abusività, né di specifica motivazione, se non quella necessaria a dare atto dell’accertamento dell’abusiva occupazione e nei confronti del quale non è configurabile il vizio di eccesso di potere, perché l’esercizio del potere di autotutela esecutiva si giustifica unicamente in ragione della perdurante occupazione sine titulo del bene pubblico (cfr., di recente, Cons. St., sez. VII, n. 2980 del 30.3.2024).

Pres. P. Morabito, Est. G. Licheri

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1192 del 2022, proposto da
Associazione Nazionale Carabinieri Anzio e Nettuno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Lorenzo Pistelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Nettuno (RM), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Massimiliano Brugnoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Antonio Bertoloni 26/B;

per l’annullamento

Previa sospensiva, anche con emissione di decreto monocratico inaudita altera parte

dell’Ordinanza Dirigenziale n.256 2 del 27/12/2021, Ufficio Area Tecnica – Assetto del Territorio Ufficio Demanio e Patrimonio, firmata in data 29/12/2021 e notificata in data 8 gennaio 2022 nella quale veniva ordinato al sig. Antonio Palombo, nella qualità  di presidente dell’associazione Nazionale Carabinieri Anzio Nettuno 15, lo sgombero dei locali occupati senza titolo, sopra individuati, entro e non oltre 30 (trenta) giorni dalla notifica, avvertendolo espressamente che, decorso il suddetto termine, si sarebbe provveduto d’ufficio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Nettuno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 luglio 2024 il dott. Giuseppe Licheri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con atto di gravame notificato e depositato nei termini di rito, l’associazione ricorrente avversava la determinazione dirigenziale n. 256 del 27.12.2021 emanata dal dirigente del competente servizio del comune di Nettuno con la quale l’autorità municipale le ordinava di provvedere, entro 30 giorni, allo sgombero dei locali siti in via Piscina-Tre Cancelli n. 2, appartenenti al patrimonio indisponibile dell’ente ed adibiti a sala operativa e base per i mezzi antincendio boschivo (AIB) territoriali.

In particolare, l’amministrazione comunale rilevava che, con delibera commissariale n. 33 del 23.7.2018, il suddetto immobile era stato individuato come sede del centro operativo comunale (COC) ed intercomunale (COI) di protezione civile, nonché come base operativa dei mezzi antincendio boschivo operanti sul territorio.

Ancora, con determina dirigenziale n. 45 del 18.12.2014, l’amministrazione comunale aveva preso atto delle convenzioni sottoscritte con le associazioni di volontariato e protezione civile per il quinquennio 2014/2019, successivamente prorogato di ulteriori nove mesi con determina dirigenziale n. 49 del 20.1.2020.

Con determina n. 1153 del 6.11.2020, invece, l’amministrazione prendeva atto della graduatoria delle organizzazioni di volontariato di protezione civile conseguente alla selezione indetta con avviso pubblico approvato con determina del 5.10.2020.

Tra le organizzazioni di volontariato selezionate a seguito della suddetta procedura vi era anche l’associazione ricorrente con la quale tuttavia, per come è dato evincere dalle premesse del provvedimento impugnato, non veniva sottoscritta alcuna convenzione in ragione di inadempimenti asseritamente commessi dalla medesima.

In particolare, a seguito di sopralluogo compiuto l’1.12.2020 presso i locali in questione, sarebbero state accertate alcune modifiche strutturali compiute senza autorizzazione degli uffici comunali, oltre all’avvenuta installazione di nuove serrature senza la consegna delle relative chiavi al personale dell’ente.

In definitiva, le anzidette modificazioni dello stato dei luoghi, in uno a “comportamenti ripetitivi ritenuti lesivi nei confronti dell’amministrazione”, il cui compimento veniva contestato all’associazione ricorrente, invitandola altresì al ripristino dello status quo ante ed alla consegna delle chiavi al personale comunale, venivano considerate dal comune ragione sufficiente per intimare all’associazione il rilascio dei locali de quibus, provvedimento contro il quale parte ricorrente avanzava il presente gravame, preliminarmente rappresentando in fatto quanto segue.

Con convenzione del 27.11.2014, l’amministrazione comunale di Nettuno e l’associazione nazionale Carabinieri – nucleo protezione civile Anzio e Nettuno, regolavano i propri rapporti, il comune intendendo avvalersi della collaborazione dell’associazione ricorrente per l’attività di protezione civile (in conformità a quanto previsto dalla l. n. 225/1992) per tutte le attività di previsione, prevenzione soccorso e superamento di emergenza in esito ad eventi calamitosi di qualsiasi origine.

Dal canto proprio, l’associazione si impegnava a fornire la propria collaborazione con l’amministrazione comunale a titolo gratuito, mettendo a disposizione sia personale volontario che i propri mezzi ed attrezzature al fine di fronteggiare le citate emergenze.

La durata della convenzione veniva fissata in cinque anni, prorogabili su concorde volontà delle parti e con facoltà, per entrambe le parti, di recedere previo avviso scritto da inviarsi entro tre mesi dalla scadenza e, per l’amministrazione comunale, di recedere unilateralmente, in qualsiasi momento e senza diritto per l’associazione ad alcun rimborso a qualsiasi titolo, in caso di sopravvenienza di circostanze idonee a vanificare gli accordi convenzionalmente stabiliti.

In seguito, con delibera commissariale assunta con i poteri della giunta n. 33 del 23.7.2018, il comune di Nettuno, in considerazione del fatto che il nuovo piano di emergenza comunale aveva previsto l’individuazione di una sede del comitato operativo comunale (C.O.C.) ovvero intercomunale (C.O.I), individuava a tal fine il locale comunale ex delegazione Anagrafe di Tre Cancelli sito in Via Tre Cancelli- Piscina n.2, nel quale allocare sia la base operativa del C.O.C che la base operativa dei mezzi antincendio boschivi (AIB) territoriali.

Ancora, in data 5.12.2018, il presidente dell’associazione ricorrente informava il comando di polizia locale di aver trovato, alle ore 15 del 22.11.2018, l’inferriata d’ingresso della sede COI di Tre Cancelli completamente spalancata e, al fin di preservare la custodia delle costose attrezzature contenute all’interno della sede, di aver sostituito le serrature dell’ingresso, rendendosi disponibile a richiesta dell’autorità municipale a fornirne le chiavi, di cui comunque egli si riservava di mantenere la custodia.

Provveduto, poi, a prorogare per nove mesi la durata delle convenzioni in essere, esponeva ancora la ricorrente come il comune di Nettuno avesse indetto un avviso pubblico per la selezione di organizzazioni di volontariato di protezione civile con le quali sottoscrivere nuove convenzioni e che l’associazione in questione si fosse utilmente collocata in graduatoria.

Tuttavia, non si addiveniva alla stipula di una nuova convenzione, piuttosto muovendosi, ad opera del comune, una serie di obiezioni, sintetizzate nella nota del 28.4.2021, con la quale, riprendendo gli esiti del sopralluogo effettuato l’1.12.2020, veniva contestato:

– il cambio delle serrature e la mancata consegna di copia delle chiavi;

– la sostituzione di un lavandino del bagno con un lavello da cucina in metallo;

– la chiusura del piatto doccia, sul quale venivano posizionati un armadio ed una scaffalatura;

– il generale cattivo stato di manutenzione della sede, che risultava sporca e maleodorante;

– il posizionamento all’esterno della sede, senza autorizzazione, di un soggetto luminoso a forma di pupazzo di neve e di un’immagine religiosa.

In seguito, rimasta senza esito la diffida impartita dal comune, sopraggiungeva il provvedimento avversato, contro il quale l’associazione ricorrente avanzava i seguenti motivi di ricorso.

Con il primo, essa lamentava l’eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e carenza di motivazione, ritenendo che l’amministrazione comunale avesse erroneamente individuato nella convenzione stipulata il 27.11.2014 il titolo legittimante l’occupazione dell’immobile comunale sito in località Tre Cancelli.

Infatti, sosteneva la ricorrente, detto atto non recava in alcun punto la disciplina della concessione dei locali appartenenti al patrimonio indisponibile del comune.

Viceversa, detto atto era da individuarsi, nella prospettazione fornita da parte ricorrente, nella delibera commissariale n. 33 del 23.7.2018, con la quale la sede comunale di via Tre Cancelli veniva adibita a base operativa per i mezzi antincendio boschivo territoriali, in uno con l’inserimento della ricorrente nella graduatoria delle organizzazioni di volontariato di protezione civile predisposta a seguito dell’avviso pubblico comunale del 5.10.2020; in altre parole, a parere della ricorrente, l’inserimento in detta graduatoria e la destinazione, da parte della delibera commissariale, della sede comunale di via Tre Cancelli a sede operativa dei mezzi antincendio boschivo legittimerebbe la medesima alla regolare detenzione ed uso dei locali in questione.

Ove mai poi, sempre secondo la ricorrente, si volesse ritenere che il rapporto concessorio abbia fonte nella convenzione del 27.11.2014, l’associazione ricorrente censurava comunque l’irrazionalità e l’illogicità della motivazione addotta dall’amministrazione comunale con il provvedimento avversato.

Infatti, l’ente sarebbe stato messo al corrente del cambio della serratura (conseguenza dell’effrazione subita dalla porta di ingresso ai locali) sin dal 6.12.2018, e mai sarebbero state negate al personale del comune l’accesso o la disponibilità delle chiavi.

Quanto alle modifiche strutturali asseritamente apportate senza autorizzazione dell’ente, parte ricorrente riconduceva le medesime esclusivamente alla sostituzione di un fatiscente lavandino in ceramica con uno nuovo in acciaio, al posizionamento di un armadio rimuovibile per permettere ai volontari di cambiarsi e all’installazione di alcuni addobbi natalizi.

Con il secondo mezzo di censura, parte ricorrente lamentava la violazione di legge e della convenzione stipulata il 27.11.2014, asserendo essere la convenzione (scaduta nel 2019 e prorogata, con atto dell’amministrazione comunale, per ulteriori 9 mesi) sarebbe stata rinnovata per consenso tacito o fatti concludenti e, comunque, l’amministrazione resistente non avrebbe mai esplicitamente fatto pervenire un atto di recesso unilaterale, in violazione dell’art. 11 della l. n. 241/1990.

Infine, parte ricorrente avanzava domanda di sospensione cautelare del provvedimento avversato, anche inaudita altera parte.

Con decreto n. 787/2022 veniva accolta l’istanza cautelare ex art. 56 c.p.a. mentre, con ordinanza n. 1398 del 2.3.2022, il Collegio respingeva la domanda di sospensione avanzata ai sensi dell’art. 55 c.p.a., pronuncia questa seguita da una decisione di senso contrario assunta dal Consiglio di Stato a seguito di appello cautelare avanzato dalla ricorrente.

Si costituiva in giudizio il comune di Nettuno.

Si costituiva con nuovo difensore anche l’associazione ricorrente.

In prossimità dell’udienza di discussione nel merito dell’affare, l’amministrazione resistente depositava memoria ex art. 73 c.p.a., prendendo posizione, contestandoli, sui motivi di ricorso addotti da controparte.

All’udienza pubblica del 15.7.2024, l’affare veniva trattenuto in decisione.

Viene all’esame del Collegio il gravame, avanzato dall’associazione ricorrente (operante nel settore del volontariato di protezione civile ai sensi del d.lgs. n. 1/2018), avverso l’ordinanza con cui il comune di Nettuno le intimava la restituzione, libera da cose e persone, di un immobile appartenente al patrimonio indisponibile del comune e, segnatamente, della già delegazione anagrafica di via Tre Cancelli n. 2.

In estrema sintesi, tale atto viene ritenuto illegittimo dalla ricorrente in quanto il titolo legittimante l’occupazione dell’immobile de quo avrebbe dovuto rinvenirsi non nella convenzione conclusa tra di essa ed il comune di Nettuno il 27.11.2014 quanto, piuttosto, nell’inclusione della medesima tra le organizzazioni di volontariato di protezione civile utilmente incluse nella graduatoria approvata dall’ente il 6.11.2020 in uno con la destinazione del bene in questione a sede dei gruppi antincendio boschivo locali, avvenuta con deliberazione commissariale del 23.7.20218.

In subordine, ove il titolo legittimante alla concessione in uso dei locali comunali fosse stato rinvenuto nella convenzione del 27.11.2014, parte ricorrente ne asseriva la perdurante validità e l’inefficacia di eventuali recessi mai manifestati nelle forme di legge.

D’altro canto, parte resistente riconduce il titolo di legittimazione alla fruizione dei locali di proprietà comunale all’anzidetta convenzione conclusa nel 2014, ponendo a fondamento dell’intimazione di sgombero i ripetuti inadempimenti degli obblighi convenzionalmente assunti che l’associazione avrebbe commesso.

Ad avviso del Collegio, nessuna delle due prospettazioni contrapposte coglie nel segno.

Va innanzitutto precisato che costituisce circostanza non contestata in giudizio l’afferenza del bene anzidetto al patrimonio indisponibile dell’ente locale.

Ne consegue quindi che, a mente dell’art. 823, comma secondo, c.c., spetta all’autorità amministrativa, oltre alla facoltà di valersi dei mezzi a difesa della proprietà e del possesso ordinariamente concessi al quisque de populo, anche la facoltà di procedere in via amministrativa.

E’ questa la c.d. autotutela esecutiva, il cui unico presupposto è ravvisabile (oltre che nel carattere demaniale od indisponibile del bene di proprietà pubblica) nell’occupazione sine titulo del bene pubblico, senza che a legittimare lo stato di fatto possa rilevare un’eventuale iniziale tolleranza in merito all’occupazione del bene, non radicando un simile contegno dell’amministrazione alcuna posizione di diritto o di interesse legittimo in capo all’occupante sine titulo.

Detto potere, inoltre, ha natura doverosa e vincolata e non necessita né della preventiva comparazione con gli interessi del privato occupante, non potendosi giammai ingenerare un affidamento “legittimo” in presenza di una situazione connotata da evidente abusività, né di specifica motivazione, se non quella necessaria a dare atto dell’accertamento dell’abusiva occupazione e nei confronti del quale non è configurabile il vizio di eccesso di potere, perché l’esercizio del potere di autotutela esecutiva si giustifica unicamente in ragione della perdurante occupazione sine titulo del bene pubblico (cfr., di recente, Cons. St., sez. VII, n. 2980 del 30.3.2024).

Nel caso di specie, premesso l’indiscusso carattere di bene patrimoniale indisponibile rivestito dall’immobile comunale oggetto dell’ordine di rilascio avversato, occorre indagare in ordine alla sussistenza di un eventuale titolo legittimante l’occupazione da parte dell’associazione ricorrente.

Al riguardo, come premesso, è opinione del Collegio che tale titolo non sia rinvenibile né nella convenzione conclusa tra il comune di Nettuno e l’associazione nazionale carabinieri – nucleo di protezione civile Anzio Nettuno il 27.11.2014, né nella deliberazione commissariale n. 33 del 23.7.2018 né, tantomeno, nell’inclusione della ricorrente nella graduatoria delle organizzazioni del volontariato di protezione civile scaturente dall’avviso pubblico indetto il 5.10.2020.

Non la prima in quanto atto con il quale l’associazione si impegnava a fornire le prestazioni dei volontari propri aderenti in occasione di eventi ed attività di protezione utilizzando i propri mezzi e le proprie attrezzature.

Non la seconda, in quanto atto con il quale il Commissario straordinario dell’ente individuava l’immobile comunale di via Tre Cancelli quale sede operativa dei centri operativi comunale ed intercomunale di protezione civile (COC e COI) e base operativa dei mezzi antincendio boschivi operanti nel territorio.

Non, infine, la terza, il cui contenuto, peraltro, questo Collegio non conosce (non essendo la relativa graduatoria versata in atti da alcuna delle parti del presente giudizio) e del quale, dalla prospettazione offerta dalle parti, si può ritenere che essa avesse ad oggetto l’elenco delle organizzazioni di volontariato di protezione civile ritenute dall’amministrazione resistente idonee a formar parte di altrettante convenzioni con l’ente (attesa peraltro l’intervenuta scadenza delle convenzioni precedentemente concluse, la cui durata era stata espressamente prorogata per soli nove mesi con determinazione del 20.1.2020) e quindi, di certo, non la concessione in uso di locali di proprietà comunale.

In definitiva, nessuno degli atti anzidetti ha avuto ad oggetto la concessione di beni dell’amministrazione comunale, limitandosi il primo a disciplinare l’apporto collaborativo dato dall’associazione per esigenze di protezione civile e di emergenza, ed il secondo a permettere, all’associazione ricorrente ed a tutte le altre organizzazioni di volontariato di protezione civile operanti in ambito locale e dotate di mezzi antincendio boschivo, di collocare i predetti mezzi nell’immobile comunale in questione.

Pertanto, l’uso dei locali dell’ex delegazione anagrafica comunale di via Tre Cancelli n. 2 da parte dell’associazione ricorrente deve ritenersi frutto di un mero comportamento di fatto mantenuto da parte dell’amministrazione, inidoneo a formare titolo giuridico legittimante l’occupazione dei medesimi.

Di conseguenza, appare pienamente legittima, alla stregua dell’indirizzo ermeneutico sopra rammentato, la decisione dell’amministrazione di rientrare in possesso del bene appartenente al proprio patrimonio indisponibile facendo ricorso ai poteri di autotutela possessoria riconosciutigli dall’ordinamento.

In conclusione, quindi, il gravame proposto va respinto siccome infondato.

Il regime delle spese segue la soccombenza ed esse si liquidano, in favore dell’amministrazione resistente, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del presente giudizio a carico della parte soccombente, ed in favore dell’amministrazione resistente, da liquidarsi in Euro 2.000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2024 con l’intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere

Giuseppe Licheri, Referendario, Estensore

L'articolo Sull’autotutela ai sensi dell’art. 833 c.c. proviene da Giustamm.

1. – Atto amministrativo – Circolare interpretativa – Natura – Atto interno – Impugnabilità – Non necessaria.
2. – Edilizia ed urbanistica – Permesso di costruire – Procedimento di rilascio – Comunicazione dei motivi ostativi – Art. 10 bis l. n. 241/1990 – Non necessaria.

1. – La circolare interpretativa è in linea di principio un atto interno finalizzato ad indirizzare uniformemente l’azione degli organi amministrativi, privo di effetti esterni, cosicché, non essendo considerabile quale atto presupposto del provvedimento applicativo ritenuto lesivo, non sussiste l’onere della sua impugnazione
2. – Il provvedimento di diniego dell’istanza di rilascio del permesso di costruire non è sottoposto all’onere di preventiva comunicazione dei motivi ostativi, in quanto tale provvedimento è un atto sostanzialmente vincolato e, pertanto, ai fini della sua adozione l’Amministrazione deve semplicemente vagliare la conformità dell’intervento edilizio alla normativa primaria e secondaria, nonché agli strumenti urbanistici.

Pres. Lento – Est. Fichera

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2303 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Nostra Immobiliare s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Toullier, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Leonardo Arcidiacono, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Assessorato Territorio e Ambiente della Regione Siciliana – Dipartimento Urbanistica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale di Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

dei seguenti atti:

– nota prot. n. 325446 del 01.08.2023 del Comune di Catania – Direzione Urbanistica e Gestione del Territorio, recante il diniego del Permesso di Costruire sulla pratica edilizia 6530/22SDP Prot. 486337 del 12.12.2022, ricevuta via PEC in data 01.8.2023;

– nota del Comune di Catania del 8.2.2023, con la quale veniva richiesta integrazione documentale alla ricorrente;

– nota della Direzione Urbanistica del Comune di Catania del 13.7.2023 nella parte in cui, in seguito alla sentenza della Corte Costituzionale 90/2023, prevede la conclusione del procedimento per le istanze non esitate ove interpretata in via sfavorevole e lesiva per l”interesse della ricorrente;

– Circolare dell’Assessorato Regionale Territorio e Ambiente – Dipartimento dell”Urbanistica n. 5 del 20.6.23, avente contenuto esplicativo ed interpretativo della sentenza della Corte Costituzionale n. 90/2023 se interpretata in modo sfavorevole all”interesse della ricorrente;

– art. 20 DPR 380/2001, come recepito dinamicamente in Sicilia dall’art. 1 L.16/2016, qualora interpretato nel senso sfavorevole alla ricorrente ritenendo inapplicabile l”istituto del silenzio assenso alla pratica edilizia da questi presentata; 6) ogni atto presupposto, conseguente e connesso comunque sconosciuto alla ricorrente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti:

– della nota del comune di Catania del 12.2.2024 ricevuta a seguito di accesso agli atti in data 8.03.2024.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Catania e dell’Assessorato Territorio e Ambiente della Regione Siciliana – Dipartimento Urbanistica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 giugno 2024 il dott. Francesco Fichera e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con istanza del 12.12.2022 la società “Nostra Immobiliare” s.r.l. presentava al Comune di Catania istanza di rilascio di permesso di costruire per la demolizione e la ricostruzione di un edificio nella Via Battello del Comune di Catania, denominato “progetto Edilizio Torre Flo”, per l’efficientamento energetico della struttura e l’adeguamento sismico alle norme vigenti.

In data 8.02.2023 il Comune di Catania formulava alla ricorrente una richiesta di integrazione documentale, alla quale seguiva la trasmissione di quanto richiesto con nota del 15.3.2023.

In data 6.07.2023 la società “Nostra Immobiliare” trasmetteva al Comune di Catania una nota di diffida, con la quale chiedeva al Comune, ai sensi dell’art. 20, comma 2-bis, della L. 241/90, l’attestazione della intervenuta formazione del silenzio-assenso sulla propria istanza di rilascio del permesso di costruire.

In data 1.08.2023 il Comune di Catania notificava alla società una nota con la quale denegava espressamente il permesso di costruire richiesto, rilevando che, alla luce della sentenza della Corte Costituzionale n. 90/2023 e della circolare Assessoriale Territorio e Ambiente della Regione Sicilia n. 5/2023, l’istanza di permesso di costruire doveva essere archiviata d’ufficio “in quanto non sussistono più le condizioni normative per determinare legittimamente la chiusura del procedimento in precedenza avviato “.

2. Con ricorso introduttivo ritualmente notificato in data 30.10.2023 e depositato il successivo 28.11.2023 la società “Nostra Immobiliare” ha impugnato, chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare, i seguenti atti: i) nota prot. Protocollo nr. 325446 – dell’1.08.2023 – Comune di Catania – Direzione Urbanistica e Gestione del Territorio recante il diniego del Permesso di Costruire sulla pratica edilizia 6530/22SDP Prot. 486337 del 12.12.2022, ricevuta via PEC in data 1.8.2023; ii) nota del Comune di Catania del 8.02.2023, con la quale veniva richiesta integrazione documentale alla ricorrente; iii) nota della Direzione Urbanistica del Comune di Catania del 13.7.2023 nella parte in cui, in seguito alla sentenza della Corte Costituzionale 90/2023, prevede la conclusione del procedimento per le istanze non concluse se interpretata in via sfavorevole e lesiva per l’interesse della ricorrente; iv) circolare dell’Assessorato Regionale Territorio e Ambiente Dipartimento dell’Urbanistica n. 5 del 20.6.23, avente contenuto esplicativo ed interpretativo della sentenza della Corte Costituzionale n. 90/2023 se interpretata in modo sfavorevole all’interesse della ricorrente; v) art. 20 del DPR 380/2001, come recepito dinamicamente in Sicilia dall’art. 1 L. 16/2016, qualora interpretato nel senso sfavorevole alla ricorrente ritenendo inapplicabile l’istituto del silenzio assenso alla pratica edilizia da questi presentata; vi) ogni atto presupposto, conseguente e connesso comunque sconosciuto alla ricorrente.

I suesposti atti sono stati censurati per i seguenti motivi: 1) Violazione e falsa applicazione di legge [deliberazione di G.M. 132/2018; art. 20 commi 3, 5 e 6 della Legge 380/2001 (Testo Unico Edilizia)], come recepito in Sicilia dalla L.R. 16/2016; carenza assoluta ed eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà, illogicità manifesta e manifesta ingiustizia. Abnormità del provvedimento reiettivo e difetto di motivazione; 2) Violazione e falsa applicazione di legge (deliberazione di G.M. 132/2018); eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà, illogicità manifesta e manifesta ingiustizia. Silenzio sull’istanza a provvedere avente valore di inadempimento; 3) Violazione dell’art. 3 della L.R. n. 7/2019 e dell’art. 3 della L. n. 241/1990, come recepito dalla L.R. n. 7/2019 – e dell’art. 20 comma 3 DPR 380/2001 come recepito integralmente in Sicilia dalla L.R. 16/2016; difetto assoluto di motivazione; eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà, illogicità manifesta e manifesta ingiustizia. Silenzio sull’istanza a provvedere avente valore di inadempimento.

2.1. Con il primo motivo di ricorso la parte ricorrente deduce che sull’istanza dalla stessa presentata in data 12.12.2022, num. prot. 486337, si sia pacificamente formato il silenzio assenso.

Ciò discenderebbe da quanto previsto dall’art. 20 del D.P.R. 380/2001, come recepito dinamicamente dalla L.R. 16/2016, il quale, secondo la prospettazione di parte ricorrente, prevede che sulla domanda di permesso di costruire si formi il silenzio assenso una volta decorsi, in sostanza, novanta giorni dalla sua presentazione. Tale silenzio assenso si sarebbe formato, nello specifico, in data 17.04.2023, con conseguente illegittimità del successivo provvedimento di diniego dell’1.08.2023, in quanto il titolo autorizzativo si sarebbe formato in data precedente alla sentenza della Corte Costituzionale citata dall’Amministrazione comunale nel provvedimento impugnato.

2.2. Con la seconda doglianza, presentata in via gradata rispetto alla prima, parte ricorrente asserisce che il Comune di Catania sia in ogni caso inadempiente rispetto all’obbligo di provvedere al rilascio del titolo edilizio, in quanto l’istanza è stata presentata ai sensi della Delibera di GM 132/2018, c.d. “Smart Design Project”, la quale prevede che il privato abbia il diritto di ottenere il rilascio di quanto richiesto entro 48 ore dalla presentazione dell’istanza.

Viene pertanto chiesto al Tribunale di ordinare all’Ente comunale di pronunciarsi sull’istanza ai sensi della delibera sopra citata.

2.3. Con il terzo motivo, presentato in via gradata e subordinata rispetto ai primi due motivi di gravame, la società che ricorre in giudizio chiede che sia dichiarato l’inadempimento del Comune di Catania all’obbligo di provvedere sull’istanza secondo quanto previsto dall’art. 20 del D.P.R. 380/2001, recepito in Sicilia con L.R. n. 16 del 2016, ordinando allo stesso di provvedervi favorevolmente nel termine assegnato. Viene asserito, in particolare, che il termine di conclusione del procedimento previsto da tale norma abbia cominciato a decorrere nuovamente dal 15.03.2023, data dell’integrazione documentale richiesta, e che lo stesso sia spirato il 17.04.2023, prima del pronunciamento della Corte Costituzionale, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della normativa c.d. sul Piano Casa, dalla cui applicazione la ricorrente avrebbe potuto trarre vantaggio.

2.4. La parte ha altresì presentato istanza di risarcimento del danno ai sensi dell’art. 30 c.p.a., ritenendo che dalla condotta dell’Ente resistente siano scaturiti i danni come indicati nella depositata perizia, dovendosi ritenere sussistenti gli elementi previsti dall’art. 2043 c.c. ai fini del riconoscimento della posta risarcitoria. Tali danni, nello specifico, vengono quantificati in € 5.875.200,00 o nella misura maggiore o minore da accertarsi in corso di causa oltre interessi e rivalutazione monetaria, in caso di accoglimento dei primi due motivi di ricorso; ove invece, continua parte ricorrente, la concessione del permesso di costruire non fosse più possibile, il danno sarebbe da quantificare in una somma non inferiore ad € 9.406.857,33 o in quella minore o maggiore da accertarsi in corso di causa, al netto di interessi e rivalutazione monetaria.

AI fini di una corretta quantificazione viene altresì chiesto di disporre una consulenza tecnica d’ufficio.

3. Il Comune di Catania, costituitosi in giudizio in data 29.11.2023 per resistere al ricorso, con successiva memoria del 12.12.2023 ha preliminarmente eccepito l’irricevibilità del presente gravame, rilevando che la nota n. 325446 del 01.08.2023 non abbia i caratteri del provvedimento amministrativo in quanto non ne possiede la forma tipica. Viene in particolare evidenziato che tale nota abbia valore di comunicazione espressa nei termini della L. 241/90, alla quale peraltro sarebbe possibile replicare, come si evincerebbe dalla formula conclusiva, ove si legge: “si informa che qualsivoglia comunicazione dovrà essere indirizzata alla scrivente Direzione (…) a mezzo pec comune.catania@pec.it”.

Nel merito, l’Ente resistente osserva che in ogni caso l’atto abbia un contenuto obbligato, in quanto la Corte Costituzionale, con sentenza n. 90/2023, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dei seguenti articoli di legge: (i) art. 37, comma 1, lett. a) e d) della L. R. 6 agosto 2021 n. 23; (ii) art. 37, comma 1, lett. c) n. 1 della L.R. 6 agosto 2021, n. 23; (iii) art. 8 comma 1, lett. b) della L.R. 18 marzo 2022, n. 2.

La citata sentenza, inoltre, ha dichiarato la non prorogabilità della L.R. n. 6/2010 (c.d. Piano Casa) ai sensi della quale l’istanza del richiedente è stata prodotta, che, pertanto, non può essere ritenuta procedibile per effetto della illegittimità del comma 2 dell’art. 6 della L.R. 23 marzo 2010 n. 6, come modificato dall’art. 8 comma 1, lett. b) della L.R. 18 marzo 2022 n. 2.

Viene altresì rilevato che, per effetto di tale sentenza del Giudice delle Leggi, l’Assessorato Regionale del Territorio ed Ambiente è intervenuto con Circolare n. 5 del 20/06/2023, chiarendo che «l’illegittimità costituzionale vale per tutti i procedimenti “pendenti” che restano quelli in cui la pronuncia interviene prima del rilascio del suddetto titolo abilitativo o dello spirare del termine per la formazione dell’eventuale silenzio assenso».

Per determinare quali siano i procedimenti che non possono definirsi pendenti, la Circolare afferma che “i rapporti esauriti, per i quali è possibile realizzare gli interventi di cui agli articoli 2 e 3 della legge in argomento, fino al 31 dicembre 2023, ai sensi dell’articolo 5 della legge regionale 30 dicembre 2020, n. 36, sono quelli in cui la P.A. ha già rilasciato il titolo abilitativo edilizio o si sia formato il silenzio assenso in epoca precedente alla pubblicazione della pronuncia di illegittimità costituzionale; quelli pendenti, invece, sono quelli in cui la pronuncia interviene prima del rilascio del suddetto titolo abilitativo o dello spirare del termine per la formazione dell’eventuale silenzio assenso”.

Alla luce di quanto previsto dalla suddetta Circolare, secondo parte resistente, attesa la mancanza del provvedimento di rilascio del titolo abilitativo alla data della pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale, depositata in data 9.05.2023 nonché dell’adozione della Circolare ARTA del 20.06.2023, la Direzione Urbanistica non avrebbe potuto far altro che dare luogo alla comunicazione “di non procedibilità”, la quale ha valore di comunicazione ai sensi degli art. 10 e 10-bis della L. 241/90 come recepita dalla L.R. n. 7/2019. Viene inoltre rammentato che, in attuazione di quanto previsto dall’art. 20, comma 8, del D.P.R. n. 380/2001, il quale stabilisce che “Decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali…”, il semplice decorso del termine non è di per sé sufficiente alla formazione del silenzio-assenso, essendo a tal fine anche necessario che l’intervento edilizio sia conforme agli strumenti urbanistici e alle altre disposizioni di legge.

4. Con memoria di costituzione del 13.12.2023 l’Assessorato Regionale del Territorio e dell’Ambiente – Dipartimento Urbanistica, ha eccepito in via preliminare il proprio difetto di legittimazione passiva, posto che non vengono impugnati atti imputabili allo stesso, bensì atti di promanazione comunale. Riguardo all’impugnazione della Circolare regionale 5/2023, viene rilevato che trattasi di atto di natura non provvedimentale, non direttamente impugnabile, perché insuscettibile di produrre effetti lesivi nelle situazioni giuridiche facenti capo a terzi. In via gradata, l’Ente ha chiesto il rigetto del ricorso in quanto infondato.

5. A seguito della camera di consiglio del 20.12.2023, con ordinanza cautelare n. 631 del 22.12.2023 il Collegio ha ritenuto di disporre la sollecita definizione del giudizio nel merito, ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., senza sospensione degli effetti dei provvedimenti impugnati. La trattazione della causa è stata quindi fissata per il 13.03.2024.

6. Con memoria del 9.02.2024 il Comune di Catania ha insistito nelle sue eccezioni e controdeduzioni, chiedendo altresì il rigetto della domanda risarcitoria.

7. Con memoria del 9.02.2024 la società ricorrente ha insistito per l’accoglimento delle proprie domande.

8.Con successiva memoria di replica del 21.02.2024 parte ricorrente ha preliminarmente controdedotto in ordine all’eccezione di irricevibilità del ricorso sollevata dal Comune resistente, rilevando che il provvedimento di “archiviazione della pratica” abbia gli effetti e la forma di un atto di diniego, immediatamente impugnabile in quanto lesivo; nel merito, ha insistito per l’accoglimento del proprio gravame.

9. Con ricorso per motivi aggiunti notificato in data 11.03.2024 e depositato il giorno successivo, parte ricorrente ha impugnato, chiedendone l’annullamento, i seguenti ulteriori atti: 1) nota del Comune di Catania, Direzione Urbanistica e Gestione del Territorio, prot. DRU 2198 del 12.2.2024 – ricevuta via Pec in data 8.03.2024; 2) la nota prot. 325446 dell’1.08.2023, già impugnata con il ricorso introduttivo; 3) ogni altro atto presupposto, conseguente e connesso.

I suddetti atti sono stati censurati per i seguenti motivi: 1) Violazione e falsa applicazione di legge (deliberazione di G.M. 132/2018; art. 20 commi 3, 5 e 6 del DPR 380/2001, come recepito in Sicilia dalla L.R. 16/2016); eccesso di potere per violazione del divieto di integrazione postuma del provvedimento, travisamento, contraddittorietà, illogicità manifesta e manifesta ingiustizia; 2) Eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà, illogicità manifesta e manifesta ingiustizia; motivazione perplessa ed integrata in via postuma.

9.1. Con la prima doglianza la parte lamenta che con la nota n. 2198/2024 il Comune resistente abbia illegittimamente violato il divieto di integrazione postuma, nella misura in cui ha evidenziato in tale atto la presunta tardività nella produzione della documentazione integrativa in cui sarebbe incorsa la società che ricorre in giudizio a seguito di specifica richiesta formulata dall’Ente.

9.2. Con il secondo motivo di gravame la suddetta nota viene censurata nella parte in cui l’Amministrazione comunale, anche qui integrando la propria originaria motivazione, rileverebbe di aver avuto contezza del contenuto della pronuncia della Corte Costituzionale n. 90/2023 (anticipato dagli organi di stampa e dai commenti nelle sedi professionali competenti) prima della sua pubblicazione, rallentando di fatto l’iter istruttorio nella consapevolezza che sarebbe venuto meno il presupposto legislativo necessario per accogliere l’istanza di permesso di costruire presentata dalla parte ricorrente, in violazione dei principi di imparzialità, efficienza e trasparenza dell’azione amministrativa.

10. All’udienza pubblica del 13.03.2024, presenti i difensori delle parti come da verbale, il Presidente, al fine di garantire i termini a difesa rispetto al ricorso per motivi aggiunti, ha disposto la cancellazione della causa dal ruolo e il differimento della trattazione del ricorso.

11. Con memoria del 10.05.2024 parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento dei propri due atti di gravame.

12. All’udienza pubblica del 12.06.2024, presenti i difensori delle parti come da verbale, la causa è stata posta in decisione.

13. Il Collegio esamina, preliminarmente, l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dall’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Sicilia con riguardo al ricorso introduttivo, la quale è fondata e deve essere accolta.

13.1. Le censure proposte dalla parte ricorrente con il primo atto di gravame concernono esclusivamente taluni atti adottati dal Comune di Catania. Avverso la Circolare dell’Assessorato Regionale del Territorio e dell’Ambiente n. 5 del 20.06.2023, avente contenuto esplicativo e interpretativo della sentenza della Corte Costituzionale n. 90 del 2023, non sono state proposte specifiche censure; né le esposte, presunte, illegittimità degli atti comunali contestati sono state correlate a specifici vizi della suddetta Circolare regionale, il cui contenuto non è stato reso oggetto di sindacato giurisdizionale.

Deve rammentarsi, in subordine, che la circolare interpretativa è in linea di principio un atto interno finalizzato ad indirizzare uniformemente l’azione degli organi amministrativi, privo di effetti esterni, cosicché, non essendo considerabile quale atto presupposto del provvedimento applicativo ritenuto lesivo, non sussiste l’onere della sua impugnazione. Anche ove se ne promuovesse l’impugnazione insieme all’atto che ne costituisce applicazione, chi ricorre in giudizio è tenuto – in conformità allo schema della doppia impugnativa elaborato in relazione agli atti regolamentari, applicabile analogicamente alle circolari – a dedurre un vizio dell’atto “a valle” che è tratto dalla circolare “a monte”, di cui l’atto provvedimentale mutuerebbe la presunta illegittimità. Con il ricorso in epigrafe parte ricorrente non evidenzia tali profili di illegittimità derivata, sterilizzando, conseguentemente, la propria impugnativa della Circolare regionale n. 5 del 2023, la quale, anche in considerazione del principio di specificità dei motivi di cui all’art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a., sfugge allo scrutinio di questo organo giudicante.

Da ciò discende l’estromissione dell’Assessorato del Territorio e dell’Ambiente della Regione Sicilia, atteso che gli atti gravati con il ricorso introduttivo, come specificatamente censurati dalla parte ricorrente, non sono imputabili allo stesso.

14. In via ulteriormente preliminare, deve procedersi all’esame dell’eccezione di irricevibilità del ricorso introduttivo sollevata dal Comune di Catania, la quale è infondata.

14.1. La nota prot. 325446 dell’1.08.2023, oggetto di impugnazione, non costituisce – ad avviso del Collegio – una mera comunicazione di natura endoprocedimentale, ma, al contrario, ha natura di provvedimento immediatamente impugnabile, in quanto suscettibile di produrre effetti nella sfera del destinatario.

Tale evidenza emerge dalla complessiva condotta tenuta dall’Ente comunale nell’ambito del procedimento per cui è causa e, in particolare, dalla sequenza di tali atti: (i) la nota pubblicata dalla Direzione urbanistica del Comune di Catania il 13.07.2023, con la quale, facendo seguito alla sentenza della Corte Costituzionale n. 90 del 2023 e alla successiva Circolare n. 5 del 20.06.2023 dell’Assessorato regionale del Territorio e Ambiente, l’Ente comunale ha rilevato che “per tutte le istanze presentate e non concluse, la Direzione Urbanistica comunica che sarà notificata conclusione del procedimento”; (ii) la successiva (e ravvicinata) nota n. 325446 dell’1.08.2023, con la quale viene disposta l’archiviazione d’ufficio della pratica edilizia n. 6530/22SDP scaturente dall’istanza presentata dalla società ricorrente (prot. n. 486337 del 12.12.2022), «in quanto non sussistono più le condizioni normative necessarie per determinare “legittimamente” la chiusura del procedimento in precedenza avviato».

Risulta chiaro, dal tenore contenutistico di tale ultimo atto, che – dando seguito a quanto già anticipato con la nota pubblicata il 13.07.2023 – il Comune etneo abbia chiuso il proprio procedimento amministrativo, evidenziando l’insussistenza delle “condizioni normative necessarie” per addivenire a un exitus differente da quello di reiezione della domanda di permesso di costruire presentata dalla ricorrente.

Alcun rilievo sostanziale può attribuirsi, come invece sostenuto dall’Amministrazione resistente, alla frase di chiusura dell’atto, ove “Si informa che qualsivoglia comunicazione, dovrà essere indirizzata alla scrivente Direzione Urbanistica e Gestione del territorio…”, non potendosi trarre il convincimento che dalla stessa discenda l’attribuzione del valore di preavviso di rigetto all’atto avversato.

Da un lato, infatti, la formulazione dell’atto è tale da escludere, per il suo contenuto e le espressioni letterali ivi utilizzate, che si sia al cospetto di una mera comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di rilascio del permesso di costruire, non potendosi ricavare dal testo del provvedimento che il riferimento a “qualsivoglia comunicazione” da indirizzarsi all’Ufficio procedente corrisponda alle “osservazioni” che gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto, eventualmente corredate da documenti, come previsto dall’art. 13 della L.R. n. 7 del 2019.

Dall’altro lato, come viene affermato dalla costante giurisprudenza amministrativa, il provvedimento di diniego dell’istanza di rilascio del permesso di costruire non è sottoposto all’onere di preventiva comunicazione dei motivi ostativi, in quanto tale provvedimento è un atto sostanzialmente vincolato e, pertanto, ai fini della sua adozione l’Amministrazione deve semplicemente vagliare la conformità dell’intervento edilizio alla normativa primaria e secondaria, nonché agli strumenti urbanistici (ex multis, Consiglio di Stato sez. IV, 10/07/2023, n. 6715; Consiglio di Stato sez. IV, 12/04/2021, n. 2965; Cons. Stato, sez. IV, 9 aprile 2019, n. 2305).

Alcun dubbio può residuare, peraltro, in ordine al fatto che l’Amministrazione comunale abbia inteso determinarsi in senso “vincolato” e nel convincimento di non disporre di alcun margine discrezionale, ritenuto che – in considerazione delle specificità della fattispecie – l’archiviazione dell’istanza è stata disposta a seguito di una sopravvenienza (la dichiarazione di incostituzionalità della disciplina normativa costituente il presupposto per l’eventuale accoglimento della stessa, da attuarsi secondo quanto stabilito dalla Circolare interpretativa della Regione Sicilia n. 5/2023) la quale, come chiaramente esposto dall’Ente, esclude ogni differente esito procedimentale.

Anche ove si ritenesse, in via di astratta ipotesi, che la nota prot. 325446 dell’1.08.2023 non abbia natura di atto di diniego espresso, di per sé impugnabile, la stessa sarebbe in ogni caso da qualificarsi come atto amministrativo implicito, che per costante indirizzo giurisprudenziale costituisce manifestazione della volontà della volontà di un’amministrazione allorquando quest’ultima “pur non adottando formalmente un provvedimento, ne determina univocamente i contenuti sostanziali, o attraverso un comportamento conseguente, ovvero determinandosi in una direzione, anche con riferimento a fasi istruttorie coerentemente svolte, a cui non può essere ricondotto altro volere che quello equivalente al contenuto del provvedimento formale corrispondente, congiungendosi tra loro i due elementi di una manifestazione chiara di volontà dell’organo competente e della possibilità di desumere in modo non equivoco una specifica volontà provvedimentale, nel senso che l’atto implicito deve essere l’unica conseguenza possibile della presunta manifestazione di volontà” (Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 20 gennaio 2020, n. 3; Cons. Stato, Sez. VI, 2 novembre 2020, n. 6732; id., 27 novembre 2014, n. 5887; Sez. V, 24 gennaio 2019, n. 589; id., 19 febbraio 2018, n. 1034; Sez. IV, 24 aprile 2018, n. 2456; da ultimo T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 15/03/2023, n. 658).

La predetta nota ha invero “sostanziato” la volontà definitiva dell’Amministrazione comunale procedente, risultando altresì presenti i requisiti che devono sussistere affinché un atto o un comportamento amministrativo acquistino valore provvedimentale implicito.

E infatti, nello specifico: (i) esiste “a monte” una manifestazione espressa di volontà dell’Amministrazione (v. nota del 13.07.2023, ove si afferma che, alla luce della sentenza della Corte Costituzionale n. 90/2023 e della successiva Circolare n. 5 del 2023, la norma del “Piano Casa” non può essere più invocata e che, pertanto, per tutte le istanze presentate e non concluse sarà notificata la conclusione del procedimento); (ii) tale atto “a monte” promana dall’organo amministrativo competente ed è stato adottato nell’esercizio delle sue attribuzioni (ossia la Direzione urbanistica e di gestione del territorio del Comune di Catania, presso cui è stato incardinato il procedimento amministrativo avviato dall’istanza di permesso di costruire per cui è causa); (iii) la nota “a valle”, a sua volta, rientra nella sfera di competenza del medesimo soggetto amministrativo che ha emanato l’atto presupposto (la medesima Direzione urbanistica e di gestione del territorio del Comune di Catania) ; (iv) per tale tipologia di atto non è prevista dalla legge una specifica forma a pena di nullità; (v) dalla manifestazione di volontà a monte (v. ancora nota del 13.07.2023) si desume in modo inequivoco la volontà dell’Amministrazione anche con riferimento al provvedimento implicito a valle, sussistendo un chiaro collegamento tra l’atto implicito e l’atto presupponente, costituendo il primo l’unica conseguenza possibile dell’atto a monte espresso.

La nota prot. 325446 dell’1.08.2023, pertanto, costituisce un atto consequenziale in senso stretto, dal tenore provvedimentale, autonomamente impugnabile.

15. Nel merito, il ricorso introduttivo è da ritenersi infondato per quanto di seguito considerato e specificato.

15.1. Il primo motivo di gravame non è meritevole di accoglimento, in quanto deve escludersi che a seguito della presentazione dell’istanza di rilascio del permesso di costruire da parte della odierna ricorrente si sia formato il silenzio-assenso dell’Amministrazione comunale che resiste in giudizio.

La difesa dell’Ente comunale rileva che l’inapplicabilità del silenzio-assenso promani dal fatto che ai sensi dell’art. 20, comma 8, del D.P.R. 380/2001, come recepito dinamicamente in Sicilia dalla L.R. 16/2016, “Decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241. (…)”.

Da tale disposizione discenderebbe che – in presenza di vincoli di natura idrogeologica, ambientale, paesaggistica o culturale – a fronte del decorso del termine per l’adozione del provvedimento conclusivo non possa intendersi formato il silenzio-assenso da parte dell’amministrazione procedente.

Dalla lettura dell’istanza presentata dalla società ricorrente in data 12.12.2022 può appurarsi che l’area oggetto di intervento risulti assoggettata a vincolo paesaggistico, nonché a vincolo aeroportuale [cfr. punti 15) e 24) della dichiarazione asseverata resa dal progettista, rispettivamente a pag. 13 e 15 dell’istanza]. Più specificatamente, viene indicato che l’area è assoggettata al procedimento ordinario di autorizzazione paesaggistica e, conseguentemente, viene allegata all’istanza la relazione paesaggistica e la documentazione necessaria ai fini della predetta autorizzazione.

Tuttavia, come emerge dalla documentazione versata in atti, la quale è stata, in parte, allegata all’istanza di permesso di costruire e, in parte, integrata a seguito della richiesta di integrazione documentale dell’Ente, parte ricorrente ha prodotto l’autorizzazione paesaggistica resa necessaria dalla presenza di un “vincolo paesaggistico” nell’area interessata dall’istanza. Da ciò consegue che la presenza di tale vincolo non abbia costituito un reale ostacolo alla formazione del silenzio-assenso.

A determinare, allora, la mancata formazione del silenzio-assenso sono i seguenti, differenti, rilievi.

La Circolare dell’Assessorato regionale del Territorio e dell’Ambiente n. 5 del 2023 ha previsto, in sede interpretativa della sentenza della Corte Costituzionale n. 90 del 2023, che tale pronuncia fosse insuscettibile di produrre effetti solo ove il titolo abilitativo edilizio fosse stato rilasciato, in modo espresso o per silentium, in un momento antecedente alla sua pubblicazione, avvenuta in data 10.05.2023.

La società odierna ricorrente ha presentato la propria istanza per il rilascio del permesso di costruire in data 12.12.2022 (prot. 483637). Prima del decorso del termine di sessanta giorni dalla sua presentazione, entro il quale – ai sensi dell’art. 20, comma 3, del D.P.R. 380 del 2001 – “…il responsabile del procedimento cura l’istruttoria e formula una proposta di provvedimento, corredata da una dettagliata relazione (…)”, l’Amministrazione comunale ha adottato, in data 8.02.2023, una richiesta motivata di integrazione documentale. Tale richiesta, secondo quanto previsto dal comma 5 dello stesso art. 20 del D.P.R. 380 del 2001, ha determinato l’interruzione dei termini del procedimento, i quali hanno iniziato a decorrere ab initio dalla data di ricezione della documentazione integrativa, avvenuta il 15.03.2023, in coerenza con quanto previsto dall’ultimo capoverso dell’art. 20, comma 5 del D.P.R. 380/2001. A nulla rileva, peraltro, che la richiesta di integrazione documentale da parte dell’Amministrazione comunale sia stata inviata oltre il termine di trenta giorni dalla presentazione della domanda, come invece prescrive proprio l’art. 20, comma 5, in quanto trattasi di un termine endoprocedimentale di natura ordinatoria, dalla cui violazione non discende l’illegittimità della conseguente sequenza procedimentale.

Non coglie nel segno quanto dedotto dalla parte ricorrente, secondo cui la richiesta di integrazione documentale avrebbe determinato la sospensione, piuttosto che l’interruzione, dei termini procedimentali. Inequivoco risulta essere, infatti, il dato letterale della disposizione, la quale espressamente stabilisce che il termine viene “interrotto” e che, a seguito dell’integrazione documentale, “ricomincia a decorrere”, a differenza di quanto previsto dal precedente comma 4 dello stesso art. 20, ove, a fronte della richiesta del responsabile del procedimento di apportare modifiche di modesta entità al progetto originario, si ha invece la sola sospensione dei termini.

Da tali superiori premesse deve farsi discendere, quindi, che: (i) i termini procedimentali abbiano cominciato a decorrere nuovamente dal 15.03.2023, data dell’avvenuta integrazione documentale; (ii) il responsabile del procedimento disponesse da quel preciso momento del termine di sessanta giorni per adottare la propria proposta di provvedimento, trattandosi anche in tal caso di un termine endoprocedimentale; (iii) il successivo provvedimento finale avrebbe dovuto essere emesso entro il termine di trenta giorni dalla suddetta proposta, secondo quanto previsto dal comma 6 dell’art. 20 del D.P.R. 380 del 2001.

Conseguentemente, alcun silenzio-assenso si è formato – ai sensi dell’art. 20, comma 8, del D.P.R. 380 del 2001 – in data anteriore alla pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale n. 90 del 2023, avvenuta, come già menzionato, il 10.05.2023. In coerenza con la summenzionata Circolare n. 5/2023, il procedimento per cui è causa risultava quindi ancora pendente, con conseguente inapplicabilità dell’art. 6 della L.R. n. 6 del 2010 a seguito della sua sopraggiunta dichiarazione di incostituzionalità.

15.2. Anche la seconda doglianza non coglie nel segno e deve essere disattesa.

La Deliberazione della Giunta municipale n. 132 del 2018, la quale disciplina il rilascio dei titoli edilizi “Smart Design Project” del Comune di Catania, costituisce un atto di indirizzo politico privo della forza di legge. Dalla sua violazione, pertanto, non può farsi discendere alcuna illegittimità dell’atto. Sebbene tale Deliberazione abbia previsto una procedura accelerata per il rilascio del titolo abilitativo, trova in ogni caso applicazione la disciplina legislativa prevista dalla L.R. 16/2016, che ha recepito dinamicamente il D.P.R. 380 del 2001, alla quale l’Amministrazione non può sottrarsi, atteso il proprio superiore rango di fonte normativa. Da ciò consegue che la mancata adozione del permesso di costruire entro il termine di 48 ore dalla protocollazione dell’istanza non possa rappresentare una “violazione e falsa applicazione di legge”, né integra un silenzio inadempimento, di cui difettano i necessari presupposti. L’omessa emanazione del provvedimento finale, invero, assume il valore di silenzio inadempimento ove sussista un obbligo giuridico di provvedere; tale obbligo giuridico, tuttavia, non può essere rinvenuto nella suddetta delibera della giunta comunale di Catania, la quale non può costituirne il presupposto. Alcun “diritto” al rilascio è sorto, quindi, in capo alla società ricorrente, così come alcun “obbligo” normativo di pronunciarsi entro tale suddetto termine viene posto in capo all’Amministrazione.

15.3. Appurato che non si sia formato alcun silenzio-assenso a seguito dell’istanza presentata dalla società ricorrente, deve escludersi che l’Amministrazione resistente avesse l’obbligo di provvedere sulla stessa sulla base di quanto previsto dalla L.R. 16/2016, come dedotto dal ricorrente con il terzo motivo di gravame.

Come evidenziato nella trattazione del presente ricorso introduttivo, alla data di pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale n. 90 del 2023 il procedimento amministrativo per cui è causa risultava ancora “pendente”, ed è stato chiuso con la nota prot. 325446 dell’1.08.2023, il contenuto vincolato ha determinato la reiezione della domanda. Da ciò deve farsi discendere che alcun silenzio-inadempimento risulta ad oggi residuare in capo all’Ente che resiste in giudizio, con conseguente infondatezza anche di tale ultima censura.

15.4. Rilevata la legittimità dell’azione amministrativa del Comune etneo, deve conseguentemente rigettarsi la domanda risarcitoria presentata dalla parte ricorrente ai sensi dell’art. 30.c.p.a. con il ricorso introduttivo, di cui difettano i relativi presupposti. Al momento della pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale n. 90 del 2023 il procedimento amministrativo risultava infatti ancora “pendente”, non risultando spirati i termini procedimentali per la sua conclusione e non essendosi determinata la formazione di un silenzio-significativo. Ciò implica, come logica conseguenza, che con la nota prot. 325446 dell’1.08.2023 l’Amministrazione comunale si sia limitata, in applicazione degli effetti della pronuncia del Giudice costituzionale e nell’esercizio di un potere vincolato, a denegare il permesso di costruire per cui è causa, il quale non sarebbe stato altrimenti concedibile. L’assenza della condotta contra ius, quindi, rende inaccoglibile la suddetta pretesa risarcitoria, sia sotto il profilo del danno da ritardo, sia quale voce di danno di danno emergente scaturente dal presunto comportamento inadempiente dell’Ente.

16. Per tutto quanto sopra esposto, il ricorso introduttivo è pertanto da ritenersi infondato e deve essere respinto.

17. Anche il ricorso per motivi aggiunti è infondato e deve essere respinto.

17.1. Il primo motivo è infondato.

Come ampiamente evidenziato nell’ambito della trattazione del primo motivo di ricorso, si esclude la formazione del silenzio-assenso – ai sensi dell’art. 20, comma 8, del D.P.R. 380 del 2001 – in data anteriore alla pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale n. 90 del 2023, avvenuta in data 10.05.2023. In coerenza con la summenzionata Circolare n. 5/2023, il procedimento per cui è causa risultava quindi ancora pendente, con conseguente inapplicabilità dell’art. 6 della L.R. n. 6 del 2010 a seguito della sua sopraggiunta dichiarazione di incostituzionalità.

Inconferente è la censura con la quale parte ricorrente lamenta la presunta violazione del divieto di integrazione postuma della nota del Comune di Catania, Direzione Urbanistica e Gestione del Territorio, prot. DRU 2198 del 12.2.2024, nella parte in cui evidenzierebbe la presunta tardività nella produzione della documentazione integrativa in cui sarebbe incorsa la società che ricorre in giudizio a seguito di specifica richiesta formulata dall’Ente.

Nel corpo della suddetta nota si legge, infatti, che le integrazioni presentate dall’odierna parte ricorrente “…pervenivano fuori tempo in data 15.03.2023 ma venivano comunque considerate per l’istruttoria, in ragione del principio del favor partecipationis…”. È di tutta evidenza, ad avviso del Collegio, che tale precisazione non costituisca una integrazione dell’apparato motivazionale della nota avversata con il ricorso introduttivo, atteso che: (i) dal tenore letterale dell’estratto sopra riportato si evince, chiaramente, che la tardiva produzione delle integrazioni richieste non sia stata ritenuta dall’Amministrazione procedente ostativa ai fini di un eventuale esito favorevole del procedimento per cui è causa, non costituendo, pertanto, motivo per addivenire all’archiviazione dello stesso; (ii) l’unica motivazione indicata nella nota prot. Protocollo nr. 325446 dell’1.08.2023, e confermata dalla successiva nota 2198/2024, è rappresentata dall’insussistenza delle “condizioni normative necessarie per determinare legittimamente la chiusura del procedimento” alla luce della sopraggiunta sentenza della Corte Costituzionale n. 90 del 2023, seguita dalla Circolare dell’ARTA n. 5 del 2023.

Da ciò discende che nessuna integrazione della motivazione originariamente riportata nell’atto gravato dal ricorso introduttivo sia rinvenibile nella successiva nota n. 325446 del 2023.

17.2. Priva di pregio è anche la seconda doglianza.

Come già rilevato dal Collegio, i termini procedimentali hanno cominciato a decorrere nuovamente dal 15.03.2023, data dell’avvenuta integrazione documentale da parte della società istante. A partire da tale data il responsabile del procedimento disponeva del termine di sessanta giorni per adottare la propria proposta di provvedimento, a cui avrebbe dovuto seguire il provvedimento finale (espresso o per silentium) entro il termine di trenta giorni dalla suddetta proposta, secondo quanto previsto dal comma 6 dell’art. 20 del D.P.R. 380 del 2001.

Per accogliere l’istanza di permesso di costruire presentata dalla società oggi ricorrente l’Amministrazione comunale, quindi, avrebbe dovuto concludere il procedimento in un momento antecedente alla pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale n. 90 del 2023, avvenuta in data 10.05.2023. Risultando tuttavia ampiamente ancora aperti i termini del procedimento in tale data, non si può asserire, come sostenuto da parte ricorrente, che l’Ente comunale abbia assunto una condotta ostruzionistica, rallentando l’iter di rilascio del titolo edilizio in violazione del principio di imparzialità, di efficienza e di trasparenza dell’azione amministrativa. L’amministrazione infatti ha piena disponibilità dei termini procedimentali e rientra nella sua discrezionalità amministrativa disporre dello spatium deliberandi prima di addivenire alla conclusione di un procedimento nel rispetto dei relativi termini finali.

Non può sostenersi, conseguentemente, che sia viziata da eccesso di poter per travisamento, contraddittorietà, illogicità manifesta e manifesta ingiustizia, come dedotto dalla società che ricorre in giudizio, una condotta, come quella del Comune di Catania, che abbia “disposto” dei termini previsti dalla legge per la conclusione del procedimento per cui è causa. A nulla rileva, ad avviso del Collegio, che nella nota impugnata con il secondo atto di gravame l’Ente abbia evidenziato che sarebbe stato “…lesivo del principio di precauzione e del rispetto del principio di legalità consentire il frettoloso completamento di un iter in deroga agli strumenti urbanistici ed alle norme edilizie vigenti per effetto di una legge non più operante” in quanto, nelle more della conclusione del procedimento, era stata diffusa dagli organi competenti la decisione assunta dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 90 de 2023, poi pubblicata in data 10.05.2023.

Tale precisazione: (i) da un lato, non integra – come invece asserito da chi ricorre in giudizio – una forma di integrazione postuma del provvedimento avversato con il ricorso introduttivo, in quanto nulla aggiunge alla ragione del diniego ivi riportata; (ii) dall’altro, costituisce manifestazione piena della discrezionalità amministrativa nella disponibilità dei termini procedimentali, dovendosene escludere la riconducibilità ad un comportamento gravemente negligente o ad una intenzionale volontà di nuocere il privato, in contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 della Costituzione, dovendosi al contrario evidenziare che l’eventuale accelerazione di un iter procedimentale avente ad oggetto l’applicazione di una normativa incostituzionale – finalizzata a prevenire gli effetti caducatori di una sentenza del Giudice delle Leggi – costituirebbe, essa sì, una condotta poco ancorata al parametro della ragionevolezza che permea l’azione amministrativa.

18. Per tutto quanto sopra esposto e considerato i due ricorsi, in quanto entJAlla luce di quanto previsto agli articoli 26, comma 1, c. p. a. e 92, comma 2, c.p.c., il Collegio ritiene di ravvisare, nelle peculiarità del giudizio, eccezionali ragioni per l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra tutte le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sue due ricorsi, come in epigrafe proposti, previa estromissione dell’Assessorato Territorio e Ambiente della Regione Sicilia, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2024 con l’intervento dei magistrati:

Aurora Lento, Presidente

Valeria Ventura, Referendario

Francesco Fichera, Referendario, Estensore

L'articolo Sulla natura della circolare interpretativa e sulla non necessità della preventiva comunicazione dei motivi ostativi nel procedimento volto al rilascio del permesso di costruire. proviene da Giustamm.

Procedimento amministrativo – Ordinanza di demolizione – Abusi edilizi – Garanzie partecipative endo-procedimentali – Inapplicabilità.

Il destinatario di un’ingiunzione demolitoria adottata in relazione ad interventi realizzati in assenza dei prescritti titoli abilitativi non può fondatamente dolersi della violazione delle garanzie partecipative endo-procedimentali di cui alla l. n. 241/1990.

Pres. Scala – Est. Santoro Cayro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 16217 del 2023, proposto da
Costantino Cilia e Casale Pepe Società Agricola A R.L., rappresentati e difesi dagli avvocati Sabrina Morelli e Gianluca Calistri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Palestrina, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alfonso Celotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Lazio, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

previa adozione di ogni più opportuna misura cautelare,

– della ordinanza n. 125 del 9 ottobre 2023, avente ad oggetto la “demolizione e ripristino dello stato dei luoghi – art. 31 del DPR 380/2001 – art. 15 della l.r. 15/2008”, notificata ai ricorrenti in pari data;

– di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso, anche di estremi e contenuto ignoti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Palestrina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2023 la dott.ssa Francesca Santoro Cayro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Considerato che:

– il Sig. Costantino Cilia è proprietario di un lotto di terreno sito in Comune di Palestrina, concesso in locazione alla società agricola “Casale Pepe Società Agricola A R.L” (riconosciuta quale imprenditore agricolo), la quale, con S.C.I.A. del 13 ottobre 2017, comunicava al S.U.A.P. del Comune il proprio subingresso nell’attività di agriturismo precedentemente esercitata in loco dal titolare;

– l’immobile insiste in zona E, destinata ad usi agricoli (secondo la Tavola 13 del P.R.G. approvato con d.G.R. n. 4.339 del 8 ottobre 1979), con destinazione urbanistica “zona E – agricola” (secondo la Tavola 17 della Variante di Aggiornamento al P.R.G. e alle relative Norme Tecniche di Attuazione per la Salvaguardia del Territorio e per l’adeguamento dei Servizi Pubblici, approvata con d.G.R. n. 687 del 14 ottobre 2014, con assoggettamento alle prescrizioni dell’art. 30 delle N.T.A.), in area gravata da vincolo sismico, idrogeologico e paesaggistico ai sensi dell’art. 142, co. 1, lett. c) e in parte lett. g) d. lgs. n. 42/2004 (in quanto individuata come “protezione dei corsi d’acqua con fascia di rispetto” e “protezione delle aree boscate” secondo la Tavola B25/Foglio 375 del P.T.P.R. approvato nel 2021), oltre che sottoposta alla tutela sui Beni del Patrimonio Naturale e Culturale di cui agli artt. 143 del d. lgs. n. 42/2004 e 31-ter della L.R. n. 24/1998 (in quanto individuata come “Parchi Archeologici e Culturali” secondo la medesima Tavola B25/Foglio 375 del P.T.P.R.) e in parte soggetta alla tutela dell’Assetto Idrogeologico di cui all’art. 63 d. lgs. n. 152/2006, individuata come Area di Alta Attenzione – A4 secondo il Piano Stralcio per l’Assetto Idrogeologico del Bacino Liri, Garigliano e Volturno, approvato con d.P.C.M. del 12 dicembre 2006;

– con ordinanza n. 125 del 9 ottobre 2023, notificata in pari data, il Comune di Palestrina ha intimato la demolizione di una serie di opere abusive insistenti sul lotto e ivi dettagliatamente descritte, tra cui due tettoie, diversi fabbricati, alcuni dei quali utilizzati come sala ristorazione (due di pertinenza di quello oggetto di Concessione Edilizia n. 73 del 24 agosto 2001 e uno in sopraelevazione del fabbricato oggetto di permesso di costruire n. 2 del 11 gennaio 2002), altro suddiviso in 8 appartamenti abitabili e un ulteriore fabbricato completamente rifinito utilizzato come box cavalli e magazzino, nonché ancora un manufatto con struttura in elevazione e copertura in legno, due campi da calcetto e un lago artificiale;

– trattasi di interventi realizzati in assenza del prescritto titolo abilitativo edilizio ex art. 10 d.P.R. n. 380/2001, oltre che delle necessarie autorizzazioni sismica, idrogeologica e paesaggistica, nonché del nulla osta sull’assetto idrogeologico di cui all’art. 31 delle N.T.A. del Piano Stralcio per l’Assetto Idrogeologico del Bacino Liri, Garigliano e Volturno, da considerarsi abusivi anche in quanto comportanti una “trasformazione urbanistico edilizia dei terreni, a scopo edificatorio, di lottizzazione abusiva in violazione dell’art. 30 comma 1 del D.P.R. 380 del 6 giugno 2001 e s.m.i.”;

– con l’odierno ricorso, notificato e depositato nella medesima data del 6 dicembre 2023, il Sig. Cilia e la Società Casale Pepe sono insorti avverso la citata ordinanza, chiedendone l’annullamento previa sospensione dell’efficacia anche al fine di evitare gli effetti automatici traslativi di cui all’art. 31 TUE “per come recentemente interpretati dalla Adunanza Plenaria n. 16 del 2023”;

– in punto di fatto i ricorrenti riepilogano i titoli edilizi conseguiti in passato dal Sig. Cilia, rappresentando che, nel 2009, era stato chiesto il rilascio di un PUA finalizzato ad ampliare l’attività agricola svolta sui terreni in questione con realizzazione di una serie di immobili, sul quale sia il Comune che la competente Soprintendenza per i Beni Archeologici e Paesaggistici avevano espresso parere favorevole (v. rispettivamente nota prot. 5165 del 4 giugno 2009 e nota del 2 agosto 2010, entrambe versate in atti), precisando anche che, in data 5 dicembre 2023, è stata presentata istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001, unitamente ad un Piano di Utilizzazione Aziendale ex artt. 57 e 57-bis L.R. n. 38/1999, per alcuni dei fabbricati e/o manufatti oggetto dell’ingiunzione demolitoria, e puntualizzando, altresì, che “alcuni degli immobili indicati nell’ordinanza impugnata – e segnatamente i bungalow, la civile abitazione ed il fabbricato di cui al punto 6 dell’ordinanza – verranno spontaneamente demoliti dagli odierni ricorrenti”;

– in diritto formulano tre motivi, sub specie di “I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. – Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 7 della legge n. 241/1990 – Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, irragionevolezza manifesta, sviamento di potere”, “II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. – Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 7 della legge n. 241/1990 – Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, irragionevolezza manifesta, sviamento di potere” e “III. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost. – Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. – Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 del Protocollo Addizionale alla CEDU. – Violazione e/o falsa applicazione del principio di proporzionalità, sancito all’art. 5, par. 4, del Trattato UE – Violazione e/o falsa applicazione del principio dell’affidamento – Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 21-nonies della legge n. 241/90 – Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare per totale carenza istruttoria, gravi errori nei presupposti, illogicità manifesta, sviamento di potere”;

– il Comune di Palestrina si è costituito in giudizio con atto del 13 dicembre 2023, instando, con la memoria del successivo 16 dicembre, per l’integrale rigetto del ricorso (e della connessa domanda cautelare) in ragione della infondatezza di tutte le doglianze dedotte, avuto riguardo alla natura abusiva degli interventi in contestazione e all’impossibilità di una loro regolarizzazione postuma, precisando, altresì, che il provvedimento oggi gravato faceva seguito ad ulteriori ordinanze di demolizione emesse in passato per altre opere abusive (v. ordinanze n. 188 del 26 agosto 2009 e n. 54 del 1° marzo 2013) e che l’esercizio dell’attività di agriturismo denominata “Agriturismo Casale Pepe” è stato sospeso con ordinanza n. 128 del 16 ottobre 2023 (sulla quale pende parallelo giudizio incardinato dinanzi a questo Tribunale, che ha rigettato la domanda cautelare con ord. n. 7628/2023);

– la Regione Lazio, pur evocata in giudizio, non si è costituita;

– alla camera di consiglio del 19 dicembre 2023, fissata per la trattazione della richiesta di sospensiva (a seguito dell’abbreviazione dei termini concessa con decreto presidenziale n. 7736/2023 del 7 dicembre 2023), è stato dato avviso alle parti in merito alla possibilità di definire la causa con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., e il ricorso è stato trattenuto in decisione;

Ritenuto che:

– il gravame è infondato;

– quanto alla doglianza dedotta con il primo mezzo, con cui i ricorrenti lamentano la mancata comunicazione di avvio del procedimento, in asserita violazione dell’obbligo di cooperazione e buona fede sancito in via generale dall’art. 1, co. 2-bis della legge n. 241/1990 e tenuto conto della circostanza che “la mera irregolarità che contraddistingue (peraltro solo) alcuni fabbricati sarebbe stata agevolmente sanabile, come poi in effetti è avvenuto con la presentazione dell’istanza ex art. 36 e del relativo PUA, senza alcun bisogno di prevederne la demolizione”, tali deduzioni si infrangono contro il granitico indirizzo giurisprudenziale, ampiamente condiviso anche da questa Sezione, secondo cui l’ordinanza di demolizione, costituendo un atto doveroso e vincolato emesso all’esito di un mero accertamento tecnico della consistenza delle opere realizzate e del carattere abusivo delle medesime, non deve essere preceduta dall’avviso di avvio del relativo procedimento (cfr. tra le più recenti T.A.R. Lazio, II quater, 4 dicembre 2023, n. 18165), con la conseguenza che, da un lato, l’apporto partecipativo dell’interessato non può arrecare alcuna utilità, mentre, dall’altro, l’amministrazione non è comunque tenuta ad “avvisarlo” della possibilità di una regolarizzazione postuma ai sensi del citato art. 36 [cfr. Corte cost., 16 marzo 2023, n. 42, par. 3.1.2., secondo cui “Il legislatore impone all’autorità comunale di ordinare la demolizione delle opere abusive, senza gravarla della previa verifica della loro sanabilità (da ultimo, Consiglio di Stato, sezione settima, sentenza 12 dicembre 2022, n. 10897), e, piuttosto, pone in capo al privato – che, violando la legge, ha omesso di chiedere preventivamente il necessario titolo edilizio e si è, così, sottratto al previo controllo di conformità alla pianificazione urbanistica – l’onere di proporre l’istanza di sanatoria e quello di impugnare il suo eventuale diniego, anche tacito”];

– in altri termini, il destinatario di un’ingiunzione demolitoria adottata in relazione ad interventi realizzati in assenza dei prescritti titoli abilitativi non può fondatamente dolersi della violazione delle garanzie partecipative endo-procedimentali di cui alla l. n. 241/1990;

– peraltro, nel caso di specie la natura abusiva delle opere di cui è stata ingiunta la demolizione (o comunque, della gran parte di esse) è conclamata e indiscutibile, per essere state le medesime fatte oggetto di una richiesta di accertamento di conformità ex art. 36 TUE presentata in data 5 dicembre 2023, a comprova del fatto che i ricorrenti erano ben consapevoli della necessità di un titolo abilitativo edilizio (alle pagg. 6 e 7 del ricorso sono dettagliatamente descritti i manufatti per i quali è stata chiesta la sanatoria), a tacere delle ulteriori autorizzazioni/nulla osta necessari/e in ragione dei molteplici vincoli che insistono sull’area (come puntualmente riepilogati sia nella parte motiva dell’ordinanza, sia nella memoria illustrativa depositata dalla difesa comunale);

– sicchè è del tutto priva di pregio anche la specifica circostanza (evidenziata sempre con il primo mezzo) che “gli immobili oggi definiti come abusivi erano stati in realtà realizzati al fine di attuare il PUA del 2009, sul quale la medesima Amministrazione si era espressa favorevolmente, al pari della Soprintendenza”, considerato peraltro che lo stesso parere comunale favorevole al rilascio del PUA testualmente precisava che “successivamente verrà richiesta ulteriore documentazione necessaria per il rilascio del relativo Permesso di costruire (…)” (cfr. doc. 8 allegato al ricorso), con ciò chiaramente esplicitando la necessità di conseguire un idoneo titolo edilizio;

– quanto al secondo mezzo, con esso la parte lamenta che sono stati attinti dall’ingiunzione anche manufatti che “non abbisognavano affatto di titoli edilizi”, quali segnatamente i due campi di calcetto, il lago artificiale e la tettoia aperta su tutti i lati, deducendo al riguardo che il “lago artificiale” sarebbe “in realtà (…) un semplice bacino di raccolta delle acque piovane, evidentemente funzionale all’attività agricola. L’aver adibito un simile bacino all’utilizzo saltuario della pesca non costituisce una attività edilizia sottoposta al previo rilascio del titolo”, la tettoia di cui al punto 1 dell’ordinanza sarebbe “inidonea ad ampliare la volumetria dell’immobile”, mentre quanto ai campi da calcetto si sostiene che “al di là del fatto che gli stessi verranno riconvertiti, nel nuovo PUA, al pascolo del bestiame, di certo vi è che la mera predisposizione di uno spazio per consentire agli ospiti dell’agriturismo di praticare il gioco del calcio, senza la realizzazione di infrastrutture che impattano sul contesto generale come ad esempio l’illuminazione artificiale, non rappresenta un’attività sottoposta al rilascio di un previo titolo edilizio”;

– trattasi di asserzioni che non solo alludono ad evenienze future ed eventuali (quale la parziale “riconversione” delle strutture), le quali non possono in alcun modo inficiare la legittimità dell’ordine demolitorio, ma comunque restano generiche, non consentendo di superare la constatazione fattuale che gli interventi in esame concretano una stabile alterazione dell’assetto del territorio, in un’area oltretutto plurivincolata, in considerazione delle loro non irrilevanti dimensioni e consistenza, come puntualmente descritte sia nell’ordinanza sia nella relazione di accertamento del SUE prot. n. 25513/2023 del 21 settembre 2023, versata in atti dalla difesa comunale (nel dettaglio, la tettoia presenta una struttura in elevazione in pilastri di cemento e copertura in legno, con dimensione planimetrica di circa 22,50 metri per 6,00 metri e altezza compresa tra un minimo di circa 3,70 metri e un massimo di circa 4,20 metri, mentre i campi da calcetto e il laghetto artificiale, rispettivamente utilizzati per attività sportiva e dilettantistica, presentano nell’ordine una dimensione di metri quadrati 5.700, 2.500 e 1.000);

– peraltro, le difese di parte omettono di considerare che le opere insistono in area tutelata anche sotto il profilo paesaggistico ai sensi del d. lgs. n. 42/2004, sicché non può che richiamarsi il granitico indirizzo giurisprudenziale secondo cui la realizzazione di opere edilizie in area vincolata in assenza di autorizzazione paesaggistica obbliga l’amministrazione comunale, ai sensi di quanto espressamente previsto dall’art. 27, comma 2 d.P.R. n. 380/2001, ad irrogare la più grave delle sanzioni ivi previste, ossia quella demolitoria di cui all’art. 31, e ciò a prescindere dal regime autorizzatorio eventualmente disatteso e, quindi, finanche nell’ipotesi di attività edilizia libera (cfr. T.A.R. Lazio, II quater, 15 marzo 2022, n. 2924);

– ciò in disparte il fatto che nella relazione tecnica allegata alla richiesta di accertamento di conformità, prodotta in atti dai ricorrenti, tra gli immobili oggetto della regolarizzazione – “fabbricati, annessi e pertinenze agricole essenziali per lo svolgimento delle attività agricole e agrituristiche, oggetto di Ordinanza n. 125/2023” – sono espressamente inclusi anche due degli interventi asseritamente realizzabili in edilizia libera, ossia “la realizzazione di una tettoia aperta su 4 lati per il ricovero dei capi allevati, con struttura portante in pilastri in c.a. e copertura in legno a due falde, denominata G di mq. 122,47 (rif. punto 1 dell’Ordinanza n. 125/2023)” e il “laghetto avente funzione di riserva idrica per le operazioni di irrigazione degli orti e di approvvigionamento idrico per gli animali (rif. punto 9 dell’Ordinanza n. 125/2023)”;

– quanto, poi, all’ultima delle censure dedotte con il ricorso, con cui i ricorrenti lamentano che l’ordine demolitorio sarebbe stato irrogato in violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, sancito dalle fonti sovranazionali e ribadito dalla giurisprudenza interna, essendo i manufatti in contestazione solo “formalmente irregolari, in quanto privi di previo titolo edilizio, ma certamente la loro realizzazione non si pone in contrasto con il regime urbanistico delle aree agricole”, come attesterebbe l’avvenuto rilascio, già nel 2009, del parere comunale favorevole al rilascio del PUA, si rimanda a quanto sopra evidenziato in merito alla natura vincolata e doverosa del potere di repressione degli abusi edilizi, che non trova ostacolo in un’eventuale loro conformità alla disciplina urbanistico-edilizia vigente, venendo in rilievo esclusivamente l’assenza di un titolo abilitativo idoneo, il cui necessario conseguimento, peraltro, era assunto come presupposto anche dal prefato parere favorevole (come sopra precisato);

– va puntualizzato che la questione della regolarizzabilità postuma dei manufatti in contestazione (su cui la memoria comunale si sofferma, al fine di escluderla) resta esclusa dal perimetro dell’accertamento contenuto nella presente sentenza, essendo allo stato ancora pendente il (distinto) procedimento avviato con la presentazione dell’istanza di accertamento di conformità ex art 36 TUE;

– in conclusione, il ricorso va rigettato;

– le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo a favore del resistente Comune, mentre nulla si dispone nei confronti della Regione Lazio, non costituita in giudizio;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna i ricorrenti, in solido tra loro, a rifondere al Comune di Palestrina le spese di lite, che liquida in euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre rimborso forfetario spese generali al 15%, Iva e c.p.a. come per legge. Nulla spese nei confronti della Regione Lazio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2023 con l’intervento dei magistrati:

Donatella Scala, Presidente

Francesca Santoro Cayro, Referendario, Estensore

Vincenzo Sciascia, Referendario

L'articolo Sull’impossibilità per il destinatario di un’ingiunzione demolitoria di lamentare la violazione delle garanzie partecipative endo-procedimentali di cui alla l. n. 241/1990. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Procedimento sanzionatorio di competenza dell’ANAC – Art. 6, comma 3, lettera b), del Regolamento sull’esercizio del potere sanzionatorio dell’Autorità – Termini di conclusione del procedimento – Interpretazione.

In materia di conclusione dei procedimenti sanzionatori di competenza dell’ANAC, l’articolo 16, comma 3, lettera b), del Regolamento sull’esercizio del potere sanzionatorio dell’Autorità di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, prevede quale ipotesi in cui possono essere sospesi i termini del procedimento la “pendenza di un giudizio avente il medesimo oggetto del procedimento sanzionatorio” e precisa che “Formatosi il giudicato, il dirigente valuta se vi siano i presupposti per dare nuovo impulso al procedimento sanzionatorio”. La norma vuole significare, per un verso, che la valutazione dei presupposti “per dare nuovo impulso al procedimento sanzionatorio” da parte del dirigente coincide con la formazione del giudicato che definisce il giudizio “avente il medesimo oggetto del procedimento sanzionatorio” la cui pendenza aveva determinato la sospensione del procedimento, per altro verso, che tale valutazione si deve necessariamente collocare nell’arco temporale previsto per la chiusura del procedimento sanzionatorio. Detto altrimenti, dal sistema si evince che la sospensione per pendenza di un giudizio deve durare sino alla conoscenza della formazione del giudicato e non già sino al momento (ad libitum prorogabile) in cui il dirigente decide se vi sono i presupposti o meno per riattivare il procedimento. Altrimenti ragionando, infatti, ben potrebbe accadere che il dirigente, ricevuta la comunicazione del “giudicato”, potrebbe attendere “sine die” prima di decidere se riattivare o meno il procedimento, il che osterebbe con i principi elementari che governano i procedimenti sanzionatori.

Pres. (f.f.) Petrucciani – Est. Tropiano

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4850 del 2021, proposto dalla Società Gruppo Stazi Mariano S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Achille Buffardi e Lucia Papa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Anac – Autorita’ Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Ge.S.A.C. S.p.A. – Società Gestione Servizi Aeroporti Campani, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuliana Vosa e Paolo Vosa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

1) della Delibera n. 342 del 27 aprile 2021 (doc. 1), comunicata in data 30 aprile 2021 (doc. 2 e 3), con la quale l’ANAC – Autorità Nazionale Anticorruzione – Ufficio Sanzioni Contratti Pubblici ha applicato alla ricorrente la sanzione interdittiva pari a 30 giorni e la sanzione pecuniaria di € 1.000,00 relativamente al procedimento di cui al fascicolo ANAC.USAN-19-100178 B – F.G.;

2) della nota prot. 35349 del 30 aprile 2021 (doc. 2), sottoscritta dal Dirigente dell’Ufficio Sanzioni Contratti Pubblici dell’ANAC – Autorità Nazionale Anticorruzione in data 29 aprile 2021, con cui è stata trasmessa la delibera sub 1);

3) di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguenziale e/o comunque lesivo degli interessi della ricorrente tra cui: a) la nota ANAC prot. 46472 del 22 giugno 2020 di comunicazione di avvio del procedimento (doc. 3); b) la nota ANAC prot. 65260 del 4 settembre 2020 (doc. 19) di sospensione del procedimento per audizione; c) della nota ANAC prot. 87168 del 17 novembre 2020 (doc. 14) di comunicazione di sospensione del procedimento; d) della nota ANAC prot. 13223 del 15 febbraio 2021 (doc. 15) di riattivazione del procedimento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Anac – Autorita’ Nazionale Anticorruzione e della Ge.S.A.C. S.p.A. – Società Gestione Servizi Aeroporti Campani;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2022 il dott. Filippo Maria Tropiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.La società ricorrente ha impugnato l’atto indicato in epigrafe, per mezzo del quale l’Autorità intimata, all’esito del procedimento avviato a seguito della segnalazione da parte della GESAC – Gestioni Servizi Aeroporti Campani, dell’avvenuta esclusione della ricorrente dalla gara menzionata in atti, ha applicato, ai sensi dall’articolo 80 comma 12 del d.lgs. 50/2016, una sanzione interdittiva pari a 30 giorni e, ai sensi dell’articolo 213 comma 13 del d.lgs. 50/2016, una sanzione pecuniaria di € 1.000,00. L’istante ha lamentato l’illegittimità del provvedimento, articolando i seguenti motivi di diritto:

1-Tardività del provvedimento impugnato per: violazione del Regolamento sull’esercizio del potere sanzionatorio dell’Autorità di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 approvato con delibera del Consiglio dell’Autorità n. 920 del 16 ottobre 2019 – violazione dell’art.17 del regolamento per la gestione del casellario informatico assunto con delibera n.721/2020 – violazione e falsa applicazione degli articoli 80, comma 5, lett. g), f-bis) e fter), 12 e 14; 84, 106, commi 8 e 14, 107, comma 4, 211, comma 1, 213, comma 9 e 13 del d.lgs. 50/2016 – violazione dell’articolo 6 comma 8 del d.lgs. 163/2006 e dell’articolo 11 della legge 24 novembre 1981, n. 689 in quanto richiamati nel provvedimento impugnato;

2-Violazione dell’articolo 80 comma 12 del d.lgs. 50/2016 – eccesso di potere per illogicità manifesta e contraddittorietà – istruttoria carente ed errata;

3-Violazione dell’articolo 213 comma 11 del d.lgs. 50/2016 – violazione dell’articolo 1 della legga 689/1981.

Ha concluso per l’annullamento dell’atto, previa concessione di tutela cautelare.

Si sono costituite sia l’ANAC sia la GESAC, entrambe contestando il gravame.

All’esito della camera di consiglio del 26 maggio 2021, il Collegio ha adottato l’ordinanza cautelare n. 3085/2021, con cui ha sospeso gli atti impugnati.

La causa è stata quindi trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 12 gennaio 2022.

2. Il ricorso è meritevole di accoglimento, in ragione della fondatezza del primo motivo di diritto.

3. Rileva il Collegio, in linea con quanto già sinteticamente ritenuto in sede cautelare, che sia ravvisabile la lamentata violazione procedimentale, rappresentata dalla violazione del termine perentorio previsto per la conclusione del procedimento. Giova osservare che il Regolamento sull’esercizio del potere sanzionatorio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione di cui al d.lgs.18 aprile 2016 n.50 – approvato con delibera del consiglio dell’autorità n. 920 del 16 ottobre 2019, prevede, all’articolo 13 comma 1 lett. b) ed in via generale, il termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento, decorrente dalla data di ricezione della contestazione dell’addebito. Lo stesso Regolamento prevede altresì, all’articolo 16, comma 3, che “I termini del procedimento sono, altresì, sospesi nei casi di …….pendenza di un giudizio avente il medesimo oggetto del procedimento sanzionatorio” con la precisazione che “Formatosi il giudicato, il dirigente valuta se vi siano i presupposti per dare nuovo impulso al procedimento sanzionatorio”.

Inoltre, il Regolamento per la gestione del Casellario informatico dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, ai sensi dell’articolo 213, comma 10, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 – approvato con delibera dell’Autorità n. 861 del 2 ottobre 2019, modificato con decisione del Consiglio del 29 luglio 2020 (Delibera n. 721/2020) – all’art.17 comma 1 dispone che il dirigente, entro il termine di centottanta giorni, decorrenti dalla data della comunicazione di avvio del procedimento, salva l’applicazione delle ipotesi di sospensione di cui all’art. 16, predispone una comunicazione di conclusione del procedimento con la quale indica il testo dell’annotazione che sarà inserito nel Casellario, la sezione del Casellario in cui sarà iscritta la fattispecie oggetto di comunicazione e gli effetti che derivano dall’iscrizione nel Casellario all’esito del procedimento. Coerentemente, nella comunicazione di avvio del procedimento prot.n. 0046472 del 22/06/2020 è riportato che “il presente procedimento dovrà concludersi nel termine di 180 giorni decorrenti dalla data di ricevimento della presente comunicazione, quale attestata dalla ricevuta, salvo eventuali sospensioni di cui all’art. 16 del Regolamento sull’esercizio del potere sanzionatorio dell’Autorità di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50″.

Nel caso de quo, il procedimento è stato avviato il 22 giugno 2020 ed il termine per la conclusione è stato sospeso con nota Anac del 4.09.2020 prot.n. 65260, in ragione della richiesta di audizione da parte della ricorrente e con nota ANAC prot. 87168 del 17.11.2020, su richiesta dell’operatore, in attesa della definizione del riferito giudizio di appello sull’esclusione dinanzi al Consiglio di Stato. La sospensione conseguente alla richiesta di audizione, ai sensi dell’art 16 comma 1 e 2 del Regolamento sull’esercizio del potere sanzionatorio, “non può eccedere i 45 giorni”, mentre la sospensione disposta su richiesta dell’operatore in attesa della definizione del giudizio di appello al Consiglio di Stato ai sensi dell’art. 16, comma 3, del medesimo Regolamento, è durata 86 giorni, ossia dal 17 novembre 2020 (nota ANAC prot. 87168 del 17/11/2020) all’ 11 febbraio 2021 (comunicazione della GESAC assunta al protocollo ANAC n. 12353 dell’11 febbraio 2021 – cfr. nota ANAC prot. 13223 del 15.2.2021).

Ebbene, aggiungendo al termine di 180 giorni, i 45 giorni del periodo di sospensione conseguente alla richiesta di audizione e gli 86 giorni del periodo di sospensione in attesa della definizione del giudizio di appello al Consiglio di Stato, il procedimento doveva durare al massimo 311 giorni e, quindi concludersi il 29 aprile 2021; per converso, la delibera n. 342 del 27 aprile 2021 è stata comunicata il 30 aprile 2021, e pertanto oltre il termine per la conclusione del procedimento, nel quale deve rientrare anche il periodo necessario alla comunicazione del provvedimento all’interessato.

Il Collegio reputa di non poter condividere gli assunti difensivi di parte resistente, laddove si deduce che la sospensione sarebbe cessata non l’11 febbraio 2021 – data in cui la Stazione Appaltante ha comunicato l’esito del giudizio innanzi al Consiglio di Stato – ma il 15 febbraio 2021 – data in cui il Dirigente ha riattivato il procedimento.

Ed invero, seguendo tale tesi, si rimetterebbe alla discrezionalità del Dirigente medesimo la possibilità di allungare sine die il procedimento, consentendogli, in ipotesi, anche di attendere oltremodo nell’assumere la decisione, così di fatto neutralizzando la perentorietà del termine di chiusura del procedimento, perentorietà che, in quanto collegata alla adozione di una eventuale sanzione, è ispirata a superiori e poziori ragioni di interesse pubblico.

Laddove l’articolo 16 sopramenzionato (comma 3 lettera b) prevede quale ipotesi in cui possono essere sospesi i termini del procedimento la “pendenza di un giudizio avente il medesimo oggetto del procedimento sanzionatorio” e precisa che “Formatosi il giudicato, il dirigente valuta se vi siano i presupposti per dare nuovo impulso al procedimento sanzionatorio”, vuole significare, per un verso, che la valutazione dei presupposti “per dare nuovo impulso al procedimento sanzionatorio” da parte del dirigente coincide con la formazione del giudicato che definisce il giudizio “avente il medesimo oggetto del procedimento sanzionatorio” la cui pendenza aveva determinato la sospensione del procedimento, per altro verso, che tale valutazione si deve necessariamente collocare nell’arco temporale previsto per la chiusura del procedimento sanzionatorio. Detto altrimenti, dal sistema si evince che la sospensione per pendenza di un giudizio deve durare sino alla conoscenza della formazione del giudicato e non già sino al momento (ad libitum prorogabile) in cui il dirigente decide se vi sono i presupposti o meno per riattivare il procedimento.

Deve convenirsi con la difesa della parte esponente, laddove osserva che, altrimenti ragionando, ben potrebbe accadere che il dirigente, ricevuta la comunicazione del “giudicato”, potrebbe attendere “sine die” prima di decidere se riattivare o meno il procedimento, il che osterebbe con i principi elementari che governano i procedimenti sanzionatori.

Vale ricordare il solido assunto giurisprudenziale secondo cui “l’esercizio di una potestà sanzionatoria, di qualsivoglia natura, non può restare esposta sine die all’inerzia dell’autorità preposta al procedimento sanzionatorio, ciò ostando ad elementari esigenze di sicurezza giuridica e di prevedibilità in tempi ragionevoli delle conseguenze dei comportamenti (Cons. Stato, V, 3 maggio 2019, n. 2874; 3 ottobre 2018, n. 5695)”. È evidente, quindi, che il procedimento, a seguito della sospensione disposta in data 17 novembre 2020, è ripreso in data 11 febbraio 2021, ossia quando la GESAC ha comunicato la formazione del giudicato con cui è stato deciso l’appello innanzi al Consiglio di Stato, con la conseguenza che il procedimento doveva concludersi il 29 aprile 2021 e non il 30 aprile 2021, come invece è avvenuto.

4. Alla luce delle superiori considerazioni, il ricorso deve essere accolto per la fondatezza del primo motivo di diritto, con assorbimento di ogni altra questione, e con conseguente annullamento degli atti gravati.

La particolarità della vicenda e la sussistenza dei presupposti di legge suggeriscono di compensare le spese di lite tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2022 con l’intervento dei magistrati:

Francesca Petrucciani, Presidente FF

Lucia Maria Brancatelli, Primo Referendario

Filippo Maria Tropiano, Primo Referendario, Estensore

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