Pres. f/f F. Quadri, est. P. Carpentieri

Sulla impugnabilità  e sulla legittimità  costituzionale del d.P.C.M. 24 ottobre 2020 e del d.P.C.M. 3 novembre 2020

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione I – Parere – 13/5/2021 n.850 proviene da Giustamm.

Giuseppe Sapone, Presidente, Daniele Profili, Referendario, Estensore PARTI: Mario Trovato, rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Zinzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; contro Ministero dell’Istruzione, in persona del Ministro pro tempore. Ufficio Scolastico Regionale Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; Usr Nazionali non costituiti in giudizio;

Sulla legge provvedimento

Legislazione – legge provvedimento – natura – diritto di difesa – giustizia costituzionale -sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge – protezione del privato – è garantita.
 

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III bis – Sentenza – 24/11/2020 n.12455 proviene da Giustamm.

Marta Cartabia, Presidente, Nicolò Zanon, Redattore; (giudizio di legittimità  costituzionale della legge della Regione Calabria 25 giugno 2019, n. 30 (Modifiche all’articolo 1 della legge regionale 3/2015), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 13-19 agosto 2019, depositato in cancelleria il 20 agosto 2019, iscritto al n. 91 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell’anno 2019)

I lavori preparatori legislativi, sebbene non legittimino interpretazioni contrastanti con il tenore delle disposizioni approvate,costituiscono pur sempre elementi che contribuiscono alla corretta interpretazione di quest’ultimo.

1.- Costituzione Italiana – Giudizio di costituzionalità  – ricorrente – oneri assertivi.
 
2.- Leggi – interpretazione – procedimento legislativo – lavori preparatori – rilievo.
 
3.- L.R. Calabria nr. 30 – qlc – non è fondata.
 

Depositata in Cancelleria l’8 luglio 2020.
 
 

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 8/7/2020 n.143 proviene da Giustamm.

Vito Poli, Presidente, Luca Lamberti, Consigliere, Estensore; PARTI: Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, c. Omissis, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Giorgio Carta e Giovanni Carta; Massimo C., Alfredo C., Antonino D. B., Giovanni F., Marco I., non costituiti in giudizio.

Personale incaricato di missioni all’Estero : art. 1 RD n. 941/1926 interpretazione e portata normativa.

1.- Legge – interpretazione e applicazione – Giudice ed Amministrazione – criteri distintivi.
 
2.- Militari – personale incaricato di missioni all’Estero – art. 1 RD n. 941/1926 – interpretazione portata normativa.
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 6/2/2020 n.937 proviene da Giustamm.

F. Franconiero, Presidente FF, A. Rotondano, Consigliere, Estensore; PARTI: (S. s.r.l. “Omissis”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Di Donna e Domenico Damato c. Regione Puglia, in persona del presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marina Altamura)

I contributi finanziari diretti a carico del bilancio comunitario concessi per finanziare un’azione, destinata a promuovere la realizzazione di un obiettivo proprio della politica dell’Unione, ovvero la gestione del servizio pubblico di formazione professionale e delle relative attività . 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 21/11/2019 n.7940 proviene da Giustamm.

Giorgio Lattanzi, Presidente, Francesco Viganò, Redattore; (Ordinanza del Tribunale ordinario di La Spezia, sezione penale, dell’8 ottobre 2018, iscritta al n. 3 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell’anno 2019)

Legge delega: fisiologici margini di discrezionalità  nell’ esercizio della delega da parte del Governo.

1.- Legge di delega – esercizio da parte del Governo della delega – fisiologici margini di discrezionalità  nell’esercizio della delega – vanno riconosciuti.

2.- DLgs. 10 aprile 2018 n. 103 – mancata procedibilità  a querela anche per i delitti previsti dall’art. 590-bis, primo comma, del codice penale – contrarietà  all’art. 76 Cost. – illegittimità  costituzionale – non sussiste.

1. Nella attuazione della delega di cui all’articolo 1, commi 16, lettere a) e b), e 17, della legge 23 giugno 2017, n. 103, il Governo non ha travalicato i fisiologici margini di discrezionalità  impliciti in qualsiasi legge di delega, nell’adottare una interpretazione non implausibile – e non distonica rispetto alla ratio di tutela sottesa alle indicazioni del legislatore delegante – del criterio dettato dall’art. 1, comma 16, lettera a), numero 1), della legge n. 103 del 2017 e si sia mantenuto così entro il perimetro sancito dal legittimo esercizio della discrezionalità  spettante al Governo nella fase di attuazione della delega, nel rispetto della ratio di quest’ultima e in coerenza con esigenze sistematiche proprie della materia penale.

2. Va dichiarata non fondata la questione di legittimità  costituzionale del decreto legislativo 10 aprile 2018, n. 36, recante «Disposizioni di modifica della disciplina del regime di procedibilità  per taluni reati in attuazione della delega di cui all’articolo 1, commi 16, lettere a) e b), e 17, della legge 23 giugno 2017, n. 103», sollevata, in riferimento all’art. 76 della Costituzione, nella parte in cui non prevede la procedibilità  a querela anche per i delitti previsti dall’art. 590-bis, primo comma, del codice penale.

SENTENZA

nel giudizio di legittimità  costituzionale del decreto legislativo 10 aprile 2018, n. 36, recante «Disposizioni di modifica della disciplina del regime di procedibilità  per taluni reati in attuazione della delega di cui all’articolo 1, commi 16, lettere a) e b), e 17, della legge 23 giugno 2017, n. 103», nella parte in cui non prevede la punibilità  a querela anche per i delitti previsti dall’art. 590-bis, primo comma, del codice penale, promosso dal Tribunale ordinario di La Spezia, sezione penale, nel procedimento penale a carico di C.S. S., con ordinanza dell’8 ottobre 2018, iscritta al n. 3 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell’anno 2019.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nella camera di consiglio del 25 settembre 2019 il Giudice relatore Francesco Viganò.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza dell’8 ottobre 2018, iscritta al n. 3 del registro ordinanze 2019, il Tribunale ordinario di La Spezia, sezione penale, ha sollevato, in riferimento all’art. 76 della Costituzione, questione di legittimità  costituzionale del decreto legislativo 10 aprile 2018, n. 36, recante «Disposizioni di modifica della disciplina del regime di procedibilità  per taluni reati in attuazione della delega di cui all’articolo 1, commi 16, lettere a) e b), e 17, della legge 23 giugno 2017, n. 103», nella parte in cui non prevede la procedibilità  a querela anche per i delitti previsti dall’art. 590-bis, primo comma, del codice penale, in contrasto con quanto stabilito dall’art. 1, comma 16, lettera a), della legge 23 giugno 2017, n. 103 (Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e all’ordinamento penitenziario).

1.1.- Il rimettente premette di dover giudicare della responsabilità  penale di C.S. S., imputata del reato previsto dall’art. 590-bis (Lesioni personali stradali gravi o gravissime), primo e ottavo comma, cod. pen., per avere, alla guida della propria autovettura, omesso di concedere la precedenza a un motociclo, in violazione dell’art. 145, commi 4 e 10, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), così cagionando al conducente del motociclo F. N. e al passeggero N. F. lesioni personali gravi.

1.2.- In punto di rilevanza della questione di legittimità  costituzionale, il giudice a quo riferisce che C.S. S., tratta a giudizio con citazione diretta, è stata ammessa al rito abbreviato condizionato all’espletamento di perizia medico-legale sulla persona di F. N.; che secondo le risultanze dell’esame peritale – esteso anche alle lesioni riportate da N. F. – F. N. ha sofferto, in conseguenza del sinistro stradale oggetto di imputazione, una malattia di durata inferiore a venti giorni, mentre N. F. ha patito una malattia guarita in settanta giorni; che dagli atti processuali emerge inequivocabilmente la responsabilità  colposa dell’imputata; che le vittime del sinistro non hanno sporto querela.

Il rimettente osserva che, con riferimento alla persona offesa F. N., la contenuta durata della malattia impone la riqualificazione del fatto di reato nell’ipotesi di cui all’art. 590 cod. pen. (lesioni personali colpose), con conseguente pronuncia, nei confronti dell’imputata, di sentenza di non doversi procedere per difetto di querela della vittima. Diversamente, in relazione alla persona offesa N. F., essendo la malattia di quest’ultima durata settanta giorni, si configura il reato di cui all’art. 590-bis, primo comma, cod. pen., perseguibile d’ufficio; di talchè, sussistendo la responsabilità  di C.S. S., il processo non potrebbe che concludersi con una sentenza di condanna. Un diverso esito sarebbe conseguibile solo ove il reato di cui all’art. 590-bis, primo comma, cod. pen. fosse punibile a querela, che, in specie, non è stata presentata.

1.3.- Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il giudice a quo evidenzia che l’art. 1, comma 16, lettera a), della legge n. 103 del 2017 aveva delegato il Governo, entro un anno dall’entrata in vigore del provvedimento, a «prevedere la procedibilità  a querela per i reati contro la persona puniti con la sola pena edittale pecuniaria o con la pena edittale detentiva non superiore nel massimo a quattro anni, sola, congiunta o alternativa alla pena pecuniaria, fatta eccezione per il delitto di cui all’articolo 610 del codice penale, e per i reati contro il patrimonio previsti dal codice penale, salva in ogni caso la procedibilità  d’ufficio qualora ricorra una delle seguenti condizioni: 1) la persona offesa sia incapace per età  o per infermità ; 2) ricorrano circostanze aggravanti ad effetto speciale ovvero le circostanze indicate nell’articolo 339 del codice penale; 3) nei reati contro il patrimonio, il danno arrecato alla persona offesa sia di rilevante gravità ».

Nell’esercitare la delega con l’adozione del d.lgs. n. 36 del 2018, il Governo ha omesso di annoverare l’art. 590-bis, primo comma, cod. pen. tra le fattispecie oggetto della modifica del regime di procedibilità , con la conseguenza che il reato in questione è tuttora procedibile d’ufficio e non a querela, benchè punito con una pena (reclusione da tra mesi a un anno per le lesioni gravi e da uno a tre anni per le lesioni gravissime) compresa nella forbice edittale per la quale il legislatore delegante aveva previsto l’introduzione della condizione di procedibilità  della querela.

Il rimettente sostiene che la mancata previsione della procedibilità  a querela per il reato di cui all’art. 590-bis, primo comma, cod. pen. sarebbe frutto non di una mera dimenticanza, ma di una specifica scelta del legislatore delegato. Ciù² emergerebbe inequivocabilmente dalla relazione illustrativa al d.lgs. n. 36 del 2018, nella quale si sosteneva che il delitto in questione rientrasse nelle ipotesi eccettuate dalla punibilità  a querela in forza dell’art. 1, comma 16, lettera a), numero 1), della legge n. 103 del 2017, essendo la malattia derivante da lesioni gravi e gravissime commesse in violazione delle norme di disciplina della circolazione stradale equiparabile all’infermità  che cagioni incapacità  della vittima.

Il giudice a quo ritiene non condivisibile tale assunto del Governo, poichè il legislatore delegante avrebbe escluso la procedibilità  a querela per i soli reati contro la persona che, pur puniti con una pena detentiva non superiore a quattro anni, siano posti in essere ai danni di una persona offesa la quale, giù  prima della commissione del reato, si trovi in stato di incapacità  per età  o infermità  e sia, pertanto, impossibilitata a sporgere querela. Colui che subisce lesioni gravi o gravissime in conseguenza di un sinistro stradale potrebbe non versare affatto in stato di incapacità , ad esempio ove subisca lesioni traumatiche quali il cosiddetto “colpo di frusta” o l’amputazione di un arto, che pur possono determinare una malattia di lunga durata. Non sussisterebbe, dunque, alcuna «correlazione diretta e costante» tra le lesioni gravi o gravissime riportate a seguito di un sinistro stradale e lo stato di incapacità .

Ad avviso del rimettente, la lettura della delega data dal Governo, secondo cui le vittime di un sinistro stradale che abbiano riportato lesioni gravi o gravissime sarebbero «di per sì© incapaci per infermità », si risolverebbe in una violazione dei principi e criteri direttivi impartiti dal legislatore delegante, con conseguente vulnus dell’art. 76 Cost.

La scelta «eccessivamente rigorosa» del legislatore delegato frustrerebbe la finalità  deflattiva del contenzioso penale sottesa alla delega e rischierebbe altresì di «vanificare e depotenziare» il ricorso allo strumento risarcitorio, quale forma di ristoro del pregiudizio subito dalla vittima. Secondo il giudice a quo, infatti, «la remissione della querela e l’estinzione del reato per condotte riparatorie ai sensi dell’art. 162 ter c.p. costituiscono una spinta formidabile al risarcimento dei danni e quindi ad una rapida definizione dei procedimenti, in un contesto in cui alla persona offesa non interessa la condanna di colui che ha causato (o contribuito a causare in caso di concorso di colpa della stessa vittima) il sinistro stradale, ma ottenere il giusto ristoro economico per i danni subiti».

Il rimettente osserva infine che i delitti di lesioni personali stradali gravi e gravissime, commessi da persona che non abbia fatto uso di sostanze alcooliche o stupefacenti, susciterebbero minore allarme sociale rispetto alle medesime condotte, perpetrate sotto l’effetto di dette sostanze. Si giustificherebbe quindi la previsione di un diverso regime di procedibilità  – a querela nell’un caso, d’ufficio in tutti gli altri – in relazione alle fattispecie incriminatrici di cui al primo comma dell’art. 590-bis cod. pen. da un lato, e a quelle di cui al quarto, quinto e sesto comma della medesima disposizione, dall’altro lato.

2.- E’ intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione di legittimità  costituzionale sia dichiarata inammissibile o infondata.

2.1.- L’interveniente rammenta anzitutto che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, il controllo di conformità  della norma delegata alla norma delegante richiede un confronto tra gli esiti di due processi ermeneutici paralleli: l’uno, relativo alle norme che determinano l’oggetto, i principi ed i criteri direttivi indicati dalla delega, da svolgere tenendo conto del complessivo contesto in cui si collocano ed individuando le ragioni e le finalità  poste a fondamento della legge di delegazione; l’altro, relativo alle norme poste dal legislatore delegato, da interpretarsi nel significato compatibile con i principi ed i criteri direttivi della delega (è citata la sentenza n. 250 del 2016).

Secondo la giurisprudenza costituzionale, poi, il legislatore delegato disporrebbe di margini di discrezionalità  nell’attuazione della delega, sempre che ne rispetti la ratio e che la sua attività  si inserisca in modo coerente nel complessivo quadro normativo (sono richiamate le sentenze n. 59 del 2016, n. 146 e n. 98 del 2015, n. 119 del 2013), e senza che il libero apprezzamento del legislatore delegato possa assurgere a principio o criterio direttivo (è citata la sentenza n. 293 del 2010).

Nel caso di specie, qualificabile come «ipotetico eccesso di delega in minus», il rimettente avrebbe omesso di considerare i «margini di delega» spettanti al legislatore delegato, così prospettando una questione manifestamente inammissibile.

2.2.- La questione sarebbe, comunque, infondata nel merito, poichè il legislatore delegato si sarebbe attenuto ai principi e criteri direttivi di cui all’art. 1, comma 16, lettera a), della legge n. 103 del 2017.

L’assimilazione tra lo stato di malattia conseguente alle lesioni personali stradali gravi o gravissime e lo stato di incapacità , posta a base della scelta del legislatore delegato di non rendere procedibile a querela il delitto di cui all’art. 590-bis, primo comma, cod. pen., si giustificherebbe in quanto – come rilevato anche nella Relazione illustrativa al d.lgs. n. 36 del 2018 – nel sistema del codice penale la malattia è giù  equiparata alla «incapacità  di attendere alle ordinarie occupazioni», come reso palese dal disposto dell’art. 583, primo comma, numero 1), cod. pen., relativo alle aggravanti al delitto di lesioni. Il delitto di lesioni «si connota, quindi, per l’evento, che ben può consistere in uno stato di incapacità ». L’assimilazione della malattia allo stato di incapacità  di attendere alle ordinarie occupazioni, per effetto della previsione di cui all’art. 583, primo comma, cod. pen., non potrebbe che valere anche per l’ipotesi delittuosa di cui all’art. 590-bis cod. pen., «nella misura in cui la gravità  delle lesioni si ricava per relationem, mediante il rinvio all’art. 583 c.p.».

Del resto, la delega legislativa, nell’individuare lo stato di incapacità  della vittima quale condizione ostativa al passaggio dal regime di procedibilità  d’ufficio a quello di procedibilità  a querela di parte, si riferirebbe in termini generali all’incapacità , senza specificare se essa debba essere intesa come temporanea o permanente, piena oppure parziale, sicchè il legislatore delegato «non [avrebbe potuto] che accoglierne la nozione più¹ ampia». E, su tali presupposti, il d.lgs. n. 36 del 2018 non avrebbe previsto la procedibilità  a querela nè per il delitto di lesioni personali di cui all’art. 582, primo comma, cod. pen., nè per quello di lesioni personali stradali gravi e gravissime di cui all’art. 590-bis, primo comma, cod. pen.; quest’ultimo, peraltro, oggetto di recente novella legislativa a opera della legge 23 marzo 2016, n. 41 (Introduzione del reato di omicidio stradale e del reato di lesioni personali stradali, nonchè disposizioni di coordinamento al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e al decreto legislativo 28 agosto 2000, n. 274).

Il reato di lesioni personali derivanti da violazione delle norme sulla disciplina della circolazione stradale integrerebbe, poi, una fattispecie criminosa grave e connotata da particolare allarme sociale, «posto che l’evento lesivo risulta essere conseguenza della violazione di una regola cautelare di condotta posta a presidio proprio della sicurezza della circolazione stradale», di talchè la scelta del legislatore delegato di non prevedere la procedibilità  del delitto a querela di parte sarebbe rispettosa dei principi e criteri della delega contenuta nell’art. 1, comma 16, lettera a), della legge n. 103 del 2017.

Non sarebbe, infine, condivisibile il presupposto interpretativo del giudice rimettente, secondo cui lo stato di incapacità  della persona offesa, condizione ostativa alla modifica del regime di procedibilità , dovrebbe necessariamente preesistere alla commissione del reato, e non potrebbe essere a questo conseguente o collegato.

In senso contrario deporrebbe la circostanza che il legislatore delegato abbia scelto di mantenere la procedibilità  d’ufficio per il delitto di abuso di autorità  contro arrestati o detenuti (art. 608 cod. pen.), nel quale la persona offesa versa in condizioni di «minorata autonoma difesa» e, pertanto, come osservato nella Relazione illustrativa al d.lgs. n. 36 del 2018, in «uno stato di incapacità  del tutto equiparabile a quello della infermità , dal momento che ben può inibire le normali reazioni difensive come accade per il soggetto affetto da un qualche stato patologico».

Ancora, come emerge dalla citata Relazione illustrativa, in accoglimento di alcune delle condizioni poste dalle Commissioni giustizia di Camera e Senato, il legislatore delegato non ha previsto la procedibilità  a querela in relazione ai delitti di arresto illegale (art. 606 cod. pen.), di indebita limitazione della libertà  personale (art. 607 cod. pen.), di perquisizione e ispezione personale arbitrarie (art. 609 cod. pen.), per ragioni di coerenza sistematica con la procedibilità  d’ufficio mantenuta per il reato di cui all’articolo 608 cod. pen., trattandosi, in tutti i casi, di ipotesi delittuose commesse in danno di persona affidata alla custodia dell’autore delle condotte abusive e, dunque, in condizione di minorata difesa.

Una lettura sistematica del d.lgs. n. 36 del 2018 smentirebbe, quindi, l’assunto del giudice rimettente, secondo cui l’incapacità  ostativa alla procedibilità  a querela dovrebbe preesistere alla commissione del reato, e confermerebbe la coerenza della scelta del legislatore delegato di non prevedere la procedibilità  d’ufficio in relazione ai delitti di cui all’art. 590-bis, primo comma, cod. pen.

Dovrebbe dunque, in conclusione, escludersi che il legislatore delegato abbia «”tradito” o applicato in minus» i principi della delega di cui all’art. 1, comma 16, lettera a), della legge n. 103 del 2017.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale ordinario di La Spezia, sezione penale, ha sollevato, in riferimento all’art. 76 della Costituzione, questione di legittimità  costituzionale del decreto legislativo 10 aprile 2018, n. 36, recante «Disposizioni di modifica della disciplina del regime di procedibilità  per taluni reati in attuazione della delega di cui all’articolo 1, commi 16, lettere a) e b), e 17, della legge 23 giugno 2017, n. 103», nella parte in cui non prevede la procedibilità  a querela anche per i delitti previsti dall’art. 590-bis, primo comma, del codice penale, in contrasto con quanto stabilito dall’art. 1, comma 16, lettera a), della legge 23 giugno 2017, n. 103 (Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e all’ordinamento penitenziario).

Secondo il rimettente, il legislatore delegato avrebbe errato nel non prevedere, nell’ambito del d.lgs. n 36 del 2018, la punibilità  a querela per il delitto di cui all’art. 590-bis cod. pen., rubricato «Lesioni personali stradali gravi o gravissime», ove non sussistano le circostanze aggravanti di cui ai commi secondo e seguenti.

L’art. 1, comma 16, lettera a), della legge n. 103 del 2017 aveva delegato il Governo a «prevedere la procedibilità  a querela per i reati contro la persona puniti con la sola pena edittale pecuniaria o con la pena edittale detentiva non superiore nel massimo a quattro anni, sola, congiunta o alternativa alla pena pecuniaria, fatta eccezione per il delitto di cui all’art. 610 del codice penale, e per i reati contro il patrimonio previsti dal codice penale, salva in ogni caso la procedibilità  d’ufficio quando ricorra una delle seguenti condizioni: 1) la persona offesa sia incapace per età  o per infermità ; 2) ricorrano circostanze aggravanti ad effetto speciale ovvero le circostanze indicate nell’articolo 339 del codice penale; 3) nei reati contro il patrimonio, il danno arrecato alla persona offesa sia di rilevante gravità ».

L’art. 590-bis, primo comma, cod. pen. configura un reato contro la persona, punito con la reclusione da tre mesi a un anno laddove il colpevole abbia cagionato lesioni gravi alla persona offesa, e con la reclusione da uno a tre anni laddove le abbia cagionato lesioni gravissime. In entrambe le ipotesi, dunque, la pena detentiva massima non supera nel massimo i quattro anni.

Ad avviso del giudice a quo, il Governo avrebbe pertanto dovuto estendere anche alla fattispecie delittuosa in questione la punibilità  a querela, non trovando qui applicazione alcuna delle deroghe previste dalla legge delega al criterio generale basato sulla durata della pena detentiva massima, e in particolare l’eccezione di cui al numero 1) della disposizione poc’anzi citata, relativa alle ipotesi in cui «la persona offesa sia incapace per età  o per infermità ».

A tale omissione dovrebbe porre rimedio questa Corte, attraverso la pronuncia additiva sollecitata nell’ordinanza di rimessione.

2.- L’Avvocatura generale dello Stato ha eccepito l’inammissibilità  della questione all’esame, con la quale il rimettente si dorrebbe di un «eccesso di delega in minus», omettendo così di considerare il margine di discrezionalità  spettante al Governo nell’esercizio della delega medesima.

L’eccezione è, in realtà , relativa a un profilo che attiene al merito della questione, anzichè alla sua ammissibilità .

La questione in questa sede prospettata – peraltro certamente rilevante nel giudizio a quo, in cui si discute della responsabilità  penale di un imputato del delitto di cui all’art. 590-bis, primo comma, cod. pen., nei cui confronti non risulta essere stata presentata querela -, dunque, ammissibile.

3.- Prima di esaminare il merito della questione, giova precisare che il giudice rimettente non lamenta qui un mancato esercizio della delega da parte del legislatore, nè un suo parziale esercizio: ipotesi, queste, che secondo la costante giurisprudenza di questa Corte possono sì determinare una responsabilità  politica del Governo verso il Parlamento, ma non una violazione dell’art. 76 Cost., a meno che il mancato parziale esercizio della delega stessa non comporti uno stravolgimento della legge di delegazione (sentenze n. 304 del 2011, n. 149 del 2005, n. 218 del 1987, n. 8 del 1977 e n. 41 del 1975; ordinanze n. 283 del 2013 e n. 257 del 2005).

Il giudice a quo lamenta, invece, la non corretta osservanza di uno specifico criterio di delega – quello di cui all’art. 1, comma 16, lettera a), della legge n. 103 del 2017 – che il Governo ha deciso di esercitare mediante il d.lgs. n. 36 del 2018, che ha per l’appunto previsto la procedibilità  a querela di una serie di delitti contro la persona e contro il patrimonio previsti dal codice penale e puniti con pena detentiva non superiore a quattro anni. Nell’esercitare tale delega, il Governo avrebbe – nella prospettiva del rimettente – arbitrariamente omesso di prevedere la procedibilità  a querela del delitto di cui all’art. 590-bis, primo comma, cod. pen., anche se tale delitto prevede pene detentive inferiori nel massimo al limite di quattro anni indicato dalla legge delega, e nonostante non ricorra – secondo il giudice a quo – alcuna delle ipotesi eccezionali nelle quali doveva, in base al citato art. 1, comma 16, lettera a), della legge n. 103 del 2017, conservarsi la regola previgente della procedibilità  d’ufficio.

Come è accaduto nella recente sentenza n. 127 del 2017, la Corte è dunque chiamata a valutare se il Governo, nell’esercitare in parte qua la delega conferitagli dal Parlamento, abbia o meno errato nel dare applicazione ai principi e ai criteri direttivi il cui rispetto condiziona, in forza dell’art. 76 Cost., la legittimità  costituzionale del decreto legislativo.

Ove risultasse che il Governo abbia interpretato e applicato in maniera non corretta il criterio di delega in parola, e abbia quindi indebitamente omesso di prevedere la procedibilità  a querela del delitto di cui all’art. 590-bis, primo comma, cod. pen., tale omissione si risolverebbe in una violazione dell’art. 76 Cost.: non diversamente, del resto, da ciù² che accadrebbe ove il Governo avesse previsto la procedibilità  a querela di un’ipotesi delittuosa che, secondo le indicazioni del legislatore delegato, doveva invece restare procedibile d’ufficio.

4.- Ciù² precisato, la questione non è fondata.

4.1.- Occorre subito sottolineare che, a fronte della previsione di pene detentive massime non superiori a quattro anni nelle due ipotesi delittuose contemplate dall’art. 590-bis, primo comma, cod. pen., il solo thema decidendum nella presente controversia è se il Governo fosse autorizzato a non prevedere la procedibilità  a querela di tali fattispecie in ragione dell’operatività  di una delle tre eccezioni, previste dall’art. 1, comma 16, lettera a), della legge n. 103 del 2017, al criterio generale che abbracciava tra l’altro «i reati contro la persona puniti con la sola pena edittale pecuniaria o con la pena edittale detentiva non superiore nel massimo a quattro anni, sola, congiunta o alternativa alla pena pecuniaria», diversi dalla violenza privata.

Posta l’ovvia inapplicabilità , nella specie, dell’eccezione prevista dal numero 3) della disposizione – riferita ai soli reati contro il patrimonio -, e considerata l’altrettanto pacifica inapplicabilità  dell’ulteriore eccezione prevista al numero 2) – riferita all’ipotesi in cui ricorrano circostanze aggravanti a effetto speciale o taluna delle circostanze di cui all’art. 339 cod. pen., stante la riconosciuta natura di fattispecie autonome delle ipotesi previste dall’art. 590-bis, primo comma, cod. pen. (Corte di cassazione, sezione quarta penale, sentenza 11 aprile-6 maggio 2019, n. 18802; sezione terza penale, sentenza 14 febbraio-10 giugno 2019, n. 25538; sezione prima penale, ordinanza 20 dicembre 2018-10 gennaio 2019, n. 1046; sezione quarta penale, sentenza 24 maggio-14 giugno 2018, n. 27425; sezione quarta penale, sentenza 16 maggio-15 settembre 2017, n. 42346; sezione quarta penale, sentenza 1 marzo-14 giugno 2017, n. 29721) -, resta da valutare se la scelta del Governo di non includere le fattispecie delittuose previste dall’art. 590-bis, primo comma, cod. pen. nel novero dei reati procedibili a querela ai sensi del d.lgs. n. 36 del 2018 si giustifichi in relazione all’eccezione prevista dal numero 1), riferita all’ipotesi in cui «la persona offesa sia incapace per età  o per infermità ». Profilo, quest’ultimo, su cui effettivamente si incentrano le opposte argomentazioni dell’ordinanza di rimessione e dell’Avvocatura generale dello Stato.

4.2.- La mancata inclusione tra i delitti procedibili a querela tanto della fattispecie di lesioni personali dolose di cui all’art. 582 cod. pen., nell’ipotesi in cui consegua una malattia di durata superiore a venti giorni, quanto delle fattispecie di lesioni stradali gravi e gravissime di cui all’art. 590-bis, primo comma, cod. pen., è stata giustificata dal Governo, nella Relazione illustrativa al primo schema di decreto legislativo (A.G. 475), «in ragione della considerazione che il legislatore ha giù  equiparato, ai fini della descrizione della fattispecie, la malattia allo stato di incapacità  di attendere alle ordinarie occupazioni, come si ricava agevolmente dalla disposizione in punto di aggravante di cui all’articolo 583, comma 1, n. 1, c.p. Il delitto di lesioni si connota, quindi, per l’evento, che ben può consistere in uno stato di incapacità , e la previsione di delega non qualifica ulteriormente la condizione di incapacità , non specifica se essa debba essere intesa come temporanea o permanente, piena o anche solo parziale, sicchè il legislatore delegato non può che accoglierne la nozione più¹ ampia [&]. Il criterio di delega di cui all’articolo 1, comma 16, lettera a), numero 1), legge n. 103/2017 impone dunque di preservare la procedibilità  d’ufficio quando ricorre la condizione di incapacità  della persona offesa per (età  o per) infermità ».

La Commissione giustizia della Camera dei deputati, nel formulare il 6 dicembre 2017 il proprio parere favorevole con condizioni allo schema di decreto legislativo, ha espresso sul punto il proprio dissenso, richiedendo alla condizione numero 3) che la procedibilità  a querela fosse estesa anche alle fattispecie di cui all’art. 590-bis, primo comma, cod. pen. Secondo la Commissione, infatti, la condizione di incapacità  della vittima, per età  o per infermità , dovrebbe «ritenersi riferibile ai casi in cui le particolari condizioni di vulnerabilità  della vittima, per età  o per infermità , preesistano al comportamento criminoso dell’autore del reato e siano perciù² da questo indipendenti. La maggiore gravità  del fatto, cui si lega la scelta di mantenere ferma la perseguibilità  d’ufficio, sembrerebbe, quindi, essere ancorata alla circostanza che l’agente, per la realizzazione del reato, ha sfruttato una situazione di minorata difesa della vittima, antecedente alla condotta punita, che ha reso più¹ agevole l’esecuzione, piuttosto che ad una situazione di infermità  procurata anche a seguito della condotta criminosa».

Nessun rilievo sul punto specifico è stato invece mosso allo schema dalla Commissione giustizia del Senato della Repubblica.

Lo schema di decreto legislativo (A.G. 475-bis), approvato in secondo esame dal Consiglio dei ministri dell’8 febbraio 2018, non ha ritenuto di accogliere la condizione espressa dalla Commissione giustizia della Camera dei deputati, reiterando gli argomenti giù  illustrati nella Relazione al primo schema e aggiungendo che il delitto in parola, «peraltro giù  oggetto di recente intervento normativo», suscita «particolare allarme sociale», ed è comunque connotato «da una certa gravità  posto che l’evento lesivo risulta essere conseguenza della violazione di una regola cautelare di condotta posta a presidio proprio della sicurezza della circolazione stradale».

Su tale secondo schema di decreto la Commissione giustizia della Camera dei deputati non ha espresso alcun parere, mentre la Commissione giustizia del Senato della Repubblica ha espresso parere non ostativo il 7 marzo 2018.

4.3.- I rilievi della Commissione giustizia della Camera dei deputati, ripresi in senso adesivo da varie voci dottrinali e riproposti dall’ordinanza di rimessione oggi all’esame, fanno leva essenzialmente sull’argomento testuale – di per sì© nient’affatto peregrino – secondo cui l’espressione «sia incapace» alluderebbe a una condizione di incapacità  della persona offesa preesistente alla condotta criminosa, e non giù  a una situazione creata dalla condotta criminosa stessa, come avviene nel caso delle lesioni personali.

A fronte di ciù², va peraltro sottolineato come la formula normativa utilizzata dal legislatore delegante sia in radice ambigua, non risultando chiaro se essa debba essere riferita alla necessaria presenza, nello schema della fattispecie delittuosa, di una persona offesa incapace per età  o per infermità  – come accade, ad esempio, nelle ipotesi di corruzione di minorenne (art. 609-quinquies cod. pen.) o di circonvenzione di incapaci (art. 643 cod. pen.), peraltro punite con pena detentiva massima superiore a quattro anni e quindi giù  a priori non comprese nella delega -, ovvero all’ipotesi in cui, nel singolo caso concreto, la persona offesa attinta dalla condotta criminosa sia incapace, magari proprio per effetto dello stesso evento criminoso.

E’ evidente, peraltro, come la ratio dell’eccezione in parola miri a confermare la regola della procedibilità  d’ufficio per le ipotesi in cui la persona offesa sia una persona vulnerabile a causa della propria incapacità , in modo da assicurare che la tutela dell’ordinamento non venga fatta dipendere dalla sua iniziativa giudiziaria: iniziativa il cui esercizio, eventualmente tramite un rappresentante legale o un curatore speciale – la cui esistenza e la cui nomina non può, peraltro, essere data in questi casi per scontata – potrebbe risultare più¹ difficoltoso di quanto normalmente accada rispetto alla generalità  delle persone offese.

Ciù² posto, era in facoltà  del Governo ritenere che una tale esigenza di tutela rafforzata ricorra anche rispetto al delitto di lesioni stradali gravi o gravissime previsto dall’art. 590-bis, primo comma, cod. pen., che è produttivo di notevoli conseguenze pregiudizievoli per la salute della vittima, le quali a loro volta possono determinare una situazione di incapacità , transitoria o permanente, tale da renderle più¹ difficoltosa una eventuale iniziativa giudiziaria volta a sollecitare la persecuzione penale del responsabile delle lesioni.

D’altra parte, la previsione della procedibilità  a querela delle ipotesi delittuose contemplate dall’art. 590-bis, primo comma, cod. pen., si sarebbe posta in aperta contraddizione con la scelta, compiuta appena due anni prima dal Parlamento con la legge 23 marzo 2016, n. 41 (Introduzione del reato di omicidio stradale e del reato di lesioni personali stradali, nonchè disposizioni di coordinamento al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, e al decreto legislativo 28 agosto 2000, n. 274), di prevedere la procedibilità  d’ufficio di tutte le fattispecie di lesioni stradali di cui all’art. 590-bis cod. pen., in considerazione del particolare allarme sociale determinato dalle condotte che con la nuova incriminazione si intendevano contrastare; mentre, all’evidenza, la scelta del legislatore delegante appariva volta a prevedere la procedibilità  a querela per fatti di modesto contenuto offensivo, come emerge del resto dall’espressa previsione, al numero 3) dell’art. 1, comma 16, lettera a), della legge delega, di un’eccezione alla regola della procedibilità  a querela per i reati contro il patrimonio produttivi di un danno alla persona offesa di rilevante gravità .

In conclusione, questa Corte ritiene che il Governo non abbia travalicato i fisiologici margini di discrezionalità  impliciti in qualsiasi legge delega, nell’adottare una interpretazione non implausibile – e non distonica rispetto alla ratio di tutela sottesa alle indicazioni del legislatore delegante – del criterio dettato dall’art. 1, comma 16, lettera a), numero 1), della legge n. 103 del 2017; e si sia mantenuto così entro il perimetro sancito dal «legittimo esercizio della discrezionalità  spettante al Governo nella fase di attuazione della delega, nel rispetto della ratio di quest’ultima e in coerenza con esigenze sistematiche proprie della materia penale» (sentenza n. 127 del 2017). E tanto più¹ nel caso di specie, al cospetto di una delega “ampia” o “vaga”, che interviene per “blocchi” di materie, riferendosi genericamente a due Titoli del codice penale.

Dal che discende la non fondatezza della questione di legittimità  in questa sede prospettata.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità  costituzionale del decreto legislativo 10 aprile 2018, n. 36, recante «Disposizioni di modifica della disciplina del regime di procedibilità  per taluni reati in attuazione della delega di cui all’articolo 1, commi 16, lettere a) e b), e 17, della legge 23 giugno 2017, n. 103», sollevata, in riferimento all’art. 76 della Costituzione, nella parte in cui non prevede la procedibilità  a querela anche per i delitti previsti dall’art. 590-bis, primo comma, del codice penale, dal Tribunale ordinario di La Spezia, sezione penale, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 25 settembre 2019.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 24/10/2019 n.223 proviene da Giustamm.

Giorgio Lattanzi, Presidente, Silvana Sciarra, Redattore; (Ordinanza della Corte d’Appello di Trieste del 10 maggio 2018, iscritta al n. 151 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima serie speciale, dell’anno 2018).

I principi di preminenza del diritto e la nozione di giusto processo precludono l’ingerenza del potere legislativo nell’amministrazione della giustizia, quando il fine evidente è quello di influenzare la soluzione di una controversia.

1.- Legislazione – Legge ordinaria – retroattività  – ingerenza del potere legislativo sulle controversie giudiziarie in corso – limiti.

2.- Friuli-Venezia Giulia – Stato giuridico e trattamento economico del personale della Regione autonoma – Art. 7, commi 28, 29 e 30, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 33 del 2015 – regolazione di fattispecie pregresse, in contenzioso, con efficacia retroattiva – contrarietà  agli artt. 111 e 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 6 CEDU – sussiste.

 

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 7, commi 28, 29 e 30, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29 dicembre 2015, n. 33 (Legge collegata alla manovra di bilancio 2016-2018), promosso dalla Corte d’appello di Trieste, nel giudizio instaurato da G. B. ed altri contro la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con ordinanza del 10 maggio 2018, iscritta al n. 151 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, prima serie speciale, dell’anno 2018.
Visti gli atti di costituzione di G. B. e altri e della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia;
udito nella udienza pubblica del 22 maggio 2019 il Giudice relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati Alessandro Tudor per G. B. e altri e Carlo Cester per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 10 maggio 2018, iscritta al n. 151 del registro ordinanze 2018, la Corte d’appello di Trieste ha sollevato, in riferimento a molteplici parametri, questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 7, commi 28, 29 e 30, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29 dicembre 2015, n. 33 (Legge collegata alla manovra di bilancio 2016-2018), dichiaratamente volti a offrire l’interpretazione autentica degli artt. 142 e 143 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 31 agosto 1981, n. 53 (Stato giuridico e trattamento economico del personale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia).
Le disposizioni censurate impedirebbero di valutare, ai fini della liquidazione dell’indennità  di buonuscita, il servizio «prestato con rapporto a tempo determinato di diritto privato».
1.1.- Il rimettente espone di dovere decidere sull’appello proposto da alcuni dirigenti dell’amministrazione regionale contro la sentenza di primo grado, che ha respinto la domanda di liquidazione di una indennità  di buonuscita commisurata anche al servizio prestato con contratto a tempo determinato di diritto privato e alla retribuzione da ultimo percepita in forza di tale contratto.
In punto di rilevanza, la Corte d’appello di Trieste argomenta che le disposizioni censurate, applicabili anche ai «pregressi rapporti di lavoro» alla luce della finalità  interpretativa che dichiarano di perseguire, precludono l’accoglimento delle domande proposte.
1.2.- La Corte rimettente denuncia, in primo luogo, la violazione dell’art. 3, primo e secondo comma, della Costituzione. Il divieto di computare, nell’indennità  di buonuscita, il servizio dirigenziale prestato con rapporto di lavoro a tempo determinato di diritto privato determinerebbe una «possibile irragionevole diversità  di trattamento di un periodo, fra l’altro pregresso da anni, di lavoro del tutto uguale», prestato dapprima in forza di un «lavoro in ruolo» e poi per effetto di un incarico dirigenziale di diritto privato.
Sarebbe violato anche l’art. 35, primo comma, Cost., che tutela il lavoro in tutte le sue forme e applicazioni. I dirigenti, che pure rientrano tra i lavoratori subordinati (art. 2095 del codice civile) e hanno sempre svolto la medesima attività , sarebbero pregiudicati per il solo fatto di averla svolta, a decorrere dal novembre 2002, per effetto di un incarico a tempo determinato, nei termini disciplinati dall’art. 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
La Corte rimettente assume che le disposizioni censurate siano inoltre lesive dell’art. 36, primo comma, Cost., che «tutela ed afferma il diritto del lavoratore ad una retribuzione proporzionata a qualità  e quantità  del lavoro». Nel caso di specie, «il T.F.R. o T.F.S. degli attori», che pure rappresenta «un accantonamento retributivo a favore dei prestatori», sarebbe «decurtato in ragione di un qualche nuovo e non ben delineato motivo».
Il giudice a quo ravvisa anche un contrasto con l’art. 38, secondo e quarto comma, Cost. La tutela previdenziale e assistenziale per la vecchiaia, un tempo garantita da soggetti pubblici come l’Istituto nazionale assistenza dipendenti enti locali (INADEL) e l’Istituto nazionale di previdenza e assistenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica (INPDAP) e ancora oggi caratterizzata da «metodo di contribuzione e funzione» tipici della «previdenza pubblica», non potrebbe essere compromessa per il solo fatto del «passaggio delle competenze ad altro soggetto».
Le disposizioni censurate si porrebbero in conflitto anche con l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.
La normativa di interpretazione autentica sarebbe intervenuta «a lite in parte giù  radicata da tempo» su disposizioni «emanate da anni ed anni», in assenza di incertezze interpretative e in difformità  rispetto alle previsioni della legge statale (art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001) e regionale (art. 12 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 17 febbraio 2004, n. 4, recante «Riforma dell’ordinamento della dirigenza e della struttura operativa della Regione Friuli Venezia Giulia. Modifiche alla legge regionale 1° marzo 1988, n. 7 e alla legge regionale 27 marzo 1996, n. 18. Norme concernenti le gestioni liquidatorie degli enti del Servizio sanitario regionale e il commissario straordinario dell’ERSa»), che impongono di valutare ai fini del trattamento di quiescenza e di previdenza e dell’anzianità  di servizio anche il servizio prestato dai dirigenti per effetto del contratto di diritto privato.
Le disposizioni in esame non sarebbero giustificate da motivi imperativi di interesse generale, visto lo «scarso peso economico» del contenzioso che si prefiggono di influenzare e visto «il numero spicciolo degli interessati». Risulterebbero pertanto violati il principio di «preminenza del diritto» e il «diritto ad un processo equo», tutelati dall’art. 6 CEDU, e i principi enunciati dall’art. 111, primo e secondo comma, Cost.
L’art. 117 Cost. sarebbe violato anche per un’ulteriore ragione. Le disposizioni in esame contrasterebbero con gli artt. 1, comma 3, e 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, che «integrano il contenuto» del parametro costituzionale «e affermano il canone dell’ultimo stipendio del periodo di incarico dirigenziale utile come parametro ai fini del conteggio del trattamento di fine servizio», e con l’art. 26, comma 19, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo), che «con il suo canone di invarianza affermato in tema di retribuzione evidentemente anche differita rafforza ed integra la tutela concessa dall’art. 117 della Costituzione in tali casi».
2.- Con atto depositato il 15 novembre 2018, si sono costituiti in giudizio G. B. e altri e hanno chiesto di accogliere le questioni di legittimità  costituzionale sollevate dalla Corte d’appello di Trieste.
Le parti hanno dedotto di avere svolto le funzioni di direttore apicale nell’amministrazione della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, di essere stati collocati in quiescenza tra il 2005 e il 2010 e di avere ricevuto un’indennità  di buonuscita commisurata al servizio prestato fino al 15 novembre 2002 e alla retribuzione spettante alla medesima data, che rappresenta il momento della stipulazione dei contratti individuali di conferimento o di conferma dell’incarico dirigenziale.
Le parti assumono che le disposizioni censurate, pur qualificandosi come interpretative, siano innovative, con portata retroattiva.
L’art. 7, comma 28, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 33 del 2015, nel negare, ai fini della liquidazione dell’indennità  di buonuscita, la valutazione del servizio prestato con rapporto di lavoro a tempo determinato di diritto privato, si discosterebbe dall’art. 142, primo comma, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 153 del 1981, che pure si ripromette di interpretare, e dall’art. 12 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 4 del 2004, che considera il servizio prestato con contratto di lavoro a tempo determinato utile ai fini del trattamento di quiescenza e di previdenza, oltre che dell’anzianità  di servizio.
Quanto all’art. 7, comma 29, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 33 del 2015, che annovera tra gli assegni fissi pensionabili solo quelli riconosciuti «ai sensi della legislazione dell’ex INADEL», non si porrebbe in contraddizione con le previsioni delle quali intende offrire l’interpretazione autentica. Invero, l’art. 143, primo comma, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981 stabilisce pur sempre la misura dell’indennità  per ogni anno di servizio utile in un dodicesimo degli assegni fissi pensionabili goduti all’atto della cessazione dal servizio. Non si potrebbe, pertanto, non tenere conto della retribuzione percepita in tale momento, in armonia con quanto dispone anche l’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001.
L’art. 7, comma 30, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 33 del 2015, nell’escludere la valutazione, ai fini dell’indennità  di buonuscita, dei periodi di servizio prestato con contratto di lavoro a tempo determinato di diritto privato, presenterebbe un contenuto precettivo antitetico rispetto alla disposizione dell’art. 143, secondo comma, della legge reg. Friuli-Venezia n. 53 del 1981, che impone alla Regione di assicurare l’indennità  di buonuscita anche quando non spetterebbe secondo la legislazione dell’INADEL.
Le disposizioni della legge regionale impugnata, senza alcuna ragione giustificatrice, introdurrebbero un trattamento deteriore per i soli dirigenti regionali, in deroga alla disciplina dell’indennità  di buonuscita applicabile a tutto il personale regionale di ruolo e non di ruolo. In contrasto con «i principi del legittimo affidamento e della certezza del diritto in relazione alla stabilità  del trattamento previdenziale» e in vista di un modesto contenimento della spesa, esse interverrebbero, «a distanza di oltre trentacinque anni», a interpretare una normativa dal significato inequivocabile.
Per il solo fatto di avere prestato la loro opera in forza di un contratto di diritto privato, le parti sostengono di essere discriminate rispetto ai «colleghi dirigenti senza incarico apicale» che hanno beneficiato di una indennità  di buonuscita calcolata sull’ultima retribuzione. Sarebbe pertanto violato l’art. 35 Cost., che tutela il lavoro prestato dai dipendenti di ruolo e non di ruolo.
L’interpretazione avallata dal legislatore regionale disconoscerebbe ogni rilievo all’anzianità  di servizio maturata dai dirigenti dopo il 15 novembre 2002 e così ridurrebbe l’importo dell’indennità  di buonuscita, in contrasto con l’art. 36 Cost., che prescrive, anche per la retribuzione differita, la proporzionalità  alla quantità  e alla qualità  del lavoro svolto, e con l’art. 38 Cost., che vieta «un intervento che incida in misura notevole e in maniera definitiva sulla garanzia di adeguatezza della prestazione senza essere sorretto da una imperativa motivazione di interesse generale».
Le disposizioni in esame, contenute negli emendamenti presentati dalla Giunta regionale, mirerebbero a determinare gli esiti di uno specifico contenzioso in corso, che coinvolge «non più¹ di una decina di persone», e non rispetterebbero le funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario. La legge regionale censurata, pertanto, non solo non accrediterebbe una delle possibili letture delle disposizioni originarie, ma non sarebbe neppure sorretta da motivi imperativi di interesse generale.
La transizione dal regime del trattamento di fine servizio (TFS) a quello del trattamento di fine rapporto (TFR) sarebbe ispirata al criterio direttivo della invarianza della retribuzione complessiva netta e di quella utile ai fini previdenziali (art. 26, comma 19, della legge n. 448 del 1998), che costituisce principio fondamentale atto a vincolare anche la legislazione regionale e non potrebbe comunque giustificare le scelte sfavorevoli adottate dalla Regione autonoma.
3.- Con atto depositato il 16 novembre 2018, si è costituita in giudizio la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e ha chiesto di dichiarare non fondate le questioni di legittimità  costituzionale sollevate dalla Corte d’appello di Trieste.
Sarebbe ragionevole l’autonoma disciplina riservata all’integrazione dell’indennità  di buonuscita per i periodi di servizio di ruolo presso la Regione. Per i periodi di servizio prestato con «contratto a tempo determinato di diritto privato», si applicherebbe la diversa disciplina del trattamento di fine rapporto. Non sarebbero violati i molteplici parametri costituzionali evocati dalla Corte rimettente.
4.- In vista dell’udienza, hanno depositato memorie illustrative sia gli appellanti nel giudizio principale sia la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
4.1.- Gli appellanti nel giudizio principale hanno ribadito le conclusioni giù  formulate e hanno posto in risalto l’irragionevolezza delle disposizioni censurate, che, in mancanza di inderogabili esigenze o di «un particolare interesse pubblico sopravvenuto», sarebbero intervenute su una specifica controversia pendente per escludere dal godimento dell’indennità  regionale i soli direttori apicali, «unici dirigenti con contratto a tempo determinato».
4.2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha eccepito, in linea preliminare, l’inammissibilità  delle questioni proposte.
L’esposizione dei profili di contrasto con i parametri costituzionali evocati sarebbe «alquanto sommaria e priva di adeguata motivazione con riguardo alla questione concreta».
Il rimettente avrebbe trascurato di interpretare le disposizioni censurate in armonia «con gli indicati principi costituzionali» e, nel prospettare il contrasto con la Costituzione e finanche con disposizioni di legge regionale, avrebbe «drasticamente» disconosciuto la qualificazione interpretativa della disciplina in esame.
Quand’anche le questioni di legittimità  costituzionale fossero accolte, la soluzione del problema interpretativo non muterebbe. Anche da questo punto di vista si coglierebbe l’inammissibilità  delle questioni proposte.
Nel merito, la Regione ha replicato che i dirigenti, per il periodo di servizio prestato con contratto di diritto privato a tempo determinato, hanno percepito il trattamento di fine rapporto, in base alle previsioni dell’art. 2120 cod. civ. Per il periodo di servizio di ruolo, i dirigenti avrebbero conseguito un trattamento più¹ favorevole rispetto a quello previsto dalle «regole generali INADEL», in quanto, per ogni anno di servizio, si computerebbe un dodicesimo dell’ultima retribuzione e non giù  un quindicesimo dell’80 per cento della retribuzione degli ultimi dodici mesi.
Un trattamento di favore, istituito nell’àmbito della previdenza pubblica, non potrebbe essere esteso, senza un’espressa previsione normativa, al diverso àmbito della previdenza privata.
La disciplina censurata si limiterebbe a confermare quanto giù  si potrebbe desumere dalle previsioni originarie. Solo in tempi più¹ recenti, si sarebbe «manifestata l’esigenza, o anche solo l’opportunità , di chiarire che l’integrazione regionale, concepita per il trattamento concernente il lavoro pubblico e nel suo ambito giustificata, non poteva essere estesa oltre quei confini». Non si potrebbe dunque censurare un «uso distorto del potere normativo», in violazione dell’art. 111 Cost. e dell’art. 6 CEDU.
Non rappresenterebbe un idoneo termine di raffronto la fattispecie del conferimento di incarichi dirigenziali disciplinata dall’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, che «opera nell’ambito del rapporto dirigenziale di lavoro pubblico a tempo indeterminato» e non contempla alcuna «soluzione di continuità  fra il rapporto fondamentale a tempo indeterminato e un incarico che espressamente è qualificato di diritto privato – assai presumibilmente di lavoro autonomo». Non sarebbe violato, pertanto, il principio di eguaglianza.
Non si potrebbero invocare gli artt. 35, 36 e 38 Cost. allo scopo di ritenere costituzionalmente doverosa «una tutela di grado particolarmente elevato, quale quella che i dirigenti della regione friulana richiedono». Ai dirigenti sarebbe riconosciuta una tutela adeguata, alla stregua delle «regole applicabili a tutti i rapporti di lavoro».
Il giudice a quo, nell’auspicare l’estensione automatica anche al regime del TFR di un trattamento correlato al regime del TFS, si prefiggerebbe di sovrapporre e di assimilare due istituti che ancora presentano significative diversità  di disciplina, confermate anche di recente da questa Corte (si richiama la sentenza n. 213 del 2018).
5.- All’udienza pubblica del 22 maggio 2019, le parti hanno ribadito le conclusioni rassegnate negli scritti difensivi.

Considerato in diritto
1.- La Corte d’appello di Trieste dubita, sotto molteplici profili, della legittimità  costituzionale dell’art. 7, commi 28, 29 e 30, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29 dicembre 2015, n. 33 (Legge collegata alla manovra di bilancio 2016-2018). La legge regionale censurata, nell’offrire l’interpretazione autentica degli artt. 142 e 143 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 31 agosto 1981, n. 53 (Stato giuridico e trattamento economico del personale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia), nega rilievo, ai fini della liquidazione dell’indennità  di buonuscita, al servizio prestato con rapporto a tempo determinato di diritto privato.
La Corte rimettente assume che le disposizioni censurate siano lesive dell’art. 3, primo e secondo comma, della Costituzione, in quanto, in contrasto con il principio di parità  di trattamento, che costituisce principio fondamentale «in materia di impiego pubblico privatizzato», e con «il canone di ragionevolezza», esse determinerebbero una «possibile irragionevole diversità  di trattamento di un periodo, fra l’altro pregresso da anni, di lavoro del tutto uguale», prestato dapprima in virt๠di un rapporto di ruolo e poi, dal novembre 2002, in forza di un contratto a tempo determinato di diritto privato.
In violazione dell’art. 35, primo comma, Cost., che tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni, sarebbero discriminati i dirigenti che prestano, in base a un incarico privatistico, lo stesso servizio dapprima legato a un «lavoro in ruolo».
Il giudice a quo prospetta, inoltre, la lesione del diritto del lavoratore di percepire una retribuzione, anche differita, proporzionata alla quantità  e alla qualità  del lavoro svolto (art. 36 Cost.). L’indennità  di buonuscita dei dirigenti regionali, che rappresenta «un accantonamento retributivo», sarebbe decurtata «in ragione di un qualche nuovo e non ben delineato motivo».
La legge regionale friulana è censurata anche in riferimento all’art. 38, secondo e quarto comma, Cost., per il pregiudizio che «il passaggio delle competenze ad altro soggetto» arrecherebbe alla tutela previdenziale e assistenziale per la vecchiaia, in passato garantita da istituti pubblici come l’INADEL e l’INPDAP e pur sempre contraddistinta da «metodo di contribuzione e funzione» tipici «della previdenza pubblica».
La Corte rimettente denuncia la violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848. Il legislatore friulano sarebbe intervenuto «su norme emanate da anni ed anni», caratterizzate da un significato inequivocabile, allo scopo di influenzare un contenzioso giù  instaurato e di conseguire un risparmio «di scarso peso economico», alla luce del «numero spicciolo degli interessati».
Non si potrebbero individuare, pertanto, motivi imperativi di interesse generale e sarebbero così violati sia la preminenza del diritto e il diritto a un processo equo, sanciti dall’art. 6 CEDU, sia i principi tutelati dall’art. 111, primo e secondo comma, Cost.
Ad avviso del giudice a quo, l’art. 117 Cost. sarebbe violato per un’ulteriore ragione. Le disposizioni censurate si porrebbero in contrasto con l’art. 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), che indica nell’ultimo stipendio il parametro utile per la determinazione del trattamento di fine servizio dei dirigenti e integra il contenuto del parametro costituzionale, e con l’art. 26, comma 19, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo), che, «con il suo canone di invarianza affermato in tema di retribuzione evidentemente anche differita rafforza ed integra la tutela concessa dall’art. 117 della Costituzione in tali casi».
2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha eccepito, per molteplici ragioni, l’inammissibilità  delle questioni di legittimità  costituzionale.
2.1.- La Regione, in linea preliminare, ha prospettato l’irrilevanza delle questioni sollevate, sul presupposto che l’accoglimento delle censure non muti la soluzione del problema interpretativo dibattuto nel giudizio principale. Anche senza l’intervento della disciplina interpretativa, per il periodo assoggettato alla disciplina del trattamento di fine rapporto dovrebbe essere comunque negata la prestazione supplementare, riconosciuta soltanto per l’indennità  di buonuscita.
L’eccezione non è fondata.
La Corte rimettente, per decidere la causa, dovrà  applicare le disposizioni censurate e l’applicabilità  della disposizione è sufficiente a radicare la rilevanza delle questioni proposte (sentenza n. 174 del 2016, punto 2.1. del Considerato in diritto). Anche nella prospettiva di un più¹ diffuso accesso al sindacato di costituzionalità  (sentenza n. 77 del 2018, punto 8. del Considerato in diritto) e di una più¹ efficace garanzia della conformità  della legislazione alla Carta fondamentale, il presupposto della rilevanza non si identifica nell’utilità  concreta di cui le parti in causa potrebbero beneficiare (sentenza n. 20 del 2018, punto 2. del Considerato in diritto).
Nell’ipotesi di accoglimento delle questioni, inoltre, il giudice a quo, dapprima chiamato a fare applicazione di una normativa che predetermina l’esito della lite, dovrà  decidere secondo una diversa regola di giudizio, che attingerà  da una ricostruzione sistematica della complessa disciplina di riferimento. La dichiarazione di illegittimità  costituzionale, quand’anche non conduca a conclusioni diverse da quelle recepite dalle disposizioni censurate, influirebbe comunque sul percorso argomentativo che il rimettente dovrà  intraprendere per dirimere la controversia. Anche da questo punto di vista trova dunque conferma la rilevanza del dubbio di costituzionalità  prospettato.
2.2.- La Regione assume che siano lacunosi gli argomenti addotti a sostegno delle censure.
Neppure tale eccezione è fondata.
Come mostra l’ampiezza dei rilievi che la Regione ha svolto con riguardo a ciascuna delle censure, le deduzioni della Corte rimettente consentono di cogliere in maniera adeguata il nucleo delle questioni proposte. A ben considerare, l’eccezione di inammissibilità  rispecchia il dissenso su profili che attengono al merito delle singole questioni.
2.3.- Neppure l’eccezione che fa leva sulla mancata sperimentazione di un’interpretazione adeguatrice, idonea a far luce sul carattere genuinamente interpretativo delle disposizioni censurate, coglie nel segno.
A fronte di una formulazione letterale inequivocabile, l’interpretazione adeguatrice, genericamente accennata dalla Regione, non può che cedere il passo al sindacato di legittimità  costituzionale e alla disamina del merito delle questioni proposte.
3.- Nel merito, le questioni sono fondate, nei termini di sì©guito esposti.
4.- Le disposizioni che il rimettente sospetta di illegittimità  costituzionale sono accomunate dalla finalità  di determinare l’indennità  di buonuscita del personale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, «in via di interpretazione autentica» – secondo quanto si afferma nell’esordio di ciascuna delle previsioni – degli artt. 142 e 143 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981.
In particolare, l’art. 7, comma 28, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 33 del 2015 esclude, nella «determinazione del servizio utile ai fini della liquidazione dell’indennità  di buonuscita, in quanto trattamento di fine servizio», il servizio «prestato con rapporto di lavoro a tempo determinato di diritto privato».
La previsione citata enuncia l’intento di offrire l’interpretazione autentica dell’art. 142, primo comma, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981, che, nella «determinazione del servizio utile ai fini dell’indennità  di buonuscita», considera «valutabile il servizio reso alle dipendenze dell’Amministrazione regionale, degli enti regionali e degli enti interessati da provvedimenti, statali o regionali, di soppressione, scorporo o riforma, il cui personale sia stato assegnato o trasferito alla Regione o agli enti regionali, compreso quello prestato anteriormente all’entrata in vigore della legge 8 marzo 1968, n. 152, nonchè quello riscattato a tali fini».
L’art. 7, comma 29, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 33 del 2015 – in cui si prevede che gli assegni fissi pensionabili sono soltanto «quelli riconosciuti ai sensi della legislazione dell’ex INADEL» – indicato quale norma di interpretazione autentica dell’art. 143, primo comma, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981. Quest’ultima disposizione commisura l’indennità , «per ogni anno di servizio utile», a «1/12 degli assegni fissi pensionabili, ai sensi del terzo comma dell’art. 136 della presente legge goduti all’atto della cessazione dal servizio, nonchè di quelli eventualmente spettanti alla medesima data ai sensi dell’art. 2 della legge 24 maggio 1970, n. 336, o di altre disposizioni di legge, compresa l’indennità  integrativa speciale limitatamente alla misura valutata dall’I.N.A.D.E.L.».
Da ultimo, l’art. 7, comma 30, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 33 del 2015, stabilisce che, nell’indennità  di buonuscita, «non sono valutati i periodi di servizio prestato con contratto di lavoro a tempo determinato di diritto privato». La previsione citata reca l’espressa qualificazione di normativa di interpretazione autentica dell’art. 143, secondo comma, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981, che impone alla Regione di assicurare comunque «al dipendente l’indennità  di buonuscita anche nei casi in cui questa non spetterebbe secondo la legislazione dell’I.N.A.D.E.L.».
5.- La Corte rimettente riferisce che i ricorrenti nel giudizio principale sono dirigenti dell’amministrazione regionale, «cessati dal servizio fra il 2005 ed il 2010 e con diritto all’indennità  terminativa o di buonuscita», e hanno richiesto l’indennità  di buonuscita anche per il periodo di servizio prestato, a decorrere dal novembre 2002, in virt๠di «contratto individuale con incarico dirigenziale».
Nella vicenda oggi sottoposta al vaglio di questa Corte, le previsioni censurate si applicano a fattispecie che si sono perfezionate in data antecedente al 13 gennaio 2016, data di entrata in vigore della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 33 del 2015 (art. 8). Nel giudizio principale viene dunque in rilievo l’incidenza retroattiva che contraddistingue la disciplina in esame e su tale peculiare profilo si incentrano le questioni di legittimità  costituzionale sollevate dal rimettente.
6.- Con riguardo a tale aspetto, si deve ricordare che, per costante giurisprudenza di questa Corte, il divieto di retroattività  della legge si erge a fondamentale valore di civiltà  giuridica, soprattutto nella materia penale (art. 25 Cost). In altri àmbiti dell’ordinamento il legislatore è libero di emanare disposizioni retroattive, anche di interpretazione autentica, ma la retroattività  deve trovare «adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza attraverso un puntuale bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i valori, costituzionalmente tutelati, al contempo potenzialmente lesi dall’efficacia a ritroso della norma adottata» (sentenza n. 73 del 2017, punto 4.3.1. del Considerato in diritto).
I limiti posti alle leggi con efficacia retroattiva si correlano alla salvaguardia dei principi costituzionali dell’eguaglianza e della ragionevolezza, alla tutela del legittimo affidamento, alla coerenza e alla certezza dell’ordinamento giuridico, al rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario (sentenza n. 170 del 2013, punto 4.3. del Considerato in diritto).
La Corte rimettente, in particolare, evoca a più¹ riprese i principi della preminenza del diritto e dell’equo processo, attraverso il richiamo congiunto all’art. 111 Cost. e all’art. 6 CEDU, per il tramite dell’art. 117, primo comma, Cost. Tali profili di censura si rivelano inscindibilmente connessi nel sindacato sulle leggi retroattive, data la «corrispondenza tra principi costituzionali interni in materia di parità  delle parti in giudizio e quelli convenzionali in punto di equo processo» (sentenza n. 191 del 2014, punto 4. del Considerato in diritto; nello stesso senso, sentenza n. 12 del 2018, punto 3.2. del Considerato in diritto).
Nell’interpretare l’art. 6 CEDU, la Corte europea dei diritti dell’uomo (fra le molte, Corte EDU, sentenza 11 dicembre 2012, Anna De Rosa e altri contro Italia, paragrafo 47) afferma che, in linea di principio, non è vietato al legislatore introdurre nella materia civile disposizioni retroattive, che incidano su diritti attribuiti da leggi in vigore. Tuttavia, se non vi sono motivi imperativi di interesse generale, i principi di preminenza del diritto e la nozione di giusto processo precludono l’ingerenza del potere legislativo nell’amministrazione della giustizia, quando il fine evidente è quello di influenzare la soluzione di una controversia.
La “parità  delle armi” impone di assicurare a ogni parte la possibilità  di presentare la propria causa senza trovarsi in una situazione di svantaggio rispetto alla controparte (Corte EDU, sentenza 9 dicembre 1994, Raffineries grecques Stran e Stratis Andreadis contro Grecia, paragrafo 46).
Quanto ai motivi imperativi di interesse generale, che conducono a individuare «un punto di equilibrio nella dialettica tra i valori in gioco» (sentenza n. 127 del 2015, punto 6. del Considerato in diritto), spetta agli Stati contraenti il compito di identificarli (sentenza n. 303 del 2011, punto 4.2. del Considerato in diritto), alla luce di «una valutazione sistematica di profili costituzionali, politici, economici, amministrativi e sociali» (sentenza n. 311 del 2009, punto 9. del Considerato in diritto), rimessa al margine di apprezzamento dei singoli Stati.
I motivi finanziari non bastano da soli a giustificare un intervento legislativo destinato a ripercuotersi sui giudizi in corso (Corte EDU, sentenza 11 aprile 2006, Cabourdin contro Francia, paragrafo 37).
I diritti riconosciuti dalla Costituzione non possono non interagire con quelli previsti dalle fonti sovranazionali e internazionali, in un quadro di reciproca integrazione e quindi di bilanciamento. In tale ampia prospettiva questa Corte elabora «una valutazione sistemica, e non isolata, dei valori coinvolti dalla norma di volta in volta scrutinata» (sentenza n. 264 del 2012, punto 5.4. del Considerato in diritto), in modo da assicurare la «integrazione delle garanzie dell’ordinamento» (sentenza n. 317 del 2009, punto 7. del Considerato in diritto).
7.- Tra gli elementi sintomatici di un uso distorto della funzione legislativa, questa Corte, in armonia con le enunciazioni di principio della Corte EDU, ha conferito rilievo al metodo e alla tempistica dell’intervento legislativo, che vede lo Stato o l’amministrazione pubblica parti di un processo giù  radicato e si colloca a notevole distanza dall’entrata in vigore delle disposizioni oggetto di interpretazione autentica (sentenza n. 12 del 2018, punto 3.2. del Considerato in diritto).
E’ alla luce di tali principi che occorre sindacare la legittimità  costituzionale della legge regionale censurata.
7.1.- In primo luogo, viene in evidenza il lungo tempo che è intercorso tra le norme oggetto di interpretazione, adottate nel 1981 e rimaste inalterate nei loro tratti salienti, e la norma di interpretazione autentica, introdotta soltanto nel 2015.
A segnare la discontinuità  tra le due discipline concorre, oltre al dato temporale, la diversità  del contesto normativo in cui esse si collocano.
A tale riguardo, si deve rilevare che la legge friulana del 1981 non contempla il conferimento di incarichi dirigenziali, secondo le peculiarità  definite soltanto dalla normativa posteriore e, in particolare, dall’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001 e dalla legislazione regionale di riferimento (art. 12 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 17 febbraio 2004, n. 4, recante «Riforma dell’ordinamento della dirigenza e della struttura operativa della Regione Friuli-Venezia Giulia. Modifiche alla legge regionale 1° marzo 1988, n. 7 e alla legge regionale 27 marzo 1996, n. 18. Norme concernenti le gestioni liquidatorie degli enti del Servizio sanitario regionale e il commissario straordinario dell’ERSa»).
La censurata legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 33 del 2015, nell’apprestare un regime restrittivo della determinazione dell’indennità  di buonuscita, mira in realtà  a conferire efficacia retroattiva alle previsioni della disciplina riguardante i trattamenti di fine servizio.
7.2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, parte della controversia instaurata da alcuni dirigenti dell’amministrazione, ha approvato le previsioni censurate in pendenza di giudizio. Solo in concomitanza con l’iniziativa giudiziaria avviata da alcuni dirigenti, la Regione ha presentato gli emendamenti che racchiudono le disposizioni censurate, nel corso della discussione di una legge dal contenuto eterogeneo, collegata alla manovra finanziaria.
Dal dibattito consiliare emerge la consapevolezza del contenzioso pendente, occasione immediata e, al tempo stesso, esclusiva giustificazione dell’intervento retroattivo del legislatore regionale.
Le previsioni sulla determinazione dell’indennità  di buonuscita, presentate come enunciazione di una regola astratta, si rivolgono in realtà  a una platea circoscritta di destinatari e sono inequivocabilmente preordinate a definire l’esito di uno specifico giudizio.
7.3.- L’intento di vincolare la decisione di cause giù  pendenti, che coinvolgono un numero esiguo e agevolmente individuabile di parti, contrasta con la nozione stessa di motivi imperativi di interesse generale, orientati piuttosto a finalità  di ampio respiro (sentenze n. 127 del 2015 e n. 1 del 2011). Quanto alla tutela dell’equilibrio del bilancio della Regione, appaiono del tutto generici i riferimenti dei lavori preparatori ai risparmi di spesa, che il legislatore friulano si ripromette di conseguire con l’introduzione della disciplina sottoposta all’odierno scrutinio.
Neppure si ravvisa l’esigenza, in altre occasioni valorizzata da questa Corte, di porre rimedio alle imperfezioni tecniche del testo normativo originario (sentenza n. 24 del 2018), ai profili di illegittimità  costituzionale insiti nella disciplina anteriore (sentenza n. 149 del 2017) o – in funzione “riparatrice” e nel rispetto del principio di affidamento – alle manifeste sperequazioni determinate da istituti extra ordinem di eccezionale favore (sentenza n. 108 del 2019, punto 8. del Considerato in diritto).
8.- Le considerazioni svolte conducono a ritenere le questioni fondate, in riferimento agli artt. 111 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 CEDU.
Si deve dichiarare, pertanto, l’illegittimità  costituzionale dell’art. 7, commi 28, 29 e 30, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 33 del 2015, in quanto disposizione essenzialmente volta a regolare fattispecie pregresse con efficacia retroattiva.
Restano assorbite le ulteriori censure formulate dal rimettente.
9.- Il giudice a quo dovrà  peraltro valutare attentamente la fondatezza della pretesa di conseguire l’indennità  di buonuscita anche per il periodo di servizio prestato in virt๠di contratti a tempo determinato, alla luce della normativa statale di riferimento (d.P.C.m. 20 dicembre 1999) e dell’evoluzione della disciplina regionale. Ristabilite le regole del giusto processo e della “parità  delle armi”, su tale aspetto controverso può riprendere corpo una dialettica interpretativa che l’intervento del legislatore, parte del giudizio, non deve – soprattutto in pendenza della lite – alterare a proprio vantaggio.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 7, commi 28, 29 e 30, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29 dicembre 2015, n. 33 (Legge collegata alla manovra di bilancio 2016-2018).

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G. De Michele Pres., V. Blanda Est., PARTI: (Società  Italiana Autori ed Editori (S.I.A.E.) rapp. dagli avvocati Stefano Astorri, Maurizio Mandel, Massimo Luciani e Mario Siragusa, c. Autorità  per le Garanzie nelle Comunicazioni rappr. dall’Avvocatura Generale dello Stato nonchè Associazione Lea – Liberi Editori e Autori rapp. dagli avvocati Guido Scorza e Dario Reccia)

Appare rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 19 del decreto legge 16 ottobre 2017, n. 148, convertito con modificazioni in legge 4 dicembre 2017, n. 172 (recante “Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili. Modifica alla disciplina dell’estinzione del reato per condotte riparatorie”) .

1.- Poteri dello Stato – decretazione di urgenza – art. 76 Cost. – portata e limiti.

2.- Diritto d’autore – modifiche al sistema di intermediazione nel settore del diritto di autore – Decreto-legge 148/2017 – necessità  ed urgenza legittimanti il decreto legge- ritenuta carenza – questione di costituzionalità  per contrasto con l’art. 77, comma 2 della Costituzione – rilevanza e non manifesta infondatezza – sussiste.

1.L’art. 77 della Costituzione consente al Governo di emanare atti con forza di legge (senza previa delega del Parlamentare), solo in casi eccezionali, caratterizzati da straordinaria necessità  e urgenza: l’utilizzo dello strumento della decretazione d’urgenza in ipotesi in cui tale presupposto non esista lede il principio di separazione dei poteri dello Stato. Inoltre, corollario di tale assunto è che le norme adottate con il decreto legge debbano essere omogenee, rispondere a finalità  specifiche ed organiche, idonee a fronteggiare ed a rispondere a specifiche situazioni di necessità  e urgenza.

2.Appare rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 19 del decreto legge 16 ottobre 2017, n. 148, convertito con modificazioni in legge 4 dicembre 2017, n. 172 (recante “Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili. Modifica alla disciplina dell’estinzione del reato per condotte riparatorie”) – ovvero direttamente di quest’ultima – per contrasto con l’art. 77, comma 2, Cost., in relazione alla carenza dei presupposti di straordinaria necessità  e urgenza legittimanti il ricorso allo strumento della decretazione d’urgenza (ove non ritenuta sanata dalla legge di conversione).

Pubblicato il 16/04/2019

N. 04930/2019 REG.PROV.COLL.

N. 03784/2018 REG.RIC. Â Â Â Â Â Â Â Â Â 

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 3784 del 2018, proposto da

Società  Italiana Autori ed Editori (S.I.A.E.), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Astorri, Maurizio Mandel, Massimo Luciani e Mario Siragusa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia eletto presso lo studio del primo in Roma, via Alessandro Torlonia, n. 33;

contro

l’Autorità  per le Garanzie nelle Comunicazioni – Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso la medesima domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Associazione Lea – Liberi Editori e Autori, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Guido Scorza e Dario Reccia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo;

Soundreef S.p.A. non costituita in giudizio;

e con l’intervento di

ad adiuvandum: Federazione Autori, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Turco e Maria Grazia Maxia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento in parte qua,

– dell’"Elenco degli organismi di gestione collettiva e delle entità  di gestione indipendenti, redatto ai sensi dell’art. 5, comma 1, dell’Allegato A alla delibera n. 396/17/CONS", pubblicato sul sito istituzionale dell’AGCOM il 24 gennaio 2018, nella parte in cui include LEA Liberi Editori e Autori fra gli organismi di gestione collettiva in possesso dei requisiti previsti dal d.lgs. 15 marzo 2017, n. 35;

– di tutti gli atti presupposti, consequenziali o comunque connessi, ivi compreso il "Regolamento sull’esercizio delle competenze di cui al decreto legislativo marzo 2017, n. 35 in materia di gestione collettiva dei diritti d’autore e dei diritti connessi e sulla concessione di licenze multiterritoriali per i diritti su opere musicali per l’uso online nel mercato interno" (All. A alla Delibera AGCOM n. 396/17/CONS del 19 ottobre 2017);

e per la condanna

al risarcimento del danno cagionato alla ricorrente dall’iscrizione di LEA – Liberi Editori e Autori nel predetto elenco;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Associazione Lea – Liberi Editori e Autori e di Autorita per Le Garanzie Nelle Comunicazioni – Roma;

Visto l’art. 79, co. 1, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 marzo 2019 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per la parte ricorrente gli Avv.ti S. Astorri e M. Mandel, per la Federazione Autori l’Avv. P. Turco, per l’Associazione LEA – Liberi Editori e Autori l’Avv. G. Scorza e per l’AGCOM – Autorità  per le Garanzie nelle Comunicazioni l’Avvocato dello Stato Pietro Garofoli.

La ricorrente premette che Soundreef Ltd. (anche Soundreef) è una società , di diritto inglese, costituita nel Regno Unito nel 2008 e interamente controllata da Soundreef S.p.a., società  di diritto italiano costituita nel 2012 sotto forma di società  responsabilità  limitata e trasformata in società  per azioni con delibera del 20.11.2015 dell’Assemblea straordinaria, che ha istituito la sede legale a Milano.

A decorrere dagli ultimi mesi del 2011 Soundreef avrebbe iniziato esercitare in Italia attività  d’intermediazione, rilasciando licenze per l’utilizzo del suo repertorio prima agli esercizi commerciali per la musica d’ambiente e dal 2014 a locali per lo svolgimento di concerti di musica dal vivo.

La S.I.A.E., quindi, con due segnalazioni ha sollecitato l’intervento dell’Autorità  ai sensi dell’art. 40 del d.lgs. n. 35 del 2017 affinchè, nell’esercizio dei propri poteri di vigilanza e sanzione, accertasse l’illegittimità  dell’attività  svolta da Soundreef, attesa la natura di ente di gestione indipendente (e non di organismo di gestione collettiva) posto che Soundreef: non era detenuta, nè controllata, anche solo indirettamente o in parte, dai titolari dei diritti d’autore rappresentati; era organizzata a scopo di lucro.

In data 14 dicembre 2017, dopo la pubblicazione della legge di conversione del d.l. n. 148 del 2017 (legge n. 172 del 2017, pubbl. in G.U. n. 284 del 5 dicembre 2017), è stata costituita l’Associazione denominata Liberi Editori Autori – LEA (anche solo LEA).

In data 24 gennaio 2018 l’Autorità  ha pubblicato sul proprio sito istituzionale internet l'”Elenco degli organismi di gestione collettiva (OGC) e delle entità  di gestione indipendenti (EGI) redatto ai sensi dell’art. 5, comma 1, dell’Allegato A alla delibera n. 396/17/CONS”, tra cui figura anche la LEA, quale O.G.C.-.

Con segnalazione trasmessa il 25 gennaio 2018 la ricorrente ha chiesto nuovamente all’Autorità  di accertare che la LEA fosse in possesso dei requisiti previsti per gli O.G.C. autorizzati a operare in Italia.

L’istante ha inviato all’AGCom un ulteriore sollecito in data 2 marzo 2018.

Ciù² premesso SIAE ha impugnato l’elenco dell’Autorità  per le Garanzie nelle Comunicazioni deducendo i seguenti motivi:

1) In via preliminare, sulla natura giuridica di LEA e sui rapporti con Soundreef.

Tra LEA e Soundreef vi sarebbe piena continuità : LEA è stata costituita il 14 dicembre 2017, dopo la pubblicazione in G.U. della legge di conversione, con modificazioni, del d.l. n. 148 del 2017.

Come segnalato all’Autorità , il catalogo musicale presenti sul sito della LEA sarebbe identico a quello di Soundreef.

In particolare tre persone giuridiche e sei delle nove persone fisiche fondatrici di LEA sarebbero giù  rappresentate da Soundreef (Adriano Bono, Davide Combusti (in arte The Niro), Francesco Carlo (in arte Kento), Federico Camici (in arte Jolkipalki), Lucian Beierling (che svolge altresì le funzioni di coordinatore marketing e comunicazione di Soundreef S.p.A. e ne detiene una piccola quota di capitale sociale), Paolo Cassiano (in arte Paul2Go), Wild Cosmo S.r.l., Prismo Paco Records S.r.l., Soundreef Publishing S.r.l. (casa editrice controllata al 100% da Soundreef S.p.A.).

I restanti fondatori di LEA, Francesco Fraioli, Alessandro Manuali e Lorenzo Valli svolgerebbero attività  di autore o editore, mentre il sig. Valli sarebbe figlio di Gabriele Valli, membro del Consiglio di Amministrazione di Soundreef S.p.A. dal 20/11/2015.

Sussisterebbero inoltre una contiguità  tra gli organi di amministrazione delle due società , in quanto ad alcuni membri degli organi statutari di LEA (o a loro congiunti) sarebbero state attribuite cariche apicali negli organi statutari di Soundreef o incarichi di consulenza e di rappresentanza e difesa in giudizio, e viceversa.

Nella Segnalazione del 2 marzo 2018 SIAE ha indicato che il repertorio di Soundreef sarebbe identico al repertorio rappresentato da LEA, per quel che concerne i sei autori e i tre editori fondatori di LEA.

LEA non disporrebbe di alcun repertorio amministrato in via diretta.

La sede legale e gli uffici amministrativi di LEA sono situati a Roma, in via dei Cerchi, n. 75, al medesimo indirizzo in cui sarebbe stata ubicata la sede di Soundreef Italia S.r.l. (poi trasformata in Soundreef S.p.a.), sino alla fine del 2015.

L’Amministratore delegato di Soundreef avrebbe ammesso che “Lea acquisterà  parte delle tecnologie usate per il monitoraggio e la rendicontazione dei brani da Soundreef Spa, la controllante italiana di Soundreef Ltd” (v. articolo sul sito di Repubblica, dal titolo Soundreef scardina il monopolio Siae, la non profit Lea raccoglierà  i diritti in Italia, pubblicato il 16 gennaio 2018).

Tali elementi evidenzierebbero gli stretti legami tra LEA e Soundreef;

2) Ancora in via preliminare. Sulla natura provvedimentale dell’Elenco degli organismi di gestione collettiva e delle entità  di gestione indipendenti, redatto ai sensi dell’art. 5, comma 1, dell’Allegato A alla delibera n. 396/17/CONS.

L’inclusione nell’elenco dell’AGCom ai sensi dell’art. 40, comma 3, del d.lgs. n. 35 del 2017 può avvenire solo all’esito positivo di una verifica sul possesso dei requisiti previsti dall’art. 8 per cui esso costituirebbe esercizio di una potestà  amministrativa discrezionale di tipo provvedimentale;

3) Violazione degli artt. 8 e 40, comma 3, del d.lgs. n. 35 del 2017 e 19, comma 2, del d.l. n. 148 del 2017. Violazione dell’art. 5, comma 1, dell’Allegato A alla Delibera n. 396/17/CONS (recante “Regolamento sull’esercizio delle competenze di cui al decreto legislativo 15 marzo 2017, n. 35 in materia di gestione collettiva dei diritti d’autore e dei diritti connessi e sulla concessione di licenze multiterritoriali per i diritti su opere musicali per l’uso online nel mercato interno”). Eccesso di potere per difetto d’istruttoria. Travisamento dei fatti.

L’art. 180, comma 1, della legge 22 aprile 1941, n. 633 (anche LDA) consente di svolgere l’attività  d’intermediazione dei diritti d’autore alla SIAE e “agli altri organismi di gestione collettiva di cui al decreto legislativo 15 marzo 2017, n. 35”.

In base all’art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 35 del 2017, per organismo di gestione collettiva si intende un soggetto che “come finalità  unica o principale gestisce diritti d’autore o diritti connessi ai diritti d’autore per conto di più¹ di un titolare di tali diritti, a vantaggio collettivo di questi” e che “soddisfi uno o entrambi i seguenti requisiti: a) è detenuto o controllato dai propri membri; b) non persegue fini di lucro”.

LEA non possiederebbe alcuna di tali caratteristiche:

A) non perseguirebbe la finalità , nè unica e nè principale, di gestire diritti d’autore o diritti connessi ai diritti d’autore per conto di più¹ di un titolare di tali diritti, a vantaggio collettivo di questi poichè costituirebbe solo un tramite perchè Soundreef possa intermediare diritti d’autore in Italia;

B) perseguirebbe fini di lucro, in quanto agirebbe per conto della Soundreef, consentendo a questa di svolgere la propria attività  d’intermediazione del diritto d’autore nel mercato italiano eludendo l’art. 180, comma 1, della legge n. 633 del 1941, per come modificato dal d.l. n. 148 del 2017.

Al di là  delle formali enunciazioni dello statuto, le finalità  perseguite, l’attività  svolta e il possesso dei requisiti richiesti andrebbero accertati – LEA sarebbe una mera proiezione di Soundreef ovvero lo strumento che consentirebbe a quest’ultima di continuare a svolgere la propria attività  d’intermediazione del diritto d’autore nel mercato italiano in elusione dell’art. 180, comma 1, della legge n. 633 del 1941, come modificato dal d.l. n. 148 del 2017.

Ai sensi dell’art. 40, comma 3, del d.lgs. n. 35 del 2017 e dell’art. 5, comma 1, dell’allegato A alla Delibera n. 396/17/CONS, adottata dall’AGCom il 19 ottobre 2017, un’impresa può essere inserita nell’elenco gestito dall’Autorità  a condizione che:

i) abbia comunicato l’inizio delle attività ;

ii) sia in possesso di tutti i requisiti indicati all’art. 8 sub lett. a), b) e c) del d.lgs. n. 35 del 2017.

LEA non sarebbe in possesso dei requisiti imposti dall’art. 8, nè l’Autorità  avrebbe svolto una adeguata istruttoria in tal senso.

Quanto alla lett. a) – costituzione in una forma giuridica prevista dall’ordinamento italiano o di altro Stato membro dell’Unione europea che consenta, con riferimento agli organismi di gestione collettiva, l’effettiva partecipazione e controllo da parte dei titolari dei diritti: la “forma giuridica” non sarebbe idonea a consentire “l’effettiva partecipazione e controllo da parte dei titolari dei diritti”; l’art. 9.2 dello statuto di LEA prevederebbe che “trascorsi 18 mesi dalla costituzione dell’Associazione, l’esercizio del diritto di voto in Assemblea sarà  subordinato, oltre al regolare pagamento dei contributi, anche a una durata del rapporto associativo pari o superiore a 18 mesi”. Pertanto alle elezioni per la nomina dei nuovi organi associativi previste nel giugno 2019, potranno partecipare soltanto i 12 fondatori di LEA. In questo modo (alla luce del rapporto di identificazione/strumentalità  tra LEA e Soundreef) la “partecipazione” e il “controllo” che l’art. 8 del d.lgs. n. 35 del 2017 vorrebbe in capo ai titolari dei diritti, resterebbero in mano ai fondatori di LEA, garantendo la continuità  in relazione alla forma giuridica prescelta.

In relazione alla lett. b) – rispetto della normativa vigente in relazione alla forma giuridica prescelta, e alla lett. c) – principi organizzativi previsti nella Sezione II del d.lgs. n. 35 del 2017 per gli O.G.C.: LEA non rispetterebbe l’art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 35 del 2017, il quale stabilisce che “Gli organismi di gestione collettiva agiscono nell’interesse dei titolari dei diritti da essi rappresentati”.

L’attività  di LEA, priva di un repertorio amministrato in via diretta, sarebbe svolta nell’esclusivo interesse di Soundreef;

4) Violazione degli artt. 8 e 40, comma 3, del d.lgs. n. 35 del 2017 e 19, comma 2, del d.l. n. 148 del 2017, per ulteriori profili. Violazione dell’art. 180 della legge 22 aprile 1941, n. 633. Violazione dell’art. 5, comma 1, dell’Allegato A alla Delibera n. 396/17/CONS (recante “Regolamento sull’esercizio delle competenze di cui al decreto legislativo 15 marzo 2017, n. 35 in materia di gestione collettiva dei diritti d’autore e dei diritti connessi e sulla concessione di licenze multiterritoriali per i diritti su opere musicali per l’uso online nel mercato interno”). Eccesso di potere per difetto d’istruttoria. Travisamento dei fatti.

La distinzione tra O.G.C. ed E.G.I. fissata in dall’art. 2 del d.lgs. n. 35 del 2017 (presenza/assenza di fine di lucro e presenza/assenza di controllo o detenzione da parte dei membri) dalla quale dipende il diverso perimetro delle attività  esercitabili dagli enti in discorso nel mercato dei diritti d’autore, ha riconosciuto uno status agli O.G.C.-.

L’art. 180, comma 1, LDA, come modificato dall’art. 19 del d.l. n. 148 del 2017, ha riservato in via esclusiva alla SIAE e agli altri O.G.C. (non alle E.G.I.) l’esercizio dell’attività  di intermediario.

L’art. 19, comma 2, del d.l. n. 148 del 2017 dispone che “Per gli organismi di gestione collettiva di cui all’articolo 180, comma 1, della legge 22 aprile 1941, n. 633, stabiliti in Italia, l’esercizio dell’attività  di intermediazione è in ogni caso subordinata alla verifica del rispetto dei requisiti da parte dell’Autorità  per le garanzie nelle comunicazioni, ai sensi del decreto legislativo 15 marzo 2017, n. 35”.

Nel caso di specie l’Autorità  non avrebbe effettuato alcuna istruttoria volta ad accertare che LEA fosse in possesso dei requisiti per poter essere inserita nell’elenco impugnato con la qualificazione di O.G.C., nonostante le molteplici segnalazioni di SIAE, in violazione dell’art. 40 del d.lgs. n. 35 del 2017 e dell’art. 19, comma 2, del d.l. n. 148 del 2017 e dell’art. 5, comma 1, dell’Allegato A alla Delibera n. 396/17/CONS.;

5) Violazione degli artt. 8 e 40, comma 3, del d.lgs. n. 35 del 2017 e 19, comma 2, del d.l. n. 148 del 2017. Violazione dell’art. 5, comma 1, dell’Allegato A alla Delibera n. 396/17/CONS (recante “Regolamento sull’esercizio delle competenze di cui al decreto legislativo 15 marzo 2017, n. 35 in materia di gestione collettiva dei diritti d’autore e dei diritti connessi e sulla concessione di licenze multiterritoriali per i diritti su opere musicali per l’uso online nel mercato interno”), per altro profilo. Eccesso di potere per difetto d’istruttoria. Travisamento dei fatti.

L’iscrizione di LEA nell’elenco impugnato sarebbe comunque illegittima, in quanto Soundreef e LEA avrebbero abusato dei diritti conferiti dall’ordinamento UE alla generalità  dei titolari di diritti d’autore e degli O.G.C., esercitandoli in modo da ottenere vantaggi illeciti ed estranei all’obiettivo (realizzazione delle libertà  fondamentali di stabilimento e di prestazione dei servizi) perseguito dal legislatore UE.

Gli elementi descritti in precedenza dimostrerebbero che la costituzione di LEA avrebbe carattere artificioso, avendo lo scopo di consentire a Soundreef di conseguire un vantaggio indebito dalla trasposizione nell’ordinamento italiano della direttiva 2014/26/UE “sulla gestione collettiva dei diritti d’autore e dei diritti connessi e sulla concessione di licenze multiterritoriali per i diritti su opere musicali per l’uso online nel mercato interno” cd. Barnier.

La creazione di LEA costituirebbe un abuso dei diritti conferiti dalla Direttiva Barnier ai titolari di diritti d’autore e agli O.G.C., al fine di ottenere un vantaggio illecito con pregiudizio della SIAE;

6) In subordine. Illegittimità  derivata per illegittimità  del Regolamento. Violazione e falsa applicazione dell’art. 19 della l. n. 241 del 1990. Violazione e falsa applicazione degli artt. 8 e 40 del d.lgs. n. 35 del 2017. Violazione e falsa applicazione dell’art. 19 del d.l. n. 148 del 2017. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, irragionevolezza e contraddittorietà .

La disciplina applicabile di cui all’art. 8, comma 3, del d.lgs. n. 35 del 2017 e del Regolamento dell’AGCOM del 19 ottobre 2017, sarebbe quello della c.d. “Segnalazione certificata di inizio attività ” prevista dall’art. 19 della l. n. 241 del 1990.

Ciù² premesso, il Regolamento sarebbe illegittimo per mancata indicazione dei termini entro i quali l’Autorità , ai sensi degli artt. 40 del d.lgs. n. 35 del 2017 e 19, comma 2, del d.l. n. 148 del 2017, deve esercitare l’attività  istruttoria e accertare il possesso dei requisiti da parte dei soggetti che hanno richiesto l’iscrizione, come previsto dall’art. 19, comma 3, della legge n. 241/1990.

L’assenza di una scansione procedimentale predeterminata impedirebbe agli operatori di individuare il termine entro cui essi stessi devono contestare all’Autorità  il mancato o il cattivo esercizio del suo potere di verifica.

Il Regolamento sarebbe, comunque, illegittimo nella parte in cui non prevede che nell’elenco sia pubblicata la data di presentazione della SCIA da parte dei singoli soggetti.

In tal modo, sarebbe preclusa ai soggetti gestori la conoscibilità  delle date in cui sono effettivamente pervenute all’Autorità  le proprie segnalazioni e quelle degli altri operatori, nonchè la possibilità  di censurare gli esiti dei procedimenti avviati dall’Autorità  di verifica dei propri requisiti e di quelli altrui, nella qualità  di controinteressati.

Tale omissione sarebbe irrazionale anche con riferimento ai soggetti che si avvalgono di tale facoltà , non essendo prevista la conoscibilità  della data di presentazione della SCIA.

La Delibera dell’AGCom n. 396/17/CONS del 19 ottobre 2017, che raccoglie le osservazioni formulate dai soggetti che hanno partecipato alle consultazioni per l’adozione del Regolamento medesimo, in cui sarebbe presente il parere reso in tal senso da un’Associazione, condiviso dall’Autorità .

In conclusione è chiesto il risarcimento del danno ex art. 30 cod. proc. amm. derivante dall’adozione del provvedimento impugnato.

L’AGCom si è costituita in giudizio per resistere al ricorso con memoria in cui eccepisce la infondatezza della impugnazione.

sì è costituita altresì la Associazione Lea – Liberi Editori e Autori che sostiene con argomentata memoria la infondatezza del ricorso.

La associazione Federazione Autori ha spiegato un intervento ad adiuvandum con il quale solleva questione di illegittimità  costituzionale dell’art. 19 del D.L. 16 ottobre 2017, n. 148 (conv. con legge 4 dicembre 2017, n. 172), per violazione dell’art. 77 della Costituzione con riguardo ai presupposti per la decretazione d’urgenza, anche con riferimento all’art. 15, 3° comma della L. 400/1988.

All’udienza del 20 marzo 2019, dopo ampia discussione tra le parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Considerato in diritto. – Il Collegio in via preliminare osserva che la soluzione della controversia richiede la preliminare sottoposizione dell’art. 19 del D.L. 16 ottobre 2017, n. 148 (conv. con legge 4 dicembre 2017, n. 172) al giudizio della Corte costituzionale.

Di seguito vengono esplicitate le ragioni della decisione del Tribunale.

1. QUADRO NORMATIVO DI RIFERIMENTO.

Con il decreto legislativo del 15 marzo 2017, n. 35 è stata recepita la direttiva 2014/26/UE “sulla gestione collettiva dei diritti d’autore e dei diritti connessi e sulla concessione di licenze multiterritoriali per i diritti su opere musicali per l’uso online nel mercato interno”.

Con decreto legge 16 ottobre 2017, n. 148, convertito con modificazioni in legge 4 dicembre 2017, n. 172 (recante “Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili. Modifica alla disciplina dell’estinzione del reato per condotte riparatorie”) il legislatore ha inteso liberalizzare in parte l’attività  di intermediazione del diritto d’autore di cui agli artt. 15 bis e 180 della legge 22 aprile 1941, n. 633 (anche LAD), in precedenza riservata alla SIAE, legittimando anche gli “altri organismi di gestione collettiva (anche “OGC”), che sono definiti dall’art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 35/2017.

In particolare, l’art. 19, comma 1, del D.L. n. 148/2017 modificando gli artt. 15 bis e 180, comma 1 lett. a), ha esteso la riserva di attività Â ex art. 180, commi 1 e 2 anche agli altri OGC, che “come finalità  unica o principale, gestisc(ano) diritti d’autore o diritti connessi ai diritti d’autore per conto di più¹ di un titolare di tali diritti, a vantaggio collettivo di questi” ed alternativamente a) siano “detenut(i) o controllat(i) dai propri membri” ovvero b) “non persegu(ano) fini di lucro” (cfr. art. 2, comma 1, del d.lgs. 35/2017).

La liberalizzazione non contempla, invece, le Entità  di gestione indipendenti (anche “EGI”), definite all’art. 2, comma 2, del D.lgs. 35/2017.

Il citato l’art. 19, comma 2, del D.L. 148/2017 dispone che, per gli OGC stabiliti in Italia l’esercizio dell’attività  di intermediazione è subordinato alla verifica del rispetto dei requisiti previsti dall’art. 8 del d.lgs. n. 35/2017 da parte dell’Autorità  per le garanzie nelle comunicazioni, ai sensi del decreto legislativo 15 marzo 2017, n. 35.

Infine, l’art. 19, comma 3, del D.L. 148/2017 sopprime il riferimento agli OGC nell’ambito dell’art. 20, comma 2, del D.lgs. 35/2017.

Ne consegue che la riscossione dei diritti sul territorio italiano da parte delle entità  di gestione indipendenti stabilite all’estero è necessariamente soggetta ad un accordo di rappresentanza con la SIAE o con un altro OGC stabilito in Italia. Gli OGC stabiliti in Italia, invece, possono procedere direttamente alla riscossione oppure mediante un accordo di rappresentanza con SIAE.

Inoltre, dall’interpretazione sistematica dell’art. 20, comma 2, del D.lgs. 35/2017 e dell’art. 180 della legge 22 aprile 1941, n. 633 si ricava che anche le EGI stabilite all’estero possono ricevere mandati per la gestione di altrui diritti d’autore da parte di soggetti italiani, nonchè per l’attività  di rappresentanza e consulenza in materia e che solo per l’attività  di concessione delle licenze, percezione e riscossione dei diritti sul territorio italiano le EGI sono obbligate a concludere accordi di rappresentanza reciproca con SIAE o con un altro OGC stabilito in Italia, ai sensi dell’art. 20, comma 2.

In base all’art. 19 del D.L. 148/2017 e all’art. 8 del d.lgs. 35/2017 gli OGC che intermediano diritti d’autore devono possedere determinati requisiti quali:

“(a) costituzione in una forma giuridica prevista dall’ordinamento italiano o di altro Stato membro dell’Unione europea che consenta, con riferimento agli organismi di gestione collettiva, l’effettiva partecipazione e controllo da parte dei titolari dei diritti;

(b) rispetto della normativa vigente in relazione alla forma giuridica prescelta;

(c) un’organizzazione conforme a quanto stabilito dalla Sezione II del& (Capo II del d.lgs n. 35 del 2017);

(d) previsione espressa nello statuto, indipendentemente dalla forma giuridica adottata, dei seguenti elementi: 1) l’attività  di amministrazione e intermediazione dei diritti connessi al diritto d’autore di cui alla legge 22 aprile 1941, n. 633, quale oggetto sociale esclusivo o, comunque, prevalente;

2) la tenuta dei libri obbligatori e delle altre scritture contabili ai sensi del Libro V, Titolo II, Capo III, Sezione III, paragrafo 2, del codice civile;

3) la redazione del bilancio ai sensi del Libro V, Titolo V, Capo V, Sezione IX, del codice civile”.

L’art. 8, comma 3, del d.lgs. 35/2017 (sul quale si incentra la controversia in esame) prevede, infine, che gli OGC devono segnalare all’Autorità  l’inizio dell’attività  in base all’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (che definisce la disciplina della segnalazione certificata di inizio attività  – SCIA) attraverso la trasmissione di una dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà , ai sensi del d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, attestante il possesso dei requisiti sopra elencati insieme ad una copia del proprio statuto.

2. LA RILEVANZA DELLA QUESTIONE DI LEGITTIMItà€.

Il Collegio ritiene di dover sottoporre alla Corte Costituzionale il vaglio di legittimità  dell’art. 19 del D.L. 16 ottobre 2017, n. 148 (conv. con legge 4 dicembre 2017, n. 172).

In ordine alla rilevanza della questione di legittimità  costituzionale il Tribunale ritiene che la disposizione, della cui legittimità  si dubita, costituisca parametro normativo necessario ai fini della valutazione della fondatezza delle domande proposte da parte ricorrente.

Come evidenziato nella parte relativa alle premesse in fatto, le domande proposte da parte ricorrente hanno lo scopo di impedire che l’Associazione Liberi Editori Autori – LEA possa essere legittimamente considerata inclusa nell’elenco degli organismi di gestione collettiva e delle entità  di gestione indipendenti, redatto ai sensi dell’art. 5, comma 1, dell’Allegato A alla delibera n. 396/17/CONS, gestito dall’AGCom e possa in tal modo operare in concorrenza con la SIAE.

Le censure proposte con il ricorso introduttivo si fondano sul difetto dei presupposti necessari per la iscrizione nell’elenco e per svolgere le funzioni attribuite alle OGC dall’art. 180 della legge n. 633/1941, come modificato e integrato dall’art. 19 del D.L. 148/2017.

Gli atti impugnati sono stati emanati dall’autorità  amministrativa in dichiarata attuazione dell’art. 180 della legge n. 633/1941, così come integrato dal citato art. 19 del D.L. 148/2017, che nella fattispecie riveste il ruolo e la funzione di norma legittimante l’esercizio del potere amministrativo contestato in giudizio.

Gli atti impugnati, per altro, sono strumentali all’esercizio dell’attività  da parte della LEA avversata da parte ricorrente.

La questione di legittimità  costituzionale è, quindi, rilevante ai fini della decisione in ordine alla fondatezza della domanda di accertamento proposta da parte ricorrente e avente ad oggetto l’invocata

esclusione dal registro degli OGC gestito dall’AGCom, di modo che una eventuale pronuncia di illegittimità  costituzionale della norma di riferimento sarebbe (ancor più¹) satisfattoria delle pretese della SIAE.

In ordine alla rilevanza della questione di legittimità  costituzionale il Tribunale ritiene che la disposizione, della cui legittimità  si dubita, costituisca parametro normativo necessario ai fini della valutazione della fondatezza delle domande proposte da parte ricorrente.

Il Tribunale rileva che i profili di illegittimità  costituzionale (sollevati dalla interveniente ad adiuvandum) con riguardo alla norma sub judice – e, in particolare, il contrasto con l’art. 77 della Costituzione con riguardo ai presupposti per la decretazione d’urgenza, non siano manifestamente infondati, imponendo la rimessione della questione alla Corte Costituzionale.

3. PROFILI ILLEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE RITENUTI RILEVANTI E NON MANIFESTAMENTE INFONDATI:

ILLEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE DELL’ARTICOLO 19 DEL D.L. 16 ottobre 2017, n. 148

CONVERTITO CON MODIFICAZIONI NELLA LEGGE 4 dicembre 2017, n. 172 PER CONTRASTO CON L’ART. 77 DELLA COSTITUZIONE.

L’art. 77 della Costituzione consente al Governo di emanare atti con forza di legge (senza previa delega del Parlamentare), solo in casi eccezionali, caratterizzati da straordinaria necessità  e urgenza che difetterebbero nella fattispecie in esame, come risulta anche dal preambolo del D.L. 148/2017 ove non si evince alcuna giustificazione collegabile alla necessità  ed urgenza di provvedere in ordine alla importante modifica del sistema di intermediazione nel settore del diritto d’autore.

Al contrario, la finalità  di un più¹ compiuto recepimento della Direttiva 2014/26/Ue sulla liberalizzazione del diritto d’autore, di cui all’art. 19 del D.L. 148/2017 qui in contestazione, evidenzierebbe proprio il carattere ordinario dell’intervento e l’assenza dei presupposti di urgenza e necessità .

L’utilizzo dello strumento della decretazione d’urgenza in ipotesi in cui tale presupposto non esista lede il principio di separazione dei poteri dello Stato.

Inoltre, corollario di tale assunto è che le norme adottate con il decreto legge devono essere omogenee, rispondere a finalità  specifiche ed organiche, idonee a fronteggiare ed a rispondere a specifiche situazioni di necessità  e urgenza.

Invero, l’art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività  di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri) prescrive inequivocabilmente che il contenuto del decreto-legge “deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo” e la Corte Costituzionale ha da tempo chiarito che tale disposizione costituisce esplicitazione della ratio dell’art. 77 Cost., che come detto impone il collegamento dell’intero decreto legge al caso straordinario di necessità  e urgenza che giustifica l’eccezionale potere del Governo di esercitare la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del Parlamento (Corte cost., sent. n. 22 del 2012).

Nel caso di specie, inoltre, è impossibile riscontrare il necessario requisito dell’organicità  delle disposizioni contenute nel menzionato decreto-legge, che risponde a ratio e finalità  non univoche e di difficile individuazione.

Giù  l’oggetto del D.L. 148/2017 attesta la disorganicità  delle disposizioni contestate, recando la seguente dizione “Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili. Modifica alla disciplina dell’estinzione del reato per condotte riparatorie“.

Anche ad un esame più¹ approfondito risulta evidente che le misure riportate nel D.L. 148/2017 appaiono di segno, ratio, e contenuto diverso ed eterogeneo, posto nel medesimo decreto si oscilla dall’ “Utilizzo dei proventi da oneri di urbanizzazione” alla “Sospensione dei termini per l’adempimento degli obblighi tributari e contributivi e altri interventi nei territori colpiti da calamità  naturali”, a “Disposizioni in materia di riscossione” a “Incentivi fiscali agli investimenti pubblicitari e in materia di audiovisivo” e così via, con la conseguenza che non è possibile ricondurre le fattispecie disciplinate dal D.L. 148/2017 ad un disegno unitario e coerente.

Dal complesso delle norme presenti nel decreto è piuttosto possibile trarre la conclusione che le “esigenze indifferibili”, affermate nelle epigrafi sia del Decreto che del suo Titolo III, riguardino aspetti di natura economica, in cui l’urgenza attiene ad esigenze di finanza pubblica, rispetto alle quali l’art. 19, intitolato “Liberalizzazione in materia di collecting” si rivela del tutto estraneo.

Infatti la norma in esame per la sua specificità  non ha alcuna diretta e rilevante relazione con il bilancio dello Stato, atteso che la SIAE e gli Organismi di gestione collettiva hanno il compito di raccogliere, amministrare e distribuire i diritti d’autore, che non confluiscono nell’erario.

Occorre peraltro considerare che la riforma in esame segue all’intervento normativo di cui al D.lgs. 15 marzo 2017, n. 35, con il quale il legislatore, pochi mesi prima, aveva provveduto ad adeguare la disciplina alle regole comunitarie dettate dalla direttiva 2014/26/UE sulla gestione collettiva dei diritti d’autore.

Ragioni di sistematicità  avrebbero dovuto, quindi, indurre ad operare una riforma così importante con uno strumento legislativo diverso e più¹ coerente con quello sul quale la novella andava ad incidere.

Non sembra, in altri termini, che sussistano (nè sono state richiamate dalle parti costituite) evidenti ragioni per giustificare l’utilizzo, nel caso di specie, dello strumento del decreto-legge trovino riconducibili a circostanze straordinarie tali da giustificare l’urgenza dell’intervento normativo.

La sussistenza dell’urgenza risulta, del resto, ulteriormente smentita dalla considerazione che la materia disciplinata dall’art. 19 del decreto legge n. 148/2017 risultava da lungo tempo al centro di un ampio dibattito che ha visto intervenire anche le Istituzioni dell’Unione Europea.

Si tratta, quindi, di un intervento normativo che, similmente a quanto accaduto in altri casi in cui la Corte costituzionale ha ritenuto sussistente la violazione dell’art. 77, comma 2, Cost. (cfr., in particolare, Corte cost. n. 220 del 2013), dà  vita ad una riforma sistematica ed ordinamentale (in questo caso la estensione agli OGC della facoltà  di svolgere le funzioni originariamente riservate alla SIAE), intervenendo su un tema che, come osservato, non ha origine nella sua interezza e complessità , da un “caso straordinario di necessità  e d’urgenza”.

Non valgono, quindi, a superare i dubbi di costituzionalità  relativi alla carenza (che nel caso di specie può ritenersi evidente) dei presupposti di straordinaria necessità  e urgenza esigenze, pure rilevate in dottrina, di “abrogazione dello storico monopolio SIAE” nell’attuale contesto le attività  di intermediazione dei diritti d’autore, perchè il decreto-legge, come affermato dalla Corte costituzionale, come strumento non è adeguato “a realizzare una riforma organica e di sistema, che non solo trova le sue motivazioni in esigenze manifestatesi da non breve periodo, ma richiede processi attuativi necessariamente protratti nel tempo, tali da poter rendere indispensabili sospensioni di efficacia, rinvii e sistematizzazioni progressive, che mal si conciliano con l’immediatezza di effetti connaturata al decreto-legge, secondo il disegno costituzionale” (cfr. Corte Cost. n. 220 del 2013).

Tutto ciù² non senza considerare le connesse questioni di diritto internazionale privato che la (nuova) disciplina in esame involge, da risolvere alla luce del contesto di armonizzazione della direttiva 2014/26/UE “sulla gestione collettiva dei diritti d’autore e dei diritti connessi e sulla concessione di licenze multiterritoriali per i diritti su opere musicali per l’uso online nel mercato interno”, connesse all’applicazione del novellato art. 180 della legge n. 633/1941.

In altri termini, la materia in esame avrebbe dovuto indurre ad un più¹ meditato intervento normativo che consentisse di chiarire, ad esempio, quale sia il criterio di collegamento internazionalprivatistico dell’art. 180 LAD applicabile alle attività  degli organismi di gestione collettiva e delle entità  di gestione indipendenti, ai titolari o ai diritti stranieri.

Tenuto conto dei diversi orientamenti emersi in proposito: una prima tesi che valorizza come criterio internazionalprivatistico di collegamento l’art. 185 della legge n. 833/1941, secondo cui “questa legge si applica a tutte le opere di autori italiani, dovunque pubblicate per la prima volta, salve le disposizioni dell’art. 189. Si applica egualmente alle opere di autori stranieri domiciliati in Italia, che siano state pubblicate per la prima volta in Italia. Può essere applicata ad opere di autori stranieri, fuori delle condizioni di protezione indicate nel comma precedente, quando sussistano le condizioni previste negli articoli seguenti” (cfr. in termini ordinanza del Tribunale civile di Milano, Sez. feriale 12.9.2014).

Un secondo orientamento che privilegia un criterio di collegamento internazionalprivatistico di applicazione dell’art. 180 LAD che fa leva sul principio di territorialità  dei diritti intermediati, considerando applicabile la norma, in tale prospettiva, ai diritti relativi al territorio italiano, indipendentemente dalla nazionalità  della dell’organismo di gestione dei diritti (denominata anche collecting) o dei titolari.

Un terzo ed ultimo criterio internazionalprivatistico di collegamento rilevante per l’applicazione dell’art. 180 citato, che invece fa riferimento al luogo di stabilimento dell’organismo di gestione dei diritti, consentendo a questo di curare la gestione e l’intermediazioni dei diritti di autore a prescindere dalla nazionalità  degli autori.

Alle predette considerazioni va aggiunto che nella sua nuova formulazione l’art. 180 LAD ha esteso la riserva di attività  della SIAE a tutti gli OGC, escludendo implicitamente l’altra categoria di intermediari pure contemplata dalla direttiva europea: le entità  “entità  di gestione indipendenti” (EGI) previsti dall’art. 3, lett. b, direttiva 2014/26/UE, attuato dall’art. 2, comma 2, del d.lgs. 35/2017.

Invero, sebbene la figura degli EGI (anche esteri) sia espressamente disciplinata dalla prima parte dell’art. 4, comma 2, del d.lgs. 135/2017 (secondo cui “i titolari dei diritti possono affidare ad un organismo di gestione collettiva o ad un’entità  di gestione indipendente di loro scelta la gestione dei loro diritti, delle relative categorie o dei tipi di opere e degli altri materiali protetti per i territori da essi indicati, indipendentemente dallo Stato dell’Unione europea di nazionalità , di residenza o di stabilimento dell’organismo di gestione collettiva, dell’entità  di gestione indipendente o del titolare dei diritti”), il successivo inciso dello stesso art. 4, comma 2, (“fatto salvo quanto disposto dall’articolo 180, della legge 22 aprile 1941, n. 633, in riferimento all’attività  di intermediazione di diritti d’autore”) comporta invece l’esclusione degli AGI dall’attività  di intermediazione, che è riservata agli OGC e alla SIAE.

Proprio tale disallineamento tra art. 4, comma 2, del d.lgs. 35/2017 e art. 180 della legge n. 433/1941, peraltro, è all’origine della vicenda in esame e, in particolare, delle contestazioni che SIAE muove a LEA e all’EGI Soundreef.

Per quanto riguarda la rilevata carenza dei presupposti di necessità  e di urgenza per l’adozione del decreto legge, il Collegio è consapevole che la giurisprudenza costituzionale ha, in alcuni casi, ritenuto che la mancanza evidente dei citati presupposti sia sindacabile anche dopo l’intervento della

legge di conversione.

All’indirizzo più¹ risalente della Corte che negava la sindacabilità  di ogni vizio proprio del decreto-legge a seguito della legge di conversione (cfr. sentenza Corte Cost. n. 108 del 1986, n. 243 del 1987, nn. 808, 810, 1033, 1035 e 1060 del 1988, n. 263 del 1994), sul presupposto della configurazione di quest’ultima come forma di novazione è subentrato quello espresso con la sentenza n. 29 del 1995, con la quale la Corte costituzionale, dichiarando di non condividere il proprio precedente indirizzo, ha per la prima volta escluso l’efficacia sanante della legge di conversione.

Nella citata sentenza n. 29 del 1995, la Corte ha affermato che ai sensi dell’art. 77 Cost., “la pre-esistenza di una situazione di fatto comportante la necessità  e l’urgenza di provvedere tramite l’utilizzazione di uno strumento eccezionale, quale il decreto-legge, costituisce un requisito di validità  costituzionale dell’adozione del predetto atto, di modo che l’eventuale evidente mancanza di quel presupposto configura tanto un vizio di legittimità  costituzionale del decreto-legge, in ipotesi adottato al di fuori dell’ambito delle possibilità  applicative costituzionalmente previste, quanto un vizio in procedendo della stessa legge di conversione, avendo quest’ultima, nel caso ipotizzato, valutato erroneamente l’esistenza di presupposti di validità  in realtà  insussistenti e, quindi, convertito in legge un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione“. Pertanto, prosegue la sentenza in esame, “non esiste alcuna preclusione affinchè la Corte costituzionale proceda all’esame del decreto-legge e/o della legge di conversione sotto il profilo del rispetto dei requisiti di validità  costituzionale relativi alla pre-esistenza dei presupposti di necessità  e urgenza, dal momento che il correlativo esame delle Camere in sede di conversione comporta una valutazione del tutto diversa e, precisamente, di tipo prettamente politico sia con riguardo al contenuto della decisione, sia con riguardo agli effetti della stessa“.

Nella sentenza n. 171 del 2007, la Corte ha ribadito chiaramente che la conversione non sana i vizi propri del decreto.

L’orientamento del giudice costituzionale, teso a controllare direttamente i presupposti del decreto-legge nonostante l’intervento della legge di conversione, è stato ribadito nelle sentenze n. 128 del 2008 e n. 222 del 2013, che pure hanno ritenuto (non solo ammissibile, ma anche) fondata la questione dell’evidente mancanza dei presupposti di cui all’art. 77, comma 2, Cost.-.

In seguito, un ulteriore rafforzamento del sindacato di costituzionalità  esercitabile sulla legge di conversione, è stato affermato con le sentenze n. 22 del 2012 e n. 32 del 2014, in cui la Corte, pur senza occuparsi direttamente della carenza dei presupposti di necessità  e di urgenza, ha circoscritto i limiti dell’emendabilità  del decreto legge in sede di conversione, dichiarando l’illegittimità  costituzionale delle c.d. norme eterogenee (prive di qualsivoglia legame con la ratio del decreto-legge originario e, quindi, con i suoi presupposti) introdotte in sede di conversione.

Alla luce del quadro giurisprudenziale delineato, la questione di costituzionalità  dell’art. 19 del decreto legge n. 148 del 2017 per la violazione dell’art. 77, comma 2, Cost., in relazione alla carenza dei presupposti di necessità  e di urgenza non appare manifestamente infondata.

E’ opportuno comunque premettere che, ad avviso del Collegio, potrebbe tuttora ritenersi meritevole di positiva considerazione anche la tesi (seguita, specie in passato, dalla Corte costituzionale) secondo cui la conversione in legge da parte del Parlamento abbia l’effetto di sanare – sia pure solo ex nunc, e non giù Â ex tunc l’eventuale assenza dei presupposti per la decretazione d’urgenza.

Ciù² in quanto, a partire dalla promulgazione della legge di conversione (ma non prima di essa), le norme del decreto legge potrebbero considerarsi recepite ad ogni effetto dalla legge di conversione che, sebbene soggetta a un più¹ veloce iter di approvazione da parte del Parlamento, sembra essere comunque fonte primaria completamente imputabile a tale organo costituzionale, che costituisce il principale centro di esercizio della sovranità  popolare di cui all’art. 1 Cost.-.

Ciù² sembrerebbe valere quantomeno in quei casi, come quello oggetto del presente giudizio (che riguarda l’adeguamento dell’ordinamento interno al diritto comunitario, previa verifica dello stato di conformità  del medesimo) in cui la riserva di legge prevista dalla Costituzione richiede solo la legge in senso sostanziale e non esige anche (come accade invece per altre materie, come quella penale) che la legge sia approvata attraverso un procedimento di formazione “ordinario-parlamentare”, in grado di offrire le maggiori garanzie, legate alle maggiori possibilità  di un confronto dialettico tra maggioranza e minoranza, che risultano, al contrario, in qualche misura potenzialmente compromesse dalla procedura, “speciale” e contingentata nei tempi, prevista per l’approvazione della legge di conversione del decreto legge.

Essendo evidente che, nei casi in cui la Costituzione non dà  rilevanza, al modo in cui la legge si forma, la circostanza che essa sia approvata utilizzando impropriamente la speciale procedura prevista per la conversione del decreto legge, sembrerebbe perdere rilievo nel momento in cui il Parlamento, nell’esercizio della sua sovranità , fa proprio, sia pure in questo caso soltanto con efficacia ex nunc, l’atto avente forza di legge che era stato adottato dal Governo in assenza dei presupposti di necessità  ed urgenza.

Ad ogni modo, poichè questo Giudice remittente non può sovrapporre la propria impostazione culturale e intellettuale a quella del giudice delle leggi, occorre convenire che la questione di legittimità  costituzionale di cui si sta trattando non possa dichiararsi manifestamente infondata.

Anche perchè, come giù  rilevato, sembrano sussistere sufficienti indicatori da cui potrebbe evincersi la “manifesta insussistenza” dei presupposti di necessità  e urgenza della novella in esame, tenuto conto delle modalità  anche temporali con cui essa è stata introdotta.

Inoltre, è necessario considerare che i presupposti di necessità  e di urgenza appaiono contraddetti anche dalla circostanza che il decreto legge ha introdotto una disposizione, che richiede ulteriori misura attuative, demandate nella specie alla Autorità  Garante delle Comunicazioni, per la concreta determinazione del proprio contenuto precettivo.

Nè la Relazione illustrativa vale a fugare i dubbi circa la evidente mancanza dei presupposti di straordinaria necessità  ed urgenza.

In base alla Relazione illustrativa, l’intervento normativo si fonderebbe sulla necessità  di recepire “quanto chiesto dalla Direzione generale UE Reti di comunicazione e contenuti delle tecnologie (Do CNET), che aveva segnalato al Governo italiano l’opportunità  di riconsiderare il regime di monopolio della SIAE in materia di collecting del diritto d’autore.

Di conseguenza, anche al fine di evitare possibili procedure di infrazione, la norma, nel rispetto di quanto previsto dalla Direttiva 2014/26/UE, estende a tutti gli organismi di gestione collettiva (ossia gli enti senza fine di lucro e a base associativa), stabiliti in Italia, operanti sul territorio dell’UE la possibilità  di operare direttamente sul mercato italiano, senza alcuna intermediazione da parte della SIAE”.

Osserva, tuttavia, il Collegio, in primo luogo come la relazione non faccia alcun riferimento esplicito alla urgenza dell’intervento e che i rischi richiamati sono indicati in via meramente ipotetica, fondando viceversa la disposizione sulla necessità  di dare attuazione alla richiamata direttiva UE.

Non risultano, infatti – e, comunque, non sono specificamente allegate o richiamate – concrete contingenze tali da rendere attuale ed imminente il pericolo di un intervento sovranazionale in funzione sanzionatoria, evocato in via meramente potenziale.

Nel dettaglio, ripercorrendo le motivazioni della Relazione illustrativa, non risulta che le ragioni richiamate per giustificare l’utilizzo dello strumento del decreto-legge abbiano trovato riscontro concreto in circostanze straordinarie tali da giustificare l’urgenza dell’intervento normativo.

La sussistenza dell’urgenza risulta, del resto, ulteriormente smentita dalla considerazione che la materia disciplinata dall’art. 19 del decreto legge n. 148 del 2017 – come anticipato – fosse da tempo oggetto di dibattitto, che ha visto intervenire anche le Istituzioni dell’Unione Europea e le organizzazioni rappresentative degli autori.

Non valgono, quindi, a superare i dubbi di costituzionalità  relativi alla carenza dei presupposti di straordinaria necessità  e urgenza esigenze di liberalizzazione dell’attività  di intermediazione del diritto d’autore, perchè il decreto-legge, come affermato dalla Corte costituzionale, come strumento non è adeguato “a realizzare una riforma organica e di sistema, che non solo trova le sue motivazioni in esigenze manifestatesi da non breve periodo, ma richiede processi attuativi necessariamente protratti nel tempo, tali da poter rendere indispensabili sospensioni di efficacia, rinvii e sistematizzazioni progressive, che mal si conciliano con l’immediatezza di effetti connaturata al decreto-legge, secondo il disegno costituzionale” (cfr. Corte Cost. n. 220 del 2013).

Per concludere sul punto, il Collegio – pur opinando che potrebbe essere sopravvenuta una sanatoria, sebbene con effetti solo ex nunc, dell’originaria carenza dei presupposti legittimanti la decretazione d’urgenza ex art. 77 Cost. per effetto della legge di conversione del decreto – ritiene, comunque, di dover sollevare la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 1 del d.l. n. 3/2015 per originario (e manifesto) difetto dei presupposti ex art. 77 Cost.; ovvero, secondo altra prospettazione dogmatica, della relativa legge di conversione 4 dicembre 2017, n. 172, almeno nella parte relativa alla conferma dell’art. 19 del D.L. 148/2017, per avere quest’ultima convertito in legge il predetto decreto pur nell’evidente difetto dei prefati presupposti essenziali: in quanto detti profili di illegittimità  costituzionale non risultino manifestamente infondati, ove la Corte costituzionale non ritenga di aderire alla tesi della sanatoria sopravvenuta sulla quale si è giù  detto.

Alla luce delle considerazioni che precedono appare rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 19 del decreto legge 16 ottobre 2017, n. 148, convertito con modificazioni in legge 4 dicembre 2017, n. 172 (recante “Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili. Modifica alla disciplina dell’estinzione del reato per condotte riparatorie”) – ovvero direttamente di quest’ultima, nei sensi indicati in precedenza – per contrasto con l’art. 77, comma 2, Cost., in relazione alla carenza dei presupposti di straordinaria necessità  e urgenza legittimanti il ricorso allo strumento della decretazione d’urgenza (ove non ritenuta sanata dalla legge di conversione).

Ai sensi dell’art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, il presente giudizio davanti a questo Tribunale è sospeso fino alla definizione dell’incidente di costituzionalità .

Ai sensi dell’art. 23, quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la presente ordinanza sarà  comunicata alle parti costituite e notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) visti gli artt. 134 Cost., 1 della legge Cost. 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 19 del decreto legge 16 ottobre 2017, n. 148, convertito con modificazioni in legge 4 dicembre 2017, n. 172, per contrasto con l’art. 77, comma 2, Cost., in relazione alla carenza dei presupposti di straordinaria necessità  e urgenza legittimanti il ricorso allo strumento della decretazione d’urgenza (ove non ritenuta sanata dalla legge di conversione);

Dispone la sospensione del presente giudizio e ordina alla segreteria l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia comunicata alle parti costituite e notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III – Ordinanza – 16/4/2019 n.4930 proviene da Giustamm.

G. Lattanzi Pres., A. A. Barbera Red. PARTI: (Ordinanza del Tar del Lazio del 19 luglio 2019)

Il d.lgs. n. 178 del 2012, da ultimo, ha disposto la graduale trasformazione della Croce Rossa Italiana da ente pubblico, sia pure a base associativa, in persona giuridica di diritto privato, ancorchè di interesse pubblico ed ausiliaria dei pubblici poteri nel settore umanitario.

1.- Funzione legislativa – Parlamento e Governo – art. 76 della Costituzione – delega legislativa – ambito e limiti.

2.- Croce Rossa Italiana (CRI) – evoluzione storica ed assetto attuale giuridico a norma del DLgs. 28 settembre 2012, n. 178.

3.- Decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, recante «Riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.) a norma dell’art. 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183» – questioni di illegittimità  costituzionale – non sussistono.

1. La Costituzione, all’art. 76, pone una duplice direttiva normativa nei confronti di Parlamento e Governo, protagonisti del procedimento bifasico ivi disciplinato. Per un verso, il Parlamento è tenuto a circoscrivere i margini di azione dell’Esecutivo: l’individuazione dei principi e criteri direttivi, la delimitazione dell’oggetto e la fissazione del termine mirano infatti a «circoscrivere il campo della delega» al fine di «evitare che essa venga esercitata in modo divergente dalle finalità  che l’hanno determinata». La limitazione rigorosa dei poteri del legislatore delegato e la conseguente inammissibilità  di “deleghe in bianco” si giustificano proprio alla luce dell’assetto generale delle attribuzioni disegnato dalla Costituzione, la quale assegna la funzione legislativa alle Camere (art. 70 Cost.): il ruolo centrale del Parlamento, nei processi di produzione normativa, impone allo stesso di non delegare l’esercizio della funzione legislativa se non con limiti precisi che non si devono ridurre a clausole di stile prive di adeguata efficacia precettiva. Per altro verso, le condizioni fissate dal delegante, ai sensi dell’art. 76 Cost., rappresentano un confine invalicabile per il Governo, che proprio nel contenuto della delega trova la misura della propria azione: soprattutto nel caso di deleghe destinate al riordino normativo, «al legislatore delegato spetta un limitato margine di discrezionalità  per l’introduzione di soluzioni innovative, le quali devono attenersi strettamente ai principi e ai criteri direttivi enunciati dal legislatore delegante». In queste ipotesi, si impone una verifica rigorosa sui contenuti della decretazione legislativa, richiesta dall’essere la legislazione su delega una legislazione vincolata dai principi e criteri direttivi posti dal Parlamento.

2.La Croce Rossa Italiana (CRI) è organizzazione dai notevoli trascorsi storici fondata nel 1864 che inizialmente a base associativa, ha nel tempo mutato via via la sua natura giuridica. Il d.lgs. n. 178 del 2012, da ultimo, ha disposto la graduale trasformazione della CRI da ente pubblico, sia pure a base associativa, in persona giuridica di diritto privato, ancorchè di interesse pubblico ed ausiliaria dei pubblici poteri nel settore umanitario. Detta persona giuridica, denominata «Associazione della Croce Rossa italiana», è iscritta nel registro nazionale del “Terzo settore”, posta sotto l’alto patronato del Presidente della Repubblica (art. 1, comma 1) e abilitata ad operare nell’ambito della Federazione internazionale delle società  di Croce Rossa e Mezzaluna Rossa (art. 1, comma 2), nel contempo individuando le attività  svolte dalla Croce Rossa, anch’esse qualificate di «interesse pubblico» (art. 1, commi 4, 5 e 6).

3.Vanno dichiarate, in parte inammissibili, in parte non fondate le questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8 del decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, recante «Riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.) a norma dell’art. 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183», sollevate, in riferimento agli artt. 1, 3 e 76 Cost nonchè all’art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e ratificato con legge 4 agosto 1955, n. 848.

SENTENZA

nel giudizio di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8 del decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, recante «Riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.), a norma dell’articolo 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183», promosso dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione terza, nel procedimento vertente tra P. M. e altri e il Ministero della difesa e altri, con ordinanza del 19 luglio 2017, iscritta al n. 137 del registro ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell’anno 2017.

Visti l’atto di costituzione di P. M. e altri, l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè gli atti di intervento ad adiuvandum di M. C. e altri (ivi compreso F. S.), di D. A. e altri e di L. S. e altri, questi ultimi due fuori termine;

udito nell’udienza pubblica del 5 marzo 2019 il Giudice relatore Augusto Antonio Barbera;

uditi gli avvocati Paolo Leone per M. C. e altri, Salvatore Sfrecola per F. S., Vincenzo Gigante per L. S. e altri, Francesco Foggia per P. M. e altri e gli avvocati dello Stato Enrico De Giovanni e Leonello Mariani per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 19 luglio 2017 (reg. ord. n. 137 del 2017), il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione terza, ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4 e 8, nonchè, anche autonomamente, degli artt. 5 e 6 del decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, recante «Riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.), a norma dell’articolo 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183», per violazione degli artt. 1 e 76 della Costituzione, in relazione all’art. 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonchè misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro), nonchè per violazione degli artt. 3, 97 e 117 (recte: primo comma), Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e ratificato con legge 4 agosto 1955, n. 848.

2.- Il giudice rimettente premette, in narrativa, che con due ricorsi successivamente riuniti (n. 8540 e n. 8541 del 2016), entrambi notificati il 21 luglio 2016, numerosi appartenenti al Corpo militare della Croce Rossa Italiana (da ora in poi: CRI) hanno impugnato dinanzi al TAR Lazio il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 25 marzo 2016 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, serie generale, n. 155 del 5 luglio 2016), recante «Criteri e modalità  di equiparazione fra i livelli di inquadramento del personale giù  appartenente al corpo militare e quelli previsti dal contratto collettivo relativo al personale civile con contratto a tempo determinato della associazione italiana della Croce Rossa», adottato nell’ambito della trasformazione della CRI da ente pubblico non economico ad associazione dotata di personalità  giuridica di diritto privato, la cui entrata in vigore ha rappresentato, ai sensi dell’art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 178 del 2012, il dies a quo del collocamento in congedo del personale in questione. Nel giudizio principale sono stati altresì impugnati «”ogni atto presupposto [&] o comunque collegato”, ivi compresi i pareri del Ministero dell’economia (nota n. 7124 del 21 settembre 2015), del Ministero della difesa (nota n. 36224 del 23 settembre 2015) e della Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento della funzione pubblica (note n. 54978 del 30 settembre 2015; note DICA 13536 del 23 giugno 2016 e 11614 del 31 maggio 2016)», nonchè i conseguenti provvedimenti individuali di congedo, i cui estremi, tuttavia, il rimettente ammette essere «ancora non conosciuti».

3.- I ricorrenti hanno contestato l’ultima fase della trasformazione della CRI, avviata con la legge n. 183 del 2010 e portata a compimento dal d.lgs. n. 178 del 2012 e dai successivi decreti attuativi, tra cui i provvedimenti di determinazione dei criteri di inquadramento del personale militare nel ruolo civile e di congedo del medesimo personale dal Corpo militare. I ricorrenti hanno prospettato, con riferimento a detti provvedimenti, ritenuti direttamente incidenti sul loro trattamento giuridico ed economico, varie censure di violazione di legge ed eccesso di potere, proponendo altresì eccezioni di illegittimità  costituzionale del d.lgs. n. 178 del 2012, in accoglimento delle quali il giudice a quo ha sollevato le questioni dianzi indicate.

4.- In punto di rilevanza, il Collegio rimettente ritiene che il d.P.C.m. 25 marzo 2016, così come i provvedimenti presupposti e collegati, impugnati nel giudizio a quo, siano stati adottati in modo conforme all’iter procedurale tracciato dal d.lgs. n. 178 del 2012, con la conseguenza che l’eventuale declaratoria di illegittimità  del suddetto decreto legislativo condurrebbe, inevitabilmente, all’accoglimento del ricorso nel giudizio principale, mentre, al rigetto delle medesime questioni non potrebbe che seguire quello delle domande dei ricorrenti.

5.- In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente si sofferma anzitutto sulla denunciata violazione dell’art. 76 Cost. da parte del d.lgs. n. 178 del 2012, osservando che l’art. 2, comma 1, della legge n. 183 del 2010 avrebbe delegato il Governo «ad adottare […] uno o più¹ decreti legislativi, finalizzati alla riorganizzazione degli enti, istituti e società  vigilati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali e dal Ministero della salute, nonchè alla ridefinizione del rapporto di vigilanza dei predetti Ministeri sugli stessi enti, istituti e società , ferme restando […] le funzioni loro attribuite», secondo principi e criteri direttivi così riassunti dallo stesso rimettente: a) semplificazione e snellimento dell’organizzazione e della struttura amministrativa, in base ai principi di efficacia, efficienza ed economicità  dell’attività  amministrativa, «ferme restando le specifiche disposizioni vigenti per il [&] personale in servizio»; b) razionalizzazione e ottimizzazione delle spese; c) ridefinizione del rapporto di vigilanza, in base a indirizzi e direttive delle amministrazioni vigilanti; d) organizzazione del casellario centrale infortuni; e) obbligo degli enti e istituti vigilati di adeguare i propri statuti alle disposizioni dei decreti legislativi emanati in attuazione della medesima legge delega.

5.1.- Il giudice a quo sottolinea come, pur «a fronte di tali disposizioni – che non sembrano suggerire interventi totalmente innovativi, nè certamente soppressivi, degli enti da riorganizzare – il decreto legislativo n. 178 del 2012» operi, invece, «un’integrale rinnovazione strutturale per quanto riguarda la Croce Rossa Italiana».

Tale riorganizzazione comporta, in base all’art. 2 del medesimo d.lgs., che la CRI, dal 1° gennaio, assuma la denominazione di «Ente strumentale alla Croce Rossa italiana», mantenendo una personalità  giuridica di diritto pubblico e, in virt๠dell’art. 8 del d.lgs. n. 178 del 2012, che, «a far data dal 1° gennaio 2018» detto Ente strumentale sia soppresso e posto in liquidazione, «con subentro in tutti i rapporti attivi e passivi di una neo-istituita “Associazione della Croce Rossa italiana”, promossa dai soci della C.R.I. e dotata di personalità  giuridica di diritto privato».

Tale Associazione privata opera come movimento volontario di soccorso, alla stregua di una onlus, ed è destinataria di una peculiare disciplina per quanto riguarda il Corpo militare ausiliario delle Forze armate. L’art. 5 del d.lgs. n. 178 del 2012 riduce, infatti, il Corpo militare della CRI da oltre 800 a 300 unità , distinguendo, da un lato, il Corpo militare volontario e, dall’altro, il preesistente Corpo delle infermiere volontarie della Croce Rossa, caratterizzati entrambi dalla presenza di personale esclusivamente volontario, sottratto ai codici penali militari e alle disposizioni in materia militare, fatta eccezione per la categoria del congedo.

5.2.- In base allo stesso art. 5, comma 5, il personale del pregresso Corpo militare della CRI, costituito da unità  giù  in servizio continuativo per effetto di provvedimenti di assegnazione a tempo indeterminato «transita [&] in un ruolo ad esaurimento nell’ambito del personale civile della CRI e successivamente dell’Ente ed è collocato in congedo, nonchè iscritto a domanda nel ruolo» del Corpo militare volontario. «Resta ferma la non liquidazione del trattamento di fine servizio, in quanto il transito [&] interviene senza soluzione di continuità  nel rapporto di lavoro con la CRI ovvero con l’Ente. Al predetto personale continua ad essere corrisposta la differenza tra il trattamento economico in godimento, limitatamente a quello fondamentale ed accessorio avente natura fissa e continuativa, e il trattamento del corrispondente personale della CRI, come assegno ad personam riassorbibile in caso di adeguamenti retributivi [&]».

5.3.- Il successivo art. 6 del decreto legislativo censurato prevede, al comma 1, la fissazione di «criteri e [&] modalità  di equiparazione fra i livelli di inquadramento previsti dal contratto collettivo relativo al personale civile con contratto a tempo indeterminato della CRI e quelli del personale di cui all’art. 5 giù  appartenente al Corpo militare, nonchè tra i livelli delle due predette categorie di personale e quelli previsti dai contratti collettivi dei diversi comparti della Pubblica Amministrazione», previa informativa alle organizzazioni sindacali; al comma 3 prevede, inoltre, per il personale «non impiegato nelle convenzioni ed eccedente l’organico dell’Associazione», l’applicazione delle «disposizioni vigenti sugli strumenti utilizzabili per la gestione di eccedenze di personale nelle pubbliche amministrazioni», tramite ricorso a procedure di mobilità , «anche con riferimento ad amministrazioni con sede in province diverse rispetto a quella di impiego».

5.4.- Secondo il giudice rimettente appare «evidente il profondo mutamento di status e di prospettive del personale militare, costretto ad una scelta obbligata, se impiegato nella precedente attività  [&], in quanto l’unica possibile permanenza nel ridotto ruolo militare è quella dell’opzione per un’attività  volontaria, da svolgere a titolo gratuito». Quanto «all’inevitabile [&] passaggio al ruolo civile, non vi è inoltre garanzia di progressione economica commisurata al grado rivestito (essendo previsto solo un assegno “ad personam”, destinato al riassorbimento nell’ambito del successivo sviluppo di carriera nel nuovo ruolo [&])» e, ugualmente, mancano garanzie di conservazione delle funzioni in precedenza attribuite.

5.5.- Tali aspetti vengono ritenuti contrari a quanto previsto dall’art. 2, comma 1, lettera a), della legge delega n. 183 del 2010. Non sarebbe infatti riconducibile alla volontà  del legislatore delegante, più¹ che la disposta privatizzazione della CRI, l’assenza di concrete garanzie di continuità  rispetto all’assolvimento di compiti istituzionali tradizionalmente affidati alla stessa Croce Rossa e fatti espressamente salvi dalla legge di delega, proprio ai sensi del richiamato art. 2, comma 1.

5.6.- Secondo il rimettente, tale previsione, riferendosi ad una mera “riorganizzazione” di determinati enti, non potrebbe estendersi ad interventi di tipo soppressivo come quelli che, nel caso di specie, hanno invece portato alla liquidazione ed estinzione dell’ente pubblico della CRI, nonchè all’istituzione di una nuova entità  in forma associativa e di natura privata, dai compiti generalmente analoghi, senza, perà², alcuna garanzia di effettiva continuità  funzionale. La «smobilitazione delle risorse e di gran parte del personale» comprometterebbe – a detta del rimettente – la prosecuzione delle funzioni della CRI.

5.7.- Il TAR Lazio ritiene che il vizio dell’eccesso di delega riguardi l’intero impianto del d.lgs. n. 178 del 2012 (artt. da 1 a 6 e 8), ad eccezione dell’art. 7, poichè è sostanzialmente nella sua interezza che tale atto normativo non appare riconducibile alla volontà  del legislatore delegante, i cui obiettivi si limiterebbero al mero riordino del rapporto di vigilanza degli enti sottoposti al controllo dei ministeri sopra menzionati. A dimostrazione di ciù², il rimettente richiama alcune riorganizzazioni avvenute, sempre in forza del medesimo art. 2 della legge n. 183 del 2010, per altri e differenti enti ed istituti (tra cui, gli istituti zooprofilattici sperimentali, l’Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali e la Lega italiana per la lotta contro i tumori), nonchè alcuni casi di privatizzazione per legge di Corpi militari (Agenti di custodia e Polizia di Stato), attraverso cui questi hanno sì mutato la propria natura giuridica, ma senza depotenziare o disperdere il personale e le relative strutture.

5.8.- A tale riguardo, il giudice a quo ritiene di non poco rilievo come la legge delega abbia predisposto l’assegnazione delle risorse finanziarie. Queste sono previste a carico del bilancio dello Stato, sulla base di criteri la cui determinazione è demandata ai Ministri della salute, dell’economia e delle finanze, e della difesa, senza il riferimento, perà², a precisi parametri che garantiscano, tramite la copertura finanziaria, l’effettivo espletamento delle funzioni riconducibili tanto all’Ente strumentale, quanto alla nuova Associazione privata della CRI. In tale ottica – secondo il rimettente – «appare ravvisabile una sostanziale, benchè parziale, sub-delega della funzione normativa affidata al Governo, in quanto risulta che quest’ultimo abbia demandato a scelte ministeriali aspetti essenziali della nuova disciplina» (viene richiamata la sentenza n. 104 del 2017). E’ comunque ribadito come nessuna delle disposizioni in materia di assegnazione delle risorse sia ritenuta sufficiente e adeguata a far assolvere alla neoistituita Associazione le funzioni e le attività  di interesse pubblico, affidatele anche dall’art. 1 del d.lgs. n. 178 del 2012.

5.9.- Considerazioni analoghe vengono rivolte anche autonomamente agli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 178 del 2012, rispetto al trattamento del personale militare, le cui modalità  di smilitarizzazione e ridefinizione del trattamento economico risultano stabilite – senza alcuna previsione dettata dal legislatore delegante – in implicita deroga a puntuali disposizioni del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare) e, in particolare, agli artt. 622, 1757, 1759, 1760 e 1799. L’istituzione di un contingente militare ridotto e non retribuito, nonchè la mobilità  del restante personale passato al ruolo civile – senza alcun preciso riferimento alla professionalità  acquisita nel settore di appartenenza – appaiono al giudice a quo «apertamente confliggenti con i principi e criteri direttivi, di cui all’art. 2, comma 1, lettera a) della legge delega, che lasciava “ferme […] le specifiche disposizioni vigenti per il […] personale, in servizio alla data di entrata in vigore della presente legge”».

5.10.- I citati artt. 5 e 6, così come gli artt. da 1 a 4 e 8 del d.lgs. n. 178 del 2012 sono, da ultimo, denunciati come contrari ad altre disposizioni costituzionali e, precisamente: all’art. 1 Cost., «per adozione, da parte del Governo, di iniziative di rilievo politico, non riconducibili al legislatore delegante»; agli artt. 3 e 97 Cost., «per l’irrazionalità  di scelte, destinate ad incidere su servizi di assoluta valenza per la salute, l’incolumità  e l’ordine pubblico, senza adeguato bilanciamento fra le esigenze sottostanti a tali servizi e le contrapposte ragioni di contenimento della spesa»; all’art. 117, primo comma, Cost., in riferimento all’art. 1, paragrafo 1, Prot. addiz. CEDU, che garantisce «i beni delle persone fisiche e giuridiche in una accezione, giù  ricondotta dalla giurisprudenza alla titolarità  di qualsiasi diritto, o di mero interesse di valenza patrimoniale, rientrante fra i parametri di costituzionalità  riconducibili [&] al citato art. 117, anche per quanto attiene alle modalità  di tutela dei lavoratori, con riferimento agli aspetti patrimoniali del rapporto di lavoro» (viene citata la sentenza n. 303 del 2011).

6.- Con atto depositato il 30 ottobre 2017, si sono costituiti P. M. e altri diciotto ricorrenti nel giudizio principale.

6.1.- In pari data, è stato depositato atto di intervento ad adiuvandum, dal contenuto pressochè identico, sottoscritto da otto ricorrenti nel giudizio a quo, nonchè da M. C. e altre ventiquattro persone, estranei ad esso.

Questi ultimi affermano di essere stati dipendenti a tempo indeterminato della CRI, prima, e dell’Ente strumentale alla CRI, poi, e che per effetto delle norme censurate sono cessati dal proprio impiego e transitati in mobilità  presso altre amministrazioni dello Stato. Vantano, in quest’accezione, un interesse qualificato per partecipare al giudizio di legittimità  instaurato dinanzi al giudice costituzionale.

6.2.- In entrambi questi atti, le parti e gli intervenienti «insistono per la conservazione del proprio status di militari in servizio attivo, nella pienezza dei diritti e delle posizioni sostanziali di carattere giuridico, economico e professionale collegate a tale tipologia di impiego, come disciplinate dal Codice dell’Ordinamento militare» e sostengono il contrasto del d.lgs. n. 178 del 2012 con i principi e le norme costituzionali. Oltre a riproporre le motivazioni giù  esposte nell’ordinanza di rimessione, aggiungono, poi, diverse e nuove argomentazioni a favore dell’incostituzionalità  della norma censurata.

6.3.- Quanto alla violazione dell’art. 76 Cost., con riferimento alla trasformazione dello statuto e della natura giuridica della CRI, i ricorrenti ritengono che dai lavori preparatori della legge delega n. 183 del 2010 si evinca l’assenza della volontà  del Parlamento di disporre la cessazione dell’ente pubblico della Croce Rossa; e che l’operazione posta in essere dal Governo non possa ritenersi un «coerente sviluppo ed un completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante», nè tantomeno che «le scelte del legislatore delegato siano coerenti con gli indirizzi generali della delega e compatibili con la ratio di questa» (sono richiamate le sentenze n. 194 del 2015 e n. 182 del 2014). Le privatizzazioni avvenute sarebbero state «specificamente previste in testi di legge che hanno rubricato il relativo disegno con la chiara operazione di modificazione della natura giuridica degli enti coinvolti» (vengono indicati il caso del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, recante «Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica», relativo alla trasformazione in società  per azioni di IRI, ENI, INA, ENEL, Ferrovie dello Stato; e quello della legge 8 agosto 2002, n. 178, recante «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138, recante interventi urgenti in materia tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della spesa farmaceutica e per il sostegno dell’economia anche nelle aree svantaggiate», attinente alla trasformazione dell’ANAS in spa). In tali casi – affermano i ricorrenti – questa Corte avrebbe «confermato la legittimità  della decisione di sopprimere l’ente, proprio in quanto tale obbiettivo era specificamente previsto e fissato dal legislatore delegante» (viene citata la sentenza n. 237 del 2013).

6.4.- Sempre con riferimento alla violazione dell’art. 76 Cost., gli atti di costituzione e di intervento sottolineano, inoltre, come l’art. 7, comma 1, del d.lgs. n. 178 del 2012, prevedendo che «il Ministro delle salute e, per quanto di competenza, il Ministro della difesa, adottano atti di indirizzo ed esercitano la funzione di vigilanza sulla CRI e, successivamente sull’Ente», ometta qualsiasi riferimento ad ogni forma di vigilanza sulla neoistituita Associazione, benchè uno degli scopi essenziali della delega fosse proprio quello di rafforzare la sfera di controllo dello Stato sull’organizzazione e sulla gestione degli enti “riformati” ai sensi dell’art. 2, lettera c), della legge n. 183 del 2010. Parimenti, evocano il contrasto del d.lgs. n. 178 del 2012 con le norme del d.lgs. n. 66 del 2010 (d’ora in poi, anche: cod. ordinamento militare) e con le Convenzioni internazionali di Ginevra, ratificate e rese esecutive con legge 27 ottobre 1951, n. 1739, e, segnatamente, con la Convenzione per il miglioramento della sorte dei feriti e dei malati delle Forze armate in campagna.

In particolare, gli artt. 5 e 6 del censurato decreto legislativo, non assoggettando il Corpo militare volontario della neoistituita Associazione della Croce Rossa italiana alle disposizioni del cod. ordinamento militare, derogherebbero agli artt. 24 e 26 della citata Convenzione, i quali prevedono che il personale delle società  nazionali della Croce Rossa debba invece essere sottoposto a codici e regolamenti militari per l’espletamento dei peculiari compiti da svolgere in contesti di crisi internazionale.

6.5.- Le parti e gli intervenienti denunciano, poi, con particolare riferimento alla procedura di mobilità  che ha interessato il personale militare della CRI, la violazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione (artt. 3 e 97 Cost.).

Le modifiche disposte dalla norma censurata non rappresenterebbero l’esito del tentativo di trovare, per il personale coinvolto, un impiego effettivamente in linea con la professionalità  maturata nel settore delle emergenze, del soccorso e dell’ausilio alle Forze armate.

A riprova di ciù², viene richiamato il contenuto del d.P.C.m. 26 marzo 2016, oggetto del giudizio principale, il quale avrebbe indicato in maniera del tutto tautologica il criterio per disporre l’equiparazione del personale della CRI ai livelli e alle qualifiche proprie della contrattazione collettiva di comparto.

6.6.- Gli atti di costituzione e intervento evocano, infine, la violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in riferimento all’art. 1 Prot. addiz. CEDU. La denuncia si concentra sul transito disposto per il personale del Corpo militare in ruoli e funzioni propri del personale civile, senza la previsione di precisi criteri di equipollenza volti ad evitare disparità  di trattamento.

Il d.lgs. n. 178 del 2012, e in particolare gli artt. 5 e 6, tramite il collocamento in congedo del personale militare e attraverso il processo di privatizzazione della CRI, avrebbero determinato un’ingerenza nei diritti concernenti il trattamento giuridico ed economico dei lavoratori coinvolti dalla riforma, che ricadrebbero nella nozione di «beni», tutelati dall’art. 1 Prot. addiz. CEDU, come interpretato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (sono citate, con riguardo ai crediti salariali nel pubblico impiego, Corte EDU, sentenze 7 maggio 2013, Koufaki e Adedy contro Grecia, 8 novembre 2005, Ketchko contro Ucraina; con riguardo a prestazioni previdenziali o assistenziali, Corte EDU, grande camera, sentenza 12 aprile 2006, Stec e altri contro Regno Unito, Corte EDU, decisione 30 settembre 2010, Hasani contro Croazia). In tal senso, la norma sovranazionale viene reputata lesa con riguardo all’ingerenza dello Stato nel godimento da parte del personale militare della CRI dei diritti a carattere patrimoniale e non patrimoniale, comunque di rilievo costituzionale.

7.- In data 12 dicembre 2017 hanno depositato, fuori termine, atto di intervento ad adiunvandum D. A. e altre centoquindici persone.

8.- Con atto depositato il 31 ottobre 2017, è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni vengano dichiarate inammissibili o infondate.

8.1.- In merito all’ipotizzato eccesso di delega, che sarebbe limitata alla riorganizzazione e non alla soppressione degli enti vigilati, l’interveniente sostiene che il legislatore delegato abbia esercitato i propri poteri entro i limiti posti dal Parlamento.

Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, per comprendere la riforma attuata dal d.lgs. n. 178 del 2012 occorre muovere da una premessa, non richiamata dalle controparti. La CRI versa da decenni in una situazione di dissesto finanziario, che l’ha costretta ad un lungo periodo di commissariamento. Il legislatore delegato, nel provvedere a una riorganizzazione dell’ente, non poteva non considerare quest’aspetto. Più¹ specificamente, il Governo ha dovuto calare il nuovo assetto associativo della CRI in un contesto normativo e sociale radicalmente mutato rispetto a quello in cui nacque. Ciù², peraltro, non contrasta con la giurisprudenza costituzionale che, in più¹ occasioni, ha invitato ad una lettura sistematica della legge di delegazione, proprio «alla luce del contesto normativo nel quale essa si inserisce, nonchè della ratio e delle finalità  che la ispirano» (è richiamata la sentenza n. 104 del 2017). Lo scopo perseguito è stato quello di adeguare la struttura della CRI al rispetto dei principi di efficienza e razionalità  che sono a presidio dell’azione amministrativa, incaricando il Governo di individuare lo strumento organizzativo migliore per compiere tale riforma. Condivisa anche dal Parlamento l’inadeguatezza della veste giuridica dell’ente pubblico non economico, il legislatore delegato si è quindi orientato verso un modello organizzativo di tipo privatistico, peraltro giù  largamente utilizzato per l’assolvimento di funzioni pubblicistiche. Funzioni, queste, che – secondo il Presidente del Consiglio dei ministri – non sono messe in discussione dal legislatore delegato, stante il carattere prevalente della CRI, di associazione di volontari.

8.2.- L’Avvocatura generale contesta, altresì, il fatto che il d.lgs. n. 178 del 2012 non offrirebbe garanzie di continuità  per l’assolvimento delle funzioni tradizionalmente affidate alla Croce Rossa.

Il trasferimento alla neoistituita Associazione della Croce Rossa italiana di tutti i beni mobili e immobili in proprietà  del soppresso ente; così come il subentro di essa in tutti i rapporti attivi e passivi pendenti; o, ancora, i contributi versati alla stessa da parte dello Stato, in conseguenza della avvenuta trasformazione, sono fattori che – secondo l’Avvocatura – dovrebbero consentire alla nuova Associazione, benchè privatizzata, di assolvere quelle attribuzioni di rilievo pubblico che, da sempre, caratterizzano la sua attività . Numerosi eventi smentirebbero, peraltro, quanto affermato dal giudice a quo e dai ricorrenti: la nuova Associazione privata, in più¹ occasioni (terremoti del 2016, valanga di Pescara del 2017, terremoto di Ischia del 2017), avrebbe svolto tali funzioni in modo più¹ che adeguato, a riprova «dell’assoluta ragionevolezza delle scelte operate» dal legislatore delegato.

8.3.- L’Avvocatura generale contesta altresì le affermazioni del TAR Lazio e della difesa dei ricorrenti, con riferimento all’ipotizzato eccesso di delega e alla asserita lesione degli artt. 3 e 117 Cost. (in riferimento all’art. 1 Prot. addiz. CEDU), per supposta reformatio in peius del trattamento giuridico ed economico del personale appartenente al Corpo militare della Croce Rossa.

Quanto alla modalità  di tutela dei lavoratori, la difesa dello Stato evidenzia il rispetto dei principi e dei criteri direttivi contenuti nella legge n. 183 del 2010. L’art. 2, comma 1, lettere a) e b), di tale legge ha previsto la «riorganizzazione» degli enti e «la razionalizzazione e l’ottimizzazione delle spese e dei costi di funzionamento». Tra questi obiettivi, rientrerebbe necessariamente anche la riorganizzazione del personale, essendo «impensabile che si possa procedere ad una nuova configurazione o assetto di un soggetto, e non importa se pubblico o privato, senza che il personale dipendente sia coinvolto in un simile meccanismo». L’Avvocatura evidenzia comunque che «la Croce Rossa Italiana ha sempre previsto, nella propria compagine associativa, la presenza di due Corpi ausiliari alle Forze armate, denominati, rispettivamente, Corpo delle infermiere volontarie e Corpo militare. [&] Sebbene assoggettato al codice militare, il personale del Corpo militare non ha alcun legame di appartenenza con le Forze armate e stante la prevista e delegata riorganizzazione dell’ente, la riduzione dell’organico del personale militare in servizio attivo ben può essere considerato rientrante appieno nell’esercizio di quei poteri che ben potevano essere esercitati anche in mancanza di una specifica previsione della legge di delegazione». In questo senso, viene precisato, inoltre, che la dotazione organica del personale del Corpo militare della CRI viene demandata dal cod. ordinamento militare (art. 1627, comma 4) ad uno strumento amministrativo, un decreto del Ministro della difesa adottato d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze, sulla base di una relazione fornita dal Presidente dell’Associazione della CRI. Sarebbe perciù² evidente come la possibilità  di razionalizzare tale categoria di personale, non appartenente alle Forze armate («per il quale invece, ai sensi dell’articolo 792 del Codice dell’ordinamento militare, opera una riserva assoluta di legge»), prescinda da una preventiva disposizione del legislatore delegante.

Nell’ottica di una razionalizzazione delle spese, poi, il Governo ha previsto una sostanziale equiparazione del Corpo militare al Corpo delle infermiere volontarie, denominandolo Corpo militare volontario e disponendo la sopravvivenza degli appartenenti a questo organismo quale categoria in congedo che presta servizio volontariamente e gratuitamente. Ciù² non innoverebbe particolarmente la realtà  del Corpo militare, considerando che tale categoria di personale giù  esiste nella posizione del “congedo” e costituisce il bacino da cui la CRI da sempre attinge per i cosiddetti richiami temporanei in servizio (artt. 1668 e seguenti del d.lgs. n. 66 del 2010).

8.4.- Quanto alla pretesa deroga ad alcune norme del cod. ordinamento militare, l’Avvocatura generale ritiene che il giudice a quo abbia ricostruito erroneamente la vicenda relativa alla perdita dello status di militare da parte del personale del Corpo militare volontario in congedo. Con la trasformazione del Corpo militare in Corpo militare volontario, ai sensi degli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 178 del 2012, il personale in congedo, «all’atto del transito nei ruoli del personale civile dell’Associazione o di altra amministrazione», non è stato privato del grado che, per ciascun militare, al di fuori di specifici casi (di cui all’art. 622 del d.lgs. n. 66 del 2010) estranei a quello in esame, ha carattere permanente. Detto personale, nonostante il trasferimento «in altre amministrazioni», conserverebbe la qualità  di militare in congedo e, ai sensi dell’art. 1668 cod. ordinamento militare, potrebbe sempre essere richiamato in servizio, conservando il grado rivestito all’atto del collocamento in congedo e la possibilità  di avanzamento a gradi superiori. L’unica modifica derivante dalla riforma in esame sarebbe quindi attinente al rapporto di servizio attivo, che perderebbe il connotato “militare”, ma senza alcuna ricaduta sullo status del personale coinvolto. La censura sarebbe immotivata, secondo l’Avvocatura, anche rispetto al trattamento economico. Al personale del Corpo militare dipendente della CRI compete il trattamento di cui all’art. 1757, comma 3, cod. ordinamento militare, «ovvero quello determinato dalla presidenza dell’Associazione in analogia con quanto previsto per il personale militare e delle amministrazioni statali». La disciplina di cui al d.lgs. n. 178 del 2012 non avrebbe disatteso tale disposizione, ma, anzi, l’avrebbe confermata prevedendo, indipendentemente dal trattamento economico dell’amministrazione di destinazione, che il personale militare oggetto delle procedure di mobilità  mantenesse il trattamento in godimento mediante un assegno ad personam, riassorbibile solo in caso di adeguamenti retributivi. Contrariamente a quanto affermato nell’ordinanza di rimessione, nessun dipendente militare della CRI, al pari del personale civile, avrebbe subito nocumento sul piano economico o sarebbe costretto a fornire prestazioni professionali da lavoro dipendente a titolo gratuito.

Quanto alla lamentata assenza di «garanzia di progressione economica commisurata al grado», l’Avvocatura precisa che, alla data di adozione del d.lgs. n. 178 del 2012, la progressione economica era bloccata dall’art. 9, commi 1 e 21, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività  economica), convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122. In corrispondenza di tale blocco delle classi e degli scatti stipendiali, il legislatore delegato non avrebbe certamente potuto adottare misure maggiormente favorevoli per il personale della CRI, dovendo altresì considerarsi che non esiste, secondo la giurisprudenza amministrativa, un «vero e proprio obbligo in capo alla PA di avviare procedure d’avanzamento, così come non esiste – conseguentemente – un diritto soggettivo del dipendente alla valutazione atteso che “le promozioni dei pubblici dipendenti sono disposte nel prevalente interesse dell’Amministrazione alla migliore utilizzazione del personale e alla più¹ razionale organizzazione dei suoi uffici”».

8.5.- Quanto all’asserita mancanza di garanzie rispetto alle funzioni svolte precedentemente dal personale coinvolto dalla riforma, in riferimento ai criteri di equipollenza di cui all’art. 6 del d.lgs. n. 178 del 2012, l’Avvocatura generale evidenzia che le tabelle di equiparazione tengono conto dei dati oggettivi riferibili a ciascun dipendente militare. Tra questi, la suddivisione in gradi risponde ad un principio immanente ad ogni organizzazione militarmente ordinata, in quanto funzionale alla determinazione dell’ordine gerarchico, pur non individuando ambiti funzionali precisi assimilabili a quelli previsti per il personale civile. Non esisterebbe – secondo l’Avvocatura – una declinazione normativa o regolamentare delle mansioni che competono a ciascun grado o a ciascuna categoria, il che non renderebbe possibile nemmeno astrattamente l’individuazione di ambiti funzionali omogenei per il personale militare e civile dell’Associazione. Inoltre, nel corso dell’adozione del d.P.C.m. 26 marzo 2016 si è accertata l’impossibilità  di prendere in considerazione, quale criterio per l’equiparazione, le mansioni precedentemente svolte dal personale oggetto di riorganizzazione, a causa di una estrema diversità  e disomogeneità  dei servizi ai quali, nell’ambito delle numerose attività  riconducibili alla Croce Rossa, vengono adibiti militari di pari grado. Ciù² premesso, l’Avvocatura ricorda comunque che nell’ordinamento militare lo svolgimento di mansioni diverse o superiori rispetto a quelle previste per il grado rivestito non comporta nè il passaggio, nè l’automatica progressione al grado superiore, conseguendone che lo svolgimento di mansioni diverse da quelle astrattamente imposte ad un dato grado non assumerebbe alcuna rilevanza ai fini del collocamento effettuato al momento del transito.

9.- Con memoria depositata il 7 febbraio 2019, i ricorrenti del giudizio principale, riproponendo in parte argomenti giù  esposti, hanno inteso replicare all’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri, insistendo per la fondatezza delle questioni sollevate.

9.1.- Ad avviso delle parti, la consapevolezza del Parlamento circa la situazione di dissesto economico-finanziario della CRI non giustificherebbe l’intervento disposto dal Governo, bensì avvalorerebbe le ragioni dell’ordinanza di rimessione, sostenute dai ricorrenti. Afferma la difesa dei ricorrenti che, «qualora il Parlamento, conscio della difficile situazione economica dell’Associazione Italiana della Croce Rossa, avesse inteso disporre la privatizzazione dell’ente pubblico, [&] lo avrebbe chiaramente disposto con la legge di delega».

9.2.- Viene contestata, altresì, la fondatezza delle argomentazioni utilizzate dall’Avvocatura generale dello Stato per dimostrare la continuità , da parte della neoistituita Associazione di diritto privato, delle funzioni tradizionalmente attribuite alla CRI. I riferimenti ad una adeguata gestione delle calamità  che hanno colpito l’Italia negli ultimi anni non sarebbero – secondo la memoria – completi ed esaurienti. Fino all’ottobre del 2018, infatti, tali emergenze sono state gestite dall’Ente strumentale alla CRI (oggi in liquidazione coatta amministrativa), il quale avrebbe beneficiato di un contingente di 300 unità  formato dal personale del Corpo militare, che, perà², dal 1° ottobre 2018 ha cessato la sua esistenza per effetto del d.lgs. n. 178 del 2012. I componenti del Corpo militare sono quindi cessati dal servizio attivo e collocati in congedo, destinati all’impiego in altre amministrazioni pubbliche e non più¹ a disposizione per future situazioni emergenziali. Queste ultime, se nazionali, potranno comunque beneficiare di mezzi e personale della Protezione civile o dei Vigili del Fuoco; in campo internazionale, al contrario, resteranno del tutto senza ausilio le Forze armate.

10.- In data 12 febbraio 2019, l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria, insistendo per l’inammissibilità  o comunque per l’infondatezza delle questioni sollevate.

10.1.- Preliminarmente, la difesa del Presidente del Consiglio dei ministri eccepisce la tardività  dell’intervento ad adiuvandum, depositato in data 12 dicembre 2017 da D. A. e altre centoquindici persone. Osserva, inoltre, che l’intervento di M. C. e altri, depositato il 30 ottobre 2017, è parimenti inammissibile, considerato che nell’atto non si fa riferimento alla partecipazione di costoro al giudizio principale, nè appare sussistere un interesse qualificato che consenta loro di intervenire nel giudizio incidentale.

10.2.- Sempre in via preliminare, l’Avvocatura generale eccepisce la carenza della rilevanza in riferimento alla «questione di costituzionalità  dell’intero decreto legislativo» di riorganizzazione della Croce Rossa.

In particolare, osserva come l’ordinanza di rimessione impugni l’intero testo del d.lgs. n. 178 del 2012, tralasciando il contenuto dell’impugnativa del giudizio principale. Quest’ultimo, infatti, ha un oggetto circoscritto alla legittimità  dei criteri per l’equiparazione del personale (giù ) appartenente al Corpo militare a quello civile; a questi fini non assumerebbe quindi rilievo l’intero testo legislativo impugnato, nè, specificamente, rileverebbe la norma che dispone la privatizzazione della CRI. Il giudice a quo sarebbe chiamato a dare applicazione alle sole norme concernenti il personale dipendente e queste ultime, «pur essendo contenute nel medesimo testo legislativo, costituiscono [&] una componente concettualmente e giuridicamente autonoma e distinta».

In tal senso, l’Avvocatura esclude che il decreto legislativo, oggetto della censura, «presenti quell’omogeneità  di contenuto che, sola, consente, secondo la giurisprudenza [costituzionale], di sollevare questione di legittimità  costituzionale dell’intero corpus normativo».

10.3.- Un ulteriore profilo di inammissibilità  discenderebbe dal carattere perplesso della questione concernente la violazione dell’art. 76 Cost.: da un lato, infatti, il rimettente lamenta l’assenza di non meglio definite garanzie di continuità  per l’assolvimento dei compiti istituzionali; dall’altro lato, si duole della circostanza che la delega non potesse estendersi ad interventi di tipo soppressivo dell’Ente e all’istituzione di una nuova entità , in forma associativa e di natura privata.

10.4.- Nel merito delle questioni, l’Avvocatura generale dello Stato si sofferma, dapprima, sulle censure rivolte all’«intero» d.lgs. n. 178 del 2012 (ad eccezione dell’art. 7), per affrontare, poi, le eccezioni di incostituzionalità  degli artt. 5 e 6 della medesima norma.

10.5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene innanzitutto infondata la tesi – prospettata dal Tribunale rimettente – secondo cui il d.lgs. nella sua interezza avrebbe violato l’art. 76 Cost., in ragione dell’intervento soppressivo dell’ente pubblico. Analogamente al passato, la riforma in esame non avrebbe previsto alcuna soppressione dell’Associazione italiana della Croce Rossa, operante sin dal 1864: «ben diversamente – e molto più¹ semplicemente, – stato stabilito il solo venir meno della personalità  di diritto pubblico ed il contestuale acquisto di quella di diritto privato». E ciù² analogamente a quando, nel 1980, la stessa CRI fu oggetto di una trasformazione da associazione di diritto privato a «ente privato di diritto pubblico, sotto l’alto patrocinio del Presidente della Repubblica». In quell’occasione, «benchè i criteri direttivi della legge di delegazione 23 dicembre 1978, n. 833 [&] nulla specificassero al riguardo, il legislatore delegato si è [&] ritenuto autorizzato [&] a ritirare la personalità  di diritto pubblico e a riconoscere contestualmente l’ente come ente di diritto privato (art. 1 d.P.R. n. 613 del 1980)». Lo stesso sarebbe avvenuto anche in altri casi (su tutti, si richiama il «trasferimento alle Regioni delle funzioni esercitate da enti pubblici nazionali e interregionali, disposto dalla legge di delegazione legislativa 22 luglio 1975, n. 382»).

10.6.- L’infondatezza della questione di legittimità  in riferimento all’art. 76 Cost. emergerebbe anche sotto un altro profilo, tramite cui si dimostrerebbe come l’intervento governativo abbia trovato in realtà  «legittimazione e copertura, anche costituzionale, nelle leggi successive».

Il decreto legislativo censurato dal TAR Lazio sarebbe – secondo l’Avvocatura – il frutto di una serie di novelle disposte dal legislatore ordinario (intervenuto, in materia, con il decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, recante «Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni», convertito, con modificazioni, nella legge 30 ottobre 2013, n. 125, e con il decreto-legge 31 dicembre 2014, n. 192, recante «Proroga di termini previsti da disposizioni legislative», convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 2015, n. 11). Tali atti hanno differito il termine entro il quale sarebbe dovuto avvenire il trasferimento delle funzioni dell’associazione della CRI – persona giuridica di diritto pubblico – alla costituenda persona giuridica di diritto privato (dapprima disposto al 1° gennaio 2015 e, poi, al 1° gennaio 2016). In tal modo, il Parlamento avrebbe così manifestato «una volontà  che non può essere logicamente limitata al solo differimento del termine entro il quale avrebbe dovuto aver luogo il trasferimento [&], ma che deve logicamente intendersi estesa al fatto, in sì© e per sì© considerato, del trasferimento delle funzioni dal precedente ente pubblico alla associazione privata».

10.7.- Parimenti prive di fondamento vengono ritenute anche le censure che l’ordinanza di rinvio muove all’intero testo del decreto legislativo (ad eccezione dell’art. 7), sotto il profilo dell’insufficienza dei mezzi apprestati per l’esercizio delle funzioni trasferite all’associazione di diritto privato. In primo luogo l’Avvocatura denuncia la possibile inammissibilità  di una simile censura, considerando che l’ordinanza, rivolgendosi all’intero testo dell’atto e dolendosi per l’omissione di un contenuto normativo costituzionalmente necessario, non indicherebbe i termini dell’addizione richiesta. Inoltre, si chiederebbe così a questa Corte di compiere scelte ritenute tipicamente riservate alla discrezionalità  del legislatore.

Ad avviso dell’Avvocatura, il giudice a quo, quando afferma che il d.lgs. n. 178 del 2012 non contiene alcuna specifica disposizione a tutela dell’assegnazione a regime di risorse sufficienti all’Associazione Croce Rossa Italiana, non spiega la ragione di tale inadeguatezza ai fini dell’assolvimento delle funzioni attribuite alla stessa, nè viene formalmente contestato come la smobilitazione delle risorse di gran parte del personale abbia compromesso la prosecuzione della CRI. Fermo restando che, secondo l’Avvocatura, non vi sarebbero insufficienti risorse per la CRI, la totale infondatezza della censura sarebbe dimostrata dalle molteplici attività  di interesse pubblico poste in essere dalla neoistituita Associazione, riepilogate in un documento che viene allegato alla memoria, denominato «Appunto relativo alle attività  svolte dall’Associazione Croce Rossa italiana a seguito dell’attuazione del d.lgs. 28 settembre 2018, n. 28». Da questo emergerebbe «in modo assolutamente evidente ed inconfutabile il fatto che dopo la sua privatizzazione, l’Associazione della Croce Rossa italiana ha aumentato il numero complessivo dei servizi garantiti, a fronte di una riduzione dei costi e di un incremento dell’efficienza delle attività  di pubblico interesse svolte per legge, senza alcuna soluzione di continuità  rispetto al pregresso».

10.8.- L’Avvocatura contesta, infine, la fondatezza delle autonome censure rivolte agli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 178 del 2012.

10.9.- Quanto al processo di smilitarizzazione e di ridefinizione del trattamento economico del personale militare in servizio, attuato asseritamente in deroga al cod. ordinamento militare, la difesa dell’interveniente contesta la ricostruzione data dall’ordinanza di rimessione.

Sin dal regio decreto 10 febbraio 1936, n. 484 (Norme per disciplinare lo stato giuridico, il reclutamento, l’avanzamento ed il trattamento economico ed amministrativo del personale della Croce Rossa Italiana), era stabilito (art. 1) che «[p]er il funzionamento dei suoi servizi del tempo di pace e del tempo di guerra la Croce rossa italiana» arruolasse un proprio personale direttivo (ufficiali) e di assistenza (sottufficiali e truppa), che costituisse «un corpo speciale volontario, ausiliario delle forze armate dello Stato». In virt๠di tale disciplina (ora ricalcata dal cod. ordinamento militare) si prevedevano appositi ruoli di anzianità  nei quali il personale volontario della Croce Rossa veniva iscritto e dai quali erano tratti i nominativi di coloro che venivano chiamati in servizio per lo svolgimento delle funzioni dell’associazione. Le chiamate, secondo la disciplina del 1936, rimasta in vigore sino all’entrata in vigore del d.lgs. n. 66 del 2010, erano disposte con precetto autorizzato dal «presidente Generale» (art. 29 del r.d. n. 484 del 1936, oggi ricalcato dall’art. 1668 del d.lgs. n. 66 del 2010).

L’Avvocatura generale dello Stato illustra come, nella logica del personale ausiliario, alla chiamata in servizio corrispondesse, al venire meno delle esigenze che l’avevano giustificata, il collocamento in congedo con corresponsione della retribuzione limitata al tempo dell’effettivo servizio.

E’ perಠavvenuto che, a fronte di casi di servizio prolungato, si siano succedute una serie di leggi che hanno condotto «ad una consistenza del Corpo militare della Croce Rossa di più¹ di 800 unità  in servizio continuativo». Si spiegherebbe allora il motivo dell’intervento del legislatore delegato, che ha voluto ripristinare il carattere originario dell’apporto del Corpo militare fondato sul principio della chiamata in servizio in dipendenza e in funzione delle contingenti esigenze di soccorso e di aiuto umanitario. Tale processo non comporterebbe un “allontanamento” o una “esclusione” dalle Forze armate di personale militare di carriera, che in queste è entrato in seguito ad ordinarie procedure concorsuali di reclutamento, bensì la perdita di uno status giuridico solo assimilato a quello militare ai fini dell’adeguamento a specifiche previsioni delle Convenzioni di Ginevra. Quest’ultima, infatti, impone al personale delle società  nazionali della Croce Rossa di essere sottoposto a leggi e regolamenti militari. In forza di tale vincolo, l’Italia, da tempo risalente, prevede che gli iscritti nei ruoli dell’Associazione, una volta “chiamati in servizio”, diventino “militari”; e da qui deriva anche la scelta del legislatore nazionale di considerare il personale in questione parte di un apposito Corpo militare. Ciù² premesso, il personale della Croce Rossa che fa parte di tale corpo «non è dunque “militare” perchè appartiene alle Forze armate, ma perchè fa parte di un corpo speciale volontario ausiliario delle Forze armate, costituito dalla Croce rossa italiana». E’ dunque a tutti gli effetti appartenente a quest’ultima e, conformemente a ciù², il d.lgs. n. 178 del 2012 mantiene il «Corpo militare volontario» costituito esclusivamente da personale in congedo il cui servizio è reso gratuitamente.

10.10.- L’Avvocatura generale dello Stato nega, da ultimo, che vi sia un contrasto tra la riforma oggetto di censura e la protezione della proprietà  apprestata dall’art. 1 Prot. addiz. CEDU. Sarebbe pacifico che le ingerenze nei «beni» tutelati da detta disposizione sono consentite a condizione che siano legali e proporzionate rispetto ai fini che si pone l’intervento pubblico. Nel caso di specie, queste condizioni sarebbero «pienamente soddisfatte dal momento che l’intervento del quale si discute è stabilito sulla base della legge, nell’ottica del migliore bilanciamento delle esigenze di riorganizzazione e di risparmio della pubblica amministrazione con la tutela della posizione del personale giù  in servizio presso l’Ente oggetto di riforma». Prova ne è – continua l’Avvocatura – che, pur incidendo sullo stato giuridico dei lavoratori, la riforma ne salvaguarda la posizione economica, attraverso un assegno ad personam riassorbibile solo in caso di adeguamenti retributivi.

11.- In prossimità  dell’udienza pubblica, in data 25 febbraio 2019, hanno depositato, fuori termine, atto di intervento ad adiuvandum L. S. e altre due persone.

Considerato in diritto – 1.- Con ordinanza del 19 luglio 2017 (reg. ord. n. 137 del 2017), il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione terza, ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4 e 8, nonchè, anche autonomamente, degli artt. 5 e 6 del decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, recante «Riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.) a norma dell’articolo 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183», per violazione degli artt. 1 e 76 della Costituzione, in relazione all’art. 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonchè misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro), nonchè per violazione degli articoli 3, 97 e 117 (recte: primo comma) della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e ratificato con legge 4 agosto 1955, n. 848.

2.- Il rimettente censura, in sostanza, sia l’impianto complessivo del d.lgs. n. 178 del 2012 (e, quindi, il decreto legislativo nella sua interezza, ad eccezione dell’art. 7), sia le specifiche disposizioni che attengono alla riorganizzazione del corpo militare della Croce Rossa italiana. A suo avviso, l’art. 2 della legge n. 183 del 2010 avrebbe conferito al Governo una delega di riordino, che non avrebbe consentito in alcun modo interventi innovativi o soppressivi degli enti da riorganizzare. Il d.lgs. n. 178 del 2012 avrebbe invece operato «un’integrale rinnovazione strutturale per quanto riguarda la Croce rossa Italiana», con soppressione e liquidazione dell’ente pubblico e contestuale istituzione di una persona giuridica di diritto privato, che ha preso il nome di Associazione della Croce Rossa italiana. A tal riguardo, e con particolare riferimento alle modalità  di finanziamento della neoistituita Associazione, definite sulla base di criteri adottati dal Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro della difesa, in assenza di precisi parametri che garantiscano, tramite la copertura finanziaria, l’effettivo espletamento delle funzioni, il citato decreto legislativo sarebbe illegittimo anche per aver realizzato una parziale sub-delega della funzione normativa affidata al Governo, demandando ad atti ministeriali aspetti essenziali della nuova disciplina.

2.1.- In senso analogo, gli artt. 5 e 6 del d.lgs. censurato, che sanciscono la smilitarizzazione e la ridefinizione del trattamento economico del personale del Corpo militare della CRI, in implicita deroga ad alcune disposizioni del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare), si porrebbero in irrimediabile contrasto «con i principi e criteri direttivi, di cui all’art. 2, comma 1, lettera a) della legge delega, che lascia “ferme […] le specifiche disposizioni vigenti per il […] personale, in servizio alla data di entrata in vigore della presente legge”».

Inoltre, il processo di riorganizzazione della Croce Rossa italiana nel suo complesso avrebbe leso gli artt. 3 e 97 Cost., a causa della notevole riduzione di risorse, che impedirebbe all’Ente strumentale (e, poi, all’Associazione della Croce Rossa italiana), di svolgere le attività  di interesse pubblico indicate dall’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 178 del 2012. Con riguardo alla riorganizzazione del personale militare (e, dunque, agli artt. 5 e 6 del decreto legislativo censurato), il trasferimento al ruolo civile del personale militare sarebbe causa di illegittimità  costituzionale per l’assenza di «progressione economica commisurata al grado rivestito», e di «garanzie di conservazioni delle funzioni in precedenza attribuite». Inoltre, sarebbe costituzionalmente illegittima la sua destinazione ad altra amministrazione, in caso di mancata inclusione nel personale della nuova Associazione, a seguito delle procedure di mobilità , «senza alcun richiamo a comparti o settori dell’amministrazione stessa, in cui si svolgano attività  comparabili con quelle del personale di cui trattasi, in possesso di specifica professionalità  per situazioni di emergenza».

2.2.- In chiusura, il rimettente evoca l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 1, paragrafo 1, Prot. addiz. CEDU, il quale garantirebbe «i beni delle persone fisiche e giuridiche in una accezione, giù  ricondotta dalla giurisprudenza alla titolarità  di qualsiasi diritto, o di mero interesse di valenza patrimoniale [&], anche per quanto attiene alle modalità  di tutela dei lavoratori, con riferimento agli aspetti patrimoniali del rapporto di lavoro».

3.- In via preliminare, in accoglimento delle eccezioni sollevate dalla Avvocatura generale dello Stato, va ribadita, per le ragioni esposte nell’ordinanza letta nel corso dell’udienza pubblica del 5 marzo 2019 e allegata alla presente sentenza, la dichiarazione di inammissibilità  dell’intervento ad adiuvandum di D. A. e altri centoquindici soggetti privati, spiegato il 12 dicembre 2017, oltre il termine previsto dall’art. 4, comma 4, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, nonchè, limitatamente a M. C. e altri ventiquattro soggetti che non risultano parti del giudizio principale, dell’intervento depositato il 30 ottobre 2017.

4.- Deve essere segnalato che, successivamente al deposito dell’ordinanza di rimessione, il censurato d.lgs. n. 178 del 2012 è stato modificato dall’art. 16, comma 1, del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 4 dicembre 2017, n. 172. Le modifiche hanno riguardato il procedimento di liquidazione dell’Ente strumentale, i soggetti incaricati della gestione liquidatoria, l’estinzione dei residui attivi e passivi dei comitati territoriali, il passaggio di proprietà  dei beni dall’Ente strumentale all’Associazione, mentre è rimasta inalterata l’indicazione della sua liquidazione con relativo dies a quo (1° gennaio 2018).

Inoltre, i commi 1-bis e 1-ter del menzionato art. 16, pur non modificando direttamente l’atto impugnato, hanno aggiunto ulteriori possibili destinazioni per il personale eccedente soggetto a procedure di mobilità , consentendo agli appartenenti all’area professionale e medica di essere collocato, a domanda, «nel rispetto della disponibilità  in organico e delle facoltà  assunzionali previste a legislazione vigente, nell’ambito della dirigenza delle professionalità  sanitarie del Ministero della salute e dell’Agenzia italiana del farmaco, nell’ambito della dirigenza medica dell’Istituto nazionale per la promozione della salute delle popolazioni Migranti e per il contrasto delle malattie della Povertà  limitatamente al personale appartenente all’area medica di seconda fascia di cui al contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale dirigente dell’area VI per il quadriennio 2002-2005, nonchè nell’ambito della dirigenza medica e della professione infermieristica dell’Istituto superiore di sanità -Centro nazionale per i trapianti (CNT) e Centro nazionale sangue (CNS), e delle qualifiche di ricercatore e tecnologo degli enti di ricerca» (comma 1-bis). E’ stato altresì specificato che «[i]l personale della CRI, di cui al comma 1-bis, che abbia svolto compiti e funzioni nell’ambito della sanità  pubblica può essere inquadrato nelle amministrazioni di destinazione anche se è in possesso di specializzazione in disciplina diversa da quella ordinariamente richiesta per il predetto inquadramento» (comma 1-ter).

4.1.- Come si evince dal tenore delle citate modifiche, il menzionato ius superveniens non incide sulla sostanza delle questioni prospettate, nè giustifica una pronuncia di restituzione atti al rimettente. Come questa Corte ha giù  affermato, «non ogni nuova disposizione che modifichi, integri o comunque possa incidere su quella oggetto del giudizio incidentale di costituzionalità  richiede una nuova valutazione della perdurante sussistenza dei presupposti di ammissibilità  della questione e segnatamente della sua rilevanza e della non manifesta infondatezza dei dubbi di legittimità  costituzionale espressi dal giudice rimettente» (sentenza n. 125 del 2018).

Ciù² che rileva, infatti, è che «permang[a]no le valutazioni del giudice rimettente in termini di rilevanza e non manifesta infondatezza della questione», in misura tale da non «mutare i termini della questione così come è stata posta dal giudice a quo» (sentenza n. 125 del 2018; nello stesso senso le sentenze n. 194 e n. 33 del 2018). Le censure promosse dal rimettente, avanzate per eccesso di delega e violazione del buon andamento della pubblica amministrazione, non sono interessate dalle modifiche intervenute, le quali lasciano intatto il significato delle disposizioni impugnate rispetto agli evidenziati profili di illegittimità  costituzionale.

5.- Prima di entrare nel merito delle questioni sollevate dal rimettente, occorre soffermarsi sulle eccezioni di inammissibilità  proposte dal Presidente del Consiglio dei ministri.

5.1.- In primo luogo, la difesa dell’interveniente sostiene, nella sua memoria illustrativa, che le questioni promosse sull’intero testo del d.lgs. n. 178 del 2012 (ad eccezione dell’art. 7) sarebbero inammissibili per difetto di rilevanza. Il giudice a quo sarebbe chiamato ad applicare solo la normativa relativa al personale del corpo militare, che rappresenta una parte settoriale e piuttosto specifica del decreto legislativo volto alla trasformazione della CRI.

5.1.1.- L’eccezione non è fondata.

Non vi è dubbio che, nel giudizio principale, il rimettente debba pronunciarsi sulla legittimità  del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 25 marzo 2016 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, serie generale n. 155 del 2016), recante «Criteri e modalità  di equiparazione fra i livelli di inquadramento del personale giù  appartenente al Corpo militare e quelli previsti dal contratto collettivo relativo al personale civile con contratto a tempo determinato della associazione italiana della Croce Rossa», adottato nell’ambito della trasformazione della CRI da ente pubblico non economico ad associazione dotata di personalità  giuridica di diritto privato, la cui entrata in vigore ha rappresentato, ai sensi dell’art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 178 del 2012, il dies a quo del collocamento in congedo e del trasferimento nel ruolo civile del personale appartenente al Corpo militare della CRI, previsti dagli artt. 5 e 6 del medesimo d.lgs.

Ciù² nonostante, il trasferimento al ruolo civile del personale militare si trova in connessione teleologica rispetto al processo di trasformazione disposto dal d.lgs. n. 178 del 2018. Le disposizioni del censurato decreto sono tutte avvinte dalla finalità  complessiva di rivedere e razionalizzare la struttura pubblicistica dell’ente, per cui anche le disposizioni censurate che non attengono alla riorganizzazione del Corpo militare influenzano la definizione dello status dei ricorrenti, oggetto di contestazione nel giudizio principale. Non può contestarsi, dunque, che l’eventuale accoglimento delle questioni di legittimità  costituzionale prospettate dal rimettente abbia l’effetto di ripercuotersi sulla sfera giuridica delle parti del processo a quo (sentenze n. 337 del 2008 e n. 303 del 2007).

5.2.- Il Presidente del Consiglio ha proposto una ulteriore eccezione di inammissibilità , ritenendo che la questione sollevata sull’intero decreto legislativo per violazione dell’art. 76 Cost. sia perplessa. Ad avviso dell’Avvocatura generale dello Stato, il rimettente lamenterebbe, da un lato, l’intervenuta privatizzazione, dall’altro l’assenza di non meglio definite «garanzie di continuità  per l’assolvimento dei compiti istituzionali».

5.2.1.- L’eccezione non è fondata.

L’asserita violazione dell’art. 76 Cost. è argomentata univocamente dal giudice a quo, il quale insiste a più¹ riprese sul sospetto eccesso di delega realizzato dal complessivo intervento di riforma della CRI rispetto all’art. 2 della legge n. 183 del 2010. Il rimettente ritiene chiaramente che la decisione di trasformare l’ente in una persona giuridica di diritto privato si ponga al di fuori del novero delle scelte consentite dal Parlamento.

Di qui la non fondatezza della prospettata eccezione di inammissibilità .

6.- Questa Corte non può invece esimersi dal rilevare, d’ufficio, l’inammissibilità  delle censure rivolte dal rimettente all’«intero» d.lgs. n. 178 del 2012, nonchè agli artt. 5 e 6 del medesimo decreto, in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 1 Prot. addiz. CEDU, per genericità  e insufficiente motivazione circa l’asserito contrasto con il parametro interposto.

Tali censure, riportate in chiusura dell’ordinanza di rimessione, sono prive di un adeguato supporto argomentativo. Il principio di diritto, che il rimettente trae dall’art. 1 Prot. addiz. CEDU, è riportato in via assertiva, senza alcun riferimento alle plurime accezioni che il termine «beni» è suscettibile di assumere nel sistema convenzionale e alle modalità  lesive che le disposizioni impugnate avrebbero portato alla garanzia convenzionale. Non risulta motivata, dunque, la non manifesta infondatezza delle questioni prospettate (ex multis, sentenze n. 160 e n. 27 del 2018 e ordinanza n. 191 del 2018).

7.- Nel merito, è opportuno sintetizzare i tratti salienti della evoluzione normativa che ha interessato la CRI, nonchè il contenuto della riforma operata dal d.lgs. n. 178 del 2012.

7.1.- Organizzazione dai notevoli trascorsi storici, la CRI fu fondata nel 1864 (e denominata Associazione italiana della Croce Rossa) nell’ambito di un movimento di opinione che aveva portato, appena un anno prima, alla fondazione a Ginevra di una associazione di diritto privato, regolata dal diritto civile svizzero, che prese il nome di Comitato internazionale per il soccorso dei feriti e dei malati (ribattezzato, a partire dal 1876, Comitato internazionale della Croce Rossa, soggetto che oggi concorre a formare, insieme alle società  nazionali della Croce Rossa e della Mezzaluna Rossa e alla Federazione internazionale, ente di coordinamento delle società  nazionali, il Movimento internazionale della Croce Rossa).

La Croce Rossa fu eretta in ente morale con il regio decreto 7 febbraio 1884, n. 1243 (che erige in Corpo morale l’Associazione italiana della Croce Rossa), e posta sotto la sorveglianza dei «ministri della guerra e della marina» (art. 1). Poteva così mantenere la natura di persona giuridica di diritto privato e sottrarsi alla trasformazione delle opere pie in istituzioni pubbliche di beneficienza, e quindi in enti pubblici, effettuata qualche anno dopo dalla legge 17 luglio 1890, n. 6972 (Sulle Opere Pie), più¹ volte riformata negli anni successivi.

Durante il regime fascista, furono adottate normative che ne misero sempre più¹ in ombra la vocazione associativa fino a favorirne la collocazione tra gli enti pubblici parastatali: in tale direzione si mossero il regio decreto-legge 10 agosto 1928, n. 2034 (Provvedimenti necessari per assicurare il funzionamento della Croce Rossa Italiana), cui seguirà  il regio decreto 21 gennaio 1929, n. 111 (Approvazione dello statuto organico dell’Associazione italiana della Croce Rossa); ma giù  prima il regio decreto-legge 6 maggio 1926, n. 870 (Provvedimenti relativi agli atti di alcuni istituti parastatali e di altri Enti), nel disciplinare in via generale l’efficacia degli atti di alcuni enti pubblici, annoverava, tra questi, anche la CRI.

Nel dopoguerra, in un contesto fortemente segnato dagli eventi bellici del secondo conflitto mondiale, il decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 13 novembre 1947, n. 1256 (Compiti dell’Associazione italiana della Croce Rossa in tempo di pace), si limitava a ridefinire i compiti dell’ente in tempo di pace, ma in una prospettiva che ne valorizzava la funzione sussidiaria di assistenza.

Le quattro Convenzioni di Ginevra del 1949, le quali hanno contribuito a delineare l’intelaiatura fondamentale del diritto internazionale umanitario, ratificate e rese esecutive dalla legge 27 ottobre 1951, n. 1739, firmate a Ginevra l’8 dicembre 1949 (Convenzione relativa al trattamento dei prigionieri di guerra; Convenzione per il miglioramento della sorte dei feriti e dei malati delle Forze armate in campagna; Convenzione per il miglioramento della sorte dei feriti, dei malati e dei naufraghi delle Forze armate di mare; Convenzione relativa alla protezione delle persone civili in tempo di guerra), facevano riacquistare alla CRI una spiccata dimensione internazionale. In tempo di guerra, infatti, quale società  nazionale della Croce Rossa, riconosciuta e autorizzata dallo Stato di appartenenza, essa è chiamata a svolgere attività  umanitaria in favore dei militari feriti, ammalati o nei confronti dei naufraghi, porta legittimamente l’emblema del Movimento internazionale e beneficia, di conseguenza, di tutte le immunità  riconosciute alle formazioni sanitarie degli eserciti belligeranti (art. 26 della Convenzione per il miglioramento della sorte dei feriti e dei malati delle Forze armate in campagna; art. 64 della Convenzione relativa alla protezione delle persone civili in tempo di guerra).

La CRI, originariamente composta da un comitato centrale, dai comitati provinciali e dai sottocomitati, veniva posta nel 1962 sotto l’alto patronato del Presidente della Repubblica. In particolare, la legge 13 ottobre 1962, n. 1496 (Modifiche all’ordinamento dell’Associazione italiana della Croce Rossa) ne riformava il vertice, consistente in un consiglio direttivo composto dal presidente generale (che la stessa legge si premurava di equiparare, come rango, al grado di generale di corpo d’armata) e da dodici consiglieri, nominati, per la metà , su proposta del Ministro della sanità  di concerto con il Ministro della difesa.

Solo nel 1978, con la legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale), il legislatore tentava di superare l’assetto ancipite dell’ente pubblico, ma a base associativa, delegando al Governo il compito di ristrutturare l’associazione italiana della Croce Rossa, in conformità  con il principio volontaristico dell’associazione stessa e in «relazione alle finalità  statutarie e agli adempimenti commessi dalle vigenti convenzioni e risoluzioni internazionali e dagli organi della Croce Rossa internazionale alle società  di Croce Rossa nazionali» (art. 70, terzo comma). La stessa legge poneva altresì le basi per una articolazione regionale dell’ente, disponendo la gratuità  e l’elettività  delle cariche.

In conseguenza della citata legge delega n. 833 del 1978, il d.P.R. 31 luglio 1980, n. 613, recante «Riordinamento della Croce Rossa italiana (art. 70 della legge n. 833 del 1978)», che ha disciplinato l’ente fino al decreto legislativo oggetto dell’odierno giudizio di costituzionalità , pur accentuando i compiti di direzione e vigilanza sull’ente in capo al Ministro della sanità , definiva la Croce Rossa, nell’ottica di una valorizzazione della componente volontaristica e associativa, quale «ente privato di interesse pubblico», stabilendo altresì che la rinnovata trasformazione privatistica sarebbe intervenuta «a seguito dell’approvazione del nuovo statuto» (art. 1). Tale statuto, che avrebbe dovuto essere approvato entro il 30 giugno 1981 (art. 3), tuttavia non è mai stato approvato e nel 1995 la CRI è tornata ad essere un «ente dotato di personalità  giuridica di diritto pubblico» (per effetto della modifica apportata all’art. 1 del d.P.R. n. 613 del 1980 dall’art. 7 del decreto-legge 20 settembre 1995, n. 390, recante «Provvedimenti urgenti in materia di prezzi di specialità  medicinali, nonchè in materia sanitaria», convertito, con modificazioni, nella legge 20 novembre 1995, n. 490).

7.2.- Le vicende che hanno segnato l’organizzazione della CRI interessano anche la disciplina dei rapporti di impiego instaurati nell’ambito dell’ente e, in particolare, l’assetto del personale militare ausiliario. Tradizionalmente, all’interno della CRI, il personale era organizzato in due sotto-ordinamenti particolari e derivati.

Il primo di questi, non modificato dal censurato d.lgs. n. 178 del 2012, ricomprende il Corpo delle infermiere volontarie (in origine regolato dall’art. 8 del r.d.l. n. 2034 del 1928), che presta servizio non retribuito; in aggiunta ad esse, l’ente si è avvalso di infermiere professionali, assunte mediante contratto di lavoro di diritto privato e perciù² retribuite.

Il secondo sotto-ordinamento ricomprendeva il personale mobilitato per servizio della Croce Rossa in tempo di guerra o in occasione di pubbliche calamità  (in origine disciplinato dall’art. 7 del r.d.l. n. 2034 del 1928 e dal regio decreto 10 febbraio 1936, n. 484, recante «Norme per disciplinare lo stato giuridico, il reclutamento, l’avanzamento ed il trattamento economico ed amministrativo del personale della Croce Rossa Italiana»). In dette circostanze straordinarie, la CRI disponeva di un «potere di arruolamento» per i necessari servizi sanitari e assistenziali, chiamando a sì© un apposito personale volontario formato essenzialmente da cittadini esenti da obblighi di leva o di chiamata per i servizi di guerra.

Gli arruolati della CRI costituivano un corpo speciale volontario, ausiliario delle forze sanitarie militari dello Stato, i cui componenti rivestivano i gradi secondo l’importanza delle loro funzioni, risultavano sottoposti alla disciplina militare e al codice penale militare di guerra e si distinguevano in «ufficiali» (personale direttivo) e in «sottufficiali e truppa» (personale sanitario). Le chiamate in servizio venivano effettuate con precetto del «presidente generale» della CRI (art. 29 del r.d. n. 484 del 1936), e il servizio prestato in tempo di guerra o di calamità  nella CRI veniva equiparato, ai fini civili e amministrativi, al servizio prestato nelle Forze armate dello Stato, dando luogo alle corrispondenti qualifiche degli appartenenti all’esercito combattente.

7.2.1.- Tale assetto, basato sia su apporti volontari sia su personale delle Forze armate temporaneamente assegnato (spesso proveniente dai ranghi della “Sanità  militare” delle tre Armi), ha subito negli anni Ottanta del secolo scorso un progressivo mutamento quando, a fronte di casi di servizio prolungato, vennero approvate numerose norme che provvedevano a incardinare, ope legis, il personale (militare e civile) che aveva prestato servizio temporaneo nella CRI nell’organico del medesimo ente. Tra esse, l’art. 6, comma 17, della legge 28 febbraio 1986, n. 41, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1986)»; l’art. 12 della legge 28 ottobre 1986, n. 730, recante «Disposizioni in materia di calamità  naturali»; l’art. 24, comma 8, della legge 11 marzo 1988, n. 67, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1988)»; il decreto del Ministro della sanità  del 12 febbraio 1988, recante «Affidamento all’Associazione italiana della Croce Rossa del servizio di pronto soccorso sanitario negli aeroporti civili ed in quelli aperti al traffico civile direttamente gestiti dallo Stato».

I beneficiari di tali misure sono stati così progressivamente incardinati nella CRI, tanto che questa Corte, sotto la vigenza del d.P.R. n. 613 del 1980, adita nell’ambito di un procedimento attivato da alcuni sottoufficiali dell’ente per ottenere la «perfetta equiparazione giuridica ed economica» al personale delle Forze armate, ha affermato che «il personale militare della Croce rossa italiana non appartiene alle Forze armate o alle Forze di polizia dello Stato [&], essendo [&] personale non dello Stato, ma di un ente» (ordinanza n. 273 del 1999). Infatti, il «corpo militare della CRI, corpo speciale volontario, ausiliario delle Forze armate, [&] non facente parte integrante delle stesse Forze armate ancorchè sottoposto alle norme del regolamento di disciplina militare ed a quelle sostanziali del codice penale militare ed obbligato al giuramento, ha mantenuto – in forza del disposto degli artt. 10 e 11 del d.P.R. n. 613 del 1980 – la sua [&] collocazione», confermata dalla «dipendenza dell’autorità  di vertice del corpo direttamente dal presidente nazionale dell’Associazione, salvo che nei periodi di mobilitazione» (ordinanza n. 273 del 1999).

7.2.2.- La normativa relativa al Corpo militare ausiliario della CRI è stata poi riordinata dal d.lgs. n. 66 del 2010 (d’ora in poi anche: cod. ordinamento militare), che ha riguardato anche l’Associazione dei cavalieri italiani del sovrano militare Ordine di Malta, entrambi corpi ausiliari delle Forze armate ma non inquadrati nelle stesse. Tale codice, come si vedrà , continua ad applicarsi al Corpo militare volontario, per quanto non diversamente disposto dal decreto legislativo censurato (art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 178 del 2012).

Il cod. ordinamento militare ha previsto un duplice ruolo (normale e speciale) per il Corpo militare ausiliario, distinguendo, in coerenza con la previgente normativa, il personale stabilmente assunto dalla CRI dal personale richiamato in servizio dall’ente per specifiche esigenze. Sino all’entrata in vigore del d.lgs. n. 178 del 2012, oggetto del presente giudizio, quindi, solo il primo poteva dirsi collocato stabilmente alle dipendenze dell’ente e incardinato nella relativa pianta organica.

7.3.- Tale evoluzione normativa – non sempre lineare – ha di certo contribuito alle disfunzioni mostrate dalla CRI negli ultimi decenni.

7.3.1.- Come emerso dall’indagine conoscitiva disposta dalla Commissione Igiene e Sanità  del Senato nel corso della XVI Legislatura, e come sostenuto anche dal Presidente del Consiglio dei ministri nel suo intervento, la CRI ha realizzato, negli anni, pesanti diseconomie che l’hanno condotta a un commissariamento di durata ventennale. Oltre alla perenne situazione di precarietà  contabile, dovuta alla mancata approvazione dei bilanci degli enti decentrati (solo nel 2011 la CRI ha approvato il consuntivo nei termini previsti dal d.P.R. n. 613 del 1980) e alla poco accorta gestione dell’importante patrimonio immobiliare, la CRI si è trovata a stipulare convenzioni con soggetti pubblici (relative sia ai servizi di trasporto infermi – con atti sottoscritti tra le aziende sanitarie locali e le unità  territoriali della CRI – sia ai servizi sociali ed assistenziali, da ultimo quelli afferenti alla gestione dei centri di accoglienza con atti sottoscritti tra dette unità  territoriali e le prefetture), impegnandosi a prestare un’elevata offerta di servizi dietro corrispettivi economici irrisori e difficilmente esigibili.

Inoltre, forti problemi sono sorti rispetto ai costi del personale: la CRI, prima del processo di riforma innescato dal decreto legislativo in esame, nel suo complesso impiegava, nel servizio civile, risorse umane pari a 4.049 unità , di cui 1.281 unità  a tempo indeterminato, 1.574 unità  a tempo determinato; nel Corpo militare ausiliario, 848 unità  in servizio continuativo e 346 unità  di personale delle Forze armate, assegnate in servizio temporaneo e per esigenze straordinarie.

L’indagine conoscitiva ha messo in luce come tale organico abbia portato ad aggravare le dispendiose inefficienze organizzative e finanziarie.

7.4.- Il d.lgs. n. 178 del 2012, oggetto del presente giudizio, è quindi intervenuto in tale contesto, sulla scorta dell’art. 2 della legge n. 183 del 2010, così tentando di rimediare alle citate disfunzioni. Esso ha disposto la graduale trasformazione della CRI da ente pubblico, sia pure a base associativa, in persona giuridica di diritto privato, ancorchè di interesse pubblico ed ausiliaria dei pubblici poteri nel settore umanitario. Detta persona giuridica, denominata «Associazione della Croce Rossa italiana», è iscritta nel registro nazionale del “Terzo settore”, posta sotto l’alto patronato del Presidente della Repubblica (art. 1, comma 1) e abilitata ad operare nell’ambito della Federazione internazionale delle società  di Croce Rossa e Mezzaluna Rossa (art. 1, comma 2). Nel contempo sono individuate le attività  svolte dalla Croce Rossa, anch’esse qualificate di «interesse pubblico» (art. 1, commi 4, 5 e 6).

Al fine di realizzare la trasformazione della natura giuridica dell’ente, il decreto legislativo censurato ha disposto un percorso graduale e transitorio, che passa per l’istituzione di un Ente strumentale (art. 2), soggetto-ponte volto a favorire il subentro della neoistituita Associazione al preesistente ente pubblico (art. 3), del quale sono disciplinati contestualmente la liquidazione e i relativi rapporti giuridico-patrimoniali, il trasferimento dei beni e del personale (rispettivamente, artt. 4, 5, 6 e 8) con le modalità  di finanziamento della nuova associazione (artt. 1, comma 6, 2, comma 5, e 8, comma 2). Ha disposto, infine, un mutamento del rapporto di impiego del personale militare della CRI.

7.4.1.- In particolare, le disposizioni che riguardano detto personale sono contenute negli artt. 5 e 6 del menzionato decreto legislativo, il quale si muove lungo due direttrici fondamentali: volontarietà  e gratuità  del servizio prestato nel Corpo militare volontario e trasferimento del personale militare a ruoli civili, con mantenimento delle principali voci retributive.

Ai sensi dell’art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 178 del 2012, a decorrere dall’entrata in vigore del d.P.C.m. (previsto dal successivo art. 6, comma 1), che fissa i criteri di equiparazione tra il personale militare e quello civile della CRI, il personale del Corpo militare transita in un ruolo ad esaurimento nell’ambito del personale civile della CRI, è collocato in congedo ed è iscritto, a domanda, nel Corpo militare volontario.

Lo stesso art. 5, comma 5, si preoccupa poi di salvaguardate le due voci principali del trattamento retributivo del personale militare privatizzato, riconoscendo la differenza tra il trattamento economico in godimento, limitatamente a quello fondamentale ed accessorio, e il trattamento del corrispondente personale civile.

Il successivo art. 6 consente al personale una duplice opzione: rimanere nei ruoli della nuova Associazione della Croce Rossa italiana nei limiti dell’organico definito dal Presidente di essa (comma 2); oppure essere collocato in mobilità , in conformità  agli «strumenti utilizzabili per la gestione di eccedenze di personale nelle pubbliche amministrazioni» (art. 6, comma 3), con conseguente applicazione delle procedure di mobilità  volte a favorire il riassorbimento del personale delle Province (art. 7, comma 2-bis, del decreto-legge 31 dicembre 2014, n. 192, recante «Proroga di termini previsti da disposizioni legislative», convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 2015, n. 11, che rinvia all’art. 1, commi da 424 a 428, della legge n. 190 del 2014).

7.4.2.- Quanto al Corpo militare della CRI, l’art. 5, comma 1, del decreto legislativo in esame, stabilisce che assuma la denominazione di Corpo militare volontario e, insieme al Corpo delle infermiere volontarie, costituisca un Corpo ausiliario delle Forze armate, chiamato a prestare servizio gratuito. I suoi appartenenti sono individuati tra il «personale volontario in congedo, iscritto in un ruolo unico [&]».

7.4.3.- In sintesi, il d.lgs. n. 178 del 2012 ha provveduto a congedare e a trasferire al ruolo civile tutto il personale militare della CRI, con salvaguardia del relativo trattamento retributivo (fondamentale ed accessorio). Parte di esso può scegliere, purchè rientrante nei citati limiti di organico stabiliti dal Presidente della CRI, di rimanere alle dipendenze dell’Associazione; coloro che non optano per tale soluzione, o non rientrino nei limiti di organico, sono messi in mobilità  con destinazione ad altre amministrazioni, con applicazione, come dianzi detto, della normativa prevista per i trasferimenti dei dipendenti delle amministrazioni provinciali.

I componenti del personale militare, così privatizzato, possono chiedere di entrare a fare parte del Corpo militare volontario, ove perಠsvolgono servizio gratuito in un ruolo unico. A tali soggetti non si applicano i codici penali militari, mentre continua ad applicarsi il cod. ordinamento militare, ad eccezione delle disposizioni in materia di disciplina militare (art. 5, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 178 del 2012).

8.- Ciù² premesso, è possibile affrontare le questioni di legittimità  costituzionale aventi ad oggetto l’intero d.lgs. n. 178 del 2012 (ad eccezione dell’art. 7), sollevate in riferimento agli artt. 1 e 76 Cost. e all’art. 2 della legge n. 183 del 2010.

Non essendo diversamente motivato, il riferimento all’art. 1 Cost. – peraltro inusuale – non ha alcuna significativa autonomia, ma appare come rafforzativo della censura riferita alla disposizione di cui all’art. 76 Cost., volta a garantire al Parlamento, in quanto espressione della rappresentanza popolare, un nucleo incomprimibile di esercizio dell’attività  legislativa.

Muovendo dal presupposto secondo il quale questa disposizione avrebbe conferito al Governo una delega di mero riordino degli enti vigilati dal Ministero della salute, secondo il ricorrente l’esercizio della funzione legislativa delegata non avrebbe potuto spingersi, quindi, verso una così integrale rinnovazione dell’assetto della CRI.

8.1. – Le questioni di legittimità  costituzionale non sono fondate.

Non v’è dubbio che la Costituzione, all’art. 76, ponga una duplice direttiva normativa nei confronti di Parlamento e Governo, protagonisti del procedimento bifasico ivi disciplinato.

8.1.1.- Per un verso, il Parlamento è tenuto a circoscrivere i margini di azione dell’esecutivo; come questa Corte ha giù  affermato, l’individuazione dei principi e criteri direttivi, la delimitazione dell’oggetto e la fissazione del termine mirano a «circoscrivere il campo della delega» al fine di «evitare che essa venga esercitata in modo divergente dalle finalità  che l’hanno determinata» (sentenza n. 198 del 1998; nello stesso senso, sentenza n. 3 del 1957). La limitazione rigorosa dei poteri del legislatore delegato e la conseguente inammissibilità  di “deleghe in bianco” si giustificano alla luce dell’assetto generale delle attribuzioni disegnato dalla Costituzione, la quale assegna la funzione legislativa alle Camere (art. 70 Cost.). Il ruolo centrale del Parlamento, nei processi di produzione normativa, impone allo stesso di non delegare l’esercizio della funzione legislativa se non con limiti precisi (sentenza n. 106 del 1962), che non si riducano a clausole di stile prive di adeguata efficacia precettiva.

8.1.2.- Per altro verso, le condizioni fissate dal delegante, ai sensi dell’art. 76 Cost., rappresentano un confine invalicabile per il Governo, che proprio nel contenuto della delega trova la misura della propria azione. Non a caso, questa Corte ha più¹ volte sancito che, soprattutto nel caso di deleghe destinate al riordino normativo, «al legislatore delegato spetta un limitato margine di discrezionalità  per l’introduzione di soluzioni innovative, le quali devono attenersi strettamente ai principi e ai criteri direttivi enunciati dal legislatore delegante» (sentenza n. 250 del 2016; nello stesso senso, sentenze n. 94, n. 73, n. 50 e n. 5 del 2014, n. 162 e n. 80 del 2012).

In queste ipotesi, si impone una verifica rigorosa sui contenuti della decretazione legislativa, richiesta dall’essere la legislazione su delega una legislazione vincolata dai principi e criteri direttivi posti dal Parlamento.

8.2.- Questa Corte è tuttavia consapevole che il procedimento delineato dall’art. 76 Cost. attiene pur sempre alla produzione di atti legislativi. Per tale ragione, il delegante non è onerato di fornire una descrizione tassativa delle norme suscettibile di guidare il delegato, risultando anzi consentito «il ricorso a clausole generali, ferma la necessità  che queste siano accompagnate dall’indicazione di precisi principi» (sentenza n. 250 del 2016; nello stesso senso, sentenza n. 159 del 2001); nè il Governo è tenuto a una attività  di mera esecuzione o automatico riempimento dei disposti cristallizzati nella delega. Per costante giurisprudenza di questa Corte, infatti, i confini del potere legislativo delegato risultano complessivamente dalla determinazione dell’oggetto e dei principi e criteri direttivi, unitariamente considerati.

Entro questa cornice – emergente da un’interpretazione anche sistematica e teleologica della delega – «deve essere inquadrata la discrezionalità  del legislatore delegato, il quale è chiamato a sviluppare, e non solo ad eseguire, le previsioni della legge di delega» (sentenza n. 104 del 2017). Se, dunque, la «legge delega, fondamento e limite del potere legislativo delegato, non deve contenere enunciazioni troppo generali o comunque inidonee a indirizzare l’attività  normativa del legislatore delegato», essa può essere «abbastanza ampia da preservare un margine di discrezionalità , e un corrispondente spazio, entro il quale il Governo possa agevolmente svolgere la propria attività  di “riempimento” normativo, la quale è pur sempre esercizio delegato di una funzione “legislativa”» (sentenze n. 198 del 2018 e n. 104 del 2017).

9.- Tenute presenti tali coordinate ermeneutiche, possono risolversi le questioni poste dal rimettente. In particolare, si tratta di verificare se, alla luce di una interpretazione sistematica e teleologica dell’art. 2 della legge n. 183 del 2010, il Parlamento abbia conferito al Governo un mero compito di riordino normativo e se, di conseguenza, il delegato abbia oltrepassato i limiti imposti dalla delega.

9.1.- Questa Corte ritiene di dare risposta negativa a tale quesito.

L’art. 2 della legge n. 183 del 2010 identifica l’oggetto della delega nella «riorganizzazione degli enti, istituti e società  vigilati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali e dal Ministero della salute nonchè alla ridefinizione del rapporto di vigilanza dei predetti Ministeri sugli stessi enti, istituti e società  rispettivamente vigilati». Posto che è espressamente menzionata la Croce Rossa italiana nel comma 2 di detto articolo, dai lavori preparatori si trae ulteriore conferma dell’intenzione di intervenire sull’ente pubblico attraverso una complessiva revisione della sua struttura organizzativa. Infatti, l’originario disegno di legge (art. 24 del d.d.l. Atto Camera 1441, poi stralciato nel d.d.l. Atto Camera 1441-quater, XVI Legislatura) indicava la Croce Rossa tra gli organismi da riorganizzare, e, solo durante l’esame al Senato, la 1ª e la 11ª Commissione riunite allargarono l’oggetto della delega, al fine di estendere il processo di riforma a tutti gli enti o società  vigilati dal Ministero del lavoro fra cui l’Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori (ISFOL) e la società  Italia lavoro spa.

9.2.- Non è fondata la censura di eccesso di delega se si guarda ai principi e criteri direttivi della stessa. Le lettere a) e b) dell’art. 2, comma 1, della legge n. 183 del 2010 fanno riferimento alle esigenze di «semplificazione e snellimento dell’organizzazione della struttura amministrativa degli enti [&]», e alla «razionalizzazione e ottimizzazione delle spese e dei costi di funzionamento, previa riorganizzazione dei relativi centri di spesa». Attraverso tali direttive, il delegante ha lasciato aperta una pluralità  di soluzioni, tutte egualmente rimesse alla discrezionalità  del Governo nell’attuazione della legge di delega, secondo un disegno procedurale coerente con l’art. 76 Cost.

Può ritenersi, dunque, che il legislatore delegato, attraverso la riorganizzazione della CRI, non abbia valicato l’oggetto, gli obiettivi e le finalità  posti dalla legge delega, in quanto, muovendosi all’interno della pluralità  di opzioni consentitegli, ha inteso perseguire il fine della «semplificazione e snellimento [&] della struttura degli enti» indicato dal delegante. In tal senso, il complessivo intervento di riforma, lungi dal realizzare una mera soppressione della CRI, come pure adombrato dal rimettente, interviene sulla sua struttura confermando le rilevanti attività , di interesse pubblico, che essa ha storicamente svolto nel contesto interno e internazionale (art. 1, commi 4, 5 e 6, del d.lgs. n. 178 del 2012), disponendo il subentro della nuova Associazione in tutte le convenzioni stipulate dalla CRI (art. 3, comma 4), assicurando la prevalenza di finanziamenti pubblici per il suo sostentamento e riconoscendo l’Associazione della CRI quale «unica Società  nazionale di Croce Rossa» autorizzata a far parte della Federazione internazionale delle società  di Croce Rossa e Mezzaluna Rossa (art. 1, comma 2). In tal senso, il mutamento della natura giuridica dell’organismo altro non è se non lo strumento individuato dal delegato per raggiungere e soddisfare la finalità  indicata dal delegante.

9.2.1.- La scelta del Governo di tornare alla originaria struttura associativa della Croce Rossa non può, quindi, dirsi estranea agli obiettivi di riorganizzazione perseguiti dalla delega.

Rinsaldano questa conclusione, sia l’indagine circa l’intenzione originaria del Parlamento nel procedimento che ha portato all’approvazione della legge delega, sia l’iter parlamentare che ha accompagnato il varo del decreto legislativo censurato e, in particolare, il parere espresso dalle competenti commissioni parlamentari. Nella stessa direzione si muovono la complessa evoluzione normativa della Croce Rossa dalla fondazione alla legge di riforma sanitaria e i vincoli internazionali in favore di una struttura “non governativa” delle Croci rosse e delle Mezzelune rosse. Del resto, come più¹ volte affermato da questa Corte, il contenuto di una delega legislativa deve essere identificato tenendo conto, oltre che del dato testuale, della lettura sistematica delle disposizioni che la prevedono, anche alla luce del contesto normativo nel quale essa si inserisce, nonchè della ratio e delle finalità  che la ispirano (ex plurimis, sentenze n. 104 del 2017; nello stesso senso, sentenze n. 250 del 2016, n. 210 del 2015 e n. 229 del 2014).

Giù  in passato il Parlamento aveva indicato la strada della ristrutturazione della CRI «in conformità  del principio volontaristico della Associazione stessa», come sancito dal criterio direttivo di cui all’art. 70, terzo comma, della legge n. 833 del 1978, cui fece seguito il d.P.R. n. 613 del 1980, la cui applicazione si arenò – come prima sottolineato – per la mancata adozione dello statuto della costituenda associazione. Ed è in questa medesima direzione che si colloca la volontà  del legislatore delegante espressa nel 2010 con la legge n. 183, come confermato dalle commissioni parlamentari permanenti chiamate a rendere parere sullo schema di decreto legislativo, le quali hanno avallato la scelta della persona giuridica di diritto privato compiuta dal Governo.

9.2.2.- A tale riguardo, meritano di essere segnalati i pareri resi dalla 12ª Commissione (Igiene e sanità ) del Senato della Repubblica, la quale, di fronte a un primo schema di decreto legislativo (XVI Legislatura, atto del Governo, n. 424) che qualificava la Croce Rossa «ente pubblico non economico su base associativa» e confermava gran parte della precedente struttura dell’ente, aveva espresso parere contrario, ritenendo che lo schema non risolvesse i problemi e non rispondesse alle esigenze emersi durante la menzionata indagine conoscitiva precedentemente disposta dalla medesima Commissione. Essa invitava perciù² il Governo a presentare un nuovo progetto di riforma che recepisse le linee d’intervento indicate nel documento conclusivo della citata indagine (XVI Legislatura, parere della Commissione Igiene e sanità  del Senato della Repubblica sull’atto del Governo n. 424).

9.2.3.- A seguito del nuovo schema di decreto legislativo (XVI Legislatura, atto del Governo n. 491) che ha previsto la natura associativa dell’Ente, la Commissione Igiene e sanità  del Senato della Repubblica ha espresso parere favorevole, seppur enunciando una serie di osservazioni. Eguale parere favorevole è stato espresso dalle altre commissioni permanenti della Camera e del Senato (Difesa, Bilancio, Affari costituzionali, Affari sociali), a testimonianza del fatto che il processo di riforma, realizzato dal Governo, è stato complessivamente condiviso dagli organi parlamentari.

10.- Il rimettente indica, nel prosieguo argomentativo dell’ordinanza, un profilo di illegittimità  costituzionale relativo alla presunta sub-delega che il delegato avrebbe attuato con riguardo alle modalità  di finanziamento della Associazione della Croce Rossa italiana.

In particolare, l’art. 2, comma 5, del censurato d.lgs. n. 178 del 2012, nell’assegnare le risorse finanziarie secondo criteri rimessi alla determinazione dei Ministri della salute, dell’economia e delle finanze e della difesa, avrebbe «demandato a scelte ministeriali aspetti essenziali della nuova disciplina».

L’art. 2, comma 5, del d.lgs. n. 178 del 2012, prevedendo che «[l] e risorse finanziarie a carico del bilancio dello Stato [&] sono attribuite [&] con decreti del Ministro della salute, del Ministro dell’economia e delle finanze e del Ministro della difesa, ciascuno in relazione alle proprie competenze, senza determinare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica [&]», evidentemente si limita a disciplinare le modalità  di erogazione, affidando all’atto fonte secondario solo il compito esecutivo di assegnazione materiale delle risorse.

La censura non è fondata.

La soluzione adottata nell’art. 2 non si pone in contrasto con la giurisprudenza di questa Corte, la quale consente al decreto delegato il conferimento agli organi dell’esecutivo della funzione «di emanare normative di tipo regolamentare (sentenza n. 79 del 1966), disposizioni di carattere tecnico (sentenza n. 106 del 1967) o atti amministrativi di esecuzione (ordinanza n. 176 del 1998; per ulteriori esemplificazioni, sentenze n. 66 del 1965 e n. 103 del 1957)» (sentenza n. 104 del 2017).

11.- Alla luce delle considerazioni che precedono, anche le censure rivolte agli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 178 del 2012 devono essere dichiarate non fondate.

11.1.- Gli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 178 del 2012 si collocano, come visto, all’interno della riorganizzazione del Corpo militare della CRI. Non è manifestamente incoerente con la finalità  complessiva della riforma, in un’ottica di razionalizzazione delle spese, stabilire un diverso inquadramento del personale ausiliario, a maggior ragione laddove, come nel caso di specie, il delegato opti, quale strumento di attuazione del compito affidatogli dal delegante, per la trasformazione dell’ente pubblico in persona giuridica di diritto privato. D’altronde, è la stessa legge di delega ad aver indicato al Governo la necessità  di garantire la razionalizzazione e l’ottimizzazione delle spese e dei costi di funzionamento, obiettivi coerentemente perseguiti dal legislatore delegato tramite il trasferimento del personale militare ausiliario al ruolo civile.

Il giudice a quo deduce l’eccesso di delega delle norme sul personale ausiliario anche per contrasto «con i principi e criteri direttivi, di cui all’art. 2, comma 1, lettera a) della legge delega», che lascerebbe ferme «le specifiche disposizioni vigenti per il […] personale, in servizio alla data di entrata in vigore della [medesima] legge».

Il presupposto interpretativo da cui muove il rimettente è palesemente errato, non trovando riscontro nel tenore letterale della richiamata disposizione. La necessità  di mantenere «le specifiche disposizioni vigenti per il relativo personale in servizio alla data di entrata in vigore della [&] legge» n. 183 del 2010 è, infatti, espressamente riferita al processo di riordino dell’ISFOL e della società  Italia Lavoro spa e ai rapporti di impiego instaurati con detti istituti e non riguarda, invece, la CRI.

12.- Il rimettente lamenta, altresì, che il d.lgs. n. 178 del 2012 violerebbe gli artt. 3 e 97 Cost perchè, avendo operato «una integrale rinnovazione strutturale per quanto riguarda la Croce Rossa Italiana», con soppressione e liquidazione dell’ente pubblico e istituzione di una persona giuridica di diritto privato, avrebbe contestualmente determinato una notevole riduzione di risorse, che impedirebbe all’Ente strumentale (e, poi, all’Associazione), di svolgere le «delicate ed importanti funzioni di interesse pubblico», elencate dall’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 178 del 2012.

12.1.- Dette questioni di legittimità  dell’«intero decreto» legislativo (ad eccezione dell’art. 7), promosse con riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., non sono fondate.

L’attribuzione della personalità  giuridica di diritto privato è senz’altro coerente con la vocazione solidaristica della neoistituita Associazione della Croce Rossa italiana, associazione di volontariato chiamata a svolgere rilevanti funzioni di interesse generale, a livello nazionale e internazionale. Il decreto legislativo censurato trova anzi una diretta copertura costituzionale nell’art. 118, quarto comma, Cost., che in una ottica di sussidiarietà  orizzontale impegna la Repubblica a favorire «l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività  di interesse generale».

12.2.- Peraltro è da tenere presente, come sottolineato dall’Avvocatura dello Stato in udienza pubblica, che il nuovo modulo organizzativo della Croce Rossa italiana allinea il nostro ordinamento ad altre esperienze, in particolare (ma non solo) europee, le quali disegnano le rispettive società  nazionali di Croce Rossa quali associazioni di diritto privato di interesse pubblico, formate da volontari e da personale civile in regime di impiego privatistico; osservazione non priva di significato per una organizzazione destinata ad aderire ad una federazione transnazionale di «società  non governative» (come recita il preambolo dello statuto della Federazione internazionale delle società  di Croce Rossa e Mezzaluna rossa).

Tale constatazione vale non solo per il Regno Unito (la British Red Cross, ricevuto il riconoscimento regio nel 1908, è una voluntary aid society, ausiliaria rispetto alle autorità  pubbliche), ma anche per i sistemi giuridici continentali. Si pensi alla Croix-Rouge française, associazione senza scopo di lucro, riconosciuta di utilità  pubblica; al Bundesverband des Roten Kreuzes tedesco, associazione registrata ai sensi degli artt. 21 e seguenti del codice civile tedesco; alla Cruz Roja spagnola, associazione civile di rilievo pubblico composta solo da volontari civili (e non più¹, come in passato, anche da militari di carriera).

12.3.- Infine, quanto alle risorse messe a disposizione dell’Associazione della Croce Rossa italiana, l’ordinanza si limita ad affermarne solo genericamente la strutturale inadeguatezza, rendendo per quest’aspetto la censura inammissibile.

12.4.- Il giudice a quo solleva specifiche questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 178 del 2012, sempre in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.

Ad avviso del rimettente, il trasferimento al ruolo civile del personale militare, previsto da detti articoli, sarebbe causa di illegittimità  costituzionale per l’assenza di «progressione economica commisurata al grado rivestito», e di «garanzie di conservazione delle funzioni in precedenza attribuite». Inoltre, sarebbe costituzionalmente illegittima la scelta di ricorrere alle procedure di mobilità  e la destinazione ad altra amministrazione «senza alcun richiamo a comparti o settori dell’amministrazione stessa, in cui si svolgano attività  comparabili con quelle del personale di cui trattasi, in possesso di specifica professionalità  per situazioni di emergenza».

12.4.1.- Le questioni di legittimità  costituzionale sollevate nei termini sopra prospettati non sono fondate.

Il d.lgs. n. 178 del 2012, agli artt. 5 e 6, non realizza la soppressione del Corpo militare ausiliare, ma ne revisiona la struttura in coerenza con la generale riorganizzazione della CRI e con la rinnovata struttura associativa della stessa.

Il decreto delegato ha infatti disposto la sopravvivenza degli appartenenti al citato organismo quale categoria in congedo che presta servizio volontariamente e gratuitamente (non diversamente da quanto accade, oltre che per il Corpo delle infermiere volontarie, per la prima citata Associazione dei cavalieri italiani del sovrano militare Ordine di Malta, disciplinata dagli artt. 1761 e seguenti del cod. ordinamento militare). Peraltro, come sottolineato dalla difesa statale, il pregresso Corpo militare giù  da tempo utilizzava personale con tali caratteristiche come bacino da cui la CRI poteva attingere per i richiami temporanei in servizio (artt. 1668 e 1669 cod. ordinamento militare).

Del resto, anche il personale trasferito in altre amministrazioni, pur perdendo la qualifica di militare in servizio attivo, mantiene la qualifica di militare in congedo e, ai sensi dell’art. 1668 cod. ordinamento militare, potrebbe sempre essere richiamato in servizio, conservando il grado rivestito all’atto del collocamento in congedo.

In tale quadro, il trasferimento al ruolo civile del personale del Corpo militare della CRI non si pone in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.

Il trasferimento al ruolo civile del personale militare risulta anzi coerente con la trasformazione del regime giuridico della CRI, posto che il nuovo inquadramento nel rapporto di impiego accede alla diversa configurazione del datore di lavoro, che da soggetto pubblico muta in associazione di diritto privato regolata dal Libro I, Titolo II, Capo II, del codice civile.

Tali scelte di fondo comportano inevitabilmente modifiche delle modalità  di sviluppo delle carriere, che perciù² stesso si sottraggono alle dedotte censure.

12.4.2.- Quanto alle procedure di mobilità , adottate nell’ambito dei processi di riforma che hanno interessato le amministrazioni provinciali, ma che, come detto, trovano applicazione nella vicenda oggetto dell’attuale giudizio, si è recentemente pronunciata questa Corte, sottolineando come esse consentano di garantire un equilibrato contemperamento di due esigenze costituzionalmente rilevanti: per un verso, il mantenimento dei rapporti di lavoro, rendendo così «effettivo il diritto al lavoro di cui all’art. 4 Cost.» (sentenze n. 202 del 2016 e n. 388 del 2004); per un altro, la discrezionalità  legislativa connessa al processo di riordino dello Stato e degli enti pubblici. In contesti simili, è sicuramente auspicabile che ad un «rilevante riassetto organizzativo-funzionale segua un’adeguata riqualificazione del personale» (sentenza n. 159 del 2016). Non può essere escluso che in sede di applicazione di detta normativa possano verificarsi vizi nei conseguenti atti amministrativi, che spetterà  eventualmente sindacare solo agli organi giurisdizionali competenti.

Di qui la non fondatezza, anche sotto tali profili, delle questioni prospettate.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibili le questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8 del decreto legislativo 28 settembre 2012, n. 178, recante «Riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.) a norma dell’art. 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183», sollevate, in riferimento all’art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e ratificato con legge 4 agosto 1955, n. 848, dal Tribunale amministrativo del Lazio, sezione terza, con l’ordinanza indicata in epigrafe;

2) dichiara non fondate le questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8 del d.lgs. n. 178 del 2012, sollevate, in riferimento agli artt. 1 e 76 Cost., in relazione all’art. 2 della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonchè misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro), dal TAR Lazio, con l’ordinanza indicata in epigrafe;

3) dichiara non fondate le questioni di legittimità  costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 8 del d.lgs. n. 178 del 2012, sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., dal TAR Lazio, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

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Pres. Volpe – Est. Cicchese

Sull’irragionevole suddivisione dei settori del titolo di “avvocato specialista”

1. Professioni e mestieri – Avvocato – Specializzazione – Regolamento – Materie – Elenco – Parametri oggettivi di riferimento – Assenza – Irragionevolezza.
 
2. Professioni e mestieri – Avvocato – Specializzazione – Regolamento – Settori – Suddivisione – Ragionevolezza – Sindacato giurisdizionale – Sussiste.
 
3. Professioni e mestieri – Avvocato – Specializzazione – Regolamento – Materie – Elenco – Irragionevolezza – Futura revisionabilità – Irrilevanza.
 
4. Professioni e mestieri – Avvocato – Specializzazione – Comprovata esperienza – Regolamento – Colloquio CNF – Contenuto e modalità di svolgimento – Mancata indicazione – Illegittimità – Ragioni – Tutela dei professionisti utenti – Violazione

1. In tema di disciplina della professione forense, è affetta da irragionevolezza intrinseca la suddivisione in settori di specializzazione formulata in assenza di parametri oggettivi di riferimento cui ricondurre l’individuazione dei settori stessi. Ne consegue l’illegittimità dell’elenco di materie per la qualifica di “avvocato specialista” che non rispetti un criterio codicistico, né di un criterio di riferimento alle competenze dei vari organi giurisdizionali esistenti nell’ordinamento, né infine un criterio di coincidenza con i possibili insegnamenti universitari[1].
 
2. In tema di disciplina della professione forense, la funzionalizzazione della normazione secondaria alla perseguita finalità di rendere il mercato delle prestazioni legali più accessibile per i consumatori non consente di ritenere incensurabile, in termini di ragionevolezza oggettiva, la disciplina regolamentare di suddivisione in settori di specializzazione. Infatti, anche le valutazioni e le scelte rimesse all’attività regolamentare non possono sottrarsi al rispetto dei principi di intrinseca ragionevolezza e di adeguatezza rispetto allo scopo perseguito.
 
3. A fronte di una suddivisione in settori di specializzazione della professione forense operata da normazione secondaria secondo criteri intrinsecamente irragionevoli e inadeguati, non rileva la teorica e futura possibilità di revisione dell’elenco delle materie prevista dalla stessa normativa regolamentare
 
4. In tema di disciplina della professione forense, la norma regolamentare che preveda, ai fini del conseguimento del titolo di “avvocato specialista” per comprovata esperienza, un colloquio dinanzi al CNF, senza tuttavia chiarire alcunché in ordine al contenuto del colloquio e alle modalità di svolgimento dello stesso, è affetta da irragionevolezza intrinseca della norma per genericità. L’assenza di specificazioni e di definizioni puntuali è infatti tale da conferire al Consiglio Nazionale Forense una latissima discrezionalità operativa, che, oltre ad essere foriera di confusione interpretativa e distorsioni applicative (con ricadute anche in punto di concorrenza tra gli avvocati), si pone in assoluta contraddizione con la funzione stessa del regolamento, volto a individuare un procedimento di conferimento definito in maniera precisa e dettagliata, a tutela dei consumatori utenti e degli stessi professionisti che intendano conseguire il titolo.

sul ricorso numero di registro generale 14392 del 2015, proposto da: 
Ordine degli Avvocati di Roma, Ordine degli Avvocati di Napoli, Ordine degli Avvocati di Palermo, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., Pietro di Tosto, Antonio Galletti, Riccardo Bolognesi, Aldo Minghelli e Matteo Santini, in proprio e quali consiglieri dell’Ordine degli Avvocati di Roma, rappresentati e difesi dagli avv.ti Anna Romano, Sara Di Cunzolo, Marco Martinelli e Gianluca Piccinni, elettivamente domiciliati in Roma, Foro Traiano, 1/A, presso lo studio legale Satta Romano & Associati; 

Il Ministero della giustizia, in persona del ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale domicilia in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 
il Consiglio Nazionale Forense,

ad adiuvandum:
Associazione dei Giovani Amministrativisti, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesco Cataldo, Federico Freni e Antonio Nicodemo, elettivamente domiciliata in Roma, Lungotevere Marzio, 3, presso lo studio dell’avv. Francesco Cataldo; 
l’Ordine degli avvocati di Lecce, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Roberta Altavilla e Luciano Ancora, elettivamente domiciliato in Roma, Via Laura Mantegazza, n. 52, presso l’avv. Luciano Ancora; 
ad opponendum:
Unione delle camere penali italiane, Associazione italiana degli avvocati per la famiglia e per i minori, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentate e difese dagli avv.ti Antonio Martini e Stefano Rossi, elettivamente domiciliate in Roma, corso Trieste, 109, presso lo studio dell’avv. Stefano Rossi;
Associazione giuslavoristi italiani, Unione nazionale camere avvocati tributaristi, rappresentate e difese dagli avv.ti Antonio Martini e Stefano Rossi, elettivamente domiciliate in Roma, corso Trieste, 109, presso lo studio dell’avv. Stefano Rossi;

del decreto ministeriale 12 agosto 2015, n. 144, “Regolamento recante disposizioni per il conseguimento e il mantenimento del titolo di avvocato specialista, a norma dell’articolo 9 della legge 31 dicembre 2012, n. 247”, pubblicato su G.U. n. 214 del 15 settembre 2015.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della giustizia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 marzo 2016 la dott.ssa Roberta Cicchese e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

La legge n. 247 del 31 dicembre 2012 ha dettato la nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense, prevedendo, all’art. 9, la possibilità per gli avvocati di conseguire il titolo di avvocato specialista.
In data 12 agosto 2015, il Ministro della giustizia ha adottato il decreto ministeriale contenente il “Regolamento recante disposizioni per il conseguimento e il mantenimento del titolo di avvocato specialista, a norma dell’articolo 9 della legge 31 dicembre 2012, n. 247”.
Gli Ordini degli avvocati di Roma, Napoli e Palermo e alcuni avvocati hanno impugnato il suddetto decreto ministeriale.
Il ricorso è affidato a sei motivi di doglianza (contenendo il paragrafo I la mera premessa), i primi cinque rivolti avverso specifiche previsioni regolamentari ed uno teso a far valere l’illegittimità costituzionale dello stesso articolo 9 della legge n. 247/2012.
Quanto alle singole previsioni regolamentari, i ricorrenti hanno rappresentato l’illegittimità della suddivisione dei settori di specializzazione, l’illegittimità dei requisiti per l’ottenimento ed il mantenimento del titolo, l’illegittimità delle attribuzioni di competenze al Consiglio nazionale forense, l’illegittimità della previsione di un illecito disciplinare, la violazione dei principi di proporzionalità ed adeguatezza allo scopo.
Quanto all’illegittimità costituzionale dell’art. 9 della legge n. 247/2012, essa è sostanzialmente ancorata alla violazione dell’art. 3 della Costituzione per intrinseca irragionevolezza della disposizione, che risulterebbe scollegata dagli obiettivi e dalle rationes alla base del complessivo intervento legislativo, finalizzato alla tutela dei clienti – consumatori, alla correzione delle asimmetrie informative presenti nel mercato delle consulenze legali ed al recupero di margini di concorrenzialità all’interno di quest’ultimo a favore dei professionisti neo-iscritti.
Si è costituito il Ministero della giustizia, che ha chiesto il rigetto del ricorso.
Sono intervenuti ad adiuvandum l’Associazione dei giovani amministrativisti e l’Ordine degli avvocati di Lecce.
Sono intervenute ad opponendum l’Unione delle camere penali italiane, l’Associazione italiana degli avvocati per la famiglia e per i minori, l’Associazione giuslavoristi italiani e l’Unione nazionale camere avvocati tributaristi.
Alla camera di consiglio del 16 dicembre 2015 il collegio, ai sensi dell’art. 55, comma 10, del c.p.a. e “considerato che le esigenze della parte ricorrente, correlate alla non palese infondatezza di alcune censure di irragionevolezza articolate in gravame, siano apprezzabili favorevolmente e tutelabili adeguatamente con la sollecita definizione del giudizio nel merito”, ha fissato l’odierna udienza pubblica per la discussione del ricorso nel merito.
I ricorrenti e gli interventori hanno depositato memorie in vista dell’udienza di discussione.
All’udienza del 9 marzo il ricorso è stato trattenuto in decisione.

L’art. 9 della legge n. 247 del 31 dicembre 2012, contenente la nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense, ha introdotto nell’ordinamento italiano la possibilità per gli avvocati di conseguire il titolo di specialista.
La norma, rubricata “specializzazioni”, così dispone:
“1. E’ riconosciuta agli avvocati la possibilità di ottenere e indicare il titolo di specialista secondo modalità che sono stabilite, nel rispetto delle previsioni del presente articolo, con regolamento adottato dal Ministro della giustizia previo parere del CNF, ai sensi dell’articolo 1.
2. Il titolo di specialista si può conseguire all’esito positivo di percorsi formativi almeno biennali o per comprovata esperienza nel settore di specializzazione.
3. I percorsi formativi, le cui modalità di svolgimento sono stabilite dal regolamento di cui al comma 1, sono organizzati presso le facoltà di giurisprudenza, con le quali il CNF e i consigli degli ordini territoriali possono stipulare convenzioni per corsi di alta formazione per il conseguimento del titolo di specialista. All’attuazione del presente comma le università provvedono nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
4. Il conseguimento del titolo di specialista per comprovata esperienza professionale maturata nel settore oggetto di specializzazione è riservato agli avvocati che abbiano maturato un’anzianità di iscrizione all’albo degli avvocati, ininterrottamente e senza sospensioni, di almeno otto anni e che dimostrino di avere esercitato in modo assiduo, prevalente e continuativo attività professionale in uno dei settori di specializzazione negli ultimi cinque anni.
5. L’attribuzione del titolo di specialista sulla base della valutazione della partecipazione ai corsi relativi ai percorsi formativi nonché dei titoli ai fini della valutazione della comprovata esperienza professionale spetta in via esclusiva al CNF.
Il regolamento di cui al comma 1 stabilisce i parametri e i criteri sulla base dei quali valutare l’esercizio assiduo, prevalente e continuativo di attività professionale in uno dei settori di specializzazione.
6. Il titolo di specialista può essere revocato esclusivamente dal CNF nei casi previsti dal regolamento di cui al comma 1.
7. Il conseguimento del titolo di specialista non comporta riserva di attività professionale.
8. Gli avvocati docenti universitari di ruolo in materie giuridiche e coloro che, alla data di entrata in vigore della presente legge, abbiano conseguito titoli specialistici universitari possono indicare il relativo titolo con le opportune specificazioni”.
Il regolamento, adottato dal Ministro della giustizia ai sensi del comma 1, si compone di 16 articoli, solo alcuni dei quali sono oggetto delle censure articolate in gravame, mentre invece, con l’ultimo motivo di doglianza è prospettata l’illegittimità costituzionale dell’art. 9 della legge n. 247/2012 per violazione dell’art. 3 della Costituzione.
Preliminarmente deve essere respinta l’eccezione di inammissibilità degli interventi ad opponendum, prospettata dai ricorrenti.
Osserva, infatti, il collegio che le associazioni che hanno spiegato tali interventi sono associazioni specialistiche maggiormente rappresentative di avvocati, portatrici di un interesse sostanzialmente speculare, ancorché opposto, a quello attivato dai ricorrenti.
Va pure respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di un interesse attuale, concreto, immediato e personale alla pronuncia giurisdizionale richiesta, sollevata dagli interventori.
Deve, in proposito, infatti osservarsi come le contestazioni svolte dai ricorrenti – da valutarsi, ai presenti fini, alla stregua della astratta prospettazione di parte e salva l’autonoma e successiva valutazione dei medesimi profili in punto di fondatezza della domanda – appaiono censurare aspetti precettivi di immediata lesività, radicando in capo agli stessi quella posizione qualificata che si differenzia dall’aspirazione alla mera e astratta legittimità dell’azione amministrativa.
Con il primo motivo di ricorso i ricorrenti hanno sostenuto l’illegittimità della suddivisione dei settori di specializzazione, che sarebbe intrinsecamente irragionevole e paleserebbe l’assenza di parametri oggettivi di riferimento per l’individuazione degli stessi; hanno pure rappresentato l’illogica esclusione di importanti settori, nonché la disparità tra le discipline civilistiche e quelle amministrative e penali.
Da ultimo, i ricorrenti hanno anche censurato la previsione che fissa in due il numero massimo di specializzazioni conseguibili da ciascun avvocato, non rispondente ad alcuna previsione della norma primaria.
La prospettazione deve essere condivisa
Né dalla mera lettura dell’elenco, né dalla relazione illustrativa del Ministero è dato, infatti, cogliere quale sia il principio logico che ha presieduto alla scelta delle diciotto materie.
Ed infatti non risulta rispettato né un criterio codicistico, né un criterio di riferimento alle competenze dei vari organi giurisdizionali esistenti nell’ordinamento, né infine un criterio di coincidenza con i possibili insegnamenti universitari, più numerosi di quelli individuati dal decreto.
L’incompletezza dell’elenco era stata già rilevata dal Consiglio di Stato che si è pronunciato in sede consultiva sullo schema di regolamento, con rilievo al quale il Ministero si è adeguato in maniera parziale.
Piuttosto sembra che si sia attinto, solo per frammenti, a ciascuno di tali criteri, senza che tuttavia emerga un unitario filo logico di selezione.
Considerata la delicatezza della disciplina posta e la necessaria funzionalizzazione della normazione secondaria alla perseguita finalità di rendere il mercato delle prestazioni legali più leggibile per i consumatori, non è dunque possibile condividere l’argomentazione difensiva spesa dall’amministrazione, secondo cui la censura impingerebbe in una valutazione di merito riservata all’amministrazione.
Ed infatti, anche le valutazioni e le scelte rimesse all’attività regolamentare non possono sottrarsi al rispetto dei principi di intrinseca ragionevolezza e di adeguatezza rispetto allo scopo perseguito.
L’attuale, palese, irragionevolezza della disposizione, infine, diversamente da quanto sostenuto dagli interventori ad opponendum, non può essere elisa dalla teorica (e futura) possibilità di revisione dell’elenco, prevista dall’art. 4 del d.m.
La censura va invece respinta con riferimento alla contestazione del numero massimo di specializzazioni conseguibili.
La limitazione va infatti collegata alla funzione stessa del concetto di specializzazione, che, proprio perché deve fornire un’indicazione in ordine a competenze particolarmente approfondite, deve essere numericamente circoscritto.
L’art. 3 del regolamento deve essere, di conseguenza, annullato in parte qua.
Con il secondo motivo di doglianza i ricorrenti hanno sostenuto l’illegittimità delle previsioni regolamentari che individuano i requisiti per l’ottenimento del titolo. Essi ritengono, in primo luogo, che sia irragionevole equiparare i corsi di formazione alla pratica forense, tanto più che nessun rilievo sarebbe stato dato alla pregressa esperienza di particolari categorie di avvocati – quali gli ex magistrati, i professori universitari e gli avvocati collaboratori, tutti sicuramente portatori di significativi bagagli esperienziali – nonché alle competenze di cui siano portatori i giovani avvocati che, prima dell’iscrizione all’albo, abbiano conseguito titoli universitari o abbiano lavorato in uffici legali di enti o società.
In proposito i ricorrenti ricordano come l’Autorità garante per la concorrenza ed il mercato, nel parere reso sul disegno di legge di riforma della professione forense AS974 del 9 agosto 2012, avesse indicato come preferibile l’adozione di un “sistema aperto, in cui la specializzazione possa discendere da qualsiasi esperienza professionale di studio o ricerca”.
Sempre con riferimento alla comprovata esperienza, i ricorrenti ritengono poi che la fissazione del numero minimo di quindici incarichi per anno per cinque anni non terrebbe conto della diversità, anche numerica, del contenzioso nei singoli settori di specializzazione e nei vari contesti regionali italiani e che la previsione, in ogni caso, avvantaggerebbe gli studi associati.
I ricorrenti evidenziano anche come la previsione regolamentare secondo cui gli incarichi devono essere rilevanti per “quantità” non trovi riscontro nella norma primaria, mentre la previsione per cui non rilevano le “questioni analoghe” sarebbe affetta da genericità, non essendo chiaro a chi sia rimessa la corrispondente valutazione e con quali criteri verrà effettuata.
Sempre col medesimo motivo viene, poi, censurata la previsione contenuta nell’art. 6, comma 4, del d.m., con la quale è stato introdotto, per gli avvocati che intendano conseguire il titolo per comprovata esperienza, un colloquio dinanzi al Consiglio nazionale forense, del quale non vi è traccia nella legge e la cui disciplina, poiché non contenuta nel d.m. medesimo, è in toto rimessa alla discrezionalità del Consiglio.
Da ultimo, i ricorrenti contestano le previsioni in materia di revoca del titolo, pure queste prive di una puntuale base legislativa ed irragionevolmente collegate al mancato rispetto di requisiti (venticinque crediti per anno o quindici incarichi nel triennio) ancora più stringenti di quelli previsti per il conseguimento dello stesso.
Il motivo è fondato solo in parte, nei limiti appresso specificati.
Deve, in primo luogo, osservarsi come la previsione della duplice modalità di conseguimento del titolo trova una chiara base normativa nell’art. 9, comma 2, della legge n. 247/2012, che stabilisce che “Il titolo di specialista si può conseguire all’esito positivo di percorsi formativi almeno biennali o per comprovata esperienza nel settore di specializzazione”, così che non vi è spazio alle censure articolate in ordine alle previsioni regolamentari che prevedono la contestata alternativa.
Della disposizione primaria, va rilevata, fin d’ora, la legittimità, proprio nella misura in cui consente, per il conseguimento di un titolo che non comporta riserva di attività professionale, modalità alternative ragionevoli ed adeguate al fine, restando poi su un piano squisitamente di merito, e non sindacabile in questa sede, la scelta tra un sistema aperto, come quello prospettato dall’Autorità garante per la concorrenza ed il mercato, ed un sistema più rigido, quale quello prescelto dal legislatore.
Quanto alla censurata irrilevanza dell’esperienza pregressa degli avvocati ex magistrati e dei professori universitari, va poi rilevato che il regolamento ha per oggetto la disciplina per il conseguimento del titolo di “avvocato” specialista, così che, ragionevolmente, il parametro della comprovata esperienza è stato valorizzato con esclusivo riferimento all’attività professionale di avvocato.
Ciò vale anche per gli avvocati collaboratori, la cui attività professionale – peraltro per autonoma scelta degli stessi – appare essenzialmente concentrata in attività di ricerca e studio teorico di questioni giuridiche, disgiunta dall’esercizio della professione complessivamente intesa.
Medesime considerazioni possono formularsi in ordine ai giovani avvocati, anche alla luce della considerazione per cui l’eventuale conseguimento di titoli specialistici prima del conseguimento del titolo di avvocato è una mera evenienza di fatto – nella maggior parte dei casi neppure imposta da puntuali incompatibilità tra corsi di perfezionamento e svolgimento della professione – ed è frutto, ancora una volta, di scelte professionali autonome e personali.
In sostanza gli stessi esempi indicati dai ricorrenti come prova delle pretese disparità di trattamento individuano proprio la carenza di specializzazione nella professione degli avvocati asseritamente penalizzati.
Del pari ragionevole appare il riferimento regolamentare, oltre che alla qualità, alla quantità della produzione professionale, atteso che il numero di incarichi richiesti (peraltro rideterminato in un numero significativamente più basso di quello originariamente individuato a seguito dei rilievi mossi sia dalle commissioni parlamentari che dal Consiglio di Stato in sede consultiva), appare in sé intrinsecamente ragionevole ed adeguato allo scopo di individuare la ricorrenza del requisito della effettiva specializzazione, che non può essere disgiunta dal concreto esercizio, anche numericamente rilevante, dell’attività difensionale.
Medesime valutazione devono farsi con riferimento alla nozione di affari analoghi, espressione invero insuscettibile di dar luogo a significativi dubbi interpretativi e a consequenziali disparità applicative, mirando la medesima ad escludere la rilevanza di incarichi nei quali l’attività difensiva prestata sia sostanzialmente sovrapponibile a quella svolta in altro incarico, pure indicato dall’interessato tra quelli utili al fine di dimostrare la comprovata esperienza.
Deve invece essere accolta la censura relativa all’introduzione, in sede regolamentare, del colloquio dinanzi al Consiglio nazionale forense per l’avvocato che intenda conseguire il titolo per comprovata esperienza.
L’accoglimento della doglianza non può essere determinato alla prospettata assenza di puntuale previsione nella norma primaria, ma deve essere correlato, come pure correttamente dedotto dai ricorrenti, alla intrinseca irragionevolezza della norma per genericità, non avendo la disposizione regolamentare chiarito alcunché in ordine al contenuto del colloquio e alle modalità di svolgimento dello stesso.
L’assenza di specificazioni e di definizioni puntuali è dunque tale da conferire al Consiglio nazionale forense una latissima discrezionalità operativa, che, oltre ad essere foriera di confusione interpretativa e distorsioni applicative (con ricadute anche in punto di concorrenza tra gli avvocati), si pone in assoluta contraddizione con la funzione stessa del regolamento in esame, che, ai sensi dell’art. 9 della legge, è quella di individuare un procedimento di conferimento definito in maniera precisa e dettagliata, a tutela dei consumatori utenti e degli stessi professionisti che intendano conseguire il titolo.
In parte qua, di conseguenza, va annullato l’art. 6 del regolamento.
Non possono invece, da ultimo, essere condivise le doglianze rivolte avverso gli articoli 10 e 11 del regolamento in tema di revoca.
Ed infatti sebbene sia vero che la disciplina normativa sul punto sia estremamente sintetica, ciò che lascia ampio spazio di manovra alla normazione secondaria, non pare al collegio che nell’individuare la disciplina regolamentare il Ministero abbia irragionevolmente esercitato la potestà ad esso attribuita.
Come emerge dalla lettura dell’art. 9 della legge n. 247/2012 e dell’intero regolamento, infatti, il titolo di avvocato specialista è stato introdotto come titolo meramente facoltativo, che non attribuisce riserva di esercizio di una determinata attività difensiva e che è connotato da uno spiccato tratto di “attualità”, dovendo lo stesso fornire agli utenti una indicazione effettiva su una specifica e sussistente competenza dell’avvocato.
In tale ottica sono stati previsti requisiti per l’accesso al titolo decisamente meno stringenti di quelli previsti per l’accesso alle specializzazioni universitarie previste per differenti attività professionali (si pensi in particolare alle specializzazioni mediche, che prevedono un numero predeterminato di specializzandi, i quali devono superare un esame di ammissione), ma giustifica, di conseguenza, una verifica costante del mantenimento del livello di specializzazione.
Proprio il necessario tratto dell’attualità della qualifica giustifica i requisiti posti per il mantenimento del titolo, peraltro assolutamente meno onerosi di quelli previsti per l’ottenimento e, in ogni caso, funzionali a dimostrare una costante attività di aggiornamento ed approfondimento del professionista, già necessaria sulla sola base delle prescrizioni deontologiche.
Con il terzo motivo di doglianza i ricorrenti hanno sostenuto l’illegittima attribuzione di competenze al Consiglio nazionale forense, a loro giudizio non corrispondente all’impianto della legge.
La censura è infondata, atteso che l’art. 9 inequivocabilmente attribuisce al Consiglio nazionale forense le funzioni, di assoluta rilevanza, di conferimento e revoca, in via esclusiva, del titolo di avvocato specialista, ciò che mira a garantire un’applicazione unitaria ed univoca della nuova normativa
Rispetto a tali competenze le ulteriori attribuzioni previste dal regolamento hanno una chiara valenza strumentale e di raccordo e contribuiscono, proprio laddove stabiliscono ipotesi di coinvolgimento del Consiglio medesimo nelle fasi di programmazione generale e speciale dei corsi, ad una applicazione meno discrezionale e più uniforme dei poteri allo stesso attribuiti dalla legge.
Con il quarto motivo di doglianza i ricorrenti hanno censurato l’illegittima introduzione, ad opera dell’art. 2, comma 3, del decreto ministeriale, di una fattispecie di illecito disciplinare, che ricorre nel caso in cui l’avvocato “spende il titolo di specialista senza averlo conseguito”.
La previsione sarebbe in contrasto con quanto stabilito dall’art. 3, comma 3, della legge sull’ordinamento della professione forense, nonché con il principio di tipicità dell’illecito e delle sanzioni.
La censura è infondata.
L’art. 3, comma 3, della legge n. 247/2012, dispone infatti che “L’avvocato esercita la professione uniformandosi ai principi contenuti nel codice deontologico emanato dal CNF ai sensi degli articoli 35, comma 1, lettera d), e 65, comma 5. Il codice deontologico stabilisce le norme di comportamento che l’avvocato e’ tenuto ad osservare in via generale e, specificamente, nei suoi rapporti con il cliente, con la controparte, con altri avvocati e con altri professionisti. Il codice deontologico espressamente individua fra le norme in esso contenute quelle che, rispondendo alla tutela di un pubblico interesse al corretto esercizio della professione, hanno rilevanza disciplinare. Tali norme, per quanto possibile, devono essere caratterizzate dall’osservanza del principio della tipizzazione della condotta e devono contenere l’espressa indicazione della sanzione applicabile”.
In disparte la considerazione per cui il principio di tipizzazione della condotta e della sanzione paiono avere una valenza relativa, atteso che devono essere seguiti “per quanto possibile”, si osserva poi come la fattispecie in esame appaia riconducibile alla previsione di cui al comma 1 dell’art. 65 del codice deontologico, in forza del quale “l’avvocato, anche al di fuori dell’esercizio del suo ministero, deve comportarsi, nei rapporti interpersonali, in modo tale da non compromettere la dignità della professione e l’affidamento dei terzi”, la violazione del quale, ai sensi del comma 3, comporta l’applicazione della sanzione disciplinare dell’avvertimento.
Con il quinto motivo di doglianza i ricorrenti rappresentano come, all’esisto dell’emanazione del regolamento, il cliente – consumatore si troverà a scegliere tra ben sette figure professionali di avvocati (avvocato, avvocato specialista non cassazionista, avvocato cassazionista non specialista, avvocato cassazionista specialista, avvocato docente universitario di ruolo in materia giuridica, avvocato munito di altro titolo specialistico universitario, avvocato stabilito), ciò che creerebbe confusione negli utenti, in palese contrasto con la finalità della riforma, che era proprio quella di ridurre le asimmetrie informative.
Risulterebbero in tal modo violati anche i principi comunitari di proporzionalità e concorrenza.
La censura si presenta in sostanza assertiva e comunque tesa, inammissibilmente, a contestare il merito delle scelte, non tanto regolamentari, quanto legislative.
Analoga valutazione di rigetto, da ultimo, va formulata con riferimento all’ultimo motivo di doglianza, con il quale i ricorrenti hanno sostenuto l’illegittimità costituzionale dell’art. 9 della legge n. 247/2012 per violazione dell’art. 3 della Costituzione, rappresentando come le modalità alternative previste dalla norma al fine del conseguimento del titolo di avvocato specialista risulterebbero scollegate dagli obiettivi e dalle rationes alla base dell’intervento legislativo e sostenendo che la previsione violerebbe i principi della concorrenza, della tutela dell’iniziativa economica privata e della tutela del consumatore e sarebbe, infine, intrinsecamente irragionevole.
La disposizione, proprio perché mira ad individuare fattispecie che siano espressione del possesso di effettivi requisiti di specializzazione dei difensori, ancorché acquisiti attraverso percorsi differenti, appare coerente con le finalità dell’intero provvedimento normativo, per come individuate nell’art. 1, comma 2, della stessa legge n. 247/2012, a norma del quale “L’ordinamento forense, stante la specificità’ della funzione difensiva e in considerazione della primaria rilevanza giuridica e sociale dei diritti alla cui tutela essa è preposta: a) regolamenta l’organizzazione e l’esercizio della professione di avvocato e, nell’interesse pubblico, assicura la idoneità’ professionale degli iscritti onde garantire la tutela degli interessi individuali e collettivi sui quali essa incide; … c) tutela l’affidamento della collettività’ e della clientela, prescrivendo l’obbligo della correttezza dei comportamenti e la cura della qualità’ ed efficacia della prestazione professionale”.
Le spese di lite possono essere compensate in ragione della reciproca soccombenza.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla le previsioni contenute nell’art. 3, comma 1, del regolamento impugnato, dalla lettera a) alla lettera t) e le previsioni di cui all’6, comma 4, del medesimo regolamento.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2016 con l’intervento dei magistrati:
Carmine Volpe, Presidente
Giulia Ferrari, Consigliere
Roberta Cicchese, Consigliere, Estensore

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