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Sulla costituzionalità dell’articolo 17, comma 1-bis, del decreto-legge 30.11.2023, n. 215 e dell’art. 12 della L. n. 580 del 1993.

Redazione — Thu, 22 May 2025 08:20:21 +0000

Sulla costituzionalità dell’articolo 17, comma 1-bis, del decreto-legge 30.11.2023, n. 215 e dell’art. 12 della L. n. 580 del 1993.

Industria e commercio – Camere di commercio – Art. 7, comma 1-bis, del decreto-legge 30.11.2023, n. 215 – Art. 12 della L. n. 580 del 1993 – Questioni di legittimità costituzionale.

Sono rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 1-bis, del decreto-legge 30.11.2023, n. 215, inserito dalla legge di conversione 23.2.2024, n. 18, che, all’ultimo periodo, ha disposto che “l’articolo 12 della citata legge n. 580 del 1993 si interpreta nel senso che la designazione dei componenti dei consigli delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura è effettuata dalle organizzazioni rappresentative delle imprese e dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori costituite a livello provinciale o pluriprovinciale ovvero, in mancanza, da quelle costituite a livello regionale, ove presenti, o a livello nazionale, con riferimento esclusivo, in ogni caso alla rappresentatività delle medesime organizzazioni nell’ambito della circoscrizione territoriale di competenza della Camera di Commercio interessata”, in relazione agli artt. 3, 77, 111, commi 1 e 2, 117, comma 1, (in relazione all’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo) della Costituzione; in subordine, è rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 12 della L. n. 580 del 1993, in relazione agli artt. 2, 3, 18 e 97 della Costituzione.

Pres. Simonetti – Est. Cordì

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 9678 del 2024, proposto da:

Associazione CLAAI – Unione Provinciale Artigiani e della Piccola Impresa Benevento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Cocola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio D’Urso, Flavio Iacovone, Bernardo Giorgio Mattarella e Francesco Sciaudone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Cna Campania Nord, Regione Campania, Unione Italiana delle Camere di Commercio Industria, Artigianato e Agricoltura – Unioncamere, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 9679 del 2024, proposto da:
Associazione CLAAI – Unione Provinciale Artigiani e della Piccola Impresa Benevento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Cocola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio D’Urso, Flavio Iacovone, Bernardo Giorgio Mattarella e Francesco Sciaudone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Confcommercio Imprese per l’Italia Interprovinciale della Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Lo Pinto, Fabio Cintioli e Paolo Giugliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, Unione Italiana delle Camere di Commercio Industria, Artigianato e Agricoltura – Unioncamere, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 9680 del 2024, proposto da:
Associazione CLAAI – Unione Provinciale Artigiani e della Piccola Impresa Benevento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Cocola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

nei confronti

sul ricorso numero di registro generale 9681 del 2024, proposto da:
Associazione Unione Italiana Cooperative di Avellino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Cocola e Teodoro Reppucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

nei confronti

Confcooperative Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, Unione Italiana delle Camere di Commercio Industria, Artigianato e Agricoltura – Unioncamere, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per la riforma:

A) quanto al ricorso n. 9678 del 2024:

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 23257/2024, resa tra le parti;

B) quanto al ricorso n. 9679 del 2024:

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 23261/2024, resa tra le parti;

C) quanto al ricorso n. 9680 del 2024:

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 23265/2024, resa tra le parti.

D) quanto al ricorso n. 9681 del 2024:

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 23270/2024, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio, di Confcommercio Imprese per l’Italia Interprovinciale della Campania e di Confcooperative Campania;

Viste le ordinanze n. 333/2025, n. 334/2025, n. 352/2025 e n. 354/2025, con le quali la Sezione ha accolto le istanze cautelari formulate, in via incidentale, dalle parti appellanti ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di trattazione del merito dei ricorsi in appello;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il Consigliere Lorenzo Cordì e uditi, per le parti, l’avvocato Vincenzo Barrasso (per delega dell’avvocato Francesco Cocola), l’avvocato Flavio Iacovone, l’avvocato Paolo Giugliano e l’avvocato Lorenzo Lentini;

A. PREMESSE IN FATTO E SVOLGIMENTO DEI GIUDIZI.

A.1. L’OGGETTO DEI RICORSI DI PRIMO GRADO.

1. Con il ricorso R.G. n. 6513/2024 l’associazione CLAAI – Unione Provinciale Artigiani e della Piccola Impresa Benevento (di seguito anche solo “CLAAI”) ha impugnato al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma: i) la determinazione dirigenziale del n. 2024000097 del 27.3.2024, con la quale la Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio (di seguito anche solo “Camera di Commercio Irpinia Sannio”) aveva annullato in autotutela la precedente determinazione n. 360 del 9.11.2023 e, per l’effetto, aveva riammesso l’associazione CNA Campania Nord alla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio – Settore “Commercio”; ii) la determinazione dirigenziale del Segretario Generale della Camera di Commercio Irpinia Sannio n. 2024000098 del 27.3.2024, con la quale era stata annullata in autotutela la precedente determinazione del 9.11.2023 e, per l’effetto, aveva riammesso l’associazione CNA Campania Nord alla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio – Settore “Artigianato”.

2. Con ricorso R.G. n. 6514/2024 l’associazione CLAAI ha impugnato al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma la determinazione dirigenziale del Segretario Generale della Camera di Commercio Irpinia Sannio n. 2024000103 del 27.2.2024, con la quale era stata annullata in autotutela la precedente determinazione n. 358 del 9.11.2023, e, per l’effetto, si era riammessa l’associazione Confcommercio imprese per l’Italia Interprovinciale della Campanai alla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio – Settore “Turismo”.

3. Con ricorso R.G. n. 6512/2024 l’associazione Unione degli Industriali della Provincia di Avellino ha impugnato al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma le determinazioni del 27.4.2024 n. 2024000099, n. 2024000100, n. 2024000102, n. 2024000104, n. 2024000105, n. 2024000106, con le quali erano state annullate, rispettivamente, le determinazioni del 9.11.2023, n. 355, n. 357, n. 353, n. 352, n. 354, n. 356, e, per l’effetto, era stata ammessa l’associazione Confcommercio Imprese per l’Italia Interprovinciale della Campania alla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio, per i settori “Industria”, “Trasporti e Spedizioni”, “Artigianato”, “Altri Settori”, “Commercio” e “Servizi alle Imprese”.

4. Con ricorso R.G. n. 6511/2024 l’associazione Unione Cooperative di Avellino ha impugnato al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma la determinazione del Segretario Generale della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio n. 101 del 27.3.2024, con la quale era stata annullata in autotutela la determinazione dirigenziale n. 361 del 9.11.2023 e, per l’effetto, si era riammessa l’Associazione Confcooperative Campania alla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio – Settore “Cooperazione”.

5. In tutti i giudizi sopra indicati era stato, altresì, impugnato il decreto ministeriale 4.8.2011, n. 156, e, in particolare, le disposizioni di cui all’art. 2, commi 2 e 6, laddove interpretati nel senso di giustificare la mancanza esclusione dalla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio delle associazioni controinteressate.

A.2. ESPOSIZIONE DELLE VICENDE DI FATTO.

6. In punto di fatto va esposto che, in primo luogo, che: i) con decreto del Presidente della Giunta della Regione Campania n. 32 del 30.3. 2023 – adottato ai sensi dell’articolo 5, comma 2, lettera a), della L. n. 580/1993 – era stato sciolto il Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio ed era stato nominato il Commissario straordinario della medesima Camera di Commercio, con la specifica funzione di dare avvio alle procedure per il rinnovo del Consiglio camerale, entro e non oltre centoventi giorni dalla data di emanazione del decreto di nomina, pena la decadenza dall’incarico; ii) con determinazione commissariale n. 44 del 26.6.2023 era stato approvato lo Statuto della Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura Irpinia Sannio, recante, all’allegato B, il prospetto per la ripartizione dei seggi in base ai dati pubblicati dal Ministero delle Imprese e del Made in Italy; iii) con determinazione commissariale n. 57 adottata in data 28.7.2023 era stato pubblicato l’avviso di avvio della procedura per la designazione e nomina dei componenti del Consiglio di cui al D.M. 4.8.2011, n. 156 – con contestuale comunicazione al Presidente della Giunta regionale della Campania – e nomina del Segretario Generale della Camera di Commercio quale responsabile del relativo procedimento.

6.1. Il Segretario Generale aveva adottato una serie di provvedimenti di esclusione dalle procedure.

6.1.1. In particolare, l’associazione CNA Campania Nord era stata esclusa in quanto: i) la stessa è un’associazione imprenditoriale nata dall’accorpamento delle tre associazioni provinciali di Napoli, Caserta e Benevento, che ha come finalità la tutela, la promozione e lo sviluppo delle imprese dei settori dell’artigianato, del commercio e della piccola e media impresa; ii) la dimensione interprovinciale della Associazione non avrebbe consentito alla stessa di partecipare alla procedura ai sensi dell’art. 2, comma 2, del D.M. n. 156/2011; iii) l’adesione della Associazione al sovraordinato livello nazionale non avrebbe consentito la partecipazione alla procedura neppure ai sensi dell’art. 2, comma 6, del DM 156/11, che ammette la partecipazione alla procedura di rinnovo del Consiglio camerale alle Organizzazioni imprenditoriali di livello regionale solo in mancanza del livello nazionale (ff. 2 delle determinazioni dirigenziali 359 e 360 del 9.11.2023).

6.1.2. L’associazione Confcommercio imprese per l’Italia interprovinciale della Campania è, invece, un’organizzazione interprovinciale e pluri-territoriale che, rappresenta e tutela per statuto gli interessi sociali, morali ed economici dei soggetti imprenditoriali e professionali che operano nel territorio delle singole province della Regione Campania, e aderisce alla Confederazione Generale italiana delle imprese. Tale associazione era stata esclusa in quanto: i) la dimensione regionale/interprovinciale della stessa non avrebbe consentito alla medesima di partecipare al rinnovo del Consiglio camerale ai sensi dell’art. 2, comma 2, del D.M. n. 156/2011; ii) l’adesione della Associazione al sovraordinato livello nazionale non avrebbe consentito la partecipazione alla procedura neppure ai sensi dell’art. 2, comma 6, del D.M. 156/2011, che ammette la partecipazione alla procedura di rinnovo del Consiglio camerale alle Organizzazioni imprenditoriali di livello regionale solo in mancanza del livello nazionale (ff. 2 delle determinazioni dirigenziali n. 352, n. 253, n. 354, n. 355, n. 356, n. 357 e n. 358 del 9.11.2023).

6.1.3. Confcooperative Campania è, invece, il livello regionale della Confederazione Italiana delle Cooperative. Tale associazione è stata esclusa in quanto: i) la dimensione regionale della stessa non avrebbe consentito di partecipare alla procedura ai sensi dell’art. 2, comma 2, del D.M. n. 156/2011; ii) l’adesione dell’associazione al sovraordinato livello nazionale non avrebbe consentito la partecipazione della medesima neppure ai sensi dell’art. 2, comma 6, del D.M. 156/2011 (f. 3 della determinazione dirigenziale n. 361 del 9.11.2023).

6.1.3.1. Avverso il provvedimento indicato al precedente punto 6.1.3 Confcooperative ha proposto ricorso al T.A.R. per il Lazio (R.G. n. 16834/2023), che, con ordinanza n. 246/2025, ha sospeso il giudizio in attesa del passaggio in giudicato della sentenza n. 23270/2024, oggetto di uno dei ricorsi all’attenzione del Collegio (R.G. n. 9681 del 2024).

6.2. Nelle more del giudizio è entrato in vigore l’articolo 17, comma 1-bis, del decreto-legge 30.11.2023, n. 215, inserito dalla legge di conversione 23.2.2024, n. 18, che, all’ultimo periodo, ha disposto: “l’articolo 12 della citata legge n. 580 del 1993 si interpreta nel senso che la designazione dei componenti dei consigli delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura è effettuata dalle organizzazioni rappresentative delle imprese e dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori costituite a livello provinciale o pluriprovinciale ovvero, in mancanza, da quelle costituite a livello regionale, ove presenti, o a livello nazionale, con riferimento esclusivo, in ogni caso alla rappresentatività delle medesime organizzazioni nell’ambito della circoscrizione territoriale di competenza della Camera di Commercio interessata”.

6.3. La Camera di Commercio Irpinia – Sannio ha, quindi, adottato i provvedimenti impugnati con i ricorsi di primo grado e indicati ai punti 1-4 della presente ordinanza. Con tali provvedimenti sono stato annullate le esclusioni in precedenza disposte (punti 6.1.1-6.1.3 della presente ordinanza), evidenziando come la previsione di cui all’art. 17, comma 1-bis, del d.l. n. 215/2023 – “in sede di interpretazione autentica dell’articolo 12 della legge 29 dicembre 1993 n. 580 operante ex tunc” – avesse riconosciuto in modo definitivo ed espresso che ciò che legittima la partecipazione di un’associazione imprenditoriale alla procedura di rinnovo del consiglio camerale sono i dati della rappresentatività a livello territoriale e non la strutturazione territoriale dell’associazione stessa. La Camera di Commercio ha, quindi, annullato in autotutela i provvedimenti emessi e ha riammesso le associazioni in precedenza escluse al procedimento di rinnovo del Consiglio.

6.4. Dopo l’adozione dei provvedimenti indicati al precedente punto è entrato in vigore l’articolo 1 della L. 29.4.2024, n. 56, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 2.3.2024, n. 19, che ha introdotto – proprio in sede di conversione del decreto-legge – l’art. 39-bis (rubricato “Disposizioni in materia di camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura”), il quale ha disposto: “all’articolo 17, comma 1-bis, del decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2024, n. 18, l’ultimo periodo è soppresso”. In sostanza, la previsione ha abrogato la norma di interpretazione autentica che era stata posta a fondamento dei provvedimenti di annullamento in autotutela adottati dalla Camera di Commercio Irpinia Sannio.

A.3. I RICORSI DI PRIMO GRADO E LE SENTENZE DEL T.A.R. PER IL LAZIO – SEDE DI ROMA IMPUGNATE DINANZI A QUESTO CONSIGLIO.

7. L’associazione CLAAI, l’Associazione Unione degli Industriali della provincia di Avellino e l’associazione Unione Italiana Cooperative di Avellino hanno impugnato i provvedimenti di annullamento in autotutela delle precedenti esclusioni, unitamente al d.m. n. 156/2011, dinanzi al T.A.R. per il Lazio, articolando plurimi motivi.

7.1. Il T.A.R. per il Lazio ha respinto i ricorsi, osservando, in sintesi, che: i) non erano fondate la censure con la quali era stata dedotta l’illegittimità sopravvenuta delle determinazioni (in ragione dell’abrogazione della norma di interpretazione autentica) in quanto, in applicazione del principio tempus regit actum, doveva aversi riguardo alla normativa vigente al momento dell’adozione di tali provvedimenti, non potendosi, inoltre, ritenere che la norma abrogativa di una legge di interpretazione autentica fosse, a sua volta, retroattiva, né che l’abrogazione comportasse l’obbligo per l’Amministrazione di adottare nuovi atti di annullamento dei provvedimenti di secondo grado già emessi; ii) non erano fondate le censure con le quali le parti avevano dedotto il carattere meramente generico del criterio della rappresentatività di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993 (dovendosi tener conto, piuttosto, delle regole di cui al d.m. n. 156/2011, da interpretarsi come abilitanti alla partecipazione le sole associazioni territorialmente strutturate a livello provinciale o a livello nazionale ma non quelle con dimensione organizzativa regionale), in quanto le determinazioni adottate avevano applicato la legge di interpretazione autentica, che aveva superato ogni questione interpretativa.

A.4. I MOTIVI DI RICORSO IN APPELLO.

8. Le associazioni in epigrafe hanno proposto appello, affidando l’impugnazione ad identici motivi, di seguito esposti.

8.1. Con il primo motivo le associazioni hanno dedotto l’erroneità delle sentenze di primo grado nelle parti in cui hanno ritenuto operante il principio tempus regit actum, evidenziando come la disposizione di interpretazione autentica successivamente abrogata (art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 215/2023, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 18/2024; di seguito, per brevità, solo “d.l. n. 215/2023”) non potesse trovare applicazione in quanto la disposizione non era propriamente una legge di interpretazione autentica ma una norma innovativa, volta ad ampliare la portata oggettiva del precetto di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993, e, come tale, destinata ad operare solo per l’avvenire.

8.2. Con il secondo motivo le associazioni hanno dedotto l’erroneità delle sentenze di primo grado nella parte in cui – qualificando (erroneamente, secondo le appellanti) la norma di cui all’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 217/2023, come norma di interpretazione autentica – non avevano tenuto conto della necessaria portata necessariamente retroattiva della norma abrogativa; secondo le parti la norma abrogativa di una norma di interpretazione autentica elide il vincolo interpretativo in precedenza posto dal legislatore e, pertanto, spiega la sua portata dalla data di entrata in vigore della regola sottoposta ad interpretazione da parte del legislatore.

8.3. Con il terzo motivo le associazioni hanno dedotto l’erroneità delle sentenze di primo grado nelle parti in cui non avevano tenuto conto – secondo le appellanti – della particolare natura del procedimento in esame, che costituirebbe una vicenda unitaria all’interno della quale trovavano applicazione le regole sopravvenute, e, quindi, la norma abrogativa della norma di interpretazione autentica, con conseguente illegittimità delle determinazioni fondate su quest’ultima, in quanto eliminata dall’ordinamento; secondo le appellanti, la tesi del Giudice di primo grado avrebbe determinato una “ultrattività temporale della disposizione abrogata” nell’ambito di un procedimento non ancora concluso.

8.4. Con il quarto motivo le associazioni hanno dedotto l’erroneità delle sentenze di primo grado nelle parti in cui non avrebbero dato corretta applicazione al costante principio che impone di effettuare lo scrutinio di legittimità del provvedimento amministrativo tenendo conto del quadro normativo vigente al momento dell’adozione, tenendo anche conto delle modifiche intervenute nel corso del procedimento. Secondo le appellanti, la mancata valutazione della norma abrogativa della legge di interpretazione autentica avrebbe determinato l’applicazione di effetti non voluti dal legislatore, affermando – in relazione al tema della rappresentatività – una regola che era stata “abiurata” dal legislatore stesso con la norma abrogativa. Inoltre, secondo le parti, la soluzione avrebbe violato il principio di eguaglianza determinando per il procedimento elettorale relativo alla Camera di Commercio Irpinia Sannio l’applicazione di una regola diversa da quella affermata da questo Consiglio in relazione alla Camera di Commercio di Napoli (su cui si veda infra).

8.5. Con il quinto motivo le associazioni hanno dedotto l’erroneità delle sentenze di primo grado nelle parti in cui hanno ritenuto che la norma di interpretazione autentica (successivamente abrogata) avesse superato ogni questione interpretativa delle disposizioni di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993 e del D.M. n. 156/2001, atteso che la giurisprudenza della Sezione aveva chiarito che le questioni relative alla partecipazione dovessero risolversi proprio alla luce delle disposizioni del D.M., non investito dalla norma di interpretazione autentica. Di conseguenza, si sarebbe dovuto dare applicazione alle norme del D.M., anche al fine di evitare una sostanziale incertezza sulle modalità di applicazione di tale decreto sul territorio nazionale.

8.6. Con il sesto motivo le associazioni hanno dedotto l’illogicità delle sentenze appellate, ribadendo come la questione relativa ai criteri e ai requisiti di partecipazione fosse regolata dal D.M. n. 156/2011, non in contrasto con la previsione primaria, come stabilito dai pareri n. 2877 del 19.7.2011 e n. 3017 del 27.7.2011 di questo Consiglio, nonché dalle pronunce della Sezione, relative alle vicende del rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio di Napoli.

A.5. SVOLGIMENTO DEI GIUDIZI IN APPELLO.

9. Nei giudizi in appello si sono costituire le parti indicate in epigrafe deducendo l’infondatezza delle impugnazioni.

9.1. In particolare, nel giudizio R.G. n. 9678/2024 si sono costituiti: i) la Camera di Commercio Irpinia Sannio deducendo l’inammissibilità del primo motivo (in quanto la questione relativa alla natura di norma di interpretazione autentica dell’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 215/2023, non era stata dedotta in primo grado), nonché l’infondatezza di tale motivo e degli altri motivi di ricorso in appello; ii) il Ministero delle Imprese e del Made in Italy e la Presidenza del Consiglio dei Ministri che hanno chiesto di respingere il ricorso in appello.

9.2. Nel giudizio R.G. n. 9679/2024 si sono costituiti: i) la Camera di Commercio Irpinia Sannio articolando le medesime difese di cui al giudizio R.G. n. 9678/2024 (v., supra, punto 9.1); ii) il Ministero delle Imprese e del Made in Italy e la Presidenza del Consiglio dei Ministri che hanno chiesto di respingere il ricorso in appello; iii) la Confcommercio Imprese per l’Italia interprovinciale deducendo l’inammissibilità del primo motivo (in quanto contenente una censura non articolata in primo grado), l’infondatezza del ricorso in appello e la possibile illegittimità costituzionale della previsione di cui all’art. 12 della L. n. 580 del 1993, in relazione agli artt. 2, 3, 18 e 97 Costituzione (ove interpretata come volta a precludere ad una associazione rappresentativa delle imprese di concorrere al processo di formazione delle Camere di Commercio sol perché dotata di una soggettività che non è né nazionale né provinciale, ma è interprovinciale o regionale).

9.3. Nel giudizio R.G. n. 9680/2024 si sono costituite le medesime parti di cui al giudizio R.G. 9679/2024, articolando le medesime eccezioni e difese indicate al precedente punto della presente ordinanza.

9.4. Nel giudizio R.G. n. 9684/2024 si sono costituiti: i) la Camera di Commercio Irpinia Sannio articolando le medesime difese di cui al giudizio R.G. n. 9678/2024 (v., supra, punto 9.1); ii) il Ministero delle Imprese e del Made in Italy e la Presidenza del Consiglio dei Ministri che hanno chiesto di respingere il ricorso in appello; iii) la Confcooperative Campania che ha chiesto di respingere il ricorso in appello.

10. Con le ordinanze n. 333/2025, n. 334/2025, n. 352/2025 e n. 354/2025, la Sezione ha accolto le istanze cautelari formulate, in via incidentale, dalle parti appellanti ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di trattazione del merito dei ricorsi in appello. In vista dell’udienza pubblica del 3 aprile 2025 le parti hanno depositato memorie ex art. 75 c.p.a. All’udienza del 3.4.2025 il Collegio ha prospettato alle parti, dandone atto a verbale, la questione della possibilità di dubbi di legittimità costituzionale della norma di interpretazione autentica successivamente abrogata, con riferimento sia al suo inserimento in conversione al decreto legge mille proroghe, sia sul suo sopravvenire nell’ambito di procedimenti giudiziari già in corso. Dopo la discussione, sentiti i difensori, le cause sono state trattenute in decisione.

B. RIUNIONE DEI GIUDIZI EX ART. 96, COMMA 1, C.P.A.

11. Preliminarmente deve essere disposta la riunione dei giudizi in epigrafe, stante la connessione oggettiva tra gli stessi, che attengono a provvedimenti di medesimo contenuto relativi alla stessa procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio Irpinia Sannio e che hanno ad oggetto identiche questioni.

C. RILEVANZA E NON MANIFESTA INFONDATEZZA DELLE QUESTIONI DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE DELLA PREVISIONE DI CUI ALL’ART. 17, COMMA 1-BIS, ULTIMO PERIODO, DEL D. L. N. 215/2023.

12. Il Collegio ritiene sussistenti i presupposti per rimettere a codesta Corte Costituzionale questioni di legittimità della previsione di cui all’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 215/2023, stante la rilevanza e la non manifesta infondatezza di tali questioni.

D. SULLA RILEVANZA DELLE QUESTIONI DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE.

D.1. CONSIDERAZIONI PRELIMINARI.

14. In primo luogo il Collegio ritiene di indicare le ragioni di rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale che saranno di seguito esposte, alla luce delle indicazioni fornite dalla giurisprudenza di codesta Corte, secondo la quale la rilevanza debba avere i requisiti dell’attualità (Corte Costituzionale, 10.6.2016, n. 134) e della non implausibilità alla stregua della motivazione offerta dal rimettente (Corte Costituzionale, 2.4.2014, n. 67).

15. Codesta Corte ha precisato che: i) “la circostanza che il rimettente non abbia ricostruito in modo completo il quadro normativo, né abbia esaminato i profili indicati di applicabilità della disciplina intervenuta, anche solo per negarne rilievo o consistenza, compromette irrimediabilmente l’iter logico-argomentativo posto a fondamento delle censure sollevate” (Corte Costituzionale, 19.6.2019, n. 150); ii) “è compito del giudice a quo identificare univocamente la norma da applicare alla fattispecie concreta. Omettendo di farlo, e formulando questioni alternative su due diverse leggi succedutesi nel tempo, l’ordinanza finisce per formulare questioni dichiaratamente ancipiti e, per questo, inammissibili” (Corte costituzionale, 26.1.2018, n. 9; v., anche, Corte costituzionale, 17.2.2016, n. 33; Id., 3.3. 2015, n. 27; Id., 11.6. 2014, n. 165).

D.2. INDIVIDUAZIONE DEL PARAMETRO DI LEGITTIMITA’ DEI PROVVEDIMENTI IMPUGNATI.

16. Declinando i principi espressi nel precedente paragrafo D.1, il Collegio evidenzia come sia essenziale individuare il parametro di legittimità dei provvedimenti impugnati.

16.1. Come spiegato al punto 6.3 della presente ordinanza la Camera di Commercio Irpinia Sannio ha annullato in autotutela le precedenti esclusioni in ragione dell’intervenuta entrata in vigore della disposizione di cui all’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 215/2023, ritenuta norma di interpretazione autentica con valenza retroattiva (v., per il resto della previsione, punto 6.2 della presente ordinanza).

16.2. La disposizione ha fornito un’interpretazione autentica delle disposizioni di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993, a mente delle quali: i) i componenti del consiglio sono designati dalle organizzazioni rappresentative delle imprese appartenenti ai settori di cui all’articolo 10, comma 2, nonché dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori e dalle associazioni di tutela degli interessi dei consumatori e degli utenti e dalla Consulta di cui all’articolo 10, comma 6 (comma 1); ii) le designazioni da parte delle organizzazioni di cui al comma 1, per ciascuno dei settori di cui all’articolo 10, comma 2, avvengono in rapporto proporzionale alla loro rappresentatività nell’ambito della circoscrizione territoriale della camera di commercio interessata, sulla base degli indicatori previsti dall’articolo 10, comma 3 […] Ai fini del calcolo degli indicatori di rappresentatività sono presi in considerazione i soli associati che nell’ultimo biennio abbiano versato almeno una quota associativa di importo non meramente simbolico come definita in base al comma 4. Anche in caso di apparentamento le organizzazioni presentano i dati disgiuntamente (comma 2): iii) è fatta salva la possibilità per le imprese di essere iscritte a più associazioni; in tale caso, esse sono rappresentate da ciascuna delle associazioni alle quali sono iscritte, considerandole con un peso proporzionalmente ridotto ai fini della rappresentatività delle associazioni stesse.

16.2.1. La disposizione contenuta nel quarto comma prevede, poi, che il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, con decreto adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, disciplini l’attuazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2 [punti i) e ii) del precedente punto], nonché al comma 1 dell’articolo 14, “con particolare riferimento ai tempi, ai criteri e alle modalità relativi alla procedura di designazione dei componenti il consiglio, nonché all’elezione dei membri della giunta”. Con le stesse modalità sono apportate le successive modifiche; inoltre, con il medesimo decreto sono individuati i criteri con cui determinare per ciascun settore le soglie al di sotto delle quali le quote associative sono ritenute meramente simboliche ai fini del calcolo della rappresentatività. Questa regola ha, quindi, abilitato il Governo a disciplinare l’attuazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2, con particolare riferimento ai tempi, ai criteri, e alle modalità della procedura di designazione e all’elezione dei membri della Giunta.

16.3. Il Ministero ha, quindi, adottato il D.M. n. 156/2011 con il quale ha previsto – per quanto di interesse – che possano partecipare alla procedura “le organizzazioni imprenditoriali di livello provinciale aderenti ad organizzazioni nazionali rappresentate nel CNEL, ovvero operanti nella circoscrizione da almeno tre anni prima della pubblicazione” (art. 2, comma 2). Inoltre, l’art. 2, comma 6, del D.M. ha previsto: “Limitatamente alle organizzazioni imprenditoriali costituite e strutturate soltanto a livello nazionale o, in mancanza, regionale, rappresentate nel CNEL ovvero operanti da almeno tre anni nella circoscrizione della camera di commercio, la dichiarazione di cui al comma 2 e le designazioni di cui all’articolo 10, comma 1, sono presentate dal legale rappresentante di tale organizzazione con riferimento, comunque, esclusivamente alla rappresentatività nell’ambito provinciale”.

16.4. Nelle vicende all’attenzione del Collegio la Camera di Commercio ha dapprima escluso le associazioni controinteressate, aderendo ad un’interpretazione del quadro normativo di riferimento affermata anche di recente da questo Consiglio, secondo cui: i) la norma primaria di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993 si è limitata a prevedere che i componenti del Consiglio fossero designati dalle organizzazioni imprenditoriale in rapporto proporzionale alla rappresentatività di ciascuna organizzazione nell’ambito della circoscrizione territoriale della camera di commercio; ii) la disciplina dettata dal decreto ministeriale risulta chiara nel delimitare i soggetti legittimati a prendere parte alla procedura, che sono individuati, in primis, nelle sole “organizzazioni imprenditoriali di livello provinciale” purché aderenti ad organizzazioni nazionali rappresentate nel C.N.E.L. ovvero operanti nella circoscrizione da almeno tre anni prima della pubblicazione; solo ove difetti il livello provinciale possono partecipare le “organizzazioni imprenditoriali costituite e strutturate soltanto a livello nazionale o, in mancanza, regionale”, rappresentate nel C.N.E.L. ovvero operanti nella circoscrizione da almeno tre anni prima della pubblicazione; iii) questa disciplina risulta una corretta attuazione della disciplina legislativa che aha demandato proprio al Regolamento di cui all’art. 17, comma 3, della L. n. 400/1988, l’attuazione delle disposizioni contenute nell’art. 12, comma 1 e 2, della L. n. 580/1993; iv) infatti, la disposizione di cui all’art. 12, comma 4, della L. n. 580/1993 ha demandato a tale Regolamento la fissazione della disciplina di dettaglio con riguardo non solo “ai tempi” e “alle modalità” ma anche “ai criteri” della “procedura di designazione dei componenti il consiglio”, e, quindi, agli indici di rappresentatività, che sono comprensivi anche dell’articolazione e della dimensione dell’organizzazione; v) le disposizioni del decreto ministeriale hanno, quindi, circoscritto – nell’alveo dei poteri di regolamentazione conferiti dal legislatore – le tipologie di organizzazioni imprenditoriali titolari della possibilità di essere rappresentate nel Consiglio camerale; vi) il chiaro disposto normativo rendeva non condivisibile la tesi espressa dal T.A.R., secondo cui l’art. 2, comma 2, avrebbe riguardo al caso, di più frequente ricorrenza, in cui fosse l’organizzazione provinciale a presentare la dichiarazione, in continuità con il territorio di riferimento, mentre la disposizione dell’art. 2, comma 6, sarebbe stata finalizzata a garantire la partecipazione delle organizzazioni imprenditoriali, consentendo la presentazione delle domande a quelle associazioni che non avessero un livello provinciale, ma potessero, comunque, vantare una rappresentatività territoriale; vii) dal chiaro tenore testuale del combinato disposto di cui all’art. 2, comma 2 e 6, si evince, invece, come possano partecipare le organizzazioni imprenditoriali di livello provinciale aderenti ad organizzazioni nazionali rappresentate nel C.N.E.L., ovvero operanti nella circoscrizione da almeno tre anni prima della pubblicazione, e, in mancanza del livello provinciale, le organizzazioni imprenditoriali che siano costituite e strutturale a livello nazionale e, in mancanza di tale livello nazionale, quelle costituite e strutturate a livello regionale (Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 ottobre 2024, n. 8254; Id., 14 ottobre 2024, n. 8203; Id., 14 ottobre 2024, n. 8205; Id., 5 novembre 2024, n. 8804).

16.5. Dopo il deposito delle sentenze della Sezione relative alla procedura di rinnovo del Consiglio della Camera di Commercio di Napoli è intervenuta, come spiegato, la disposizione di cui all’art. 17, comma 1-bis, del decreto-legge n. 215/2023, introdotta, in sede di conversione, dall’art. 1 della L. n. 18/2024, che ha previsto una specifica norma di interpretazione autentica della previsione di cui all’art. 12 della L. 580/1993.

16.6. Questa disposizione costituisce, quindi, l’esclusivo parametro normativo di riferimento alla luce del quale deve effettuarsi il vaglio di legittimità richiesto dalle associazioni appellanti. Conclusione che si impone in considerazione: i) della natura di norma di interpretazione autentica della disposizione e della sua portata retroattiva; ii) dell’impossibilità di ritenere, a sua volta, retroattiva la disposizione abrogativa della norma di interpretazione autentica, alla luce di quanto statuito da codesta Corte Costituzionale; iii) dell’impossibilità di aderire all’interpretazione del principio tempus regit actum prospettato dalla parte appellante. Si tratta di tematiche di particolare rilievo per la rilevanza delle questioni prospettate che devono essere, quindi, esaminate in modo analitico da parte del Collegio.

D.2.1. SULLA NATURA DI NORMA DI INTERPRETAZIONE AUTENTENTICA DELLA PREVISIONE DI CUI ALL’ART. 17, COMMA 1-BIS, ULTIMO PERIODO, DEL D.L. N. 215/2023.

17. Procedendo alla disamina delle questioni indicate dal Collegio occorre affrontare, in primo luogo, la questione relativa alla natura di norma di interpretazione autentica della disposizione applicata dalla Camera di Commercio.

17.1. Sul punto si osserva che, sin dalla sentenza n. 118 del 1957, codesta Corte ha affermato che il legislatore ha la facoltà di adottare disposizioni di interpretazione autentica, «le quali si saldano con le disposizioni interpretate, così esprimendo un unico precetto normativo fin dall’origine» (sentenza n. 169 del 2024; nel medesimo senso, sentenze n. 104 e n. 61 del 2022, n. 133 del 2020, n. 167 e n. 15 del 2018, n. 525 del 2000). La disposizione di interpretazione autentica è quella che, «qualificata formalmente tale dallo stesso legislatore, esprime, anche nella sostanza, un significato appartenente a quelli riconducibili alla previsione interpretata secondo gli ordinari criteri dell’interpretazione della legge» (sentenza n. 4 del 2024; nello stesso senso, sentenze n. 184 e n. 70 del 2024, n. 18 del 2023 e n. 133 del 2020). Le disposizioni realmente interpretative, cioè, si limitano ad estrarre una delle possibili varianti di senso dal testo della disposizione interpretata e la norma, che risulta dalla saldatura tra le due disposizioni, assume tale significato sin dall’origine, dando luogo ad una retroattività che, nella logica del sintagma unitario, è solo apparente (sentenze n. 18 del 2023, n. 104 del 2022, n. 44 del 2025).

17.2. Nel caso di specie, la previsione normativa è, in primis, qualificata come interpretativa dallo stesso legislatore (“L’articolo 12 della citata legge n. 580 del 1993 si interpreta nel senso che […]”). Questa qualificazione è confermata dai lavori – richiamati, ex aliis, dalle difese di Confcommercio Imprese per l’Italia interprovinciale della Campania – e, in particolare: i) dal dossier del 15 febbraio 2024, A.C. n. 1633-A, redatto dal Centro Studi del Senato, contenente la scheda di lettura della legge n. 18 del 2024, di conversione in legge del d.l. n. 215 del 2023, ove si legge che l’art. 17, comma 1-bis, “reca infine una norma di interpretazione dell’articolo 12 della legge n. 580 del 1993 recante norme sulla composizione del consiglio e sulla designazione da parte delle organizzazioni delle imprese appartenenti a specifici settori, delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e delle associazioni di tutela degli interessi dei consumatori e degli utenti”; ii) dal dossier del 18 aprile 2024, A.S. n. 1110, anch’esso redatto dal Centro Studi del Senato, recante la scheda di lettura della legge n. 56 del 2024 dove, con specifico riferimento all’art. 39-bis, si afferma che tale disposizione “dispone l’abrogazione di una disposizione di interpretazione autentica dell’articolo 12 della legge n. 580 del 1993 recante norme sulla composizione del consiglio camerale e sulla designazione da parte delle organizzazioni delle imprese appartenenti a specifici settori, delle organizzazioni sindacali dei lavoratori e delle associazioni di tutela degli interessi dei consumatori e degli utenti”.

17.3. Maggiormente problematica appare, invece, la questione relativa all’estrazione dal testo di uno dei suoi possibili significati. Va, infatti, considerato che la previsione oggetto di interpretazione (art. 12 della L. n. 580/1993) si è limitata – secondo l’interpretazione di questo Consiglio – a prevedere che i componenti del Consiglio siano designati dalle organizzazioni imprenditoriale in rapporto proporzionale alla rappresentatività di ciascuna organizzazione nell’ambito della circoscrizione territoriale della camera di commercio. La disposizione di cui all’art. 17, comma 1-bis, del d.l. n. 215/2023 appare conferire alla disposizione oggetto di interpretazione una portata ulteriore rispetto al tenore letterale della originaria previsione, così come interpretata anche dalle sentenze di questo Consiglio nelle sentenze richiamate al punto 16.4 della presente ordinanza. Va, però, evidenziato come la giurisprudenza amministrativa avesse interpretato la disposizione nel senso di ritenere che la stessa facesse riferimento ai dati della rappresentatività a livello territoriale, costituendo essi l’unico elemento valutabile nel procedimento di designazione dei componenti del Consiglio camerale, senza che potesse configurarsi una preclusione alla partecipazione, a seconda della dimensione territoriale dell’organizzazione imprenditoriale. (cfr., ex multis, T.A.R. per la Campania – sede di Napoli, sentenze n. 664, n. 667, n. 674 del 2024). Pertanto, una diversa interpretazione della disposizione (in linea con le indicazioni della legge di interpretazione autentica, seppur non condivisa dalla Sezione) era stata, comunque, affermata dalla giurisprudenza, con la conseguenza che – ai fini della questione in esame – non sembra potersi escludere che quella indicata dal legislatore fosse una delle possibili esegesi del dato normativo.

D.2.2. SULLA PORTATA RETROATTIVA DELLA NORMA ABROGATIVA.

18. Constatata la natura di norma di interpretazione autentica della disposizione di cui all’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 216/2023 (da cui discende la corretta applicazione della stessa da parte dell’Amministrazione ad una situazione precedente alla sua entrata in vigore), occorre verificare se la norma abrogativa abbia – come sostenuto dalle appellanti – portata a sua volta retroattiva (comportando, quindi, l’eliminazione della norma interpretativa con decorrenza dalla L. n. 580/1993) o, se, al contrario, tale abrogazione valga solo per il futuro.

18.1. Sul punto il Collegio osserva come la giurisprudenza della Corte di Cassazione ritenga che la norma abrogativa abbia necessariamente la medesima portata retroattiva della norma di interpretazione autentica abrogata (cfr., ex multis, Cassazione civile, Sez. V, 12 aprile 2006, n. 13319; Id., Sez. I, 19 febbraio 2019, n. 4859; Id., 28 giugno 2019, n. 17596). Questa tesi non è priva di plausibilità ove si consideri che la norma di interpretazione autentica comporta una “indisponibilità del testo” per l’interprete; l’effetto voluto dal legislatore con la norma abrogativa è quello di eliminare tale indisponibilità del testo all’interpretazione, con conseguente riespansione del potere interpretativo del Giudice di trarre, quindi, dalla disposizione sia lo stesso significato conferito dalla norma di interpretazione (secondo, però, un proprio percorso logico-ermeneutico e non con l’imposizione della legge) che un diverso significato, in precedenza escluso proprio dalla legge di interpretazione.

18.2. Questa pur ragionevole tesi – sostenuta anche da parte della dottrina – non è, tuttavia, condivisa da codesta Corte, della cui giurisprudenza questo Giudice reputa di dover tener conto. Secondo, infatti, la sentenza n. 33 del 2020 di codesta Corte, l’abrogazione della norma di interpretazione autentica non ha effetto retroattivo, in quanto, in difetto di un’espressa disposizione del legislatore, la circostanza che oggetto dell’abrogazione sia una disposizione di interpretazione autentica non costituisce ragione per derogare al principio generale posto dall’art. 11, primo comma, delle disposizioni preliminari al codice civile (“La legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo”) (punto 2.3 del “Considerato in diritto”). Tale affermazione – sebbene riferita ad una fattispecie peculiare e sorretta anche dalla disposizione di cui all’art. 3, comma 1, primo periodo, della legge 27 luglio 2000, n. 212, recante «Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente» – appare al Collegio – nella sua formulazione – di portata generale e, come tale, relativa anche alla fattispecie sub observatione. Aderendo, quindi, alla tesi di codesta Corte – lo si ripete, sul punto difforme dall’orientamento nomofilattico della Corte di cassazione – deve, quindi, osservarsi come l’art. 1 della L. n. 56/2024, nell’abrogare la disposizione di interpretazione autentica non abbia derogato al principio di cui all’art. 11, comma 1, delle disposizioni preliminari al codice civile, limitandosi a prevedere che la legge sarebbe entrata in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale (art. 1, comma 2). Di conseguenza, l’abrogazione non ha avuto effetti che per l’avvenire, determinando una situazione – secondo le coordinate espresse da codesta Corte – in forza della quale: i) dalla data di entrata in vigore della L. n. 580/1993 e fino alla data di entrata in vigore della L. n. 56/2024, il testo della disposizione di cui all’art. 12 si deve interpretare nei termini di cui all’art. 17, comma 1-bis, del d.l. n. 215/2023; ii) dall’entrata in vigore della L. n. 56/2024, viene meno il vincolo interpretativo – la c.d. indisponibilità del testo – e la previsione è, quindi, suscettibile – da tale momento – di differente interpretazione da parte del Giudice (nei termini indicati al punto 18.1 della presente ordinanza).

D.2.3. SULLA NORMA OPERANTE IN FORZA DEL PRINCIPIO TEMPUS REGIT ACTUM.

19. Passando all’ultima questione il Collegio osserva come non possano condividersi le tesi delle appellanti, secondo le quali il principio indicato nella rubrica della sezione avrebbe dovuto essere diversamente declinato dal Giudice di primo grado, tenendo conto della natura elettorale del procedimento, che avrebbe natura complessa e a formazione complessiva, con la conseguenza che il parametro normativo operante non sarebbe stato costituito dal precetto risultante dalla saldatura tra l’art. 12 della L. n. 580/1993 e l’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 215/2023, ma solo da quello di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993, riespandendosi, in sostanza, la possibilità di una sua diversa interpretazione, omologa a quella che aveva condotto la Camera di Commercio ad adottare i provvedimenti di esclusione successivamente annullati in autotutela.

19.1. Osserva, infatti, il Collegio che: i) “la legittimità di un atto amministrativo va accertata con riguardo allo stato di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione, secondo il principio del tempus regit actum” (cfr.: Consiglio di Stato, Sez. III, 10 maggio 2024, n. 4227; Id., Sez. V, 12 febbraio 2024, n. 1369), con la conseguenza che la regola operante al momento dell’emanazione delle deliberazioni di annullamento in autotutela era il precetto risultante dalla saldatura tra l’art. 12 della L. n. 580/1993 e l’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del d.l. n. 215/2023; ii) l’abrogazione della norma di interpretazione autentica è fatto sopravvenuto rispetto al momento di adozione dei provvedimenti e, come tale, non ha rilievo per il vaglio di legittimità al quale è chiamato il Giudice amministrativo (Consiglio di Stato, Sez. IV, 18.3.2021, n. 2361); iii) tali principi operano anche nel procedimento all’attenzione del Collegio che non è dilatabile fino alla conclusione delle operazioni “elettorali” – degradando, per l’effetto, gli atti impugnati a mere determinazioni provvisorie e prive, in sostanza, di immediata effettualità – ma va circoscritto allo specifico procedimento di verifica dei presupposti per la partecipazione alla procedura di rinnovo del Consiglio, che si è, quindi, esaurito con l’adozione dei provvedimenti impugnati; iv) in sostanza, come rilevato dalla Camera di Commercio, si è dinanzi a dei sub-procedimenti regolati dal diritto vigente al momento in cui gli stessi si sono conclusi (Consiglio di Stato, Sez. II, 16.12.2018, n. 8508).

D.3. SUI MOTIVI DI APPELLO DELLE ASSOCIAZIONI E SULLE CONSEGUENZE DELLE CONSIDERAZIONI SIN QUI EFFETTUATE – SULL’INDIVIDUAZIONE DEL PARAMETRO DI LEGITTIMITA’ – IN PUNTO RILEVANZA.

20. Le considerazioni sin qui esposte conducono a ritenere operante nel caso di specie il solo precetto risultante dalla saldatura tra l’art. 12 della L. n. 580/1993 e l’art. 17, comma 1-bis, del d.l. n. 215/2023 e si sostanziano, quindi, nella reiezione dei primi quattro motivi di ricorso in appello (punti 8.1-8.4 della presente ordinanza), considerato che: i) in disparte l’eccezione di inammissibilità formulata dalla Camera di Commercio e dalle difese delle controinteressate, la norma deve ritenersi di carattere interpretativo, con conseguente rigetto del primo motivo; ii) la norma abrogativa non ha portata retroattiva, con conseguente rigetto del secondo motivo (a meno che codesta Corte non ritorni sul proprio orientamento); iii) il principio tempus regit actum è stato, correttamente, applicato dal Giudice di primo grado, con conseguente reiezione del terzo e quarto motivo, fatte salve le considerazioni sull’irrazionalità del sistema normativo che impongono, comunque, il vaglio di codesta Corte (v., infra, terza questione di legittimità costituzionale).

20.1. Residuano gli ultimi due motivi di ricorso in appello che, come evidenziato, si fondano sulla ritenuta non rilevanza del precetto e sulla necessità di applicare al caso di specie le previsioni del D.M. n. 156/2011, come interpretato dalla giurisprudenza di questo Consiglio. Deve, però, osservarsi che – come dedotto anche dalla Camera di Commercio e dalle controinteressate – una simile prospettiva oblitererebbe la norma di interpretazione autentica, che incide, chiaramente, sull’individuazione dei soggetti legittimati alla partecipazione alla procedura. Di conseguenza, anche questi motivi non possono essere condivisi proprio per la necessità di dare applicazione alla norma interpretativa, che, quindi, è decisiva per il presente giudizio segnandone l’esito. Diversamente, ove codesta Corte dovesse dichiarare le regole indicate costituzionalmente illegittime, allora, si rispanderebbe il potere interpretativo di questo Giudice nei termini indicati al punto 18.1, e l’appello dovrebbe essere accolto, ritenendosi condivisibili i principi esposti dalla giurisprudenza della Sezione già indicata, pur con la necessaria declinazione degli stessi alla dimensione interprovinciale della Camera di Commercio Irpinia Sannio.

E. NON MANIFESTA INFONDATEZZA DELLE QUESTIONI DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE.

E.1. PRIMA QUESTIONE: SULLA NON MANIFESTA INFONDATEZZA DELLA QUESTIONE DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE DELLA DISPOSIZIONE DI CUI ALL’ART. 17, COMMA 1-BIS, ULTIMO PERIODO, DEL D.L. N. 215/2023 IN RELAZIONE ALL’ART. 77. COST.

22. Il Collegio ritiene non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale relativa alla previsione di cui all’art. 17, comma 1-bis del decreto legge 30 dicembre 2023, n. 215, in relazione all’art. 77 Cost.

22.1. Preliminarmente si osserva che la previsione in parola è stata inserita in sede di conversione del decreto-legge n. 215/2023, rubricato “Disposizioni urgenti in materia di termini normativi” (c.d. Mille-proroghe 2024).

22.1.1. La disposizione originaria dell’art. 17 di tale decreto prevedeva: “1. Fermo restando quanto disposto dall’articolo 1, comma 7-bis, del decreto-legge 6 maggio 2021, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° luglio 2021, n. 101, il Commissario straordinario del Governo per la riparazione, la ricostruzione, l’assistenza alla popolazione e la ripresa economica dei territori delle regioni Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria interessati dagli eventi sismici verificatisi a far data dal 24 agosto 2016 e la Struttura di Missione per il coordinamento dei processi di ricostruzione e di sviluppo dei territori colpiti dal sisma del 6 aprile 2009 sono autorizzati, anche in deroga ai termini previsti dal cronoprogramma procedurale degli adempimenti con scadenza al 31 dicembre 2023, quali soggetti attuatori, a dare continuità agli interventi del Fondo nazionale complementare al Piano nazionale di ripresa e resilienza riservati alle aree colpite dai terremoti del 2009 e del 2016. Per effetto di quanto previsto dal primo periodo i soggetti responsabili degli interventi sono autorizzati ad assumere obbligazioni giuridicamente vincolanti di durata pluriennale”.

22.1.2. In sostanza, la previsione originaria dell’art. 17 era limitata solo a consentire al Commissario governativo e alla Struttura di missione a dare continuità agli interventi del F.N.C. al P.N.R.R., anche in deroga al cronoprogramma.

22.2. In sede di conversione di tale decreto-legge è stato aggiunto il comma 1-bis, che occorre, per una miglior comprensione, riprodurre: “Per le medesime finalità di cui al comma 1 del presente articolo e per garantire la più ampia partecipazione dei settori imprenditoriali delle aree colpite dai terremoti del 2009 e del 2016, in considerazione della complessità territoriale risultante dall’accorpamento di cinque circoscrizioni territoriali preesistenti, la disposizione transitoria di cui all’articolo 4, comma 4, primo periodo, del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219, in materia di determinazione del numero dei componenti dei consigli delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura istituite a seguito di accorpamento ai sensi della legge 29 dicembre 1993, n. 580, si applica agli organi della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura delle Marche per due mandati successivi a quello in corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto; per la stessa durata la giunta della medesima camera di commercio è composta dal presidente e da un numero di membri pari a nove. Resta fermo il limite complessivo di spesa di cui all’articolo 1, comma 25-ter, del decreto-legge 30 dicembre 2021, n. 228, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 febbraio 2022, n. 15. Nella procedura in corso per il rinnovo degli organi della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura delle Marche, il termine di cui all’articolo 38, comma 1, della legge 12 dicembre 2002, n. 273, è prorogato di ulteriori novanta giorni. L’articolo 12 della citata legge n. 580 del 1993 si interpreta nel senso che la designazione dei componenti dei consigli delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura è effettuata dalle organizzazioni rappresentative delle imprese e dalle organizzazioni sindacali dei lavoratori costituite a livello provinciale o pluriprovinciale ovvero, in mancanza, da quelle costituite a livello regionale, ove presenti, o a livello nazionale, con riferimento esclusivo, in ogni caso, alla rappresentatività delle medesime organizzazioni nell’ambito della circoscrizione territoriale di competenza della camera di commercio interessata”.

22.3. Il legislatore ha, quindi, introdotto diverse disposizioni volte – ad eccezione, come si esporrà, di quella contenuta nell’ultimo periodo – a regolare alcuni aspetti relativi alle Camere di Commercio dei territori colpiti dal sisma del 2016 e da quello del 2009. Sono state, sicuramente, dirette a tale finalità: i) la disposizione del primo periodo, relativa agli organi della Camera di Commercio delle Marche, e quella contenuta nel secondo periodo, finalizzata a lasciar fermo il limite di spesa; ii) la disposizione del terzo periodo, relativa anch’essa alla procedura di rinnovo degli organi della Camera di Commercio delle Marche. In sostanza, queste disposizioni hanno prorogato l’applicazione della norma transitoria di cui all’articolo 4, comma 4, primo periodo, del D.Lgs. n. 219 del 2016, per ulteriori due mandati degli organi della Camera di commercio delle Marche, specificando che la giunta del medesimo ente sarebbe stata composta dal Presidente e da un numero di membri pari a nove; pertanto, è stato posticipato di due consiliature il passaggio dai 33 membri previsti con la nascita della Camera di commercio delle Marche, nell’ambito del suindicato regime transitorio, ai 22 previsti membri previsti dalla legge n. 580 del 1993.

22.4. Una diversa considerazione deve, invece, effettuarsi con riferimento alla previsione contenuta nell’ultimo periodo e rilevante nei casi all’attenzione del Collegio. Infatti, tale disposizione non contiene alcun elemento dal quale ricavare l’esclusiva riferibilità della stessa alla Camere di Commercio dei territori colpiti dai due eventi sismici e, quindi, deve ritenersi riferita a tutte le Camere di Commercio. Del resto, una diversa interpretazione avrebbe reso la questione di legittimità costituzionale prospettata priva di rilevanza. Ma si tratta di interpretazione non sostenibile per la già decretata assenza di elementi chiari di limitazione territoriale del precetto. Inoltre, l’opposta tesi (volta, quindi, a circoscrivere l’ambito di applicazione della norma) – che sostanzia anche il tentativo di questo Giudice di operare una interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione rispetto alla questione prospettata – deve, comunque, ragionevolmente escludersi anche perché foriera di una possibile e ingiustificata disparità di trattamento. Infatti, ove la regola di interpretazione autentica venisse “ristretta” ai territori colpi dai due eventi sismici del 2009 e del 2016, si determinerebbe una netta differenza rispetto a quanto, invece, valevole per le altre Camere di Commercio, alla luce delle già indicate soluzioni ermeneutiche affermate dalla Sezione. In sostanza, il tentativo di un’interpretazione costituzionalmente orientata si infrange con la constatazione che una tale esegesi esporrebbe, a sua volta, la disciplina a – seppur diversi – profili di legittimità costituzionale. In ragione di quanto esposto questa interpretazione conforme deve essere ragionevolmente e consapevolmente esclusa (cfr., sul punto, Corte Costituzionale, sentenza n. 262 del 2015; in senso conforme sentenze n. 202 del 2023, n. 139 del 2022, n. 11 del 2020, n. 189, n. 133 e n. 78 del 2019, n. 42 del 2017). Infatti, se è vero che “le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali […], ma perché è impossibile darne interpretazioni costituzionali” (Corte Cost. 22 ottobre 1996, n. 356, citata da Cass. 16 gennaio 2020, n. 823), nel caso di specie, non sembra possibile ricondurre la regola all’ambito applicativo disegnato originariamente dal decreto legge, con conseguente dubbio di legittimità dei termini di seguito esposti.

22.5. Entrando, quindi, in medias res, si osserva come, secondo la giurisprudenza di codesta Corte, «gli emendamenti alla legge di conversione del decreto-legge devono riguardare lo stesso oggetto di quest’ultimo, a pena di illegittimità costituzionale (da ultimo, sentenze n. 215 e n. 113 del 2023). In questo modo si realizza un concorso di fonti, la prima governativa e la seconda parlamentare, nella disciplina del medesimo oggetto» (sentenza n. 146 del 2024). La legge di conversione, infatti, «riveste i caratteri di una fonte “funzionalizzata e specializzata”, volta alla stabilizzazione del decreto-legge, con la conseguenza che non può aprirsi ad oggetti eterogenei rispetto a quelli in esso presenti, ma può solo contenere disposizioni coerenti con quelle originarie dal punto di vista materiale o finalistico (da ultimo, sentenze n. 113 e n. 6 del 2023, n. 245 del 2022, n. 210 del 2021 e n. 226 del 2019), “essenzialmente per evitare che il relativo iter procedimentale semplificato, previsto dai regolamenti parlamentari, possa essere sfruttato per scopi estranei a quelli che giustificano il decreto-legge, a detrimento delle ordinarie dinamiche di confronto parlamentare” (sentenze n. 245 del 2022, n. 210 del 2021, n. 226 del 2019: nello stesso senso, sentenze n. 145 del 2015, n. 251 e n. 32 del 2014)» (sentenza n. 215 del 2023).

22.6. Inoltre, quanto ai provvedimenti governativi a contenuto ab origine plurimo, la continuità tra legge di conversione e decreto-legge non può che essere misurata – secondo codesta Corte – muovendo dalla verifica della coerenza tra le disposizioni inserite in sede di conversione e quelle originariamente adottate in via di straordinaria necessità e urgenza (da ultimo, sentenza n. 6 del 2023), avendo riguardo al collegamento con “uno dei contenuti già disciplinati dal decreto-legge, ovvero alla sua ratio dominante” (sentenza n. 245 del 2022). Tale continuità viene meno quando le disposizioni aggiunte siano totalmente estranee o addirittura “intruse” rispetto a quei contenuti e a quegli obiettivi, giacché “[s]olo la palese ‘estraneità delle norme impugnate rispetto all’oggetto e alle finalità del decreto-legge’ (sentenza n. 22 del 2012) o la ‘evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione tra le disposizioni incorporate nella legge di conversione e quelle dell’originario decreto-legge’ (sentenza n. 154 del 2015) possono inficiare di per sé la legittimità costituzionale della norma introdotta con la legge di conversione” (sentenza n. 181 del 2019, nonché, nello stesso senso, sentenze n. 247 e n. 226 del 2019; v. anche sentenza n. 113 del 2023).

22.7. Con specifico riferimento ai decreti “milleproroghe” (che sono una species dei decreti-legge a contenuto ab origine plurimo), si è più volte affermato che si tratta di una «tipologia di decreto-legge connotato dalla “ratio unitaria di intervenire con urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti dal Governo e dal Parlamento, o di incidere su situazioni esistenti – pur attinenti ad oggetti e materie diversi – che richiedono interventi regolatori di natura temporale” (sentenza n. 22 del 2012)» (sentenza n. 245 del 2022; in termini, sentenza n. 154 del 2015). Rispetto a tali decreti solo l’inserimento, in sede di conversione, di una norma «del tutto estranea» alla ratio e alla finalità unitaria «determina la commistione e la sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di oggetti e finalità eterogenei, in ragione di presupposti, a loro volta, eterogenei (sentenza n. 22 del 2012)» (sentenza n. 154 del 2015).

22.7. Declinando tali principi al caso di specie, il Collegio osserva che: i) la norma interpretativa non incide su nessun termine in scadenza, né tanto meno pone in essere un intervento di natura temporale, trattandosi, al contrario, di una legge di interpretazione autentica di un disposto del 1993 che regola una situazione ordinaria e non limitata nel tempo; ii) la norma interpretativa risulta estranea all’oggetto e alle finalità del d.l. n. 215/2023, consistenti nella necessità di “provvedere alla proroga e alla definizione di termini di prossima scadenza al fine di garantire la continuità dell’azione amministrativa, nonché di adottare misure essenziali per l’efficienza e l’efficacia dell’azione delle pubbliche amministrazioni”, considerato che, come esposto, non pone alcuna disposizione di proroga o differimento di termini e neppure promuove misure essenziali per l’azione amministrativa, trattandosi di norma interpretativa finalizzata a regolare a sistema i soggetti legittimati a partecipare alle procedure di rinnovo degli organi camerali; iii) la norma interpretativa è, quindi, estranea alle disposizioni del decreto-legge, e, in particolare, non ha alcun legame né con la regola originaria dell’art. 17 né con altra regola ivi contenuta (non essendovi alcun’altra disposizione relativa alle camera di commercio); iv) la disposizione ha, quindi, introdotto nel corpo del decreto-legge una regola del tutto estranea all’oggetto e alle finalità del decreto, che neppure mutua, in alcun modo, ragioni di urgenza, trattandosi, come esposto, di una legge di interpretazione autentica di una norma esistente nell’ordinamento sin dal 1993.

22.8. Del resto, delle criticità di questa disposizione è stato consapevole lo stesso legislatore che, a due mesi di distanza dalla sua entrata in vigore, ha provveduto ad abrogarla. Infatti, il Parlamento ha accolto la proposta emendativa 39.03 presentata dal Governo in Commissione V in sede referente (seduta dell’11.4.2024), volta ad aggiungere l’art. 39-bis nel corpo del d.l. n. 19/2024, abrogando la disposizione in esame con la legge di conversione di tale decreto-legge. Ora, come affermato dalle difese di alcune delle controinteressate, tale abrogazione “è stata disposta in ragione della necessità di superare possibili criticità rispetto (i) alla sistematicità dell’intervento normativo e alla coerenza con la rubrica dell’articolo e (ii) alla dimostrazione dei presupposti relativi alla “estrema necessità ed urgenza” che giustificano l’adozione della norma interpretativa in occasione della conversione di un decreto legge”. Valutazione che il Collegio ritiene di poter condividere, essendo ragionevole ipotizzare che il legislatore abbia avvertito le criticità della disposizione proprio alla luce degli insegnamenti di codesta Corte Costituzionale sul punto che sono stati, in precedenza, ricordati.

22.9. In conclusione ed in virtù di quanto esposto, il Collegio ritiene non manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell’art. 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del decreto legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito con modificazioni in Legge 23 febbraio 2024, n. 18, in relazione all’art. 77 Cost.

E.2. SECONDA QUESTIONE (IN VIA DI SUBORDINE): SULLA NON MANIFESTA INFONDATEZZA DELLA QUESTIONE DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE RELATIVA ALLA PREVISIONE DI CUI ALL’ART. 17, COMMA 1-BIS, ULTIMO CAPOVERSO, DEL DECRETO LEGGE 30 DICEMBRE 2023, N. 215, CONVERTITO CON MODIFICAZIONI IN LEGGE 23 FEBBRAIO 2024, N. 18, IN RELAZIONE AGLI ARTT. 3, 111, COMMI 1 E 2, 117, COMMA 1 (IN RELAZIONE ALL’ART. 6 DELLA CEDU).

23. Il Collegio prospetta – in via di subordine e, in particolare, nel caso di reiezione del primo motivo (operando, quindi, un cumulo condizionato in senso improprio) – un’ulteriore questione di legittimità della previsione di cui all’art. 17, comma 1-bis, ultimo capoverso, del d.l. n. 215/2023, in relazione ai parametri indicati nella rubrica del presente paragrafo, relativa alla legittimità di interventi normativi che incidono su giudizi in corso. Si osserva, preliminarmente, come la possibilità di subordinare le questioni di legittimità costituzionale sia pacificamente ammessa dalla giurisprudenza di codesta Corte Costituzionale che permette, quindi, un cumulo condizionale delle questioni, escludendo, per converso, la possibilità di proporre i quesiti in modo meramente alternativa e – pertanto – ancipite, con conseguente devoluzione alla Corte di una “impropria competenza di scegliere tra ess[i]” (Corte Costituzionale, ordinanza n. 221 del 2017; Id., sentenza n. 7 del 2022; Id., sentenza n. 188 del 2023).

24. Nel merito, si evidenzia che la giurisprudenza di codesta Corte ha chiarito che: i) al legislatore è consentito adottare norme di interpretazione autentica, trattandosi di «un istituto comunemente ammesso da altri ordinamenti statali, che posseggono i caratteri di Stato di diritto e di Stato democratico» (sentenza n. 118 del 1957); ii) è vero che, trattandosi di disposizioni destinate ad operare con la stessa decorrenza temporale di quelle interpretate, anche esse devono rispettare alcuni limiti generali connessi alla loro natura; iii) tali limiti attengono «alla salvaguardia di principi costituzionali tra i quali sono ricompresi “il rispetto del principio generale di ragionevolezza, che si riflette nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento; la tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la certezza dell’ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario” (sentenza n. 170 del 2013, nonché sentenze n. 78 del 2012 e n. 209 del 2010)» (sentenza n. 73 del 2017); iv) ciò non toglie, tuttavia, che «l’individuazione della natura interpretativa della norma non può ritenersi in sé indifferente nel bilanciamento di valori sotteso al giudizio di costituzionalità» (ancora, sentenza n. 73 del 2017); v) a tale stregua, «[s]e, ad esempio, i valori costituzionali in gioco sono quelli dell’affidamento dei consociati e della certezza dei rapporti giuridici, è di tutta evidenza che l’esegesi imposta dal legislatore, assegnando alle disposizioni interpretate un significato in esse già contenuto, riconoscibile come una delle loro possibili varianti di senso, influisce sul positivo apprezzamento sia della sua ragionevolezza» sia della eventuale configurabilità di una lesione dell’affidamento dei destinatari (ancora, sentenza n. 73 del 2017; negli stessi termini, tra le altre, sentenze n. 108 del 2019, n. 156 del 2014 e n. 170 del 2008); vi) parimenti, ove il valore in gioco sia quello della non interferenza con l’esercizio del potere giurisdizionale – fermo il necessario rispetto del giudicato (sentenze n. 209 del 2010, n. 525 e n. 374 del 2000, n. 15 del 1995) – deve ritenersi consentito al legislatore, in presenza di interpretazioni contrastanti e quindi in assenza di un quadro giurisprudenziale consolidato (sentenze n. 4 del 2024, n. 104 del 2022, n. 150 e n. 127 del 2015, n. 156 del 2014 e n. 170 del 2008), di intervenire «per correggere una imperfezione del dato normativo» (sentenza n. 184 del 2024) o «ristabilire un’interpretazione più aderente alla originaria volontà del legislatore» (sentenze n. 308 e n. 103 del 2013, n. 78 del 2012, n. 1 del 2011 e n. 311 del 2009), specialmente ove l’interpretazione imposta presenti un grado di maggiore plausibilità rispetto alle altre; vi) ciò sempre che l’intervento legislativo, anche alla luce della tempistica e del metodo seguiti (sentenza n. 4 del 2024), non si dimostri in realtà abusivo, perché preordinato a violare il principio della parità delle parti, in particolare ove una di esse sia un’amministrazione pubblica (sentenze n. 4 del 2024, n. 145 del 2022, n. 46 del 2021 e n. 174 del 2019).

25. Inoltre, relativamente al sindacato di costituzionalità delle leggi incidenti su giudizi in corso, codesta Corte ha poi più volte sottolineato il rilievo assunto dalla giurisprudenza della Corte E.D.U. e la «costruzione di una “solida sinergia fra principi costituzionali interni e principi contenuti nella CEDU”, che consente di leggere in stretto coordinamento i parametri interni con quelli convenzionali» (sentenze n. 77 e n. 4 del 2024, e n. 145 del 2022), al fine di massimizzarne l’espansione in un rapporto di integrazione reciproca. La ricordata giurisprudenza costituzionale è infatti in linea con quella della Corte EDU, la quale ha ripetutamente riconosciuto che, «benché non sia precluso al legislatore di disciplinare, mediante nuove disposizioni retroattive, i diritti derivanti da leggi in vigore, il principio dello Stato di diritto e la nozione di equo processo sanciti dall’articolo 6 precludono, salvo che per motivi imperativi di interesse pubblico, l’ingerenza del legislatore nell’amministrazione della giustizia finalizzata a influenzare la determinazione giudiziaria di una controversia» (Corte E.D.U., prima sezione, sentenza 30 gennaio 2020, Cicero e altri contro Italia, paragrafo 29).

25.1. Quanto ai motivi di interesse generale, la Corte E.D.U. esclude che le sole ragioni finanziarie possano essere, in principio, sufficienti a giustificare un intervento legislativo incidente sui giudizi in corso (tra le tante, Corte E.D.U., quinta sezione, 9 gennaio 2025, Zafferani e altri contro San Marino, paragrafo 47; grande camera, 3 novembre 2022, Vegotex International S.A. contro Belgio, paragrafo 103, Corte EDU, prima sezione, sentenza 30 gennaio 2020, Cicero e altri contro Italia, paragrafo 29). La medesima Corte ammette, invece, che, in circostanze eccezionali, una legislazione retrospettiva può essere giustificata, soprattutto al fine di interpretare o chiarire una disposizione legislativa precedente (si veda, ad esempio, Hôpital local Saint Pierre d’Oléron e altri c. Francia, n. 18096/12 e altri 20, 8 novembre 2018), per colmare un vuoto normativo (si veda, ad esempio, OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X e Blanche de Castille e altri c. Francia, nn. 42219/98 e 54563/00, 27 maggio 2004), o per controbilanciare gli effetti di un nuovo indirizzo giurisprudenziale (Corte EDU, grande camera, 3 novembre 2022, Vegotex International S.A. contro Belgio, paragrafi 101 e seguenti).

25.2. A tali fini, nella sentenza da ultimo citata, la Corte EDU ha ribadito la necessità di valutare il carattere imperativo delle menzionate ragioni di interesse generale «nel loro complesso e alla luce dei seguenti elementi: se l’indirizzo giurisprudenziale ribaltato dall’intervento legislativo censurato fosse o meno consolidato», «le modalità e i tempi di attuazione della normativa», «la prevedibilità dell’intervento del legislatore», «la portata della normativa e i suoi effetti» (paragrafo 108).

Nel valutare il grado di consolidamento o meno dell’indirizzo giurisprudenziale e il correlato grado di affidamento delle parti in causa, la Corte EDU ha anche preso in considerazione la costante prassi amministrativa antecedente l’intervento legislativo (paragrafi 112 e 117).

26. Declinando i principi esposti al caso di specie il Collegio osserva, in primo luogo, che: i) la disposizione legislativa è stata inserita nella pendenza sia dei contenziosi relativi al rinnovo degli organi della Camera di Commercio di Napoli (definiti con le sentenze del Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 ottobre 2024, n. 8254; Id., 14 ottobre 2024, n. 8203; Id., 14 ottobre 2024, n. 8205; Id., 5 novembre 2024, n. 8804, nei quali la questione non ha voluto rilievo solo in ragione dell’intervenuta abrogazione della norma di interpretazione autentica, come sottolineato espressamente da tali sentenze) sia del contenzioso instaurato da una delle odierne parti dei giudizi e cioè da Confcooperative che, come evidenziato al punto 6.1.3.1., aveva impugnato con ricorso proposto ricorso al T.A.R. per il Lazio (R.G. n. 16834/2023) l’originaria determinazione di esclusione, poi annullata in autotutela con uno dei provvedimenti oggetto del presente giudizio; iii) in relazione a quest’ultimo contenzioso, il T.A.R. ha sospeso il giudizio in attesa del passaggio in giudicato della sentenza n. 23270/2024, oggetto di uno dei ricorsi all’attenzione del Collegio (R.G. n. 9681 del 2024); iv) l’intervento normativo si è collocato esattamente dopo i pronunciamenti cautelari del 25.9.2023, n. 3914 e n. 3915, con i quali la Sezione aveva evidenziato – in relazione al contenzioso relativo alla Camera di Commercio di Napoli – che “i commi 2 e 6 dell’art. 2 del D.M. n. 156/2011 (pure riprodotti nel Disciplinare della procedura, non oggetto di impugnazione) hanno, nel loro chiaro combinato disposto, la funzione di delimitare il campo delle organizzazioni imprenditoriali che hanno titolo ad essere rappresentate in seno al Consiglio camerale individuando queste, di regola, nelle sole “organizzazioni imprenditoriali di livello provinciale” (purché aderenti ad organizzazioni nazionali rappresentate nel CNEL ovvero operanti nella circoscrizione da almeno tre anni prima della pubblicazione) o, in alternativa, nelle sole “organizzazioni imprenditoriali costituite e strutturate soltanto a livello nazionale o, in mancanza, regionale” (sempre purché aderenti ad organizzazioni nazionali rappresentate nel CNEL ovvero operanti nella circoscrizione da almeno tre anni prima della pubblicazione)”, e che “detta disciplina si pone, in ogni caso, come conforme attuazione della disciplina di rango legislativo posta dalla legge n. 580 del 1993 la quale, al comma 4 del suo art. 12, delega a siffatta fonte di rango secondario la fissazione della disciplina di dettaglio con riguardo non solo “ai tempi” ed “alle modalità” ma anche “ai criteri” della “procedura di designazione dei componenti il consiglio” e, quindi, per quanto qui interessa, anche agli indici di “rappresentatività” nell’ambito provinciale (quali certamente sono l’articolazione e la dimensione dell’organizzazione)”; v) la Sezione aveva, chiaramente, espresso l’avviso poi confermato dalle sentenza di merito indicate al precedente punto i), allorquando il legislatore è intervenuto dettando una norma di interpretazione autentica atta potenzialmente ad incidere sull’esito di quel contenzioso, nonché, comunque, sul presente e sul ricorso connesso, pendente dinanzi al T.A.R. per il Lazio.

26.1. Deve, inoltre, considerarsi che parti dei giudizi indicati sono Amministrazioni pubbliche e, in particolare, il Ministero delle Imprese e del Made in Italy e una delle Camere di Commercio, qualificate, ai sensi dell’ art. 1, comma 1, della Legge 29 dicembre 1993, n. 580, come “enti autonomi di diritto pubblico che svolgono, nell’ambito della circoscrizione territoriale di competenza, funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese curandone lo sviluppo nell’ambito delle economie locali”. Il Ministero aveva, tra l’altro, espresso un chiaro avviso interpretativo omologo a quello contenuto nella norma interpretativa. Infatti, va considerato che: i)

con il parere 49851 del 9.4.2015 il Ministero aveva affermato che, quando le associazioni di categoria sono strutturate sia a livello regionale che provinciale “potranno scegliere se partecipare alla procedura di costituzione del nuovo consiglio come Associazione regionale o come associazioni provinciali”; ii) con il parere 354943 dell’11.11.2021 il Ministero aveva poi preso specifica posizione proprio con riferimento a Confcommercio Campania e aveva confermato che la stessa (ancorché di livello regionale) potesse partecipare direttamente alla procedura di ricostituzione dei membri del consiglio della camera di commercio (nel caso del parere, di Salerno), pur in presenza del coesistente livello nazionale della medesima organizzazione; iii) con la nota 240427 del 24.7.2023, il Ministero aveva adottato uno specifico e motivato intervento diretto ad escludere proprio la validità della interpretazione fatta valere dalla Camera di Commercio di Napoli, rilevando la manifesta illegittimità dei provvedimenti di esclusione impugnati da Confcommercio in primo grado.

26.2. Occorre, inoltre, tener conto della tempistica e del metodo seguito dal legislatore, conformemente a quanto evidenziato dalla giurisprudenza di codesta Corte. L’intervento è, infatti, posto in essere dopo i pronunciamenti cautelari di questo Consiglio di Stato e a distanza di oltre trent’anni dall’entrata in vigore della L. n. 580/1993; questa tempistica suggerisce, ragionevolmente, che il legislatore non abbia tanto perseguito l’interno di correggere un’imperfezione del dato normativo (che, infatti, non è stato modificato, e, invero, neppure aveva palesi imperfezioni) né di stabilire una interpretazione più aderente alla volontà originaria del legislatore (che, invero, non aveva espresso alcun preciso precetto in ordine alla tematica oggetto del contenuto della norma interpretativa, limitandosi, come spiegato, a rinviare, per i criteri alle previsione del Regolamento da adottare ai sensi dell’art. 12, comma 4, della L. n. 580/1993), quanto quello di incidere sui giudizi in corsi. Tale prospettazione è confermata anche dalle modalità con le quali il legislatore è intervenuto, adottando una norma interpretativa con efficacia retroattiva, e, quindi, incidente anche sulle fattispecie pregresse. In ultimo, va evidenziato come l’intervento sia stato attuato mediante l’inserzione della norma in sede di conversione di un decreto-legge di particolare rilievo (come il c.d. mille-proroghe), e, quindi, salendo per così dire su un treno in corsa e “sfruttando” un canale legislativo mediante il quale la riflessione del Parlamento è già, ordinariamente, compressa, e lo è – a maggior ragione – nel caso di un decreto connotato dalla ratio unitaria “di intervenire con urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti dal Governo e dal Parlamento” (sentenza n. 245 del 2022 di codesta Corte).

26.3. In ultimo, il legislatore non ha indicato e non sono, comunque, evincibili le circostanze eccezionali o le ragioni di interesse generale che avrebbero imposto un simile intervento. Al contrario, deve ribadirsi come si tratti di un precetto rimasto immutato per oltre trent’anni, e deve, altresì, evidenziarsi – a parere del Collegio – come non vi fossero ragioni di interesse generale per intervenire tenuto conto, ex aliis, nella non prevedibilità dell’intervento e della portata della normativa che ha, esclusivamente, finito per incidere sui presenti giudizi. Ciò è dimostrato anche da un’analisi complessiva della vicenda. Infatti, se davvero vi fossero state ragioni di interesse generale, non si comprenderebbe, allora, la ragione per la quale il legislatore – dopo aver abrogato la norma interpretativa – non sia, successivamente, intervenuto per regolare la situazione con altra norma, mantenendo un sistema che appare, nel complesso, irrazionale, considerato che: i) fino all’entrata in vigore della Legge n. 18/2024 l’interpretazione dell’art. 12 della L. n. 580/1993 è stata rimessa, in modo del tutto fisiologico, agli organi giurisdizionali; ii) dopo l’entrata in vigore di tale Legge e fino all’entrata in vigore della L. 56/2024 è stata imposta l’interpretazione voluta dal legislatore ma con valenza retroattiva; iii) con l’entrata in vigore della L. n. 56/2024 queste esigenze imperative a fondamento dell’intervento sembrano essere cessate, atteso anche che non si è, ulteriormente, intervenuti neppure modificando le disposizioni del d.m. n. 156/2011, riespandendo, quindi, il potere interpretativo del Giudice. In sostanza, pare al Collegio che l’intervento sia stata calibrato e realizzato, esclusivamente, per incidere sulle vicende relative alle Camere di Commercio della Campania.

E.3. TERZA QUESTIONE SULLA NON MANIFESTA INFONDATEZZA DELLA QUESTIONE DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE RELATIVA ALLE PREVISIONI DI CUI ALL’ART. 17, COMMA 1-BIS, ULTIMO PERIODO, DEL DECRETO LEGGE 30 DICEMBRE 2023, N. 215, CONVERTITO, CON MODIFICAZIONI, DALLA LEGGE 23 FEBBRAIO 2024, N. 18, E DI CUI ALL’ART. 1 DELLA LEGGE 29 APRILE 2024, N. 56, DI CONVERSIONE, CON MODIFICAZIONI, DELLA DECRETO-LEGGE 2 MARZO 2024, N. 19, IN RELAZIONE ALL’ART. 3 DELLA COSTITUZIONE.

27. In ultimo, il Collegio dubita della legittimità costituzionale delle previsioni indicate in rubrica in relazione al canone di logicità e ragionevolezza che la giurisprudenza di codesta Corte ha estratto dalla previsione di cui all’art. 3 della Costituzione, nonché al principio di uguaglianza e parità di trattamento.

27.1. A sostegno del dubium de legitimitate il Collegio ribadisce che la complessiva operazione normativa posta in essere dal legislatore comporta che: i) l’interpretazione del testo normativo di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993 è stata rimessa, in modo del tutto fisiologico, agli organi giurisdizionali fino alla data di entrata in vigore della L. 23.2.2024, n. 18; ii) dall’entrata in vigore di tale legge e fino al 29.4.2024 il testo è stato reso indisponibile all’interpretazione e, quindi, per un periodo temporale di due mesi il legislatore ha imposto un vincolo interpretativo, operante, tuttavia, anche per le situazione pregresse ancora sub iudice; iii) dal 29.4.2024 il vincolo interpretativo è stato rimosso ma – come affermato dal Collegio in ragione di quanto ritenuto dalla sentenza n. 33/2020 di codesta Corte – solo per il futuro, in difetto di previsione che facesse retroagire l’effetto abrogativo.

27.2. Questo sistema appare, del tutto irrazionale, non comprendendosi le obiettive ragioni per le quali introdurre un vincolo interpretativo di una norma vigente da oltre trent’anni per un periodo limitato ad appena due mesi, ma con effetti necessariamente retroattivi (stante la sua natura interpretativa e in conformità, sul punto, all’insegnamento di codesta Corte; cfr., sentenza n. 78 del 2012; per il diverso avviso di altra parte della giurisprudenza sulla portata non necessariamente retroattiva della norma interpretativa, si veda: Cassazione civile, sezione lavoro, 7.7.1992, n. 8237; Cassazione, ordinanza n. 107/1994; v., inoltre, Corte Costituzionale, sentenza n. 29/2002, che pare postulare la non necessaria retroattività della legge di interpretazione autentica nella parte in cui ha dichiarato l’illegittimità della norma oggetto di quel giudizio nella sola parte in cui “estende anche al passato l’interpretazione autentica”). Né pare razionale e logico eliminare questo vincolo interpretativo ma solo per il futuro, disarticolando, pertanto, il sistema e determinando un differente trattamento per situazioni omologhe, atteso che le procedure di rinnovo ricomprese nel periodo di applicazione della norma interpretativa saranno regolate dal precetto come interpretato dal legislatore, mentre altre vicende (come quelle che hanno interessato la Camera di Commercio di Napoli, nonché, in ipotesi, situazioni future) saranno, invece, rimesse all’interpretazione del Giudice, con esiti astrattamente differenti, come, invero, dimostrato proprio dalle diverse conclusioni delle vicenda relativa alla Camera di Commercio di Napoli rispetto a quella all’attenzione del Collegio.

E.4. IN ULTERIORE SUBORDINE: SULLA NON MANIFESTA INFONDATEZZA DELLA QUESTIONE DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE RELATIVA ALLA PREVISIONE DI CUI ALL’ART. 12 DELLA L. N. 580/1993 IN RELAZIONE AGLI ARTT. 2, 3, 18 E 97 DELLA COSTITUZIONE.

28. Il Collegio intende sottoporre a codesta Corte un dubbio di legittimità costituzionale relativo alla previsione di cui all’art. 12 della L. n. 580/1993, e articolato in via di subordine e, in particolare, in caso di accoglimento di almeno una delle tre questioni di legittimità sopra prospettate che comporterebbe il venir meno del vincolo posto dalla norma di interpretazione autentica. La presente questione è, quindi, articolata mediante un cumulo condizionato in senso improprio con le prime tre, con la conseguenza che si chiede a codesta Corte di esaminarla solo in caso di accoglimento di una delle tre questioni prima indicate e declaratoria di illegittimità delle norme della cui costituzionalità si dubita.

28.1. La questione che si prospetta riguarda un dubbio di legittimità dell’art. 12 della L. n. 580/1993, qualora – come spiegato – “depurato” dal vincolo interpretativo, ed è formulata da Confcommercio Imprese per l’Italia interprovinciale della Campania. Nel contestare il quinto motivo dei ricorsi in appello (che, come spiegato, il Collegio ritiene infondato per la dirimente circostanza che nel caso di specie opera il precetto derivante dalla saldatura tra l’art. 12 della L. n. 580/1993 e la norma interpretativa) l’associazione ha evidenziato come una interpretazione dell’art. 12 della L. n. 580/1993 – e, comunque, degli artt. 2, commi 2 e 6 del d.m. n. 156/2011, che non possono non tener conto della norma primaria – che desse rilievo, ai fini della rappresentatività alla soggettività giuridica o alla legale rappresentanza dell’associazione e non all’articolazione organizzativa, giungendo, quindi, “a precludere ad una associazione rappresentativa delle imprese di concorrere al processo di formazione delle Camere di Commercio sol perché dotata di una soggettività che non è né nazionale né provinciale, ma è interprovinciale o regionale”, sarebbe “irrimediabilmente leso il carattere pluralista dello Stato per come configurato dalla Costituzione e si determinerebbe una sua immediata violazione”.

28.2. L’associazione ha, quindi, chiesto al Collegio – in caso di adesione a quest’interpretazione – di rimettere la questione a codesta Corte. Sul punto si osserva come simile interpretazione sia stata già affermata dalla Sezione in relazione alle controversie relative alla Camera di Commercio di Napoli; interpretazione alla quale il Collegio aderisce, pur – come spiegato – dovendosi, comunque, declinare tali principi nella dimensione interprovinciale della Camera di Commercio Irpinia Sannio. Pertanto, la questione prospettata dall’associazione potrebbe risultare – in caso di accoglimento di una delle prime tre questioni prospettate – rilevante per questo Giudice. In relazione alla non manifesta infondatezza l’associazione ha esposto che simile interpretazione sarebbe contraria agli artt. 2, 3, 18 e 97 della Costituzione e ha evidenziato che: i) quanto al tertium comparationis, “sarebbe irragionevole e ingiustificatamente discriminatorio il trattamento riservato alle associazioni con soggettività regionale o interprovinciale rispetto a quello delle associazioni con soggettività nazionale”; ii) “il diritto di Confcommercio Campania a partecipare alla procedura di rinnovo, al fine di consentire la rappresentatività delle imprese ad essa associate, trova fondamento di norme e principi costituzionali che “riconoscono e garantiscono i diritti dell’individuo non solo come singolo ma anche nelle’ formazioni sociali in cui si esprime la sua personalità (art. 2 Cost.) e che assicurano il diritto di associarsi liberamente per fini che non sono vietati al singolo dalla legge penale (art. 18)” (Cons. Stato, sez. V, 10 novembre 2022, n. 9876).

F. STATUIZIONI FINALI.

29. Alla luce delle considerazioni che precedono, appaiono, pertanto, rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del decreto legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2024, n. 18 (prima e seconda questione – articolata quest’ultima in modo subordinato e, in particolare, prospettata solo in caso di reiezione della prima questione), del combinato disposto tra l’art. 17-comma 1-bis, del d.l. n. 215/2023 e l’art. 1 della L. n. 5672024, di conversione, con modificazione, del d.l. n. 19/2024 (terza questione), e, in ultimo, in via di subordine (nei termini indicati al punto 28-28.2 della presente ordinanza), dell’art. 12, comma 1, della L. n. 580/1993.

30. Ai sensi dell’art. 23, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, il presente giudizio davanti al Consiglio di Stato è sospeso fino alla definizione dell’incidente di costituzionalità.

31. Ai sensi dell’art. 23, quarto comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la presente ordinanza sarà comunicata alle parti costituite, notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata anche al Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della Camera dei deputati.

32. Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese resta riservata alla decisione definitiva.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta):

i) dispone la riunione dei giudizi in epigrafe;

ii) dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 1-bis, ultimo periodo, del decreto legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2024, n. 18, e del combinato disposto tra tale disposizione e l’art. 1 della L. 29 aprile 2024, n. 56, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 2 marzo 2024, n. 19, in relazione agli artt. 3, 77, 111, commi 1 e 2, 117, comma 1, (in relazione all’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo) della Costituzione, nei sensi e nei termini indicati in motivazione; in subordine, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 12 della L. n. 580 del 1993, in relazione agli artt. 2, 3, 18 e 97 della Costituzione, nei sensi e nei termini indicati in motivazione;

iii) sospende, ai sensi dell’art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, il presente giudizio previa trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione dell’incidente di costituzionalità;

iv) ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica;

v) riserva ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e sulle spese di lite all’esito del giudizio di legittimità costituzionale.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi’, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla costituzionalità dell’articolo 17, comma 1-bis, del decreto-legge 30.11.2023, n. 215 e dell’art. 12 della L. n. 580 del 1993. proviene da Giustamm.

Sul rinvio pregiudiziale di una serie di questioni attinenti ai punti vendita di prodotti del tabacco.

Redazione — Wed, 28 Dec 2022 12:22:24 +0000

Sul rinvio pregiudiziale di una serie di questioni attinenti ai punti vendita di prodotti del tabacco.

Industria e commercio – Punti vendita di prodotti del tabacco – Distanza geografica minima tra prestatori – Popolazione residente – Restrizioni – Criteri – Possibilità per l’Autorità pubblica di valutare altre circostanze di fatto oggettive – Per la dimostrazione di un’esigenza di servizio – Rimessione della questione alla Corte di Giustizia dell’Unione europea – Rinvio pregiudiziale.

Si sottopongono al Giudice europeo i seguenti quesiti:

1) “Se l’art. 15 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, nonché gli artt. 49, 56 e 106, comma 2, TFUE, debbano essere interpretati nel senso che ostino a una normativa nazionale, come quella di cui al procedimento principale, che fissi restrizioni all’autorizzazione di punti vendita di prodotti del tabacco in funzione di una distanza geografica minima tra prestatori e della popolazione residente”;

2) “Se l’art. 15 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, nonché gli artt. 49, 56 e 106, comma 2, TFUE, debbano essere interpretati nel senso che ostino a una normativa nazionale, come quella di cui al procedimento principale, che subordini l’autorizzazione di punti vendita di prodotti del tabacco al rispetto di parametri prefissati di distanza geografica minima tra prestatori e di popolazione residente, senza consentire all’Autorità pubblica competente di valutare altre circostanze di fatto oggettive che, pur in mancanza dei suddetti requisiti, dimostrino nel caso concreto la sussistenza di un’esigenza di servizio”.

Pres. Caruso – Est. Felleti

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 362 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da

FA.RO. di Fanello Roberto & C. s.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giorgio Briozzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del Direttore Generale pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Genova, viale Brigate Partigiane, 2;

nei confronti

Patrizia Paganin, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

A – per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– della nota prot. n. 6401/RU del 31.3.2022, recante lo schema di piano semestrale per l’istituzione di nuove rivendite ordinarie nel territorio ligure, pubblicato in data 6.4.2022;

– di ogni altro atto presupposto, consequenziale e connesso, ivi inclusa la determina n. 252 del 2.7.2021, recante l’archiviazione della segnalazione del signor Roberto Fanello per l’istituzione di una rivendita ordinaria di generi di monopolio in Finale Ligure, via Mazzini n. 2;

B – per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti:

– del provvedimento prot. n. 10411/RU del 18.5.2022, recante l’approvazione del piano semestrale definitivo di istituzione di nuove rivendite ordinarie nel territorio ligure, pubblicato in pari data;

– di ogni altro atto presupposto, consequenziale e connesso;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2022, la dott.ssa Liliana Felleti e viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

I. L’OGGETTO DEL PROCEDIMENTO PRINCIPALE

1. La presente controversia ha ad oggetto l’applicazione della normativa nazionale che disciplina la vendita al pubblico dei tabacchi lavorati.

2. Con il ricorso introduttivo del giudizio e con i successivi motivi aggiunti la società FA.RO. di Fanello Roberto e C. s.a.s. ha impugnato lo schema di piano ed il successivo piano definitivo, riguardante il secondo semestre del 2022, per l’istituzione di nuove rivendite ordinarie di generi di monopolio in Liguria, nella parte in cui non ha previsto un nuovo punto vendita nel comune di Finale Ligure, in via Mazzini n. 2, ove la ricorrente esercita un’attività commerciale di somministrazione di alimenti e bevande sotto l’insegna “Bar Rino”.

3. In punto di fatto la FA.RO. ha rappresentato che:

– da molti anni è titolare di patentino per la rivendita di generi di monopolio presso l’esercizio commerciale “Bar Rino”, ma, con nota del 19 novembre 2021, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha avviato il procedimento finalizzato alla soppressione del suddetto patentino, perché la rivendita di aggregazione, ubicata a distanza inferiore a 300 mt., nel maggio 2021 ha installato un distributore automatico di sigarette (circostanza ostativa al mantenimento del patentino, ai sensi dell’art. 7 del D.M. n. 38 del 2013: sul punto v. infra, § 8.3);

– il signor Roberto Fanello, legale rappresentante della FA.RO., ha allora segnalato all’Amministrazione la necessità di istituire una nuova rivendita ordinaria presso il “Bar Rino”, rappresentando una serie di fatti indicativi di una numerosa affluenza di consumatori;

– tuttavia, l’Agenzia ha archiviato la segnalazione e, pertanto, non ha inserito il punto vendita richiesto nel piano semestrale per il territorio ligure, riscontrando la mancanza dei requisiti di distanza e di rapporto rivendite / abitanti fissati dall’art. 2 del D.M. n. 38/2013, come modificato dal D.M. n. 51/2021 (sul punto si veda infra, § 9): da un lato, infatti, il locale proposto si trova a 176 mt. dalla rivendita n. 6 e a 220 mt. dalla rivendita n. 7; dall’altro lato, nel comune di Finale Ligure sono già attive n. 13 rivendite (ordinarie e speciali) per una popolazione residente di n. 11.358 abitanti.

Con i motivi di gravame, per quanto di interesse ai fini del presente rinvio pregiudiziale, la ricorrente ha sostenuto che:

– l’Amministrazione non avrebbe dovuto applicare meccanicamente i parametri stabiliti dalla normativa nazionale, bensì verificare la necessità e la proporzionalità delle restrizioni al libero accesso al mercato dei servizi, avendo l’obbligo di disapplicare le disposizioni interne contrastanti con il diritto unionale;

– nel caso in esame l’istituzione di una nuova rivendita presso il “Bar Rino” non sortirebbe alcun effetto deteriore di sovradimensionamento dell’offerta rispetto alla domanda, in quanto l’utenza effettivamente fruitrice del servizio è cento volte maggiore della popolazione residente per i seguenti motivi:

i) per via dell’enorme afflusso di visitatori e vacanzieri nei fine settimana e durante la stagione turistica da metà aprile a metà novembre (negli anni 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 e 2021 Finale Ligure ha registrato, rispettivamente, nn. 794.653, 832.637, 801.502, 767.859, 468.249 e 664.835 presenze turistiche);

ii) perché nel 2021 è cessata la rivendita speciale n. 12 presso il “Buffet della Stazione”, con la conseguenza che il “Bar Rino” è divenuto il punto vendita più vicino alla stazione ferroviaria e dei pullman (dalla quale dista circa 100 mt.), tant’è vero che il volume del suo commercio di sigarette è notevolmente aumentato; per contro, le rivendite nn. 6 e 7, ubicate nel centro storico, riforniscono un bacino di clientela diverso e non sono facilmente raggiungibili da chi proviene dalla stazione;

iii) perché il “Bar Rino” è situato in posizione strategica, all’incrocio di due vie di primaria importanza per il traffico veicolare e pedonale (una delle due quali è la trafficata strada statale “Aurelia”), nonché nei pressi di un distributore di benzina e di parcheggi per autoveicoli;

– il Tribunale adito dovrebbe, pertanto, annullare l’art. 2 del D.M. n. 38/2013 o, comunque, disapplicarlo, per contrasto con l’art. 15, parr. 2 e 3, della direttiva 123/2006/CE; del pari, dovrebbe disapplicare l’art. 24, comma 42, del d.l. n. 98/2011, sempre per contrasto con le citate disposizioni unionali;

– in subordine, la ricorrente chiede il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE per la valutazione di compatibilità delle norme interne con l’art. 15 della direttiva 123/2006/CE.

4. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli si è costituita in giudizio, sollevando alcune eccezioni pregiudiziali e instando, in ogni caso, per la reiezione dell’impugnativa nel merito.

Segnatamente, l’Autorità ha eccepito preliminarmente l’incompetenza per territorio del T.A.R. Liguria, perché la ricorrente ha chiesto l’annullamento del D.M. n. 38/2013, spiegante effetti su tutto il territorio nazionale, onde la controversia sarebbe inderogabilmente rimessa alla cognizione del T.A.R. Lazio, sede di Roma, ai sensi dell’art. 13, comma 3, c.p.a.

Ha altresì opposto, sempre in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, perché la concessione di rivendita ordinaria può essere attribuita solo ad una persona fisica, oltretutto con una riserva in favore degli appartenenti a determinate categorie, con la conseguenza che la FA.RO., essendo una società, non avrebbe titolo per candidarsi quale rivenditore di tabacchi.

5. Alla camera di consiglio del 22 luglio 2022 l’avvocato della ricorrente, per superare l’eccezione di incompetenza territoriale, ha rinunciato alla domanda di annullamento del D.M. 38/2013 (come novellato dal D.M. n. 51/2021), insistendo per la sola disapplicazione del suddetto decreto.

6. Con ordinanza n. 168 del 18 agosto 2022 il T.A.R. ha accolto l’istanza cautelare della FA.RO., in quanto l’impossibilità di smerciare i prodotti da fumo potrebbe pregiudicare seriamente gli incassi della società, gestita personalmente dall’anziano signor Fanello, che, in conseguenza di ciò, rischierebbe di dover chiudere il “Bar Rino” e di perdere l’appartamento dove vive con la moglie, in quanto locato unitamente al locale commerciale. Pertanto, il Tribunale ha disposto che, nelle more del giudizio, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli rinnovi temporaneamente il patentino per la vendita di generi di monopolio in favore dell’esponente, con le modalità già adottate durante l’emergenza pandemica.

7. LA NORMATIVA NAZIONALE RILEVANTE

II.1. IN GENERALE

7. La normativa nazionale in materia di vendita al dettaglio dei generi di monopolio e, segnatamente, dei prodotti del tabacco – tabacchi lavorati (sigarette, sigari, sigaretti, tabacco da fumo, da fiuto e da mastico) ed accessori (cartine e filtri) – è contenuta:

▪ nella legge 22 dicembre 1957, n. 1293, e nel regolamento di esecuzione di cui al d.p.r. 14 ottobre 1958, n. 1074, nonché nella legge 23 luglio 1980, n. 384;

▪ nell’art. 24, comma 42, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98, conv. in l. 15 luglio 2011, n. 111, come modificato dall’art. 4 della legge 3 maggio 2019, n. 37, nonché nel decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze 21 febbraio 2013, n. 38, come modificato dal decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze 12 febbraio 2021, n. 51.

8. Ai sensi degli artt. 16 e ss. della legge n. 1293 del 1957 la commercializzazione dei generi di monopolio avviene per il tramite delle “rivendite” ordinarie e speciali e dei “patentini”.

8.1. Le rivendite ordinarie sono esercizi specificamente preposti alla vendita di tabacchi e di altri generi di monopolio, ubicati sulla pubblica via ed affidati in concessione a privati per una durata non superiore al novennio (si tratta delle comuni tabaccherie).

8.2. Le rivendite speciali sono istituite per soddisfare particolari esigenze del servizio in luoghi specifici (stazioni ferroviarie e marittime, aeroporti, aree di servizio automobilistiche, caserme, istituti di pena, sale bingo, stazioni metropolitane, ipermercati e centri commerciali), mediante affidamento in concessione generalmente a privati, con trattativa privata, per un periodo non superiore a nove anni.

8.3. Infine, l’Amministrazione può rilasciare l’autorizzazione a vendere i generi di monopolio nei pubblici esercizi a mezzo di patentino; in tale ipotesi il titolare si approvvigiona presso la rivendita ordinaria più vicina.

Ai sensi dell’art. 7 del D.M. n. 38 del 2013 i patentini devono essere giustificati dalla necessità di erogazione del servizio in luoghi e tempi in cui non può essere svolto dalle rivendite ordinarie. L’ultimo comma della disposizione esclude la possibilità di rilasciare il patentino quando presso la rivendita viciniore, collocata a distanza inferiore a limiti predeterminati, sia installato un distributore automatico di tabacchi lavorati.

II.2. LE RIVENDITE ORDINARIE

9. La decisione di istituire una rivendita ordinaria è rimessa agli uffici regionali dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (già Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato), i quali, ai sensi dell’art. 21, comma 1, della legge n. 1293 del 1957, devono esercitare il potere con riguardo al criterio-guida dell’ “interesse del servizio”.

Tuttavia, la sfera di discrezionalità dell’Amministrazione è attualmente assai ristretta, in quanto vincolata “a monte” dalla normativa introdotta in forza dell’art. 24, comma 42, del d.l. n. 98 del 2011, conv. in l. n. 111 del 2011, e dell’art. 4 della legge n. 37 del 2019.

Segnatamente, con l’art. 24, comma 42, cit. il legislatore ha demandato ad un apposito decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze la previsione di regole per l’istituzione delle rivendite di generi di monopolio e per il rilascio dei patentini “al fine di contemperare, nel rispetto della tutela della concorrenza, l’esigenza di garantire all’utenza una rete di vendita capillarmente dislocata sul territorio, con l’interesse pubblico primario della tutela della salute, consistente nel prevenire e controllare ogni ipotesi di offerta di tabacco al pubblico non giustificata dall’effettiva domanda di tabacchi”.

In particolare, la lett. b) dell’art. 24, comma 42, del d.l. n. 98 del 2011, come novellata dall’art. 4 della legge n. 37 del 2019, ha stabilito che le rivendite ordinarie possono essere istituite “solo in presenza di determinati requisiti di distanza, non inferiore a 200 metri, e di popolazione, nel rispetto del rapporto di una rivendita ogni 1.500 abitanti”.

In attuazione dell’art. 24, comma 42, cit. è stato emanato il D.M. n. 38 del 2013, che ha, tra l’altro, fissato i criteri minimi volti ad evitare una sovrabbondante concentrazione di tabaccherie e, quindi, un eccesso di offerta di prodotti da fumo. In seguito alle modifiche introdotte dal D.M. n. 51 del 2021, l’art. 2 del D.M. n. 38 del 2013 prescrive i seguenti parametri distanziali e demografici:

distanza minima dalla rivendita viciniore già in esercizio:

a) metri 300, nei comuni con popolazione fino a 30.000 abitanti;

b) metri 250, nei comuni con popolazione da 30.001 a 100.000 abitanti;

c) metri 200, nei comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti;

2. rapporto di n. 1 rivendita ogni 1.500 abitanti residenti nel comune (secondo le risultanze dell’anagrafe nazionale della popolazione residente); è ammessa la possibilità di deroga alla suddetta proporzione solamente per i comuni con meno di 1.500 abitanti sprovvisti di tabaccherie, qualora sussista un effettivo e concreto interesse del servizio e la rivendita ordinaria più vicina già in esercizio in altro comune disti oltre 600 metri.

Va precisato che il parametro relativo al rapporto rivendite / popolazione residente è stato introdotto con la legge n. 37 del 2019 e con il D.M. n. 51 del 2021, in sostituzione del requisito di produttività minima previsto dai testi originari del d.l. n. 98 del 2011 e del D.M. n. 38 del 2013. Il requisito previgente, infatti, aveva formato oggetto di rilievi della Commissione europea nel caso precontenzioso EU-Pilot 8002/15/GROW, risultando in contrasto con l’art. 14, par. 1, n. 5) della direttiva 2006/123/CE (che vieta di subordinare l’autorizzazione di un’attività di servizi, tra l’altro, alla valutazione della redditività dell’impresa).

Infine, l’art. 3 del D.M. n. 38 del 2013 fornisce all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ulteriori criteri, vale a dire:

– l’esigenza di tenere particolarmente conto delle zone caratterizzate da nuovi sviluppi abitativi, commerciali, della particolare rilevanza assunta dai nodi stradali e dai centri di aggregazione urbana, della popolazione residente ovvero della presenza di uffici e strutture produttive di particolari rilevanza e frequentazione tali da rendere palese la sussistenza dell’interesse del servizio;

– l’esigenza che la rete di vendita dei tabacchi lavorati risulti adeguata all’interesse del servizio ed organizzata in modo tale da garantire l’efficienza e l’efficacia dei controlli da parte dell’Amministrazione, a tutela dei minori, dell’ordine e della sicurezza pubblica, della salute pubblica, nonché del gettito delle imposte sui generi di monopolio.

10. L’istituzione delle rivendite ordinarie avviene mediante apposito piano emanato semestralmente dal competente ufficio regionale dell’Agenzia. In particolare, il procedimento di approvazione dello strumento pianificatorio, disciplinato dall’art. 3, commi 2 e ss., del D.M. n. 38/2013, si articola nelle seguenti fasi:

i) l’ufficio adotta lo schema di piano entro il 31 marzo ed il 30 settembre di ogni anno, valutando sia le domande di trasferimento sia le proposte di nuove rivendite;

ii) lo schema di piano viene pubblicato sul sito istituzionale e gli interessati possono presentare memorie e documenti entro venti giorni;

iii) il piano viene definito alla luce degli elementi istruttori acquisiti; l’avvio del procedimento di istituzione delle nuove rivendite viene comunicato ai titolari delle tre rivendite più vicine situate a distanza inferiore a 600 mt., i quali possono presentare osservazioni entro quindici giorni;

iv) all’esito dell’iter descritto viene approvato il piano definitivo.

11. Per l’assegnazione delle neo-istituite rivendite ordinarie la normativa contempla le seguenti modalità.

Nei comuni con popolazione fino a 30.000 abitanti l’Amministrazione indice un concorso riservato a particolari categorie di persone (profughi già intestatari di analoga licenza nei territori di provenienza, invalidi e vedove di guerra, soggetti equiparati dalla legge e decorati al valor militare) (v. art. 21, comma 2, della legge n. 1293 del 1957 e art. 50 del d.p.r. n. 1074 del 1958).

Nei comuni con popolazione superiore a 30.000 abitanti e in quelli capoluogo di provincia l’affidamento avviene mediante procedura ad evidenza pubblica, aperta a tutti gli aspiranti (art. 1 della legge n. 384 del 1980).

In entrambe le fattispecie, se le gare vanno deserte, l’Agenzia può assegnare la rivendita a trattativa privata al miglior offerente, previa pubblicazione del relativo avviso.

III. LA NORMATIVA UNIONALE RILEVANTE E I DUBBI DI INTERPRETAZIONE

12. La Sezione ritiene applicabile la direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno (direttiva “servizi”), la quale stabilisce le disposizioni generali che permettono di agevolare l’esercizio della libertà di stabilimento dei prestatori di cui all’art. 49 TFUE, nonché la libera circolazione dei servizi di cui all’art. 56 TFUE (art. 1, par. 1, direttiva 2006/123/CE).

Infatti, sebbene la direttiva 2006/123/CE non riguardi l’abolizione di monopoli che forniscono servizi (art. 1, par. 3, direttiva 2006/123/CE), l’art. 106, comma 2, TFUE statuisce che le imprese aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata.

Inoltre, l’operatività della direttiva 2006/123/CE è stata affermata dalla Commissione europea, sia nella lettera del 5 ottobre 2015 di apertura del caso EU-Pilot 8002/15/GROW (relativo alla previgente formulazione dell’art. 24, comma 42, del d.l. n. 98/2011 e del D.M. n. 38 del 2013), sia nella comunicazione del 20 ottobre 2017 di chiusura negativa del procedimento precontenzioso (v. docc. 1-3 produzioni in data 15.9.2022 della Struttura di missione per le procedure di infrazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri). In conseguenza di ciò, per evitare la procedura di infrazione lo Stato italiano ha emanato l’art. 4 della legge n. 37 del 2019 (legge europea 2018) e il D.M. n. 51 del 2021, ottenendo l’archiviazione del caso (v. docc. 4-6 produzioni in data 15.9.2022 della Struttura di missione per le procedure di infrazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri).

13. La Sezione non mette in discussione la legittimità del regime di autorizzazione exart. 9 della direttiva 2006/123/CE per la vendita al pubblico dei generi di monopolio e, segnatamente, dei prodotti del tabacco ed accessori.

Invero, la scelta del legislatore italiano di non liberalizzare i servizi di commercializzazione dei prodotti da fumo appare incensurabile, perché il regime autorizzatorio risulta giustificato da motivi imperativi di interesse generale. Secondo il condivisibile orientamento della giurisprudenza nazionale, infatti, le rivendite di tabacchi non sono equiparabili a tutti gli effetti alle comuni imprese esercenti attività economiche suscettibili della più ampia liberalizzazione, perché, da un lato, originano da un monopolio pubblico per realizzare un’entrata fiscale, e, dall’altro lato, cooperano all’espletamento di un servizio che coinvolge interessi sensibili della collettività: donde l’esigenza di garantire la corretta strutturazione della rete di vendita, consentendo all’Amministrazione un controllo efficace a tutela della finanza pubblica e della salute umana (in tal senso, ex aliis, Cons. St., sez. I, parere n. 927 in data 3 giugno 2022; Cons. St., sez. IV, 25 settembre 2014, n. 4811; C.G.A. Reg. Sic., sez. giur., 30 novembre 2022, n. 1239; nella giurisprudenza europea si rammenta Corte di Giustizia, 14 dicembre 1995, C-387/93, Banchero, la quale, seppur anteriormente alla direttiva “servizi”, ha sancito che le norme del Trattato CEE non ostano ad una normativa nazionale, come quella italiana, che riservi la vendita al dettaglio dei tabacchi lavorati a rivenditori autorizzati dalla pubblica amministrazione).

14. Questo Giudice nutre però dei dubbi circa la compatibilità della richiamata normativa interna con l’art. 15 della direttiva 2006/123/CE e, pertanto, intende sottoporre alla Corte di Giustizia due quesiti interpretativi.

Il par. 2 dell’art. 15 cit. consente agli Stati membri di subordinare l’accesso o l’esercizio di un’attività di servizi ad alcuni requisiti, tra i quali (lett. a) restrizioni quantitative o territoriali sotto forma, in particolare, di restrizioni fissate in funzione della popolazione o di una distanza geografica minima tra prestatori. Il par. 3 stabilisce che tali limitazioni – incidendo su libertà fondamentali – sono legittime se, oltre a non essere discriminatorie, risultano necessarie, id est giustificate da un motivo imperativo di interesse generale, e proporzionali, ossia tali da assicurare l’obiettivo perseguito senza andare al di là di quanto indispensabile per raggiungerlo, nonché insostituibili con misure meno restrittive idonee a conseguire lo stesso risultato.

Orbene, i criteri distanziale e demografico previsti dall’attuale normativa italiana in materia di vendita al dettaglio di tabacchi lavorati costituiscono restrizioni territoriali e quantitative della tipologia di cui all’art. 15, par. 2, lett. a) della direttiva 2006/123/CE.

Si tratta di restrizioni incidenti su diritti e libertà fondamentali garantiti dagli artt. 49, 56 e 106, comma 2, TFUE, come si ricava anche dalla direttiva 2014/40/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati. Quest’ultima direttiva, pur non contenendo norme relative all’istituzione dei punti vendita nazionali, al considerando n. 59 enuncia il principio generale secondo cui occorre che le regole in materia di prodotti del tabacco “non solo garantiscano un livello elevato di protezione della salute e dei consumatori, ma tutelino altresì tutti gli altri diritti fondamentali e siano proporzionati rispetto al buon funzionamento del mercato interno”.

Ciò premesso, i parametri inderogabili di distanza e di rapporto rivendite / popolazione residente, posti dalle norme nazionali per il rilascio dei titoli abilitativi, potrebbero non essere compatibili con il disposto dell’art. 15, par. 3, della direttiva 2006/123/CE, sia sotto il profilo della necessità, sia sotto il profilo della proporzionalità.

14.1. Per quanto riguarda la necessità, il motivo imperativo che ha indotto il legislatore ad imporre le misure restrittive è la protezione della salute umana dai rischi derivanti dai prodotti del tabacco, come si evince dal testo dell’art. 24, comma 42, del d.l. n. 98/2011 e come riferito dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli nella risposta presentata alla Commissione europea nell’ambito del caso EU-Pilot 8002/15/GROW, nella quale viene richiamata la convenzione-quadro dell’OMS per la lotta al tabagismo (v. doc. 2 produzioni in data 15.9.2022 della Struttura di missione per le procedure di infrazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri).

Tuttavia, è discutibile che le vigenti restrizioni siano necessarie per tutelare la salute collettiva, non apparendo realmente idonee a disincentivare o, comunque, a non sollecitare il consumo di prodotti da fumo, per plurime ragioni.

Anzitutto, la sempre maggiore diffusione di distributori automatici (installabili dai titolari di rivendite autorizzate) fa sì che, già nella situazione attuale, le sigarette siano di fatto sempre disponibili per il consumatore senza vincoli di orario.

Inoltre, affinché la minor presenza di punti vendita sul territorio possa sortire un effetto dissuasivo, le distanze minime fra un tabaccaio e l’altro dovrebbero essere fissate in termini di chilometri, e non di metri. Ad esempio, è ragionevolmente ipotizzabile che un residente di Finale Ligure riduca il consumo di sigarette se, per acquistarle, deve recarsi nel capoluogo di provincia, vale a dire Savona, che si trova a circa 28 km., ma non se deve fare 200 o 300 mt. in più.

Appare improprio anche il riferimento alla convenzione-quadro dell’Organizzazione Mondiale della Sanità per la lotta al tabagismo, la quale, fra le misure raccomandate per la riduzione della domanda e dell’offerta di tabacco, non contempla la fissazione di restrizioni che colpiscano i venditori. In realtà, la Convenzione indica altri strumenti come utili ed efficaci a frenare il consumo di tabacchi:

– per diminuire la domanda: misure fiscali (art. 6); divieto di fumare in un’ampia tipologia di luoghi (art. 8); comunicazione al pubblico delle informazioni sui componenti tossici dei prodotti del tabacco (art. 10); avvertenze e messaggi descrittivi degli effetti nocivi del fumo stampati su ogni pacchetto o stecca (art. 11); campagne di sensibilizzazione sui rischi sanitari del tabagismo (art. 12); divieto di pubblicità e di sponsorizzazione (art. 13); programmi di disintossicazione e cura della dipendenza dal tabacco (art. 14);

– per ridurre l’offerta: misure per prevenire e contrastare il commercio illecito, quali il rilascio di licenze e il tracciamento dei prodotti (art. 15); divieto di vendita ai minori, divieto di vendita di sigarette sfuse o in piccoli pacchetti, proibizione dell’esposizione su scaffalature direttamente accessibili ai clienti, divieto di distribuzione gratuita (art. 16).

Infine, giova rammentare che, con segnalazione AS1059 in data 21 giugno 2013, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, ritenendo che le misure restrittive italiane fossero volte a tutelare non tanto la salute dei cittadini, quanto la redditività dell’attività, auspicava “una modifica della regolamentazione riguardante l’accesso al mercato della vendita al dettaglio dei prodotti del tabacco, affinché siano abolite le distanze minime…e, più in generale, tutte le forme di programmazione della struttura dell’offerta” (v. doc. 2.5 produzioni in data 15.9.2022 della Struttura di missione per le procedure di infrazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri).

14.2. Con riferimento alla proporzionalità, le restrizioni in esame, ove reputate necessarie, potrebbero rivelarsi eccessive rispetto a quanto indispensabile per raggiungere l’obiettivo di tutela della salute attraverso l’equilibrato rapporto tra domanda e offerta, per via della loro rigidità (distanza minima) e della connessione a dati meramente anagrafici (popolazione residente).

Infatti, vi sono sicuramente situazioni in cui il numero di rivenditori autorizzati è inferiore a quello che sarebbe realmente adeguato, come evidenziato dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato nella sopra citata segnalazione, in cui l’Antitrust ha rilevato che “Gli elementi di rigidità derivanti dall’ammissione a operare di un numero di soggetti inferiore a quello che determinerebbe il mercato, infatti, non risultano, di regola, necessari e proporzionati al perseguimento di obiettivi di interesse generale”.

In tali ipotesi pare al Collegio che, in ossequio al principio di proporzionalità, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli dovrebbe poter apprezzare eventuali circostanze oggettive sintomatiche del fatto che, pur non essendo rispettati i limiti di distanza e di popolazione insediata sul territorio, l’istituzione di una nuova rivendita ordinaria soddisferebbe un’esigenza di servizio e, dunque, non porterebbe in concreto ad un sovradimensionamento dell’offerta (come nel caso oggetto del procedimento principale, in cui il bacino di utenza ha una consistenza effettiva superiore a quanto risulta dal dato anagrafico dei soli autoctoni, perché Finale Ligure è un comune della “Riviera del Ponente” ad elevato tasso di turisticità).

IV. LE CONDIZIONI DEL RINVIO PREGIUDIZIALE

15. Sussistono le condizioni per il rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE, perché la soluzione delle questioni interpretative è rilevante e necessaria per pronunziare la sentenza nel procedimento principale.

Infatti, la richiesta della ricorrente di ottenere l’istituzione di un nuovo punto di offerta di tabacchi lavorati è stata rigettata dall’Amministrazione a causa del mancato rispetto dei parametri fissati in astratto dalla normativa, senza valutare gli elementi forniti dalla deducente per cui, in concreto, il commercio di prodotti da fumo presso il suo esercizio non solleciterebbe la domanda, ma, al contrario, soddisferebbe una già esistente e significativa esigenza di servizio. Onde, se le norme nazionali fossero incompatibili con il diritto unionale, questo Giudice dovrebbe disapplicarle e, quindi, trarre le relative conseguenze con riferimento all’avversato provvedimento amministrativo assunto sulla base di esse.

Né vale a rendere ipotetiche le questioni la circostanza – eccepita dall’Amministrazione – che la rivendita ordinaria può essere concessa solo ad una persona fisica e non ad una società quale è la ricorrente FA.RO.

Infatti, la FA.RO. di Fanello Roberto e C. s.a.s. è una società di persone, avente la forma giuridica di società in accomandita semplice, ed il signor Roberto Fanello è il socio accomandatario (tanto che la società porta significativamente la sua “impronta” anche nella denominazione: “FA”nello – “RO”berto). Pertanto, secondo le norme del diritto societario italiano, egli amministra la società e risponde solidalmente e illimitatamente per le obbligazioni sociali (artt. 2313 e ss. cod. civ.).

Ne discende che la FA.RO. nutre certamente interesse affinché la rivendita ordinaria sia assegnata al signor Roberto Fanello, il quale ben potrebbe ottenerla, mediante trattativa privata, dopo l’esperimento (probabilmente) infruttuoso della gara fra le categorie riservatarie indicate dalla legge (supra, § 11).

V. LE QUESTIONI INTERPRETATIVE

16. Alla luce di quanto sin qui esposto, si sottopongono al Giudice europeo i seguenti quesiti:

VI. ADEMPIMENTI DI SEGRETERIA

17. In ottemperanza alle “Raccomandazioni all’attenzione dei giudici nazionali, relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale” (2019/C 380/01), vanno trasmessi per via telematica alla cancelleria della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, a cura della segreteria della Sezione, la presente ordinanza, contenente la domanda di pronuncia pregiudiziale, nonché tutti gli atti e i documenti componenti il fascicolo di causa.

In particolare:

– l’invio telematico sarà effettuato tramite l’applicazione e-Curia (https://curia.europa.eu/jcms/jcms/P_78957/it/);

– una versione modificabile della presente domanda di pronuncia pregiudiziale sarà trasmessa all’indirizzo DDP-GreffeCour@curia.europa.eu.

VII. SOSPENSIONE DEL GIUDIZIO

18. Ai sensi dell’art. 79, comma 1, c.p.a., nelle more della pronuncia della Corte di Giustizia, si dispone la sospensione del giudizio, riservando alla sentenza definitiva ogni statuizione in rito, nel merito e sulle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima) così provvede:

– rimette alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea le questioni pregiudiziali indicate in motivazione, ai sensi dell’art. 267 TFUE;

– manda alla segreteria della Sezione di trasmettere alla medesima Corte copia conforme all’originale della presente ordinanza, contenente la domanda di pronuncia pregiudiziale, nonché copia integrale di tutti gli atti e i documenti del fascicolo di causa;

– sospende il processo sino alla pronunzia della Corte di Giustizia dell’Unione Europea sulle questioni pregiudiziali, con riserva di ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle spese.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2022 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Caruso, Presidente

Angelo Vitali, Consigliere

Liliana Felleti, Referendario, Estensore

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Consiglio di Stato – Sezione III – Decreto – 11/5/2021 n.2493

Redazione Giustamm.it — Mon, 10 May 2021 22:00:00 +0000

Consiglio di Stato – Sezione III – Decreto – 11/5/2021 n.2493

Pres. Frattini – Est. Frattini

Sulla esclusione dalla riapertura del settore della ristorazione privata delle forme da svolgere con servizio catering presso strutture private.

Covid-19 – Esercizi commerciali – Riapertura del settore della ristorazione privata – Esclusione della ristorazione con servizio catering presso strutture private – circolare del Ministero dell’interno – Rigetto domanda cautelare.

Deve essere respinta l’istanza di sospensione monocratica della circolare del Ministero dell’interno, esplicativa dell’art. 4 del decreto-legge n. 52 del 2021, nella parte in cui dispone l’esclusione dalla riapertura del c.d. settore della ristorazione privata, limitatamente alle forme da svolgere con servizio catering presso strutture private, trattandosi di disposizione meramente interpretativa-attuativa della fonte normativa primaria. Anche perchè, l’interpretazione volta a estendere la possibilità di ristorazione “a tutti gli esercizi” e dunque “presso ogni struttura, anche privata” si presterebbe a una assai facile elusione delle misure precauzionali e dei controlli – possibili ed effettuati invece in “esercizi pubblici” – volti ad evitare che fattispecie del tipo del catering per ristorazione in una villa si trasformi agevolmente da “ristorazione a tavola” in occasione a, più probabilmente in realtà di un banchetto con festeggiamenti e assembramenti che la disposizione “ad hoc” del decreto legge non ritiene ancora possibili in condizioni di sicurezza.

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

Il Presidente

ha pronunciato il presente

DECRETO

sul ricorso numero di registro generale 4393 del 2021, proposto da
Codacons, in persona del legale rappresentante pro tempore, Riccardo Monsa, Simona Masenga e Gabriella Colombari, rappresentati e difesi dagli avvocati Gino Giuliano e Carlo Rienzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il Codacons in Roma, viale Giuseppe Mazzini n. 73;

contro

Ministero dell’Interno, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Comitato Tecnico Scientifico presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Cinecittà World s.p.a., non costituito in giudizio;

per la riforma del decreto cautelare del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 2688/2021, resa tra le parti, concernente le misure urgenti per la graduale ripresa delle attività economiche e sociali nel rispetto delle esigenze di contenimento della diffusione dell’epidemia da Covid-19 ed in particolare l’esclusione dalla riapertura del c.d. settore della ristorazione privata;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista l’istanza di misure cautelari monocratiche proposta dal ricorrente, ai sensi degli artt. 56, 62, co. 2 e 98, co. 2, cod. proc. amm.;

Considerato che l’appello avverso il decreto monocratico cautelare adottato dal Presidente del Tribunale Amministrativo Regionale, a fronte del testuale disposto normativo di cui all’articolo 56 c.p.a, può essere considerato ammissibile nei soli casi del tutto eccezionali di provvedimento che abbia solo veste formale di decreto ma contenuto sostanzialmente decisorio;

Ritenuto che tali casi di provvedimenti monocratici impugnabili aventi solo veste formale di decreto o “decreti meramente apparenti” si configurano esclusivamente nel caso in cui la decisione monocratica in primo grado non abbia affatto carattere provvisorio ed interinale ma definisca o rischi di definire in via irreversibile la materia del contendere;

Considerato che l’abile difesa degli appellanti non supera, per argomenti in parte diversi da quelli posti a base del decreto appellato, il dato della mancanza, in questa sede di delibazione sommaria, dei necessari presupposti del “fumus boni juris” e del danno irreparabile tanto grave da condurre ad una vanificazione sostanziale della pretesa azionata;

Ritenuto, quanto al danno:

– che, in presenza di danni di enorme ammontare subiti da molteplici settori economici durante la pandemia, il pregiudizio, derivante dalla contestata interpretazione ministeriale dell’art. 4 D.L. n. 52/2021 per il settore della ristorazione, limitatamente a quelle forme da svolgere con servizio catering presso strutture private (es. una villa o un casale preso in affitto), non assuma il carattere della irreparabilità , essendo un danno economico, e per di più riferito ad un periodo temporale (fino al 7 giugno 2021, nell’assunto degli appellanti) assai più breve e dunque foriero di un pregiudizio assai più lieve di quello che, purtroppo, l’intero settore della ristorazione (e anche il segmento di interesse per gli appellanti) ha sinora sopportato, con comprensibile estrema difficoltà ;

Ritenuto, quanto al “fumus”, che le censure non prospettano l’unica possibile opzione esegetica della norma richiamata (il citato art. 4 D.L. n. 52) dalla Circolare Ministeriale, in quanto:

– riconosciuto e condiviso dagli stessi appellanti che la parziale rimozione del divieto di ristorazione “presso esercizi pubblici” e con i limiti precauzionali imposti, non possa estendersi ad attività di ristorazione funzionali a balli, festeggiamenti etc.

– specificatamente vietato dal decreto legge, alla cui forza cogente il decreto presidenziale appellato si richiama, con diversa e specifica disposizione inibitoria, lo svolgimento di feste ed eventi privati;

Considerato, perciò, che la interpretazione volta a estendere la possibilità di ristorazione “a tutti gli esercizi” e dunque “presso ogni struttura, anche privata” – come sostengono gli appellanti -si presterebbe ad una assai facile elusione delle misure precauzionali e dei controlli – possibili ed effettuati invece in “esercizi pubblici” – volti ad evitare che la fattispecie rappresentata a titolo di esempio dagli appellanti (un catering per ristorazione in una villa) si trasformi agevolmente da “ristorazione a tavola” in occasione a, più probabilmente (e comprensibilmente, nell’auspicio degli appellanti, ma non del legislatore) in realtà di un banchetto con festeggiamenti e assembramenti che la disposizione “ad hoc” del decreto legge non ritiene ancora possibili in condizioni di sicurezza;

Ritenuto, in conclusione, che l’appello cautelare debba essere respinto, fermi restando gli effetti di ristoro e rimborso al settore che continua ad essere fermato in questi termini; effetti – tuttavia – derivanti da strumenti legislativi del tutto diversi da quelli cui gli appellanti si riferiscono per chiedere la rimozione della inibizione;

P.Q.M.

Respinge l’istanza cautelare.

Il presente decreto saà eseguito dall’Amministrazione ed depositato presso la Segreteria della Sezione che provvedeà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma il giorno 11 maggio 2021.

Il Presidente Franco Frattini

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Corte Costituzionale – Sentenza – 28/7/2020 n.169

Redazione Giustamm.it — Mon, 27 Jul 2020 22:00:00 +0000

Corte Costituzionale – Sentenza – 28/7/2020 n.169

Marta Cartabia, Presidente, Augusto Antonio Barbera, redattore;(giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) e dell’art. 3 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega di cui all’articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura), promossi dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, con ordinanze del 30 aprile, 27 marzo, 15 marzo, 30 aprile, 27 marzo, 30 aprile e 27 marzo 2019, iscritte, rispettivamente, ai numeri da 163 a 166, 184, 185 e 196 del registro ordinanze 2019 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 42, 45 e 46, prima serie speciale, dell’anno 2019).

Camera di commercio : funzioni e disciplina

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1.- Camere di Commercio – funzioni e disciplina.

2.- Camere di Commercio – art. 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124 ed art. 3 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 – questioni di legittimità costituzionale – non fondatezza.

1. Le camere di commercio presentano una natura anfibia, per un verso «organi di rappresentanza delle categorie mercantili», per un altro «strumenti per il perseguimento di politiche pubbliche». Dalla loro vocazione pubblicistica discende, dagli inizi dello scorso secolo, l’attribuzione a tali soggetti della qualifica di «enti di diritto pubblico, dotati di personalità giuridica».
I compiti assegnati a detti enti dal d.lgs. n. 219 del 2016 non solo hanno ribadito questa duplice natura, ma ne hanno anche confermato la collocazione al crocevia di distinti livelli di governo: per un verso, infatti, le camere di commercio esercitano funzioni evidentemente riconducibili alla competenza esclusiva dello Stato (ad esempio in materia di pubblicità legale mediante la tenuta del registro delle imprese; tutela del consumatore e della fede pubblica; vigilanza e controllo sulla sicurezza e conformità dei prodotti; disciplina della metrologia legale in collaborazione con gli uffici metrici statali; rilevazione dei prezzi e delle tariffe); per un altro, svolgono compiti che riflettono competenze regionali (in materia, ad esempio, di sviluppo e promozione del turismo, di supporto alle imprese, di orientamento al lavoro ed alle professioni).
Le competenze regionali coinvolte, pertanto, sono, in alcuni ambiti, inestricabilmente intrecciate con quelle dello Stato; in altri sono invece suscettibili di essere precisamente identificate e distintamente considerate, in riferimento ai singoli compiti svolti.
Le funzioni esercitate dal sistema camerale esigono, dunque, «una disciplina omogenea in ambito nazionale», posto che le camere di commercio non sono «un arcipelago di entità isolate, ma costituiscono i terminali di un sistema unico di dimensioni nazionali che giustifica l’intervento dello Stato»; d’altro canto, proprio il coinvolgimento di competenze regionali implica che la disciplina statale sia posta nel «rispetto del principio di leale collaborazione, indispensabile in questo caso a guidare i rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie», rendendosi necessario un coinvolgimento regionale che non può arrestarsi al mero parere espresso in Conferenza Stato-Regioni, ma deve essere identificato «nell’intesa, contraddistinta da una procedura che consenta lo svolgimento di genuine trattative e garantisca un reale coinvolgimento.
In sintesi, la disciplina del sistema camerale si colloca al crocevia di distinti livelli di governo, richiedendo, dunque, un adeguato coinvolgimento delle autonomie regionali. Il ricorso al principio di leale collaborazione, in quanto “metodo” cui adeguare la legislazione alle esigenze delle autonomie nel quadro dell’unità della Repubblica (artt. 5 e 120 Cost.), è infatti di frequente richiamo per la disciplina delle materie in cui si intrecciano strettamente competenze statali e competenze regionali.

2. Vanno dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) e dell’art. 3 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega di cui all’articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura), sollevate, in riferimento agli artt. 5, 117 e 120 della Costituzione: non è venuto meno, infatti, in tutto il procedimento che ha portato alla riforma del sistema delle camere di commercio, il confronto del Governo con le autonomie territoriali.

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) e dell’art. 3 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega di cui all’articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura), promossi dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, con ordinanze del 30 aprile, 27 marzo, 15 marzo, 30 aprile, 27 marzo, 30 aprile e 27 marzo 2019, iscritte, rispettivamente, ai numeri da 163 a 166, 184, 185 e 196 del registro ordinanze 2019 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 42, 45 e 46, prima serie speciale, dell’anno 2019.
Visti gli atti di costituzione delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Massa Carrara, di Pavia, di Rieti, di Terni e di Brindisi, e dell’Unione Italiana delle Camere di commercio industria, artigianato e agricoltura – Unioncamere, nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
udito il Giudice relatore Augusto Antonio Barbera ai sensi del decreto della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettere a) e c), in collegamento da remoto, senza discussione orale e nella camera di consiglio, svolta ai sensi del decreto della Presidente della Corte del 20 aprile, punto 1), lettera a), in data 10 giugno 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 23 giugno 2020.

Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 30 aprile 2019 (reg. ord. n. 163 del 2019) il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, ha sollevato, in riferimento agli artt. 5, 117 e 120 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) e dell’art. 3 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega di cui all’articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura).
1.1.- Il giudice rimettente premette in narrativa che la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Massa Carrara ha impugnato il decreto del Ministro dello sviluppo economico 16 febbraio 2018 (Riduzione del numero delle camere di commercio mediante accorpamento, razionalizzazione delle sedi e del personale) nella parte in cui, in attuazione dell’art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, recependo la proposta avanzata da Unione Italiana delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (d’ora in avanti: Unioncamere), di cui alla delibera del 30 maggio 2017, ha disposto l’accorpamento delle Camere di commercio di Massa Carrara, di Lucca e di Pisa, individuando in Viareggio la sede del nuovo ente. Nel giudizio principale sono stati altresì¬ impugnati gli atti presupposti e conseguenziali, ed in particolare le determinazioni del Commissario ad acta, numeri da 1 a 7 del 2018 e la deliberazione del Consiglio dei ministri dell’8 febbraio 2018.
1.2.- Il giudice rimettente specifica che il decreto ministeriale impugnato è identico al decreto del Ministro dello sviluppo economico 8 agosto 2017 (Rideterminazione delle circoscrizioni territoriali, istituzione di nuove camere di commercio, e determinazioni in materia di razionalizzazione delle sedi e del personale), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana (serie generale) n. 219 del 19 settembre 2017, e sostituito a seguito della pronuncia della Corte costituzionale (sentenza n. 261 del 2017) che ha dichiarato «l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 4, del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega di cui all’articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura), nella parte in cui stabilisce che il decreto del Ministro dello sviluppo economico dallo stesso previsto deve essere adottato “sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano”, anzichè previa intesa con detta Conferenza». Nello specifico, a seguito di questa pronuncia il ministero sottoponeva alla Conferenza Stato-Regioni un nuovo schema di decreto, di contenuto analogo al precedente, ai fini del raggiungimento dell’intesa. La citata Conferenza esaminava il testo nella seduta dell’11 gennaio 2018 e, poichè varie Regioni formulavano obiezioni sul testo, il verbale di tale seduta recava l’indicazione della «mancata intesa». A seguito di tale evento, il Consiglio dei ministri, nella seduta dell’8 febbraio 2018, ai sensi dell’art. 3, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato – città ed autonomie locali), autorizzava il Ministro dello sviluppo economico ad adottare il citato decreto ministeriale.
1.3.- Il d.lgs. n. 219 del 2016 è stato emanato in virtà¹ della delega conferita al Governo dall’art. 10 della legge n. 124 del 2015, per la riforma dell’organizzazione, delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio, anche mediante la modifica della legge 29 dicembre 1993, n. 580 (Riordinamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura). La delega ha previsto che il legislatore delegato procedesse alla «ridefinizione delle circoscrizioni territoriali, con riduzione del numero dalle attuali 105 a non pìù di 60 mediante accorpamento di due o pìù camere di commercio». La stessa legge di delega ha altresì¬ stabilito la «possibilità di mantenere la singola camera di commercio non accorpata sulla base di una soglia dimensionale minima di 75.000 imprese e unità locali iscritte o annotate nel registro delle imprese, salvaguardando la presenza di almeno una camera di commercio in ogni regione, prevedendo che possa essere istituita una camera di commercio in ogni provincia autonoma e città metropolitana e, nei casi di comprovata rispondenza a indicatori di efficienza e di equilibrio economico, tenendo conto delle specificità geo-economiche dei territori e delle circoscrizioni territoriali di confine, nonchè definizione delle condizioni in presenza delle quali possono essere istituite le unioni regionali o interregionali». In particolare, il comma 2 della citata disposizione prevedeva che l’esercizio della delega sarebbe dovuto avvenire con l’adozione di un decreto legislativo su proposta del Ministro dello sviluppo economico «previa acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281».
1.4.- Il giudice a quo riporta che, nel corso del giudizio, la Camera di commercio ha contestato la legittimità costituzionale dell’art. 10 della legge n. 124 del 2015 e, conseguentemente, del d.lgs. n. 219 del 2016 nella sua interezza, per violazione del principio di leale collaborazione (artt. 5 e 120 Cost.). La legge di delega non ha previsto, infatti, l’intesa con la Conferenza unificata e/o con la Conferenza Stato-Regioni.
1.5.- Il giudice rimettente ritiene le questioni rilevanti per il fatto che il d.m. 16 febbraio 2018, oggetto di gravame, è stato adottato in diretta applicazione dell’art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, a sua volta emanato in ragione della delega contenuta nell’art. 10 della legge n. 124 del 2015. Pertanto, osserva che, costituendo l’illegittimità del d.m. impugnato l’oggetto del petitum del giudizio a quo, la risoluzione della questione di costituzionalità relativa alla normativa primaria (cioè il decreto legislativo e la legge delega), sulla base della quale è stato adottato l’atto impugnato, è presupposto necessario per la pronuncia definitiva.
1.6.- Il giudice rimettente non ha parimenti ritenuto di accogliere l’eccezione mossa da Unioncamere, resistente nel giudizio a quo, secondo la quale la questione sarebbe irrilevante poichè la Camera di commercio ricorrente non avrebbe interesse a far valere il lamentato vizio costituzionale, trattandosi di questioni che potrebbero essere fatte valere solo dalla Regione, unico ente che avrebbe siffatto interesse. Al contrario – afferma il giudice a quo – «la Camera di commercio ricorrente ha interesse a dedurre il prospettato vizio di costituzionalità […] proprio perchè, all’esito di un’eventuale pronuncia di incostituzionalità , cadrebbe tutto il decreto legislativo delegato e, con esso, il censurato accorpamento tra Camere di commercio».
1.7.- Quanto poi alle ragioni a sostegno della non manifesta infondatezza delle censure il rimettente osserva quanto segue.
1.7.1.- Preliminarmente, questi rileva che la Corte costituzionale, in un giudizio instaurato in via principale, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 219 del 2016 (è citata la sentenza n. 261 del 2017), poichè tale norma disponeva che il d.m. di riordino delle camere di commercio fosse emanato previa acquisizione del parere della Conferenza Stato-Regioni, anzichè previa intesa con la stessa, in violazione del principio di leale collaborazione. Proprio in tale sede veniva sollevata anche la questione di legittimità costituzionale della norma della legge di delega ora censurata; tale questione veniva, tuttavia, dichiarata inammissibile per tardività , essendo decorso il termine perentorio di cui all’art. 127, secondo comma, Cost.
1.8.- In questa sede, al contrario, trattandosi di giudizio in via incidentale, il giudice a quo ritiene di poter riproporre la medesima questione proprio alla luce della su citata pronuncia, e in generale della giurisprudenza costituzionale sul principio di leale collaborazione.
In particolare, viene richiamata la sentenza n. 251 del 2016. Difatti, il collegio rimettente, basandosi su tale precedente, rileva che «[l]a giurisprudenza costituzionale ha […] giÃ ritenuto ammissibile l’impugnazione della norma di delega, allo scopo di censurare le modalità di attuazione della leale collaborazione tra Stato e regioni ed al fine di ottenere che il decreto delegato sia emanato previa intesa anzichè previo parere in sede di Conferenza». Pertanto, per il giudice a quo le censure di incostituzionalità possono rivolgersi sia alle disposizioni di delega che, per illegittimità derivata, alla legislazione delegata.
1.9.- Vi sarebbero i presupposti per far valere, inoltre, il principio di leale collaborazione, trattandosi di una riforma ordinamentale. Invero, sarebbe stata la stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 261 del 2017 a ritenere che il riassetto generale della disciplina delle camere di commercio sia materia ripartita tra prerogative statali e regionali, in quanto – prosegue l’ordinanza di rimessione – «il catalogo dei compiti svolti da questi enti è riconducibile a competenze sia esclusive dello Stato, sia concorrenti e residuali delle regioni; in questo settore le competenze di ciascun soggetto appaiono inestricabilmente intrecciate». Inoltre, viene osservato che «l’attività delle Camere di commercio appare riconducibile alla nozione di “sviluppo economico”, nozione che costituisce una espressione di sintesi che comprende e rinvia ad una pluralità di materie attribuite ex art. 117 Cost. “sia alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, sia a quella concorrente, sia a quella residuale”Â» (è citata la sentenza n. 165 del 2007). Pertanto, pure in presenza di esigenze di carattere unitario che giustificherebbero l’avocazione allo Stato della potestà normativa per la disciplina di tali enti, resterebbe ferma la necessità del rispetto del principio della leale collaborazione attraverso il modulo procedimentale dell’intesa (vengono citate le sentenze n. 251 del 2016, n. 165 del 2007 e n. 214 del 2006). Come ritenuto dalla stessa Corte costituzionale nella sentenza n. 251 del 2016, ad avviso del collegio rimettente, quindi, «quando il legislatore delegato intende riformare istituti ed enti che incidono su competenze statali e regionali, inestricabilmente connesse, sorge la necessità del ricorso all’intesa tra Stato e autonomie».
1.10.- Conclude il collegio rimettente che «stante la natura delle materie incise dalle disposizioni censurate […] la norma di delega […] avrebbe dovuto prevedere – come presupposto per l’esercizio della delega – l’intesa in sede di Conferenza Stato-regioni», essendo questo l’istituto cardine della leale collaborazione «anche quando l’attuazione delle disposizioni dettate dal legislatore statale è rimessa ai decreti legislativi delegati, adottati dal Governo sulla base dell’art. 76 Cost.» (è citata la sentenza n. 251 del 2016).
1.11.- Pertanto, secondo il TAR Lazio, la disposizione di delega violerebbe il principio della leale collaborazione nella funzione legislativa di cui agli artt. 5, 117 e 120 Cost., poichè prevede che l’esercizio delegato della potestà legislativa sia condotto all’esito di un procedimento nel quale l’interlocuzione fra Stato e Regioni si realizzi nella forma inadeguata del parere e non giÃ attraverso l’intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.
1.12.- Infine, l’illegittimità della disposizione delegante si ripercuoterebbe in via immediata e derivata anche sulla illegittimità costituzionale della norma delegata (art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016) in forza del quale è stato adottato il d.m. oggetto del giudizio a quo.
2.- Il 31 ottobre 2019 si è costituita nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Massa Carrara, ricorrente nel giudizio principale.
2.1.- La parte insiste per la dichiarazione dell’illegittimità costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, per violazione del principio di leale collaborazione e segnatamente degli artt. 5, 117 e 120 Cost.
Si sottolinea che la norma di delega censurata e l’attuativo decreto legislativo sono stati giÃ esaminati dalla Corte costituzionale, ma nei limiti delle censure promosse dalle Regioni con ricorsi diretti, formulate o tardivamente rispetto ai termini di decadenza previsti dal giudizio in via d’azione o in modo sommario e generico. Pertanto, sono state dichiarate tutte inammissibili o manifestamente infondate, salvo che per l’art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 219 del 2016, di cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale nella parte in cui prevedeva l’adozione del d.m. di riordino delle camere di commercio “sentita” la Conferenza Stato-Regioni e non “previa intesa” con quest’ultima. Proprio questo precedente avrebbe stabilito che «l’intesa (e non il semplice parere) da raggiungere in sede di Conferenza Stato-Regioni è un passaggio procedurale essenziale, nel caso in cui una determinata disciplina statale impatti anche su materie di competenza regionale, anche quando la normativa statale deve essere attuata con decreti legislativi delegati ex art. 76 Cost. Se così¬ non fosse, infatti, non sarebbe garantito adeguatamente il rispetto del riparto costituzionale di competenze» e della leale collaborazione, che richiede l’intesa, quale «procedura che consenta lo svolgimento di genuine trattative e garantisca un reale coinvolgimento» (viene citata la sentenza n. 261 del 2017).
2.2.- Ad avviso della Camera di commercio, il necessario raggiungimento dell’intesa per l’adozione del decreto ministeriale attuativo del decreto legislativo imporrebbe, a fortiori, l’intesa «a monte, per l’adozione del decreto legislativo attuativo della legge delega, che pure impatta sulle medesime materie». Pertanto, «acquisito, anche a seguito della sent. n. 261/2017, che le funzioni delle Camere di commercio impattano anche sulle competenze regionali, e considerato che quando questo si verifica c’è bisogno dell’intesa […] anche rispetto all’adozione di un decreto legislativo» – come chiarito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 251 del 2016 – l’art. 10 della legge n. 124 del 2015 dovrebbe essere ritenuto parimenti incostituzionale laddove prevede il semplice parere anzichè l’intesa. Nella sentenza n. 251 del 2016, continua la parte privata, la Corte costituzionale avrebbe evidenziato un sospetto di incostituzionalità dei decreti delegati, pretendendo «l’adozione da parte del Governo di “soluzioni correttive”, idonee ad assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione». Invero, nel caso di specie, tale circostanza non si sarebbe verificata per il d.lgs. n. 219 del 2016, non essendosi proceduto nè all’intesa nè a successive misure o soluzioni correttive volte a realizzare il principio di leale collaborazione. Con ciò si sarebbe impedito un adeguato coinvolgimento delle Regioni, determinando un ulteriore e autonomo vizio di illegittimità costituzionale.
3.- Il 5 novembre 2019 è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni vengano dichiarate inammissibili o manifestamente infondate.
3.1.- Preliminarmente, l’Avvocatura generale rammenta che la questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 2, della legge n. 124 del 2015, per violazione del principio di leale collaborazione, è stata giÃ stata esaminata dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 261 del 2017. Allo stesso modo, la Corte costituzionale si sarebbe pronunciata riguardo l’art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, dichiarandone l’illegittimità nella parte in cui si stabiliva che il d.m. dovesse essere adottato “sentita la Conferenza Stato-Regioni” anzichè “previa intesa”.
3.2.- L’Avvocatura generale specifica che, a seguito della citata sentenza n. 251 del 2016, l’amministrazione ha acquisito il parere del Consiglio di Stato in merito ai possibili correttivi da adottare affinchè «fosse consentita l’attuazione della delega nel rispetto del principio di leale collaborazione». Nel parere del 17 gennaio 2017, n. 83, il Consiglio di Stato ha precisato che la decisione della Corte costituzionale avrebbe giÃ fornito una lettura adeguatrice della legge che prevede l’intesa e non il parere e sarebbe, così¬, riscritta in conformità al dettato costituzionale. Da questo parere ricorrerebbe per il Governo la possibilità «di attuare correttamente il principio di leale collaborazione ricorrendo all’intesa con le Regioni in sede di attuazione della delega, poichè la dichiarazione di illegittimità della legge delega […] non si estende immediatamente anche ai medesimi [decreti legislativi], per i quali, in caso di impugnazione, andrà comunque accertata anche una effettiva lesione delle competenze regionali».
3.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ricorda poi che il Governo ha adottato il d.m., attuativo del decreto legislativo, a seguito dell’esperimento del tentativo di intesa con le Regioni in sede di Conferenza Stato-Regioni; in tale modo, avrebbe adottato «interventi correttivi di tipo procedurale, sollecitati dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 251 del 2016 e n. 261 del 2017 al fine di assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione». Invero, la previsione dell’art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 281 del 1997, secondo cui «[q]uando un’intesa espressamente prevista dalla legge non è raggiunta entro trenta giorni dalla prima seduta della Conferenza Stato-regioni [&] il Consiglio dei Ministri provvede con deliberazione motivata», appare conforme «ai principi elaborati dalla Corte costituzionale in materia, dai quali si ricava che in tale sede la Conferenza non opera come collegio deliberante, ma come sede di concertazione e di confronto, anzitutto politico, fra Governo e Regioni al fine di raggiungere, ove possibile, una posizione comune». In aggiunta, sarebbe la realizzazione delle trattative, e non dell’intesa (da ricercare, comunque, mediante trattative volte a superare le divergenze), ad assurgere a «condizione di legittimità dell’intervenuto intervento statale unilaterale».
3.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, inoltre, afferma che l’ordinanza di rimessione non «affronta e non esamina affatto i problemi riguardanti i rapporti Stato e Regioni, anche con particolare rifermento all’ipotesi di mancata intesa, e non considera minimamente importante principi di carattere generale riguardanti il tema della sussidiarietà».
Tale lacuna comporterebbe profili di inammissibilità sia con riguardo alla rilevanza sia alla non manifesta infondatezza, anche alla luce della sentenza n. 261 del 2017 della Corte costituzionale. Nello specifico, la previsione dell’intesa, imposta dal principio di leale collaborazione, implicherebbe «che non sia legittima una norma contenente una “drastica previsione” della decisività della volontà di una sola parte, in caso di dissenso, ma che siano necessarie procedure idonee per consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze» (vengono citate le sentenze n. 121 del 2010, n. 24 del 2007 e n. 339 del 2005). Tuttavia, nel caso di esito negativo delle procedure mirate all’accordo, potrebbe essere rimessa al Governo una decisione unilaterale (sono richiamate le sentenze n. 33 e n. 165 del 2011), senza che il mancato raggiungimento dell’intesa possa giustificare una paralisi decisionale. La giurisprudenza della Corte costituzionale avrebbe, in questo senso, fatto riferimento alla categoria delle “intese a valle”, che atterrebbe alla fase applicativa della legge statale. Pertanto, non risulterebbe necessaria «in applicazione del principio di sussidiarietà […] una partecipazione collaborativa “a monte”, che determini la necessità della partecipazione della Regione al procedimento formativo della legge statale utilizzando lo schema delle conferenze, comunque coinvolte nella fase di approvazione degli atti a carattere generale e programmatici».
3.5.- Inoltre, l’Avvocatura generale fa presente che la Corte costituzionale avrebbe indicato strumenti di deroga o attuazione del riparto di competenze giustificandoli con la «dimensione unitaria dell’interesse pubblico perseguito». Il giudice delle leggi, di recente, con la sentenza n. 225 del 2019, avrebbe ribadito la natura “anfibia” delle camere di commercio, per un lato «organi di rappresentanza delle categorie mercantili» e, per un altro, «strumenti per il perseguimento di politiche pubbliche».
La particolare natura degli enti camerali esigerebbe una disciplina omogenea sul territorio nazionale. Solo in alcune particolari ipotesi si sarebbe affidato a una regione la potestà normativa sull’organizzazione e sul funzionamento delle camere di commercio, come nel caso della Regione autonoma Trentino-Alto Adige. Inoltre, la riorganizzazione delle camere di commercio, attuata dal Governo su delega del Parlamento non avrebbe determinato in alcun modo una lesione delle preesistenti competenze delle Regioni in materia. Poichè alla camera di commercio sono attribuiti compiti che devono essere disciplinati in modo omogeneo a livello nazionale, ne conseguirebbe la prevalenza della competenza statale. Proprio per questa ragione, anche gli artt. 3 e 4 del d.lgs. n. 219 del 2016 dovrebbero essere considerati riconducibili nell’alveo della competenza statale, attenendo ad aspetti che devono essere disciplinati in modo omogeneo a livello statale.
3.6.- In conclusione, il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che il Governo abbia adottato, con diligenza e collaborazione, attraverso confronti in sede tecnica e politica, «tutte le necessarie azioni [&] al fine di dare completa attuazione al principio di leale collaborazione con le Regioni per la specifica materia che disciplinava la ridefinizione delle circoscrizioni territoriali delle camere di commercio e la razionalizzazione organizzativa delle medesime».
3.7.- Nelle more dell’udienza pubblica dell’8 aprile 2020, rispettivamente il 16 e il 17 marzo 2020, hanno depositato memoria illustrativa sia la parte privata sia il Presidente del Consiglio dei ministri, reiterando gli argomenti portati dai precedenti atti difensivi. La prima insiste sull’ammissibilità delle questioni e, nel merito, sulla loro fondatezza.
3.8.- In particolare, la Camera di commercio di Massa Carrara ritiene l’eccezione di inammissibilità per difetto di rilevanza, avanzata dall’Avvocatura generale dello Stato, priva di chiarezza e di «specifica motivazione», ribadendo che dalla illegittimità costituzionale della legge delega deriverebbe, a cascata, l’incostituzionalità del decreto delegato e del decreto ministeriale.
Quanto al merito, la parte non considera sufficiente, ai fini del soddisfacimento del principio cooperativo, il procedimento di intesa “a valle”, per l’adozione del decreto ministeriale. Tale sequenza procedimentale non può considerarsi un adeguato «correttivo» che scongiuri l’incostituzionalità del decreto legislativo, nel senso auspicato dalla sentenza n. 251 del 2016. L’intreccio di competenze, che la riforma del sistema camerale implica, avrebbe richiesto l’adozione del d.lgs. n. 219 del 2016 previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.
3.9.- Nella sua memoria illustrativa, il Presidente del Consiglio dei ministri insiste sull’inammissibilità e, in subordine, sulla non fondatezza delle questioni.
In primo luogo, le questioni sarebbero irrilevanti perchè ipotetiche, non risultando chiaro il rapporto di pregiudizialità intercorrente tra le questioni sollevate e la norma da applicare al giudizio principale. I giudici a quibus non avrebbero evidenziato come i criteri indicati dal decreto legislativo, viziati per il mancato rispetto del principio di leale collaborazione, condizionerebbero il successivo decreto ministeriale.
Il difetto di rilevanza emergerebbe anche dal confronto tra l’art. 10 della legge delega e l’art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, che riporterebbero criteri identici per l’accorpamento e il riordino del sistema camerale. In tal senso, anche se fosse stato adottato previa intesa, il decreto legislativo non avrebbe potuto alterare il numero delle camere di commercio, stabilito direttamente dalla legge n. 124 del 2015.
3.10.- Nel merito, l’Avvocatura generale insiste per una declaratoria di manifesta infondatezza delle questioni. Lo Stato infatti avrebbe in gran parte accolto le richieste provenienti dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome in data 29 settembre 2016, recepite in sede di Conferenza unificata, salvo alcuni aspetti marginali comunque non attinenti alla riduzione del numero delle camere di commercio. In ogni caso, se avessero voluto contestare i criteri, le Regioni avrebbero dovuto censurare, su questo specifico punto, la legge delega, ipotesi che non si è concretamente realizzata, a testimonianza di una generale soddisfazione regionale circa i principi adottati dal delegante.
La manifesta infondatezza si trae anche dal recupero della leale collaborazione attraverso il tentativo di esperire l’intesa “a valle” sul decreto ministeriale, a seguito della citata sentenza n. 261 del 2017. In effetti, dalle riunioni della Conferenza Stato-Regioni del 21 dicembre 2017 e dell’11 gennaio 2018 emergerebbe come lo Stato abbia tentato sino all’ultimo di tenere aperto il dialogo con le autonomie regionali.
La difesa del Presidente del Consiglio dei ministri contesta inoltre il richiamo alla sentenza di questa Corte n. 251 del 2016. Tale decisione non avrebbe avuto successivi sviluppi nella giurisprudenza costituzionale, costante nel ritenere non applicabili le procedure cooperative alla funzione legislativa (sono citate le sentenze n. 192 del 2017 e n. 280 del 2016). Le intese che precedono l’adozione di un atto legislativo sono da considerare, in Costituzione, un numerus clausus, espressamente previste solo nell’ipotesi della legge che regola i rapporti con le confessioni religiose diverse dalla cattolica (art. 8, secondo comma, Cost.) oppure di quella che assegna alle Regioni forme particolari di autonomia (art. 116, terzo comma, Cost.).
Infine, l’Avvocatura si sofferma sugli effetti che una declaratoria di incostituzionalità avrebbe sull’attuale processo di riordino che verrebbe travolto da una pronuncia di accoglimento. Salve le cinque camere di commercio accorpate e giÃ operative, si porrebbe il problema del trattamento giuridico dei rapporti non esauriti, sia per ciò concerne gli enti da accorpare, in difficoltà finanziarie, sia per ciò che attiene ai rapporti con il personale.
3.11.- In virtà¹ del rinvio a nuovo ruolo, deciso sulla base dell’art. 2, lettera c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale del 24 marzo 2020, sia la Camera di commercio sia la difesa statale hanno depositato brevi note, ai sensi dell’art. 1, lettera c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale 20 aprile 2020, ribadendo quanto giÃ affermato nelle memorie pregresse, in punto di rilevanza e non manifesta infondatezza.
4.- Con ordinanza del 27 marzo 2019 (reg. ord. n. 164 del 2019) il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, ha sollevato, in riferimento agli artt. 5, 117 e 120 Cost., questioni di legittimità costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016.
4.1.- Il giudice rimettente premette che la Regione Piemonte ha impugnato innanzi al TAR Lazio il d.m. 16 febbraio 2018, nella parte in cui, in attuazione dell’art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, recependo la proposta avanzata da Unioncamere, ha disposto l’accorpamento delle Camere di commercio del Verbano Cusio Ossola con quelle di Biella, Vercelli e Novara.
Il giudice a quo specifica che il d.m. 16 febbraio 2018, impugnato nel giudizio principale, è identico a quello dell’8 agosto 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 19 settembre 2017, poi sostituito a seguito della sentenza n. 261 del 2017 di questa Corte, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 219 del 2016, nella parte in cui stabiliva che il decreto del Ministro dello sviluppo economico fosse adottato «sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano», anzichè previa intesa con detta Conferenza. Nello specifico, a seguito di questa pronuncia, il ministero sottoponeva alla Conferenza Stato-Regioni un nuovo schema di decreto, di contenuto analogo al precedente, ai fini del raggiungimento dell’intesa. La citata Conferenza esaminava il testo nella seduta dell’11 gennaio 2018 e, poichè varie Regioni formulavano obiezioni sul testo, il verbale di tale seduta recava l’indicazione della “mancata intesa”. A seguito di tale evento, il Consiglio dei ministri, nella seduta dell’8 febbraio 2018, ai sensi dell’art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 281 del 1997, autorizzava il Ministro dello sviluppo economico ad adottare il decreto impugnato.
4.2.- Il giudice rimettente ripropone le identiche censure evidenziate nella precedente ordinanza di rimessione, riportando che, nel corso del giudizio principale, la Regione Piemonte ha sostenuto l’illegittimità costituzionale dell’art. 10, della legge n. 124 del 2015 e, a cascata, del d.lgs. n. 219 del 2016 nella sua interezza, per violazione del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost. La legge di delega non ha previsto, infatti, l’intesa con la Conferenza unificata e/o con la Conferenza Stato-Regioni.
5.- Non si è costituita in giudizio la Regione Piemonte; il 5 novembre 2019 è intervenuto invece il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni vengano dichiarate inammissibili o manifestamente infondate. La difesa dello Stato ripropone i medesimi argomenti indicati con riferimento alla precedente ordinanza di rimessione.
5.1.- Nelle more del giudizio, il 16 marzo 2020, il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato memoria illustrativa; successivamente, a seguito del rinvio a nuovo ruolo, la difesa statale ha depositato anche brevi note, ai sensi dell’art. 1, lettera c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale 20 aprile 2020, ribadendo quanto giÃ affermato, in punto di rilevanza e non manifesta infondatezza, nell’atto di intervento.
6.- Con ordinanza del 15 marzo 2019 (reg. ord. n. 165 del 2019) il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, ha sollevato, in riferimento agli artt. 5, 117 e 120 Cost., questioni di legittimità costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016.
6.1.- Il giudizio principale è stato instaurato a seguito del ricorso promosso dalla Camera di commercio, industria artigianato e agricoltura di Pavia, la quale ha impugnato innanzi al TAR Lazio il d.m. 16 febbraio 2018, nella parte in cui, in attuazione dell’art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, ha disposto l’accorpamento delle Camere di commercio di Pavia, Cremona e Mantova, individuando in Mantova, anzichè in Pavia, la sede del nuovo ente. Nel giudizio principale sono stati impugnati altresì¬ gli atti presupposti e conseguenziali, ed in particolare le determinazioni del Commissario ad acta e la deliberazione del Consiglio dei ministri dell’8 febbraio 2018.
6.2.- Il giudice rimettente ripropone le identiche censure evidenziate nei precedenti atti di promovimento, e ricorda come, nel corso del giudizio, la Camera di commercio abbia contestato la legittimità costituzionale dell’art. 10 della legge n. 124 del 2015 e, conseguentemente, del d.lgs. n. 219 del 2016 nella sua interezza, per violazione del principio di leale collaborazione (artt. 5 e 120 Cost.). La legge di delega non ha previsto, infatti, l’intesa con la Conferenza unificata e/o con la Conferenza Stato-Regioni.
7.- Il 25 ottobre 2019 si è costituita nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Pavia, ricorrente del giudizio principale.
7.1.- La parte insiste per la dichiarazione dell’illegittimità costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, per violazione del principio di leale collaborazione e, segnatamente, degli artt. 5, 117 e 120 Cost. Si ribadisce che la questione sarebbe certamente rilevante. Difatti, il decreto ministeriale impugnato nel giudizio a quo è stato «emanato in applicazione dell’art. 3 del d.lgs. 25 novembre 2016, n. 219, e tale decreto […] fu emanato in base a delega conferita al Governo dall’art. 3 della l. 124/2015».
7.2.- La Camera di commercio ricorda che l’art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016 è giÃ stato dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 261 del 2017. Per i ricorrenti il vizio riscontrato in tale sentenza sarebbe presente giÃ nella legge di delega, essendo questa Corte «giÃ intervenuta su altre disposizioni della legge n. 124/2015, ravvisando proprio il medesimo vizio» (è citata la sentenza 251 del 2016).
7.3.- Inoltre, viene ricordato che analoga censura rispetto a quella sollevata nell’ordinanza di rimessione rispetto alla medesima disposizione della legge delega non fu esaminata nel merito dalla Corte costituzionale, nella sentenza n. 261 del 2017, «solo perchè risultà² essere stata formulata tardivamente dalle Regioni».
7.4.- Il 5 novembre 2019 è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni vengano dichiarate inammissibili o manifestamente infondate. La difesa dello Stato reitera i medesimi argomenti indicati con riferimento ai precedenti atti di promovimento.
8.- Nelle more dell’udienza pubblica dell’8 aprile 2020, il 16 marzo 2020, hanno depositato memoria illustrativa sia la parte, sia il Presidente del Consiglio dei ministri, riproducendo gli argomenti portati nei precedenti atti difensivi. La Camera di commercio di Pavia, in particolare, ribadisce la rilevanza della prospettata questione di legittimità costituzionale, posto che il d.m. impugnato nel giudizio principale troverebbe fondamento specifico proprio nell’art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, a sua volta adottato sulla base dell’art. 10 della legge n. 124 del 2015. La questione dunque sarebbe diversa per l’oggetto (la legge di delega) e per gli effetti (in ordine alla «titolarità stessa della potestà legislativa, che verrebbe a risultare priva di fondamento») rispetto a quanto deciso dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 261 del 2017. Non inciderebbe sulla rilevanza neanche l’intervenuto procedimento di intesa richiesto dalla Corte costituzionale in tale ultima decisione, che avrebbe riguardato le sole modalità di adozione di un atto amministrativo, quale è il d.m. 16 febbraio 2018.
Quanto al merito, la parte privata insiste sull’accoglimento della censura: l’adozione del decreto legislativo, previa intesa con le autonome regionali, avrebbe infatti consentito di introdurre criteri di accorpamento «pìù consoni alle situazioni locali».
8.1.- In virtà¹ del rinvio a nuovo ruolo, deciso sulla base dell’art. 2, lettera c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale del 24 marzo 2020, sia la Camera di commercio sia la difesa statale hanno depositato brevi note, ai sensi dell’art. 1, lettera c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale 20 aprile 2020, ribadendo quanto giÃ affermato nelle memorie pregresse, in punto di rilevanza e non manifesta infondatezza.
9.- Con ordinanza del 30 aprile 2019 (reg. ord. n. 166 del 2019) il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, ha sollevato, in riferimento agli artt. 5, 117 e 120 Cost., questioni di legittimità costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016.
9.1.- Il giudice rimettente ricorda in premessa che la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Rieti ha impugnato il d.m. 16 febbraio 2018, nella parte in cui, in attuazione dell’art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, ha disposto l’accorpamento delle Camere di commercio di Rieti e Viterbo, individuando in Viterbo, piuttosto che in Rieti, la sede del nuovo ente. Nel giudizio principale sono stati altresì¬ impugnati gli atti presupposti e conseguenziali, e, in particolare, la determinazione del Commissario ad acta e la nota del Ministero dello sviluppo economico emessa in data 1° marzo 2018. L’ordinanza di rimessione presenta un identico tenore argomentativo rispetto ai giÃ riportati atti di promovimento.
9.2.- Il giudice a quo, in aggiunta, si sofferma sui motivi che l’hanno portato a ritenere di non accogliere l’eccezione mossa da Unioncamere, resistente nel giudizio principale, secondo la quale la questione sarebbe irrilevante poichè la Camera di commercio ricorrente non avrebbe interesse a far valere il lamentato vizio di legittimità , trattandosi di questioni che presentano come unico soggetto interessato a sollevare un’ipotetica questione di legittimità costituzionale proprio la Regione. Al contrario – afferma il giudice a quo – «la Camera di commercio ricorrente ha interesse a dedurre il prospettato vizio di costituzionalità […] proprio perchè, all’esito di un’eventuale pronuncia di incostituzionalità , cadrebbe tutto il decreto legislativo delegato e, con esso, il censurato accorpamento tra Camere di commercio».
10.- Il 4 novembre 2019 si è costituita nel giudizio la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Rieti, ricorrente del giudizio principale.
10.1.- La parte insiste per la dichiarazione d’illegittimità costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, per violazione del principio di leale collaborazione e, segnatamente, degli artt. 5, 117 e 120 Cost.
10.2.- Preliminarmente, la parte esamina il quadro di attribuzioni spettanti alle camere di commercio, al fine di evidenziarne il nesso con le competenze regionali. In primo luogo, si sottolinea la doppia natura di tali enti «per un verso organi di rappresentanza degli interessi mercantili e per l’altro strumenti per il perseguimento di politiche pubbliche» (è citata la sentenza di questa Corte n. 86 del 2017). Inoltre, se ne evidenzia il ruolo nell’ambito del sistema degli enti locali, che farebbero entrare tale ente «a pieno titolo […] nel sistema dei poteri locali secondo lo schema dell’art. 118 della Costituzione, diventando anche potenziale destinatario di deleghe dello Stato e della Regione» (sono citate le sentenze n. 29 del 2016 e n. 477 del 2000). Pertanto, il ricorrente ritiene che «le funzioni spettanti alla Camera di commercio la collocano in una dimensione che è, allo stesso tempo, locale per quanto riguarda l’ambito di incidenza e nazionale per quanto riguarda il tipo di funzioni che ad essa possono essere assegnate»; ciò determinerebbe «l’intimo rapporto tra il sistema camerale e l’ente regionale in generale» (sono citate le sentenze n. 225 del 2019 e n. 65 del 1982).
10.3.- La Camera di commercio ricorrente nel giudizio a quo ricorda che la questione di legittimità costituzionale dell’art. 10, comma 2, della legge n. 124 del 2015, era giÃ stata posta, in via diretta, da alcune Regioni, ma che è stata dichiarata inammissibile, in quanto tardiva, dalla Corte costituzionale. Tuttavia, gli ostacoli che hanno impedito allora di pronunciarsi sul merito della questione, non sarebbero presenti nel caso attuale; difatti, la natura incidentale del giudizio permetterebbe di riproporre la questione (è citata la sentenza n. 261 del 2017).
10.4.- Nel merito, la parte riporta anzitutto le argomentazioni esposte nell’ordinanza di rimessione, per quanto riguarda la violazione da parte del citato art. 10 del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5, 117 e 120 Cost.
La ricorrente del giudizio principale richiama la seduta della Conferenza unificata del 29 settembre 2016, che avrebbe espresso parere condizionato all’adozione dello schema di decreto legislativo, subordinandolo all’accoglimento delle proposte emendative indicate in tale sede.
Tali proposte miravano a sostituire l’inciso «ove a ciò delegate su base legale o convenzionale» con l’espressione «attraverso specifiche convenzioni delle amministrazioni competenti con Unioncamere»; a riscrivere la prima parte dell’art. 4, comma 6, secondo la seguente formulazione: «Tutti gli enti che in base alle vigenti leggi sono titolari di procedimenti amministrativi concernenti attività di impresa, anche non riconducibili all’ambito di applicazione di cui all’art. 2 del D.P.R. 7 settembre 2010, n. 160, hanno l’obbligo di comunicarne [&]Â»; a inserire in calce al suddetto comma il periodo qui di seguito: «i SUAP hanno accesso consultivo senza oneri aggiuntivi al fascicolo elettronico di impresa per lo svolgimento delle attività di controllo di propria competenza».
Il legislatore delegato non ha accolto le menzionate indicazioni; avrebbe perciò tenuto un comportamento «unilaterale» e «contrario al principio di leale collaborazione». Ad avviso della Camera di commercio, «[s]e fosse stata prevista l’intesa, il prodotto normativo sarebbe stato evidentemente differente».
11.- Il 5 novembre 2019 è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni vengano dichiarate inammissibili o manifestamente infondate. La difesa statale reitera i medesimi argomenti spesi con riferimento alle precedenti ordinanze di rimessione.
11.1.- Nelle more dell’udienza pubblica dell’8 aprile 2020, rispettivamente il 17 e il 18 marzo 2020, hanno depositato memoria illustrativa sia il Presidente del Consiglio dei ministri sia la parte e, successivamente al rinvio a nuovo ruolo, deciso sulla base dell’art. 2, lettera c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale del 24 marzo 2020, sia la Camera di commercio sia la difesa statale hanno depositato brevi note, ai sensi dell’art. 1, lettera c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale 20 aprile 2020, ribadendo quanto giÃ affermato nelle memorie pregresse in punto di rilevanza e non manifesta infondatezza. In particolare, nella memoria illustrativa, la Camera di commercio di Rieti ribadisce la rilevanza e la fondatezza delle questioni. La dichiarazione di illegittimità dell’art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 219 del 2016, ad opera della sentenza di questa Corte n. 261 del 2017, non avrebbe rimosso i profili di incostituzionalità della disposizione censurata, posto che le odierne questioni presenterebbero un perimetro pìù ampio, avente ad oggetto il presupposto stesso dell’adozione del decreto legislativo, ossia la norma di delega contenuta nella legge n. 124 del 2015. In tal senso, la censura non solo sarebbe rilevante, ma anche evidentemente fondata, non essendo sufficiente a garantire il principio cooperativo la previsione dell’intesa “a valle” per l’adozione del d.m. introdotta dalla sentenza n. 261 del 2017.
12.- Con ordinanza del 27 marzo 2019 (reg. ord. n. 184 del 2019), il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 5, 117 e 120 Cost., degli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016.
12.1.- Il giudice rimettente premette in narrativa che la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Terni ha impugnato il d.m. 16 febbraio 2018, che ha previsto l’accorpamento delle Camere di commercio di Terni e Perugia, e impugnato altresì¬ gli atti esecutivi e conseguenti, tra cui le determinazioni del Commissario ad acta. Per il resto, l’ordinanza di rimessione presenta le medesime argomentazioni spese, in punto di rilevanza e di non manifesta infondatezza, dai giÃ citati atti di promovimento.
13.- Il 25 novembre 2019 si è costituito nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale la Camera di commercio di Terni, ricorrente nel giudizio principale. La parte ricorda che, in sede di appello cautelare, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso in attesa di una definizione nel merito del giudizio, anche per la prospettazione «di una possibile illegittimità costituzionale di alcune delle norme del riordino normativo».
13.1.- La Camera di commercio insiste poi per la dichiarazione dell’illegittimità costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, per violazione del principio di leale collaborazione e, segnatamente, degli artt. 5, 117 e 120 Cost., riportandosi alle motivazioni addotte dal TAR Lazio nell’ordinanza di rimessione.
14.- Il 22 novembre 2019 si è costituita in giudizio Unioncamere, resistente del giudizio principale, chiedendo che la Corte costituzionale dichiari inammissibili, improcedibili o, comunque, infondate le questioni di legittimità costituzionale, riservandosi di esporre ulteriori deduzioni nei successivi scritti difensivi.
15.- Il 19 novembre 2019 è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o infondate, riproponendo gli argomenti giÃ spesi nei precedenti atti di intervento.
15.1.- Nelle more dell’udienza pubblica dell’8 aprile 2020, hanno depositato memorie illustrative, rispettivamente in data 16 e 17 marzo 2020, sia il Presidente del Consiglio dei ministri, sia la parte resistente nel giudizio principale e, successivamente al rinvio a nuovo ruolo, deciso sulla base dell’art. 2, lettera c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale del 24 marzo 2020, entrambi hanno depositato brevi note, ai sensi dell’art. 1, lettera c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale 20 aprile 2020, ribadendo quanto giÃ affermato, in punto di rilevanza e non manifesta infondatezza, nelle memorie pregresse.
15.2.- Nella memoria illustrativa, Unioncamere ha eccepito in particolare la manifesta inammissibilità delle questioni e, in subordine, la loro infondatezza.
Unioncamere premette, in punto di fatto, che il processo di riforma inaugurato con l’art. 10 della legge n. 124 del 2015 è stato per la gran parte attuato: in base ad esso, sono state accorpate 40 camere di commercio, le quali hanno dato vita a 17 nuovi enti; sono stati rinnovati gli organi con un ridotto numero di componenti da parte delle 18 (su 28) camere di commercio non soggette ad accorpamento ed avviate le procedure per un accorpamento di ulteriori 35 camere di commercio; sono state accorpate, infine, diverse aziende speciali, ridotte da 131 a 86; liquidate 8 unioni regionali, che da 19 sono divenute 11.
La riforma avrebbe garantito una maggiore efficienza degli organi camerali esistenti, con un evidente risparmio economico (viene allegata una stima di 50 milioni di euro annui) e un migliore svolgimento delle funzioni camerali (è riportata una indagine condotta presso le camere di commercio accorpate).
15.3.- In punto di diritto, Unioncamere ritiene le questioni inammissibili per difetto di rilevanza. In primo luogo, i giudici a quibus non avrebbero tenuto in considerazione quanto affermato dalla citata sentenza n. 251 del 2016, la quale ha dichiarato che l’illegittimità costituzionale della legge di delega, per mancata previsione dell’intesa sui decreti legislativi, «sono circoscritte alle disposizioni di delegazione», non estendendosi ai decreti delegati.
In tal senso, quindi, l’eventuale sentenza di accoglimento non sprigionerebbe effetti sui processi principali, con conseguente irrilevanza delle questioni sollevate.
Inoltre, le questioni sarebbero irrilevanti perchè la leale collaborazione è stata comunque garantita “a valle”, grazie alla sentenza di questa Corte n. 261 del 2017, che ha dichiarato illegittimo l’art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 219 del 2016, nella parte in cui non prevedeva che il decreto ministeriale di attuazione della riforma fosse adottato attraverso intesa.
In ogni caso, le questioni sottoposte alla Corte costituzionale sarebbero comunque ipotetiche, non avendo i rimettenti chiarito il rapporto di pregiudizialità intercorrente tra le questioni sollevate e il giudizio pendente. Dalle ordinanze di rimessione non emergerebbero i criteri, contenuti nella legge di delega e nel successivo decreto legislativo, idonei a condizionare il successivo d.m., oggetto di impugnazione davanti al TAR.
Nel merito, le questioni sarebbero comunque infondate, perchè dall’agosto del 2016, quando il Ministro dello sviluppo economico ha presentato la prima versione dello schema del decreto legislativo, fino alla adozione nel febbraio del 2018 del d.m., vi è stata una continua interlocuzione tra lo Stato e le autonomie territoriali.
16.- Con ordinanza del 30 aprile 2019 (reg. ord. n. 185 del 2019) il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, ha sollevato, in riferimento agli artt. 5, 117 e 120 Cost., questioni di legittimità costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016.
16.1.- Il giudice rimettente espone in premessa che la Camera di commercio, industria artigianato e agricoltura di Brindisi ha impugnato innanzi al TAR Lazio il d.m. 16 febbraio 2018, nella parte in cui, in attuazione dell’art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, ha disposto l’accorpamento delle Camere di commercio di Brindisi e Taranto, individuando in Taranto, anzichè in Brindisi, la sede del nuovo ente, impugnando altresì¬ gli atti esecutivi e conseguenti, tra cui le determinazioni del Commissario ad acta. Il giudice a quo prosegue riportando gli stessi argomenti, illustrati nei procedenti atti di promovimento, in punto di rilevanza e non manifesta infondatezza.
17.- Il 21 novembre 2019 si è costituita in giudizio di fronte alla Corte costituzionale la Camera di commercio di Brindisi, ricorrente nel giudizio principale.
17.1.- La parte insiste per la dichiarazione d’illegittimità costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, per violazione del principio di leale collaborazione e, segnatamente, degli artt. 5, 117 e 120 Cost., riportandosi sostanzialmente alle motivazioni addotte dal TAR Lazio nell’ordinanza di rimessione.
18.- Il 22 novembre 2019 si è costituita in giudizio Unioncamere, parte resistente del giudizio principale, chiedendo che la Corte costituzionale dichiari inammissibili, improcedibili o comunque infondate le questioni di legittimità costituzionale, riservandosi di esporre ulteriori deduzioni nei successivi scritti difensivi.
19.- Il 26 novembre 2019 è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o infondate, con argomentazioni identiche a quelle riportate nei precedenti atti di intervento.
20.- Nelle more dell’udienza pubblica dell’8 aprile 2020, rispettivamente il 16 e il 17 marzo 2020, hanno depositato memoria illustrativa sia il Presidente del Consiglio dei ministri, sia la parte resistente nel giudizio a quo e, successivamente al rinvio a nuovo ruolo, deciso sulla base dell’art. 2, lettera c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale del 24 marzo 2020, entrambi hanno depositato brevi note, ai sensi dell’art. 1, lettera c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale 20 aprile 2020, ribadendo quanto giÃ affermato, in punto di rilevanza e non manifesta infondatezza, nelle memorie pregresse.
21.- Nella memoria illustrativa, Unioncamere ha reiterato le eccezioni di inammissibilità delle questioni giÃ avanzate nel giudizio concernente il ricorso promosso dalla Camera di commercio di Terni, ribadendo, nel merito, la loro infondatezza.
22.- Con ordinanza del 27 marzo 2019 (reg. ord. n. 196 del 2019), il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, ha sollevato, in riferimento agli artt. 5, 117 e 120 Cost., questioni di legittimità costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016.
22.1.- Il giudice rimettente premette in narrativa che Confindustria Pavia, Associazione commercianti della Provincia di Pavia (ASCOM), Federazione provinciale Coldiretti Pavia, Industria Laterizi Vogherese Srl, Albergo Moderno Srl, hanno impugnato il d.m. 16 febbraio 2018, nella parte in cui, in attuazione dell’art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, ha disposto l’accorpamento delle Camere di commercio di Pavia, di Mantova e di Cremona, impugnando altresì¬ gli atti esecutivi e conseguenti, tra cui le determinazioni del Commissario ad acta. Quanto al merito, il giudice a quo sviluppa le medesime censure giÃ riportate dalle precedenti ordinanze di rimessione.
23.- Il 22 novembre 2019 si è costituita nel giudizio Unioncamere, parte resistente del giudizio principale, chiedendo che la Corte costituzionale dichiari inammissibili, improcedibili o, comunque, infondate le questioni di legittimità costituzionale, riservandosi di esporre ulteriori deduzioni nei successivi scritti difensivi.
24.- Il 19 novembre 2019 è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o infondate, riproponendo quanto giÃ argomentato nei precedenti atti di intervento.
25.- Nelle more dell’udienza pubblica dell’8 aprile 2020, il 16 e il 17 marzo 2020, hanno depositato memoria illustrativa sia il Presidente del Consiglio dei ministri, sia Unioncamere e, successivamente al rinvio a nuovo ruolo, deciso sulla base dell’art. 2, lettera c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale del 24 marzo 2020, la difesa statale ha trasmesso brevi note, ai sensi dell’art. 1, lettera c), del decreto della Presidente della Corte costituzionale 20 aprile 2020, ribadendo quanto giÃ affermato, in punto di rilevanza e non manifesta infondatezza, nell’atto di intervento. Nella sua memoria illustrativa, Unioncamere insiste sulla ipoteticità delle censure e, dunque, sull’irrilevanza delle questioni e, nel merito, sulla loro infondatezza.

Considerato in diritto
1.- Con sette ordinanze di rimessione (reg. ord. numeri 163, 164, 165, 166, 184, 185 e 196 del 2019), dall’analogo tenore argomentativo, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, ha sollevato, in riferimento agli artt. 5, 117 e 120 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) e dell’art. 3 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega di cui all’articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura).
1.1.- Ad avviso dei giudici a quibus, la citata legge di delegazione sarebbe illegittima per violazione del principio di leale collaborazione, non avendo previsto un adeguato coinvolgimento delle Regioni nella fase di approvazione del decreto legislativo concernente la riforma delle camere di commercio: la norma di legge ha previsto infatti un mero parere, da parte degli enti regionali, e non l’intesa tra Stato e Regioni sullo schema dell’atto legislativo. Dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma di delegazione deriverebbe «in via derivata» la caducazione dell’intero art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, il quale offre, a sua volta, fondamento al decreto del Ministro dello sviluppo economico 16 febbraio 2018 (Riduzione del numero delle camere di commercio mediante accorpamento, razionalizzazione delle sedi e del personale), impugnato nei giudizi principali.
2.- Va preliminarmente rilevato che le sette ordinanze di rimessione pongono questioni identiche in relazione alle medesime norme censurate e ai medesimi parametri costituzionali evocati; pertanto, i giudizi vanno riuniti per essere congiuntamente esaminati e decisi con unica pronuncia.
2.1.- Sempre in via preliminare, questa Corte è chiamata a pronunciarsi sulle plurime eccezioni di inammissibilità per difetto di rilevanza avanzate dal Presidente del Consiglio dei ministri e dall’Unione Italiana delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (d’ora in avanti: Unioncamere).
2.2.- Le censure sarebbero irrilevanti in quanto ipotetiche: i rimettenti non avrebbero chiarito in quale misura i criteri del decreto legislativo, in ipotesi viziato dal mancato rispetto del principio di leale collaborazione, condizionerebbero il successivo decreto ministeriale impugnato nei giudizi principali.
La difesa statale sottolinea che il decreto legislativo non avrebbe comunque potuto alterare il numero degli enti camerali, stabilito in «non pìù di 60 mediante accorpamento di due o pìù camere di commercio» (art. 10, comma 1, lettera b, legge n. 124 del 2015).
Unioncamere ribadisce che l’incostituzionalità della legge delega per mancato rispetto della leale collaborazione non si estenderebbe ai decreti delegati, secondo quanto affermato da questa Corte nella sentenza n. 251 del 2016. In tal senso, l’eventuale accoglimento della questione non avrebbe alcun effetto sui procedimenti principali, con conseguente irrilevanza delle questioni sollevate sulla legge di delega e sul decreto delegato.
Infine, le ordinanze di rimessione non avrebbero tenuto in adeguata considerazione la sentenza di questa Corte n. 261 del 2017, che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo il comma 4 dell’art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016 (oggetto dell’attuale giudizio), per avere previsto l’adozione del d.m. di riordino delle camere di commercio previo parere della Conferenza Stato-Regioni, anzichè previa intesa. Questa decisione avrebbe dato attuazione al principio di leale collaborazione “a valle” del procedimento legislativo; in ogni caso, il mancato raggiungimento dell’intesa sul d.m. non osterebbe a una decisione unilaterale del Governo, laddove i plurimi tentativi di addivenire a un accordo con le autonomie regionali non siano andati a buon fine. La mancata considerazione di tali profili si tradurrebbe in un difetto di rilevanza, con conseguente inammissibilità delle questioni sollevate dal TAR Lazio.
2.3.- Le eccezioni di inammissibilità non sono fondate.
In merito alla asserita trasmissione del vizio di legittimità dalla legge di delega al decreto delegato, contrariamente a quanto argomentato da Unioncamere, l’assunto dei rimettenti non è di per sè implausibile, ben potendo in ipotesi configurarsi una illegittimità derivata del decreto delegato che trova nella legge delega, fonte interposta ai sensi dell’art. 76 Cost., la misura della propria legittimità .
Per ciò che concerne il difetto di applicabilità ai giudizi principali dell’art. 10 della legge n. 124 del 2015 deve ritenersi sufficiente, ai fini della rilevanza, l’influenza del presupposto normativo, e cioè della legge di delega, sull’art. 3 del d.lgs. n. 219 del 2016, norma da applicarsi ai giudizi a quibus. Ãˆ sufficiente osservare che il vizio procedimentale asserito dai rimettenti, se accertato da questa Corte, potrebbe riverberarsi sul decreto legislativo, così¬ travolgendo lo stesso d.m. impugnato nei giudizi principali.
Infine, le ordinanze di rimessione si soffermano adeguatamente sulla sentenza n. 261 del 2017, ritenendo non sufficiente, ai fini del rispetto del principio di leale collaborazione, i tentativi di intesa “a valle” sul d.m. di attuazione.
3.- Prima di affrontare il merito delle questioni di legittimità costituzionale, questa Corte ritiene necessario ripercorrere la propria giurisprudenza sul processo di riforma del sistema camerale innescato dagli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016.
3.1.- Come noto, infatti, il comma 4 dell’art. 3 d.lgs. n. 219 del 2016 ha demandato a un decreto del Ministro dello sviluppo economico, adottato su proposta di Unioncamere e previo parere della Conferenza Stato-Regioni, l’attuazione del processo di riordino e di accorpamento delle camere di commercio, disposto dal menzionato decreto legislativo.
Su tale previsione è intervenuta questa Corte, dichiarandola illegittima nella parte in cui prevedeva che il decreto ministeriale fosse adottato sentito il parere della Conferenza Stato-Regioni anzichè previa intesa con la stessa (sentenza n. 261 del 2017).
3.1.1.- In detta pronuncia, questa Corte ha chiarito che le camere di commercio presentano una natura anfibia, per un verso «organi di rappresentanza delle categorie mercantili», per un altro «strumenti per il perseguimento di politiche pubbliche». Dalla loro vocazione pubblicistica discende, dagli inizi dello scorso secolo, l’attribuzione a tali soggetti della qualifica di «enti di diritto pubblico, dotati di personalità giuridica».
3.1.2.- I compiti assegnati a detti enti dal d.lgs. n. 219 del 2016 non solo hanno ribadito questa duplice natura, ma ne hanno anche confermato la collocazione al crocevia di distinti livelli di governo: per un verso, infatti, le camere di commercio esercitano funzioni evidentemente riconducibili alla competenza esclusiva dello Stato (ad esempio in materia di pubblicità legale mediante la tenuta del registro delle imprese; tutela del consumatore e della fede pubblica; vigilanza e controllo sulla sicurezza e conformità dei prodotti; disciplina della metrologia legale in collaborazione con gli uffici metrici statali; rilevazione dei prezzi e delle tariffe); per un altro, svolgono compiti che riflettono competenze regionali (in materia, ad esempio, di sviluppo e promozione del turismo, di supporto alle imprese, di orientamento al lavoro ed alle professioni).
Le competenze regionali coinvolte, pertanto, sono, in alcuni ambiti, inestricabilmente intrecciate con quelle dello Stato; in altri sono invece suscettibili di essere precisamente identificate e distintamente considerate, in riferimento ai singoli compiti svolti (sentenza n. 261 del 2017).
3.2.- Le funzioni esercitate dal sistema camerale esigono, dunque, «una disciplina omogenea in ambito nazionale», posto che le camere di commercio non sono «un arcipelago di entità isolate, ma costituiscono i terminali di un sistema unico di dimensioni nazionali che giustifica l’intervento dello Stato»; d’altro canto, proprio il coinvolgimento di competenze regionali implica che la disciplina statale sia posta nel «rispetto del principio di leale collaborazione, indispensabile in questo caso a guidare i rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie», rendendosi necessario un coinvolgimento regionale che non può arrestarsi al mero parere espresso in Conferenza Stato-Regioni, ma deve essere identificato «nell’intesa, contraddistinta da una procedura che consenta lo svolgimento di genuine trattative e garantisca un reale coinvolgimento [regionale]Â» (sentenza n. 261 del 2017).
3.3.- A seguito di tale pronuncia, il Ministro dello sviluppo economico ha sottoposto un nuovo schema di decreto ministeriale alla Conferenza Stato-Regioni, riunitasi il 21 dicembre 2017. Nonostante plurimi confronti con il sistema delle autonomie regionali, queste non hanno ritenuto di sottoscrivere l’intesa. L’8 febbraio 2018 il Consiglio dei ministri ha quindi deliberato di superare lo stallo procedimentale, in applicazione dell’art. 3, comma 3, del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato – città ed autonomie locali), autorizzando il Ministro dello sviluppo economico ad adottare il decreto ministeriale che, nel relativo preambolo, dÃ atto del recepimento di alcune istanze regionali.
3.4.- Il decreto ministeriale è stato poi impugnato di fronte a questa Corte per conflitto intersoggettivo dalla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste e dichiarato parzialmente illegittimo nella parte in cui si riferiva alla Camera valdostana delle imprese e delle professioni (sentenza n. 225 del 2019).
Con tale decisione, la Corte costituzionale ha declinato, rispetto alle autonomie speciali, gli argomenti spesi nella sentenza n. 261 del 2017. Ãˆ stato così¬ chiarito che la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste è direttamente titolare, in virtà¹ dello statuto e della relativa normativa di attuazione, delle funzioni svolte, sul resto del territorio nazionale, dal sistema camerale: «[n]el territorio valdostano, tutte le funzioni tradizionalmente svolte dalle Camere di commercio appartengono alla Regione, che può discrezionalmente scegliere le forme organizzative ritenute pìù opportune per il loro esercizio» (sentenza n. 225 del 2019). Per tale ragione, allo Stato non spettava includere, nella disciplina di riordino e razionalizzazione, l’organizzazione della Camera valdostana.
4.- Alla luce di tali premesse, non può dirsi errato il presupposto da cui muovono i rimettenti, secondo i quali la legge delega è intervenuta in ambiti che vedono intrecciarsi competenze statali e regionali.
Come ha affermato la sentenza n. 261 del 2017, infatti, la disciplina del sistema camerale si colloca al crocevia di distinti livelli di governo, richiedendo, dunque, un adeguato coinvolgimento delle autonomie regionali. Il ricorso al principio di leale collaborazione, in quanto “metodo” cui adeguare la legislazione alle esigenze delle autonomie nel quadro dell’unità della Repubblica (artt. 5 e 120 Cost.), è infatti frequentemente richiamato nella giurisprudenza di questa Corte per la disciplina delle materie in cui si intrecciano strettamente competenze statali e competenze regionali (ex plurimis, sentenze n. 72 del 2019, n. 56 del 2019, n. 71 del 2018 e n. 1 del 2016).
5.- Ciò nonostante, le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016 non sono fondate.
5.1.- Non è venuto meno, infatti, in tutto il procedimento che ha portato alla riforma del sistema delle camere di commercio, il confronto del Governo con le autonomie territoriali. A questo risultato ha contribuito la sentenza di questa Corte n. 261 del 2017 che, come dianzi ricordato, dichiarando la illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 216 del 2019, su ricorso di diverse Regioni, ha stabilito che il decreto ministeriale fosse adottato non previo parere bensì¬ previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni.
Avviato il processo di riordino delle Camere di commercio in forza del citato d.m., i giudici rimettenti, su istanza delle menzionate Camere di commercio e di altri soggetti – tutti ricorrenti dinanzi al TAR Lazio avverso detto provvedimento – sollevano in via incidentale questioni di legittimità costituzionale, avente ad oggetto gli artt. 10 della legge n. 124 del 2015 e 3 del d.lgs. n. 219 del 2016. Quest’ultimo, in particolare, non pìù per i suoi contenuti, ma per il modo stesso in cui è stato approvato in forza della legge di delega, previo parere ma senza intesa con la Conferenza Stato-Regioni. A tal fine sposano una lettura non condivisibile dei principi espressi da questa Corte nella sentenza n. 251 del 2016 adottata l’anno precedente.
Detta sentenza ha dichiarato illegittime talune disposizioni della legge delega n. 124 del 2015 (nella parte concernente i principi e criteri direttivi in materia di dirigenza pubblica, di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, di partecipazione azionaria delle p.a. e di disciplina dei servizi pubblici locali di interesse economico generale), laddove subordinavano l’adozione dei decreti delegati ivi previsti al previo «parere», anzichè alla previa «intesa» in Conferenza (unificata o Stato-Regioni, a seconda degli ambiti interessati).
5.2.- Tale pronuncia, pur rilevando che la giurisprudenza costituzionale ha pìù volte sancito (e recentemente ribadito: da ultimo, sentenze n. 44 del 2018, n. 237 e n. 192 del 2017; con riferimento alla decretazione di urgenza, sentenze n. 194 del 2019, n. 137 e n. 17 del 2018) che il principio di leale collaborazione non si impone, di norma, al procedimento legislativo, ha invero affermato che l’intesa fra Stato e Regioni «si impone [&] quale cardine della leale collaborazione anche quando l’attuazione delle disposizioni dettate dal legislatore statale è rimessa a decreti legislativi delegati, adottati dal Governo sulla base dell’art. 76 Cost.». E ciò «nell’evenienza [&] di uno stretto intreccio fra materie e competenze». Tali decreti, sottoposti a limiti temporali e qualitativi, «finiscono, infatti, con l’essere attratti nelle procedure di leale collaborazione, in vista del pieno rispetto del riparto costituzionale delle competenze» (sentenza n. 251 del 2016).
Tuttavia la medesima sentenza ha precisato che, «[n]el seguire le cadenze temporali entro cui esercita la delega, [&] il Governo può fare ricorso a tutti gli strumenti che reputa, di volta in volta, idonei al raggiungimento dell’obiettivo finale. Tale obiettivo consiste nel vagliare la coerenza dell’intero procedimento di attuazione della delega, senza sottrarlo alla collaborazione con le Regioni» (sentenza n. 251 del 2016).
L’adeguatezza del coinvolgimento regionale, dunque, lungi dall’imporre un rigido automatismo, abbraccia necessariamente un orizzonte ampio, offerto dall’intero procedimento innescato dal legislatore delegante, da valutarsi alla luce dei meccanismi di raccordo complessivamente predisposti dallo Stato. Per queste ragioni, la medesima decisione ha escluso la immediata estensione del vizio di illegittimità costituzionale ai decreti delegati (punto 9 del Considerato in diritto), chiarendo come la sua eventuale trasmissione debba di volta in volta accertarsi «alla luce delle soluzioni correttive che il Governo riterrà di apprestare al fine di assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione».
Il riferimento alle «soluzione correttive» che il Governo avrebbe potuto adottare nell’esercizio della sua discrezionalità politica implica, quindi, al fine del necessario coinvolgimento delle autonomie regionali, una ampia congerie di strumenti idonei a soddisfare l’esigenza di un leale confronto con le istituzioni territoriali.
In questa direzione si muove, peraltro, il parere reso dal Consiglio di Stato all’indomani di detta pronuncia, ove si è affermato, per un verso, la perdurante validità dei decreti delegati adottati sulla scorta delle disposizioni della legge delega dichiarate incostituzionali, e per un altro, come fosse «preferibile» – e quindi non sempre costituzionalmente necessitata – l’adozione dei decreti correttivi a seguito di intesa (Consiglio di Stato, commissione speciale, parere 17 gennaio 2017, n. 83).
5.3.- La leale collaborazione, dunque, richiama un metodo procedimentale che permea le relazioni dei livelli di governo, la cui estensione dipende dalle concrete modalità di esercizio delle competenze in un determinato ambito materiale.
Nel caso in esame, particolarmente rilevante è stata l’attivazione delle procedure per addivenire a un’intesa sul d.m. di attuazione, sulla scorta di quanto richiesto da questa Corte nella pìù volte citata sentenza n. 261 del 2017 che aveva ritenuto non legittimo il semplice ricorso al “parere” anzichè “all’intesa” nell’approvazione dello stesso.
A seguito di tale pronuncia, l’atto ministeriale inizialmente adottato è stato ritirato e sostituito con altro atto su cui il Governo ha, a pìù riprese, tentato di raggiungere un accordo con le Regioni, come testimonia l’andamento delle riunioni della Conferenza Stato-Regioni del 21 dicembre del 2017 e dell’11 gennaio 2018, e come si evince dalle numerose riunioni tecniche che si sono tenute a latere della Conferenza stessa e di cui viene dato atto nei relativi verbali. Solo a seguito di queste reiterate interlocuzioni il Consiglio dei ministri ha deliberato, l’8 febbraio del 2018, di superare l’impasse, autorizzando il Ministro dello sviluppo economico ad adottare il decreto ministeriale (emanato il successivo 16 febbraio).
Alla luce di tale sequenza, non può essere sottovalutato che la eventuale dichiarazione di illegittimità derivata dell’art. 3 del d.lgs. n. 216 del 2019 porterebbe a sindacare la medesima disposizione normativa due volte per violazione del medesimo principio: “a valle” perchè non ha previsto, nella attuazione tramite decreto ministeriale, un adeguato coinvolgimento delle autonomie regionali, “a monte” perchè non concertata con le Regioni prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo.
Ãˆ ben vero che, sul piano formale, l’oggetto normativo (attinente all’intero art. 3 d.lgs. n. 219 del 2016 e non al solo comma 4, relativo al procedimento di adozione del decreto ministeriale), è pìù ampio rispetto alla disposizione giÃ dichiarata incostituzionale. Se si considera perà² il profilo complessivo dell’asserito vizio di legittimità costituzionale, non sfugge il pericolo che questa Corte arriverebbe a sindacare per due volte il medesimo procedimento legislativo per violazione dello stesso principio.
Nonostante sia diverso il quando, il momento della violazione o – se si vuole – la singola scansione del procedimento colpita dall’incostituzionalità , non muta la sostanza della lesione, giÃ accertata da questa Corte con la dichiarazione di illegittimità costituzionale disposta dalla sentenza n. 261 del 2017.
Non può dunque sostenersi, come pure impropriamente ritengono i rimettenti evocando la sentenza n. 251 del 2016, che il procedimento innescato dall’art. 10 della legge n. 124 del 2015 sia stato condotto senza rispettare i canoni della leale collaborazione.
5.4.- Non rileva, a questo proposito, la mancata intesa sul testo del d.m. (risultato peraltro difficile da raggiungere, visto che – come sottolineato anche dalla difesa di Unioncamere – il numero complessivo delle camere di commercio – contestato in Conferenza da alcune Regioni durante la discussione sullo schema del d.m.- è stato fissato direttamente dalla legge delega).
5.5.- Deve infatti ricordarsi che, per costante giurisprudenza di questa Corte, l’intesa non pone un obbligo di risultati ma solo di mezzi: infatti, «[s]e, da un lato, il superamento del dissenso deve essere reso possibile, anche col prevalere della volontà di uno dei soggetti coinvolti, per evitare che l’inerzia di una delle parti determini un blocco procedimentale, impedendo ogni deliberazione; dall’altro, il principio di leale collaborazione non consente che l’assunzione unilaterale dell’atto da parte dell’autorità centrale sia mera conseguenza automatica del mancato raggiungimento dell’intesa entro un determinato periodo di tempo (ex plurimis, sentenze n. 239 del 2013, n. 179 del 2012 e n. 165 del 2011) [&] o dell’urgenza del provvedere. Il principio di leale collaborazione esige che le procedure volte a raggiungere l’intesa siano configurate in modo tale da consentire l’adeguato sviluppo delle trattative al fine di superare le divergenze» (sentenza n. 1 del 2016, ma nello stesso senso, pìù recentemente, sentenze n. 161 del 2019, n. 261 del 2017, n. 142 del 2016 e n. 88 del 2014).
Di qui, dunque, la non fondatezza delle questioni prospettate.

Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche) e dell’art. 3 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega di cui all’articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura), sollevate, in riferimento agli artt. 5, 117 e 120 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così¬ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 28 luglio 2020.

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Corte di Cassazione – Sezione I civile – Sentenza – 19/3/2019 n.7708

Redazione Giustamm.it — Mon, 18 Mar 2019 23:00:00 +0000

Corte di Cassazione – Sezione I civile – Sentenza – 19/3/2019 n.7708

F. A. Genovese Pres., L. Nazzicone Est. PARTI: (Reti Televisive Italiane S.p.a., rapp. avv.ti Previti Stefano, Assumma Giorgio, La Rosa Alessandro, Lepri Fabio c. Yahoo Inc. rapp. avv.ti Colella Domenico, Orsingher Matteo; Yahoo Italia S.r.l., rapp. avv.ti Colella Domenico, Consolo Claudio, Consonni Marco;

Il legislatore comunitario ha il difficile compito di ottenere effettività con il "minimo investimento assiologico" ed un "minimo tasso di riconcettualizzazione".

1.- Diritto privato Europeo – minimo investimento assiologico – minimo tasso di riconcettualizzazione – caratteristiche.

2.- Processo civile – vizio di sussunzione – nozione – poteri della Corte di Cassazione.

3.- Commercio elettronico – DLgs. 70/2003 – provider – responsabilità – disciplina – “società dell’informazione”- espansione.

4.- Commercio elettronico – hosting provider attivo – nozione – prestatore dei servizi della società dell’informazione – regime generale di esenzione della responsabilità ex art. 16 DLgs. n. 70/2003 – non si applica.

1. Il diritto privato Europeo è pragmatico e non si cura delle architetture concettuali, avendo il legislatore comunitario il difficile compito di ottenere effettività con il "minimo investimento assiologico" ed un "minimo tasso di riconcettualizzazione".

2. Il vizio di sussunzione attiene alla qualificazione giuridica dei fatti materiali e ricorre sia quando il giudice riconduca questi ultimi ad una fattispecie astratta piuttosto che ad un’altra, sia quando si rifiuti di assumerli in qualunque fattispecie astratta, pur esistendone una in cui potrebbero essere inquadrati (cd. vizio di sussunzione o di rifiuto di sussunzione). Ne deriva che la valutazione così effettuata e la relativa motivazione, non inerendo più¹ all’attività di ricostruzione e, dunque, di apprezzamento dei fatti storici, bensì all’attività di qualificazione in iure di essi e, dunque, ad un giudizio normativo", è controllabile dalla Corte di Cassazione nell’ambito del paradigma di cui all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3.

3. Nella formulazione logico-letterale delle norme – gli artt. 14 e 15 della direttiva sul commercio elettronico e il D.Lgs. n. 70 del 2003, artt. 16 e 17 – il legislatore eurounitario e, di conseguenza, quello nazionale hanno scelto di enunciare un principio generale che afferma il regime di irresponsabilità e, quindi, delimitarlo al ricorrere di talune condizioni.Â L’ultimo degli articoli che disciplinano la responsabilità dei provider contiene il principio generale che regola la materia, laddove dispone che nella prestazione di servizi di cui agli articoli precedenti il provider non è soggetto nè ad un obbligo generale di sorveglianza sulle informazioni che trasmette o memorizza nè ad un obbligo generale di ricercare attivamente fatti o circostanze che indichino la presenza di attività illecite: è trasparente l’intento di "manifesto" di tale tecnica di formulazione normativa, che trova fondamento nel fine di assicurare l’espansione della società dell’informazione. Le regole dettate hanno inteso operare il bilanciamento – per diretta opera del legislatore degli interessi coinvolti nel fenomeno Internet, quali la libertà di manifestazione del pensiero, la cd. riservatezza informatica del soggetto che immette contenuti in rete, l’indipendenza degli intermediari, i diritti personalissimi dei soggetti i cui dati vengono diffusi, il diritto d’autore ed ogni altra situazione giuridica soggettiva suscettibile di essere pregiudicata dall’utilizzo del mezzo.

4. L’hosting provider attivo è il prestatore dei servizi della società dell’informazione il quale svolge un’attività che esula da un servizio di ordine meramente tecnico, automatico e passivo, e pone, invece, in essere una condotta attiva, concorrendo con altri nella commissione dell’illecito, onde resta sottratto al regime generale di esenzione di cui al D.Lgs. n. 70 del 2003, art. 16, dovendo la sua responsabilità civile atteggiarsi secondo le regole comuni.Â Nell’ambito dei servizi della società dell’informazione, la responsabilità dell’hosting provider, prevista dalÂ D.Lgs. 9 aprile 2003, n. 70, art. 16,Â sussiste in capo al prestatore dei servizi che non abbia provveduto alla immediata rimozione dei contenuti illeciti, nonchè se abbia continuato a pubblicarli, pur quando ricorrano congiuntamente le seguenti condizioni: a) sia a conoscenza legale dell’illecito perpetrato dal destinatario del servizio, per averne avuto notizia dal titolare del diritto leso oppure aliunde; b) l’illiceità dell’altrui condotta sia ragionevolmente constatabile, onde egli sia in colpa grave per non averla positivamente riscontata, alla stregua del grado di diligenza che è ragionevole attendersi da un operatore professionale della rete in un determinato momento storico; c) abbia la possibilità di attivarsi utilmente, in quanto reso edotto in modo sufficientemente specifico dei contenuti illecitamente immessi da rimuovere.Â Resta affidato al giudice del merito l’accertamento in fatto se, sotto il profilo tecnico-informatico, l’identificazione di video, diffusi in violazione dell’altrui diritto, sia possibile mediante l’indicazione del solo nome o titolo della trasmissione da cui sono tratti, od, invece, sia indispensabile, a tal fine, la comunicazione dell’indirizzo "url", alla stregua delle condizioni esistenti all’epoca dei fatti.

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 9133/2015 proposto da:

Reti Televisive Italiane S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, via Cicerone n. 60, presso lo studio dell’avvocato Previti Stefano, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati Assumma Giorgio, La Rosa Alessandro, Lepri Fabio, giusta procura a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

Yahoo Inc., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, Piazza Campitelli n. 3, presso lo studio dell’avvocato Colella Domenico, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato Orsingher Matteo, giusta procura a margine del controricorso;

– controricorrente –

e contro

Yahoo Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, Piazza Campitelli n. 3, presso lo studio dell’avvocato Colella Domenico, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati Consolo Claudio, Consonni Marco, giusta procura a margine del controricorso e ricorso incidentale;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

contro

Reti Televisive Italiane S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, Via Cicerone n. 60, presso lo studio dell’avvocato Previti Stefano, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati Assumma Giorgio, La Rosa Alessandro, Lepri Fabio, giusta procura a margine del ricorso principale;

– controricorrente al ricorso incidentale –

avverso la sentenza n. 29/2015 della Corte d’appello di Milano, depositata il 07/01/2015;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 21/02/2019 dal cons. Dott. Loredana Nazzicone;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. De Renzis Luisa, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso, eccezione censura sub. 2, con conseguenze di legge; rigetto dell’incidentale;

uditi, per la ricorrente, gli Avvocati Previti, La Rosa, Lepri e Assumma che hanno chiesto l’accoglimento del ricorso principale, rigetto dell’incidentale;

uditi, per la controricorrente, gli Avvocati Consonni e Consolo che hanno chiesto il rinvio alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea.

Fatti di causa – La sentenza non definitiva delÂ Tribunale di Milano del 9 settembre 2011, n. 10893, accertà² la violazione del diritto d’autore di R.T.I. s.p.a. da parte di Yahoo Italia s.p.a., attuata mediante la diffusione sul proprio "portale video" di filmati tratti da vari programmi televisivi in titolarità dell’attrice, quale produttore di opere audiovisive e di sequenze di immagini in movimento, su cui vanta diritti esclusivi, nonchè esercente l’attività di emissione radiofonica o televisiva, inibendone l’ulteriore diffusione, con una penale per ogni violazione e per ogni giorno di protrazione dell’illecito, rimettendo la causa sul ruolo per l’ulteriore istruttoria in ordine alla domanda di risarcimento del danno. Il Tribunale rigettà², invece, le domande proposte contro Yahoo Inc..

La Corte d’appello di Milano con sentenza del 7 gennaio 2015, n. 38, accogliendo l’impugnazione proposta da Yahoo Italia s.r.l., ha respinto anche le domande proposte da R.T.I. s.p.a. contro Yahoo Italia s.r.l..

La corte territoriale ha ritenuto che Yahoo Italia s.r.l., quale mero prestatore di servizi di ospitalità di dati, cd. hosting provider, non dovesse rispondere delle violazioni eventualmente commesse dai soggetti richiedenti i servizi in danno dei titolari delle opere protette dal diritto d’autore, in quanto mero intermediario che, senza proporre altri servizi di elaborazione dati, offre ai propri clienti un mero servizio di accesso a siti.

Avverso questa sentenza viene proposto ricorso per cassazione dalla soccombente, sulla base di dodici motivi.

Resiste con controricorso l’intimata.

Le parti hanno depositato le memorie di cui all’art. 378 c.p.c..

Ragioni della decisione . 1. – I motivi del ricorso principale.

Il ricorso propone avverso la sentenza impugnata dodici motivi d’impugnazione, che possono essere come di seguito riassunti:

1) violazione e falsa applicazione degliartt. 2043 c.c. e ss., art. 156 ss. L. aut.,D.Lgs. 9 aprile 2003, n. 70, artt. 14,15 e 16, e artt. 12, 13, 14 direttiva 2000/31/CE e suoi considerando 18, 42, 43, 44, in quanto la figura dell’hosting provider e la relativa responsabilità sono ben delineate dalle norme richiamate, in particolare dall’art. 14 della direttiva e D.Lgs. n. 70 del 2003, art. 16, i quali prevedono specifiche esenzioni da responsabilità , altrimenti regolata dalle norme comuni, solo per il prestatore di servizi che non eserciti "l’autorità o il controllo" sulle informazioni memorizzate, nozioni per le quali la corte territoriale avrebbe dovuto fare corretto riferimento al considerando 42 della direttiva, concernente colui che abbia un ruolo meramente "tecnico, automatico e passivo", onde egli "non conosce nè controlla le informazioni trasmesse o memorizzate": al contrario, la corte del merito ha ritenuto il prestatore del servizio responsabile ex ante solo se sia stato partecipe di una manipolazione dei contenuti caricati dagli utenti, mediante un’attività deliberatamente finalizzata a collaborare col terzo fruitore al fine di commettere l’illecito, e non, invece, in presenza di meri indici di attività meccanica, pur dotata di funzionalità "attive" mediante l’offerta di un servizio di informazioni di carattere generale, con l’indicizzazione ed organizzazione dei dati grazie ad un motore di ricerca, la gestione del sito e dei documenti, lo sfruttamento commerciale degli stessi, la possibilità di segnalare l’eventuale illiceità dei contenuti immessi dall’utente, l’offerta di un servizio aggiuntivo di visualizzazione dei "video correlati" e di condivisione od espressione di valutazioni; mentre, secondo la corte del merito, la responsabilità sorgerebbe di regola solo a posteriori laddove egli, informato dello specifico video illecito trasmesso dal danneggiato, non lo abbia rimosso;

2) omesso esame di fatto decisivo, consistente nel regolamento contrattuale proposto dal prestatore del servizio nelle condizioni generali di utilizzo, dal quale sarebbe emerso il ruolo attivo di controparte, cui era permesso di modificare liberamente i video, onde – accanto alla conoscenza ed al controllo sui contenuti – si riscontra addirittura una manipolazione ed una partecipazione all’inserimento sul server, idonea a fondare la responsabilità del provider pur nella prospettiva fatta propria dalla corte territoriale;

3) violazione e falsa applicazione dell’art. 2043 c.c. e ss., artt. 2055 e 2082 c.c., artt. 156 e ss. L. aut., D.Lgs. 9 aprile 2003, n. 70, artt. 14,15, 16 e 17, e considerando 46 e 48 direttiva 2000/31/CE, perchè, anche a voler seguire la tesi della sentenza impugnata, secondo cui il prestatore del servizio risponderebbe solo a posteriori quando, reso edotto di specifici contenuti illeciti, non li rimuova, ha errato la corte del merito a ritenere che, rimossi i contenuti segnalati, il prestatore potrebbe tornare nell’indifferenza e non sia, invece, astretto dall’obbligo di adoperarsi per prevenire o impedire il reiterarsi di altre violazioni, quando conosca o possa con diligenza conoscerle;

4) violazione e falsa applicazione degli artt. 1219,2043 ss., 2697 c.c., artt. 156-bis e 156-ter L. aut., art. 121-bis c.p.i.,d.Lgs. 9 aprile 2003, n. 70, artt. 14, 15, 16 e 17, artt. 12 – 15 e considerando 42-48 direttiva 2000/31/CE, 6 direttiva2004/48/CE (attuata dal D.Lgs. n. 140 del 2006), avendo errato la sentenza impugnata a ritenere che – ove pure il prestatore del servizio risponda, nell’assunto solo a posteriori quando, reso edotto di specifici contenuti illeciti, non li rimuova – ciù² presupporrebbe che il titolare del diritto violato debba fornire indicazioni puntuali sulla localizzazione dei contenuti illeciti (un o link), non essendo sufficiente l’indicazione del titolo del programma: onde la corte del merito ha mandato esente da responsabilità la controparte, in quanto la diffida stragiudiziale non sarebbe stata sufficientemente specifica nell’indicare i contenuti illeciti, aggiungendo altresì che non sarebbe stata idonea neppure la domanda giudiziale, capace di attivare i poteri giudiziali di injunction, ma non di determinare il sorgere dell’obbligo di pronta rimozione. Al contrario, gliartt. 156-bis e156-ter L. aut. e art. 121-bis c.p.i. hanno voluto derogare al regime ordinario dell’onere di allegazione e prova, alleggerendo la posizione del titolare del diritto d’autore; mentre il regime dell’onere della prova non attiene, comunque, al contenuto della diffida, quale atto stragiudiziale, e le norme regolanti la responsabilità del provider equiparano la conoscenza raggiunta mediante diffida a quella pervenuta aliunde ed alla mera conoscibilità , secondo l’ordinaria diligenza (il "si renda conto", di cui al considerando 46 della direttiva 2000/31/CE);

5) violazione del giudicato interno e dell’art. 2909 c.c.,art. 324 c.p.c.Â e art. 329 c.p.c., comma 2, con nullità della sentenza, in quanto la decisione di primo grado aveva statuito che controparte avrebbe potuto, utilizzando i suoi stessi strumenti di ricerca offerti al pubblico, localizzare i files illeciti sulla base dei soli titoli delle opere: statuizione non oggetto di motivo di appello e, dunque, passata in giudicato interno;

6) omesso esame di fatto decisivo, consistente nella predetta circostanza, pur ove la si volesse ritenere non costituire giudicato interno;

7) violazione dell’art. 2697 c.c.,Â art. 115 c.p.c., comma 1 e art. 116 c.p.c., con nullità del procedimento e della sentenza, per avere la corte territoriale reputato come pacifico il fatto, invece controverso, secondo cui la diffida stragiudiziale era priva dell’indicazione degli "ud" o dei link dei video, elementi forniti solo in un documento allegato all’atto di citazione introduttivo, laddove la comparsa di risposta di Yahoo Italia s.p.a. in primo grado dava atto dell’esistenza di alcuni "url" dei frammenti video: onde il fatto predetto non era affatto pacifico;

8) violazione e falsa applicazione degli artt. 1219,1283,2043Â ss.,Â 2943Â e 2966 c.c.,Â artt. 163,170Â e 183 c.p.c.,Â art. 156 ss. L. aut.,Â D.Lgs. 9 aprile 2003, n. 70, artt. 16Â e 17,Â alla luce dei considerando 18, 42-44, 46 e 48 direttiva 2000/31/CE, perchè – anche a voler seguire la tesi della sentenza impugnata, secondo cui il prestatore del servizio risponderebbe solo a posteriori quando, reso edotto di specifici contenuti illeciti, non li rimuova – proprio ciù² si è verificato nella specie, mediante la notifica dell’atto di citazione ed il deposito delle memorie di rito: invece, ritenuti dalla corte del merito atti inidonei a fondare l’obbligo di rimozione dei contenuti illeciti (oltre che perchè asseritamente generici) in quanto (ma con obiter dictum) la domanda giudiziale è stata reputata idonea solo ad attivare i poteri di injunction del giudice; precisa, peraltro, la ricorrente che si tratta di argomentazioni meramente astratte, avendo la corte territoriale aggiunto che la rimozione dei files è avvenuta dopo la notificazione dell’atto di citazione "spontaneamente". Del resto, i video immessi anche in seguito da controparte, indicati nelle memorie in corso di causa, non sono stati rimossi, onde la corte del merito ha errato nel negare per essi ogni responsabilità del gestore ed, almeno per questa parte, la sentenza impugnata dovrà essere cassata;

9) violazione e falsa applicazione dell’art. 41 Cost.,Â artt. 78-ter,Â 79,156Â e 163 L. aut.,Â D.Lgs. 9 aprile 2003, n. 70, artt. 4Â e 5, considerando 40, 45 e 48 direttiva 2000/31/CE, art.Â 8Â e considerando 9 direttiva 2000/29/CE, artt.Â 9Â e 11Â e considerando 9,Â 23,24Â e 32 45 e 48 direttiva 2004/48/CE, delle direttive 95/46/CE e 2002/58/CE, art. 1,Â par. 1 Cedu e artt.Â 11,16,17,Â par. 2 e 52,Â par. 1, Carta dei diritti UE, in quanto il tribunale aveva accolto l’inibitoria pro futuro alla diffusione ulteriore di alcuni programmi, negata invece dalla corte territoriale sia per la mancanza di un obbligo generale di sorveglianza preventiva, sia per l’impossibilità di imporre un sistema di "filtraggio": ma non si trattava di un obbligo generale, quanto, invece, di un obbligo particolare di prevenzione o rimozione di nuove violazioni, ormai prevedibili, nonchè di esigere dal prestatore di servizi l’impedimento alla protrazione dell’illecito, secondo le norme richiamate, le quali tutelano il diritto d’autore, senza che ciù² trovasse ostacolo in un nessun bilanciamento prevalente con la tutela della libertà di impresa, come si desume anche da plurime decisioni della Corte di giustizia UE e della Cedu;

10) violazione degli artt. 112,342,343Â e 346 c.p.c., con omessa pronuncia sull’appello incidentale da parte della sentenza impugnata, che non ha statuito sul motivo vertente sulla violazione delle norme a tutela dei marchi RTI;

11) violazione dell’art. 132 c.p.c., n. 4, avendo la sentenza impugnata statuito con riguardo all’ulteriore motivo dell’appello incidentale, vertente sulla violazione dell’art. 2598 c.c., con motivazione solo apparente ed incomprensibile, semplicemente negando la maliziosa compartecipazione all’altrui condotta illecita;

12) violazione e falsa applicazione dell’art. 2598 c.c., n. 3,Â artt. 2599Â e 2600 c.c., perchè, ove quella ora esposta possa reputarsi una reale motivazione, essa non sarebbe rispettosa delle norme richiamate, dato che la compartecipazione nell’illecito concorrenziale non è richiesta, essendo sufficiente la colpa, oltretutto da presumersi in base alla legge.

2. – Il motivo del ricorso incidentale.

Nell’unico motivo di ricorso incidentale, ci si duole che la sentenza impugnata, in violazione o falsa applicazione delD.Lgs. 9 aprile 2003, n. 70, art. 16,Â art. 14 e considerando 9, 42-43, 45-48 della direttiva 2000/31/CE, abbia ritenuto che la mera diffida possa comportare il sorgere in capo all’hosting provider dell’obbligo di rimuovere le informazioni illecite, anche in alternativa ad un comando impartito della pubblica autorità giurisdizionale o amministrativa.

3. – La sentenza impugnata.

La sentenza impugnata ha affermato, per quanto ancora rileva,

che:

a) Yahoo Italia s.r.l. erogava un servizio di pubblica fruizione di video, mediante il quale i singoli utenti potevano caricare contenuti ed altri utenti potevano gratuitamente visionarli e commentarli: con mera prestazione di servizi di "ospitalità " di dati (hosting), procurando detta società ai propri clienti un servizio di accesso ad un sito, senza proporre altri servizi di elaborazione dei dati;

b) il regime di responsabilità del prestatore di servizi di hosting è previsto dalÂ D.Lgs. n. 70 del 2003, artt. 16Â e 17,fedele trasposizione degli artt. 12 – 15 della direttiva sul commercio elettronico, che sanciscono l’esenzione da ogni responsabilità , a condizione che il prestatore non sia a conoscenza dell’illecito e che, non appena a conoscenza dei fatti, su comunicazione dell’autorità rimuova le informazioni; inconferente il richiamo al considerando 42 delladirettiva 2000/31/CE, relativo ai soli servizi di mere conduit e caching; mentre difetta un obbligo generale di sorveglianza o di ricerca attiva degli illeciti, non dovendosi vagliare l’effettiva titolarità dei diritti d’autore dei soggetti che caricano i video sullo spazio di memoria disponibile, unico caso di responsabilità essendo quello in cui l’hosting provider sia partecipe del caricamento dei dati (come risulta dal considerando 44 della direttiva) o, informato dell’illiceità , non li rimuova, in coerenza con il ruolo di internet quale libero spazio di comunicazione e di informazione. Detta normativa ha così trovato il punto di equilibrio tra diritto d’autore, obblighi del provider ed altri diritti, quali la libertà di impresa e la libertà di espressione ed informazione, dando la prevalenza agli ultimi due: donde grava sullo stesso titolare del diritto d’autore un obbligo di sorveglianza e vigilanza, in tal modo trovando limiti i doveri del provider, secondo un principio di ragionevolezza nell’imporre a questi sacrifici economici, in ragione del favor Europeo alla diffusione dei servizi di informazione, come risulta anche dai considerando 9 e 59 della direttiva 2001/29/CE sul diritto d’autore e 2 della direttiva 2004/48/CE sulla proprietà intellettuale;

c) l’esistenza di nuove tecnologie più¹ avanzate – pur in presenza di sofisticate tecniche di intercettazione dei files, di molteplici modalità di gestione del sito e dei vantaggi economici conseguiti dal gestore – non comprova la manipolazione dei dati immessi e non è in grado di determinare il mutamento della natura del servizio descritto, da passivo ad attivo, ed il venir meno del privilegio dell’esonero da responsabilità , essendo anzi fuorviante la nozione di "hosting provider attivo", in quanto non vi è nessuna ulteriore elaborazione da parte del prestatore;

d) il principio esistente nello spazio economico Europeo è nel senso che la tutela da parte del gestore è sempre ex post e non ex ante, proprio perchè non si possono imporre obblighi di sorveglianza generale ai fornitori di servizi di accesso ad internet (cd. FAI): infatti, la sua responsabilità a posteriori può sorgere solo in presenza di una specifica richiesta cui lo stesso non abbia ottemperato, vuoi ad una diffida di rimozione proveniente dal soggetto leso, vuoi ad un ordine dell’autorità , mentre l’azione giudiziale non comporta il sorgere di un obbligo di rimozione, attivando essa unicamente i poteri di injunction del giudice;

e) la diffida, tuttavia, deve essere sufficientemente specifica nell’indicare i contenuti illeciti, non essendo idonea la mera indicazione del titolo o del nome dell’opera teletrasmessa, senza esatta indicazione dell’url o link relativo, come effetto dell’onere probatorio sancito dall’art. 6 della direttiva 2004/48/CE, il quale lo pone pur sempre in capo al titolare del diritto: ciù², nella specie, non è avvenuto, essendo rimasta la diffida generica;

f) l’indicazione degli urls o link, avvenuta in corso di causa, non è, del pari, idonea a fondare l’obbligo del gestore di predisporre un sistema di filtraggio di ulteriori comunicazioni elettroniche realizzate sulla sua rete, trattandosi di condotta inesigibile e che non rispetterebbe il giusto equilibrio tra tutela del diritto d’autore e libertà d’impresa del FAI, con possibile pregiudizio sia del diritto ai dati personali dei potenziali clienti, in ragione della necessaria identificazione degli indirizzi IP, sia della libertà di informazione ed espressione dei fruitori della rete;

g) in ogni modo, Yahoo Italia s.p.a. ha giù spontaneamente rimosso 142 contenuti illeciti di cui alla diffida, mentre è inammissibile la domanda di inibitoria dei fatti illeciti successivamente individuati in corso di causa; sebbene, anche in tal caso, siano stati spontaneamente rimossi gli ulteriori video;

h) ogni ulteriore domanda, riproposta nell’appello incidentale di R.T.I. s.p.a., è assorbita, in quanto qualsiasi altra pretesa risarcitoria si fonderebbe sulla medesima responsabilità , perà² esclusa, del prestatore per i contenuti illeciti immessi, e ciù², in particolare, anche quanto alla domanda di risarcimento del danno da concorrenza sleale, attesa l’esigenza di una condotta illecita, quale consapevolezza e partecipazione all’altrui illecito, nella specie insussistente, nè essendo stato dedotto un malizioso utilizzo dei dati a proprio vantaggio.

4. – I primi due motivi del ricorso: inquadramento della figura del cd. hosting provider attivo.

I primi due motivi del ricorso, da trattare insieme per l’intima connessione, ripropongono la figura del cd. hosting provider attivo.

Sostiene la ricorrente che controparte, nei fatti, non prestasse un mero servizio di hosting provider, il quale gode dello speciale regime di responsabilità Â D.Lgs. n. 70 del 2003, ex art. 16,Â desunto dall’art. 14 della direttiva2000/31/CE, ma invece un servizio di "hosting provider attivo", che si pone fuori dall’ambito di applicazione della direttiva medesima, criticando la sentenza impugnata per avere respinto la stessa nozione.

4.1. – Le definizioni della dir. 2000/31/CE e delÂ D.Lgs. n. 70 del 2003.

Dalla definizione di "servizi della società dell’informazione" (art. 2, lett. a, della direttiva 2000/31/CE) risulta che la nozione ricomprende i servizi prestati normalmente dietro retribuzione, a distanza, mediante attrezzature elettroniche di trattamento e di memorizzazione di dati ed a richiesta individuale di un destinatario di servizi (Corte di giustizia UE 12 luglio 2011, C-324/09, L’Orèal c. eBay International, punto 109), onde il provider è il soggetto che organizza l’offerta ai propri utenti dell’accesso alla rete internet e dei servizi connessi all’utilizzo di essa.

Le tre fattispecie delineate dalÂ D.Lgs. n. 70 del 2003, artt. 14,15Â e 16,Â sulla scia degli artt. 12, 13, e 14 della direttiva, sono ivi rispettivamente definite come "semplice trasporto – mere conduit", "memorizzazione temporanea – caching" e duratura "memorizzazione di informazioni – hosting", con espressioni inglesi incorporate nella stessa definizione della normativa interna.

E’ affermazione ricorrente che la regolamentazione dei limiti di responsabilità da parte della direttiva Europea intese favorire la prestazione imprenditoriale sul mercato dei servizi della società dell’informazione, con l’assunzione dei relativi rischi, secondo una scelta del legislatore Europeo (e quindi nazionale), palesata dai suoi considerando.

E’ stata, in tal modo, applicata la massima d’esperienza, tratta dall’analisi economica del diritto, secondo cui delimitare il regime di responsabilità ha l’effetto di sostenere le scelte d’impresa. La configurazione tecnica della responsabilità (per fatto proprio doloso, o anche, via via, per fatto proprio colposo, per fatto altrui o di tipo oggettivo) opera infatti sulla cd. allocazione dei rischi, influenzandola ogni volta in modo diverso: come quando si ritenga più¹ efficiente a raggiungere i risultati voluti far gravare la responsabilità sul soggetto che economicamente sia in grado di sostenerla (least cost insurer) o si opti per un regime di responsabilità oggettiva, in quanto reputata capace di sollecitare le necessarie cautele preventive da parte di chi potrebbe incorrervi.

4.2. – La giurisprudenza della Corte UE.

La giurisprudenza recente della Corte di giustizia dell’Unione Europea ha accolto la nozione di "hosting provider attivo", riferita a tutti quei casi che esulano da un’"attività dei prestatori di servizi della società dell’informazione (che) sia di ordine meramente tecnico, automatico e passivo, con la conseguenza che detti prestatori non conoscono nè controllano le informazioni trasmesse o memorizzate dalle persone alle quali forniscono i loro servizi", mentre "(p)er contro, tali limitazioni di responsabilità non sono applicabili nel caso in cui un prestatore di servizi della società dell’informazione svolga un ruolo attivo", richiamando a tal fine il considerando 42 della direttiva (Corte di giustizia UE 7 agosto 2018, Cooperatieve Vereniging SNB-REACT U.A. c. Deepak Mehta, C-521/17, punti 47 e 48, relativa alla responsabilità di un privato, prestatore di servizi di locazione e registrazione di indirizzi IP che consentivano di utilizzare anonimamente nomi di dominio e siti internet: egli aveva registrato circa 38.000 nomi di dominio internet, che utilizzavano illecitamente segni identici ai marchi appartenenti ad alcuni suoi membri, nonchè siti internet sui quali erano illecitamente vendute merci recanti tali segni; Corte di giustizia UE 11 settembre 2014, C-291/13, Sotiris Papasavvas, spec. p. 44; Corte di giustizia UE 12 luglio 2011, C-324/09, L’Orèal c. eBay, cit., punti 112, 113, 116, 123, con riguardo al gestore di un mercato online, il quale svolge un "ruolo attivo" allorchè presta un’assistenza che consiste nell’ottimizzare la presentazione delle offerte in vendita o nel promuoverle; Corte di giustizia UE 23 marzo 2010, da C-236/08Â a C-238/08, Google c. Luis Vuitton, punti 112, 113, 114 e 120).

Con l’ovvia precisazione che la disposizione di cui all’art. 14, comma 1, della direttiva 2000/31/Ce deve essere "interpretata non soltanto in considerazione del suo tenore letterale, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte" (Corte di giustizia UE 12 luglio 2011, C-324/09, L’Orèal c. eBay, cit. punto 111).

Ancora di recente, la Corte di giustizia UE (sent. 14 giugno 2017, C-610/15, Stichting Brein), ha affermato che la fornitura e la gestione di una piattaforma di condivisione online, come quella ivi considerata, è atto di comunicazione, ai sensi dell’art. 3, paragrafo 1, della direttiva 2001/29/CE; sebbene in detto giudizio i gestori della piattaforma non fossero parti.

La Comunicazione della Commissione Europea COM (2017) 555 del 28 settembre 2017, intitolata "Lotta ai contenuti illeciti online. Verso una maggiore responsabilizzazione delle piattaforme online", ha preso parimenti atto dell’orientamento della Corte di giustizia, secondo cui la deroga alla responsabilità di cui all’art. 14 della direttiva è disponibile solo per i prestatori di servizi di hosting "che non rivestono un ruolo attivo" (p. 11).

Detta nozione può ormai ritenersi, dunque, un approdo acquisito in ambito comunitario.

Non senza ricordare, al riguardo, che – de iure condendo – la Proposta di direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio sul diritto d’autore nel mercato unico digitale COM(2016) 593, nella versione derivante dagli emendamenti del Parlamento Europeo approvati il 12 settembre 2018, dichiara, al secondo considerando, l’esigenza di dettare "norme relative all’esercizio e all’applicazione dell’uso di opere e altro materiale sulle piattaforme dei prestatori di servizi online", in integrazione, come precisa il quarto considerando, anche della direttiva 2000/31/CE.

Dando ancora più¹ espressamente atto, al trentottesimo considerando, di quanto segue: "Per quanto concerne l’art. 14 è necessario verificare se il prestatore di servizi svolge un ruolo attivo, anche ottimizzando la presentazione delle opere o altro materiale caricati o promuovendoli, indipendentemente dalla natura del mezzo utilizzato a tal fine. / Per garantire il funzionamento di qualsiasi accordo di licenza, i prestatori di servizi della società dell’informazione che memorizzano e danno pubblico accesso ad un grande numero di opere o altro materiale protetti dal diritto d’autore caricati dagli utenti dovrebbero adottare misure appropriate e proporzionate per garantire la protezione di tali opere o altro materiale, ad esempio tramite l’uso di tecnologie efficaci. L’obbligo dovrebbe sussistere anche quando i prestatori di servizi della società dell’informazione rientrano nell’esenzione di responsabilità di cui all’art. 14 della direttiva 2000/31/CE".

In sostanza, pare una presa d’atto dell’evoluzione sia delle tecniche informatiche di protezione del diritto d’autore, sia dell’esigenza di questa.

4.3. – Riconducibilità al concorso attivo di persone nell’illecito.

La distinzione tra hosting provider attivo e passivo può, a ben vedere, agevolmente inquadrarsi nella tradizionale teoria della condotta illecita, la quale può consistere in un’azione o in un’omissione, in tale ultimo caso con illecito omissivo in senso proprio, in mancanza dell’evento, oppure, qualora ne derivi un evento, in senso improprio; a sua volta, ove l’evento sia costituito dal fatto illecito altrui, si configura l’illecito commissivo mediante omissione in concorso con l’autore principale.

La figura dell’hosting provider attivo va ricondotta alla fattispecie della condotta illecita attiva di concorso.

Al riguardo, vale la pena di ricordare l’osservazione della dottrina, secondo cui il diritto privato Europeo è pragmatico e non si cura delle architetture concettuali, avendo il legislatore comunitario il difficile compito di ottenere effettività con il "minimo investimento assiologico" ed un "minimo tasso di riconcettualizzazione"; ed il rilievo, secondo cui le norme di derivazione Europea provengono da sistemi giuridici segnati da una "tendenziale sottoteorizzazione".

Dal suo canto, le pronunce della Corte di giustizia sono delimitate dai quesiti sottoposti dai giudici a quibus.

Eppure, come del pari si osserva, nell’esigenza di trovare una nuova dogmatica universalmente fruibile, oltre le dogmatiche municipali, gli esponenti dell’accademia e delle corti, nei rispettivi ruoli, sono chiamati a preservare il valore della certezza del diritto: il che passa anche attraverso la riconduzione ad un sistema concettuale efficiente delle norme di derivazione Europea.

Dunque, si può parlare di hosting provider attivo, sottratto al regime privilegiato, quando sia ravvisabile una condotta di azione, nel senso ora richiamato.

Gli elementi idonei a delineare la figura o "indici di interferenza", da accertare in concreto ad opera del giudice del merito, sono – a titolo esemplificativo e non necessariamente tutte compresenti – le attività di filtro, selezione, indicizzazione, organizzazione, catalogazione, aggregazione, valutazione, uso, modifica, estrazione o promozione dei contenuti, operate mediante una gestione imprenditoriale del servizio, come pure l’adozione di una tecnica di valutazione comportamentale degli utenti per aumentarne la fidelizzazione: condotte che abbiano, in sostanza, l’effetto di completare ed arricchire in modo non passivo la fruizione dei contenuti da parte di utenti indeterminati.

4.4. – Infondatezza dei primi due motivi.

Ciù² posto, i primi due motivi sono infondati.

Per quanto sinora esposto, non può essere condivisa la sentenza impugnata, laddove giù in astratto rifiuta la figura di hosting provider attivo: sebbene sia sufficiente correggerne la motivazione, ai sensi dell’art. 384 c.p.c., comma 4, essendo la decisione impugnata conforme a diritto.

La sussunzione della situazione concreta nella fattispecie astratta delÂ D.Lgs. n. 70 del 2003, art. 16,Â come operata dalla sentenza impugnata, che esclude siano ravvisabili i requisiti del cd. hosting attivo, è invero condivisibile.

Giova ricordare come il vizio di sussunzione attenga alla qualificazione giuridica dei fatti materiali e ricorra sia quando il giudice riconduca questi ultimi ad una fattispecie astratta piuttosto che ad un’altra, sia quando si rifiuti di assumerli in qualunque fattispecie astratta, pur esistendone una in cui potrebbero essere inquadrati (cd. vizio di sussunzione o di rifiuto di sussunzione). Ne deriva che "la valutazione così effettuata e la relativa motivazione, non inerendo più¹ all’attività di ricostruzione e, dunque, di apprezzamento dei fatti storici, bensì all’attività di qualificazione in iure di essi e, dunque, ad un giudizio normativo", è controllabile dalla Corte di cassazione nell’ambito del paradigma di cui all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 (da ultimo,Â Cass. 31 maggio 2018, n. 13747).

Orbene, la sentenza impugnata della Corte d’appello di Milano ha accertato le attività svolte, espletate da Yahoo Italia s.p.a. mediante plurime e nuove tecnologie avanzate: essa menziona le sofisticate tecniche di intercettazione dei files, nonchè alcune molteplici modalità di gestione del sito ed i vantaggi economici conseguiti dal gestore.

La corte del merito ha esaminato l’ampio materiale probatorio senza che ad essa sia nemmeno imputabile l’omesso esame di fatto decisivo, lamentato nel secondo il motivo – ed è giunta alla conclusione secondo cui il ruolo del prestatore dei servizi, nella vicenda in esame, non ha varcato i limiti della prestazione di mero hosting provider passivo.

Essa ha affermato che Yahoo Italia s.r.l. erogava un servizio di pubblica fruizione di video, mediante il quale i singoli utenti potevano caricare contenuti soggetti anche a commenti altrui, ma con mera prestazione di servizi di "ospitalità " di dati o hosting, quindi mediante un semplice servizio di accesso ad un sito e senza proporre altri servizi di elaborazione dei dati; ed ha aggiunto che nemmeno le funzioni espletate da Yahoo Italia s.p.a. mediante tecnologie più¹ avanzate dimostrano, nel caso di specie, l’avvenuta manipolazione dei dati immessi: onde ciù² non è in grado di determinare il mutamento della natura del servizio descritto, che resta meramente "passivo".

Tali attività correttamente non sono state sussunte sotto la indicata nozione di hosting attivo, in quanto non assurgono a manipolazione dei dati immessi e non determinano il mutamento della natura del servizio.

Ne deriva che, alla luce dell’acquisita nozione, sopra delineata, la vicenda concreta resta inquadrabile nella fattispecie astratta delÂ D.Lgs. n. 70 del 2003, art. 16.

5. – Obblighi e responsabilità dell’hosting provider.

Il terzo, il quarto, il sesto ed il nono motivo del ricorso principale, da esaminare congiuntamente per la loro intima connessione, sono fondati, nei limiti di seguito esposti; del pari connesso l’unico motivo del ricorso incidentale, che è invece infondato.

Con essi si intende affermare (o negare) che il prestatore del servizio, una volta a conoscenza degli illeciti contenuti veicolati da terzi attraverso il servizio stesso, in particolare mediante la diffida a lui inoltrata dal titolare del diritto leso, abbia l’obbligo di rimuoverli e di impedire ulteriori violazioni, senza l’esigenza della specifica indicazione dei cd. "url" di ciascun video al fine del sorgere del dovere di attivarsi in tal senso.

5.1. – Tecnica normativa e suo significato.

Nella formulazione logico-letterale delle norme – gli artt. 14-15 della direttiva sul commercio elettronico e ilÂ D.Lgs. n. 70 del 2003, artt. 16Â -17Â – il legislatore eurounitario e, di conseguenza, quello nazionale hanno scelto di enunciare un principio generale che afferma il regime di irresponsabilità e, quindi, delimitarlo al ricorrere di talune condizioni.

L’ultimo degli articoli che disciplinano la responsabilità dei provider contiene il principio generale che regola la materia, laddove dispone che nella prestazione di servizi di cui agli articoli precedenti il provider non è soggetto nè ad un obbligo generale di sorveglianza sulle informazioni che trasmette o memorizza nè ad un obbligo generale di ricercare attivamente fatti o circostanze che indichino la presenza di attività illecite.

E’ trasparente l’intento di "manifesto" di tale tecnica di formulazione normativa, che trova fondamento nel fine di assicurare l’espansione della società dell’informazione. Le regole dettate hanno inteso operare il bilanciamento – per diretta opera del legislatore degli interessi coinvolti nel fenomeno internet, quali la libertà di manifestazione del pensiero, la cd. riservatezza informatica del soggetto che immette contenuti in rete, l’indipendenza degli intermediari, i diritti personalissimi dei soggetti i cui dati vengono diffusi, il diritto d’autore ed ogni altra situazione giuridica soggettiva suscettibile di essere pregiudicata dall’utilizzo del mezzo.

Peraltro, la regula iuris che ne scaturisce non è diversa, ed anzi è esattamente identica, da quella che sarebbe stata ove, espunto il ricordato intento, la norma fosse stata costruita nel senso di prevedere il sorgere della responsabilità in capo al prestatore del servizio in presenza di date situazioni.

Inoltre, "gli artt. 12-15 della direttiva 2000/31/Ce mirano a limitare le ipotesi in cui, conformemente al diritto nazionale applicabile in materia, può sorgere la responsabilità dei prestatori intermediari di servizi della società dell’informazione. E’ pertanto nell’ambito di tale diritto nazionale che vanno ricercati i presupposti per accertare una siffatta responsabilità , fermo restando perà² che, ai sensi dei summenzionati articoli della direttiva 2000/31, talune fattispecie non possono dar luogo a una responsabilità dei detti prestatori" (Corte di giustizia UE 12 luglio 2011, C-324/09, L’Orèal c. eBay, cit., punto 107).

5.2. – I limiti al regime generale dell’irresponsabilità .

Così ricostruita, per chiarezza della regola posta, la norma dell’art. 16 citato, essa dispone che, nella prestazione del servizio di hosting, consistente nella memorizzazione di informazioni fornite dal destinatario del servizio stesso, il prestatore è responsabile con riguardo al contenuto delle informazioni quando:

a) egli "sia effettivamente a conoscenza del fatto che l’attività o l’informazione è illecita" e, per quanto attiene ad azioni risarcitorie, "sia al corrente di fatti o di circostanze che rendono manifesta l’illiceità dell’attività o dell’informazione" (del pari, per la direttiva, occorre che egli "sia effettivamente al corrente del fatto che l’attività o l’informazione è illecita" e, per quanto attiene ad azioni risarcitorie, "sia al corrente di fatti o di circostanze che rendono manifesta l’illegalità dell’attività o dell’informazione": art. 14 dir.);

oppure:

b) egli non "agisca immediatamente per rimuovere le informazioni o per disabilitarne l’accesso" appena "a conoscenza di tali fatti, su comunicazione delle autorità competenti" (del pari, per la direttiva, occorre che egli, "al corrente di tali fatti", non "agisca immediatamente per rimuovere le informazioni o per disabilitarne l’accesso"). Se una differenza si coglie, è in quest’ultima proposizione, laddove la norma interna prevede la comunicazione dell’autorità competente.

Qui rileva la prima delle fattispecie di responsabilità : ovvero quella che collega il sorgere dell’obbligazione risarcitoria al fatto della "conoscenza", da parte del prestatore del servizio, circa la illiceità dell’informazione, in particolare connotata dall’essere essa "manifesta" nelle azioni di risarcimento del danno.

Che si tratti di due ipotesi distinte è confermato dall’art. 14 della direttiva 2000/31/CE, dal quale la norma interna direttamente deriva, ove si pone con chiarezza la disgiuntiva "o" nel passaggio dalla prima alla seconda lettera della previsione.

5.3. – Elementi costitutivi della responsabilità dell’hosting.

A questo riguardo, la prima fattispecie di responsabilità espressamente comprende, accanto all’omessa rimozione dei contenuti, due elementi costitutivi: l’illiceità manifesta dei contenuti stessi e la conoscenza di questa.

Sotto il primo profilo, l’illiceità discende dalla violazione dell’altrui sfera giuridica, mediante un illecito civile o penale, comportante la lesione di diritti personalissimi, quali ad esempio il diritto all’onore, alla reputazione, all’identità personale, all’immagine o alla riservatezza; o ancora, come nella specie, del diritto di autore. Al riguardo non è, peraltro, questione in questa sede, essendo stato accertato nei gradi di merito che il diritto del terzo sussiste ed esso è stato leso dall’utilizzo ad opera degli utenti del servizio.

Il secondo elemento della fattispecie dimostra che non si tratta di una responsabilità oggettiva o per fatto altrui, ma di responsabilità per fatto proprio colpevole, per di più¹ innanzi ad una situazione di illiceità "manifesta" dell’altrui condotta, di cui non si impedisce la protrazione, mediante la rimozione delle informazioni o la disabilitazione all’accesso, secondo le espressioni tecniche mutuate dalla seconda fattispecie.

Tali caratteri soggettivi sono estensibili al caso del concorso mediante condotta attiva nell’illecito del cd. hosting provider attivo, di cui prima si è discorso, il quale parimenti presuppone, secondo le regole generali, la conoscenza dell’illiceità del fatto altrui.

Sotto il profilo oggettivo, al prestatore del servizio non "attivo" si rimprovera, invece, una condotta commissiva mediante omissione, per avere – dal momento in cui sussista l’elemento psicologico predetto – concorso nel comportamento lesivo altrui a consumazione permanente, non avendo provveduto alla rimozione del dato informatico o al blocco all’accesso.

In tal senso, può dirsi che ilÂ D.Lgs. n. 70 del 2003, art. 16Â fondi una cd. posizione di garanzia dell’hosting provider, che, se per definizione è indispensabile alla stessa originaria perpetrazione dell’illecito del destinatario del servizio, ne diviene giuridicamente responsabile solo dal momento in cui gli possa essere rimproverata l’inerzia nell’impedirne la protrazione.

5.4. – La conoscenza effettiva.

La questione è individuare la nozione giuridica di "conoscenza effettiva" dell’altrui illecito "manifesto", perpetrato mediante il servizio dell’informazione, di cui parla ilÂ D.Lgs. n. 70 del 2003, art. 16,Â comma 1, lett. a), come giù l’art. 14, comma 1, lett. a), della direttiva.

Questa Corte, esaminando in sede penale ipotesi di lesione del diritto sui propri dati personali mediante la diffusione di contenuti internet, ha rilevato come il nostro legislatore, in conformità della direttiva 2000/31/CE, "ha inteso porre quali presupposti della responsabilità del provider proprio la sua effettiva conoscenza dei dati immessi dall’utente e l’eventuale inerzia nella rimozione delle informazioni da lui conosciute come illecite. Se ne desume, ai fini della ricostruzione interpretativa della figura del titolare del trattamento dei dati, che il legislatore ha inteso far coincidere il potere decisionale sul trattamento con la capacità di concretamente incidere su tali dati, che non può prescindere dalla conoscenza dei dati stessi" (Cass. pen. 17 dicembre 2013, n. 5107).

L’elemento naturalistico della fattispecie attinge dalla realtà concreta, ove si reputa che un soggetto conosca un fatto quando esso sia pervenuto alla sua sfera psichica e vi sia stato interamente appreso e compreso. Ma non è questa la nozione giuridica di conoscenza, che necessita della trasposizione di un evento impalpabile nell’ambito di situazioni positivamente verificabili.

Posto che certamente si tratta di nozione ab origine psicologica afferente il cd. foro interno, e ciù² tanto più¹ in presenza di soggetti collettivi, in cui lo stato psicologico rilevante viene desunto da quello del legale rappresentante (art. 1391 c.c.), soccorrono – in ipotesi di notizia fornita dallo stesso titolare del diritto leso – gli ordinari mezzi idonei ad assicurare la comunicazione dell’evento, secondo il sistema della presunzione semplice ex art. 1335 c.c., in forza del quale un soggetto è giuridicamente a conoscenza di un evento ove ne sia stato reso edotto mediante mezzi di comunicazione scritta o verbale.

Nel caso della responsabilità del prestatore dei servizi della società dell’informazione, dunque, con riguardo all’interpretazione ed applicazione delÂ D.Lgs. n. 70 del 2003, art. 16,Â comma 1, lett. a), la conoscenza dell’altrui illecito, quale elemento costitutivo della responsabilità del prestatore stesso, coincide con l’esistenza di una comunicazione in tal senso operata dal terzo, il cui diritto si assuma leso.

L’onere della prova a carico del mittente riguarda, in tale contesto, solo l’avvenuto recapito all’indirizzo del destinatario, posto che il pervenire a tale indirizzo della comunicazione in forma scritta opera per il solo fatto oggettivo dell’arrivo dell’atto nel luogo indicato.

La presunzione iuris tantum di conoscenza è superabile mediante la prova contraria, da fornirsi da parte del prestatore del servizio, concernente l’impossibilità di acquisire, in concreto, l’anzidetta conoscenza per un evento estraneo alla sua volontà .

L’esistenza di detta conoscenza è oggetto dell’apprezzamento demandato al giudice di merito, incensurabile in sede di legittimità .

Ne deriva che il sorgere dell’obbligo (di cui meglio oltre si dirà ) in capo al prestatore del servizio non richiede una "diffida" in senso tecnico – quale richiesta di adempimento dell’obbligo di rimozione dei documenti illeciti – essendo a ciù² sufficiente la mera "comunicazione" o notizia della lesione del diritto.

Infine, in assenza dell’attuazione di una modalità di comunicazione scritta e formale al provider, la prova della conoscenza in capo al medesimo, gravante sul titolare del diritto leso, potrà essere data con ogni mezzo, restando in tal caso più¹ ardua perà² la dimostrazione di tale elemento.

5.5. – Insussistenza di un obbligo di sorveglianza e di attivazione anticipato, generale e costante in capo al prestatore; sussistenza di un obbligo di rimozione ove a conoscenza degli illeciti.

Il successivo D.Lgs. n. 70 del 2003, art. 17Â esclude un obbligo di sorveglianza generale e costante, onde il prestatore non è responsabile per avere omesso di vigilare in modo preventivo e continuativo sui contenuti immessi dagli utenti del servizio.

E, perà², egli risponde dei danni cagionati, allorchè, reso edotto di quei contenuti – vuoi dal titolare del diritto, vuoi aliunde – non si sia attivato per la immediata rimozione dei medesimi.

Nè il portato delÂ D.Lgs. n. 70 del 2003, art. 16,Â comma 1, lett. a), può venire ridimensionato e, nella sostanza, vanificato, come pretende la difesa della controricorrente, in forza del menzionato art. 17 del medesimo decreto legislativo: norma questa che, da un lato, ribadisce l’inesistenza di un obbligo generale di vigilanza sui contenuti diffusi, ma, dall’altro lato, sancisce l’obbligo del prestatore del servizio di comunicare l’esistenza di illeciti e di fornire, a richiesta, anche i dati personali identificativi del destinatario dei servizi, al fine non solo di individuare, ma anche di prevenire delle attività illecite. Onde il contenuto principale di tale disposizione è proprio quello di costituire alcuni obblighi del prestatore dei servizi dell’informazione nei rapporti con le autorità giudiziarie ed amministrative.

La disciplina positiva induce, pertanto, ad escludere ogni obbligo di attivazione del prestatore (pur non "attivo") con riguardo alla diretta ricerca degli altrui illeciti, nel momento in cui essi vengono immessi e diffusi nella rete; obbligo che sorge, perà², nel momento successivo alla conoscenza dei fatti illeciti da parte del prestatore.

Il menzionato bilanciamento, da parte del legislatore, degli interessi coinvolti nel fenomeno internet è stato così realizzato sancendo un regime di irresponsabilità del prestatore sino al limite del suo diretto coinvolgimento oppure della sua conoscenza dell’illecito: in tal modo perciù² circoscrivendo, ma non annullando del tutto, il controllo circa i contenuti immessi che possano integrare illeciti telematici.

5.6. – Valutazione della ragionevole fondatezza della comunicazione.

Nè rileva al riguardo il timore, da alcuni avanzato, secondo cui lo stesso prestatore del servizio di hosting provider verrebbe eretto ad arbitro della valutazione di liceità o d’illiceità dei contenuti immessi: atteso che, così come in ogni altra vicenda di lesione dell’altrui diritto, è in facoltà del soggetto leso chiedere il ristoro o la cessazione della condotta prima di far ricorso alle competenti autorità , confidando nella spontanea valutazione dell’autore della violazione in ordine alle proprie buone ragioni.

In realtà , sul punto provvede lo stesso D.Lgs. n. 70 del 2003, art. 16,Â comma 1, lett. a), laddove richiede, al fine dell’affermazione della possibile responsabilità del prestatore, che egli sia a conoscenza di fatti i quali rendano "manifesta" l’illiceità dell’attività o dell’informazione.

L’hosting provider è chiamato quindi a delibare, secondo criteri di comune esperienza, alla stregua della diligenza professionale tipicamente dovuta, la comunicazione pervenuta e la sua ragionevole fondatezza (ovvero, il buon diritto del soggetto che si assume leso, tenuto conto delle norme positive che lo tutelano, come interpretate ad opera della giurisprudenza interna e comunitaria), nonchè, in ipotesi di esito positivo della verifica, ad attivarsi rapidamente per eliminare il contenuto segnalato.

L’aggettivo vale, in sostanza, a circoscrivere la responsabilità del prestatore alla fattispecie della colpa grave o del dolo: se l’illiceità deve essere "manifesta", vuol dire che sarebbe possibile riscontrarla senza particolare difficoltà , alla stregua dell’esperienza e della conoscenza tipiche dell’operatore del settore e della diligenza professionale da lui esigibile, così che non averlo fatto integra almeno una grave negligenza dello stesso.

Tale interpretazione appare coerente con pronunce della Corte di giustizia dell’Unione Europea, secondo cui, potendo la causa comportare una condanna al pagamento di un risarcimento dei danni, occorre che il giudice esamini se il prestatore di un servizio della società dell’informazione "sia stato al corrente di fatti o di circostanze in base ai quali un operatore economico diligente avrebbe dovuto constatare l’illiceità di cui trattasi", in ciù² ricomprendendo le norme, "affinchè non siano private del loro effetto utile (…) qualsiasi situazione nella quale il prestatore considerato viene ad essere, in qualunque modo, al corrente di tali fatti o circostanze": ove l’esempio che il prestatore "scopre l’esistenza di un’attività o di un’informazione illecite a seguito di un esame effettuato di propria iniziativa, nonchè la situazione in cui gli sia notificata l’esistenza di un’attività o di un’informazione siffatte", pur dovendosi considerare i casi in cui "notifiche relative ad attività o informazioni che si asseriscono illecite possono rivelarsi insufficientemente precise e dimostrate", come il giudice nazionale deve valutare (Corte di giustizia UE 12 luglio 2011, C-324/09, L’Orèal c. eBay, punti 120, 121, 122).

Del pari, la Corte di giustizia ha escluso l’esenzione da responsabilità , prevista dall’art. 14 della direttiva 2000/31/CE, allorchè il prestatore "dopo aver preso conoscenza, mediante un’informazione fornita dalla persona lesa o in altro modo, della natura illecita di tali dati o di attività di detto destinatari abbia omesso di prontamente rimuovere tali dati o disabilitare l’accesso agli stessi" (Corte di giustizia UE 23 marzo 2010, Google c. Louis Vuitton, punti 109, 120): statuendo quindi che la conoscenza, comunque acquisita e non solo proveniente dalle autorità competenti, della illiceità dei dati implica responsabilità .

In caso contrario, in presenza di una situazione di "non manifesta" illiceità , nel senso ora indicato, in capo al prestatore del servizio resterà il solo obbligo di informarne le competenti autorità (la cd. notice).

5.7. – Possibilità di attivarsi utilmente.

Infine – accanto al presupposto dell’obbligo del prestatore del servizio di attivarsi, costituito dall’essere stato egli reso edotto dei contenuti manifestamente illeciti trasmessi – va chiarito come occorra, al fine del sorgere della sua responsabilità risarcitoria, anche la verifica che egli potesse attivarsi utilmente ed in modo efficiente: in quanto, da un lato, come giù esposto, munito degli adeguati strumenti conoscitivi e, dall’altro lato, anche fornito dei poteri di impedire l’altrui illecito. Si tratta del principio generale, secondo cui la responsabilità omissiva presuppone che sia all’autore possibile e che sia utile attivarsi.

Come in tutti i casi di concorso omissivo nel fatto illecito altrui, invero, ai fini del giudizio di responsabilità del prestatore occorre l’accertamento degli elementi costitutivi della fattispecie: ovvero, la condotta, consistente nell’inerzia; l’evento, quale fatto pregiudizievole ed antidoveroso altrui; il nesso causale, mediante il cd. giudizio controfattuale, allorchè l’attivazione avrebbe impedito l’evento, anche con riguardo, come nella specie, alla sua protrazione; l’elemento soggettivo della fattispecie.

Sotto quest’ultimo profilo, sono due, dunque, i momenti complementari: da un lato, la rappresentazione dell’evento nella sua portata illecita, che prescinde dalla modalità e tipologia del canale conoscitivo; dall’altro lato, l’omissione consapevole nell’impedirne la prosecuzione, in cui rileva la possibilità di attivarsi utilmente.

In questo contesto, l’onere di allegazione e di prova può essere precisato nel senso che spetta all’attore titolare del diritto leso allegare e provare, a fronte dell’inerzia dell’hosting provider, la conoscenza di questi in ordine all’illecito compiuto dal destinatario del servizio, indotta dalla stessa comunicazione del titolare del diritto leso o aliunde, nonchè di indicare gli elementi che rendevano manifesta detta illiceità ; assolto tale onere, l’inerzia del prestatore integra di per sè la responsabilità , a fronte dell’obbligo di attivazione posto dal menzionato D.Lgs. n. 70 del 2003, art. 16,Â restando a carico del medesimo l’onere di provare di non aver avuto nessuna possibilità di attivarsi utilmente, possibilità che sussiste se il prestatore è munito degli strumenti tecnici e giuridici per impedire le violazioni (ad es., per il potere di autotutela negoziale al medesimo concesso in forza del contratto concluso con il destinatario del servizio).

5.8. – Contenuto della comunicazione del titolare del diritto leso: sulla necessità tecnica di indicazione degli "url".

Resta da stabilire un punto.

La comunicazione al prestatore del servizio deve essere idonea a consentire al destinatario la comprensione e l’identificazione dei contenuti illeciti: a tal fine, deve allora aversi riguardo ai profili tecnico-informatici per valutare se, nell’ipotesi di trasmissione di prodotti video in violazione dell’altrui diritto di autore, questi siano identificabili mediante la mera indicazione del nome della trasmissione da cui sono tratti e simili elementi descrittivi, oppure occorra anche la precisa indicazione del cd. indirizzo "url" (uniform resource locator), quale sequenza di caratteri identificativa dell’indirizzo cercato; ciù², trattandosi di responsabilità aquiliana sorta al momento della condotta omissiva, alla stregua dello sviluppo tecnologico dell’epoca dei fatti.

La stessa Corte di giustizia ha, nel caso L’Oreal, rimesso al giudice nazionale la valutazione delle notifiche rivolte al provider dai titolari dei diritti di proprietà intellettuale, ancorchè di contenuto impreciso o generico, per apprezzare il reale status conoscitivo del fornitore di servizi e inquadrarne così la condotta (Corte di giustizia UE, 12 luglio 2011, C-324/09, cit.).

Nella Comunicazione della Commissione COM (2017) 555 del 28 settembre 2017, giù sopra ricordata, tale organismo ha offerto alcuni orientamenti alla luce del quadro giuridico vigente. Essa rileva come le piattaforme online, ad oggi, "dispongono solitamente dei mezzi tecnici per identificare e rimuovere" i contenuti illeciti e che, alla luce del "progresso tecnologico nell’elaborazione di informazioni e nell’intelligenza artificiale, l’uso di tecnologie di individuazione e filtraggio automatico sta diventando uno strumento ancora più¹ importante nella lotta contro i contenuti illegali online. Attualmente molte grandi piattaforme utilizzano qualche forma di algoritmo di abbinamento basata su una serie di tecnologie, dal semplice filtraggio dei metadati fino all’indirizzamento calcolato e alla marcatura (fingerprinting) dei contenuti", aggiungendo che "nel settore del diritto d’autore, per esempio, il riconoscimento automatico dei contenuti si dimostra uno strumento efficace da diversi anni", addirittura in funzione "proattiva", giustamente escludendo perà² che questo possa di per sè implicare, ex adverso, la perdita della deroga alla responsabilità (p. 13).

Inoltre, "gli strumenti tecnologici possono essere usati con un maggiore livello di affidabilità per marcare e filtrare (rimozione permanente) i contenuti che sono giù stati identificati e valutati come illegali", mediante riconoscimento automatico dei contenuti e procedure automatiche di rimozione permanente: insomma, mediante procedure automatiche, volte a prevenire la ricomparsa di contenuti illegali online (p. 20)

Quello in esame è, peraltro, un profilo squisitamente di merito, che presuppone un ineludibile accertamento in fatto; se del caso, ove sia necessario un ausilio esperto in ragione dei profili tecnici coinvolti, mediante consulenza tecnica d’ufficio e con riguardo alla specifica denominazione di ciascuno dei singoli programmi televisivi diffusi (la quale potrebbe contenere, o no, parole combinate in modo originale tali da distinguersi dal linguaggio comune), situazione che è necessariamente variabile da una vicenda all’altra: accertamento, tuttavia, non compiuto dalla sentenza impugnata, che ne ha omesso l’esame.

Essa, invero, si limita ad esporre la conclusione raggiunta, nel senso dell’esigenza di detta indicazione: ma la conclusione non si fonda sopra un dato fattuale certo, in quanto non risulta espletato un previo accertamento in fatto circa la identificabilità , sotto il profilo tecnico, dei video illeciti sulla base della loro mera denominazione, riportante il titolo della trasmissione televisiva illecitamente riprodotta e diffusa.

Non è, dunque, questione del riparto dell’onere della prova, che la sentenza impugnata reputa correttamente essere posto a carico del titolare del diritto d’autore leso, ricordando altresì l’attenuazione del medesimo ex art. 6 della direttiva 2004/48/Ce sul diritto d’autore (p. 27 della decisione impugnata), cui può affiancarsi il richiamo, operato stavolta dal ricorrente, al regime della discovery probatoria di cui agli artt. 156-bisÂ e 156-ter L. aut. (inseriti dalÂ D.Lgs. n. 140 del 2006, attuativo di quella direttiva): ed invero, fermo tale onere secondo le ordinarie regole probatorie, il punto non era stabilire se RTI s.p.a. dovesse dimostrare il fatto lesivo, ma invece valutare se la conoscenza legale – elemento costitutivo della fattispecie di responsabilità del prestatore D.Lgs. n. 70 del 2003, ex art. 16Â – fosse integrata dalla comunicazione della violazione del diritto sulle trasmissioni indicate nella diffida, in quanto questa fosse giù idonea a consentire al prestatore, secondo la diligenza professionale dovuta, di identificare perfettamente i video illecitamente diffusi.

Essendo mancato tale essenziale accertamento in fatto, frutto di una non corretta interpretazione della norma, la conseguente applicazione del regime di responsabilità de quo ne è risultata alterata.

5.9. – Insussistenza del giudicato interno.

E’ il momento di occuparsi del quinto motivo, che è infondato.

Nel portare con l’atto di appello la controversia all’esame del giudice di secondo grado, l’intera difesa di Yahoo Italia s.p.a. fu riproposta, onde nessun giudicato sul punto si era formato.

Deve invero richiamarsi il condivisibile principio secondo cui, ai fini della selezione delle questioni, di fatto o di diritto, suscettibili di devoluzione e quindi di giudicato interno se non censurate in appello, la locuzione giurisprudenziale "minima unità suscettibile di acquisire la stabilità del giudicato interno" individua la sequenza logica costituita dal fatto, dalla norma e dall’effetto giuridico, ossia la statuizione che affermi l’esistenza di un fatto sussumibile sotto una norma che ad esso ricolleghi un dato effetto giuridico; ne consegue che, sebbene ciascun elemento di detta sequenza possa essere oggetto di singolo motivo di appello, nondimeno l’impugnazione motivata anche in ordine ad uno solo di essi riapre la cognizione sull’intera statuizione (fra le tante,Â Cass. 4 febbraio 2016, n. 2217; Cass. 28 settembre 2012, n. 16583; ed altre).

Nella specie, secondo la ricorrente, il giudicato interno verterebbe sulla idoneità della mera indicazione dei titoli dei programmi ad individuare i video, e quindi a rendere il prestatore del servizio obbligato ad attivarsi.

Come si vede, si tratta di una complessiva ricostruzione della sequenza logica di applicazione delÂ D.Lgs. n. 70 del 2003, art. 16,Â nei sensi del principio ora richiamato, devoluta al giudice d’appello, mediante i motivi afferenti la responsabilità del prestatore, derivante dalla mancata eliminazione dei files dopo la diffida ricevuta ad opera del titolare del diritto d’autore: ponendosi la maggiore o minore necessaria specificazione del contenuto della diffida, pertanto, quale mero passaggio funzionale all’affermazione degli elementi costitutivi di quella responsabilità .

Con la conseguente infondatezza del motivo.

5.10. – Non necessità della notizia o dell’ordine provenienti dall’autorità .

Va precisato che non può condividersi la tesi secondo cui l’obbligo di attivazione non sussisterebbe, pur in presenza dell’inequivoco disvelamento dell’illecito altrui, sino a quando non sia stata una pubblica autorità , amministrativa o giurisdizionale, ad ordinare con un proprio provvedimento tale comportamento o almeno a notiziare di esso il prestatore intermediario.

A ciù² induce, da un lato, la duplice fattispecie normativa, che espressamente contempla la "comunicazione" dell’autorità solo nella seconda ipotesi.

Depone in tal senso, dall’altro lato, la lettura del considerando 46 della direttiva attuata colÂ D.Lgs. n. 70 del 2003, importante ai fini interpretativi, secondo cui "Per godere di una limitazione della responsabilità , il prestatore di un servizio della società dell’informazione consistente nella memorizzazione di informazioni deve agire immediatamente per rimuovere le informazioni o per disabilitare l’accesso alle medesime non appena sia informato o si renda conto delle attività illecite", senza altre condizioni al sorgere dell’obbligo di attivazione.

Nè il significato generale di tale disposizione è suscettibile di essere disatteso in forza della seconda parte del considerando medesimo, secondo cui "La rimozione delle informazioni o la disabilitazione dell’accesso alle medesime devono essere effettuate nel rispetto del principio della libertà di espressione e delle procedure all’uopo previste a livello nazionale. La presente direttiva non pregiudica la possibilità per gli Stati membri di stabilire obblighi specifici da soddisfare sollecitamente prima della rimozione delle informazioni o della disabilitazione dell’accesso alle medesime": posto che il richiamo a tale principio vale unicamente a rinviare alle garanzie dettate dai singoli Stati a tutela del fondamentale diritto di manifestazione del pensiero (si veda l’art. 21 Cost.).

5.11. – Effetto ulteriore della comunicazione: obbligo di impedire altre violazioni dello stesso tipo.

Il terzo ed nono motivo sono fondati, anche laddove censurano la sentenza impugnata, per avere ritenuto insussistente un obbligo del prestatore di astenersi di pubblicare contenuti illeciti dello stesso tipo di quelli giù riscontrati come violativi dell’altrui diritto e, di conseguenza, l’ammissibilità di una pronuncia di inibitoria in tal senso: ciù², in presenza ormai della identificazione dei cd. url o della constatata possibilità per il prestatore di identificarli mediante i propri mezzi tecnici.

Tale obbligo, invero, in nulla è parificabile a quello – insussistente D.Lgs. n. 70 del 2003, ex art. 17Â – di vigilanza generale e preventiva sui contenuti immessi dagli utenti: posto che la situazione di ignoranza di quei contenuti (legittima e tutelata dalla norma ora richiamata) è per definizione venuta meno, una volta reso edotto il prestatore dalla comunicazione proveniente dal soggetto leso.

Al riguardo, può essere utile richiamare le affermazioni della Corte UE, secondo cui gli Stati membri devono prevedere l’adozione di misure che abbiano la funzione "non solo di far cessare le violazioni inferte al diritto d’autore o ai diritti connessi, ma altresì di prevenirle" e che nulla osta ad imporre ai provider un ordine inibitorio che possa avere per lo stesso un "costo notevole", imponendo di bloccare non solo l’accesso all’indirizzo su cui i contenuti illeciti risultano allo stato pubblicati, ma anche "ogni altro indirizzo futuro di cui tale società possa venire a conoscenza" (Corte di giustizia UE 27 marzo 2014, C314/12, Telekabel, punti 35 e 36, 50).

Come affermato, in particolare, con riguardo alla protezione del diritto d’autore, anche in forza dell’art. 11 della direttiva 2004/48/CE, ai sensi della quale gli Stati membri devono far sì "che i titolari possano chiedere un provvedimento ingiuntivo nei confronti di intermediari i cui servizi sono utilizzati da terzi per violare un diritto di proprietà intellettuale", onde "la competenza attribuita, conformemente all’art. 11, terza frase, della stessa direttiva, agli organi giurisdizionali nazionali deve consentire a questi ultimi di ingiungere al prestatore di un servizio online (…) di adottare provvedimenti che contribuiscano in modo effettivo, non solo a porre fine alle violazioni condotte attraverso tale mercato, ma anche a prevenire nuove violazioni" (Corte di giustizia UE 12 luglio 2011, C324/09, L’Orèal, cit., punti 127, 131).

Se poi, in concreto, l’inibitoria sia priva di interesse ad agire, per essere da tempo cessato il servizio in questione, secondo l’assunto della controricorrente, è questione rimessa alla valutazione del giudice del merito.

6. – I rimanenti motivi restano assorbiti.

7. – In conclusione, devono essere affermati i seguenti principi di diritto:

"L’hosting provider attivo è il prestatore dei servizi della società dell’informazione il quale svolge un’attività che esula da un servizio di ordine meramente tecnico, automatico e passivo, e pone, invece, in essere una condotta attiva, concorrendo con altri nella commissione dell’illecito, onde resta sottratto al regime generale di esenzione di cui alÂ D.Lgs. n. 70 del 2003, art. 16,Â dovendo la sua responsabilità civile atteggiarsi secondo le regole comuni.

Nell’ambito dei servizi della società dell’informazione, la responsabilità dell’hosting provider, prevista dalÂ D.Lgs. 9 aprile 2003, n. 70, art. 16,Â sussiste in capo al prestatore dei servizi che non abbia provveduto alla immediata rimozione dei contenuti illeciti, nonchè se abbia continuato a pubblicarli, pur quando ricorrano congiuntamente le seguenti condizioni: a) sia a conoscenza legale dell’illecito perpetrato dal destinatario del servizio, per averne avuto notizia dal titolare del diritto leso oppure aliunde; b) l’illiceità dell’altrui condotta sia ragionevolmente constatabile, onde egli sia in colpa grave per non averla positivamente riscontata, alla stregua del grado di diligenza che è ragionevole attendersi da un operatore professionale della rete in un determinato momento storico; c) abbia la possibilità di attivarsi utilmente, in quanto reso edotto in modo sufficientemente specifico dei contenuti illecitamente immessi da rimuovere.

Resta affidato al giudice del merito l’accertamento in fatto se, sotto il profilo tecnico-informatico, l’identificazione di video, diffusi in violazione dell’altrui diritto, sia possibile mediante l’indicazione del solo nome o titolo della trasmissione da cui sono tratti, od, invece, sia indispensabile, a tal fine, la comunicazione dell’indirizzo "url", alla stregua delle condizioni esistenti all’epoca dei fatti".

La sentenza impugnata va dunque cassata, con rimessione della causa innanzi alla Corte d’appello di Milano, in diversa composizione, perchè – previo accertamento in fatto, all’epoca della vicenda concreta, delle condizioni tecnico-informatiche di identificabilità dei video illeciti mediante la mera indicazione del nome dei programmi da cui sono stati tratti, senza i cd. "url" – valuti la sussistenza della responsabilità del prestatore, secondo i principi enunciati.

Alla stessa si demanda pure la liquidazione delle spese di legittimità .

P.Q.M.

La Corte accoglie il terzo, il quarto, il sesto ed il nono motivo del ricorso principale, infondati il primo, il secondo ed il quinto, assorbiti gli altri e respinto il ricorso incidentale; cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per la liquidazione delle spese di legittimità , innanzi alla Corte d’appello di Milano, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio, il 21 febbraio 2019.

L'articolo Corte di Cassazione – Sezione I civile – Sentenza – 19/3/2019 n.7708 proviene da Giustamm.

T.A.R. Campania – Napoli – Sezione VIII – Sentenza – 6/4/2018 n.2244

Redazione Giustamm.it — Thu, 05 Apr 2018 22:00:00 +0000

T.A.R. Campania – Napoli – Sezione VIII – Sentenza – 6/4/2018 n.2244

Pres. Caso, est. Giansante

sulla illegittimità dell’ordinanza di chiusura di una intera attività commerciale emessa sulla scorta della revoca del certificato di agibilità dei locali in cui si svolge l’attività per degli abusi solo parziali

1. Commercio – Ordinanza di chiusura di un’attività commerciale – Motivazione – Revoca del certificato di agibilità – Ipotesi – Difformità delle opere dal titolo edilizio – Illegittimità – Ragioni.

2. Commercio – Revoca del certificato di agibilità di un locale commerciale parzialmente abusivo – Illegittimità per sproporzionalità – Conseguenza – Illegittimità derivata della successiva ordinanza di chiusura dell’attività commerciale.

1. Se è pur vero che il legittimo esercizio di un’attività commerciale è ancorato, sia in sede di rilascio del relativo titolo autorizzatorio, sia per l’intera durata del suo svolgimento, alla disponibilità giuridica e alla regolarità urbanistico-edilizia dei locali in cui essa viene posta in essere, tuttavia al tempo stesso non può sanzionarsi con l’ordine di chiusura dell’intero esercizio il fatto che quest’ultimo si svolga, per una limitata parte, in locali realizzati in assenza di titolo edilizio (e paesistico, ove l’area interessata sia soggetta a vincolo), rivelandosi tale ordine eccessivo e perciò viziato sotto il denunciato profilo dell’eccesso di potere, ben potendo l’Amministrazione, nell’esercizio del potere sanzionatorio e tenuto debitamente conto del contemperamento tra l’interesse pubblico alla repressione degli abusi e l’interesse privato sotteso all’esplicazione di un’ attività imprenditoriale, limitare la misura alla sola parte del locale non autorizzata sotto il profilo edilizio. (1)

2. Deve ritenersi affetta da illegittimità derivata l’ordinanza di chiusura di un’attività commerciale emessa sulla scorta dell’intervenuta revoca del certificato di agibilità rilasciato all’impresa, a sua volta revocato in ragione del carattere parzialmente abusivo dei locali, laddove tale provvedimento si palesa sproporzionato in relazione all’abusività soltanto parziale dell’immobile.

(1) cfr. TAR Campania, Napoli, Sez. III, 20/11/2012 n. 4637; Idem, 21/12/2012 n. 5326.

Pubblicato il 06/04/2018

N. 02244/2018 REG.PROV.COLL.
N. 02163/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Ottava)
ha pronunciato la presente
SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2163 del 2017, proposto da
Antonio Di Caprio, in proprio e nella qualità di titolare della Ditta Individuale Macelleria Minimarket, rappresentato e difeso dagli avv.ti Eduardo Romano e Alessandro Romano, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Carlo Maria Iaccarino in Napoli, via S. Pasquale a Chiaia, n. 55 e con domicilio digitale presso la p.e.c. del primo avvocato: eduardo.romano@avvocatismcv.com;

contro

Comune di Trentola Ducenta, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Erik Furno, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Napoli, via Cesario Console, n. 3 e con domicilio digitale presso la p.e.c. dell’avvocato: erik.furno@ordineavvocatita.it;

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,
di: “a) Ordinanza a firma del Responsabile dell’Area delle Attività Produttive del Comune di Trentola Ducenta prot. n. 164/2017 del 04.05.2017, notificata in pari data, con la quale gli è stata intimata la chiusura dell’attività commerciale esercitata entro e non oltre giorni cinque dalla notificazione del provvedimento; b) tutti gli atti ed i provvedimenti preordinati, connessi e conseguenziali, tra i quali, precipuamente e per quanto occorra: b1) la revoca del certificato di agibilità dei locali ove viene esercitata l’attività di macelleria e minimarket, disposta con atto a firma del Responsabile del Settore Urbanistica del Comune di Trentola Ducenta in data 11.04.2017, prot. n. 4591, nei confronti del proprietario dei locali suddetti, Sig. Alfonso Di Caprio; b2) l’Ingiunzione per la demolizione di opere edilizie, n. 263 del 15.12.2016, eseguite dal proprietario Sig. Alfonso Di Caprio in difformità dal Permesso di Costruire n. 71/2009, a firma del Responsabile dell’Area Urbanistica del Comune di Trentola Ducenta, mercè la quale gli è stato ordinato il ripristino integrale della situazione dei luoghi al pian terreno in conformità al titolo abilitativo ed in relazione al manufatto edificato alla via Bovaro in Trentola Ducenta (CE).”
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Trentola Ducenta;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 gennaio 2018 la dott.ssa Rosalba Giansante e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Antonio Di Caprio espone in fatto di essere titolare dal 2012 di una piccola attività commerciale di macelleria e vendita di prodotti alimentari (minimarket), ubicata, con decorrenza dal marzo 2013, nei locali al pian terreno di un immobile di proprietà di Alfonso Di Caprio, in Trentola Ducenta, alla Via Bovaro.
Per tale locale, in data 12 maggio 2011, veniva rilasciato il certificato di agibilità, essendo esso conforme al titolo edilizio di riferimento (permesso di costruire n. 71/2009).
A seguito di successivo sopralluogo da parte di tecnici incaricati dal Comune di Trentola Ducenta veniva riscontrata la realizzazione di opere edilizie in difformità al suddetto permesso di costruire; con ordinanza n. 263 del 15 dicembre 2016, veniva disposta la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, oggetto di impugnazione dinanzi a questo T.A.R. da parte del destinatario.
Con provvedimento dell’U.T.C. prot. n. 4591 dell’11 aprile 2017 veniva revocato nei confronti di Alfonso Di Caprio il certificato di agibilità e, con successiva ordinanza prot. n. 164 del 4 maggio 2017, veniva intimata ad Antonio Di Caprio la chiusura dell’attività commerciale esercitata nei locali de quibus; per l’esercizio di tale attività l’odierno ricorrente in data 14 marzo 2013 aveva presentato al Comune di Trentola Ducenta la S.C.I.A. assunta al protocollo comunale n. 3108. Parte ricorrente rappresenta altresì di aver presentato richiesta di rilascio di Permesso di Costruire in sanatoria prot. n. 3147 del 14 marzo 2017.
Con il presente ricorso, ritualmente notificato in data 24 maggio 2017 e depositato in data 25 maggio 2017, Antonio Di Caprio, in proprio e nella qualità di titolare della Ditta Individuale Macelleria Minimarket, ha chiesto l’annullamento dell’ordinanza del Comune di Trentola Ducenta prot. n. 164/2017 del 4 maggio 2017, notificata in pari data, con la quale gli è stata intimata la chiusura dell’attività commerciale esercitata, entro e non oltre giorni cinque dalla notificazione del provvedimento, nonché di tutti gli atti ed i provvedimenti preordinati, connessi e conseguenziali, tra i quali, precipuamente e per quanto occorra: b1) la revoca del certificato di agibilità dei locali ove viene esercitata l’attività di macelleria e minimarket, prot. n. 4591 dell’11 aprile 2017, disposta nei confronti del proprietario dei locali suddetti, Alfonso Di Caprio; b2) l’ingiunzione per la demolizione di opere edilizie, n. 263 del 15 dicembre 2016, eseguite dal proprietario Alfonso Di Caprio in difformità dal Permesso di Costruire n. 71/2009, con la quale gli è stato ordinato il ripristino integrale della situazione dei luoghi al pian terreno in conformità al titolo abilitativo ed in relazione al manufatto edificato alla via Bovaro in Trentola Ducenta.
A sostegno del gravame parte ricorrente ha dedotto le seguenti censure:
I Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 19 della legge n. 241/1990, violazione del giusto procedimento, violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, carenza ed erroneità nei presupposti, illogicità manifesta, eccesso di potere, sviamento.
In riferimento all’atto impugnato in via principale, ovvero all’ordinanza di chiusura dell’esercizio commerciale, il Di Caprio lamenta l’irritualità della sanzione irrogata (chiusura immediata).
Premesso che la cessazione dell’attività risulta essere stata disposta unicamente sulla base della revoca integrale del certificato di agibilità dei locali ove è esercitata l’attività stessa, a cagione di alcune difformità poste in essere dal proprietario successivamente al conseguimento (2011) del certificato di agibilità, poi revocato, sostiene che, nel caso di specie, mancherebbe la doverosa apertura di un procedimento di secondo grado, accompagnata da rituale comunicazione di avvio del procedimento ex art.7 della legge n. 241/1990, e finalizzato alla revoca dell’autorizzazione formatasi per silentium (S.C.I.A. commerciale per inizio attività prot. n. 3108 del 14.03.2013, richiamata in premessa alla Ordinanza di chiusura). Il provvedimento impugnato sarebbe inoltre viziato per palese deficit motivazionale, in quanto del tutto asetticamente porrebbe a sostegno della disposta chiusura la revoca del certificato di agibilità, senza alcun riferimento ad aspetti di natura commerciale e/o sanitaria.
II Ulteriore violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 19 e 21 nonies della legge n. 241/1990, violazione del giusto procedimento, violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, carenza ed erroneità nei presupposti, illogicità manifesta, eccesso di potere, sviamento, in quanto il provvedimento impugnato sarebbe altresì illegittimo per violazione della normativa in materia di segnalazione certificata di inizio attività.
Ad avviso di parte ricorrente, considerato che l’attività commerciale per cui è causa risulta avviata oltre quattro anni or sono, ovvero dal 14 marzo 2013, tale consolidamento temporale ed il connesso spirare dei 60 giorni previsti dalla prefata normativa (al maggio 2013), avrebbe precluso all’ente di intervenire con provvedimenti inibitori non “qualificati”, ma avrebbe comportato l’obbligo di intervenire solo in presenza delle condizioni dell’art. 21-nonies. Di contro l’ordinanza oggetto di impugnazione sarebbe stata adottata in assenza di una doverosa considerazione dell’intervenuto affidamento dell’istante e senza alcun riferimento ad esigenze di pubblico interesse.
III Ulteriore violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, 19 e 21 nonies della legge n. 241/1990, violazione del giusto procedimento, violazione e falsa applicazione dei principi generali di buon andamento ed imparzialità della pubblica amministrazione, illogicità manifesta, eccesso di potere, sviamento.
Gli atti posti in essere del Comune resistente sarebbero in ogni caso illegittimi per la violazione della normativa richiamata in epigrafe; l’ente resistente avrebbe impiegato oltre quattro anni per addivenire alla verifica della situazione dei luoghi (parzialmente alterata dal proprietario) e con essa alla revoca del certificato di agibilità (del 2011). Una azione celere, tenuto conto che la situazione dei luoghi tale era già all’avvio (2013) dell’attività commerciale di macelleria e minimarket, certamente avrebbe evitato il consolidarsi di una situazione di affidamento oggi difficilmente rimuovibile senza l’ingiustificato suo sacrificio.
IV Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e degli artt. 7, 10 e 22 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, della legge regionale 9 gennaio 2014, n. 1, eccesso di potere, carenza assoluta di presupposti, sviamento per l’irritualità dell’atto adottato anche alla luce delle sopra richiamate disposizioni normative.
Ciò in quanto l’applicazione della sanzione della chiusura immediata sarebbe prevista dalla normativa statale unicamente per la ipotesi di “esercizio abusivo dell’attività”, mentre per tutte le altre violazioni che incidono sui requisiti o sulle modalità di esercizio sarebbe prevista, secondo le fattispecie, la sospensione dell’attività e, solo in caso di recidiva, la revoca dell’autorizzazione e contestuale chiusura. Né soccorrerebbe, in senso contrario, la normativa regionale in materia di commercio, di cui alla L.R. n. 1/2014, che egualmente non prevederebbe l’ipotesi di chiusura dell’esercizio commerciale per il caso di (sopravvenuta) carenza del certificato di agibilità. L’art. 57, infatti, rubricato “Sanzioni”, prevede la immediata chiusura dell’esercizio commerciale solo se lo stesso è stato avviato in carenza assoluta di titolo abilitativo (id est in assenza di S.C.I.A. commerciale), ovvero per i casi, tutt’affatto diversi da quello di specie, di carenza dei requisiti morali o professionali in capo al titolare, od ancora per l’ipotesi di protratta sospensione dell’attività per oltre un anno.
V In riferimento al provvedimento di revoca del certificato di agibilità, che ha costituito, come detto, l’unico presupposto fondante l’ordinanza di chiusura dell’attività del ricorrente, parte ricorrente deduce la sua illegittimità per violazione e falsa applicazione dei principi generali di buon andamento, imparzialità e proporzionalità dell’azione della p.a., eccesso di potere, carenza di presupposti, sviamento, violazione e falsa applicazione dell’art. 24 del dP.R. n. 380/2001.
Parte ricorrente deduce che il 95% circa delle superfici destinate alla macelleria e minimarket risultano tutt’oggi ed in continuità destinate all’esercizio commerciale de quo, senza che i presupposti ne siano mutati. L’ente, invece, sarebbe stato tenuto ad adottare provvedimenti di tipo sanzionatorio, fosse anche incidenti sulla efficacia del precedente certificato di agibilità, solo nei limiti strettamente necessari e con il minor sacrificio possibile dei privati (proprietario, prima, e titolare dell’attività commerciale, a seguire), dunque veicolando la sua attenzione ed il suo potere dispositivo solo con riferimento al sub 7 (cat. A/2), ex 2, evitando di andare ad incidere, senza reale motivo di interesse pubblico, anche sulla porzione dell’opera rimasta coerente con il titolo edilizio del 2009.
Si è costituito a resistere in giudizio il Comune di Trentola Ducenta, deducendo l’infondatezza del ricorso e chiedendone, pertanto, il rigetto.
Con ordinanza n. 916 del 22 giugno 2017 questa Sezione ha respinto l’istanza cautelare “Considerato che, come già rilevato da questo Tribunale (v. Sez. III, 13 gennaio 2016 n. 141), la regolarità urbanistico-edilizia dell’immobile è prescritta per ogni attività commerciale, sicché la mancanza dell’agibilità impone alla pubblica Amministrazione di inibire la prosecuzione dell’attività non conforme;”.
Con ordinanza n. 3425 del 31 agosto 2017 la V Sezione del Consiglio di Stato, in riforma della suddetta ordinanza, ha accolto l’istanza cautelare in primo grado “Ritenuto che risulta pendente la domanda di concessione in sanatoria presentata dall’appellante e che allo stato non vi è prova che gli abusi riscontrati incidano sull’agibilità dei locali in cui si svolge l’attività commerciale; Considerato, sul piano del periculum in mora, che è allo stato prevalente l’esigenza di evitare l’immediata chiusura dell’esercizio commerciale, fermo restando l’obbligo per il Comune di adottare le opportune e proporzionali misure cautelari che dovessero risultare necessarie per prevenire il pericolo di eventuali danni a cose o persone;”; il Giudice d’Appello ha altresì ordinato la trasmissione della stessa ordinanza a questo TAR per la sollecita fissazione dell’udienza di merito, ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a..
Il Comune di Trentola Ducenta ha prodotto una memoria per l’udienza di discussione e parte ricorrente ha depositato ulteriore documentazione, tra cui lo stralcio della S.C.I.A. commerciale per inizio attività prot. n. 3108 del 14 marzo 2013 ed il rilievo planimetrico allegato alla richiesta di agibilità – dichiarazione sostitutiva del certificato di agibilità assunto al protocollo comunale del Comune di Trentola Ducenta n. 220 del 27 giugno 2013, unitamente alla relativa relazione tecnica.
All’udienza pubblica del 25 gennaio 2018 la causa è stata chiamata e assunta in decisione.
Il ricorso è fondato e, in quanto tale, va accolto, per quanto di ragione di parte ricorrente.
Coglie nel segno il quinto motivo di ricorso con il quale il Di Caprio, premesso che l’unico presupposto fondante l’ordinanza di chiusura dell’attività del ricorrente è costituito dal provvedimento di revoca del certificato di agibilità, ha dedotto, tra l’altro, la violazione del principio di proporzionalità dell’azione della p.a..
Ad avviso di parte ricorrente la revoca totale del certificato di agibilità rilasciato nel 2011 avrebbe illegittimamente sanzionato de facto anche quella porzione dell’opera che non è stata interessata dalla modifica di destinazione d’uso e che continua ritualmente ad assolvere la sua funzione di tipo commerciale, per come era stata assentita, ovvero quella utilizzata da egli ricorrente per la sua attività di Macelleria e Minimarket.
Al riguardo il Collegio, concordando con la giurisprudenza di questo Tribunale, ritiene che, se è pur vero che il legittimo esercizio di un’attività commerciale è ancorato, sia in sede di rilascio del relativo titolo autorizzatorio, sia per l’intera durata del suo svolgimento, alla disponibilità giuridica e alla regolarità urbanistico-edilizia dei locali in cui essa viene posta in essere, tuttavia al tempo stesso non può sanzionarsi con l’ordine di chiusura dell’intero esercizio il fatto che quest’ultimo si svolga, per una limitata parte, in locali realizzati in assenza di titolo edilizio (e paesistico, ove l’area interessata sia soggetta a vincolo), rivelandosi tale ordine eccessivo e perciò viziato sotto il denunciato profilo dell’eccesso di potere. Appare, infatti, contrario a criteri di ragionevolezza – e perciò sintomatico di sviamento dell’azione amministrativa – inibire per intero l’esercizio di un’ attività commerciale quando soltanto una parte dei locali in cui essa è svolta non è in regola con la normativa edilizia, ben potendo l’Amministrazione, nell’esercizio del potere sanzionatorio e tenuto debitamente conto del contemperamento tra l’interesse pubblico alla repressione degli abusi e l’interesse privato sotteso all’esplicazione di un’ attività imprenditoriale, ove materialmente possibile e accertata la sussistenza dei requisiti igienico-sanitari per la restante parte, limitare la misura alla sola parte del locale non autorizzata sotto il profilo edilizio. Il principio di proporzionalità esige infatti che l’interesse pubblico venga perseguito incidendo nella misura strettamente necessaria le posizioni giuridiche dei privati, tanto più ove le stesse originino da precedenti provvedimenti ampliativi dell’amministrazione che debbano essere rimossi per perseguire l’interesse pubblico (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, n. 4637 del 20 novembre 2012, 21 dicembre 2012, n. 5326).
Passando ad analizzare la fattispecie oggetto di gravame, occorre rilevare che, come prospettato da parte ricorrente, il provvedimento di cessazione dell’attività è stato adottato unicamente sul presupposto provvedimento di revoca, prot. n. 4591 dell’11 aprile 2017, del certificato di agibilità rilasciato al proprietario dell’immobile, Di Caprio Alfonso, in data 15 febbraio 2011.
A sua volta il provvedimento di revoca è stato adottato quale atto consequenziale dell’ordinanza di demolizione prot. n. 263 del 15 dicembre 2016, oggetto di impugnazione con separato ricorso, con la quale è stata contestata al medesimo Di Caprio Alfonso, proprietario dell’immobile, la realizzazione delle “opere edilizie in difformità dal PDC 71/09 rilasciato in data 23/06/2009, della seguente natura e consistenza: 1) l’unità posta a piano terra, destinata ad attività commerciale risulta modificata, prospetticamente, lungo i lati est ed ovest, dove in luogo di alcuni balconi, sono stati realizzati delle superfici utili e volumi; 2) E’ stata accertata la presenza di una abitazione scaturita dalla fusione del locale tecnico con una parte del locale destinato ad attività commerciale. La predetta abitazione ha una superficie di mq. 127,45 e di mc. 376,00; 3) lungo il lato nord sono presenti n. 2 scalini non previsti in concessione;”.
Al riguardo, considerato che solo una parte del locale destinato ad attività commerciale risulta abusiva e, specificatamente, quella destinata a residenza in luogo della destinazione commerciale, deve ritenersi che l’amministrazione comunale resistente non potesse revocare il certificato di agibilità – atteso che la ragione della revoca consiste nell’abusività edilizia – per la parte dell’area stessa conforme alla disciplina urbanistica ed al titolo edilizio pregresso.
Peraltro parte ricorrente ha dichiarato, senza essere smentita da parte resistente, che è stata presentata richiesta di rilascio di permesso di costruire in sanatoria, prot. n. 3147 del 14 marzo 2017, e, quindi, prima dell’adozione sia del provvedimento di cessazione dell’attività (4 maggio 2017) che di quello di revoca del certificato di agibilità (11 aprile 2017) dalla cui allegata documentazione tecnico-grafica si evince con chiarezza quali siano le superfici (tutt’oggi ed in continuità) destinate all’esercizio commerciale di vendita di carni e prodotti alimentari (sub 6, cat. C/1) e quali, invece, quelle destinate ad abitazione (sub 7, cat. A/2).
Per le medesime ragioni non poteva essere ordinata la chiusura dell’attività commerciale relativamente all’intera struttura, a fronte di un’abusività soltanto parziale dell’immobile, la quale rende sproporzionata l’inibizione totale dell’attività stessa, per illegittimità derivata.
Deve, pertanto, ritenersi illegittima la revoca del certificato di agibilità al pari dell’ordine di chiusura dell’attività commerciale, anche per la porzione di superficie non abusiva.
Conclusivamente, per i su esposti motivi, il ricorso deve essere accolto e, conseguentemente, devono essere annullati il provvedimento dell’U.T.C. prot. n. 4591 dell’11 aprile 2017 di revoca del certificato di agibilità e l’ordinanza prot. n. 164 del 4 maggio 2017 di chiusura dell’attività commerciale, adottati dal Comune di Trentola Ducenta, limitatamente a quanto di ragione di parte ricorrente.
Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
Quanto alle spese, si ritiene che sussistano ragioni legate alla peculiarità della vicenda che ne giustificano la compensazione integrale tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento dell’U.T.C. prot. n. 4591 dell’11 aprile 2017 di revoca del certificato di agibilità e l’ordinanza prot. n. 164 del 4 maggio 2017 di chiusura dell’attività commerciale, adottati dal Comune di Trentola Ducenta, per quanto di ragione di parte ricorrente, nei limiti di cui in motivazione.
Spese compensate, ma con la rifusione al ricorrente del contributo unificato, ove dovuto e versato (con onere a carico del Comune di Trentola Ducenta).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Italo Caso, Presidente
Michelangelo Maria Liguori, Consigliere
Rosalba Giansante, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE Rosalba Giansante Italo Caso

IL SEGRETARIO

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione VIII – Sentenza – 6/4/2018 n.2244 proviene da Giustamm.

Codice del Terzo settore, a norma dell’articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106

Redazione Giustamm.it — Sun, 02 Jul 2017 22:00:00 +0000

Codice del Terzo settore, a norma dell’articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106

Note

L'articolo Codice del Terzo settore, a norma dell’articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106 proviene da Giustamm.

Testo del decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244 , coordinato con la legge di conversione 27 febbraio 2017, n. 19 , recante: “Proroga e definizione di termini.”.

Redazione Giustamm.it — Thu, 29 Dec 2016 23:00:00 +0000

Testo del decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244 , coordinato con la legge di conversione 27 febbraio 2017, n. 19 , recante: “Proroga e definizione di termini.”.

Note

L'articolo Testo del decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244 , coordinato con la legge di conversione 27 febbraio 2017, n. 19 , recante: “Proroga e definizione di termini.”. proviene da Giustamm.

Corte di Cassazione – Sezione lavoro – Sentenza – 10/11/2016 n.22935

Redazione Giustamm.it — Wed, 09 Nov 2016 23:00:00 +0000

Corte di Cassazione – Sezione lavoro – Sentenza – 10/11/2016 n.22935

Pres. Vincenzo Di Cerbo, est. Federico Balestrieri

Sulla definizione di “ramo d’azienda”

Industria e commercio – Art. 2121 c.c.- Ramo d’azienda – Definizione – Entità economica organizzata che in occasione del trasferimento conserva la sua identità – Limiti

Ai sensi dell’art. 2112 c.c., per “ramo d’azienda” deve intendersi ogni entità economica organizzata che, in occasione del trasferimento, conservi la sua identità presupponendo una preesistente entità produttiva funzionalmente autonoma, e non anche una struttura produttiva creata ad hoc in occasione del trasferimento o come tale unicamente identificata dalle parti del negozio traslativo, essendo preclusa l’esternalizzazione come forma incontrollata di espulsione di frazioni non coordinate fra loro, di semplici reparti o uffici, di articolazioni non autonome, unificate soltanto dalla volontà dell’imprenditore e non dall’inerenza del rapporto ad una entità economica dotata di autonoma ed obiettiva funzionalità (1).

1. Cfr: Cass. 15 aprile 2014 n. 8757, Cass. 4 dicembre 2012 n. 21711 e nello stesso senso Cass. 8 giugno 2009 n. 13171 e Cass. 9 ottobre 2009 n. 21481

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI CERBO Vincenzo – Presidente –

Dott. BRONZINI Giuseppe – Consigliere –

Dott. MANNA Antonio – Consigliere –

Dott. NEGRI DELLA TORRE Paolo – Consigliere –

Dott. BALESTRIERI Federico – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 8771/2013 proposto da:

P.R., C.F. (OMISSIS), S.M. C.F. (OMISSIS), A.A. C.F. (OMISSIS), PO.CI. C.F. (OMISSIS), SC.SE. C.F. (OMISSIS), R.M. C.F. (OMISSIS), L.A. C.F. (OMISSIS), tutti elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DELLE TRE MADONNE 8, presso lo studio dell’avvocato SARA PARISI, rappresentati e difesi dall’avvocato SEVERINO NAPPI, giusta delega in atti;

– ricorrenti –

Contro CREDEM CREDITO EMILIANO S.P.A., P.I. (OMISSIS), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA DEL POPOLO 8, presso lo studio dell’avvocato NUNZIO RIZZO, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato GIGLIOLA IOTTI, giusta delega in atti;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 7573/2012 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI, depositata il 18/01/2013 R.G.N. 4988/11;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 05/07/2016 dal Consigliere Dott. FEDERICO BALESTRIERI;

udito l’Avvocato SEVERINO NAPPI;

udito l’Avvocato GIGLIOLA IOTTI;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. CELENTANO Carmelo, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

Svolgimento del processo

La Corte di Appello di Napoli confermava la sentenza del Tribunale di Napoli, con la quale era stata rigettata la domanda dei lavoratori in epigrafe d’impugnazione del trasferimento degli uffici denominati TRA ed ARI, cui essi appartenevano, dalla società CREDEM alla società ISTISERVICE sul presupposto che non trattavasi di trasferimento di un genuino ramo d’azienda. A fondamento del decisum la Corte del merito, per quello che interessa in questa sede, dopo aver rilevato che l’attività svolta dalle due divisioni (ARI e TRA), come evincibile dalla lettura degli allegati al contratto di cessione, erano di fatto indispensabili al funzionamento di altri uffici della Banca, costituendo un’attività di supporto a quella prioritaria della Banca e che si trattava, come si desumeva dal predetto contratto di cessione, di ramo autonomamente valutabile sotto il profilo economico, patrimoniale e aziendale, poneva in rilievo che la fattispecie rientrava nel novellato art. 2112 c.c., comma 5 – come sostituito dal D.L. n. 276 del 2003 – che,a differenza della precedente formulazione, non prevedeva più il requisito della preesistenza del ramo d’azienda, ben potendo questo essere identificato come tale al momento del trasferimento. Avverso questa sentenza i lavoratori ricorrono in cassazione sulla base di due censure.

Resiste con controricorso la società intimata.

Motivi della decisione

1.- Con il primo motivo i ricorrenti, deducendo violazione e falsa applicazione dell’art. 2112 c.c., anche in relazione alle Direttiva nn. 985/50/CE e 23/2001/CE, criticano la sentenza impugnata per aver la Corte del merito ritenuto, erroneamente, che a seguito della novella di cui al D.Lgs. n. 276 del 2003, sia venuto meno il requisito della preesistenza del ramo d’azienda non potendosi esso identificare in una struttura creata ad hoc)identificata dalle parti come ramo d’azienda solo in occasione del trasferimento.

2.- Con la seconda censura i ricorrenti, denunciano violazione e falsa applicazione dell’art. 2697 c.c., per aver la Corte di Appello desunto in via del tutto astratta gli elementi qualificanti l’autonomia funzionale del ramo ceduto dalle clausole di cessione del contratto senza tener conto che incombeva alla società l’onere della prova della sussistenza dei detti elementi.

La prima censura è fondata.

Identica questione è stata già affrontata da questa Corte con sentenza 12.8.14 n. 17901, da cui, anche per essere in linea con altri numerosi arresti di legittimità, non si ha motivo di discostarsi.

La giurisprudenza di legittimità è infatti oramai orientata nel ritenere operante, anche a seguito del D.Lgs. n. 276 del 2003, art. 32, il principio per cui per “ramo d’azienda”, ai sensi dell’art. 2112 c.c., deve intendersi ogni entità economica organizzata la quale, in occasione del trasferimento, conservi la sua identità – come del resto previsto dalla prima parte del D.Lgs. n. 276 del 2003, art. 32 – presupponendo ciò comunque una preesistente entità produttiva funzionalmente autonoma (potendo conservarsi solo qualcosa che già esiste), e non anche una struttura produttiva creata ad hoc in occasione del trasferimento o come tale unicamente identificata dalle parti del negozio traslativo, essendo preclusa l’esternalizzazione come forma incontrollata di espulsione di frazioni non coordinate fra loro, di semplici reparti o uffici, di articolazioni non autonome, unificate soltanto dalla volontà dell’imprenditore e non dall’inerenza del rapporto ad una entità economica dotata di autonoma ed obiettiva funzionalità (cfr. Cass. 15 aprile 2014 n. 8757, Cass. 4 dicembre 2012 n. 21711 e nello stesso senso Cass. 8 giugno 2009 n. 13171 e Cass. 9 ottobre 2009 n. 21481).

Del resto, come pure affermato da questa Corte, non può ammettersi un trasferimento di ramo d’azienda con riferimento alla sola decisione, assunta dal soggetto cedente, di unificare alcuni beni e lavoratori, affidando a questi un unica funzione al momento del trasferimento. Tanto infatti contrasterebbe, e con le direttive comunitarie nn. 1998/50 e 2001/23 che richiedono già prima di quest’atto “un entità economica che conservi la propria identità” ossia un assetto già formato, e con gli artt. 4 e 36 Cost., che impediscono di rimettere discipline inderogabili di tutela dei lavoratori (sent. n. 115 del 1994 della Corte Cost.) ad un mero atto di volontà del datore di lavoro, incontrollabile per l’assenza di riferimento oggettivi (Cfr. Cass. 15 aprile 2014 n. 8757 e Cass. 4 dicembre 2012 n. 21711 cit.). Nè a diverse conclusioni può indurre la sentenza 6 marzo 2014 della Corte di Giustizia resa nella causa Lorenzo Amatori e altri C-458/12, secondo la quale l’art. 1, par. 1, lett. a) e b), della direttiva 2001/23/CE del Consiglio, del 12 marzo 2001, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di imprese o di stabilimenti, deve essere interpretato nel senso che non osta ad una normativa nazionale, come quella oggetto del procedimento principale, la quale, in presenza di un trasferimento di una parte di impresa, consenta la successione del cessionario al cedente nei rapporti di lavoro nell’ipotesi in cui la parte di impresa in questione non costituisca un’entità economica funzionalmente autonoma preesistente al suo trasferimento.

La richiamata pronuncia,infatti, interviene su questione pregiudiziale sollevata dal Tribunale di Trento che muove dall’errato presupposto che la norma interna, quale quella dettata dall’art. 2112 c.c., comma 5, consente la successione del cessionario nei rapporti di lavoro del cedente, senza necessità del consenso dei lavoratori ceduti, anche qualora la parte di azienda oggetto del trasferimento non costituisca un’entità economica funzionalmente autonoma già preesistente al trasferimento, tanto da poter essere identificata come tale dal cedente e dal cessionario al momento del suo trasferimento.

Inoltre la sentenza comunitaria va letta, non nel senso che non occorre, ai fini di cui trattasi, il requisito della preesistenza, ma che è consentito agli stati membri prevedere una norma che estenda l’obbligo di mantenimento dei diritti dei lavoratori trasferiti anche in caso di non preesistenza del ramo d’azienda. D’altro canto la stessa Corte, nella citata sentenza, ribadisce che, ai fini dell’applicazione della richiamata direttiva 2001/23, l’entità economica in questione deve in particolare, anteriormente al trasferimento, godere di un’autonomia funzionale sufficiente. Alla stregua delle svolte considerazioni, pertanto, non è corretta in diritto la sentenza impugnata la quale ha ritenuto che ai sensi del novellato art. 2112 c.c., le parti potessero al momento del trasferimento identificare il ramo d’azienda da cedere.

Il motivo in esame va quindi accolto, rimanendo assorbita la seconda censura. La sentenza impugnata va, di conseguenza, cassata con rinvio alla Corte di Appello di Napoli in diversa composizione per l’ulteriore esame della controversia alla luce del principio di diritto sopra enunciato, oltre che per la regolamentazione delle spese, ivi comprese quelle del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo del ricorso, dichiara assorbito il secondo, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia, anche per le spese, alla Corte di Appello di Napoli in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 5 luglio 2016.

Depositato in Cancelleria il 10 novembre 2016

L'articolo Corte di Cassazione – Sezione lavoro – Sentenza – 10/11/2016 n.22935 proviene da Giustamm.

T.A.R. Campania – Napoli – Sezione III – Sentenza – 8/7/2013 n.3553

Redazione Giustamm.it — Sun, 07 Jul 2013 22:00:00 +0000

T.A.R. Campania – Napoli – Sezione III – Sentenza – 8/7/2013 n.3553

Pres. Romano, est. Palmarini
Antonio Di Costanzo, Elvira Rocco e l’Associazione Lo Sperone (Avv. Alessandro Lipani) c. Comune di Caivano (n.c.), Ministero degli Interni (Avvocatura Distrettuale dello Stato) nei confronti di Ultragas C.M. (Avv.ti Lucio Iannotta e Federico D’Amato).

sull’annullamento del provvedimento del Commissario ad acta recante la chiusura di un’attività commerciale e lo sgombero dell’area

1. Commercio – Istanza di cessazione dell’attività di un’impresa – Silenzio dell’Amministrazione – Nomina di un commissario ad acta – Provvedimento di chiusura dell’attività – Illegittimità

2. Giustizia amministrativa – Istanza di cessazione di un’attività commerciale – Silenzio dell’Amministrazione – Sentenza – Nomina del commissario ad acta – Provvedimento del Comune di sgombero dei locali – Successivo provvedimento del Commissario ad acta – Illegittimità – Ragioni – Carenza di potere.

1. E’ illegittimo e va annullato il provvedimento di chiusura di un’attività commerciale emanato dal Commissario ad acta e motivato sulla scorta di una sentenza del TAR che abbia accertato l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione sull’istanza di far cessare la suddetta attività abusiva, senza pronunciarsi nel merito della pretesa.

2. Il provvedimento del Commissario ad acta recante l’ordine di sgombero dei locali di un’attività commerciale, emanato in’esecuzione di una sentenza del TAR che abbia dichiarato l’illegittimità del Comune sull’istanza di far cessare un’attività abusiva, è illegittimo per carenza di potere laddove sia sopraggiunto a un provvedimento del Comune emanato in esecuzione della sentenza.

N. 03553/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00949/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 949 del 2013, proposto da:

Antonio Di Costanzo, Elvira Rocco e l’Associazione Lo Sperone, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dall’avv. Alessandro Lipani, con il quale elettivamente domiciliano in Napoli, alla via Ponte di Tappia, 47;

contro

Comune di Caivano, in persona del Sindaco p.t., n.c.;

Ministero degli interni, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato ove ope legis domicilia in Napoli alla via A. Diaz 11;

nei confronti di

Ultragas C.M. s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv. Lucio Iannotta e Domenico D’Amato, con i quali elettivamente domicilia in Napoli, alla via Fedro n. 7;

per l’annullamento

del provvedimento del 14/02/2013 del Commissario ad acta, nominato con decreto del Prefetto di Napoli del 31.1.2013, con il quale è stata disposta la chiusura di ogni attività commerciale e maneggio svolta dall’Associazione Lo Sperone e il conseguente sgombero dell’area entro l’11 marzo 2003;

se, e per quanto occorra, del decreto del Prefetto di Napoli del 31 gennaio 2013.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’interno e dell’Ultragas Cm S.p.A.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 giugno 2013 il dott. Paola Palmarini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe, notificato in data 27 febbraio 2013 e depositato il giorno successivo, i sigg. Di Costanzo e Rocco, proprietari di un terreno nel Comune di Caivano alla via Provinciale Caivano Acerra e l’Associazione Lo Sperone, comodataria di parte del predetto terreno, hanno impugnato il provvedimento con il quale il Commissario ad acta, nominato con decreto del Prefetto di Napoli del 31 gennaio 2013 per l’esecuzione della sentenza di questa Sezione n. 1030/2012, ha disposto la “chiusura di ogni attività commerciale e maneggio svolta dall’Associazione “Lo Sperone” ordinando, altresì “lo sgombero dei locali e del sito da ogni cosa e/o animali ivi presenti” entro la data dell’11 marzo 2013.

A sostegno del gravame deducono varie censure di violazione di legge ed eccesso di potere.

Si sono costituiti per resistere al ricorso il Ministero degli interni e la controinteressata Ultragas.

La domanda di tutela cautelare è stata accolta con l’ordinanza n. 535 del 21 marzo 2013.

Nell’imminenza dell’udienza del 20 giugno 2013, all’esito della quale la causa è stata trattenuta in decisione, le parti hanno presentato ulteriori memorie insistendo nelle rispettive posizioni.

Il ricorso è fondato e pertanto deve essere accolto.

Ai fini della risoluzione della controversia è opportuno ripercorrere le tappe che hanno condotto all’adozione da parte del Commissario ad acta del provvedimento impugnato.

La vicenda contenziosa trae origine dal contrapporsi di due attività poste in essere in due fondi confinanti, l’una della società Ultragas (controinteressata nel presente giudizio), che gestisce uno stabilimento per lo stoccaggio e lo smaltimento di GPL, l’altra dei ricorrenti (o meglio dell’Associazione Lo Sperone), che esercitano attività di maneggio.

Con una prima sentenza (n. 10367/2006), il TAR ha accertato l’illegittimità del silenzio serbato dall’amministrazione sulla richiesta dell’Ultragas di far cessare l’esercizio abusivo delle attività degli odierni ricorrenti nel fondo confinante. Per conseguenza il Comune ha adottato l’ordinanza n. 872 del 5 febbraio 2007 con la quale si è ingiunto all’Associazione Lo Sperone e ai proprietari del fondo di “cessare immediatamente ogni e qualsiasi attività commerciale e di chiudere definitivamente l’esercizio situato in via Provinciale Caivano – Acerra – adiacente all’opificio Ultragas” Il provvedimento comunale ha riguardato la sola attività commerciale (che i ricorrenti affermano essere nelle more definitivamente cessata), esercitata nel fondo; pertanto, Ultragas ha nuovamente adito il TAR chiedendo l’accertamento dell’inerzia dell’amministrazione con riguardo all’attività di maneggio. Con sentenza n. 1030 del 28 febbraio 2012, il Tribunale, nell’accogliere il ricorso di Ultragas, ha chiarito che oggetto del giudizio “è il mero accertamento della illegittimità del silenzio serbato dall’amministrazione sull’istanza presentata dalla ricorrente” e che “tutte le questioni relative alla applicabilità o meno alla fattispecie delle disposizioni di sicurezza interessanti gli impianti di GPL e limitrofi esercizi aperti al pubblico”, esulano dal giudizio stesso.

Risulta dagli atti di causa che, dopo la pronuncia del T.A.R., l’amministrazione comunale, con il provvedimento n. 1872 del 31 maggio 2012, ha ordinato lo sgombero dei locali nel fondo degli odierni ricorrenti diffidandoli dall’esercitare qualsiasi attività nell’area medesima.

Il provvedimento reca nelle premesse non solo la sentenza del TAR n. 1030/2012 ma anche numerose e pregresse ordinanze di demolizione di opere abusive realizzate nel fondo e di acquisizione al patrimonio comunale delle medesime (ordinanze nn. 205/2001, 261/2003 e 1760/2011). Dopo l’adozione dell’atto comunale del 31 maggio 2012, è intervenuto, su sollecitazione della controinteressata Ultragas, il provvedimento del Commissario ad acta del 31 gennaio 2013, impugnato nel presente giudizio, che in pretesa esecuzione della sentenza n. 1030/2012 ha disposto la chiusura delle attività commerciali e di maneggio in essere nel fondo e lo sgombero dell’area.

Preliminarmente, in rito, il ricorso è ammissibile, trattandosi dell’impugnazione di un atto suscettibile di ledere gli interessi dei ricorrenti (cfr. eccezioni dei resistenti).

Nel merito l’atto commissariale presta il fianco alle censure di illegittimità dedotte da parte ricorrente sotto un duplice profilo.

In particolare, se si interpreta l’atto come di mera esecuzione della sentenza n. 1030/2012 pronunciata dalla Sezione (così sembrerebbe dalle premesse dell’atto ove tale sentenza risulta come unico presupposto fondante il potere del Commissario), esso risulta privo di una adeguata motivazione. Come dedotto dai ricorrenti la sentenza in questione si è limitata a dichiarare l’obbligo del Comune di Caivano di provvedere in ordine all’istanza di Ultragas, senza pronunciarsi sul merito della pretesa (ovvero l’illegittima esistenza del limitrofo maneggio). In altri termini, il Comune (o in sua vece il Commissario in caso di perdurante inerzia del Comune) avrebbe dovuto definitivamente accertare se in base alle disposizioni di sicurezza sugli impianti di GPL poteva essere (o meno) esercitata, nel fondo confinante, un’attività aperta al pubblico. Tale valutazione non è stata posta in essere dal Commissario ad acta che si è limitato a disporre (senza illustrarne le ragioni) la chiusura del maneggio.

Se, viceversa (tesi sostenuta dall’Avvocatura che difende il Ministero degli interni), l’attività del Commissario scaturisce dal provvedimento comunale del 31 maggio 2012 per consentirne l’integrale materiale esecuzione (cfr. pag. 5 della memoria dell’Avvocatura ove si legge che si tratta di “un’ordinanza recante delle mere modalità di esecuzione dell’ordinanza comunale di sgombero del maggio 2012”), allora questa è stata posta in essere in carenza di potere (cfr. secondo motivo). Il Commissario ad acta è stato, infatti, investito del potere di sostituirsi al Comune (nel caso di perdurante inerzia di quest’ultimo) nell’adottare l’attività provvedimentale di cui alla sentenza n. 1030/2012 (ossia, lo si ripete, di emettere una statuizione definitiva sulla legittimità o meno dell’attività di maneggio accanto all’impianto di GPL), non del compito di eseguire materialmente il provvedimento del Comune del 31 maggio 2012 (con il quale, peraltro, nella stessa interpretazione fornita dall’Avvocatura, sarebbe venuta meno l’inerzia dell’amministrazione comunale, dal che deriverebbe il venir meno delle ragioni in base alle quali il Commissario è stato nominato).

Rammenta, inoltre, il Collegio che poiché il presupposto sostanziale del silenzio inadempimento di cui all’art. 117 c.p.a. è la sussistenza di un obbligo di provvedere a fronte dell’istanza del privato, che implica l’adozione di un provvedimento autoritativo, detto rimedio processuale non è esperibile contro qualsiasi tipologia di omissione amministrativa, restando esclusi dalla sua sfera applicativa non solo i casi di silenzio significativo (assenso o rigetto), ma anche gli obblighi di eseguire che richiedono, per il loro assolvimento, un’attività materiale e non provvedimentale (cfr. ex multis, T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 16 gennaio 2013, n. 330). Alla luce della citata giurisprudenza, la controinteressata non può invocare l’intervento del Commissario per la “materiale esecuzione” della sentenza n. 1030/2012, il cui contenuto è limitato all’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di esercitare un pubblico potere attraverso l’adozione di un provvedimento amministrativo.

In conclusione il ricorso deve essere accolto con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.

In considerazione della particolare natura della vicenda trattata, le spese del giudizio devono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Napoli, terza Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe (R.G. n. 949/2013), lo accoglie e, per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 20 giugno 2013 con l’intervento dei magistrati:

Saverio Romano, Presidente

Alfonso Graziano, Primo Referendario

Paola Palmarini, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 08/07/2013

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