Processo – Processo amministrativo – Istanza di fissazione udienza – Interesse alla proposizione – Parte istante – Tutela cautelare – Procedibilità

L’art. 71 c.p.a. dispone che la fissazione dell’udienza di discussione deve essere chiesta “da una delle parti”, e, pertanto, ai fini della discussione del merito l’iniziativa processuale in questione può provenire da una qualunque parte processuale, sicché anche l’istanza di fissazione di udienza proveniente da una parte diversa dal ricorrente è idonea a conseguire il risultato e a impedire (purché tempestiva) il decorrere e il maturare della perenzione annuale.

Ciò posto, tuttavia, l’art. 55 c. 4 c.p.a., laddove afferma che “la domanda cautelare è improcedibile finché non è presentata l’istanza di fissazione dell’udienza di merito” deve essere interpretato nel senso che al fine della procedibilità della domanda cautelare l’istanza di fissazione dell’udienza di merito deve provenire dalla parte che ha chiesto la tutela cautelare; invero, la richiesta di tutela cautelare rientra nella disponibilità esclusiva della parte che la chiede, e solo questa può valutare se farla calendarizzare o (implicitamente) rinunciarvi; la ratio sottesa si fonda sul principio di soccombenza e sull’interesse al ricorso; a fronte di una sentenza esecutiva, solo la parte lesa dall’esecutività della sentenza può dolersene e chiederne la sospensione; per converso, la parte che si avvantaggia di una sentenza esecutiva può, ove la sentenza non venga di fatto eseguita, chiederne l’esecuzione nei modi di legge, ma non anche chiedere che il giudice di appello certifichi, d’ufficio e in assenza di iniziativa del soccombente, l’esecutività della sentenza.

Pres. De Nictolis

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

Il Presidente

ha pronunciato il presente

DECRETO

sul ricorso numero di registro generale 5586 del 2024, proposto da Giandomenico Piccolo, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Di Monda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
con l’appello incidentale autonomo di AIFA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia ex lege, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

Valeria Manduchi, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Cardarelli, Filippo Lattanzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, anche appellante incidentale sub conditione;

nei confronti

Affronti Maria Letizia, Alessio Virginia, Coretto Federica, Corvo Serenella Maria, Iacovissi Vincenzo, Leone Federico, Michienzi Giacinto, Padalino Federica, Ricco’ Alessandro, Tortorella Annachiara, Tramutola Valentina, Tuveri Matteo, non costituiti in giudizio;

per la riforma, sia quanto all’appello principale che quanto all’appello incidentale autonomo e condizionato:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) 18.3.2024 notificata in data 8.5.2024, n. 5425/2024, resa tra le parti,

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’appello incidentale autonomo di AIFA;

Visto l’appello incidentale condizionato di Valeria Manduchi;

Rilevato e ritenuto che:

– sia l’appello principale che l’appello incidentale autonomo dell’AIFA, entrambi depositati in data 9.7.2024, sono corredati da domanda cautelare ma non anche da istanza di fissazione di udienza e che pertanto ad oggi, in applicazione dell’art. 55, c. 4 c.p.a., non si è proceduto a calendarizzare la domanda cautelare (art. 55, c. 4 c.p.a.: “la domanda cautelare è improcedibile finché non è presentata l’istanza di fissazione dell’udienza di merito, salvo che essa debba essere fissata d’ufficio”);

– la parte vittoriosa in primo grado ha notificato e depositato (in data 1.10.2024) un appello incidentale espressamente qualificato come “condizionato”, e in data 14.1.2025 ha presentato istanza di fissazione dell’udienza di merito chiedendo che sia fissata anche l’udienza cautelare;

– l’art. 71 c.p.a. dispone che la fissazione dell’udienza di discussione deve essere chiesta “da una delle parti”, e, pertanto, ai fini della discussione del merito l’iniziativa processuale in questione può provenire da una qualunque parte processuale, sicché anche l’istanza di fissazione di udienza proveniente da una parte diversa dal ricorrente è idonea a conseguire il risultato e a impedire (purché tempestiva) il decorrere e il maturare della perenzione annuale;

– tuttavia, l’art. 55 c. 4 c.p.a., laddove afferma che “la domanda cautelare è improcedibile finché non è presentata l’istanza di fissazione dell’udienza di merito” deve essere interpretato nel senso che al fine della procedibilità della domanda cautelare l’istanza di fissazione dell’udienza di merito deve provenire dalla parte che ha chiesto la tutela cautelare; invero, la richiesta di tutela cautelare rientra nella disponibilità esclusiva della parte che la chiede, e solo questa può valutare se farla calendarizzare o (implicitamente) rinunciarvi; la ratio sottesa si fonda sul principio di soccombenza e sull’interesse al ricorso; a fronte di una sentenza esecutiva, solo la parte lesa dall’esecutività della sentenza può dolersene e chiederne la sospensione; per converso, la parte che si avvantaggia di una sentenza esecutiva può, ove la sentenza non venga di fatto eseguita, chiederne l’esecuzione nei modi di legge, ma non anche chiedere che il giudice di appello certifichi, d’ufficio e in assenza di iniziativa del soccombente, l’esecutività della sentenza;

– pertanto, l’istanza di fissazione di udienza in atti verrà a tempo debito valutata ai fini della fissazione dell’udienza di merito secondo i criteri di priorità nella fissazione dei meriti stabiliti dal c.p.a. (e declinati, per la III Sezione, nel d.p. 9.10.2024 n. 54), mentre non vi è luogo a provvedere sulla accessoria istanza di fissazione dell’udienza cautelare, in assenza di istanza da parte dell’appellante principale o dell’appellante incidentale autonomo, i soli soggetti che hanno chiesto la sospensione cautelare della sentenza.

P.Q.M.

Non luogo a provvedere sull’istanza di Valeria Manduchi di fissazione dell’udienza cautelare.

L’udienza di merito sarà fissata al tempo debito secondo i criteri di priorità stabiliti dal c.p.a. (v. d.p. n. 54/2024).

Il presente decreto è depositato presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma il giorno 15 gennaio 2025.

L'articolo Sulla rilevanza dell’istanza di fissazione udienza. proviene da Giustamm.

1. Giustizia amministrativa – Regolamento urbanistico – Vincolo di destinazione alberghiera – Disciplina spazio temporale del vincolo – Interesse ad agire – Sussiste

2. Edilizia ed urbanistica –  Vincoli urbanistici – Vincolo di destinazione alberghiera – Previsione della sopravvenuta impossibilità o non convenienza economico-produttiva della destinazione prescritta – Necessità – Assenza – Difetto di istruttoria – Sussiste

1. La decisione di imprimere il vincolo di destinazione alberghiera su un fabbricato risale al piano strutturale, tuttavia deve rilevarsi come esso, anche per la sua peculiare natura e funzione diversa dai “tradizionali” strumenti urbanistici, non abbia regolato la parte relativa agli aspetti spazio-temporali del vincolo, demandandone di fatto ogni valutazione in concreto al regolamento urbanistico in quanto piano operativo comunale. La lesività del vincolo si è, pertanto, concretizzata in occasione dell’approvazione del regolamento urbanistico, attualizzandosi in tale occasione l’interesse ad agire con riguardo alla contestazione delle specifiche modalità operative con cui detto vincolo dovrebbe avere applicazione. Il ricorso di primo grado, proposto avverso il regolamento urbanistico, deve ritenersi pertanto tempestivo ed ammissibile in quanto assistito da un concreto e attuale interesse ad agire.

2. L’apposizione del vincolo di destinazione d’uso alberghiero ad un fabbricato, nella misura in cui risulta destinato a perpetuarsi indefinitamente nel tempo, immodificabile e non rimuovibile, risulta illegittima poiché del tutto disancorata dalla previsione della sopravvenuta impossibilità o non convenienza economico-produttiva della destinazione prescritta. Tale omessa rappresentazione di interessi comporta un deficit istruttorio che vulnera il principio affermato dalla giurisprudenza costituzionale per cui se una struttura alberghiera è sottoposta a vincolo di destinazione questo può essere rimosso per consentire al suo proprietario di adibirlo ad altra destinazione che sia maggiormente compatibile con le esigenze del privato. Va, pertanto, affermato che, se unica condizione a cui deve essere subordinata la rimovibilità del vincolo alberghiero è la comprovata non convenienza economica dell’impresa alberghiera, tuttavia è necessario che l’amministrazione comunale, nell’ambito della propria discrezionalità, preveda la possibilità di rimozione del vincolo a tal fine individuando specifici parametri idonei a rappresentare i fattori più rilevanti della capacità produttiva, correlati alla redditività obiettiva dell’impresa alberghiera.

Pubblicato il 15/03/2024

N. 02552/2024REG.PROV.COLL.

N. 03816/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3816 del 2022, proposto dai signori Maria Paola Pimpinelli, Silvia Pimpinelli, Nicola Pimpinelli, rappresentati e difesi dagli avvocati Carlo Andrea Gemignani, Roberto Righi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Viareggio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Gesess, Maria Lidia Iascone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Toscana, la Provincia di Lucca, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione Prima) n. 01567/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Viareggio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 febbraio 2024 il consigliere Giuseppe Rotondo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento:

a) della delibera del consiglio comunale n. 52 del 4 novembre 2019, pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione Toscana n. 51 del 18 dicembre 2019, con la quale il Comune di Viareggio ha approvato, in via definitiva, il Regolamento urbanistico comunale ai sensi dell’art. 230 della legge regionale Toscana n. 65 del 2014;

b) della contestuale variante semplificata al Piano Strutturale ex art. 19, della l.r. Toscana n. 65 del 2014;

c) del parere motivato – positivo con prescrizioni – reso dall’Autorità Competente VAS ai sensi della l.r. 10/2010, nella seduta n. 28-bis del 16 settembre 2019, nella parte in cui per effetto della previsione di cui all’art. 11, comma 2, lett. a), 39 e 54 n.t.a. del R.U. la destinazione d’uso alberghiero dell’immobile di proprietà dei signori Pimpinelli (ricorrenti-appellanti) – individuato con specifica simbologia nella tavola c1.5, contrassegnato con simbolo “3” (edifici di valore tipologico) e inserito nel morfotipo “T.R.1 Tessuto ad isolati chiusi o semichiusi”- è stata inclusa tra le “invarianti strutturali alberghi” per le quali, in applicazione dell’art. 83, comma 7, delle n.t.a. del piano strutturale, non è consentito il cambio di destinazione d’uso alberghiera così precludendo ogni diversa utilizzazione dell’immobile;

d) della deliberazione del consiglio comunale n. 27 del 29 giugno 2004, con la quale il Comune di Viareggio ha approvato il piano strutturale ai sensi della l.r. n. 1 del 2005, nella parte in cui, nel verificare la consistenza del patrimonio edilizio con destinazione alberghiera, ai sensi dell’art. 1, comma 2, punto 3 delle n.t.a., contrassegna il fabbricato nella Tav. 1 denominata “Statuto dei luoghi” quale invariante strutturale ai sensi dell’art. 5, lett. e), individuandolo con la scheda n. 71 del QC allegato al PS per il quale l’art. 83, comma 7, n.t.a. del P.S. disciplina il cambio di destinazione d’uso.

2. I signori Pimpinelli sono proprietari di un fabbricato destinato ad albergo, sito in Viareggio in Via Colombo 9/11, traversa del Lungomare.

3. Il piano strutturale del Comune di Viareggio, approvato in via definitiva con delibera di c.c. n. 27 del 29 giugno 2004, ha classificato il fabbricato quale “Invariante strutturale” (art. 5 lett. e, delle n.t.a. del piano strutturale, scheda 71 del quadro conoscitivo).

3.1. Il regolamento urbanistico, approvato con delibera di consiglio comunale n. 52 del 4 novembre 2019, ha dato attuazione a tale vincolo di destinazione all’interno del territorio comunale.

3.2. Le parti contestano gli atti di pianificazione con cui il suddetto vincolo è stato impresso al fabbricato in loro proprietà (individuato nella tav.c1.5 con il simbolo 3 – edifici di valore tipologico).

3.3. Più precisamente, essi lamentano l’inclusione del fabbricato tra le “invarianti strutturali” con cui il Comune di Viareggio ha inteso tutelare l’insieme “degli elementi territoriali areali, puntuali e lineari e dalle loro relazioni che conferiscono identità e riconoscibilità al territorio di Viareggio da sottoporre a specifiche azioni di tutela e valorizzazione”.

3.4. Con il regolamento urbanistico impugnato, la destinazione d’uso alberghiero dell’immobile dei ricorrenti-appellanti è stata indicata (tra gli altri immobili recanti medesima destinazione) con specifica simbologia nella tavola c1.5, contrassegnato con simbolo “3” (edifici di valore tipologico) ed inserito nel morfotipo “T.R.1 Tessuto ad isolati chiusi o semichiusi” e, quindi, inclusa tra le “invarianti strutturali alberghi” per le quali, in applicazione dell’art. 83, comma 7, delle n.t.a. del p.s. (approvato con delibera c.c. n. 27 del 29 giugno 2004) non è consentito il cambio di destinazione d’uso alberghiera.

4. Con ricorso nrg 290/2020, proposto innanzi al T.a.r. per la Toscana, i sigg. Pimpinelli hanno impugnato i suindicati atti deducendo 3 motivi (estesi da pagina 9 a pagina 22 del ricorso introduttivo) così compendiati.

I) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 36, 37, 38, 39 e 40 della legge regionale Toscana 10 novembre2014 n. 65 – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 16 e 17 del Regolamento 4/R/2017 “Regolamento di attuazione dell’art. 36, comma 4 della legge regionale 10 novembre 2014 n. 65” e delle Linee Guida sui livelli partecipativi – Violazione del principio di informazione e partecipazione alla formazione degli atti di governo del territorio – Violazione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa – Eccesso di potere per sviamento: a) nessun momento partecipativo pubblico (oltre quello con le categorie economiche, gli ordini professionali e le associazioni) sarebbe stato svolto nel periodo antecedente l’adozione del regolamento urbanistico.

II) Violazione degli artt. 230 e 232 della legge regionale Toscana 10 novembre 2014 n. 65 – Violazione dei principi in materia di pianificazione territoriale – Eccesso di potere per difetto dei presupposti in diritto – Eccesso di potere per sviamento: a) la rinnovazione del procedimento V.a.s. avrebbe dovuto condurre il Comune di Viareggio a procedere alla formazione dell’atto di governo del territorio avvalendosi, in presenza di p.s. approvato, dell’art. 232 della l.r. 65/2014.

III) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 5 e 6 della legge regionale Toscana 10 novembre 2014 n. 65 – Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 23 e 24 della legge regionale Toscana 16 gennaio 1995 n. 5 – Violazione del principio del buon andamento dell’azione amministrativa anche in rapporto agli artt. 41 e 42 Costituzione – Irragionevole e ingiustificata compressione del principio di libertà di iniziativa economica privata e del diritto di proprietà privata – Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento – Eccesso di potere per difetto dei presupposti in diritto – Eccesso di potere per sviamento: a) la destinazione d’uso alberghiera concretizzerebbe una disciplina incidente su un determinato immobile, sicché il termine di impugnazione delle suddette previsioni decorrerebbe dalla data di notifica o dalla effettiva conoscenza che, nella specie, deve ritenersi intervenuta a seguito dell’approvazione del regolamento urbanistico; b) le disposizioni urbanistiche in esame non richiedevano, considerata la valenza programmatoria, la tempestiva impugnazione nel termine di decadenza decorrente dalla data della pubblicazione; c) il Comune, con l’identificazione dell’edificio tra le “invarianti strutturali alberghi”, avrebbe introdotto un vincolo di destinazione d’uso alberghiero “surrettizio” ma immodificabile incidente, in modo del tutto sproporzionato ed irragionevole, sulla libertà di iniziativa economica privata non prevedendo la possibilità di deroga neppure nel caso di dimostrata anti economicità della gestione ed in difetto di un limite temporale al vincolo stesso; d) anziché effettuare una zonizzazione, il piano strutturale porrebbe, tramite le n.t.a., un vincolo “lenticolare” albergo per albergo dove ciascun esercizio è individuato, tramite “scheda” senza peraltro alcuna specifica istruttoria; e) se da un lato il Piano strutturale può procedere alla zonizzazione del territorio ed all’individuazione dei vincoli, esso non potrebbe, invece, individuare singoli beni nei quali il vincolo urbanistico assurto ad “invariante” coincide con l’attività alberghiera ivi svolta.

4.1. Il Comune di Viareggio, costituitosi per resistere, ha eccepito la tardività del ricorso.

4.2. Il T.a.r. per la Toscana, con sentenza n. 1567 del 26 novembre 2021, ha dichiarato il ricorso: a) irricevibile nella parte in cui è stato impugnato il piano strutturale; b) inammissibile nella parte in cui è stato censurato il regolamento urbanistico; c) ha, infine, condannato i ricorrenti alle spese (euro 3.000,00).

5. Hanno appellato i signori Pimpinelli, che censurano la declaratoria di irricevibilità e inammissibilità della sentenza impugnata, avverso la quale deducono “Error in iudicando – violazione dell’art. 35 e 37 c.p.a. – insufficiente e contraddittoria motivazione – erronea individuazione del termine per impugnare il P.S. – erronea qualificazione della “portata” e “latitudine” delle prescrizioni del Piano Strutturale e del potere conformativo spettante alle Amministrazioni Comunali – in relazione agli artt. 5, 23 e 24 della Legge Regionale Toscana 16 gennaio 1995 n. 5.

5.1. Si è costituito, per resistere, il Comune di Viareggio.

5.2. In prossimità dell’udienza, le parti hanno depositato memorie conclusive e parte appellante ha depositato una memoria di replica.

6. All’udienza dell’8 febbraio 2024, la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. L’appello è fondato, nei sensi che seguono.

8. Con il primo motivo, parte appellante censura la declaratoria di irricevibilità per tardività del ricorso di primo grado proposto avverso il piano strutturale nonché quella di inammissibilità delle censure formulate avverso il regolamento urbanistico per difetto di interesse.

9. E’ sufficiente osservare, sul punto, che gli appellanti, nell’impugnare in via principale il regolamento urbanistico nella parte da essi ritenuta lesiva, hanno lamentato specificamente l’illegittimità della previsione del citato regolamento laddove questo, nel riproporre il vincolo di destinazione d’uso alberghiero sul fabbricato, già impresso a monte dal piano strutturale, ne ha ribadito il contenuto questa volta, però, in relazione alla concreta zonizzazione del territorio e all’impatto spazio-temporale del vincolo medesimo sull’assetto economico-produttivo dell’immobile e del suo territorio di afferenza.

9.1. Una decisione, quest’ultima, rinnovata in sede di approvazione del regolamento urbanistico, veicolata nell’an dal piano strutturale (che aveva impresso il vincolo) ma ancora da decifrare nel quid quanto agli aspetti operativi e alle modalità di incidenza del vincolo avuto riguardo alla concreta attitudine economico-produttiva del fabbricato.

9.2. In altri termini, se la decisione di imprimere il vincolo risale al piano strutturale, deve rilevarsi come esso, anche per la sua peculiare natura e funzione diversa dai “tradizionali” strumenti urbanistici, non abbia regolato la parte relativa agli aspetti spazio-temporali del vincolo, demandandone di fatto ogni valutazione in concreto al regolamento urbanistico in quanto piano operativo comunale.

9.3. La lesività del vincolo si è, pertanto, concretizzata in occasione dell’approvazione del regolamento urbanistico, attualizzandosi in tale occasione l’interesse ad agire con riguardo alla contestazione delle specifiche modalità operative con cui detto vincolo dovrebbe avere applicazione.

9.4. Il ricorso di primo grado, proposto avverso il regolamento urbanistico, deve ritenersi pertanto ammissibile in quanto assistito da un concreto e attuale interesse ad agire.

9.5. La sentenza impugnata deve essere, pertanto, in parte qua riformata.

10. Così definito il profilo di interesse (illegittima apposizione del vincolo di destinazione alberghiera sul fabbricato), deve essere respinto il secondo motivo di appello (sopra, par. 4-II) per carenza di interesse ad agire, in quanto preordinato a revocare in dubbio l’attendibilità della norma applicata dal Comune in ordine alla procedura di V.a.s., questione neutra rispetto alla vicenda del vincolo.

11. Nel merito (motivi I-III), il ricorso è fondato avuto riguardo al dirimente motivo col quale parte appellante ha censurato per difetto di istruttoria e di motivazione il regolamento urbanistico nella parte in cui questo ha impresso sul fabbricato degli appellanti il vincolo di destinazione d’uso alberghiero.

11.1. La questione concerne l’ambito di applicazione dell’efficacia spaziale e della durata temporale dei vincoli di destinazione d’uso a carattere alberghiero, che è stata già oggetto di esame da parte della giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sentenza n. 5487/2011).

11.2. Già la Corte costituzionale, con la sentenza n. 4 del 28 gennaio 1981, aveva dichiarato la illegittimità costituzionale dell’art. 5 del d.l. 27 giugno 1967, n. 460, convertito nella legge 28 luglio 1967, n. 628, esprimendosi per la intrinseca natura temporalmente limitata dei vincoli per l’uso alberghiero di un immobile.

11.3. Tali vincoli, in via di principio legittimi, in quanto espressione di “un diverso approccio del legislatore al modo di vincolare l’uso dell’immobile, e di instaurare quel controllo sulla proprietà e l’iniziativa private, che costituisce il riflesso dell’interesse, e qui dello stesso aiuto pubblico, all’espansione e al miglioramento dei servizi turistici”, hanno ragione di esistere in funzione di esigenze concrete e sono destinati naturalmente ad affievolirsi.

11.4. Pertanto, le discriminazioni introdotte con un regime vincolistico troppo lungo, sconfinano “oltre il ragionevole esercizio della discrezionalità legislativa”, venendo così a violare il principio costituzionale di eguaglianza.

11.5. Il legislatore, con la legge 17 maggio 1983, n. 217 (“Legge quadro per il turismo e interventi per il potenziamento e la qualificazione dell’offerta turistica”), pur prevedendo all’art. 8 (“Vincolo di destinazione”) la possibilità di istituire un vincolo di destinazione per le strutture ricettive, coerentemente ai principi affermati dalla Corte costituzionale, espressamente disponeva, al comma 5, la possibilità di rimozione del detto vincolo, dando carico alle Regioni, al successivo comma 6, di procedere all’individuazione delle modalità, fermo rimanendo che la detta limitazione dovesse in ogni caso venir meno “su richiesta del proprietario solo se viene comprovata la non convenienza economico-produttiva della struttura ricettiva”.

11.6. In diverse occasioni, infatti, come già rilevato, la giurisprudenza amministrativa si è occupata del tema dei vincoli alberghieri, affrontando la questione della possibilità o meno di subordinare la rimozione del vincolo alberghiero a condizioni ulteriori e diverse rispetto al presupposto dell’insussistente convenienza economica della gestione.

11.7. Ebbene, la giurisprudenza chiamata a pronunciarsi sulla questione è sempre stata ferma nel valutare come legittimi unicamente criteri che siano effettivamente sintomatici della redditività economica.

11.8. In altri termini, occorre prevedere la rimozione del vincolo alberghiero e occorre farlo alla presenza di alcune caratteristiche aziendali che siano oggettivamente correlate alla redditività dell’impresa alberghiera (come può essere, ad esempio, il numero delle camere).

11.9. Sul punto, il Consiglio di Stato (Sezione Prima, Adunanza di Sezione del 24 febbraio 2021) ha affermato che, ai sensi dell’art. 8, l. 17 maggio 1983, n. 217, l’Ente locale può prevedere con discrezionalità criteri e modalità per la rimozione del vincolo alberghiero, distinguendo tra le diverse zone del suo territorio e tra le differenti tipologie di strutture (discrezionalità nel quomodo della rimozione), ma non può del tutto trascurare il profilo legato alla perdita di convenienza economico-produttiva dell’impresa alberghiera omettendo del tutto tale presupposto o introducendone di ulteriori non previsti dalla legge.

11.10. Gli interventi normativi che si sono succeduti si sono, pertanto, mossi nell’ambito dei menzionati principi di rango costituzionale e giurisprudenziale che permeano la materia.

11.11. Ne è emerso un canone d’azione ispirato al rispetto dei principi di temporaneità e di modificabilità del vincolo di destinazione d’uso alberghiero che, lungi dall’essere una possibilità liberamente valutabile dall’amministrazione, appartiene alla stessa ragion d’essere della sua istituzione e deve ritenersi a questo intrinseco.

12. Consegue a tanto che l’apposizione di un vincolo di destinazione d’uso alberghiero in tanto può ritenersi legittimo, e ancor più costituzionalmente compatibile, in quanto non sia destinato a perpetuarsi indefinitamente nel tempo.

13. Nel caso in esame, la situazione specifica che riguarda la posizione degli appellanti non appare essere stata oggetto di una apposita, specifica valutazione alla luce delle coordinate sopra riportate.

14. In particolare, l’apposizione del vincolo di destinazione d’uso alberghiero al fabbricato degli appellanti, nella misura in cui risulta destinato a perpetuarsi indefinitamente nel tempo, immodificabile e non rimuovibile, risulta illegittimo poiché del tutto disancorato dalla previsione della sopravvenuta impossibilità o non convenienza economico-produttiva della destinazione prescritta.

15. Tale omessa rappresentazione di interessi comporta un deficit istruttorio che vulnera il principio affermato dalla giurisprudenza costituzionale per cui se una struttura alberghiera è sottoposta a vincolo di destinazione questo può essere rimosso per consentire al suo proprietario di adibirlo ad altra destinazione che sia maggiormente compatibile con le esigenze del privato.

16. Sulla base del quadro dei principi enunciati dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa va, pertanto, affermato che, se unica condizione a cui deve essere subordinata la rimovibilità del vincolo alberghiero è la comprovata non convenienza economica dell’impresa alberghiera, tuttavia è necessario che l’amministrazione comunale, nell’ambito della propria discrezionalità, preveda la possibilità di rimozione del vincolo a tal fine individuando specifici parametri idonei a rappresentare i fattori più rilevanti della capacità produttiva, correlati alla redditività obiettiva dell’impresa alberghiera.

17. Per le considerazioni che precedono, l’appello è fondato e deve essere accolto.

18. Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado n. 290/2020, proposto dai signori Pimpinelli, cui consegue l’annullamento, nella sola parte di interesse per le appellanti, della delibera di consiglio comunale n. 52 del 4 novembre 2019, pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione Toscana n. 51 del 18 dicembre 2019, con la quale il Comune di Viareggio ha approvato in via definitiva, il Regolamento urbanistico comunale.

19. Resta fermo il potere di rideterminazione del Comune di Viareggio in conformità ai vincoli conformativi derivanti dalla presente sentenza.

20. Le spese relative al doppio grado di giudizio possono essere compensate tra le parti in ragione della peculiarità delle questioni trattate in rito e nel merito.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza del T.a.r. Toscana n. 1567 del 26 novembre 2021, accoglie, nei sensi e limiti in motivazione, il ricorso di primo grado nrg 290/2020 nella parte in cui è stato impugnato il regolamento urbanistico comunale approvato con delibera di consiglio comunale n. 52 del 4 novembre 2019.

Condanna gli appellanti, in solido fra loro, al pagamento delle spese del presente giudizio che si liquidano, in favore del comune di Viareggio, in euro 5.000,00 (cinquemila/00) oltre accessori di legge e spese generali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 febbraio 2024 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Sull’interesse ad impugnare il Regolamento Urbanistico che concretizza il vincolo alberghiero e sull’ambito di applicazione dell’efficacia spaziale e della durata temporale di tali vincoli proviene da Giustamm.

L'articolo Sul diniego di giurisdizione in tema di proroghe delle concessioni demaniali marittime. proviene da Giustamm.

L. Pasanisi Pres. Di Lorenzo Est.

1. Giustizia amministrativa – Procedura di gara – Assenza di aggiudicazione – Controinteressati – Insussistenza

2. Contratti della p.a. – Modifica soggettiva del RTI – Limiti e procedimento – Causa escludente pregressa alla gara – Sostituzione – Inammissibilità

1. Non sussistono controinteressati in senso tecnico in una laddove la procedura di gara non si è ancora conclusa con l’aggiudicazione al momento della presentazione di un ricorso

2. In tema di modifica soggettiva del RTI l’evoluzione giurisprudenziale ha evidenziato che laddove si verifichi una delle ipotesi previste dall’art. 48, comma 17, del Codice dei contratti pubblici, la modifica soggettiva del raggruppamento partecipante mediante sostituzione dell’impresa mandataria è ammessa sia in fase di gara che in fase di esecuzione, e che ugualmente è ammessa la sostituzione di una delle mandanti purché in possesso dei requisiti di partecipazione (ai sensi del comma 18 dell’art. 48 del Codice dei contratti). È finanche ammessa la permanenza nel raggruppamento di un solo operatore purché il recesso degli altri non sia avvenuto al fine di eludere la mancanza di un requisito di partecipazione alla gara e in ogni caso, la modifica soggettiva del Raggruppamento non è ammessa per sopperire alla perdita dei requisiti di uno degli operatori del raggruppamento sopravvenuta rispetto alla presentazione dell’offerta, e ciò al fine di scongiurare fini elusivi della mancanza di un requisito di partecipazione alla gara. La sostituzione dell’operatore sprovvisto dei requisiti, in ossequio ai principi di concorrenza e parità di trattamento, deve avvenire tra le imprese componenti il raggruppamento, non essendo ammissibile in sede di gara o in sede di esecuzione, l’ingresso ab externo di un nuovo operatore economico estraneo alla procedura. Sul piano procedimentale, laddove si verifichi una delle ipotesi sopradescritte, il raggruppamento deve darne notizia alla stazione appaltante che, con un meccanismo simile a quello del soccorso istruttorio, assegna un termine congruo e proporzionato all’operatore per procedere alla sostituzione(c.d. “sostituibilità procedimentalizzata”). Laddove come nella specie il motivo escludente sia originario e preesistente rispetto alla presentazione dell’offerta e alla scadenza del termine per la partecipazione alla gara la sostituzione non è consentita.

L'articolo In tema di modifica soggettiva del RTI e di c.d. “sostituibilità procedimentalizzata” proviene da Giustamm.

1. Giustizia amministrativa – Nomina Consigliere di Stato in quota governativa – Decreto presidenziale – Natura – Impugnazione – Difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Repubblica

2. Giustizia amministrativa – Nomina Consigliere di Stato in quota governativa – Art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982 – Equiparazione e corrispondenza tra la funzione svolta  – Fattispecie – Sussistenza

3. Giustizia amministrativa – Nomina Consigliere di Stato in quota governativa – Art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1992 – Non pone limiti di età – Valutazione in concreto del profilo curriculare – Ammissibilità

1. Il recepimento della nomina con decreto presidenziale rappresenta un atto giuridico compiuto dal Presidente della Repubblica nell’esercizio delle sue funzioni, in quanto legislativamente previsto. Non è in discussione il fatto che l’anzidetto decreto presidenziale faccia parte esso stesso e concluda il complesso iter della nomina del consigliere di Stato in quota governativa, attribuendo alla nomina medesima definitiva rilevanza per l’ordinamento giuridico ed efficacia giuridica, anche ai fini della decorrenza del termine, laddove diverso rispetto alla data di emanazione dell’atto. Ciò che, invece, non può essere condiviso, è il corollario ermeneutico che si intende trarne, ovverossia che il Presidente della Repubblica sia responsabile dell’emanazione del succitato atto e che lo stesso gli venga soggettivamente imputato. L’esegesi in questione, oltre a contrastare con l’espressa previsione di cui all’art. 90, comma 1, Cost, non tiene conto del fatto che la Costituzione stessa individua ai sensi dell’art. 89, comma 1, Cost, il soggetto responsabile, ossia colui che per legge è tenuto a controfirmare l’atto presentato alla firma presidenziale disponendo “Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità”. Ne deriva il difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Repubblica, con la sua conseguente estromissione dal giudizio.

2. Le funzioni di direzione generale e di coordinamento d’area ricoperte dalla resistente durante i surriferiti periodi temporali, integrano con pienezza i compiti e le funzioni tipiche della figura del direttore generale dei Ministeri, attesa la complessità dell’attività materialmente impiegata per dirigere, coordinare, sovrintendere e raccordare, al vertice, l’attività di una struttura amministrativa composta da più uffici, soprattutto nei confronti di altri dirigenti in posizione sottordinata, con ordini di grandezze di personale dipendente di ragguardevole misura, come supra dettagliatamente illustrato. Tali essendo le immediate evidenze documentali, il Collegio formula un giudizio di piena equiparazione e corrispondenza tra la funzione svolta dalla resistente e quella di un dirigente generale di un Ministero, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982.

3. La decisione dell’organo di autogoverno della Giustizia amministrativa, nel dare puntuale applicazione al chiaro disposto normativo previsto dall’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1992 che non prevede limiti di età, non solo non ha rappresentato un illegittimo discostamento rispetto al parametro legale, ma ha anzi contribuito a dimostrare che il riferimento della circolare amministrativa all’età, era da intendersi in senso orientativo, strettamente dipendente dalla valutazione in concreto del profilo curriculare e, comunque sia, sempre secundum legem, non ammettendo la norma primaria statale (quale è quella contenuta nel cit. art. 19, legge n. 186 del 1982) una interpretazione che vada al di là delle proprie previsioni (interpretatio praeter legem) o addirittura contro il proprio disposto (interpretatio contra legem)

Pres. C. Contessa Est. D. Di Carlo

Pubblicato il 23/03/2022

N. 02142/2022REG.PROV.COLL.

N. 06161/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 6161 del 2018, proposto dall’Associazione Nazionale Magistrati Amministrativi – A.N.M.A., in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Enrico Follieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gian Marco Grez, in Roma, Corso Vittorio Emanuele II, n. 18

contro

la Presidenza della Repubblica, in persona del Presidente della Repubblica pro tempore e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege, in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12

nei confronti

la dottoressa Antonella Manzione, rappresentata e difesa dagli avvocati Harald Bonura, Giuseppe Morbidelli e Luisa Torchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio della prof. avv. Luisa Torchia, in Roma, Viale Bruno Buozzi, n. 47;
il Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, in persona del Presidente pro tempore, non costituito in giudizio;
il Consiglio di Stato, in persona del Presidente del Consiglio di Stato pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege, in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, Sezione Seconda, n. 6853 del 19 giugno 2018.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della dottoressa Antonella Manzione, contenente, altresì, appello incidentale condizionato all’accoglimento dell’appello principale;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Presidenza della Repubblica e del Consiglio di Stato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 febbraio 2022 il consigliere Daniela Di Carlo e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Ruggero Di Martino e gli avvocati Enrico Follieri, Luisa Torchia, Giuseppe Morbidelli e Harald Bonura;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 2030 del 2017, proposto dinanzi al T.a.r. del Lazio, Roma, Sezione Seconda, l’Associazione Nazionale Magistrati Amministrativi – A.N.M.A., il Coordinamento della Nuova Magistratura Amministrativa – Co.N.M.A. e il consigliere di Stato Leonardo Spagnoletti, in proprio e quale Presidente pro tempore del Co.N.M.A., hanno impugnato:

a) il d.P.R. datato 15 novembre 2016, recante la nomina a consigliere di Stato della dottoressa Antonella Manzione;

b) gli atti presupposti alla predetta nomina emanati dal Consiglio dei Ministri;

c) il parere favorevole, anch’esso presupposto alla nomina, espresso dal Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa nella seduta consiliare del 16 settembre 2016 (il relativo verbale è stato approvato nella successiva seduta consiliare del 7 ottobre 2016), nonché i verbali delle sedute in cui si è riunita la Quarta Commissione dell’organo di autogoverno per l’istruttoria della pratica (segnatamente, si tratta della seduta del 9 giugno 2016 di cui al verbale n. 19 e della seduta del 7 luglio 2016 di cui al verbale n. 23).

2. Il ricorso è stato affidato a cinque motivi: con i primi tre motivi si è contestato il possesso, in capo alla dottoressa Antonella Manzione, dei requisiti previsti dalla legge per la nomina a consigliere di Stato (in particolare, si è assunto che la medesima non possieda il requisito soggettivo previsto dall’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982; che non aveva ancora compiuto i cinquantacinque anni di età al momento della nomina; e che non abbia una esperienza professionale, per durata e qualità, idonea a ricoprire la carica); con il quarto motivo si è denunciato l’omesso esame delle doti attitudinali e di carattere; infine, con il quinto motivo si è sollevata la questione di legittimità costituzionale della disciplina prevista dalla legge per la nomina dei consiglieri di Stato da parte del Governo, in relazione agli artt. 101, 108 e 117, Cost.

3. Nel resistere all’impugnazione, la dottoressa Manzione ha preliminarmente eccepito la irricevibilità del ricorso per tardività, l’inammissibilità per difetto di legittimazione attiva e di interesse in capo a tutte le parti ricorrenti; nel merito, ha domandato la reiezione del ricorso; ha anche proposto separato ricorso incidentale per l’annullamento della deliberazione del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa datata 7 aprile 1983, così come modificata dalla successiva deliberazione del 1° aprile 2004, avente ad oggetto “Criteri per la nomina a Consigliere di Stato ex art. 19, 1° comma n. 2 della L. 27.4.82 n. 186 (nomina governativa)”, nella parte in cui la medesima ha previsto “come criterio per l’emissione di parere favorevole, l’età minima dei nominandi a 55 anni”. L’esame dell’anzidetto ricorso incidentale è stato espressamente condizionato all’eventualità dell’accoglimento del ricorso principale, e cioè ai soli fini di ottenere la declaratoria di inammissibilità per carenza di interesse del secondo motivo di ricorso principale, incentrato proprio sulla vigenza ed effettività della menzionata deliberazione dell’organo di autogoverno.

4. La Presidenza della Repubblica, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Consiglio di Giustizia amministrativa ed il Consiglio di Stato si sono costituiti in giudizio con un’unica memoria ed hanno sollevato anch’essi eccezioni preliminari di irricevibilità del ricorso per tardività e di inammissibilità per difetto di legittimazione ed interesse a ricorrere in capo a tutti i ricorrenti, oltre a chiedere la reiezione dell’impugnativa nel merito.

Nei limiti del proprio interesse, la Presidenza della Repubblica ha pure eccepito la carenza della propria legittimazione passiva, sostenendo che l’impugnato decreto presidenziale è atto di mero recepimento della nomina, la cui responsabilità deve essere imputata unicamente alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, in qualità di Autorità che effettua la proposta e che la controfirma.

5. Con la sentenza di cui all’epigrafe, il T.a.r. del Lazio, Roma, Sezione Seconda:

a) ha vagliato positivamente la costituzione in giudizio del Coordinamento Nazionale dei Magistrati Amministrativi, ritenendo che l’erronea indicazione della sigla “CNMA” in luogo di quella, corretta, di “CoNMA.”, rappresenti un mero errore materiale inidoneo, come tale, ad incidere sulla esatta identificazione della parte ricorrente ai fini della instaurazione del contraddittorio processuale, e che, comunque sia, l’errore sia stato poi sanato dalla produzione in giudizio dello Statuto dell’associazione ricorrente;

b) ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dalla Presidenza della Repubblica, motivando che il decreto presidenziale impugnato ha costituito uno degli atti – e precisamente l’ultimo – della complessa serie procedimentale che ha attribuito rilevanza ed efficacia giuridica alla nomina della controinteressata a consigliere di Stato, essendo non decisiva la circostanza della necessità della controfirma ministeriale;

c) ha affermato la astratta legittimazione ad agire del consigliere di Stato Leonardo Spagnoletti, ma ne ha escluso in concreto l’interesse a ricorrere, non ravvisando alcuna concreta, personale, diretta ed immediata lesione della sua sfera giuridica, in quanto non è stato dimostrato che “per effetto della nomina della controinteressata, la posizione in ruolo del ricorrente Spagnoletti fosse stata posposta.”;

d) ha accolto l’eccezione di difetto di legittimazione a ricorrere dell’A.N.M.A., escludendone di conseguenza anche il concreto interesse a ricorrere, con la motivazione che la questione dibattuta non attiene in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell’associazione (“dare opera affinché le funzioni, le prerogative ed il prestigio degli organi della giustizia amministrativa siano garantiti secondo i principi fissati nella Costituzione repubblicana” e “propugnare l’attuazione di un ordinamento della giustizia amministrativa che realizzi la più completa tutela della Giustizia nella amministrazione in conformità delle esigenze dello stato di diritto in regime democratico ed in conformità dei principi della Costituzione”) e che l’interesse tutelato non è comune a tutti gli associati e dà luogo ad una situazione di conflitto interno all’associazione, in quanto associazione aperta all’iscrizione di tutti i magistrati amministrativi, e dunque anche dei consiglieri di Stato in quota governativa.

e) Il T.a.r. ha escluso anche la legittimazione e il conseguente interesse a ricorrere del Co.N.MA. rispetto ai primi quattro motivi di ricorso, più o meno per le stesse ragioni ritenute per l’A.N.M.A., e cioè perché la contestazione del possesso in capo alla controinteressata dei requisiti soggettivi e professionali per la nomina a consigliere di Stato non pertiene alle specifiche finalità statutarie perseguite dall’Associazione (“ottenere un modello di giustizia amministrativa conforme ai principi costituzionali di effettiva indipendenza, autonomia, terzietà, unitarietà e di efficienza” e perseguire “la riforma dell’ordinamento della giustizia amministrativa per l’attuazione del principio dell’unicità di accesso e di carriera”) e perché il Co.N.MA. è un’associazione aperta all’iscrizione dei consiglieri di Stato di tutte le provenienze, ivi compresi quelli di nomina governativa, qual è nello specifico la controinteressata.

f) Il T.a.r. ha invece ravvisato la sussistenza della legittimazione ad agire e dell’interesse a ricorrere del Co.N.MA. in relazione al quinto motivo di ricorso, ossia quello incentrato sulla proposta questione di legittimità costituzionale dell’articolo 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982, in riferimento agli articoli 101, 108, 111 e 117 Cost., ritenendo decisiva la circostanza della coincidenza tra lo scopo statutario perseguito dall’ente associativo (e cioè l’eliminazione dei consiglieri di Stato in quota governativa) e la contestazione della disciplina prevista dalla legge per la nomina della controinteressata, per l’appunto avvenuta su proposta del Governo.

f.1) Nel merito, tuttavia, il T.a.r. ha respinto la censura, motivando l’insussistenza del requisito della non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità perché la disciplina in questione non è in contrasto con i principi costituzionali di indipendenza, terzietà ed autonomia del giudice, alla luce dei principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale ed europea (in particolare, vengono citate: la sentenza n. 215 del 2016 sulla costituzione della Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie quale organo di giurisdizione speciale; la sentenza n. 1 del 1967, relativa alla nomina governativa dei componenti la Corte dei conti; la sentenza n. 49 del 1968, relativa alle Commissioni per il contenzioso elettorale; la sentenza n. 196 del 1982, riferita alle Commissioni tributarie; per la specificità del caso concreto: la sentenza n. 177 del 1973, relativa alla nomina governativa dei componenti il Consiglio di Stato, i cui principi sono stati ribaditi anche con le sentenze n. 25 del 1976 e n. 316 del 2004, quando il Giudice delle Leggi ha avuto modo di interessarsi delle vicende relative alla nomina, da parte del Presidente della Regione Sicilia, dei membri ‘laici’ del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana – C.G.A.R.S.; la sentenza del 26 maggio 2005 della Corte Edu, sempre a proposito della questione della nomina dei componenti del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, designati dal Presidente della Regione Siciliana).

g) Il Tar ha dichiarato improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, il ricorso incidentale condizionato proposto dalla controinteressata.

h) Infine, ha compensato tra tutte le parti le spese di lite e gli onorari professionali.

6. Il Co.N.MA. e il consigliere di Stato Leonardo Spagnoletti non hanno appellato la sentenza, con il conseguente passaggio in cosa giudicata dei capi di pronuncia che specificamente li hanno riguardati.

7. La sentenza è stata impugnata, invece, dall’A.N.M.A., che ha censurato la decisione del primo giudice sotto il profilo della violazione ed erronea applicazione dell’art. 35, co. 1, lett. b), c.p.a. e dei principi giurisprudenziali in materia di legittimazione ed interesse a ricorrere, nonché per violazione dell’art. 113, Cost., così reiterando tutte le censure di legittimità articolate nel primo grado del giudizio e non esaminate, con pieno effetto devolutivo in appello della originaria materia del contendere.

Più in particolare, l’AN.M.A. sostiene che rientra negli scopi statutari di tutela del prestigio e decoro dell’Istituzione, il potere di censurare il procedimento di nomina del singolo magistrato amministrativo sotto il profilo delle sue capacità personali e professionali, oltre che in base all’integrità morale, all’onestà e alla condotta personale, e che la valutazione circa la sussistenza della possibile conflittualità tra l’Associazione e i suoi componenti va valutata in concreto, e non in astratto, avuto riguardo al fatto che nessun consigliere di Stato in quota governativa è iscritto all’Associazione.

8. Nel resistere al gravame, la dottoressa Manzione ha espressamente riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le eccezioni formulate nel giudizio di primo grado e non esaminate dal Tar, e segnatamente sia la preliminare eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività, sia le eccezioni ai singoli motivi di ricorso, ai fini del loro rigetto nel merito.

Più in particolare, sotto il profilo della tempestività dell’impugnativa, sostiene che i ricorrenti fossero a conoscenza del contenuto degli atti impugnati in una data di gran lunga precedente quella in cui essi hanno ottenuto la formale ostensione dei documenti a seguito di istanza di accesso agli atti presentata al Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa.

Nel merito delle contestazioni mosse, invece, ha partitamente illustrato le ragioni per le quali si deve ritenere che ella possieda tutti i requisiti soggettivi, personali e professionali, richiesti dalla legge ai fini della nomina, e che nessun dubbio di legittimità costituzionale possa concernere la disciplina prevista dalla legge per la nomina dei consiglieri di Stato in quota governativa.

Sempre nel merito, contestualmente al controricorso, ha proposto appello incidentale avverso la medesima sentenza, nella parte in cui ha dichiarato la improcedibilità del ricorso incidentale per sopravvenuta carenza di interesse, e ne ha espressamente condizionato l’esame all’eventuale accoglimento dell’impugnativa principale.

9. La Presidenza della Repubblica, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Consiglio di Stato si sono costituiti in giudizio ed hanno riproposto anch’essi, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le eccezioni preliminari e di merito non esaminate dal T.a.r.

10. Nei limiti del proprio interesse, la Presidenza della Repubblica ha proposto ricorso incidentale per la riforma della sentenza impugnata, nella parte in cui ha respinto l’eccezione di difetto della propria legittimazione passiva, ritenendo che il primo giudice non abbia correttamente interpretato ed applicato l’art. 90, Cost.

11. Il Consiglio di Stato, Sezione V, con l’ordinanza interlocutoria datata 11 febbraio 2019, n. 978, ha disposto procedersi ad approfondimenti istruttori.

Più in particolare, ha disposto:

“Considerato che, fermo restando il vaglio di ogni questione preliminare circa l’effettiva sussistenza delle condizioni della legittimazione e dell’interesse ad agire dell’appellante, in particolare in capo ad associazioni con finalità sindacali in ordine ai presupposti, alle forme e agli esiti del reclutamento di una persona fisica nei ruoli del personale:

1) quanto al presupposto della legittimazione processuale (da accertare prima della verifica delle condizioni dell’azione), ai sensi dell’art. 75 (Capacità processuale), comma quarto, Cod. proc. civ. «Le associazioni e i comitati, che non sono persone giuridiche, stanno in giudizio per mezzo delle persone indicate negli articoli 36 e seguenti del Codice civile», laddove l’art. 36 (Ordinamento e amministrazione delle associazioni non riconosciute), primo comma, del medesimo Codice precisa che «L’ordinamento interno e l’amministrazione delle associazioni non riconosciute come persone giuridiche sono regolati dagli accordi degli associati», a detti accordi apparendo riconducibili anche le modalità ed i limiti dell’esercizio di azioni in giudizio;

1.a) dalla lettera dallo Statuto e Regolamento dell’appellante ANMA non emerge con evidenza a chi – e con quali modalità procedurali – competa la decisione di agire o resistere in giudizio per l’associazione, né risultano prodotte in giudizio le delibere degli organi di quest’ultima che decidono [rectius, n.d.r., hanno] deciso di proporre il ricorso al Tribunale amministrativo del Lazio, nonché l’odierno appello al Consiglio di Stato;

1.b) ritenuto pertanto comunque necessario acquisire anche dall’appellante associazione ANMA chiarimenti in merito alle dette procedure e competenze, nonché copia delle deliberazioni eventualmente adottate dai propri organi ai fini precitati;

2) ai sensi dell’art. 19, comma primo, n. 2) l. 27 aprile 1982, n. 186, «I posti che si rendono vacanti nella qualifica di consigliere di Stato sono conferiti: […] in ragione di un quarto, a professori universitari ordinari di materie giuridiche o ad avvocati che abbiano almeno quindici anni di esercizio professionale e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori, o a dirigenti generali od equiparati dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche nonché a magistrati con qualifica non inferiore a quella di magistrato di Corte d’appello o equiparata. La nomina ha luogo con decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei ministri, previo parere del consiglio di presidenza espresso come al precedente n. 1), contenente valutazioni di piena idoneità all’esercizio delle funzioni di consigliere di Stato sulla base dell’attività e degli studi giuridico-amministrativi compiuti e delle doti attitudinali e di carattere»;

2.a) alla luce del curriculum vitae della dott.ssa Manzione Antonella, prodotto dall’appellante agli atti di causa, la stessa – antecedentemente all’assunzione della funzione di Capo del Dipartimento affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri – non risulta aver ricoperto il ruolo di «dirigent[e] general[e] od equiparat[o] dei Ministeri», avendo invece svolto alcuni incarichi formalmente inquadrati a livello dirigenziale presso diversi enti locali;

2.b) nell’assenza di una disciplina legislativa unitaria che definisca a priori e in termini oggettivi le eventuali forme di concordanza o equiparazione tra i diversi livelli dirigenziali dello Stato e degli altri enti pubblici, ai fini che occupano sembra si debbano valutare caso per caso le funzioni effettivamente svolte e i poteri realmente esercitati, per poter verificare se, in concreto, gli incarichi dirigenziali conferiti da un ente territoriale possano oggettivamente essere equiparati, per i detti particolari fini, alle attribuzioni proprie e tipiche di un dirigente generale (o equiparato) ministeriale, come individuate dall’art. 16 d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche);

2.c) tra quelli svolti, due sono, in particolare, le qualifiche e funzioni – tra quelle qualificate come “Esperienze professionali dirigenziali” nel predetto Curriculum – per le quali appare meritevole un approfondimento: “Coordinatore Area Sicurezza e Attività Produttive; Dirigente Ufficio Città Sicura; Protezione Civile; Dirigente Comandante Polizia Municipale del Comune di Firenze” (dal 2011 al 2014) e “Direttore Generale Comune di Firenze” (dal 2013 al 2014);

2.d) è dunque a tali fini necessario acquisire, dal Comune di Firenze, la documentazione idonea a definire, in modo chiaro e preciso, quali specifiche ed analitiche funzioni competessero – in concreto – alla dott.ssa Manzione in ragione dei predetti incarichi svolti, nonché le esatte grandezze del personale e della dotazione finanziaria in tali ruoli dalla stessa amministrato, le eventuali funzioni propositive di indirizzo amministrativo generale ovvero le eventuali attribuzioni di coordinamento, direzione e sanzione (disciplinare o amministrativo-gerarchica) di personale con qualifica dirigenziale a lei formalmente sottordinato.

2.e) è inoltre necessario chiedere documentati chiarimenti al medesimo Comune circa le esatte procedure seguite nel conferimento dei predetti uffici, in particolare sull’eventuale necessità di particolari titoli di studio o qualifiche per il loro conferimento, nonché sulla stabilità giuridica ed attuale persistenza delle relative strutture organizzative.

Impregiudicata ogni decisione in rito e in merito, e considerata comunque – anche per ragioni di concentrazione processuale – l’esigenza delle predette integrazioni istruttorie ai fini della decisione, il Collegio dispone acquisirsi la relativa documentazione agli atti del processo.

Ai predetti adempimenti le amministrazioni e le parti richieste dovranno provvedere entro novanta giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza.”.

12. In ottemperanza agli incombenti richiesti:

a) in data 9 maggio 2019, l’A.N.M.A. ha depositato i verbali del Consiglio direttivo dell’associazione datati 7 ottobre e 5 dicembre 2016; 6 febbraio 2017; 2 luglio 2018;

b) in data 13 maggio 2019, il Comune di Firenze ha depositato dettagliata relazione in cui ha suddiviso gli incarichi svolti dalla dottoressa Manzione in quattro periodi temporali (Servizio Vicecomandante Vicario, Direzione Corpo di polizia Municipale, Area di Coordinamento Sicurezza e Attività Produttive, Direttore Generale), allegandovi un sintetico prospetto riepilogativo delle decorrenze e i documenti a sostegno (all.ti 1, 2, 3, 4, 5);

c) in data 13 giugno 2019, la dottoressa Manzione ha depositato la deliberazione della Giunta comunale di Pietrasanta n. 1408 del 18 12 dicembre 1997 ed il relativo contratto di lavoro stipulato dalle parti; l’attestazione rilasciata dal Comune di Lucca in data 5 giugno 2019; due deliberazioni della Giunta comunale di Firenze, e cioè la n. 475 del 18 settembre 2009 e la n. 182 del 12 giugno 2013.

13. All’esito degli anzidetti depositi, le parti hanno reiteratamente insistito sulle rispettive ragioni difensive, corroborandole, altresì, di nuove argomentazioni alla luce delle produzioni documentali.

Più in particolare, le Amministrazioni intimate e la controinteressata ritengono che i verbali delle sedute del Consiglio Direttivo dell’A.N.M.A. comprovino la conoscenza degli atti impugnati, in capo ai ricorrenti, ben prima che i documenti medesimi venissero loro formalmente ostesi dall’organo di autogoverno; inoltre, che l’A.N.M.A., in persona del suo Presidente, abbia azionato la lite in difetto della capacità processuale di cui all’art. 75, c.p.c., in quanto a termini dello Statuto associativo, l’Assemblea Generale è “organo deliberante dell’Associazione su tutte le materie inerenti agli scopi di cui all’art. 2, eccettuate quelle espressamente devolute – a norma del presente Statuto – al Consiglio direttivo ed alla Giunta esecutiva” (art. 10) , mentre al Consiglio Direttivo spetta di “compiere gli atti necessari all’attuazione dei deliberati dell’Assemblea Generale e della politica associativa da essa fissata” (art. 16).

L’associazione appellante si è difesa, replicando che la conoscenza degli atti utile a far decorrere il termine per l’impugnazione è soltanto quella, sostanziale, che si ha con la cognizione del loro contenuto, all’esito dell’ostensione; e infine che, sulla base degli atti processuali, deve ritenersi la piena capacità processuale dell’Associazione di instaurare la lite e di proporre l’impugnazione.

14. All’udienza pubblica del 23 febbraio 2022, la causa è stata discussa dalle parti ed è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

15. Il Collegio esamina con priorità logica l’eccezione di difetto di legittimazione passiva in capo alla Presidenza della Repubblica, in quanto occorre costituire il corretto rapporto processuale delle parti.

15.1. L’eccezione è fondata.

15.2. L’art. 90, comma 1, Cost, prevede che “Il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per attentato alla Costituzione”.

Ai sensi dell’art. 19, comma 1, n. 2, della legge 27 aprile 1982, n. 186, «I posti che si rendono vacanti nella qualifica di consigliere di Stato sono conferiti: […] in ragione di un quarto, a professori universitari ordinari di materie giuridiche o ad avvocati che abbiano almeno quindici anni di esercizio professionale e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori, o a dirigenti generali od equiparati dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche nonché a magistrati con qualifica non inferiore a quella di magistrato di Corte d’appello o equiparata. La nomina ha luogo con decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei ministri, previo parere del consiglio di presidenza espresso come al precedente n. 1), contenente valutazioni di piena idoneità all’esercizio delle funzioni di consigliere di Stato sulla base dell’attività e degli studi giuridico-amministrativi compiuti e delle doti attitudinali e di carattere».

Sulla base dell’anzidetta previsione normativa, il recepimento della nomina con decreto presidenziale rappresenta un atto giuridico compiuto dal Presidente della Repubblica nell’esercizio delle sue funzioni, in quanto legislativamente previsto.

Non è in discussione il fatto, pure rilevato dal T.a.r., che l’anzidetto decreto presidenziale faccia parte esso stesso e concluda il complesso iter della nomina del consigliere di Stato in quota governativa, attribuendo alla nomina medesima definitiva rilevanza per l’ordinamento giuridico ed efficacia giuridica, anche ai fini della decorrenza del termine, laddove diverso rispetto alla data di emanazione dell’atto.

Ciò che, invece, non può essere condiviso, è il corollario ermeneutico che si intende trarne, ovverossia che il Presidente della Repubblica sia responsabile dell’emanazione del succitato atto e che lo stesso gli venga soggettivamente imputato.

L’esegesi in questione, oltre a contrastare con l’espressa previsione costituzionale, non tiene conto del fatto che la Costituzione stessa individua, con altra specifica disposizione, il soggetto responsabile, ossia colui che per legge è tenuto a controfirmare l’atto presentato alla firma presidenziale.

Ai sensi dell’art. 89, comma 1, Cost., infatti, “Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità”.

15.3. In definitiva, l’eccezione deve essere accolta e, in riforma della sentenza impugnata, va dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Repubblica, con la sua conseguente estromissione dal giudizio.

16. Il Collegio prescinde, invece, dall’esame delle ulteriori eccezioni pregiudiziali e preliminari concernenti, ai sensi dell’art. 35, comma primo, lettere a) e b), del c.p.a.:

i) l’ammissibilità del ricorso di primo grado e di appello sotto il profilo della sussistenza della legittimazione processuale dell’Associazione appellante ai sensi dell’art. 75, comma quarto, c.p.c., nella parte in cui richiama l’art. 36, comma primo, c.c., applicabile al processo amministrativo ai sensi dell’art. 39, c.p.a.;

ii) la ricevibilità del ricorso di primo grado sotto il profilo della tempestività rispetto alla conoscenza, o legale conoscibilità, degli atti impugnati da parte dell’Associazione appellante;

iii) l’ammissibilità del ricorso di primo grado e di appello sotto il profilo della sussistenza della legittimazione attiva e dell’interesse a ricorrere dell’Ente associativo.

16.1. Come affermato dalla consolidata giurisprudenza amministrativa, il giudice, in ossequio al superiore principio di economia dei mezzi processuali in connessione con quello del rispetto della scarsità della risorsa ‘giustizia’ (cfr. Sez. un., nn. 26242 e 26243 del 2014; e Ad. plen., n. 9 del 2014), può derogare alla naturale rigidità dell’ordine di esame, ritenendo preferibile risolvere la lite rigettando il ricorso nel merito o nel rito in base ad una ben individuata ragione più liquida “…sulla scorta del paradigma sancito dagli artt. 49, co. 2, e 74 c.p.a. … sempre che il suo esercizio non incida sul diritto di difesa del controinteressato e consenta un’effettiva accelerazione della definizione della lite…” (Ad. plen. n. 5 del 2015, che cita a sua volta Ad. Plen. n. 9 del 2014), e purché sia stata preventivamente assodata, da parte del medesimo giudice, la giurisdizione e la competenza (Ad. plen., n. 9 del 2014 e n. 10 del 2011 cit.).

16.2. Nel caso all’esame, l’appello, così come l’originario ricorso di primo grado, sono infondati nel merito, sicché il Collegio individua nella manifesta non fondatezza dell’impugnativa la ‘ragione più liquida’ che meglio può realizzare l’economia dei mezzi processuali e la sinteticità degli atti, quali fondamentali corollari del giusto processo regolato dalla legge, unitamente alla considerazione che la suddetta soluzione decisionale, in uno all’assorbimento delle questioni pregiudiziali di rito e preliminari di merito nei sensi per l’innanzi illustrati, non pregiudica gli interessi di alcuna parte del giudizio, e segnatamente:

a) non limita l’interesse della parte ricorrente principale, la cui impugnativa è anzi vagliata in toto e nel merito, a prescindere dall’esame dei profili pregiudiziali e preliminari sollevati dalle controparti processuali: all’evidenza, ove gli anzidetti profili venissero accolti, in tutto o anche solo in parte, il corso del giudizio inevitabilmente si arresterebbe;

b) non pregiudica la parte controinteressata e le Amministrazioni intimate (rispetto alle quali è anzi assicurata la massima soddisfazione possibile del loro interesse sostanziale, attraverso una pronuncia che definisce il merito del rapporto giuridico e delle contestazioni rimesse al vaglio giurisdizionale).

17. Venendo, dunque, al merito del ricorso, con il primo motivo l’Associazione ricorrente censura il provvedimento di nomina a consigliere di Stato della dottoressa Manzione per mancanza del requisito soggettivo previsto dall’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982.

In particolare, l’art. 19 cit. prevede che la nomina a consigliere di Stato possa essere conferita, per un quarto, ai professori universitari ordinari di materie giuridiche, agli avvocati che abbiano almeno quindici anni di esercizio professionale e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori, ai dirigenti generali od equiparati dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche e, infine, ai magistrati con qualifica non inferiore a quella di magistrato di Corte d’appello o equiparata.

L’Associazione ritiene che la dottoressa Manzione non possegga i requisiti soggettivi stabiliti dalla succitata disposizione, in quanto la medesima “non è: professore universitario ordinario di materie giuridiche; avvocato con almeno 15 anni di esercizio professionale e iscrizione nell’albo speciale per le giurisdizioni superiori; dirigente generale od equiparato dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche; magistrato con qualifica non inferiore a quello di magistrato di Corte di Appello o equiparata”.

A proposito del possesso del titolo di avvocato, l’Associazione ricorrente espone che, nella relazione redatta dalla Quarta Commissione e illustrata al Plenum consiliare dell’organo di autogoverno della Giustizia amministrativa, la controinteressata viene presentata come “avvocato, dirigente di I fascia non appartenente ai ruoli dell’amministrazione dello Stato, attualmente capo dipartimento degli affari giuridici e amministrativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri” (v. pag. 7, del verbale n. 19 del 9 giugno 2016; e la presentazione illustrata al Plenum del Consiglio nella seduta del 16 settembre 2016, come da verbale approvato il successivo 7 ottobre 2016, pag. 19).

Contesta anche che la controinteressata possa fare uso del titolo di avvocato ai sensi dell’art. 2, comma 7, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, che prevede che “l’uso del titolo di avvocato spetta esclusivamente a coloro che siano o siano stati iscritti ad un albo circondariale, nonché agli avvocati dello Stato”.

Conclude che, a maggior ragione, il requisito richiesto non sussiste neppure ai sensi dell’art. 19, della legge n. 186 del 1982, che riguarda gli “avvocati che abbiano almeno 15 anni di esercizio professionale e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori”.

Per quanto concerne, invece, il possesso del titolo di dirigente generale od equiparato, l’Associazione espone che la dottoressa Manzione non è un dirigente generale in quanto non appartiene ai ruoli delle amministrazioni dello Stato, e che il suo incarico dirigenziale, peraltro conferito fiduciariamente dal Sindaco dell’ente locale, non sia equiparato a quello di dirigente generale dello Stato.

Infine, sostiene che il requisito soggettivo richiesto dalla legge non possa essere soddisfatto neppure facendo valere l’incarico di Capo Dipartimento presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, trattandosi anche in questo caso di una nomina fiduciaria e limitata nel tempo.

18. Il motivo non è fondato, sotto entrambi i profili censurati.

19. Le doglianze relative al possesso e alle condizioni di spendita del titolo di avvocato non sono pertinenti rispetto alla fattispecie considerata, in quanto la dottoressa Manzione non è stata nominata consigliere di Stato in ragione del suddetto requisito soggettivo, ovverossia di avvocato con almeno quindici anni di esercizio professionale e che sia iscritto negli albi speciali per le giurisdizioni superiori.

L’indicazione, pure contenuta nella relazione istruttoria della Quarta Commissione, secondo cui la candidata è un “avvocato”, ha tratteggiato il profilo personale della medesima, senza al contempo mutare la natura giuridica del requisito soggettivo indicato nella proposta governativa ai fini della nomina, ovvero aggiungerne uno nuovo, diverso e per l’innanzi non previsto.

Sulla base degli atti e dei documenti versati al giudizio, non risulta che la suddetta circostanza soggettiva sia stata addotta dal Governo a sostegno della propria proposta, né che sia stata vantata autonomamente come tale dalla candidata, sicché in difetto di specifiche, contrarie allegazioni probatorie della Associazione ricorrente, il Collegio deve concludere nel senso che si è trattato della rappresentazione di una circostanza soggettiva (il conseguimento dell’abilitazione forense) in sé e per sé neutra, non decisiva e, come tale, indifferente ai fini della nomina impugnata.

Sotto questo specifico primo profilo, pertanto, la censura deve essere respinta.

20. Il secondo profilo in cui si articola il primo motivo (e cioè il mancato possesso in capo alla controinteressata del requisito soggettivo di dirigente generale od equiparato dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche), è invece pertinente alla fattispecie considerata, ma non è fondato nel merito.

L’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982, prevede che possono essere nominati consiglieri di Stato, tra gli altri, i “dirigenti generali od equiparati dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche”.

Il legislatore statale utilizza la parola ‘equiparati’ riferendola ai ‘dirigenti generali’ e connettendola a tre categorie soggettive: Ministeri, organi costituzionali e altre amministrazioni pubbliche.

Nell’ambito della vasta organizzazione dell’apparato pubblico italiano, il Ministero è la struttura di vertice dell’Amministrazione statale, preposta ad un determinato settore della pubblica amministrazione. Generalmente, la struttura è costituita dal Ministro, da uno o più Sottosegretari, dal Gabinetto del Ministro, dal Segretario Generale ovvero dai Capi Dipartimento (a seconda del modello organizzativo prescelto). Le articolazioni organizzative interne variano a seconda del Ministero. Nella generalità dei casi, esse sono il dipartimento, la direzione generale, il reparto, la divisione e la sezione. In alcuni Ministeri mancano i dipartimenti, sicché la ripartizione di primo livello è la direzione generale (anche se, in tale ipotesi, si opta spesso per la nomina di un Segretario generale). Le divisioni, invece, rappresentano la struttura di base, ma possono essere divise a loro volta in sezioni.

Gli organi costituzionali sono organi della Repubblica italiana necessari ed indefettibili (Presidenza della Repubblica, Parlamento – a sua volta composto dalla Camera dei deputati e dal Senato della Repubblica – Corte costituzionale, Governo della Repubblica italiana) e sono previsti dalla Costituzione e da essa direttamente disciplinati, sia in relazione alle funzioni fondamentali, sia in relazione alla loro organizzazione.

L’espressione ‘altre amministrazioni pubbliche’ sintetizza la complessità dell’organizzazione della Pubblica Amministrazione italiana, in quanto informata al principio della pluralità, ai sensi dell’art. 97, Cost., ed a quello del decentramento amministrativo, ai sensi dell’art. 5, Cost.

Un’elencazione sostanzialmente compiuta (anche se non una definizione in senso proprio) di ‘amministrazioni pubbliche’ è contenuta all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001:

“Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI.”

21. Su questa premessa, occorre interpretare cosa si debba intendere per “dirigenti generali od equiparati dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche”.

L’art. 12 delle Disposizioni sulla legge in generale (cd. Preleggi), rubricato “Interpretazione della legge”, prevede che:

“Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore.

Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato”.

Nell’ordine, i canoni ermeneutici di cui l’interprete deve fare applicazione sono dunque:

a) l’interpretazione letterale palesata dal significato proprio delle parole;

b) l’interpretazione sistematica delle parole secondo la connessione di esse;

c) l’analogia iuris e l’analogia legis, per i casi simili o le materie analoghe;

d) se il caso rimane ancora dubbio, i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato.

22. Nel vagliare il dettato dell’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982 alla luce dei predetti canoni ermeneutici, il Collegio ritiene che non sia corretta l’esegesi proposta dalla Associazione ricorrente.

La suddetta esegesi, infatti, impernia l’ambito applicativo di efficacia della norma intorno ai concetti giuridici dei ‘ruoli’ e della ‘doppia fascia dirigenziale’ (i.e.: dirigenza generale e di seconda fascia), tipici dell’organizzazione ministeriale, con il risultato pratico di esigere il possesso del medesimo requisito soggettivo in relazione a tutte le altre amministrazioni menzionate dalla norma (organi costituzionali e altre amministrazioni pubbliche), in maniera automatica, senza considerare le specificità del modello organizzativo degli uffici previsto per detti organi ed amministrazioni e, soprattutto, contraddicendo e negando la operatività ‘pratica’ del meccanismo di equiparazione ‘agli effetti’, previsto dallo stesso legislatore statale.

Il Collegio ritiene corretta, viceversa, l’opzione ermeneutica proposta dalle Amministrazioni intimate e dalla controinteressata, reputandola anzi l’unica compatibile con i succitati canoni interpretativi, in quanto il meccanismo della equiparazione può operare e produrre un effetto utile soltanto se ragguagliato alla “qualifica” dirigenziale, connessa alla natura ed alla tipologia della attività svolta.

Più in particolare, il Collegio osserva che:

a) sul piano letterale, fra le parole utilizzate dal legislatore del 1982 non sono menzionati i concetti giuridici di ‘ruolo’, ‘fascia’, ‘articolazione in fasce’, ‘doppia fascia’, mentre si fa riferimento ai ‘dirigenti generali o equiparati’ dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche;

b) sul piano sistematico, l’equiparazione è tra le funzioni materialmente esercitate dai titolari degli uffici (“dirigenti generali o equiparati”), mentre il riferimento alle strutture organizzative ordinamentali (Ministeri, organi costituzionali, altre amministrazioni pubbliche) circoscrive la platea delle Amministrazioni pubbliche che hanno alle proprie dipendenze soggetti che sono astrattamente idonei ad essere nominati consiglieri di Stato in quota governativa, ovverossia dipendenti di amministrazioni statali, organi costituzionali e altre amministrazioni pubbliche, purché svolgano le funzioni dirigenziali a un alto livello di responsabilità, ossia al vertice dell’apparato considerato, a prescindere dalle peculiarità e dalle caratterizzazioni della disciplina organizzativa e strutturale degli uffici.

Sotto questo angolo prospettico, andrebbe anche tenuto distinto l’interesse personale del singolo dipendente pubblico ad essere nominato consigliere di Stato su proposta del Governo (interesse che qui direttamente rileva), dall’interesse generale (e occasionalmente protetto) delle Amministrazioni pubbliche che compongono lo Stato-Ordinamento, ad esprimere personalità di elevata competenza tecnico-professionale e giuridica alle proprie dipendenze.

Se è indubbio, infatti, che in capo al candidato si radica un interesse immediato, personale, diretto e concreto al conseguimento o al mantenimento del bene della vita, è anche vero che il Costituente ha concepito il Consiglio di Stato, ad un tempo, quale organo di consulenza giuridico-amministrativa e quale organo di tutela della giustizia nell’amministrazione (art. 100, Cost.), e ciò a beneficio dell’intero Stato-Ordinamento, e non quale appannaggio o prerogativa del solo Stato-Persona.

È questo spirito che il legislatore del 1982 ha attuato, consentendo a tutte le Pubbliche Amministrazioni di esprimere personalità poste ai vertici dei propri uffici, nei confronti delle quali formulare un giudizio di ‘equiparazione’ rispetto ai dirigenti generali posti al vertice degli apparati ministeriali.

c) Sul piano della voluntas legis, occorre anche sottolineare il fatto che il legislatore del 1982 aveva dinanzi a sé un modello di Stato amministrativo caratterizzato da una ricca articolazione di enti e figure soggettive, non soltanto costituzionali e, soprattutto, non soltanto statali, ma anche di altra natura, territoriali o non, riconosciute o meno come persone giuridiche di diritto pubblico, che già all’epoca componevano lo Stato-Ordinamento e che non avrebbero potuto ragionevolmente essere estromesse dalla vita pubblica del Paese, neppure ai limitati fini dell’individuazione dei soggetti potenzialmente individuabili quali consiglieri di Stato di nomina governativa.

Di questa vita pubblica, nel disegno costituzionale di cui agli artt. 5, 97, 100 e 114 e ss., Cost., anche prima che la fondamentale riforma del Titolo V della Costituzione spingesse in senso ancora più autonomistico l’organizzazione del decentramento e dell’autonomia delle pubbliche amministrazioni, non avrebbe avuto senso precludere la partecipazione dei più alti dirigenti delle amministrazioni diverse dallo Stato, soltanto perché non organizzate secondo il modello ‘su due livelli’ dell’organizzazione dicasteriale statale.

Modello, occorre sottolineare, che lo stesso legislatore statale non ha mai previsto come obbligatorio per le amministrazioni diverse dallo Stato, mostrando anzi sempre grande rispetto, nei limiti dell’organizzazione fondamentale degli uffici, per i principi di autonomia statutaria e regolamentare, variamente declinati a seconda dell’amministrazione pubblica considerata (più avanti si dirà, nello specifico, della disciplina sulla dirigenza statale recata dal decreto legislativo n. 165 del 2001 e di quella sulla dirigenza locale contenuta nel decreto legislativo n. 267 del 2000).

L’estensione dell’anzidetto modello statale, inoltre, non è stata prevista neppure per gli organi costituzionali, la cui organizzazione e funzionamento sono anzi disciplinati da specifiche leggi costituzionali, di rango superiore a quelle ordinarie statali che disciplinano la dirigenza dello Stato e degli enti locali, e con un grado di autonomia e caratterizzazione assolutamente non sovrapponibile ad alcuna altra amministrazione pubblica, sia statale, sia non statale.

Per queste ragioni, non ha alcun senso logico, prima ancora che giuridico, impostare la ricerca della equiparazione nel senso della omologazione di strutture organizzative dissimili per natura, origini, funzioni e livello di autonomia.

Nell’individuare il meccanismo di raffronto (l’equiparazione), la norma ha introdotto una presunzione di parificazione, agli effetti della funzione esercitata, di amministrazioni diverse fra di loro, non omologhe, ma raffrontabili in termini di equivalenza o equipollenza in ragione dei compiti e delle funzioni effettivamente svolti.

L’utilizzo della tecnica dell’equiparazione è significativa della volontà di ‘rendere pari’ elementi di raffronto che in natura non lo sono, non essendo i Ministeri, gli organi costituzionali e le altre amministrazioni pubbliche, accomunati dal medesimo modello organizzativo e funzionale, anche perché nati per soddisfare interessi pubblici diversi.

Ciò che è più significativo, inoltre, è che la pretesa di raggiungere la perfetta omologazione nel possesso del requisito soggettivo di dirigente generale, non sarebbe un obiettivo conseguibile neppure se si facesse esclusivo riferimento al solo plesso statale considerato dal cit. art. 19 (Ministeri e organi costituzionali). Va inoltre considerato che in numerosi Organi costituzionali vige ancora oggi il c.d. ‘sistema delle carriere’, caratterizzato dall’unicità della qualifica direttiva e dalla conseguente impossibilità di individuare una distinzione analoga a quella che sussiste fra i dirigenti generali dei Ministeri e i dirigenti di secondo livello.

Tanto più, dunque, non si ravvede la ragione per la quale siffatto giudizio di omologazione dovrebbe esigersi per le altre amministrazioni pubbliche e, tra queste, nello specifico, per gli enti locali comunali.

D’altronde, nemmeno l’Associazione appellante, nel suo massimo sforzo argomentativo a sostegno della propria tesi difensiva, si è spinta fino al punto di sostenere la necessità di ritrovare l’articolazione in duplice fascia dei ruoli di dirigente e dirigente generale in relazione agli organi costituzionali, limitandosi ad esigerla, invece, soltanto per le altre amministrazioni pubbliche, ed in particolare per l’ente locale comunale, salvo tuttavia non spiegare le ragioni giuridiche della relativa discriminazione.

D’altra parte, se la norma venisse letta nel senso di permettere solamente la nomina dei dirigenti generali dei Ministeri, sarebbe la stessa operazione di “equiparazione” a non avere alcuna ragion d’essere, perché non ricorrerebbero altre situazioni se non quelle in cui si manifesterebbe l’appartenenza ai ruoli dello Stato, che non richiede appunto nessuna equiparazione.

In conclusione, con riferimento specifico alle posizioni dirigenziali degli enti locali comunali qui all’esame (ma in astratto e più in generale con riferimento a tutte le altre amministrazioni pubbliche ed agli organi costituzionali), deve verificarsi se ricorrono o meno i presupposti ‘materiali’ della ‘equiparazione’ prevista dalla norma, attraverso il vaglio dei compiti assegnati e delle funzioni svolte dall’organo di vertice.

23. Il necessario raffronto è fra la disciplina della dirigenza pubblica statale contenuta nel decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e quella degli enti locali contenuta nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.

24. Innanzitutto, è opportuna una precisazione preliminare: il testo unico degli enti locali, benché anteriore al testo unico sul pubblico impiego, ha adeguato la disciplina della propria dirigenza ai principi del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (“Razionalizzazione della organizzazione delle Amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2, della legge 23 ottobre 1992, n. 421”), ossia al testo legislativo che ha costituito la base giuridica del riordino operato dall’anzidetto decreto n. 165 del 2001.

Si spiega così la ragione per la quale nel testo unico degli enti locali si ritrovano tutti i principi generali che caratterizzano la dirigenza statale, e cioè:

a) il principio della distinzione fra i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, che spettano agli organi di governo, e la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica, che è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo;

b) il principio dell’accesso per concorso;

c) il principio della professionalità nel conferimento degli incarichi dirigenziali;

d) il principio della responsabilità dirigenziale;

e) il principio della sovraordinazione fra uffici dirigenziali, di modo che il dirigente preposto a un ufficio di più elevato livello è sovraordinato al dirigente preposto ad ufficio di livello inferiore;

f) il principio della funzione di coordinamento di altre funzioni, anche dirigenziali.

25. Occorre poi sottolineare che è stato il legislatore statale a limitare l’ambito soggettivo e oggettivo di applicazione delle disposizioni contenute nel Capo II del decreto legislativo n. 165 del 2001, intitolato alla “Dirigenza”, alle sole amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo (art. 13, d.lgs. n. 165/2001).

In altre parole, il legislatore statale, nel momento in cui ha deciso di articolare la dirigenza statale nelle due fasce dei ruoli di cui all’articolo 23 del medesimo decreto legislativo, senza abrogare o modificare o imporre un conforme adeguamento delle previgenti disposizioni previste per la dirigenza locale, ha effettuato una precisa scelta, evidentemente reputandola compatibile con le linee fondamentali dell’organizzazione degli uffici ed allo stesso tempo rispettosa delle autonomie statutarie e regolamentari locali.

Anche rispetto alle amministrazioni dello Stato, comunque sia, la regola generale dell’articolazione nelle due fasce dei ruoli di cui all’articolo 23 non è assoluta, perché anzi è previsto espressamente che “Restano salve le particolari disposizioni concernenti le carriere diplomatica e prefettizia e le carriere delle Forze di polizia e delle Forze armate.” (art. 15, comma 1, d.lgs. n. 165/2001).

26. La disciplina della dirigenza statale conosce il principio della sovraordinazione tra uffici dirigenziali, anche al di fuori della figura del dirigente generale: in particolare, l’art. 15, comma 3, del decreto n. 165/2001 prevede che “In ciascuna struttura organizzativa non affidata alla direzione del dirigente generale, il dirigente preposto all’ufficio di più elevato livello è sovraordinato al dirigente preposto ad ufficio di livello inferiore”.

27. La disciplina delle funzioni dei dirigenti di uffici dirigenziali generali statali è contenuta all’art. 16, del decreto legislativo n. 165 del 2001:

“1. I dirigenti di uffici dirigenziali generali, comunque denominati, nell’ambito di quanto stabilito dall’articolo esercitano, fra gli altri, i seguenti compiti e poteri:

a) formulano proposte ed esprimono pareri al Ministro, nelle materie di sua competenza;

a-bis) propongono le risorse e i profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell’ufficio cui sono preposti anche al fine dell’elaborazione del documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale di cui all’articolo 6, comma 4;

b) curano l’attuazione dei piani, programmi e direttive generali definite dal Ministro e attribuiscono ai dirigenti gli incarichi e la responsabilità di specifici progetti e gestioni; definiscono gli obiettivi che i dirigenti devono perseguire e attribuiscono le conseguenti risorse umane, finanziarie e materiali;

c) adottano gli atti relativi all’organizzazione degli uffici di livello dirigenziale non generale;

d) adottano gli atti e i provvedimenti amministrativi ed esercitano i poteri di spesa e quelli di acquisizione delle entrate rientranti nella competenza dei propri uffici, salvo quelli delegati ai dirigenti;

d-bis) adottano i provvedimenti previsti dall’articolo 17, comma 2, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni;

e) dirigono, coordinano e controllano l’attività dei dirigenti e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con potere sostitutivo in caso di inerzia, e propongono l’adozione, ne confronti dei dirigenti, delle misure previste dall’articolo 21;

f) promuovono e resistono alle liti ed hanno il potere di conciliare e di transigere, fermo restando quanto disposto dall’articolo 12, comma 1, della legge 3 aprile 1979, n.103;

g) richiedono direttamente pareri agli organi consultivi dell’amministrazione e rispondono ai rilievi degli organi di controllo sugli atti di competenza;

h) svolgono le attività di organizzazione e gestione del personale e di gestione dei rapporti sindacali e di lavoro;

i) decidono sui ricorsi gerarchici contro gli atti e i provvedimenti amministrativi non definitivi dei dirigenti;

l) curano i rapporti con gli uffici dell’Unione europea e degli organismi internazionali nelle materie di competenza secondo le specifiche direttive dell’organo di direzione politica, sempreché tali rapporti non siano espressamente affidati ad apposito ufficio o

organo.

l-bis) concorrono alla definizione di misure idonee a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e a controllarne il rispetto da parte dei dipendenti dell’ufficio cui sono preposti.

l-ter) forniscono le informazioni richieste dal soggetto competente per l’individuazione delle attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione e formulano specifiche

proposte volte alla prevenzione del rischio medesimo.

l-quater) provvedono al monitoraggio delle attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione svolte nell’ufficio a cui sono preposti, disponendo, con provvedimento motivato, la rotazione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva.

2. I dirigenti di uffici dirigenziali generali riferiscono al Ministro sull’attività da essi svolta correntemente e in tutti i casi in cui il Ministro lo richieda o lo ritenga opportuno.

3. L’esercizio dei compiti e dei poteri di cui al comma 1 può essere conferito anche a dirigenti preposti a strutture organizzative comuni a più amministrazioni pubbliche, ovvero alla attuazione di particolari programmi, progetti e gestioni.

4. Gli atti e i provvedimenti adottati dai dirigenti preposti al vertice dell’amministrazione e dai dirigenti di uffici dirigenziali generali di cui al presente articolo non sono suscettibili di ricorso

gerarchico.

5. Gli ordinamenti delle amministrazioni pubbliche al cui vertice è preposto un segretario generale, capo dipartimento o altro dirigente comunque denominato, con funzione di coordinamento di uffici dirigenziali di livello generale, ne definiscono i compiti ed i poteri.”.

28. L’art. 108, del decreto legislativo n. 267 del 2000, disciplina la figura del Direttore generale negli enti locali:

“1. Il sindaco nei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e il presidente della provincia, previa deliberazione della giunta comunale o provinciale, possono nominare un direttore generale, al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato, e secondo criteri stabiliti dal regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi, che provvede ad attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell’ente, secondo le direttive impartite dal sindaco o dal presidente della provincia, e che sovrintende alla gestione dell’ente, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza. Compete in particolare al direttore generale la predisposizione del piano dettagliato di obiettivi previsto dall’articolo 197, comma 2, lettera a), nonché la proposta di piano esecutivo di gestione previsto dall’articolo 169. A tali fini, al direttore generale rispondono, nell’esercizio delle funzioni loro assegnate, i dirigenti dell’ente, ad eccezione del segretario del comune e della provincia.

2. Il direttore generale è revocato dal sindaco o dal presidente della provincia, previa deliberazione della giunta comunale o provinciale. La durata dell’incarico non può eccedere quella del mandato del sindaco o del presidente della provincia.

3. Nei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti è consentito procedere alla nomina del direttore generale previa stipula di convenzione tra comuni le cui popolazioni assommate raggiungano i 15.000 abitanti. In tal caso il direttore generale dovrà provvedere anche alla gestione coordinata o unitaria dei servizi tra i comuni interessati.

4. Quando non risultino stipulate le convenzioni previste dal comma 3 e in ogni altro caso in cui il direttore generale non sia stato nominato, le relative funzioni possono essere conferite dal sindaco o dal presidente della provincia al segretario.”.

29. Le anzidette previsioni normative sono sostanzialmente sovrapponibili, sia per ciò che concerne la natura delle funzioni e dei compiti esercitati, sia per quanto concerne il regime della responsabilità dirigenziale, sia per quanto riguarda il rapporto con l’autorità di indirizzo politico.

30. In relazione al caso specifico della dottoressa Manzione, le evidenze documentali, così come corroborate sia dalle produzioni di parte, sia all’esito dell’approfondimento istruttorio disposto dalla Sezione, dimostrano che sussiste perfetta corrispondenza tra le funzioni legalmente previste di direzione generale e di coordinamento di uffici dirigenziali, e quelle che ella ha esercitato in virtù del conferimento degli incarichi (sia di Direttore generale del Comune, sia di dirigente coordinatore di ufficio preposto ad altri uffici dirigenziali).

31. Più in particolare: la dottoressa Manzione ha avuto accesso alla carriera dirigenziale nell’ordinamento degli enti locali dopo avere sostenuto un concorso pubblico per titoli ed esami nell’anno 1997.

Nel corso della sua carriera professionale, per circa venti anni, ha assunto posizioni dirigenziali e svolto le funzioni corrispondenti in numerosi Comuni italiani, anche di grandezza rilevante.

In particolare, ha svolto incarichi dirigenziali, in qualità di dirigente della Polizia Municipale, nei Comuni di Verona, Livorno, Lucca. In tale ultima città ha assunto, dal 2007 al 2009, il ruolo di Comandante del Corpo di Polizia Municipale e responsabile della protezione civile. Successivamente, ha svolto il ruolo di Comandante Vicario del Corpo di Polizia Municipale del Comune di Firenze (dal 28 dicembre 2009 al 30 aprile 2011); di Direttore della Direzione Corpo Polizia Municipale (dal 1° maggio 2011 al 1° maggio 2014); di Coordinatore dell’Area di Coordinamento Sicurezza e Attività Produttive (dal 24 ottobre 2011 al 1° maggio 2014), cumulato quest’ultimo, nel biennio 2013-2014, con quello di Direttore Generale del Comune di Firenze (dall’11 febbraio 2013 al 1° maggio 2014).

32. Meritevoli di particolare approfondimento sono gli ultimi due incarichi di “Coordinatore Area Sicurezza e Attività Produttive; Dirigente Ufficio Città Sicura; Protezione Civile; Dirigente Comandante Polizia Municipale del Comune di Firenze” (dal 2011 al 2014) e di “Direttore Generale Comune di Firenze” (dal 2013 al 2014).

33. L’Area di Coordinamento Sicurezza e Attività Produttive è una struttura articolata in due Direzioni, quattro Servizi e due Uffici ai sensi dell’art. 90, t.u.e.l.

Il personale assegnato all’Area, di ruolo e non di ruolo, alla data del 31 dicembre 2012, era pari a 1064 unità, compresa la dirigente Manzione.

La struttura organizzativa del Comune di Firenze prevede la presenza dei Coordinatori d’rea fin dal luglio 2009 e le figure dei Coordinatori d’area sono ancora oggi presenti.

Le dotazioni finanziarie sono le seguenti: gli accertamenti correnti sono pari ad euro 118.368.938,07 e gli impegni correnti sono pari ad euro 18.753.479,40.

Con specifico riferimento alle funzioni e competenze del ‘coordinamento’, si riportano di seguito le previsioni di cui al Regolamento uffici e servizi del Comune di Firenze, al fine di saggiare la similarità dell’anzidetta funzione agli effetti dell’equiparazione rispetto alla funzione esercitata dalla figura del direttore generale di dicastero ministeriale, soprattutto sotto il profilo del coordinamento di altre figure dirigenziali, in posizione di sovraordinazione e comando rispetto a queste ultime.

I) Ai sensi del Regolamento vigente al tempo del conferimento dell’incarico:

I.a) art. 10 – Area di Coordinamento – funzioni:

1. Costituisce livello di coordinamento generale delle strutture dell’Ente, centro di responsabilità avente specifiche funzioni di coordinamento tra le Direzioni individuato sulla base di omogeneità di intervento per materia e/o in relazione ad esigenze di raccordo permanente nella realizzazione di obiettivi di rilevanza intersettoriale. A capo dell’Area è preposto come responsabile un dirigente, qualificato come “Coordinatore di Area” individuato dal Sindaco ai sensi dell’art. 50 del D.Lgs. n. 267/20001.

2. L’Area di Coordinamento rappresenta la prima aggregazione per la gestione delle risorse finanziarie, umane e strumentali, in coerenza con gli obiettivi dell’Amministrazione, avente un ruolo primario di riferimento per gli organi politico-istituzionali e di supporto agli stessi nella pianificazione strategica, nell’elaborazione di programmi, progetti e politiche, favorendo i processi di comunicazione interna e garantendo sinergie nella realizzazione di programmi e progetti.

I.b) art. 23 – Compiti e responsabilità dei Coordinatori d’area, Direttori e Dirigenti:

1. I compiti dei dirigenti sono quelli previsti negli artt. 107 del D.Lgs. n. 267/2000 e dallo Statuto del Comune di Firenze, quelli particolari previsti dal presente Regolamento, nonché quelli individuati nell’atto di incarico.

Ai dirigenti spetta il compito di tradurre in termini operativi gli obiettivi ed i programmi individuati dagli organi di governo dell’Ente, alla cui formulazione partecipano con attività istruttoria e di analisi e con autonome proposte esercitando in piena autonomia le proprie funzioni direzionali. Gli stessi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati.

2. Ai dirigenti spetta la direzione del centro di responsabilità ai quali sono preposti secondo i criteri stabiliti dal presente Regolamento e dallo Statuto comunale in relazione alla tipologia del centro di responsabilità di cui sono incaricati (Area di Coordinamento — Direzione — Servizio —Incarichi di cui all’art. 19), alla posizione strutturale dello stesso e alla sua rilevanza strategica. A tal fine i Dirigenti elaborano l’organizzazione delle strutture in funzione degli obiettivi da raggiungere per l’attuazione dei programmi loro assegnati attraverso gli strumenti di programmazione nonché nei limiti delle risorse assegnategli.

Ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l’Amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.

3. Il dirigente di ciascuna articolazione organizzative è responsabile dei procedimenti amministrativi trattati dalle strutture di appartenenza. Egli, ai sensi di quanto stabilito dall’art. 5 della L. 241/1990, può assegnare a personale a lui attribuito, nel rispetto della declaratoria di categoria e del profilo professionale posseduto dal singolo dipendente, la responsabilità dell’istruttoria di specifici procedimenti nonché l’adozione del relativo provvedimento finale. Anche in questo caso i dirigenti rimangono comunque responsabili del rispetto dei tempi del procedimento.

4. Fermi restando i compiti sopra indicati, in relazione alle diverse articolazioni strutturali di cui risultano responsabili:

-il Coordinatore di Area svolge tutte le funzioni di coordinamento, di indirizzo e controllo dell’Area attribuita e gestisce, con responsabilità diretta, specifiche funzioni a lui assegnate con l’atto di incarico e gli atti organizzativi dell’Ente.

È membro del Collegio dei Coordinatori attuando, per quanto di competenza, le direttive assunte all’interno dello stesso Collegio.

Imposta l’azione dell’Area di coordinamento assegnata attivando ed indirizzando le competenze specifiche dei direttori in modo coerente con le decisioni assunte all’interno del Collegio alfine di perseguire gli obiettivi strategici fissati negli atti di programmazione. Coordina e sovraintende l’attività delle Direzioni di pertinenza per l’attuazione degli obiettivi. Partecipa al processo di definizione degli strumenti di pianificazione strategica, in particolar per quanto attiene, nell’ambito della propria Area, l’equilibrio tra gli obiettivi e le risorse assegnate.

Ha il compito di verificare l’andamento dell’attuazione degli obiettivi di pertinenza dell’Area in collaborazione con i Direttori delle Direzioni competenti.

Qualora si evidenzino condizioni di carattere straordinario, ovvero dove sussistano ragioni sovraordinate di interesse più generale stabilite nell’ambito del Collegio dei Coordinatori, potrà assumere decisioni vincolanti in merito all’allocazione delle risorse economiche, Strumentali e umane, anche tramite l’utilizzo dei poteri di cui all’art. 24 del presente regolamento.

Partecipa alle sedute dell’OIV dedicate alla valutazione dei Dirigenti afferenti alla propria Area.

Incentiva, all’interno della propria Area, le condizioni più favorevoli per garantire la trasparenza dell’azione amministrativa, la snellezza dei procedimenti, la miglior utilizzazione delle risorse ed il miglioramento delle attività, al fine di assicurare l’efficienza dei processi trasversali di lavoro e l’uniformità dei procedimenti.

Per l’esercizio delle sue funzioni gli sono attribuite, oltre a risorse strumentali e finanziarie, personale a lui assegnato e da lui direttamente dipendente, potendo inoltre avvalersi di quello assegnato alle Direzioni facenti parte dell’Area di competenza.

– il Direttore di Direzione coordina e organizza l’attività di competenza della sua Direzione e determina con i Dirigenti di Servizio interessati l’attuazione dei piani, programmi, progetti, obiettivi e direttive definite dalla Giunta e dal Sindaco, verifica l’andamento della realizzazione dei programmi e/o degli obiettivi assegnati, assicurando il coordinamento e l’integrazione delle attività delle strutture organizzative di competenza.

È titolare di specifiche risorse finanziarie, di personale e strumentali.

Organizza il personale assegnato alla Direzione ridistribuendolo tra i vari Servizi facenti parte della stessa in funzione degli obiettivi assegnati.

È responsabile della gestione complessiva del personale della direzione di competenza secondo criteri di omogeneità, attenendosi alle linee generali di politica del personale, compreso l’istituto della mobilità.

Propone il fabbisogno di personale e di risorse strumentali. Individua le posizioni di lavoro di specifica e particolare responsabilità di ufficio nonché di responsabilità del procedimento ed è responsabile dell’attribuzione dei trattamenti economici accessori.

Nomina i titolari di PO previa consultazione dei Dirigenti di Servizio interessati, ne individua i compiti e delega loro i procedimenti amministrativi della struttura di sua competenza.

Elabora proposte e formula i pareri tecnici alla Giunta e al Consiglio che non siano di competenza specifica del singolo dirigente di Servizio.

Nell’ambito di sua competenza partecipa al processo di definizione della Relazione Previsionale e Programmatica, del Bilancio, del P.E.G. e del P.D.O. attraverso proposte al Coordinatore di Area di pertinenza.

Collabora con quest’ultimo alle verifiche sull’attività svolta nell’ambito del coordinamento direzionale per obiettivi allo stesso affidati.

All’interno della propria Direzione è responsabile della trasparenza dell’azione amministrativa, della snellezza dei procedimenti, della miglior utilizzazione delle risorse e del miglioramento delle attività.

Ha l’obbligo di informare il Coordinatore di Area di riferimento di tutte le attività che possono produrre effetto al di fuori della propria Direzione per rendere più efficace la funzione di coordinamento.

Sviluppa, all’interno della Direzione assegnata, idonee ed efficaci forme di comunicazione per agevolare e favorire lo scambio di informazioni ed i contatti funzionali alle attività da svolgere.

In relazione alle materie assegnate imposta azioni volte ad agevolare le modalità di accesso dei cittadini ai servizi, a favorire l’accesso ai dati pubblici da parte dei cittadini attraverso il sito Internet dell’Ente come previsto dal D.Lgs. 82/2005 “Codice dell’Amministrazione digitale”, a verificare che i documenti e gli atti siano redatti con linguaggio semplice e chiaro e che vengano predisposti provvedimenti tipo per i procedimenti amministrativi di competenza per materia e a valutare il grado di soddisfazione dell’utenza.

I.c) art. 24 -Poteri sostitutori dei dirigenti:

Ai Coordinatori di Area e ai Direttori è riconosciuto un potere/dovere di sostituzione nell’adozione di provvedimenti di competenza dei dirigenti assegnati al loro centro di responsabilità (Area 9 Direzione). In particolare in caso di omissioni, inadempienze o ritardi nella realizzazione delle fasi del procedimento o nell’adozione del provvedimento finale da parte di un Dirigente di Servizio, il

Direttore della Direzione di appartenenza del Servizio può sostituirsi allo stesso.

Parimenti, in caso di omissioni, inadempienze o ritardi nella realizzazione delle fasi del procedimento o nell’adozione del provvedimento finale da parte di un Direttore, il competente Coordinatore di Area può sostituirsi allo stesso.

I.d) art. 28 – Collegio dei Coordinatori di Aree:

Il Collegio dei Coordinatori di Area è costituito dal Direttore Generale, qualora il Sindaco abbia effettuato tale nomina e dai Coordinatori di Area. Partecipano il Segretario Generale e il Vice

Segretario/Vice Segretari Generali. Al Collegio possono partecipare altresì il Capo di Gabinetto Portavoce del Sindaco.

2. Il Collegio dei Coordinatori di Area provvederà a predisporre e a sottoporre all’approvazione della Giunta Comunale un proprio disciplinare sulle funzioni di competenza e le modalità operative nel quale sarà, altresì, individuata la figura del Presidente, ove non sia stato nominato il Direttore Generale.

II) Con la Deliberazione di G.C. n. 286/2012, alla data del 12 agosto 2012, l’art. 28 del Regolamento uffici e servizi è stato modificato così come segue:

II.a) art. 28 – Collegio dei Coordinatori di Area:

Il Collegio dei Coordinatori di Area è costituito dal Direttore Generale, qualora il Sindaco abbia effettuato tale nomina e dai Coordinatori di Area. Partecipano il Segretario Generale e il Vice Segretario/Vice Segretari Generali, nell’ambito delle proprie funzioni. Al Collegio possono partecipare altresì il Capo di Gabinetto e il Portavoce del Sindaco. In caso di mancata nomina del Direttore Generale, il Presidente è individuato dal Sindaco.

2. Il Collegio dei Coordinatori di Area provvederà a predisporre e a sottoporre all’approvazione della Giunta Comunale un proprio disciplinare sulle modalità operative del medesimo.

3. Il Collegio assicura il coordinamento generale delle strutture dell’Ente, il loro confronto e, in generale, l’integrazione dell’azione amministrativa.

Il medesimo promuove la collaborazione tra le Aree/Direzioni/Servizi nonché l’integrazione delle procedure amministrative e la coerenza nelle scelte organizzative favorisce il confronto fra le Aree/Direzioni/Servizi per la definizione dei contenuti relativi ai programmi intersettoriali del Comune.

Definisce i criteri generali per l’organizzazione della struttura operativa, per la programmazione del lavoro in relazione agli obiettivi da perseguire nonché per la verifica dei relativi risultati, propone i criteri generali per la gestione dei servizi comunali, per i regolamenti e per le procedure dell’Ente,

definisce gli indirizzi generali per lo sviluppo dei sistemi informativi e delle risorse umane nonché per la predisposizione dei piani di formazione del personale.

Il Collegio promuove l’attuazione degli obiettivi stabiliti dagli organi di governo del Comune indirizzando al perseguimento di tale finalità l’azione amministrativa. A tal fine concorre, per quanto di competenza e nell’ambito delle funzioni sopra richiamate, alla definizione, anche mediante l’adozione di atti di indirizzo tecnico-operativo, degli strumenti di programmazione e di organizzazione dell’Ente tra i quali: la relazione previsionale e programmatica, il Bilancio pluriennale e il Bilancio annuale di previsione, il programma triennale dei lavori pubblici ed elenco annuale dei lavori; il Piano esecutivo di gestione e il Piano degli obiettivi, la programmazione triennale ed annuale del fabbisogno di personale, il sistema di controllo strategico e di valutazione delle performance, gli atti generali di organizzazione (circolari, direttive, atti di organizzazione della struttura), i piani settoriali di particolare rilievo la cui progettazione ed attuazione richiede il concorso di più direzioni di area.

A tal fine il Collegio può procedere alla costituzione di appositi gruppi di lavori interdirezionali.

Al Collegio compete inoltre l’esercizio di ogni altra funzione prevista dagli atti di organizzazione dell’Ente.”.

34. La dottoressa Manzione ha poi svolto l’incarico di Direttore Generale del Comune di Firenze dall’11 febbraio 2013 all’11 maggio 2014.

Già sul piano lessicale, si riscontra una decisiva analogia terminologica tra l’anzidetta figura e quella del dirigente generale menzionato dal cit. art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 1886 del 1982, non foss’altro per l’utilizzo della definizione di ‘generale’.

Occorre però vagliare anche in questo caso il contenuto delle funzioni e dei compiti svolti.

In primo luogo, va anche in questo caso precisato che trattasi di figura già prevista dall’Ente all’atto del conferimento dell’incarico e ancora presente nella attuale struttura organizzativa comunale.

Il Direttore Generale coordina direttamente ed in prima persona le seguenti articolazioni ‘organizzative: il Servizio pianificazione, controllo e qualità; la Direzione Risorse Umane, il Servizio organizzazione e acquisizione risorse, il Servizio amministrazione del personale, il Servizio prevenzione e protezione.

Il personale complessivo dell’Ente, alla data del 31 dicembre 2013, era composto da 4673 unità, fra personale di ruolo e non di ruolo.

Al Direttore Generale era, ed è ancora oggi, assegnata la Presidenza della delegazione trattante di parte pubblica.

Il Direttore Generale faceva parte dell’Organismo Indipendente di Valutazione, ed oggi fa parte del Nucleo di Valutazione.

Le dotazioni finanziarie ammontano: per gli accertamenti correnti ad euro 53.899.492,55 e per gli impegni correnti ad euro 17.393.638,53.

Nella Deliberazione di G.C. n. 25/2013, con riferimento alle competenze del Direttore Generale sono espressamente riportati i seguenti compiti:

· sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti anche attraverso la presidenza del collegio dei coordinatori d’area, che eventualmente ritenga di convocare;

· predisporre il piano particolareggiato degli obiettivi previsto dalla lett. a) del comma 2 dell’art 197 D.lgs. 267/2000;

· elaborare la proposta di PEG ai sensi dell’art. 169 del D.lgs. 267/2000;

· promuovere la valorizzazione delle risorse umane, incentivando qualunque strumento giuridico e/o contrattuale ispirato a logiche meritocratiche e premiali di attività migliorative e/o di implementazione della qualità dei servizi, in conformità con la vigente normativa;

· proporre all’A.C. tutti i provvedimenti di adeguamento necessari ad individuare nella relativa figura il soggetto dotato dei necessari poteri di individuazione dei soggetti cui attribuire competenze in caso di inerzia rispetto agli obiettivi assegnati, ferme restando le responsabilità disciplinari dei dirigenti interessati;

· svolgere ogni altra attività necessaria per il perseguimento degli obiettivi assegnati, d’intesa con il Sindaco e gli assessori di volta in volta competenti per materia.

III) Con riferimento alle funzioni e competenze, il Regolamento uffici e servizi del Comune di Firenze vigente al tempo del conferimento dell’incarico prevedeva:

III.a) Art. 5 Direttore Generale:

Ai sensi dell’art. 108 del D.Lgs. n. 267/2000 il Sindaco, previa deliberazione della Giunta Comunale, può nominare un Direttore Generale. La nomina del Direttore Generale è effettuata al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato di durata non superiore a quella del mandato elettivo del Sindaco.

L’incarico assegnato ai sensi della presente disposizione è revocato dal Sindaco, previa deliberazione della Giunta Comunale.

Il Direttore Generale esercita le funzioni di cui all’art. 108 del D.Lgs. n. 267/2000 e dello statuto del Comune di Firenze nonché i compiti a lui attribuiti con l’atto di incarico e con specifici atti di organizzazione approvati dalla Giunta Comunale. Per l’esercizio delle funzioni di competenza può essere titolare di specifiche risorse umane, finanziarie e strumentali; in tale ipotesi, il personale a lui assegnato è direttamente dipendente dal Direttore Generale che lo gestisce e lo organizza in relazione alle funzioni da svolgere. Il Direttore Generale, oltre a sovraintendere tutte le attività afferenti le strutture organizzative dell’Ente, può essere titolare di specifiche funzioni di coordinamento riferite a particolari Direzioni e/o Servizi.

Il Direttore Generale, ove nominato, presiede il Collegio dei Coordinatori di Area.

È data facoltà all’Amministrazione comunale di avvalersi di un Direttore Generale e di un Direttore Generale vicario, con il compito di svolgere funzioni ausiliarie dello stesso e di coadiuvarlo nelle attività assegnategli, esercitando funzioni vicarie in sua assenza e/d impedimento.

34. Sulla base di quanto appena illustrato, non vi può essere adito a dubbio alcuno che le funzioni di direzione generale e di coordinamento d’area ricoperte dalla dottoressa Manzione durante i surriferiti periodi temporali, concretino ed integrino con pienezza i compiti e le funzioni tipiche della figura del direttore generale dei Ministeri, attesa la complessità dell’attività materialmente impiegata per dirigere, coordinare, sovrintendere e raccordare, al vertice, l’attività di una struttura amministrativa composta da più uffici, soprattutto nei confronti di altri dirigenti in posizione sottordinata, con ordini di grandezze di personale dipendente di ragguardevole misura, come supra dettagliatamente illustrato.

Tali essendo le immediate evidenze documentali, il Collegio formula un giudizio di piena equiparazione e corrispondenza tra la funzione svolta dalla dottoressa Antonella Manzione e quella di un dirigente generale di un Ministero, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982.

35. Va considerato, infine, che la dottoressa Manzione ha subito dopo ricoperto, per un periodo di tempo ragguardevole, superiore a circa due anni e mezzo, l’incarico di Capo Dipartimento del Dipartimento degli Affari Giuridici e Legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

L’art. 28, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, rubricato “Capi dei dipartimenti e degli uffici”, della legge n. 400 del 1988, prevede che “I capi dei dipartimenti e degli uffici di cui all’articolo 21 [n.d.r.: tra cui il Dipartimento per gli Affari Giuridici e Legislativi], nonché dell’ufficio di segreteria del Consiglio dei Ministri sono nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri tra i magistrati delle giurisdizioni superiori amministrative, gli avvocati dello Stato, i dirigenti generali dello Stato ed equiparati, i professori universitari ordinari di ruolo o fuori ruolo in servizio.”.

L’art. 18, comma 2, primo alinea, della citata legge n. 400 del 1988, rubricato “Segretariato generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri”, prevede anche che “Al Segretariato è preposto un segretario generale, nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, tra i magistrati delle giurisdizioni superiori ordinaria ed amministrativa, gli avvocati dello Stato, i dirigenti generali dello Stato ed equiparati, i professori universitari di ruolo ovvero tra estranei alla pubblica amministrazione.”.

Ciò, ad ulteriore conferma dell’esistenza nell’ordinamento di altre previsioni che parificano ed equiparano, agli effetti, le funzioni dei dirigenti generali dei Ministeri e quelle dei dirigenti delle altre amministrazioni pubbliche.

36. Con il secondo motivo di ricorso, l’Associazione censura i provvedimenti di nomina per essere stati emanati in violazione di precedenti deliberazioni del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa, con le quali era fissata l’età massima e quella minima per la nomina a consigliere di Stato.

In particolare, per quanto qui interessa, la deliberazione del 1° aprile 2004, modificando la precedente deliberazione datata 7 aprile 1983, ha stabilito che l’età minima per la nomina non possa essere inferiore a 55 anni.

La dottoressa Manzione, al momento della nomina, aveva 53 anni.

36.1. Il motivo non è fondato.

36.2. L’art. 19, comma 1, n. 2), della legge n. 186 del 1982, che reca la disciplina generale dei requisiti soggettivi per la nomina a consigliere di Stato, non contiene alcuna previsione concernente il requisito dell’età minima e massima.

Trattasi, in altre parole, di previsione non contenuta in alcun testo di legge o avente forza di legge, bensì unicamente prevista dalle summenzionate deliberazioni del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa.

Occorre interrogarsi, dunque, sulla natura giuridica delle anzidette deliberazioni e del requisito anagrafico previsto.

Le deliberazioni del Consiglio di Presidenza di Giustizia amministrativa, per quanto espressione di autonomia organizzativa e funzionale di un organo di autogoverno di rilevanza costituzionale, non sono classificabili quali fonti del diritto; piuttosto, hanno natura di atti amministrativi assoggettati al principio di legalità e, in quanto tali, sono sindacabili dall’autorità giurisdizionale per i vizi di legittimità tipici previsti dalla legge (incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere).

Soltanto la legge può prevedere requisiti soggettivi di ammissibilità per l’accesso agli uffici, alle cariche o per lo svolgimento di determinate attività, trattandosi di elementi che incidono direttamente sulla capacità giuridica e di agire dei soggetti dell’ordinamento attraverso prescrizioni sostanzialmente limitative di status soggettivi.

Le anzidette previsioni deliberative non attuano, né specificano, il dettato legislativo.

Pertanto, l’elemento anagrafico legato al possesso di un’età minima o massima, non ha natura di requisito soggettivo per la nomina, ma soltanto quello di criterio di giudizio per orientare il parere dell’organo di autogoverno (parere che – è bene ricordarlo – ha oltretutto un carattere obbligatorio ma non vincolante).

L’organo di autogoverno ha fatto legittimamente uso di siffatto potere valutativo, che è per legge limitato alle “valutazioni di piena idoneità all’esercizio delle funzioni di consigliere di Stato sulla base dell’attività e degli studi giuridico-amministrativi compiuti e delle doti attitudinali e di carattere”.

In quest’ottica prospettica, l’età (nel caso di specie, l’età minima) è soltanto uno degli elementi soggettivi, suscettibili di divenire oggetto di riscontro e apprezzamento, che precede ed orienta il parere, ma che non condiziona l’accesso alla carica, non avendo l’effetto, riconducibile soltanto all’astratta previsione di legge, di delimitare la platea soggettiva degli aspiranti.

In altre parole, la corrispondenza anagrafica all’interno dei previsti limiti edittali, non può condizionare il contenuto del parere dell’organo di autogoverno, né nel senso di determinarlo come favorevole per il solo fatto che il candidato possiede l’età minima prevista, né, viceversa, di imporlo come sfavorevole nei confronti del candidato che non versa nella condizione anagrafica prevista.

Piuttosto, l’età si collega, quale tipico elemento relazionale, alla qualità dell’apprezzamento curriculare del candidato, rispetto al quale, anzi, è in grado di farne emergere le peculiari note di specialità dell’attività e degli studi giuridico-amministrativi compiuti, laddove ragguagliate ad una età inferiore rispetto a quella per cui, secondo l’id quod plerumque accidit, si presume che una personalità professionale di alto profilo professionale sia compiutamente formata.

Nel caso all’esame, le evidenze documentali per l’innanzi illustrate documentano con puntualità di dettaglio e dovizia di precisione le funzioni, i compiti e le attività svolte dalla candidata, corrispondenti a quelli previsti da specifiche disposizioni di legge statale (Testo unico degli enti locali) e regolamentari (Regolamento degli Uffici del Comune di Firenze).

Tali essendo gli oggettivi riscontri, occorre concludere che l’organo di autogoverno abbia legittimamente vagliato il profilo professionale della candidata e sia giunto a formulare il parere favorevole mediante un procedimento valutativo congruente ed esente da vizi logico-giuridici, valorizzando l’età anagrafica quale elemento positivo nel contesto di una esposizione curriculare ricca per i contenuti delle funzioni svolte e per l’importanza qualitativa dei soggetti nei confronti dei quali le dette funzioni sono state prestate (il Comune di Firenze è notoriamente un comune di grande rilevanza nel Paese, mentre sulla Presidenza del Consiglio dei Ministri non occorre svolgere particolari considerazioni, trattandosi della struttura di cui si avvale il Presidente del Consiglio nell’esercizio delle sue funzioni di organo costituzionale).

In altri termini, la decisione dell’organo di autogoverno, nel dare puntuale applicazione al chiaro disposto normativo previsto dall’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1992, non solo non ha rappresentato un illegittimo discostamento rispetto al parametro legale, ma ha anzi contribuito a dimostrare – superando l’astratta presunzione che profili di speciale rilevanza non possano che essere conseguiti se non al raggiungimento di una certa età anagrafica – che il riferimento della circolare amministrativa all’età, era da intendersi in senso orientativo, strettamente dipendente dalla valutazione in concreto del profilo curriculare e, comunque sia, sempre secundum legem, non ammettendo la norma primaria statale (quale è quella contenuta nel cit. art. 19, legge n. 186 del 1982) una interpretazione che vada al di là delle proprie previsioni (interpretatio praeter legem) o addirittura contro il proprio disposto (interpretatio contra legem).

Infatti, se non può essere negato in assoluto e in astratto che la maturazione di un determinato livello professionale può conseguirsi a seguito dello svolgimento di plurime esperienze professionali, che nella generalità dei casi impegnano quasi tutto l’arco della vita lavorativa e professionale dell’individuo, è anche vero che di questo assunto non può essere fatto un assioma ideologico, a meno di ammettere, al contrario, che il mero decorso del tempo equivalga, sempre e comunque, al conseguimento della maturazione del requisito soggettivo richiesto.

La norma recata dal cit. art. 19, legge n. 186 del 1986 non prevede siffatta presunzione legale, tantomeno in termini assoluti (praesumptio iuris et de iure).

La delibera del Consiglio di Presidenza in questione, infatti, prevede espressamente una deroga al limite anagrafico massimo, consentendo che per coloro che al momento della proposta abbiano già superato il sessantacinquesimo anno di età, sia possibile derogare, e cioè esprimere un giudizio positivo e favorevole per i candidati in possesso di eminenti requisiti.

Analoga precisazione non è prevista quando i nominandi non abbiano raggiunto invece il limite anagrafico minimo dei cinquantacinque anni. Ma ciò non significa che la ratio della deroga non si imponga anche in questo caso specifico, attesa la preminenza del dettato legislativo, per il quale rileva soltanto l’oggettiva valutazione dell’attività e degli studi giuridico-amministrativi compiuti.

Inoltre, va anche rilevato che questa soluzione interpretativa ha radici consolidate nel solco tracciato dalla giurisprudenza amministrativa in materia di atti di autovincolo di organi di autogoverno che rechino criteri diversi o più stringenti rispetto a quelli previsti dalla norma primaria (T.a.r. Lazio, Roma, Sezione I, sentenza 26 ottobre 2015, n. 12185, che ha annullato il parere negativo del Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti, reso sul presupposto che l’esperienza risultante dal curriculum allegato dal candidato non dimostrasse una “prevalente” esperienza “economico, aziendalistico, finanziario e contabile”, ritenendolo in contrasto con il dettato normativo di cui all’art. 7, comma 8-bis, della legge n. 131 del 2003 – cd. legge La Loggia, secondo cui i componenti della Sezione regionale di controllo sono scelti tra persone “particolarmente esperte nelle materie aziendalistiche, economiche, finanziarie, giuridiche e contabili“: a differenza, infatti, della deliberazione dell’organo di autogoverno, la legge La Loggia attribuiva rilevanza anche all’esperienza acquisita nel settore giuridico).

Non è invece decisiva, né pertinente al caso di specie, la copiosa giurisprudenza amministrativa, pure citata dalla parte appellante a sostegno della tesi difensiva secondo cui “l’amministrazione è tenuta al rispetto delle regole a cui si è autovincolata e che ha emanato sulla base di un giudizio ex ante, corollario dell’art. 97 della Costituzione (Cons. Stato, Sez. II, 20.1.2012 n. 5659; Cons. Stato, Sez. V, 5.9.2011 n. 4981; Cons. Stato, Sez. III, 12.5.2011 n. 2841; Cons. Stato, Sez. VI, 12.10.2010 n. 7429; TAR Lazio, Roma, Sez. I, 3.12.2010 n. 35337; TAR Lazio, Roma, Sez. II ter, n. 10484/09 confermata dal Cons. Stato, Sez. VI, 8.10.2010 n. 7369; TAR Lazio, Roma, Sez. II ter, n. 9974/09 confermata dal Cons. Stato, Sez. VI, 6.9.2010 n. 6483 che, in particolare, sottolinea la necessità della preventiva definizione dei parametri cui ancorare il giudizio sulla capacità dei soggetti scrutinati a svolgere determinati compiti d’istituto e alla doverosa correlazione della motivazione ai parametri previamente indicati e costituenti per l’amministrazione autovincolo).”.

Questa giurisprudenza, consolidata anch’essa sul piano esegetico, non rileva nel caso all’esame, essendo la materia della capacità giuridica degli individui, cui pacificamente vanno ricondotti i requisiti di ammissibilità e di accesso, riservata alla legge.

Infine, non può essere condivisa neppure la prospettazione argomentativa secondo cui il discostamento dalla circolare realizzerebbe il risultato pratico di consentire giudizi sempre adattabili caso per caso.

Affermare ciò non solo è corretto, in quanto l’unica base di giudizio per rendere il parere da parte dell’organo di autogoverno è la disciplina legale recata dall’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982, ma anzi, al contrario, proprio l’emanazione di delibere recanti parametri e criteri di valutazione che si discostano da quelli legalmente previsti, reca inevitabilmente con sé il rischio di apprezzamenti relativistici dei profili professionali dei candidati, i quali, invece, secondo la ratio legis che ha ispirato la disciplina di cui al cit. art. 19, legge n. 186 del 1982, devono oggettivarsi e sostanziarsi essenzialmente attraverso gli elementi curriculari attinenti all’attività e agli studi giuridico-amministrativi compiuti.

36.3. Occorre concludere, in definitiva, che l’organo di autogoverno ha correttamente esercitato il proprio potere, e ciò sia sul piano formale della corretta qualificazione giuridica dell’età anagrafica quale criterio sussidiario di giudizio del profilo professionale e non quale requisito soggettivo di ammissibilità o accesso ai fini della nomina (interpretatio secundum legem), sia sul piano sostanziale della legittimità della valutazione del profilo professionale in questione, alla luce degli specifici elementi di fatto per l’innanzi illustrati.

36.4. Dal rigetto della censura deriva l’improcedibilità dell’appello incidentale per sopravvenuto difetto di interesse alla sua decisione, avendone l’appellante incidentale condizionato l’esame alla ipotesi, subordinata ed eventuale, del positivo vaglio giurisdizionale dell’impugnativa principale.

37. Il terzo motivo di ricorso, corrispondente al terzo motivo dell’appello principale, censura la violazione dell’art. art. 19, comma 1, n. 2, della legge 27 aprile 1982, n. 186, per l’assenza della piena idoneità della candidata all’esercizio delle funzioni di consigliere di Stato.

Più in particolare, l’Associazione ricorrente assume che l’organo di autogoverno, con la summenzionata deliberazione datata 7 aprile 1983, abbia specificato il dettato normativo di cui al cit. art. 19, esigendo ai fini della valutazione dell’attività svolta che “dovrà risultare l’avvenuto espletamento della stessa per un congruo numero di anni, in modo da garantire il possesso da parte dell’interessato di un’approfondita esperienza anche di carattere pratico”.

37.1. Il motivo non è fondato.

37.2. Il Collegio ha già compiutamente illustrato il contenuto delle funzioni e dei compiti connessi all’attività svolta dalla dottoressa Manzione sia quale direttore generale, sia quale coordinatore d’area del Comune di Firenze, ed ha dato conto i) della perfetta corrispondenza tra le dette funzioni e le previsioni recate dal Testo unico degli enti locali nella parte relativa alla disciplina della dirigenza locale, nonché quelle previste dal Regolamento degli uffici emanato dal Comune di Firenze in attuazione dell’autonomia statutaria e regolamentare riconosciuta anche dalla Carta costituzionale agli enti locali; ii) delle grandezze economiche degli stanziamenti a bilancio e iii) delle risorse umane da dirigere e coordinare, ivi compresa l’attività di coordinamento, verifica e controllo anche nei confronti di uffici dirigenziali sottordinati; iv) dell’arco di tempo certamente non breve nel corso del quale le anzidette funzioni sono state svolte ininterrottamente, ed anzi cumulando più incarichi direzionali, ad ulteriore riprova della capacità pratica di gestire uffici complessi in via simultanea.

Non va trascurata, inoltre, l’attività svolta dalla dottoressa Manzione quale Capo Dipartimento affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri, anch’essa protrattasi per un arco temporale ragguardevole.

In disparte la oggettiva importanza qualitativa degli incarichi affidati, va pure considerata la ampiezza e varietà contenutistica delle attività svolte con profilo giuridico-amministrativo: dalle attività di insegnamento e di formazione, alle attività di giudice onorario, alla partecipazione ed al coordinamento di Commissioni di studio sia a livello nazionale, sia locale, alle responsabilità assunte in materia di sicurezza, di protezione civile, di gestione di partecipazioni pubbliche.

37.3. Il giudizio espresso dall’organo di autogoverno, anche sotto questo profilo, è dunque congruo, razionale, logico e basato su oggettivi riscontri documentali e curriculari, mentre le valutazioni suggerite dall’Associazione appellante si sovrappongono al giudizio discrezionale dell’Amministrazione, tentando di sostituirvisi, col risultato – non consentito dall’ordinamento – di impingere direttamente nel merito dell’azione amministrativa.

38. Anche il quarto motivo, con cui si censura la violazione dell’art. 19, comma 1, n. 2), della legge 27 aprile 1982, n. 186, e dell’art. 3, della legge n. 241/1990, sotto il profilo dell’eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione in ordine al possesso delle doti attitudinali e di carattere, non è fondato e va, pertanto, respinto.

In primo luogo, non è corretto affermare che non sia stato compiuto alcun accertamento istruttorio al riguardo.

Piuttosto, l’organo di autogoverno della Giustizia amministrativa, come usualmente si è verificato in passato e continua ancora oggi a verificarsi nella generalità dei casi rimessi alla sua valutazione, effettua il vaglio sulla base delle risultanze documentali e delle evidenze curriculari, in quanto trattasi di elementi oggettivi, suscettibili di positiva valutazione e, soprattutto, idonei ad essere oggetto di accertamenti ripetibili.

In altre parole, proprio l’oggettivizzazione che caratterizza le evidenze documentali, rende il dato conoscitivo ed informativo altamente prevedibile, con un elevato grado di attendibilità, trattandosi peraltro di risultanze verbalizzate in atti pubblici.

Più in particolare, per quanto concerne il contenuto formale ed estrinseco delle anzidette risultanze, non risulta che i documenti che riguardano l’appellata siano stati oggetto di contestazione, anche per mezzo di querela di falso.

Non si comprendono le ragioni, dunque, per le quali l’organo di autogoverno dovesse mettere in discussione il contenuto intrinseco e sostanziale delle risultanze medesime, ovvero aggravare il procedimento procedendo, senza apparente motivo, ad effettuare audizioni o altri accertamenti.

Ragionare diversamente, ovverossia nel senso di affermare che l’organo di autogoverno possa, o addirittura debba, prescindere dalle oggettive risultanze curriculari e focalizzarsi, invece, su impressioni soggettive estrapolate da colloqui o altri accertamenti tecnici innominati, significherebbe sganciare il giudizio sulle attitudini e sul carattere dai profili curriculuari, creando così una rottura in quel continuum che invece è l’esperienza professionale della persona.

Il Collegio ritiene che una simile lettura non sia corretta, sia perché introdurrebbe elementi valutativi incerti e di dubbia verificabilità, sia perché l’espressa formula adottata dal legislatore convince del fatto che le esperienze professionali e le doti umane e di carattere debbano risultare dal profilo curriculare, l’unico in grado di far davvero comprendere, attraverso il metro rappresentato dalle esperienze passate, quale personalità si ha di fronte e in quale modo essa si è espressa, manifestata e comportata alla prova pratica dei fatti.

Nel caso all’esame, non risulta in alcun modo che la candidata non abbia tenuto quell’alto profilo istituzionale e professionale che gli incarichi ricoperti esigono, di tal ché occorre concludere che, del tutto legittimamente, l’organo di autogoverno abbia ritenuto sussistente il requisito soggettivo relativo al possesso delle doti attitudinali e di carattere.

39. Infine, il quinto motivo censura la violazione ed erronea applicazione degli artt. 101, 108, 111 e

117 cost., 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e 6, par. 1, della Cedu; il travisamento degli orientamenti della Corte costituzionale e l’illogica motivazione del rigetto della richiesta di sottoporre alla Corte costituzionale la relativa questione di legittimità.

39.1. Anche quest’ultimo motivo non è fondato.

39.2. Il Collegio preliminarmente osserva che la questione è stata esaminata dal Tar in relazione alla posizione processuale del Co.N.M.A., ma essa era alla base del quinto ed ultimo motivo di ricorso, comune a tutte le parti originariamente ricorrenti, sicché in questa sede si ritiene opportuno ripercorrere il ragionamento logico-giuridico seguito dal primo giudice.

Secondo il Tar:

a) per la giurisprudenza costituzionale, nella valutazione di illegittimità costituzionale della disciplina degli organi giudicanti rispetto ai precetti di indipendenza, imparzialità e terzietà, assume “rilievo centrale il grado di autonomia che il legislatore ha garantito all’organo giurisdizionale rispetto all’autorità designante nel concreto esercizio della funzione”;

b) ragionamento analogo è rinvenibile nella giurisprudenza della Corte EDU, che, nell’esaminare la nomina dei magistrati del CGARS da parte del Presidente della Regione Sicilia, non ha rilevato la violazione dei canoni di imparzialità e indipendenza previsti dall’art. 6 della Convenzione (Corte EDU, 26 maggio 2005, Majorana c. Italie);

c) inoltre, la nomina governativa di una quota della magistratura è un modello adottato da diversi Stati membri dell’Unione Europea.

39.3. Il Collegio condivide le anzidette argomentazioni, ed aggiunge le seguenti, ulteriori considerazioni.

Non vi sono argomenti sufficienti per ritenere che la nomina governativa, che interviene nel momento genetico della costituzione del rapporto, infici la garanzia dell’indipendenza, imparzialità e terzietà del giudice, trattandosi di garanzia, quest’ultima, che caratterizza lo svolgimento del rapporto, e rispetto al quale, dopo il momento genetico, viene reciso ogni legame e non perdura più alcun rapporto giuridico tra Governo e consiglieri di Stato.

Le motivazioni politiche che sono alla base della proposta governativa sono irrilevanti in tal senso e si oggettivizzano attraverso il vaglio dell’organo di autogoverno della magistratura amministrativa.

L’alta qualificazione, professionale ed attitudinale, del candidato proposto, è comprovata dal possesso del profilo curriculare, non dal rapporto fiduciario col Governo proponente.

È pure irrilevante che ai consiglieri di Stato possano essere conferiti dal Governo incarichi esterni: la disciplina degli incarichi è prevista dalla legge; il conferimento degli incarichi può riguardare tutti i consiglieri di Stato e, più in generale, tutti i giudici amministrativi, ivi compresi quelli di primo grado, sicché un’eventuale distinzione potrebbe anzi dare luogo a discriminazione; il conferimento dell’incarico non muta la natura giuridica del rapporto che lega il consigliere di Stato all’ordine giurisdizionale; il conferimento dell’incarico non è idoneo a creare un rapporto di soggezione.

40. In definitiva, alla luce delle considerazioni illustrate, il Collegio:

a) accoglie l’eccezione preliminare di difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Repubblica e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, ne dispone l’estromissione dal giudizio;

b) assorbe le ulteriori eccezioni pregiudiziali di rito e preliminari di merito;

c) nel merito, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso principale di primo grado e l’omologo appello principale;

d) dichiara l’improcedibilità del ricorso incidentale e dell’omologo appello incidentale, per sopravvenuta carenza di interesse;

e) compensa le spese del doppio grado del giudizio tra tutte le parti, sussistendo giusti ed eccezionali motivi anche in ragione della parziale novità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Settima, definitivamente pronunciando sull’appello n. 6161 del 2018, come in epigrafe proposto:

a) accoglie l’eccezione preliminare di difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Repubblica e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, ne dispone l’estromissione dal giudizio;

b) assorbe le ulteriori eccezioni pregiudiziali di rito e preliminari di merito;

c) nel merito, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso principale di primo grado e l’omologo appello principale;

d) dichiara improcedibile il ricorso incidentale e l’omologo appello incidentale, per sopravvenuta carenza di interesse;

e) compensa le spese del doppio grado del giudizio tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 febbraio 2022 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Marco Morgantini, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

Brunella Bruno, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Sulla natura del decreto di nomina del consigliere di Stato in quota governativa e sulla intepretazione dei necessarirequisiti proviene da Giustamm.

Processo amministrativo – Deposito telematico atti in scadenza – Può essere eseguito fino alle ore 24 dell’ultimo giorno

Edilizia ed urbanistica – Ordine di demolizione di un manufatto – Emesso senza aver prima compiuto un’adeguata istruttoria e senza aver proceduto all’attenta valutazione delle osservazioni del èrivato – Illegittimità – Fattipecie

Nel persistente contrasto circa la corretta interpretazione dell’art. 4 co. 4 delle norme di attuazione del codice del processo amministrativo (All. 2 del d.lgs. n. 104/2010), il Collegio ritiene di dover ribadire l’indirizzo della Sezione, la quale ha in più occasioni preso posizione nel senso che, con l’entrata a regime del processo amministrativo telematico, gli atti in scadenza possono essere depositati con modalità telematica fino alle ore 24 dell’ultimo giorno (l’orientamento è inaugurato con la sentenza n. 7 del 2019 e ribadito fino alla recente sentenza n. 156 del 2022).

Deve considerarsi illegittimo l’ordine di demolizione di un manufatto emesso senza aver prima compiuto un’adeguata istruttoria e senza aver proceduto all’attenta valutazione (ed eventualmente confutazione, se ritenute infondate) delle osservazioni di parte ricorrente. La proprietà delle opere, di fronte all’assunto comunale secondo cui essa avrebbe realizzato un intervento di demolizione e ricostruzione di manufatto preesistente senza alcun titolo edilizio, ha rappresentato che al contrario tale intervento sarebbe coperto da una concessione edilizia  e da una successiva SCIA, le quali legittimerebbero l’intervento o che comunque dovevano essere esaminate prima della disposta demolizione. Nel provvedimento gravato l’amministrazione non ha neppure citato i suddetti titoli edilizi e non ha quindi chiarito in che modo gli stessi debbano essere valutati e come si rapporti la loro presenza rispetto alla sanzione demolitoria adottata.

Pres. G. Bellucci T. Giani Est.

Pubblicato il 05/04/2022

N. 00439/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00321/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 321 del 2016, proposto da
Carlo Orazio Bernardino Buora e Daniela Borgogni, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Morbidelli e Alfonso Viscusi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giuseppe Morbidelli in Firenze, via Lamarmora 14;

contro

Comune di Monteriggioni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Leonardo Piochi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

dell’ordinanza n. 90 del 17.12.2015, con la quale il Comune di Monteriggioni ha “comunicato” ai ricorrenti “l’immediata rimessa in pristino dell’originario stato dei luoghi” modificato con le opere aventi ad oggetto la “demolizione di un manufatto seminterrato ad uso cisterna e ricostruzione di nuovo manufatto comportante l’ampliamento verso nord del corpo originario di circa 5,00×8,00 m. ed altezza pari a 2,45 m., destinato a locali accessori all’abitazione, identificato al C.F. del Comune di Monteriggioni nel foglio 39, particella n. 44” (notificata il 23.12.2015); nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti del procedimento ivi comprese la comunicazione prot. n. 4162 dello 06.03.2014, prot. n. 8119 del 27.05.2014 e prot. 10414 del 29.07.2015 a firma del Responsabile dell’Area Assetto del Territorio ed Attività Produttive del Comune di Monteriggioni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Monteriggioni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 28 marzo 2022 il dott. Riccardo Giani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Nell’ordinanza n. 90 del 17 dicembre 2015, con la quale ha disposto la demolizione del fabbricato seminterrato antistante l’abitazione principale dei ricorrenti, il Comune di Monteriggioni espone quanto segue:

– “con prot. n° 10414 del 29.07.2015 veniva dato l’avvio al procedimento teso all’emissione dell’ordinanza di demolizione del fabbricato seminterrato antistante l’abitazione principale (Rif. A2 della ns comunicazione prot. 8119 del 27.05.2014), sul quale era stato effettuato un intervento di sostituzione edilizia comportante la completa demolizione del manufatto originario e la ricostruzione di un nuovo manufatto con struttura in c.a., lastre di copertura in c.a. e di ampliamento verso il lato nord del corpo originario (per una superficie di circa 5.00 x 8.00 metri ed altezza pari a 2,45 m) il tutto finalizzato alla realizzazione di nuovi locali accessori (sala biliardo, servizi igienici, locale caldaia, locale centrale termica, ecc.) in luogo della cisterna originaria”;

– “lo stato e la consistenza originaria del manufatto è desumibile dalla documentazione fotografica, dalla planimetria catastale (C.F. del Comune di Monteriggioni Foglio 39 Particella 44) e dalla schedatura di analisi del patrimonio edilizio esistente del Comune di Monteriggioni <Scheda 16 -Isolato 21C> che costituiscono parte integrante e sostanziale del presente atto nonché dai rilievi effettuati in sede di sopraluogo avvenuto in data 22.08.2012”;

– “l’intervento è stato realizzato in assenza di titolo edilizio; l’intervento non risulta ammissibile al rilascio dell’autorizzazione di compatibilità paesaggistica ai sensi e per gli effetti dell’art. 167 comma 4 del d.lgs. 42/2004 e s.m.i., in quanto realizzato in area sottoposta a vincolo paesaggistico di cui al D.M. 06.02.1976 <Zona del versante ovest della Montagnola Senese sita nel territorio del Comune di Monteriggioni>; l’intervento comunque risulta in contrasto con gli artt. 19, 48 e 53 delle N.T.A. del R.U. vigente in quanto si configura quale intervento di sostituzione edilizia e di incremento volumetrico”.

2 – Avverso il suddetto atto insorgono i ricorrenti, che evidenziano, in punto di fatto, quanto segue:

– essi sono proprietari di un compendio immobiliare posto in Abbadia Isola denominato podere Certino di Sopra, inserito nell’elenco degli edifici di particolare valore culturale e ambientale nelle zone agricole;

– i loro danti causa ebbero a svolgere lavori sul compendio immobiliare suddetto; in particolare con concessione edilizia n. 375 del 2003 (pratica edilizia n. 1106/02) fu autorizzata la realizzazione di una piscina a sfioro a fianco dell’abitazione principale, la realizzazione nel resede di un deposito interrato per il GPL e il “recupero della cisterna in muratura presente sotto il piazzale antistante l’abitazione principale” al fine di realizzarvi “locali accessori per ubicarvi la centrale termica, i depositi dell’acqua potabile e per l’irrigazione e i relativi sistemi di trattamento e pompaggio”;

– la concessione edilizia n. 375 del 2003 venne rilasciata in esito a parere favorevole della CEI e autorizzazione paesaggistica n. 460 del 2002;

– i ricorrenti presentarono quindi SCIA n. 16894 del 2011 avente ad oggetto interventi di razionalizzazione e modifica interna dei vani del fabbricato seminterrato antistante l’edifico principale;

– a distanza di due anni dal termine dei lavori, con comunicazione n. 4162 del 2014 l’amministrazione avviava il procedimento per la verifica di violazione edilizie commesse nel complesso indicato e contestava la realizzazione del manufatto seminterrato realizzato al di sotto del piazzale antistante l’edificio principale, che sarebbe stato oggetto di demolizione e ricostruzione, con ampliamento e realizzazione di locali accessori all’abitazione;

– i ricorrenti contestavano l’ampliamento ed evidenziavano che i lavori erano stati autorizzati dai titoli edilizi sopra richiamati;

– seguivano la comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio, ulteriori osservazioni dei privati, quindi l’emissione dell’ordine di demolizione gravato.

3 – Nei confronti degli atti gravati i ricorrenti formulano le seguenti censure:

– con il primo motivo evidenziano il difetto di istruttoria e motivazione poiché non si è tenuto conto delle osservazioni presentate in corso di procedimento; essi hanno presentato ben tre osservazioni procedimentali volte a dimostrare che la ristrutturazione del manufatto seminterrato è stata regolarmente assentita con la concessione n. 375 del 2003 e non ha comportato alcun aumento della volumetria preesistente; di esse l’amministrazione non ha tenuto conto;

– con il secondo motivo evidenziano che gli interventi sono stati realizzati con la c.e. n. 375 del 2003 e con la SCIA n. 16894 del 2011, con la cui validazione l’amministrazione ha altresì validato in toto l’esistente; di detti titoli non è dato trovare riscontro nel provvedimento gravato; il manufatto esistente è stato realizzato utilizzando la cisterna preesistente, procedendo alla demolizione del solaio esistente e al ripristino e consolidamento delle murature perimetrali; nessuna contestazione è stata mossa in sede di verifica della concessione né a seguito della successiva SCIA avente ad oggetto razionalizzazione e modifica interna dei vani; si evidenzia con richiamo a dati tecnici che nessun ampliamento ha interessato il manufatto in questione che è stato realizzato recuperando l’originario ingombro volumetrico della cisterna; la struttura della quale si chiede la demolizione era stata rappresentata nella SCIA, così che l’ordine di demolizione rappresenta un illegittimo annullamento della SCIA;

– con il terzo motivo evidenziano che non si è tenuto conto che l’intervento era coperto dall’autorizzazione paesaggistica n. 460 del 2002; è illegittimo l’atto impugnato laddove effettua riferimento all’avvenuta presentazione di istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica; peraltro per tali opere non sarebbe preclusa la presentazione di autorizzazione in sanatoria, essendo le stesse state realizzate anteriormente all’entrata in vigore del d.lgs. n. 157 del 2006; come chiarito anche dall’Ufficio Legislativo del Ministero competente non sarebbe preclusa una ipotetica e non necessaria sanatoria paesaggistica; in ogni caso, con riferimento alla normativa applicabile, non sarebbe stata possibile una sanzione demolitoria senza valutare la possibile alternativa misura sanzionatoria pecuniaria;

– con il quarto motivo evidenziano la mancanza di chiarezza sull’abuso, sul dispositivo dell’ordinanza, sugli interventi ripristinatori da realizzare; non sono indicate le norme in ragione delle quali è stata disposta la demolizione; la demolizione è disposta senza annullare in autotutela i titoli che hanno consentito l’intervento contestato;

– con il quinto motivo rilevano la mancanza di indicazione dell’interesse pubblico che sorregge la disposta demolizione di opera a distanza di molti anni dalla sua realizzazione.

4 – Il Comune di Monteriggioni si è costituito in giudizio per resistere al ricorso. L’amministrazione ha depositato memorie ex art. 73 c.p.a. in data 22 febbraio 2022. Parte ricorrente ha eccepito la tardività del deposito delle memorie, in relazione all’avvenuto deposito il trentesimo giorno prima dell’udienza, ma oltre le ore 12.00, in violazione dell’art. dell’art. 4, comma 4, all. 2, del d.lgs. n. 104 del 2010.

5 – Chiamata la causa alla pubblica udienza del 28 marzo 2022 e sentiti i difensori comparsi in video-conferenza, come da verbale, la stessa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

6 – In via pregiudiziale, i ricorrenti eccepiscono la tardività della memoria ex art. 73 c.p.a. depositata dal Comune oltre le ore 12.00 del giorno di scadenza del relativo termine.

L’eccezione è infondata.

Nel persistente contrasto circa la corretta interpretazione dell’art. 4 co. 4 delle norme di attuazione del codice del processo amministrativo (All. 2 del d.lgs. n. 104/2010), il Collegio ritiene di dover ribadire l’indirizzo della Sezione, la quale ha in più occasioni preso posizione nel senso che, con l’entrata a regime del processo amministrativo telematico, gli atti in scadenza possono essere depositati con modalità telematica fino alle ore 24 dell’ultimo giorno (l’orientamento è inaugurato con la sentenza n. 7 del 2019 e ribadito fino alla recente sentenza n. 156 del 2022). La conferma di tale conclusione si trae dal precedente comma 2 del medesimo art. 4, che ha mantenuto fermo il termine delle ore 12.00 dell’ultimo giorno utile per i soli casi in cui il codice prevede il deposito di atti o documenti sino al giorno precedente la trattazione di una domanda in camera di consiglio; e che ben si coordina con il terzo periodo del comma 4 in questione, laddove prevede che il deposito telematico effettuato oltre le ore 12.00 si considera effettuato il giorno successivo ai fini della fissazione dell’udienza camerale. In altre parole, occorre scindere gli effetti del deposito eseguito l’ultimo giorno utile. Ai fini della tempestività del deposito stesso, l’orario di scadenza è quello delle 24.00, mentre l’orario delle 12.00 rileva ai soli fini del decorso del termine per la fissazione delle udienze (camerali e pubbliche), dalla quale dipendono i “termini a difesa” cui la stessa norma fa riferimento (i termini a difesa non sono incisi dal deposito effettuato oltre le 12.00, proprio perché in tale eventualità i termini per la fissazione si calcolano dal giorno successivo). Con specifico riferimento alle memorie ex art. 73 c.p.a., peraltro, ammettere il deposito sino alle ore 24.00 non pregiudica le controparti, le quali hanno a loro volta la possibilità di depositare tempestivamente le eventuali repliche entro le 24.00, e non le 12.00, dell’ultimo giorno.

7 – Il ricorso è fondato nei sensi di seguito esplicitati.

7.1 – Con nota in data 6 marzo 2014 prot. n. 4162 il Comune di Monteriggioni comunicava l’avvio del procedimento in merito a violazioni edilizie sull’immobile di parte ricorrente, cui seguiva integrazione con successiva nota prot. 8119 del 27 maggio 2014. In quest’ultima in particolare si contestava, per quel che qui rileva, l’abuso A2 consistente in “intervento di demolizione e ricostruzione del manufatto seminterrato con la realizzazione di nuovi locali seminterrati destinati a locali accessori all’abitazione ed ampliamento verso nord del corpo originario di circa 5,00 X 8,00 destinato sempre a locali accessori all’abitazione (sala biliardo, servizi igienici ecc.)”. Parte ricorrente, in esito alla comunicazione di avvio, presentava le osservazioni in data 3 luglio 2014 nelle quali rilevava, con riferimento all’abuso A2, che “la contestata <realizzazione di nuovi locali seminterrati> descrive l’operazione di trasformazione delle vecchie cisterne, originariamente esistenti al di sotto di tale terrazzamento lastricato, in locali tecnici accessori al fabbricato principale così come compiutamente rappresentato negli elaborati allegati alla pratica edilizia n. 1106/02 e in quelli di cui alla successiva SCIA prot. 16894/2011 avente ad oggetto modifiche interne di vani accessori”. Seguivano le osservazioni del 6 novembre 2014 nelle quali la parte ricorrente richiamava ancora al Comune i titoli ottenuti, tra cui la concessione edilizia n. 375/2003. Seguiva la comunicazione comunale di avvio del procedimento di demolizione (prot. n. 10414 del 29 luglio 2015), nella quale l’amministrazione si limitava a richiamare l’abuso consistente nella “demolizione e ricostruzione del manufatto seminterrato con la realizzazione di nuovi locali seminterrati destinata a locali accessori all’abitazione ed ampliamento verso nord del corpo originario di circa 5,00 X 8,00 destinato sempre a locali accessori all’abitazione (sala biliardo, servizi igienici ecc.)”. Con ulteriori osservazioni del 21 settembre 2015 la parte privata richiama i propri precedenti contributi partecipativi. Si addiveniva quindi all’ordinanza di demolizione n. 90 del 17 dicembre 2015 nella quale l’amministrazione richiama l’abuso, così come in precedenza descritto negli atti di avvio del procedimento, ed evidenzia la non condivisibilità delle osservazioni della parte privata.

7.2 – Dalla narrativa che precede risulta la fondatezza tanto del primo quanto del secondo motivo di ricorso, nei sensi indicati di seguito. Il Comune di Monteriggioni non risulta aver compiuto un’adeguata istruttoria prima dell’emissione del gravato ordine demolitorio e risulta altresì non aver proceduto, come invece avrebbe dovuto, all’attenta valutazione (ed eventualmente confutazione, se ritenute infondate) delle osservazioni di parte ricorrente. La proprietà delle opere, di fronte all’assunto comunale secondo cui essa avrebbe realizzato un intervento di demolizione e ricostruzione di manufatto preesistente senza alcun titolo edilizio, ha rappresentato che al contrario tale intervento sarebbe coperto dalla concessione edilizia n. 375 del 2003 e da una successiva SCIA, le quali legittimerebbero l’intervento o che comunque dovevano essere esaminate prima della disposta demolizione. Nel provvedimento gravato l’amministrazione non ha neppure citato i suddetti titoli edilizi e non ha quindi chiarito in che modo gli stessi debbano essere valutati e come si rapporti la loro presenza rispetto alla sanzione demolitoria adottata. Ciò, a tutta evidenza, rende illegittimo l’ordine di demolizione impugnato. Né tale esito processuale può essere evitato dalla difesa comunale che, in sede di giudizio, si è invece spesa con abbondanza a spiegare l’inidoneità dei titoli richiamati dal privato a dare legittimità dell’intervento in contestazione. Si tratta infatti di una inammissibile integrazione motivazionale in corso di giudizio. Le suddette valutazioni devono trovare la loro sede di svolgimento nel procedimento amministrativo, così da dar modo alla parte di interloquire e di articolare poi eventuali censure giudiziarie avverso le conclusioni cui l’amministrazione è giunta. Non è invece ammissibile che tale attività, non svolta nel procedimento, venga supplita dalle difese giudiziarie.

8 –Alla luce delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere accolto, con spese a carico della parte soccombente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Comune di Monteriggioni al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 28 marzo 2022, tenutasi mediante collegamento da remoto, secondo quanto disposto dall’art. 87, comma 4 bis, c.p.a., con l’intervento dei magistrati:

Gianluca Bellucci, Presidente

Riccardo Giani, Consigliere, Estensore

Giovanni Ricchiuto, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo sulla tempestività del deposito entro le ore 24 e sulla illegittmità di un ordine di demolizione che ha obliterato le osservazioni del privato ed i titoli edilizi ivi citati proviene da Giustamm.

Pres. Caringella; Est. Franconiero.

Sul riparto di giurisdizione in tema di pagamento di somme a titolo penale per inadempimento degli obblighi derivanti da concessione di beni pubblici.

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 17/12/2020 n.8100 proviene da Giustamm.

Pres. Severini; Est. Franconiero.

Sulla portata dell’abrogazione del rito super speciale e sulla possibilità  del terzo classificato di impugnare l’aggiudicazione.

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 3/12/2020 n.7669 proviene da Giustamm.

S. Romano, Pres., S. De Felice, Est.

Sui presupposti per la rinegoziazione e/o la proroga del contratto in essere, ex art. 6, allegato II, punto 2), lett. b) del d.lgs. 30 maggio 2008, n. 115, per l’adeguamento degli impianti energetici al fine della tutela ambientale

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione III – Sentenza – 28/9/2020 n.1115 proviene da Giustamm.

Vito Poli, Pres., Silvia Martino, Consigliere, Est.

Revocazione : identificazione dell’ errore di fatto.

1.- Processo amministrativo – Lettura ed interpretazione dei documenti di causa – Valutazione insindacabile del giudice – Va riconosciuta.
 
2.- Processo amministrativo – Revocazione – Errore di fatto – Identificazione.
 

1. La lettura e l’interpretazione dei documenti di causa appartiene all’insindacabile valutazione del giudice e non può essere censurata quale errore di fatto previsto dall’art. 395 n. 4, c.p.c., salvo trasformare lo strumento revocatorio in un inammissibile terzo grado di giudizio; e ciò anche qualora si assuma che il giudice abbia omesso di esaminare, su questione oggetto di discussione tra le parti, le prove documentali esibite o acquisite d’ufficio.
 
 
2. L’errore di fatto revocatorio è configurabile nell’attività  preliminare del giudice relativa alla lettura ed alla percezione degli atti acquisiti al processo quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale ma non coinvolge la successiva attività  d’interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni, ai fini della formazione del suo convincimento.
Esemplificando, si versa nell’errore di fatto di cui all’art. 395 n. 4, c.p.c. allorchè il giudice – per svista sulla percezione delle risultanze materiali del processo – sia incorso in omissione di pronunzia o abbia esteso la decisione a domande o ad eccezioni non rinvenibili negli atti del processo, ma se ne esula allorchè si contesti l’erroneo, inesatto o incompleto apprezzamento delle risultanze processuali o l’anomalia del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio, ovvero quando la questione controversa sia stata risolta sulla base di specifici canoni ermeneutici o di un esame critico della documentazione acquisita: in tutti questi casi non sarà  possibile censurare la decisione tramite il rimedio – di per sè eccezionale – della revocazione, che altrimenti verrebbe a dar vita ad un ulteriore grado del giudizio, non previsto dall’ordinamento.
 

Pubblicato il 16/04/2020
N. 02438/2020REG.PROV.COLL.
N. 02272/2017 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2272 del 2017, proposto dal signor Antonio G., rappresentato e difeso dall’avvocato Cosimo Antonicelli, con domicilio presso la Segreteria della IV Sezione del Consiglio di Stato, in Roma, piazza Capo di Ferro, 13;
contro
il Comune di Ginosa, in persona del Sindaco p.t., non costituitosi in giudizio;
per la revocazione
della sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, n. 3724 del 31 agosto 2016.
 
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore – nell’udienza pubblica del giorno 9 aprile 2020 svoltasi in videoconferenza ai sensi dell’art. 84, commi 2, 5 e 6, d.l. n. 18 del 2020 – il consigliere Silvia Martino;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
1. Il Comune di Ginosa, con atto in data 16 aprile 2007, denegava il rilascio del permesso di costruire, richiesto dal signor G. per la realizzazione di n.6 bucatai sul lastrico solare di un immobile adibito a civile abitazione, in catasto al foglio 141, particella 265, ricadente in zona B4 del P.U.G.
In merito, la civica amministrazione faceva rimando al parere reso sull’istanza in data 26 febbraio 2007, che a sua volta richiamava il precedente parere del 21 agosto 2006; in quest’ultimo atto l’assenso all’edificazione dei volumi tecnici era stato subordinato all’osservanza della disciplina urbanistico-edilizia vigente e in particolare della variante al P.d.F. con studio particolareggiato della frazione di Marina di Ginosa.
L’amministrazione invitava inoltre l’interessato, con atto del 28 maggio 2007, a concordare tempi e modi per la rimozione di correnti, listelli e pannelli presenti sul lastrico solare, di pregiudizio per la pubblica e privata incolumità .
2. Questi atti venivano impugnati dal signor G. innanzi al TAR per la Puglia, sezione staccata di Lecce, per una pluralità  di profili.
3. Nella camera di consiglio del 19 settembre 2007 il TAR, con ordinanza n.872/07, accoglieva, ai fini del riesame, la domanda cautelare presentata dal ricorrente.
4. L’amministrazione, in esecuzione della predetta ordinanza, con determinazione del 19 novembre 2007, rinnovava il proprio diniego, ulteriormente specificando le ragioni di contrasto del progetto edificatorio con la disciplina urbanistico-edilizia vigente, ragioni già indicate, come condizione per la realizzazione delle opere, nel pregresso parere del 21 agosto 2006.
5. L’interessato impugnava con motivi aggiunti anche il suddetto provvedimento, censurandolo per violazione degli artt.5 e 7 dello studio particolareggiato abbinato alla variante del P.d.F. per la frazione di Marina di Ginosa, dell’art.3 delle N.T.A. del P.R.G., dell’art.10 – bis della l. n.241 del 1990 nonchè per eccesso di potere sotto il profilo della falsa presupposizione in fatto e in diritto, dello sviamento, dell’errata applicazione della circolare Min LL.PP. n.2474 del 1973, della violazione delle pronunce giurisdizionali, del difetto di motivazione e di istruttoria.
6. Con ulteriore nota in data 12 febbraio 2008, parimenti in esecuzione della su richiamata ordinanza n.872/07, il Comune specificava le misure da adottare per rimuovere la situazione di pericolo come disposto dal P.M. presso il Tribunale di Taranto con atto del 17 aprile 2007
7. Il ricorrente impugnava con ulteriori motivi aggiunti anche la suindicata nota, deducendo l’eccesso di potere per violazione delle pronunce giurisdizionali, per contraddittorietà  ed illogicità  manifesta, per erronea presupposizione in fatto e in diritto.
8. Il TAR, nella contumacia della civica amministrazione, respingeva il ricorso e dichiarava inammissibili i motivi aggiunti.
9. La sentenza veniva impugnata dal sig. G., alla stregua della seguenti deduzioni:
– per aver dichiarato inammissibili i motivi aggiunti in quanto i provvedimenti impugnati non erano stati emessi in mera esecuzione dell’ordinanza cautelare n. 872/2007, bensì¬ in esito ad una nuova istruttoria e per ragioni diverse dal primo;
– per non avere esaminato i motivi dedotti avverso la nota n. 4385/2008, in particolare in relazione al fatto che il PM aveva autorizzato, a dire dell’appellante, la copertura del manufatto per scongiurare lo stato di pericolo;
– per non essersi il TAR avveduto della compatibilità  della copertura a falda dei bucatai in zona B4 e di come tale soluzione ben si armonizzasse con la composizione architettonica dell’edificio sottostante, in particolare rispetto al vano scala alto circa m 7,50 ed agli altri vani tecnici adiacenti, mascherandone l’impatto visivo;
– per non aver tenuto in alcun conto nè del fatto che altri e viciniori edifici fossero caratterizzati da linee piane con copertura a falde, nè della perizia dell’ing. Maiorano in data 24 ottobre 2007, da cui sarebbe emersa la perfetta compatibilità  di detta opera edilizia in fatto ed in diritto;
– per non aver ritenuto l’illegittimità  in sè della rimozione dell’opera stessa disposta con la nota n. 4835/2008 per contrasto con l’autorizzazione della Procura della Repubblica in data 17 aprile 2007, pure per il rivestimento cellofanato suggerito dal Comune.
Venivano altresì¬ riproposti i motivi non esaminati o assorbiti dal TAR.
10. L’appello è stato giudicato infondato dalla sentenza oggetto del presente giudizio di revocazione (sez. IV, n. 3724 del 31 agosto 2016).
10.1. In primo luogo sono state respinte le doglianze avverso la nota comunale n. 4835/2008, che il signor G. aveva impugnato con il secondo atto per motivi aggiunti innanzi al TAR.
Gli adempimenti indicati in tale nota per la messa in sicurezza del cantiere sono stati ritenuti al contempo coerenti con l’esigenza di salvaguardia della pubblica e privata incolumità , manifestata dall’autorizzazione del PM e comunque con il fatto che tale autorizzazione non consentiva allo stato la completa rimozione dell’opera abusiva.
10.2. Quanto alla pretesa erronea pronuncia di inammissibilità  dei motivi aggiunti, grazie alla nuova e diversa istruttoria indotta dall’ordinanza n. 872/2007 preordinata al riesame della questioni, il Collegio d’appello ne ha comunque evidenziato l’infondatezza nel merito perchè le opere de quibus “sono effettivamente in contrasto con le norme edilizie vigenti per la frazione di Marina di Ginosa“.
D’altro canto “se il definitivo assetto degli interessi in gioco è fornito, come propugna l’appellante, non pìù dall’originario rigetto, bensì¬ dalla determina dirigenziale del 19 novembre 2007, il primo atto sarebbe allora improcedibile perchè interamente sostituito dal secondo“.
10.3 Al fine di evidenziare la correttezza del diniego avversato, la sentenza revocanda ha valorizzato l’art. 3 delle NTA al PRG di Ginosa e l’art. 7 delle NTA al Piano particolareggiato per la frazione di Marina di Ginosa.
In particolare, il Collegio d’appello ha sottolineato come “in base al citato art. 7, per la frazione di Marina di Ginosa, sia previsto che i volumi tecnici siano realizzati comunque o con composizione architettonica unitaria (dunque, copertura piana, se linee piane), o mascherati in modo efficace, il che nella specie non è, laddove l’appellante ha inteso dissimulare vani aggiuntivi dell’altezza di ca. m 3, sol perchè addossati al vano scala (o torrino, come talvolta lo chiama l’appellante). Dall’altro lato, resta insopprimibile la differenza fattuale di una copertura a falde con l’attuale e non smentita configurazione dell’edificio sottostante, caratterizzato da linee piane, come piane sono pure quelle dei preesistenti vano scale e del vano ascensore, indipendentemente dalle loro altezze. Sicchè nella specie la copertura inclinata dei bucatai non trova una congrua giustificazione, architettonica o funzionale, in virt๠della quale, anche ad accedere alla tesi attorea, la copertura dell’edificio del sig. G. non debba seguire la regola generale prevista dalle NTA per le zone B […]”
La sentenza ha poi soggiunto che “non è vero che il parere del 21 agosto 2006, sotteso al primo diniego di cui alla nota n. 11847/2007, fosse favorevole, essendo stato invece molto condizionante e del tutto disatteso dall’appellante nel realizzare opere affatto distoniche rispetto a quanto colà stabilito. In secondo luogo, la serena lettura delle vicende di causa porta ad escludere in radice ogni contrasto tra la nota della Polizia municipale in data 28 maggio 2007 con il provvedimento autorizzativo del PM di Taranto, perlomeno per quanto attenne alla possibilità  di completare l’opera abusiva stessa, il che avrebbe determinato l’aggravio dell’illecito“.
Per quel che concerne il secondo diniego, la sentenza ha valutato che “il complesso delle osservazioni svolte al riguardo dal Dirigente dell’UTC di Ginosa non solo non è un assunto stravagante, ma costituisce piuttosto la reale descrizione della natura dell’opera abusiva. È invero corretta l’affermazione per cui la violazione della norma pianificatoria derivò non dal mancato rispetto della c.d. altezza utile ex art. 7 delle NTA del piano per Marina di Ginosa (m 2,20), bensì¬ dal fatto che l’altezza media del manufatto sarebbe pari a m 3,00. Quest’ultima risultಠpoi occultata dalla «& linea orizzontale tracciata a mt 2,20 riportata in progetto tra lo linea di terra ad uno pseudo controsoffitto di esiguo spessore». E ciò per l’evidente ragione che nella specie non si trattಠd’un mero vano tecnico, condivisibili essendo gli argomenti che la P.A. adoperಠper rigettare il preteso PDC, ossia la «& difformità  totale dell’intervento rispetto ad una DIA& scaduta», il difetto di «&connessione dei volumi tecnici con la funzionalità  degli impianti tecnici e le esigenze degli alloggi dell’edificio» sottostante e la «& mancata dimostrazione che la formazione degli stessi è determinata dalla impossibilità  tecnica di& inglobamento entro il corpo delle costruzioni già esistenti». Sicchè si trattಠd’un vano già predisposto ad essere abitabile, avendo un’altezza media di m 3, dissimulato dalla predisposizione d’un controsoffitto e di per sè non escluso dalla sola larghezza del vano.
Sfugge allora perchè mai, a fronte d’una tal messe di indizi gravi e concordanti, corroborati poi dal tentativo della copertura dell’opera abusiva a guisa d’esecuzione di un’autorizzazione resa in termini ben diversi dal PM e dalla non irrilevante sua superficie (oltre mq 83), si sarebbe dovuta assentire detta opera, reputandola irrilevante in sè e ai fini della volumetria massima assentibile ed aspettare poi la repressione dell’abuso realizzato, anzichè impedirlo a priori (arg. ex Cons. St.,VI, 5 agosto 2013 n. 4086).
Nè pare conducente tutto l’argomentare attoreo sulla violazione dell’ordinanza n. 872/2007 su tale punto, atteso che la sentenza di merito statuì direttamente sull’infondatezza della pretesa azionata, così¬ superando ogni diversa statuizione cautelare, per legge meramente interinale.
Del pari, è ben ragionevolmente motivato e nient’affatto erroneo in fatto e in diritto il rilevato contrasto dell’opera abusiva con la Circolare del Ministero dei ll.pp. n. 2474 del 31 gennaio 1973. È vero che, sebbene ponga un elenco rigoroso dei tipi di volumi tecnici assentibili, escludendo i lavatoi, i bucatai ed i locali di sgombero, questi vi possono esser sussunti pure se in tal modo son stati definiti dalle norme urbanistiche comunali. Ma occorre che anch’essi, se non necessari a contenere gli apparati dei servizi idrici, termici e di ventilazione, l’extracorsa degli ascensori ed i vani scala al di sopra della linea di gronda, siano quanto meno realmente strumentali alle funzioni serventi la costruzione principale […].
11. Il signor G. ha proposto ricorso per la revocazione della suddetta pronuncia, alla stregua delle deduzioni che possono essere così¬ sintetizzate:
a) Sull’ errato calcolo della superficie dei volumi tecnici.
Nella sentenza revocanda, alle pagine 11 – 12 si afferma, relativamente alla nozione di volume tecnico, che “Questo è tale solo se corrisponde a un’opera priva di qualsivoglia autonomia funzionale, anche solo potenziale, perchè destinata a contenere, soltanto e senza possibilità  di alternative e, comunque, per una consistenza volumetrica del tutto contenuta (nella specie, la superficie di mq 83,42), impianti serventi della costruzione principale, per esigenze essenziali tecnico-funzionali di essa.”
Il Collegio d’appello sarebbe tuttavia incorso in un errore di calcolo, in quanto negli atti di giudizio, (in particolare, il verbale di sopralluogo del 30 marzo 2007, la relazione tecnica dell’Ing. Maiorano depositata all’udienza di discussione del 20 giugno 2016 e lo stesso atto introduttivo del giudizio di appello) era ben evidenziato che la superficie suddetta era stata frazionata in sei unità .
Pertanto la superficie da considerare non sarebbe di 83,42 mq bensì¬ di 13,00 mq, e sarebbe quindi funzionale al solo ed esclusivo fine di accogliere lavatoi e/o stenditoi a servizio delle unità  abitative dei piani inferiori;
b) Sull’abbaglio del giudice d’appello a proposito della funzionalità  degli impianti tecnici servizio degli alloggi dell’edificio.
Altro errore in cui sarebbe incorso il Collegio d’appello riguarda le caratteristiche proprie degli impianti a servizio dei bucatai;
c) Sull’abbaglio relativo alla struttura architettonica del tetto a falda inclinata.
La conformazione architettonica a falda inclinata sarebbe ictu oculi l’unica capace in maniera determinante di mascherare l’altezza del torrino scala riducendola a soli mt 3,00 di differenza e rendendo armonioso l’intero edificio.
12. L’amministrazione intimata non si è costituita in giudizio.
13. All’udienza pubblica del 9 aprile 2020, la causa – su istanza dell’appellante, presentata ex art. 84, comma 2 primo periodo, d.l. n. 18 del 2020 – è stata trattenuta in decisione e deliberata in pari data in audio conferenza.
14. Il ricorso è manifestamente inammissibile.
Al riguardo, si osserva quanto segue.
15. Come noto, l’errore di fatto revocatorio è configurabile nell’attività  preliminare del giudice relativa alla lettura ed alla percezione degli atti acquisiti al processo quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale ma non coinvolge la successiva attività  d’interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni, ai fini della formazione del suo convincimento.
Così¬, ad esempio, si versa nell’errore di fatto di cui all’art. 395 n. 4, c.p.c. allorchè il giudice – per svista sulla percezione delle risultanze materiali del processo – sia incorso in omissione di pronunzia o abbia esteso la decisione a domande o ad eccezioni non rinvenibili negli atti del processo, ma se ne esula allorchè si contesti l’erroneo, inesatto o incompleto apprezzamento delle risultanze processuali o l’anomalia del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio, ovvero quando la questione controversa sia stata risolta sulla base di specifici canoni ermeneutici o di un esame critico della documentazione acquisita.
In tutti questi casi non sarà  possibile censurare la decisione tramite il rimedio – di per sè eccezionale – della revocazione, che altrimenti verrebbe a dar vita ad un ulteriore grado del giudizio, non previsto dall’ordinamento.
L’errore di fatto riconducibile all’art. 395, n. 4, c.p.c., è quindi un errore di percezione, o una mera svista materiale, che abbia indotto il giudice a supporre l’esistenza (o l’inesistenza) di un fatto decisivo che risulti, invece, in modo incontestabile escluso (o accertato) in base agli atti e ai documenti di causa, sempre che tale fatto non abbia costituito oggetto di un punto controverso, su cui il giudice si sia pronunciato (Cons. Stato, Ad. plen., 24 gennaio 2014, n. 5; 20 gennaio 2013, n. 1; 17 maggio 2010, n. 2; 11 giugno 2001, n. 3; successivamente, fra le tante, sez. V, 29 novembre 2017 n. 5609; 22 gennaio 2015, n. 274).
L’errore in questione presuppone il contrasto fra due diverse rappresentazioni dello stesso fatto, delle quali una emerge dalla sentenza, l’altra dagli atti e documenti processuali, semprechè la realtà  desumibile dalla sentenza sia frutto di supposizione e non di giudizio, formatosi sulla base di una valutazione (Cass. civ., sez. trib., sentenza n. 442 del 11 gennaio 2018).
In sintesi, l’errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione, deve rispondere a tre requisiti:
a) derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così¬ un fatto documentale escluso ovvero inesistente un fatto documentale provato;
b) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato; c) essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità  tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa.
Infine, l’errore deve apparire con immediatezza ed essere di semplice rilevabilità , senza necessità  di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche che impongano una ricostruzione interpretativa degli atti o documenti del giudizio (Cons. Stato, sez. V, n. 5609 del 29 novembre 2017; Cass. civ., sez. VI, n. 20635 del 31 agosto 2017).
16. Ciò, posto, nel caso di specie, rileva il Collegio che il preteso errore di fatto dedotto con il primo e il secondo mezzo di gravame, riguarda una questione – quella relativa all’effettiva natura di volume tecnico dei “bucatai” oggetto dei dinieghi impugnati – che ha costituito un aspetto controverso su cui il giudice di appello si è specificamente soffermato, non solo nel passaggio richiamato nel ricorso, ma anche in quelli precedenti laddove, ad esempio (par. 5, prima parte), ha verificato e confermato la correttezza del secondo diniego, opposto dal Comune in sede di riesame.
In particolare, il Collegio d’appello ha ritenuto condivisibili i rilievi della civica amministrazione circa l’altezza media del manufatto, pari mt. 3, nonchè circa il difetto di connessione dei volumi tecnici con la funzionalità  degli impianti tecnici e le esigenze degli alloggi dell’edificio sottostante, giungendo quindi alla conclusione che “si trattಠdi un vano già predisposto ad essere abitabile, avendo un’altezza media di m 3, dissimulato dalla predisposizione di un controsoffitto e di per sè non escluso dalla sola larghezza del vano“.
A ciò ai aggiunga che la sentenza revocanda ha chiaramente dato atto del fatto che la domanda di rilascio del permesso di costruire aveva riguardato “sei c.d. bucatai da adoperare quali lavatoi” (par. 2, inizio)
Non vi è stata dunque nè svista, nè abbaglio, ma solo la valutazione da parte del giudice delle risultanze processuali che giammai potrebbe integrare un errore di fatto ai sensi dell’art. 395, n. 4, c.p.c., (cfr., da ultimo Cons. Stato, sez. IV, 12 febbraio 2020, n. 1058).
Pìù in generale, la lettura e l’interpretazione dei documenti di causa appartiene all’insindacabile valutazione del giudice e non può essere censurata quale errore di fatto previsto dall’art. 395 n. 4, c.p.c., salvo trasformare lo strumento revocatorio in un inammissibile terzo grado di giudizio; e ciò anche qualora si assuma che il giudice abbia omesso di esaminare, su questione oggetto di discussione tra le parti, le prove documentali esibite o acquisite d’ufficio (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 2 febbraio 2015, n. 460).
16.1 Analoghe considerazioni possono essere svolte in ordine al terzo mezzo, che impinge direttamente nelle valutazioni svolte dal Collegio d’appello in ordine alla conformazione architettonica dei bucatai e alla loro difformità  rispetto alla disciplina urbanistico – edilizia vigente nel Comune di Ginosa.
Con tale mezzo non è stato quindi effettivamente dedotto un vizio revocatorio ma, semplicemente, sono stati riproposti alcuni degli argomenti posti alla base dell’originaria impugnativa, al fine di ottenere una nuova valutazione del materiale probatorio.
Tuttavia, la contestazione sull’attività  di valutazione del giudice non può mai giustificare la revocazione, perchè essa riguarda un profilo diverso dall’erronea percezione del contenuto dell’atto processuale, in cui si sostanzia l’errore di fatto (Cons. Stato, sez. IV, 4 agosto 2015, n. 3852; sez. V 12 maggio 2015, n. 2346; sez. III 18 settembre 2012, n. 4934); di conseguenza, il vizio revocatorio non può mai riguardare il contenuto concettuale delle tesi difensive delle parti, come esposte negli atti di causa, perchè le argomentazioni giuridiche non costituiscono «fatti» ai sensi dell’art. 395, n. 4, c.p.c. e perchè un tale errore si configura necessariamente non come errore percettivo, bensì¬ come errore di giudizio, investendo per sua natura l’attività  valutativa ed interpretativa del giudice (Cass. civ., sez. trib., 22 marzo 2005, n. 6198).
17. In definitiva, per quanto testà© argomentato, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.
18. Non vi è luogo a provvedere sulle spese, in mancanza di costituzione dell’amministrazione intimata.
18.1 Tuttavia, il Collegio rileva che l’infondatezza del ricorso si fonda su ragioni manifeste in modo da integrare i presupposti applicativi dell’art. 26, comma 2, c.p.a. secondo l’interpretazione che ne è stata data dalla giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 1234 del 2020; Sez. IV, 2205 del 2018; n. 2879 del 2017; 5497 del 2016, cui si rinvia ai sensi dell’art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a. anche in ordine alle modalità  applicative ed alla determinazione della sanzione), conformemente ai principi elaborati dalla Corte di cassazione (cfr. Sez. VI, n. 11939 del 2017; n. 22150 del 2016).
A tanto consegue il pagamento della suddetta sanzione nella misura di € 2.000,00.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso n. 2272 del 2017, di cui in premessa:
a) dichiara inammissibile la domanda di revocazione;
b) nulla dispone per le spese di giudizio;
c) condanna la parte ricorrente, ai sensi dell’art. 26, comma 2, c.p.a., al pagamento della somma di € 2.000,00 (duemila) da versare secondo le modalità  di cui all’art. 15 disp. att. c.p.a., mandando alla Segreteria per i conseguenti adempimenti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma, nella camera di consiglio del 9 aprile 2020, svoltasi da remoto in audio conferenza ex art. 84, comma 6, d.l. n. 18 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli, Presidente
Luca Lamberti, Consigliere
Nicola D’Angelo, Consigliere
Silvia Martino, Consigliere, Estensore
Roberto Proietti, Consigliere
 
 

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