Giurisdizione e competenza – Marchio – Diritti di proprietà – G.O.

Appartiene alla giurisdizione del G.O. la controversia avente a oggetto l’impugnazione di una delibera con la quale un marchio (di olio extravergine d’oliva) sia stato dichiarato di interesse pubblico territoriale, istituendo un omonimo nome ad uso collettivo. La delibera impugnata incide, infatti, direttamente sulla titolarità e l’utilizzo di un marchio, ovvero della denominazione, determinando una (asserita) lesione di diritti soggettivi in materia di proprietà industriale: la controversia ha in sostanza ad oggetto rapporti di natura paritetica che, riguardando una fattispecie privatistica in materia di diritti di proprietà industriale, deve essere scrutinata dall’A.G.O., per espressa previsione di cui all’art. 120 del Decreto Legislativo 10 febbraio 2005, n. 30 (Codice della proprietà industriale), secondo cui “la competenza in materia di diritti di proprietà industriale appartiene ai tribunali espressamente indicati a tale scopo dal decreto legislativo 27 giugno 2003, n. 168”.

Pres. Ciliberti – Est. Occhionero

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 188 del 2026, proposto dalla società Venafrum Società Agricola a r. l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Serino e Michele Maselli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ente Parco Regionale Storico Agricolo Dell’Olivo di Venafro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Michele Sansone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Società Agricola La Fontana del Re S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Salvatore Di Pardo, Pasquale Giangiobbe e Francesca Fazzolari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

della Deliberazione del Consiglio Direttivo dell’Ente Parco Regionale Storico Agricolo dell’Olivo di Venafro n. 6 dell’8 aprile 2026 (firmata digitalmente e pubblicata in data 23.04.2026), avente ad oggetto: <<Dichiarazione di interesse pubblico territoriale del segno ’Venafrum’ e istituzione del nome ad uso collettivo ’VENAFRUM>>, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi inclusa la nota del 15 giugno 2026, a firma del Presidente dell’Ente, con cui si nega l’esercizio del potere di autotutela.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata e della società controinteressata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2026 il dott. Sergio Occhionero e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente, operante nel settore della coltivazione e produzione di olio extravergine di oliva, espone:

– di essere titolare esclusiva del marchio denominativo “Venafrum”, regolarmente registrato presso l’UIBM in data 10 febbraio 2026 (n. 302025000086041, Classe 29), a seguito di domanda depositata fin dal 27 maggio 2025;

– che in data 23 aprile 2026, l’Ente Parco Regionale ha pubblicato la Delibera n. 6/2026 (datata 8 aprile 2026), con la quale ha dichiarato il segno “Venafrum” di interesse pubblico territoriale, istituendo un omonimo nome ad uso collettivo: con tale atto, è stato, di fatto, “creato un segno distintivo collettivo identico al marchio di cui la ricorrente è titolare esclusiva, con evidente e grave pregiudizio per i diritti di privativa industriale della stessa”;

– che in data 22 maggio 2026 essa ricorrente diffidava l’Ente Parco, segnalando l’esistenza del proprio marchio registrato e chiedendo l’immediato annullamento in autotutela della Delibera n. 6/2026; il giorno stesso, l’Ente Parco, nel riscontrare le suddetta diffida, riconosceva la fondatezza della richiesta, “impegnandosi a procedere al ritiro del provvedimento in autotutela”;

– che “nelle more di tali eventi”, essa ricorrente aveva instaurato, dinanzi al Tribunale di Campobasso, un giudizio civile contro la Società Agricola La Fontana del Re S.r.l. per inibire a quest’ultima l’uso indebito del marchio “Venafrum”;

– che il Presidente dell’Ente Parco, riscontrando un’istanza trasmessa dalla Società Agricola La Fontana del Re S.r.l., con nota del 15 giugno 2026, “dichiarava di non voler più revocare né annullare in autotutela la Delibera n. 6/2026, confermandone la piena efficacia”.

2. Tanto premesso, la ricorrente, assumendone l’illegittimità, ha impugnato la deliberazione del Consiglio Direttivo dell’Ente Parco Regionale Storico Agricolo dell’Olivo di Venafro n. 6 dell’8 aprile 2026 e gli altri atti in epigrafe indicati, chiedendone l’annullamento.

3. A sostegno del gravame l’interessata ha articolato le censure così rubricate.

I. NULLITÀ PER DIFETTO ASSOLUTO DI ATTRIBUZIONE EX ART. 21-SEPTIES L. 241/1990 E CARENZA DI POTERE IN CAPO ALL’ENTE PARCO IN RELAZIONE ALLO STATUTO. INDIVIDUAZIONE;

II. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 21-QUINQUIES L. 241/1990. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETÀ. MANIFESTA, SVIAMENTO E MANCATO ESERCIZIO DELL’AUTOTUTELA;

III. VIOLAZIONE DELL’ART. 11, COMMA 8, DELLO STATUTO E DELL’ART. 6BIS L. 241/1990. INCOMPATIBILITÀ E CONFLITTO DI INTERESSI DEL PRESIDENTE IANNUCCI.

IV. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 11, 19 E 12 DEL CODICE DELLA PROPRIETÀ INDUSTRIALE (D.LGS. 30/2005). ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO DALLA CAUSA TIPICA. VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COST. SOTTO IL PROFILO DEL BUON ANDAMENTO E DELL’IMPARZIALITÀ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA;

V. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 41 DELLA COSTITUZIONE. ECCESSO DI POTERE PER INGIUSTIFICATA COMPRESSIONE DELLA LIBERTÀ DI INIZIATIVA ECONOMICA PRIVATA, SPROPORZIONALITÀ, IRRAGIONEVOLEZZA E DIFETTO DI MOTIVAZIONE.

4. In resistenza al ricorso si è costituito in giudizio Ente Parco Regionale Storico Agricolo Dell’Olivo di Venafro che, in via preliminare, ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, “appartenendo la controversia alla giurisdizione del giudice ordinario e, segnatamente, alla competenza della Sezione specializzata in materia di impresa” (cfr. memoria depositata in data 10.7.2026, pag. 6): la resistente, sul punto, ha dedotto che il petitum sostanziale oggetto del giudizio è il diritto di proprietà industriale vantato dalla ricorrente sul marchio “Venafrum”, che sarebbe stato leso dalla delibera impugnata e, quindi, un diritto soggettivo, la cui cognizione – in punto di validità, di ambito di protezione e di conflitto tra segni – è devoluta, ex art. 120 c.p.i. e artt. 1 e 3 del D.Lgs. 27 giugno 2003, n. 168, alle Sezioni specializzate in materia di impresa del giudice ordinario.

L’Ente Parco ha altresì eccepito l’inammissibilità del ricorso: a) per non essere stata evocata in giudizio la Regione Molise, indicata come parte necessaria; b) in relazione all’impugnazione della nota del 15 giugno 2026, la quale, in quanto espressione del potere di autotutela dell’Amministrazione, rispetto al quale non vi è in capo a quest’ultima alcun obbligo di provvedere, sicché “il relativo diniego – specie se, come nella specie, meramente confermativo della legittimità dell’atto di primo grado – non è, di regola, autonomamente impugnabile, in quanto privo di autonoma lesività” (cfr. memora depositata in data 10.7.2026, pag. 11).

Nel merito, l’Amministrazione ha dedotto l’integrale infondatezza del ricorso.

5. Si è altresì costituita in giudizio la controinteressata a Società Agricola La Fontana del Re S.r.l. che, preliminarmente: a) ha chiesto la propria estromissione dal giudizio, ritenendo insussistente la propria qualifica di controinteressata rispetto alla presente controversia; b) ha eccepito, al pari della resistente, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, ritenendo la controversia ascrivibile alla giurisdizione del giudice ordinario, e segnatamente alla sezione specializzata in materia di impresa del Tribunale di Campobasso.

La controinteressata ha altresì dedotto l’inammissibilità dell’impugnativa con riferimento alla nota del 15 giugno 2026 e, nel merito, la radicale infondatezza del gravame.

6. In vista della camera di consiglio del 15 luglio 2026 la società ricorrente ha depositato una memoria con cui ha articolato delle controdeduzioni avverso le eccezioni in rito formulate dalle difese resistenti ed ha insistito per l’accoglimento dell’istanza di sospensione, in via cautelare, dell’efficacia dei provvedimenti impugnati.

7.  All’udienza cautelare del 15.07.2026, dato avviso alle parti della possibilità di una definizione della controversia nel merito mediante sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., la causa, sentiti i difensori presenti, è stata trattenuta in decisione.

8. Il ricorso è inammissibile, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

9. Deve, infatti, trovare accoglimento l’eccezione di difetto di giurisdizione articolata dalla resistente e dalla controinteressata: alcun dubbio si pone, infatti, sulla circostanza che la situazione giuridica azionata nel presente giudizio è il diritto di proprietà industriale vantato dalla ricorrente sul marchio “Venafrum”, che sarebbe stato leso dalla gravata delibera dell’8 aprile 2026, di cui l’interessata ha chiesto la rimozione: con la predetta Deliberazione, avente peraltro natura meramente programmatica e, in ogni caso, insuscettibile di incidere autoritativamente sulla sfera giuridica di destinatari determinati o determinabili “degradando” i diritti di questi ultimi, l’Ente Parco ha dichiarato di interesse pubblico territoriale il segno “Venafrum” e ha “istituito” un “nome ad uso collettivo” recante la medesima dicitura, «quale strumento di valorizzazione del territorio, delle produzioni agricole, delle attività economiche e del patrimonio culturale del Parco», demandando a un successivo Registro dei soggetti autorizzati la disciplina delle relative modalità di utilizzo.

La delibera impugnata incide direttamente sulla titolarità e l’utilizzo di un marchio, ovvero della denominazione “Venafrum”, determinando una (asserita) lesione di diritti soggettivi in materia di proprietà industriale: la controversia ha in sostanza ad oggetto rapporti di natura paritetica che, riguardando una fattispecie privatistica in materia di diritti di proprietà industriale, deve essere scrutinata dall’A.G.O., per espressa previsione di cui all’art. 120 del Decreto Legislativo 10 febbraio 2005, n. 30 (Codice della proprietà industriale), secondo cui “la competenza in materia di diritti di proprietà industriale appartiene ai tribunali espressamente indicati a tale scopo dal decreto legislativo 27 giugno 2003, n. 168” ( cfr. TAR Puglia, Lecce – Sez. III, sentenza n 905/2026).

9.1. Come correttamente osservato dalle difese resistenti, l’eccezione di difetto di giurisdizione risulta fondata che anche laddove si ritenesse, come dedotto dalla stessa ricorrente nel primo motivo di ricorso, che la gravata deliberazione debba ritenersi affetta da nullità ex art. 21 septies l. n. 241/1990 per “difetto assoluto di attribuzione”, “essendosi l’Ente Parco arrogato poteri di conformazione e limitazione della proprietà industriale che nessuna norma dell’ordinamento gli conferisce” ( cfr. ricorso, pag. 3).

Ed infatti, secondo un consolidato e condivisibile indirizzo ermeneutico, in caso di nullità del provvedimento amministrativo, se il destinatario dell’azione amministrativa è titolare di un diritto soggettivo – come nel caso di specie, in cui la ricorrente vanta la titolarità di un diritto di proprietà industriale sul marchio “Venafrum” – suscettibile di “affievolimento” a seguito dell’adozione di un atto amministrativo, allorquando tale atto debba ritenersi nullo per difetto assoluto di attribuzione, la giurisdizione spetta al giudice ordinario: in tale caso, infatti, l’assenza in astratto del potere non è in grado di incidere sulla situazione giuridica “trasformandola” in interesse legittimo oppositivo.

10. Per le ragioni esposte il ricorso deve dunque essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo in favore del Giudice ordinario, innanzi al quale il giudizio potrà essere riassunto, con salvezza degli effetti della domanda, entro tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza, così come previsto dall’art. 11 cod. proc. amm..

11. Le spese di lite possono essere tuttavia compensate, avuto riguardo alle peculiarità fattuali e giuridiche della vicenda, considerata nel suo complesso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo in favore del Giudice ordinario, innanzi al quale il giudizio potrà essere riassunto entro tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza con salvezza degli effetti della domanda.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Orazio Ciliberti, Presidente

Luigi Lalla, Referendario

Sergio Occhionero, Referendario, Estensore

L'articolo Sulla giurisdizione del G.O. nel caso di impugnazione in s.g. di una delibera dichiarativa di un marchio di interesse pubblico territoriale. proviene da Giustamm.

Giurisdizione e competenza – Concessione di un bene demaniale – Scadenza – Domanda di rilascio dell’immobile – Domanda di indennità sostitutiva dei canoni non percepiti – Pubblica Amministrazione – Giudice Ordinario – Giurisdizione.

Deve ritenersi la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della domanda proposta dalla Pubblica Amministrazione, una volta scaduta la concessione di un bene demaniale, per conseguire il rilascio dell’immobile e l’indennità sostitutiva dei canoni non percepiti per il periodo di detenzione del bene senza titolo. Infatti, venuto meno il provvedimento concessorio, la controversia non investe i vizi dell’atto amministrativo, ma concerne l’esistenza del diritto (soggettivo) del privato di detenere il bene demaniale ed il fondamento della pretesa della Pubblica Amministrazione di conseguire il rilascio dell’immobile e il pagamento dell’indennizzo.

Pres. Stanizzi – Est. Savi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 4786 del 2026, proposto da
Aerotech s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Barletta, Carlo De Porcellinis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Enac Servizi s.r.l., rappresentata e difesa dall’avvocato Fabrizio Doddi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Enac, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Eleonora Papi Rea, Gianluca Lo Bianco, Maria Lavalle, Antonio Luca Santorelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento:

provvedimento di cui alla nota di ENAC Servizi s.r.l. prot. ENACSERVIZI-ESAMM-07/10/2025-0002741-P del 7.10.2025, recante la comunicazione di asserita decadenza della concessione dell’area di mq. 380,00, ubicata all’interno dell’aeroporto di Roma Urbe e sulla quale sorge l’hangar al cui interno la società Aerotech s.r.l. esercita le attività di scuola di volo e manutenzione di aeromobili, assentita a detta società dall’ENAC – Ente Nazionale per l’Aviazione Civile con provvedimento ENAC-ECI-23/04/2018-0042486-P del 23.4.2018 e successivamente prorogata, nonché la richiesta di rilascio della suddetta area, libera da persone e cose, nel termine di trenta giorni;

– del provvedimento di cui alla nota di ENAC Servizi s.r.l. prot. ENACSERVIZI-ESAMM-17/11/2025-0003078-P del 17.11.2025, meramente confermativo della richiesta di rilascio dell’area in concessione di che trattasi già recata dal provvedimento di cui al punto precedente;

– del provvedimento di cui alla nota di ENAC Servizi s.r.l. prot. ENACSERVIZI-ESAMM-15/01/2026-0000098-P del 15.1.2026, che reca ulteriore conferma dell’anzidetta richiesta di rilascio del 7.10.2025, assegnando all’uopo alla società ricorrente il termine di giorni novanta dalla ricezione del provvedimento;

– di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale, ancorché non cognito.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Enac e di Enac Servizi s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2026 il dott. Marco Savi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Considerato che:

– la parte ricorrente, già titolare di concessione di un’area di superficie di mq. 380,00 ubicata nell’aeroporto di Roma Urbe, da destinare ad attività aeroscolastica, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe laddove recherebbero, in tesi, la decadenza dalla concessione e tutti i conseguenti effetti, sollevando plurimi profili di violazione di legge ed eccesso di potere;

– le parti intimate si sono costituite, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e carenza d’interesse e/o la cessata materia del contendere e concludendo in ogni caso, nel merito, per il rigetto del ricorso;

– la parte ricorrente ha dichiarato, in vista dell’odierna camera di consiglio, di rinunciare all’istanza cautelare;

– le parti intimate hanno tuttavia richiesto che la causa venga trattenuta in decisione, lamentando l’intento dilatorio della condotta della controparte;

Dato avviso in udienza ai difensori della sussistenza dei presupposti per la definizione del giudizio all’esito della trattazione cautelare, ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;

Ritenuto, infatti, che alla possibilità di definire la controversia con sentenza breve ai sensi dell’art. 60 c.p.a. non osti l’avvenuta presentazione della rinuncia all’istanza cautelare da parte della ricorrente, in quanto la ratio del c.d. “giudizio immediato” all’esito della camera di consiglio cautelare va ravvisato nel principio, costituzionalmente garantito, di economia processuale, che rende inutile il differimento della trattazione del merito laddove la stessa sia già possibile, purché evidentemente non intaccando in alcun modo le garanzie difensive delle parti; la presentazione della rinuncia non può d’altra parte risolversi in un obbligo di rallentamento del processo decisionale (cfr. Cons. Stato, II, 22.5.2025, n. 4471);

Considerato che all’odierna camera di consiglio la parte ricorrente non ha rappresentato specifiche esigenze difensive;

Ritenuto che, in adesione all’eccezione formulata dalle parti intimate, il ricorso debba essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto dalla lettura della nota prot. n. ENACSERVIZI-ESAMM-07/10/2025-0002741-P del 7.10.2025 risulta evidente che con essa Enac Servizi non ha disposto alcuna decadenza del titolo concessorio, che è data invece per presupposta, avendo essa piuttosto valore di intimazione di rilascio del bene ormai detenuto sine titulo. Nel predetto atto, come pure in tutti i successivi atti impugnati, non è dato rinvenire, pertanto, alcuna spendita di potere amministrativo, trattandosi piuttosto di iniziative riconducibili all’attività iure privatorum dell’Amministrazione, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario (cfr. Cass., S.U., 19.5.2008, n. 12638, secondo cui “deve ritenersi la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della domanda proposta dalla Pubblica Amministrazione, una volta scaduta la concessione di un bene demaniale, per conseguire il rilascio dell’immobile e l’indennità sostitutiva dei canoni non percepiti per il periodo di detenzione del bene senza titolo. Per la verità, venuto meno il provvedimento concessorio, la controversia non investe i vizi dell’atto amministrativo, ma concerne l’esistenza del diritto (soggettivo) del privato di detenere il bene demaniale ed il fondamento della pretesa della Pubblica Amministrazione di conseguire il rilascio dell’immobile e il pagamento dell’indennizzo (vedi Cass. S.U. sent. n. 128/2000, n. 8227/2002 e, recentemente, Cass. S.U. n. 5912/2008 che ha statuito come la persistente utilizzazione di un bene demaniale da parte del concessionario dopo la scadenza della concessione, legittima la P.A. ad avvalersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà – senza ricorrere ai poteri autoritativi di tutela di cui pure è titolare – con conseguente devoluzione delle relative controversie alla giurisdizione ordinaria)”);

Ritenuto, pertanto, che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, appartenendo la controversia alla cognizione del giudice ordinario;

Ritenuto che le spese di lite debbano essere poste a carico della parte ricorrente;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, innanzi al quale la causa potrà essere riproposta ai sensi e nei termini di cui all’art. 11 c.p.a.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di lite sostenute da Enac ed Enac Servizi, quantificate in euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori o oneri riflessi se dovuti, per ciascuna di dette parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente

Giovanna Vigliotti, Primo Referendario

Marco Savi, Referendario, Estensore

L'articolo Sulla giurisdizione del G.O. a conoscere della domanda proposta dalla p.a. per conseguire il rilascio di immobile demaniale e l’indennità sostitutiva dei canoni non percepiti per il periodo di detenzione del bene senza titolo. proviene da Giustamm.

Giurisdizione e competenza – Accreditamento – Affidamento del servizio – Giurisdizione del G.O.

Appartiene alla giurisdizione del G.O. la controversia relativa alla procedura di accreditamento propedeutico all’affidamento del servizio, che non rientra certamente nell’alveo della nozione di concessione di un pubblico servizio (art. 133 co. 1 lett. c) c.p.a.), la quale ricorre qualora l’operatore economico abbia rapporti negoziali diretti con l’utenza finale, si assuma in concreto i rischi economici della gestione del servizio, rifacendosi essenzialmente sull’utenza per mezzo della riscossione di un qualsiasi tipo di canone o tariffa.

Pres. Valenti – Est. Russo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 673 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Soc. Coop. Sociale L’Arca O.N.L.U.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Dagnino, Ambrogio Panzarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Città Metropolitana di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Stella Porretto, Carmelo Pietro Russo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Soc. Coop. Sociale “Nido D’Argento”, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per l’annullamento,

previa sospensione cautelare,

quanto al ricorso introduttivo,

– della nota prot. n. 16055 del 25.2.2025 della Città Metropolitana di Palermo – Direzione per lo Sviluppo Economico ed i Servizi Sociali, Turistici e Culturali – Servizio Politiche Sociali ed Integrazione Scolastica, avente ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 – Periodo dal 01/03/2025 al 31/03/2025”, nonché della determina dirigenziale n. 850 del 25.2.2025 e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (artt. 1, 3 e 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

– della nota prot. n. 18106 del 4.3.2025, avente ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 – Periodo dal 01/03/2025 al 31/03/2025 – SOLLECITO FIRMA CONTRATTO”;

– della nota prot. n. 23724 del 20.3.2025 della Città Metropolitana di Palermo – Direzione per lo Sviluppo Economico ed i Servizi Sociali, Turistici e Culturali – Servizio Politiche Sociali ed Integrazione Scolastica, avente ad oggetto “Modalità operative di Rendicontazione del servizio di trasporto disabili Anno Scolastico 2024/2025”;

– della nota prot. n. 25845 del 27.3.2025 della Città Metropolitana di Palermo – Direzione per lo Sviluppo Economico ed i Servizi Sociali, Turistici e Culturali – Servizio Politiche Sociali ed Integrazione Scolastica, avente ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 – Periodo dal 01/04/2025 al 30/04/2025”, nonché della determina dirigenziale n. 1399 del 26.3.2025 e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (artt. 1, 3 e 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

– di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale agli atti e provvedimenti sopra impugnati, ancorché non conosciuti e/o notificati all’odierna ricorrente;

nonché per la condanna

dell’Amministrazione resistente: a) al pagamento, in favore di parte ricorrente, dei corrispettivi dovuti per il servizio di trasporto già reso per l’a.s. 2024/2025 (sino a gennaio 2025), in conformità alle rendicontazioni del servizio già trasmesse dalla società, oltre interessi di mora ai sensi del d.lgs. 231/2002; b) in ogni caso, all’adozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dall’odierna ricorrente, sia per il servizio di trasporto già reso e rendicontato, sia per il servizio di trasporto già reso ed ancora non rendicontato, sia per quello ancora da rendere sino a giugno 2025;

quanto ai motivi aggiunti depositati il 2 luglio 2025,

– della nota prot. n. 35272 del 30.4.2025, avente ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 – Periodo 02/31 Maggio 2025 – CIG: BB66AA5E2B9B”, nonché della determina dirigenziale n. 2045 del 30.4.2025 e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (artt. 1, 3 e 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

– della nota prot. n. 43244 del 30.5.2025 e della nota prot. n. 45465 del 10.6.2025 aventi ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 – Periodo dal 03 al 07 Giugno (compresi Esami di Stato)”, nonché della determina dirigenziale n. 2648 del 30.5.2025 e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (artt. 1, 3 e 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

nonché per la condanna

dell’Amministrazione resistente: a) al pagamento, in favore di parte ricorrente, dei corrispettivi dovuti per il servizio di trasporto già reso per l’a.s. 2024/2025 (sino a marzo 2025), in conformità alle rendicontazioni del servizio già trasmesse dalla società, oltre interessi di mora ai sensi del d.lgs. 231/2002; b) in ogni caso, all’adozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dall’odierna ricorrente, sia per il servizio di trasporto già reso e rendicontato, sia per il servizio di trasporto già reso ed ancora non rendicontato, sia per quello ancora da rendere sino a giugno 2025;

quanto ai motivi aggiunti depositati il 24 settembre 2025,

– della nota prot. n. 53695 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 – periodo dal 12 al 30 Settembre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

– della nota prot. n. 53782 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 – periodo dal 01 al 07 Ottobre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

– della nota prot. n. 53795 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 – periodo dal 05 al 07 Ottobre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare);

– della nota prot. n. 53820 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 – periodo dal 08 al 19 Ottobre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare);

– della nota prot. n. 53834 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 – periodo dal 21 al 31 Ottobre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

– della nota prot. n. 53872 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 – periodo dal 04 al 30 Novembre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

– della nota prot. n. 53899 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 – periodo dal 02 al 21 Dicembre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

– della nota prot. n. 53932 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 – periodo dal 02 al 21 Dicembre integrazione”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

– della nota prot. n. 53952 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 – periodo dal 07 al 31 Gennaio”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

– della nota prot. n. 53973 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 – periodo dal 03 al 28 Febbraio”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare);

– della nota prot. n. 55854 del 18.7.2025 avente ad oggetto “Servizio Trasporto a.s. 2024/2025 – Rendicontazione 16/30 settembre 2024. Comunicazione esito istruttoria – CIG B751F51599”;

– della nota prot. n. 55856 del 18.7.2025 avente ad oggetto “Servizio Trasporto a.s. 2024/2025 – Rendicontazione Ottobre 2024. Comunicazione esito istruttoria – CIG B7520D127D (01/07 ottobre); CIG B752238ABC (05/07 ottobre); CIG B7524C8816 (08/19 ottobre); CIG B7527660FF (21/31 ottobre)”;

– della nota prot. n. 56038 del 21.7.2025 avente ad oggetto “Servizio Trasporto a.s. 2024/2025 – Rendicontazione 04/30 Novembre 2024. Comunicazione esito istruttoria – CIG B752982E9A”;

nonché per la condanna

dell’Amministrazione resistente: a) al pagamento, in favore di parte ricorrente, dei corrispettivi dovuti per il servizio di trasporto già reso per l’a.s. 2024/2025 (sino a marzo 2025), in conformità alle rendicontazioni del servizio già trasmesse dalla società, oltre interessi di mora ai sensi del d.lgs. 231/2002; b) in ogni caso, all’adozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dall’odierna ricorrente, sia per il servizio di trasporto già reso e rendicontato, sia per il servizio di trasporto già reso ed ancora non rendicontato sino a giugno 2025 compresi esami di stato.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Città Metropolitana di Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 la dott.ssa Raffaella Sara Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato il 28 aprile 2025 e depositato il giorno successivo, la società l’Arca O.N.L.U.S. ha chiesto l’annullamento degli atti in epigrafe indicati, premettendo le seguenti circostanze.

La Città Metropolitana di Palermo – Direzione Sviluppo Economico, Servizi Sociali, Turistici e Culturali, in data 28 settembre 2022, ha pubblicato l’«Avviso pubblico – bando di accreditamento per l’erogazione del “servizio di trasporto scolastico a favore di alunni disabili frequentanti le scuole secondarie di 2° grado del territorio della Città metropolitana di Palermo”».

Il disciplinare stabiliva che gli utenti, ai fini della fruizione del servizio, avrebbero scelto l’operatore di cui servirsi tra i soggetti accreditati, nel rispetto del principio di prossimità alla propria residenza (art. 7); la Città metropolitana avrebbe poi trasmesso all’operatore, per via telematica, la richiesta di attivazione del servizio (art. 8); l’operatore accreditato, quindi, avrebbe registrato ogni trasporto effettuato su apposite schede riepilogative, fornendo a cadenza mensile alla Direzione Politiche Sociali una rendicontazione dei trasporti effettuati, con indicazione dell’utente, del giorno, ora e luogo di destinazione, del mezzo impiegato e del numero dei chilometri complessivamente percorsi (art. 9).

Quanto al pagamento del corrispettivo, l’art. 10 stabiliva: “Il c o s t o complessivo di ogni tratta determinato in base al LUOGO DI RESIDENZA DELL’UTENTE riferito alla percorrenza del viaggio è pari ad € 200,00 giornaliere per le autovettura ed € 250,00 giornaliere compresa IVA, per pulmino comprensive dei costi di funzionamento e del personale (autista ed accompagnatore) in A/R”.

L’art.18 (“Sottoscrizione del contratto di servizio”) prevedeva: “Il rapporto tra la Città Metropolitana di Palermo ed il singolo soggetto fornitore si perfeziona a seguito della procedura di

validazione con l’iscrizione alla LISTA DEI SOGGETTI ACCREDITATI e con la sottoscrizione del CONTRATTO DI SERVIZIO”.

La società ricorrente, in data 15 aprile 2024, ha presentato istanza di accreditamento e, con nota prot. n. 47759 del 14 giugno 2024, la Città Metropolitana di Palermo ha comunicato che, con determinazione dirigenziale n. 2664 del 14 giugno 2024, era stato disposto l’accreditamento della detta società.

La Città metropolitana, con pec del 12 settembre 2024, ha trasmesso alla società ricorrente l’elenco degli alunni che avrebbero usufruito del servizio di trasporto che la stessa società avrebbe apprestato; quest’ultima, a seguito di una richiesta di chiarimenti da parte dell’amministrazione, con nota del 18 ottobre 2024, ha reso noto il piano di organizzazione del servizio (n. 28 tratte auto, n. 4 tratte pulmino, n. 69 alunni trasportati), precisando di avere ottimizzato al massimo l’utilizzo dei mezzi in rapporto al numero degli alunni, anche tenendo conto di tutte le variabili, quali la residenza dell’alunno, la sede della scuola frequentata, gli orari di entrata ed uscita ed eventuali esigenze familiari o sanitarie.

La società ricorrente ha, quindi, proseguito con l’esecuzione del servizio, avviato sin dall’inizio dell’anno scolastico pur in assenza di un contratto tra amministrazione ed operatore.

Solo con nota prot. n. 86858 del 30 ottobre 2024, la Città metropolitana, ritenuto di aver “oggi chiaro il quadro completo e definitivo del numero degli utenti da trasportare”, ha comunicato alla società ricorrente che i mezzi da utilizzare per l’espletamento del servizio avrebbero dovuto essere n. 5 pulmini e n. 12 autovetture, invitando Arca soc. coop. soc. a fornire opportuna e specifica motivazione circa l’eventuale non praticabilità di tale soluzione.

A tale nota la società ricorrente ha replicato, ribadendo l’esigenza di utilizzare un maggior numero di mezzi; il confronto tra le parti è così proseguito, senza che le stesse pervenissero ad un punto di incontro, nei mesi successivi, durante i quali il servizio è stato comunque reso dalla società ricorrente.

Con nota prot. n. 16055 del 25 febbraio 2025, la Città metropolitana ha trasmesso alla ricorrente per la sottoscrizione uno schema di contratto, nel quale era inserita la clausola per la quale i mezzi dovevano operare sempre a pieno carico; la società ricorrente si è rifiutata di sottoscriverlo, sostenendo che tale condizione non era prevista dal disciplinare.

Con successive note (del 4, del 20 e del 27 marzo 2025), l’amministrazione ha continuato ad invitare la ricorrente ad utilizzare il c.d. criterio del pieno carico quale modalità di rendicontazione dei servizi resi, trasmettendo schemi di contratto conformi a tale criterio, affinchè venissero sottoscritti; tali note sono state puntualmente contestate dalla società ricorrente.

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, quindi, la ricorrente ha chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare, di tutte le menzionate note della Città metropolitana tese a dare applicazione al menzionato criterio esecutivo e la condanna dell’amministrazione al pagamento delle somme dovute per il servizio di trasporto reso.

La ricorrente ha sostenuto l’illegittimità di tali atti per violazione degli artt. 6 e 10 del disciplinare, che non prevedevano l’obbligo di utilizzare sempre i mezzi a carico pieno.

Ha osservato, inoltre, che le modalità di erogazione del servizio indicate dall’amministrazione non avrebbero consentito il rispetto degli standard di qualità previsti dall’art. 6 del disciplinare, che impone l’utilizzo di mezzi attrezzati per il trasporto di carrozzelle, l’accompagnamento degli alunni dall’abitazione dell’utente sino all’interno del luogo di destinazione, la garanzia all’utente dei prescritti obblighi di “precisione, puntualità, sicurezza e riservatezza”, previsti dal disciplinare, il rispetto delle norme del Codice della Strada e, al contempo, il rispetto degli orari di espletamento del servizio previsti dall’art. 5 del disciplinare.

L’osservanza di tali previsioni, tenuto conto dei tempi necessari al prelievo dell’alunno dalla propria abitazione sino all’alloggiamento nel veicolo (con tempi maggiori nel caso di utilizzo di mezzo attrezzato per le carrozzelle) e delle diverse aree di residenza degli alunni e di ubicazione delle relative scuole, avrebbe imposto, nel caso di mezzi a pieno carico, l’espletamento del servizio in una fascia oraria ben più ampia di quella indicata dal disciplinare (ossia dalle 7 del mattino sino all’orario di ingresso a scuola, per quanto riguarda l’accompagnamento), così imponendo un avvio delle attività intorno alle 5.30 del mattino.

Sotto altro profilo, l’imposizione, con atti autoritativi, di criteri innovativi avrebbe comportato la violazione, da parte dell’amministrazione, dei principi di correttezza e buona fede di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c.

Infine, con l’ultimo profilo di doglianza, è stata dedotta la violazione:

– dell’art. 3 della direttiva UE 2014/23, che prevede, in capo alle amministrazioni aggiudicatrici, l’obbligo di agire con trasparenza e proporzionalità;

– dell’articolo 43 della medesima direttiva, per il quale le concessioni possono essere modificate senza una nuova procedura di aggiudicazione solo in pochi casi tassativamente predeterminati;

– dell’art. 106 del d.lgs. 50/2016, che, in linea con la normativa europea, stabilisce che i contratti di appalto nei settori ordinari e nei settori speciali possono essere modificati senza una nuova procedura di affidamento solo in casi limitati.

Si è costituita in giudizio al ricorso la Città metropolitana di Palermo, che ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione: non troverebbe applicazione al caso in esame la disposizione che riserva alla giurisdizione esclusiva del g.a. le controversie in materia di concessione di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi (art. 133, co. 1, lett. c) c.p.a.), giacché l’amministrazione, nella presente fattispecie, ha fatto ricorso al sistema dell’accreditamento, previsto dalla l. 328/2000, sistema nel quale il rapporto tra P.A. ed ente accreditato, definito il procedimento di verifica dei requisiti richiesti per l’accreditamento, si svolge su un piano paritetico, nel quale le reciproche posizioni sono di diritto soggettivo; in ogni caso, anche qualora si ravvisasse la sussistenza di un rapporto di concessione di servizio, dovrebbe comunque disconoscersi la sussistenza della giurisdizione del g.a., sul rilievo che oggetto sostanziale della domanda è il diritto di credito vantato dalla ricorrente.

L’amministrazione ha altresì eccepito l’inammissibilità (recte, irricevibilità) del ricorso per tardività, essendo intervenuta la notifica del medesimo oltre il termine di cui all’art. 120 c.p.a., oltre che la non integrità del contraddittorio, per non essere stata evocata in giudizio la Regione Siciliana.

Nel merito, l’amministrazione ha contestato la fondatezza del ricorso, sostenendo che l’interpretazione delle disposizioni del disciplinare sostenuta negli atti impugnati risponde al principio dell’accomodamento ragionevole, di cui all’art. 2, co. 4 della Convenzione ONU del 13 dicembre 2006, che impone modifiche e adattamenti necessari ed appropriati per garantire alle persone con disabilità il godimento e l’esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali, che non impongano un onere sproporzionato o eccessivo per chi li attua.

Con ordinanza n. 269 del 22 maggio 2025, ai sensi dell’art. 55, co. 10 c.p.a., è stata fissata l’udienza pubblica per la trattazione nel merito della controversia.

Con atto notificato il 30 giugno 2025 e depositato il successivo 2 luglio, parte ricorrente ha proposto motivi aggiunti avverso le ulteriori note, in epigrafe meglio indicate, con cui la Città metropolitana di Palermo ha trasmesso per la sottoscrizione i contratti di servizio relativi ai mesi di maggio e giugno (incluso il periodo degli esami di Stato), nei quali era previsto il c.d. criterio del pieno carico; al contempo, ha comunicato di aver impegnato la somma necessaria per la prosecuzione del

servizio in applicazione di tale criterio.

Anche tali note sono state contestate dalla società ricorrente, che ha tuttavia portato avanti l’esecuzione del servizio, secondo le modalità organizzative precedentemente comunicate.

Con successivi motivi aggiunti, notificati il 23 settembre 2025 e depositati il giorno successivo, L’Arca soc. coop. soc. ha impugnato le ulteriori note della Città metropolitana, datate 10, 18 e 21 luglio 2025 e meglio indicate in epigrafe, nonché gli allegati schemi di contratto (relativi al periodo settembre 2024/febbraio 2025) e determine dirigenziali, nelle parti in cui, con tali atti, sono stati previsti una quantificazione del costo del servizio e delle modalità operative di rendicontazione dei servizi resi non conformi (nella tesi di parte ricorrente) alle previsioni del disciplinare; la società ricorrente ha altresì ribadito la domanda volta ad ottenere la condanna dell’Amministrazione resistente al pagamento dei corrispettivi dovuti per il servizio di trasporto già reso già reso per l’a.s. 2024/2025 (sino a marzo 2025), in conformità alle rendicontazioni del servizio già trasmesse dalla società, oltre interessi di mora ai sensi del d.lgs. 231/2002 ed in ogni caso all’adozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dalla ricorrente, sia per il servizio di trasporto già reso e rendicontato, sia per il servizio di trasporto già reso ed ancora non rendicontato sino a giugno 2025, compresi esami di stato.

Con memorie ex art. 73 c.p.a., le parti hanno insistito nelle rispettive difese.

Alla pubblica udienza del 16 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

Preliminarmente, deve vagliarsi la fondatezza delle eccezioni sollevate dall’amministrazione resistente; in ossequio ai principi enunciati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 5/2015), prima delle eccezioni relative alla inammissibilità (recte, irricevibilità) del ricorso per tardiva notifica ed al difetto di contraddittorio, deve prendersi in esame la questione relativa alla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo.

Ritiene il collegio che nella presente fattispecie non si versi in alcuna delle ipotesi di giurisdizione esclusiva contemplate dall’art. 133, comma 1, lett. c) c.p.a. – invocato in ricorso – per il quale sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilità”.

Nel caso in esame, come risulta chiaro dalla stessa esposizione dei fatti di causa, oltre che dagli atti del giudizio, non si è in presenza di una concessione di un pubblico servizio, quanto, piuttosto, dell’affidamento di un servizio sociale con il sistema dell’accreditamento, ai sensi della legge n. 328/2000.

A tale riguardo, solo incidentalmente, sembra opportuno sollevare dei dubbi sulla legittimità della procedura seguita dalla Città metropolitana, pur trattandosi di questione che esula dall’ambito del presente giudizio.

Il Consiglio di Stato (parere della Commissione speciale del 26 luglio 2018 – n. affare 1382/2018), chiamato a rendere un parere all’Autorità Autorità Nazionale Anticorruzione – ANAC su profili di possibile disarmonia fra il Codice dei contratti pubblici ed il Codice del terzo settore, proprio in ordine alla disciplina dell’affidamento di servizi sociali, ha osservato:

– che l’affidamento dei servizi alla persona, quali che ne siano le forme, è comunque soggetto alle “norme nazionali e comunitarie che disciplinano le procedure di affidamento dei servizi da parte della pubblica amministrazione” (così l’art. 6 D.P.C.M. 30 marzo 2001, recante decreto attuativo della l. 328/00 e richiamato, insieme a quest’ultima, negli atti della procedura in questione);

– che “di regola…l’affidamento dei servizi sociali, comunque sia disciplinato dal legislatore nazionale, deve rispettare la normativa pro-concorrenziale di origine europea, in quanto rappresenta una modalità di affidamento di un servizio (in termini euro-unitari, un “appalto”) che rientra nel perimetro applicativo dell’attuale diritto euro-unitario”;

– che solo al ricorrere di alcune condizioni la procedura di affidamento di servizi sociali disciplinata dal diritto interno non è soggetta alla regolazione di origine euro-unitaria, ovvero quando “la procedura disciplinata dal diritto interno non abbia carattere selettivo” oppure “non tenda, neppure prospetticamente, all’affidamento di un servizio sociale” oppure ancora, quando, benché miri all’affidamento ad un ente di diritto privato di un servizio sociale, questo sarà svolto “a titolo integralmente gratuito”.

A tale ultimo proposito, il Consiglio di Stato ha precisato che “solo il rimborso spese a pie’ di lista che, in particolare, escluda la remunerazione, anche in maniera indiretta, di tutti i fattori produttivi e comprenda unicamente le documentate spese vive, correnti e non di investimento, incontrate dall’ente, consente di affermare la gratuità della prestazione del servizio e, dunque, di postulare la estraneità all’ambito del Codice dei contratti pubblici”, precisando che “le procedure di affidamento dei servizi sociali…sono, viceversa, soggette al Codice dei contratti pubblici…ove il servizio sia prospetticamente svolto dall’affidatario in forma onerosa, ricorrente in presenza anche di meri rimborsi spese forfettari e/o estesi a coprire in tutto od in parte il costo dei fattori di produzione”.

Nel caso in esame – in cui l’accreditamento era senz’altro propedeutico all’affidamento del servizio (come emerge dalla sopra offerta ricostruzione della procedura, come delineata dal disciplinare; cfr. artt. 7, 8, 9, 10 e 18) e il compenso stabilito in via forfettaria – può dubitarsi che all’amministrazione fosse concesso di non dare applicazione al Codice dei contratti.

Ciò premesso – e tornando a focalizzare l’attenzione sulla questione di giurisdizione – va osservato che la procedura in esame, che dunque potrebbe definirsi di accreditamento propedeutico all’affidamento del servizio – non rientra certamente nell’alveo della nozione di concessione di un pubblico servizio (art. 133 co. 1 lett. c) c.p.a.), la quale ricorre qualora l’operatore economico abbia rapporti negoziali diretti con l’utenza finale, si assuma in concreto i rischi economici della gestione del servizio, rifacendosi essenzialmente sull’utenza per mezzo della riscossione di un qualsiasi tipo di canone o tariffa (cfr., tra le più recenti, Cons. Stato sez. III, 17 aprile 2025, n. 3361): si tratta, all’evidenza, di elementi che non ricorrono nel caso di specie.

In ogni caso, tornano utili, ai fini dell’esame della questione inerente la giurisdizione sulla presente fattispecie, i principi recentemente elaborati in tema di riparto di giurisdizione nella materia della concessione di pubblici servizi.

I noti limiti posti dalla Corte Costituzionale all’ambito della giurisdizione esclusiva (sentt. n. 204/2004 e 191/2006) – la quale, secondo tali pronunciamenti, può riconoscersi solo in presenza dell’esercizio di un potere autoritativo – consentono, infatti, di trarre dagli approdi raggiunti nel dibattito sui confini tra le due giurisdizioni in materia di concessioni di servizi, argomenti validi anche nella generalità delle ipotesi di affidamenti di pubblici contratti (in questo senso cfr. Cass. civ., sez. un., 8 luglio 2019, ord. n. 18267: “La carica propulsiva del principio giurisprudenziale che vede nella stipulazione del contratto (o nell’aggiudicazione definitiva, cfr. Cass. S.U. 5 ottobre 2018, n. 24411) lo spartiacque delle giurisdizioni idoneo a proiettare i suoi effetti oltre la disciplina degli appalti di lavori, servizi e forniture e quindi alle concessioni di servizi – si spiega in ragione del suo diretto fondamento costituzionale (art. 103 Cost.): “la materia dei pubblici servizi può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo se in essa la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo” (Corte Cost. n. 204 del 2004, p. 3.4.2)”).

Si è osservato, ad esempio, con riferimento alle controversie relative alla fase esecutiva di una concessione di servizio, che queste “sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, al quale spetta di giudicare sugli adempimenti (e sui relativi effetti) con indagine diretta alla determinazione dei diritti e degli obblighi dell’amministrazione e del concessionario, nonchè di valutare, in via incidentale, la legittimità degli atti amministrativi incidenti sulla determinazione del corrispettivo; resta ferma, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo nei casi in cui l’amministrazione, successivamente all’aggiudicazione definitiva, intervenga con atti autoritativi incidenti direttamente sulla procedura di affidamento, mediante esercizio del potere di annullamento d’ufficio, o comunque adotti atti autoritativi in un procedimento amministrativo disciplinato dalla L. 7 agosto 1990, n. 241, oltre che nei casi previsti dalla legge (Cass. SU 18 dicembre 2018, n. 32728, anticipata da Cass. SU 13 settembre 2017, n. 21200 e 20 maggio 2014, n. 11022)…

…Come rilevato dalla Corte costituzionale, “è pertanto necessario distinguere la fase che precede la stipulazione del contratto da quella di conclusione ed esecuzione dello stesso”; “in relazione alla fase negoziale che ha inizio con la stipulazione del contratto, questa Corte ha più volte precisato (da ultimo citata sentenza n. 160 del 2009) come l’amministrazione si ponga in una posizione di tendenziale parità con la controparte ed agisca nell’esercizio non di poteri amministrativi, bensì della propria autonomia negoziale” (Corte Cost. n. 43 e 53 del 2011)” (così Cass. civ., sez. un., 8 luglio 2019, ord. n. 18267).

Le Sezioni unite hanno altresì osservato che l’esercizio di un potere autoritativo “non è ravvisabile in linea di principio quando, esaurita la fase pubblicistica della scelta del concessionario, sia sorto il “vincolo” contrattuale e siano in contestazione la delimitazione del contenuto del rapporto, gli adempimenti delle obbligazioni contrattuali e i relativi effetti sul piano del rapporto, salvo che l’amministrazione intervenga con atti autoritativi che incidono direttamente, seppure successivamente all’aggiudicazione, sulla procedura di affidamento mediante esercizio del potere di annullamento d’ufficio o comunque nella fase esecutiva mediante altri poteri riconosciuti dalla legge” (Cass. civ., sez. un., ibidem).

Orbene, non vi è dubbio che gli atti di cui si chiede l’annullamento (e le pretese creditorie vantate dalla società ricorrente) attengano alla fase esecutiva del rapporto e non costituiscano estrinsecazione di poteri autoritativi.

In particolare, non si ravvisa in alcun modo, negli atti impugnati, la volontà di modificare in autotutela le clausole del disciplinare inerenti la determinazione del corrispettivo (attività, questa, che potrebbe ritenersi di tipo autoritativo); piuttosto, ciò che emerge expressis verbis dalle note impugnate, è la volontà di dare una (innovativa) interpretazione delle dette clausole, al fine di ridurre gli importi dovuti all’operatore economico.

È indubbio che gli atti con cui la p.a., nella fase esecutiva di un rapporto obbligatorio, abbia tentato di imporre la propria interpretazione delle clausole degli atti della procedura non concretino l’esercizio di un potere autoritativo, essendo piuttosto ascrivibili ad un segmento del rapporto in cui, pariteticamente, si è svolta una dialettica tra le parti sulle concrete modalità esecutive delle obbligazioni (già disciplinate).

È forse superfluo ricordare, a tale proposito, che “La Corte costituzionale…ha individuato nella riconducibilità all’esercizio, pure se in via indiretta o mediata, del potere pubblico, il criterio che legittima la scelta legislativa di introdurre una ipotesi di giurisdizione esclusiva, escludendo, per converso, tale possibilità ove detto collegamento sia assente.

Ne deriva che il criterio della riconducibilità all’esercizio del potere opera all’interno della giurisdizione esclusiva, come condizione in assenza della quale la controversia avente ad oggetto diritti soggettivi, nonostante l’afferenza degli stessi alla materia oggetto della giurisdizione esclusiva, deve comunque essere devoluta al giudice ordinario” (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 6/2014).

Peraltro – fermo restando che non si versa in ipotesi di concessione di un pubblico servizio (con riferimento alla quale l’art. 133 cit. comunque riserva al g.o. le controversie inerenti indennità, canoni ed altri corrispettivi) – va comunque osservato che è evidente che, nel caso in esame, oggetto di contestazione non è l’organizzazione del servizio, quanto, piuttosto, il corrispettivo dovuto.

Più che le modalità di organizzazione, sono infatti in discussione le modalità di rendicontazione del servizio svolto. È dirimente, a tal proposito, osservare che quasi tutti gli atti impugnati hanno ad oggetto, mese per mese, prestazioni ormai rese: se fossero effettivamente in contestazione le “modalità di esecuzione” di un servizio ormai reso, l’amministrazione si troverebbe a dare applicazione ad eventuali penali contrattuali; invece, la stessa sta contestando, più che le modalità esecutive, le modalità di quantificazione degli importi dovuti alla ricorrente; ciò che assume sostanziale rilievo, all’evidenza, non sono le modalità di esecuzione del servizio (con specifico riguardo al numero di mezzi utilizzati), bensì il quantum richiesto da L’Arca soc. coop. soc.

È altresì indubbio che la controversia investe la fase esecutiva del rapporto, successiva a quella pubblicistica di individuazione del contraente.

Quest’ultima, invero, si è conclusa con l’iscrizione degli operatori del terzo settore nell’elenco degli enti accreditati; nel sistema delineato dal disciplinare, dopo tale fase, è sufficiente la semplice scelta delle famiglie degli utenti dell’operatore prescelto perché l’amministrazione si trovi tenuta alla stipula del contratto con quest’ultimo.

Le note adottate dall’amministrazione ed impugnate dalla società ricorrente sono intervenute nella fase esecutiva del rapporto; ed è noto, a tale proposito, il consolidato orientamento giurisprudenziale per il quale rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (soltanto) la potestà cognitiva delle condotte e dei provvedimenti assunti prima della definizione della procedura di affidamento dei contratti di appalto, mentre la cognizione di provvedimenti relativi all’esecuzione dell’accordo negoziale appartiene alla giurisdizione ordinaria, posto che in tali ultimi casi le posizioni delle parti, che sono regolate dal contratto, possiedono qualità di diritto soggettivo (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. III, 18 marzo 2022, n. 1984).

È la stessa parte ricorrente, peraltro, che nei propri atti afferma che la Città Metropolitana, con la condotta contestata, “intende sottrarsi ad un preciso obbligo”.

Né a conclusioni diverse può condurre il rilievo che il rapporto che non ha mai trovato una disciplina contrattuale, non essendo le due parti addivenute ad un accordo sulla formulazione del testo da sottoscrivere.

Il rapporto in contestazione, invero, si colloca comunque nella fase esecutiva, successiva alla fase pubblicistica (conclusasi con l’accreditamento) e caratterizzata da un rapporto paritetico tra le parti, con la peculiarità che le pretese si riferiscono a prestazioni rese in assenza di un obbligo contrattualmente previsto.

Al riguardo, è utile richiamare la giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo la quale, “a prescindere dalla stipula del contratto di appalto, “deve essere riconosciuta la giurisdizione: del giudice ordinario, laddove la controversia abbia ad oggetto i fatti dell’inadempimento delle prestazioni convenute verificatisi a seguito dell’instaurazione del rapporto, anche in via d’urgenza (Cass. S.U. 21 maggio 2019, n. 13660 e Cons. Stato, V, 13 settembre 2016, n. 3865); del giudice amministrativo, laddove la controversia si sia determinata a seguito della verifica della correttezza dell’aggiudicazione da parte dell’amministrazione (cfr. Cons. Stato, V, 2 agosto 2019, n. 5498)” (Cons. Stato, V, n. 590 del 2022)” (così Cons. Stato, sez. V, 17 ottobre 2025, n. 8078).

Inoltre, la pretesa della parte di vedersi riconosciuti i pagamenti/corrispettivi secondo le previsioni del disciplinare, anche laddove venisse in rilievo la possibilità di riqualificazione della domanda come volta a contestare l’indebito arricchimento da parte dell’Amministrazione, non sfuggirebbe del pari all’eccezione sollevata dall’Amministrazione resistente anche alla stregua della recente giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sez. V, 3 febbraio 2025, n. 498) che ha ribadito come a seguito della pronuncia della Corte Costituzionale 6 luglio 2024, n, 204, non rientra più nella giurisdizione del giudice amministrativo, ma in quella del giudice ordinario, la controversia avente ad oggetto l’azione di indebito arricchimento in materia di servizi pubblici.

Le domande proposte da parte ricorrente, dunque, hanno ad oggetto la condanna al pagamento degli importi relativi a prestazioni rese in esecuzione del disciplinare di gara e dei successivi atti con cui l’amministrazione ha invitato l’operatore ad avviare il servizio, pur in assenza di un accordo formale, su cui, all’evidenza, questo giudice non può ritenersi provvisto di giurisdizione.

Infine, per completezza, occorre rilevare che i precedenti citati da parte ricorrente, al fine di dimostrare la natura di diritto soggettivo delle pretese vantate (tra cui Cons. Stato n. 9323/2024) attengono a diverse ipotesi in cui si è affermata la natura di diritto soggettivo della pretesa del disabile al servizio di trasporto.

In conclusione, il ricorso deve dichiararsi inammissibile per difetto di giurisdizione, con indicazione del Tribunale civile quale giudice competente.

Attesa la novità e la complessità delle questioni dedotte, deve disporsi la compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nelle camere di consiglio dei giorni 16 dicembre 2025, 3 marzo 2026, con l’intervento dei magistrati:

Roberto Valenti, Presidente

Raffaella Sara Russo, Primo Referendario, Estensore

Marco Maria Cellini, Referendario

L'articolo Sulla giurisdizione del G.O. in materia di accreditamento propedeutico all’affidamento del servizio. proviene da Giustamm.

Giurisdizione e competenza – Convenzioni urbanistiche – Irrogazione di sanzioni penali – Controversia – Giurisdizione del G.A.

Le controversie in materia di esecuzione di convenzioni urbanistiche – anche relative all’irrogazione delle sanzioni e penali ivi previste – appartengono alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, sia in forza della lett. a), n. 2 (accordi integrativi e/o sostitutivi di provvedimenti), sia della lett. f) (urbanistica ed edilizia) dell’art. 133 c.p.a.

Pres. Ungari – Est. Daniele

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 266 del 2024, proposto da
Comune di Terni, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Gennari, Francesco Silvi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.A., quale incorporante della Monte dei Paschi di Siena Leasing & Factoring Banca per i Servizi Finanziari alle Imprese S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Massimo Luconi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento

del diritto al pagamento della somma di euro 9.263,54= a titolo di clausola penale per il ritardato svolgimento dei lavori come prevista all’art. 9 della convenzione per la cessione del diritto di superficie su area comunale per la realizzazione di posti auto, stipulata il 26.06.2000 tra il Comune di Terni e la Cooperativa Tacito Park, e per la conseguente condanna al pagamento di Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.A., avente causa dalla Cooperativa, al pagamento della relativa somma

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 la dott.ssa Elena Daniele e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Terni agisce nella presente sede per l’accertamento del diritto al pagamento della pretesa scaturente dall’applicazione della clausola penale contenuta all’art. 9 della convenzione per la cessione del diritto di superficie su area comunale per la realizzazione di posti auto, stipulata il 26 giugno 2000 tra il Comune di Terni e la Cooperativa Tacito Park.

La vicenda in questione trova il proprio antecedente di fatto nella concessione per la realizzazione di parcheggi da destinare a pertinenza di immobili privati su aree comunali o nel sottosuolo delle stesse, con cessione del diritto di superficie a privati: nel caso in esame la Cooperativa Tacito Park stipulava la relativa convenzione con il Comune di Terni, nella quale si regolamentavano lo svolgimento dei lavori ed i relativi diritti ed obblighi delle parti. In particolare, all’art. 9 della predetta convenzione si stabiliva che “per ogni giorno naturale consecutivo di non motivato ritardo rispetto al termine previsto per l’ultimazione dei lavori ancorchè prorogati, si applicherà una penale corrispondente all’uno per mille del costo totale dell’intervento, così come risulta dal piano economico e finanziario allegato al progetto per i primi 30 giorni. Per i successivi 60 giorni verrà applicata una penale corrispondente al cinque per mille del costo dell’intervento. Alla scadenza del novantesimo giorno si applicheranno le clausole risolutive del contratto così come stabilito dal successivo art. 16”.

2. Il Comune di Terni ha azionato la predetta clausola emettendo, ai sensi del R.D. n. 639/1910, l’ingiunzione fiscale prot. n. 131622 del 30 luglio 2010 per il pagamento della somma di euro 9.263,54= nei confronti di Monte dei Paschi di Siena Leasing e Factoring Banca, che aveva acquisito alcuni dei parcheggi dalla originaria costruttrice Tacito Park; la società ha impugnato il predetto provvedimento avanti al Tribunale di Terni, che, con sentenza n. 319/2012, ha declinato la giurisdizione in favore di questo T.A.R.. A seguito di riassunzione, il Tribunale amministrativo, con sentenza n. 447 del 13 luglio 2018 ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Banca, in quanto estranea all’originaria convenzione stipulata tra la Tacito Park e il Comune di Terni, peraltro in assenza, nell’atto di assegnazione dei parcheggi, di qualsiasi clausola che potesse estendere nei confronti dell’intimata la responsabilità per il ritardo o l’inadempimento della contraente originaria.

In sede di appello il Consiglio di Stato, sezione IV, con la decisione n. 3179 del 16 maggio 2019 ha riformato la sentenza di primo grado sotto il profilo del ritenuto difetto di legittimazione passiva e, premessa la natura di clausola privatistica della penale contrattuale azionata dal Comune di Terni, ha annullato l’ingiunzione fiscale, ritenuta strumento non idoneo per pretendere le somme richieste in assenza di un valido titolo esecutivo a monte; contemporaneamente il Giudice d’appello ha fatto salva la possibilità per l’Amministrazione comunale di agire a tutela della propria pretesa, in un autonomo giudizio di cognizione che accertasse la sussistenza dei presupposti di azionabilità della penale.

3. Il Comune ha quindi agito avanti al Tribunale di Terni per l’accertamento del diritto al pagamento della clausola penale, come già precedentemente determinata nell’ingiunzione fiscale: il Tribunale di Terni, con sentenza n. 870 del 13 dicembre 2023 ha nuovamente declinato la giurisdizione in ragione del fatto che la convenzione urbanistica del 26 giugno 2020 costituirebbe accordo di diritto pubblico ai sensi dell’art. 11 della L. 241/90, da devolversi alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo.

A seguito di rituale riassunzione avanti a questo T.A.R. il Comune espone di aver diritto a pretendere il pagamento della penale di cui al già citato art. 9 della convenzione, in quanto precostituzione pattizia del danno sofferto in ragione del superamento del termine di 14 mesi ivi previsto per la conclusione dei lavori per la realizzazione dell’intervento in esame, termine prorogato con Delibera di Giunta n. 373 dell’8 agosto 2002. In concreto l’importo della penale era stato quantificato in conformità con la convenzione nell’1 x mille del costo totale dell’intervento per i primi 30 giorni di ritardo e nel 5 x mille del costo totale dell’intervento per i successivi 60 giorni di ritardo, per complessivi euro 451.981,31. Poiché Monte dei Paschi risulta proprietaria pro-quota (quota millesimale 5,3533+ 15,1421) di posto auto e di box distinti al Foglio n. 117, part. n. 865 (sub 68 e sub 47), l’importo di sua spettanza è stato quantificato in euro 9.263,54.

4. Si è costituita per resistere in giudizio Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.a., quale incorporante della Monte dei Paschi di Siena Leasing & Factoring Banca per i Servizi Finanziari alle Imprese S.p.A, la quale ha formulato innumerevoli eccezioni, sia in rito che nel merito.

4.1. Con riguardo alla questione della giurisdizione sulla presente causa l’intimata ha eccepito l’inammissibilità del ricorso in riassunzione, non avendo il Comune:

a) impugnato in punto di giurisdizione la sentenza n. 3179/19 del Consiglio di Stato, che rilevando la devoluzione dell’accertamento al Giudice ordinario, avrebbe formato sul punto giudicato implicito;

b) proposto regolamento preventivo di giurisdizione avanti al Tribunale di Terni prima che quest’ultimo emettesse la sentenza nr. 870/2023;

c) impugnato la sentenza n. 870/13 del Tribunale di Terni, ed essendo ormai decorso il termine semestrale di decadenza dalla relativa impugnazione.

All’uopo la Banca ha quindi formulato istanza di regolamento di giurisdizione d’ufficio ex art. 11, comma 3, cod. proc. amm., al fine di dirimere il conflitto negativo di giurisdizione, e conseguente istanza di sospensione del giudizio in attesa della pronuncia della Corte di Cassazione.

4.2. Ancora, la Banca ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, dato che il 18 aprile 2018, con atto rep. n. 67988, ha trasferito all’utilizzatrice S.V. S.r.l la proprietà superficiaria del posto auto e del garage trasferitigli dalla sua dante causa, già oggetto di leasing, e dunque da allora non vanta più alcun diritto sui predetti beni. In subordine, è stata formulata istanza di chiamata in causa in manleva del terzo attuale proprietario dei parcheggi S.V. S.r.l..

4.3. Nel merito Monte Paschi ha argomentato sotto plurimi profili che non sussistevano i presupposti per l’applicazione della penale perché, innanzitutto, non sarebbero mai stati superati i termini per la conclusione dei lavori, e, comunque, stante la variante ed il successivo atto aggiuntivo i termini dovevano iniziare a decorrere ex novo, come peraltro certificato dal collaudatore con atto del 6 dicembre 2003.

Inoltre la penale sarebbe nulla in quanto apposta dal Comune alla convenzione unilateralmente ed in assenza di negoziazione, e sarebbe comunque medio temporestata rinunciata dall’ente (che dopo la richiesta del 9 luglio 2023 di fatto soprassedeva dal pretenderla, in seguito con la comunicazione del 29 giugno 2006 il Responsabile del Procedimento affermava la regolarità dei lavori collaudati e l’assenza di contenzioso con la ditta costruttrice). Ed ancora la penale sarebbe stata quantificata sulla base di criteri non idonei (prendendo a parametro il piano economico finanziario originario e sulla base di tabelle millesimali mai condivise con la resistente) ed in quanto manifestamente eccessiva dovrebbe essere ricondotta ad equità dal Giudice ex art. 1384 cod. civ..

5. In vista della decisione del ricorso le parti hanno depositato memorie e repliche. All’udienza pubblica del 13 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Preliminarmente deve essere disattesa l’eccezione di difetto di giurisdizione del presente Tribunale, spiegata in ragione del presunto giudicato implicito nascente dalla sentenza n. 3179 del 2019 con cui il Consiglio di Stato, annullata l’ingiunzione fiscale con cui il Comune di Terni aveva irrogato il pagamento della penale, aveva qualificato quest’ultima come “una clausola penale di natura contrattuale (senz’altro inseribile anche in atti pubblicistici di natura consensuale disciplinati dall’art. 11 della legge n. 241 del 1990)”, rimessa alla volontà delle parti sia in sede di stipulazione che di attivazione nella fase esecutiva e con “finalità risarcitoria, in quanto diretta a consentire una liquidazione preventiva del danno, esonerando il creditore dall’onere di provare il quantum debeatur”.

6.1. Poste tali premesse il Consiglio di Stato ha statuito che:

“a) la pretesa (cd. petitum sostanziale) fatta valere dall’Amministrazione resistente con il provvedimento impugnato dipende dall’applicazione della clausola penale convenzionale e involge l’accertamento –a monte- dell’esistenza dell’inadempimento contrattuale all’origine della pretesa medesima;

b) tale accertamento è rimesso, secondo le regole di diritto comune, al giudizio ordinario di cognizione, all’esito del quale si formerà, eventualmente, un titolo esecutivo;

c) la fattispecie esula dal recupero delle entrate patrimoniali di cui al regio decreto del 1910, che presuppone -al contrario- l’esistenza di un titolo già certo, liquido ed esigibile;

d) è nell’ordinario giudizio di cognizione che potranno trovare ingresso le doglianze relative alla: esistenza dell’inadempimento; esigibilità della pretesa economica; ripartizione tra i soggetti assegnatari; esatta quantificazione della penale; riduzione della penale ad equità.”

6.2. Nella predetta pronuncia non si rinviene alcuna declinatoria, neppure implicita, della giurisdizione del Giudice Amministrativo.

Il richiamo al giudizio ordinario di cognizione non concerne, infatti, il giudizio “avanti al Giudice Ordinario”, mai neppure lumeggiato dal Giudice d’appello, bensì il giudizio ordinario di cognizione che si svolge in sede di giurisdizione esclusiva avanti al Giudice Amministrativo per l’accertamento di diritti soggettivi, quale quello di causa. Quindi il riferimento al giudizio ordinario di cognizione individua la sede naturale di formazione di un titolo esecutivo, necessario ove il Comune voglia imporre il pagamento della clausola penale tramite ingiunzione fiscale, che avendo natura sostanziale di atto di precetto anticipa la fase esecutiva, formalmente introdotta dal successivo pignoramento.

In altri termini il giudizio ordinario di cognizione citato dal Consiglio di Stato nella sentenza 3179/2010, o anche rito ordinario – che in sede di giurisdizione esclusiva (ma anche in quella di merito, basti pensare al giudizio di ottemperanza) ha natura di accertamento e non già solo natura costitutiva o di condanna come nella giurisdizione generale di legittimità – non rimanda alla giurisdizione ordinaria, ma ad uno dei riti che si svolgono avanti al Giudice Amministrativo.

6.3. Del tutto condivisibile è, quindi, quanto statuito dal Tribunale di Terni nella sentenza n. 870 del 2023, laddove afferma che “le controversie in materia di esecuzione di convenzioni urbanistiche – anche relative all’irrogazione delle sanzioni e penali ivi previste – appartengono alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, sia in forza della lett. a), n. 2 (accordi integrativi e/o sostitutivi di provvedimenti), sia della lett. f) (urbanistica ed edilizia) dell’art. 133 c.p.a..[..] ”; prosegue il Tribunale che “quella stipulata dal Comune di Terni con la Tacito Park s.coop. a r.l. in data 26.6.2000, come integrata con successivo accordo del 1°.10.2003, costituisce una convenzione urbanistica, essendo volta a disciplinare, con il concorso del privato acquirente dell’area, una delle possibili modalità di realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie per dare al territorio la conformazione prevista dagli strumenti urbanistici. Tale convenzione deve essere assimilata ad un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo ed è, pertanto, soggetta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 11, co. 5, della legge 7.8.1990, n. 241 (applicabile, nella specie, ratione temporis) (cfr. Cass., S.U., 2.12.2010, n. 24419)”.

Sul punto si veda anche Cons. Stato, sez. VII, 25 novembre 2024, n. 9425, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 15 aprile 2025, n. 1356, nonché, con specifico riferimento al potere giudiziale di riduzione della clausola penale di cui all’art. 1384 c.c. – applicabile anche in relazione agli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento- Cons. Stato, sez. IV, 20 luglio 2022, n. 6309.

6.4. Anche il Consiglio di Stato in altra parte della pronuncia n. 3179/2019 aveva “asseverato” tale ricostruzione facendo riferimento al fatto che la clausola prevista all’art. 9 della convenzione del 26 giugno 2000 costituisce “una clausola penale di natura contrattuale (senz’altro inseribile anche in atti pubblicistici di natura consensuale disciplinati dall’art. 11 della legge n. 241 del 1990)”, sui quali evidentemente sussiste giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lettera a) n.2. cod. proc. amm..

6.5. Dunque sussistendo la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo in tema di una clausola penale accessoria ad una convenzione urbanistica, del tutto correttamente il Comune ha omesso di impugnare la sentenza n. 3179/19 del Consiglio di Stato, e, dopo aver erroneamente adito il Tribunale di Terni, ha omesso di impugnare la sentenza n. 870 del 2023, riassumendo la causa davanti a questo T.A.R..

7. Analogamente non merita condivisione neppure l’eccepito difetto di legittimazione passiva. Sempre seguendo il ragionamento espresso dal Giudice d’Appello nella sentenza 3179/19, l’avvenuto trasferimento dei parcheggi (realizzati dalla Tacito Park a seguito della convenzione del 26 giugno 2020) non è di ostacolo al riconoscimento in capo alla Monte dei Paschi di una responsabilità pro quota per l’eventuale ritardo nell’ultimazione dei lavori, stante la sua qualità di avente causa dal precedente titolare Tacito Park.

Infatti “…dalla piana lettura della convenzione e degli atti di assegnazione è dato evincere che: a) in base all’art. 5 della convenzione gli aventi causa dall’originario stipulante subentrano nella posizione giuridica di quest’ultimo, accettandone “i patti e le clausole in esse contenute”; b) rispetto a questi patti e a queste clausole, non vi è alcun motivo ragionevole – in difetto di espressa contraria previsione – per escludere proprio l’art. 9; c) in base all’art. 15, “la parte superficiaria, e/o suoi aventi causa, resta comunque responsabile nei confronti del Comune di Terni dell’esatto adempimento di tutti gli obblighi nascenti dalla presente convenzione”, i quali, per pacifica giurisprudenza, ineriscono alla qualità e allo stato giuridico dei beni, a prescindere da eventuali mutamenti nella titolarità dei medesimi; d) per di più, l’art. 7 del contratto di assegnazione del posto auto dispone che “Le parti assegnatarie, come presenti e rappresentate, dichiarano di essere a conoscenza e di accettare tutti i patti e condizioni contenute nelle convenzioni stipulate dalla Cooperativa con il Comune di Terni già citate in premessa” e che “le parti assegnatarie si obbligano a subentrare in tutto alla ditta concessionaria e si obbligano ad osservare tutto quanto sopra esplicitato tra loro e loro aventi causa a qualsiasi titolo”.

Quindi Monte Paschi è pacificamente legittimata passiva nel presente processo, essendo subentrata pro quota, nei medesimi diritti ed obblighi (e relative responsabilità) della Tacito Park. Non si rivengono peraltro ragioni per la chiamata in manleva della successiva proprietaria dei parcheggi, ritenendosi insussistenti i profili di responsabilità per inadempimento della esecutrice dei lavori.

8. Nel merito, il ricorso è infondato.

9. L’art. 9 della convenzione urbanistica reca una clausola penale riconducibile, secondo la più volte citata sentenza 3179/19 del Consiglio di Stato alla disciplina privatistica di cui agli artt. 1382 e ss. cod. civ. quale pattuizione avente finalità sanzionatoria e risarcitoria del danno, che viene predeterminato dalle parti col limite della manifesta eccessività, esonerandole dalla relativa prova, ma non dalla dimostrazione dell’inadempimento o del ritardo (cfr. ex multis, Cass. civ. sez. III, 21 febbraio 2023, n. 5379).

La pattuizione di interesse nella presente sede prevede che la penale risarcisca il ritardo, configurabile“per ogni giorno naturale consecutivo di non motivato ritardo rispetto al termine previsto per l’ultimazione dei lavori ancorchè prorogati”, termine che si individua in quattordici mesi dal loro inizio.

10. Il riconoscimento della pretesa del Comune di Terni al pagamento della penale presuppone innanzitutto l’accertamento dell’inadempimento della ditta realizzatrice, ovvero che i lavori svolti dalla Tacito Park abbiano superato il termine fissato dalle parti, e che tale ritardo sia “non motivato”. Il Collegio ritiene che tali presupposti non siano configurabili nel caso in esame.

11. E’ opportuno operare una sintetica scansione temporale delle circostanze di fatto rilevanti.

11.1. Tacito Park comunicava al Comune di Terni l’inizio solo formale dei lavori di realizzazione del parcheggio il 28 marzo 2001, ma già il 12 dicembre 2000 aveva rappresentato la necessità di operare una variante, presentando all’ente la relativa relazione. La variante veniva formalmente richiesta il 19 aprile 2001, ed aveva ad oggetto il “ridisegno del profilo esterno delle paratie per adeguarlo alle esigenze di prefabbricazione dei solai e dei pilastri portanti, trasformandolo nel lato prospiciente la fondata da semicircolare a trapeziodale” il “nuovo ridisegno della sistemazione definitiva della piazza [..] il ridisegno dei percorsi di disimpegno interno del parcheggio aperto al piano primo interrato” con diminuzione dei posti macchina a tale livello e al secondo piano interrato, ed infine il “ristudio della struttura principale prefabbricata, con diminuzione dei pilatri per migliorare la viabilità interna al parcheggio”. In calce alla relazione tecnica allegata al progetto di variante si sanciva che “per tutte le altre opere non sono previste variazioni sostanziali della concessione originaria”.

11.2. La predetta variante veniva approvata con Delibera di giunta n. 58 del 28 febbraio 2002, che stabiliva la necessità di stipulare un atto aggiuntivo alla convenzione originaria, dando incarico agli Uffici competenti di provvedervi: tale atto aggiuntivo, stipulato l’atto a rep. n. 35352 del 1° ottobre 2003, integrava formalmente la convenzione del 26 giugno 2000, e la modificava in diverse parti di rilievo, quali i contenuti del progetto, il prezzo di prima cessione/assegnazione, nonché il canone di locazione delle autorimesse. Venivano, poi, indicati i nuovi elaborati risultanti dalla variante e precisamente: la relazione tecnica, le piante e sezioni del parcheggio, l’assonometria della piazza, il nuovo piano economico finanziario, il nuovo computo del costo dell’opera, il nuovo computo delle opere di soprassuolo, la durata dei lavori, le prescrizioni relative alle alberature.

11.3. Nel frattempo il 10 maggio 2002, nell’imminenza del termine di ultimazione dei lavori decorrente dal loro formale inizio, Tacito Park avanzava istanza di proroga del termine allegando “imprevedibili difficoltà emerse durante lo svolgimento dei lavori, lungaggini legate all’iter di approvazione della variante al progetto per nuove opere anche di arredo urbano e conseguente redazione dell’atto aggiuntivo alla convenzione citata, progetto approvato con il n. 76665 del 19.11.01 di variante, la necessità di operare l’espianto ed il reimpianto dei lecci posti a dimora sui lati della piazza ed oggetto di una deliberazione di giunta comunale n. 323 del 02.08.01 e conseguente modifica della convenzione sopracitata con atto deliberativo di giunta n. 58 del 28.02.02 anche se tale situazione ha di fatto solo marginalmente e parzialmente causato il ritardo”. La domanda veniva accolta con Delibera di Giunta n. 373 dell’8 agosto 2002 che assentiva la richiesta fissando i seguenti nuovi termini:

– consegna della parte superficiale dell’intera piazza oggetto dei lavori, previo collaudo statico e funzionale, entro e non il 31/10/2002;

– completamento di tutti i lavori e collaudi necessari per l’agibilità dei due piani interrati entro e non oltre il 20/2/2003.

11.4. Quanto alla tempistica di ultimazione dei lavori, il collaudo statico della prima fase dei lavori relativi al fabbricato interrato adibito ad autorimessa (area est) con conseguente apertura al traffico veicolare veniva operato il 29 aprile 2002, mentre il 3 dicembre 2002 seguiva il collaudo dell’altra metà del parcheggio (lato sinistro verso la BNL); all’esito del sopralluogo del 24 gennaio 2003 veniva collaudato anche il resto della piazza, senonchè in tale sede il Comune di Terni contestava alla ditta alcune difformità, chiedendole di svolgere alcune migliorie sull’arredo urbano di superficie – non previste nella convenzione originaria e nella variante – che consistevano fondamentalmente nella sostituzione delle torri faro, nella realizzazione di un nuovo impianto di illuminazione delle aiole poste sui lati della piazza, nella sostituzione di tutti gli alberi, posti ai due lati della piazza. A seguito di proposta di variante svolta dalla Tacito Park l’11 marzo 2003, il Comune approvava la proposta progettuale relativa all’arredo urbano e al progetto di sistemazione finale con Delibera di Giunta n. 574 del 20 novembre 2003.

11.5. Il collaudo tecnico- amministrativo di tutte le opere veniva effettuato il 6 dicembre 2003, a seguito di ultimazione lavori certificata dal Direttore Lavori il 6 novembre 2003. Il collaudatore Ing. Giorgio Maurini in tale atto affermava che “l’ultimazione dei lavori è avvenuta nel rispetto del termine di convenzione opportunamente prorogato a seguito del ritardo con cui è stata approvata la variante per le opere di arredo urbano e con cui è stato stipulato l’atto aggiuntivo alla convenzione, conseguente alla variante richiesta in data 19.04.2001”.

12. Dunque l’originario termine di ultimazione lavori decorrente dall’inizio formale del 28 marzo 2001 andava a scadere il 28 maggio 2002, ma veniva prorogato con DGR n. 373/02 nel doppio termine della consegna della parte superficiale della piazza entro il 31 ottobre 2002 e per il completamento dei lavori il 20 febbraio 2003. Rispetto a tali termini finali i lavori svolti dalla Tacito Park potrebbero dichiararsi come completati in ritardo solo se non vi fossero state varianti e/o modifiche alla convenzione originaria né lavorazioni aggiuntive rispetto a quanto originariamente pattuito, ovvero se la cooperativa avesse ritardato la consegna dei lavori senza alcun giustificato motivo. Ma così non è, per quanto si dirà.

12.1. Infatti i termini finali fissati nella Delibera n. 373/02, ancorchè prorogati, non tenevano conto:

– della variante sostanziale richiesta ad aprile 2001, approvata formalmente con DGR del 28 febbraio 2002, che ha richiesto rilevanti modifiche progettuali ed un nuovo piano economico finanziario ed ha comportato la stipula di un atto aggiuntivo alla convenzione originaria, firmato il 1° ottobre 2003, a termine pattuito di fine lavori già scaduto, e senza che venisse disposta una nuova proroga;

– dei lavori aggiuntivi di arredo urbano richiesti dal Comune nel gennaio 2003, la cui domanda progettuale veniva presentata dalla parte privata l’11 marzo 2003 ed approvata con DGR n. 574 del 20 novembre 2003.

12.2. E’ chiaro, da un lato, che l’atto aggiuntivo del 1 ottobre 2003, che aveva integrato in numerose parti essenziali (quali il progetto e il prezzo) la convenzione originaria, presupponeva una rinegoziazione dei reciproci obblighi e diritti delle parti, tale per cui i termini per l’ultimazione dei lavori non potevano decorrere nel tempo intercorso tra la sua approvazione con DGR (avvenuta nel febbraio 2002) e la sua effettiva stipula; in caso contrario si dovrebbe ritenere che Tacito Park avrebbe dovuto completare dei lavori il cui progetto e il cui piano economico finanziario era in corso di modifica e non ancora approvati, e ciò non è possibile. In alternativa i predetti termini avrebbero dovuto essere interrotti ed iniziare a decorrere ex novo una volta stipulato l’atto aggiuntivo, come suggerito dalla resistente.

D’altro canto, i termini di ultimazione lavori avrebbero dovuto essere ulteriormente sospesi – come sostenuto dal collaudatore – dall’11 marzo al 20 novembre 2003, periodo intercorso tra la domanda di variante relativa agli ulteriori lavori di arredo urbano richiesti dal Comune e l’approvazione della stessa.

12.3. Da questo punto di vista doveva ritenersi priva di effetti la nota del 18 giugno 2003 con la quale, allorchè non era ancora stato stipulato l’atto aggiuntivo, una prima volta il Comune quantificava e domandava il pagamento della penale, anche considerato che poi con DGR n. 574 del 2003 si decideva di rimandare a data successiva ogni determinazione in merito alla penale maturata per l’asserita ritardata realizzazione dei lavori.

Non solo. La pretesa comunale di mantenere fermo il termine finale dei lavori per il 20 febbraio 2003 – e di far decorrere da tale data la penale per il ritardo- si scontra con l’ulteriore previsione di cui all’art. 9 della convenzione, secondo cui decorsi 90 giorni di ritardo nella fine lavori, il Comune avrebbe potuto avvalersi della clausola risolutiva espressa, in verità mai attivata. Tale condotta, così come la sospensione del termine per il pagamento della penale di cui al 30 marzo 2004, la nota del 29 giugno 2006 in cui il Responsabile del Procedimento affermava la regolarità dei lavori collaudati e l’assenza di contenzioso con la ditta costruttrice, e, comunque, il ritardo con cui, solo nel 2010, veniva infine adottata l’ingiunzione fiscale, dimostrano una certa “incertezza” dello stesso Comune di Terni circa la possibilità di avvalersi della penale.

13. In ogni caso alla data del collaudo finale del 6 dicembre 2003 i termini per l’ultimazione dei lavori non potevano ritenersi decorsi, perché sospesi o comunque implicitamente prorogati di comune accordo in ragione delle varianti, dei lavori ulteriori non compresi nella convenzione e nell’atto aggiuntivo, e dei tempi intercorsi per la stipula e l’approvazione della variante e dei lavori aggiuntivi, addebitabili almeno in parte al Comune.

14. Il ricorso deve quindi essere conclusivamente respinto.

La complessità, in fatto e in diritto, delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Pierfrancesco Ungari, Presidente

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

Elena Daniele, Referendario, Estensore

L'articolo Sul giudice competente a decidere una controversia afferente alla legittimità di sanzioni e penali irrogate nel corso di esecuzione di convenzioni urbanistiche. proviene da Giustamm.

Giurisdizione e competenza – Direzione di struttura sanitaria complessa – Conferimento – Riparto di giurisdizione.

Anche in base alla disciplina dettata dal comma 7-bis dell’art. 15 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, come modificato dall’art. 20 della legge 5 agosto 2022, n. 118, l’incarico di direzione di struttura sanitaria complessa non è conferito tramite un pubblico concorso, con la conseguenza che, ai fini del riparto di giurisdizione sulle relative controversie, non trova applicazione il comma 4 dell’art. 63 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165.

Pres. D’Ascola – Est. Vincenti

L'articolo Sul riparto di giurisdizione relativamente alle controversie inerenti all’attribuzione dell’incarico di direzione di struttura sanitaria complessa. proviene da Giustamm.

Giurisdizione e competenza – Concessioni – Patrimonio indisponibile – Beni – Giurisdizione del G.A.

In materia di agri marmiferi di proprietà del Comune di Carrara, la posizione giuridica dei privati concessionari, pur se storicamente originata da un “diritto di livello” di natura perpetua secondo la legislazione estense, deve essere qualificata come concessione amministrativa temporanea a seguito dell’evoluzione normativa. La “legge mineraria” del 1927 (R.D. n. 1443/1927), all’art. 64, ha abrogato la legislazione previgente, demandando ai Comuni di Carrara e Massa l’emanazione di appositi regolamenti per disciplinare le concessioni. Con l’adozione di tali regolamenti (nello specifico, il Regolamento del Comune di Carrara del 1994), che hanno introdotto i principi di temporaneità e onerosità, la disciplina di stampo privatistico e perpetuo è stata definitivamente superata da un regime schiettamente pubblicistico. Di conseguenza, la controversia relativa alla durata di tali rapporti e alla legittimità degli atti amministrativi con cui il Comune ha disposto la scadenza delle concessioni, riguarda concessioni di beni appartenenti al patrimonio indisponibile comunale ed è strettamente connessa all’esercizio di poteri autoritativi della Pubblica Amministrazione. Pertanto, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.

Pres. Manna – Est. Giannaccari

L'articolo Sulla giurisdizione del G.A. in manteria di concessioni di beni appartenenti al patrimonio indisponibile comunale. proviene da Giustamm.

1. – Giurisdizione e competenza – Processo – Processo amministrativo – Compertenza territoriale – Criteri.
2. – Giurisdizione e competenza – Processo – Processo amministrativo – Istanza di accesso ex art. 116, co. 2, c.p.a. – Giudice competente.

1. – In forza del principio di decentramento della competenza territoriale dei Tribunali amministrativi regionali (art. 125 Cost.; art. 13, comma 1, c.p.a.) i criteri generali individuati dal legislatore per stabilire la competenza territoriale del Tar sono due: il criterio della “sede” dell’amministrazione che ha dottato il provvedimento impugnato e il criterio degli “effetti diretti” del provvedimento. In caso di concorso, il criterio degli “effetti diretti” prevale (“comunque”) su quello della “sede”. Pertanto, il criterio principale di riparto della competenza per territorio, fondato sulla “sede” dell’autorità che ha emesso l’atto impugnato, è suscettibile di essere sostituito da quello inerente agli “effetti diretti” dell’atto qualora detta efficacia si esplichi esclusivamente nel luogo compreso in una diversa circoscrizione di Tribunale amministrativo regionale. La ratio sottesa al c.d. criterio dell’efficacia, previsto dall’art. 13, comma 1, secondo periodo, c.p.a., è indubbiamente quella di temperare il c.d. criterio della sede, radicando, secondo un più generale principio di prossimità, che costituisce corollario del principio di difesa ex art. 24 Cost., e secondo una logica di decentramento della giurisdizione amministrativa, che è accolto dal legislatore costituzionale all’art. 125 Cost., la competenza territoriale del Tribunale “periferico” in ordine ad atti emanati da amministrazioni aventi sede in una circoscrizione di un Tribunale, ma esplicanti effetti diretti limitati alla circoscrizione territoriale di un altro Tribunale.
2. – L’accesso in corso di causa ex art. 116, co. 2, c.p.a. ha carattere facoltativo. Dalla mera possibilità per l’interessato (e, si ripete, dalla facoltatività) di innestare il ricorso in materia di accesso all’interno di altro giudizio principale avverso l’atto lesivo, discendono due corollari: a) che non è precluso al ricorrente proporre un ricorso autonomo contro la determinazione e contro il silenzio sull’istanza di accesso ai documenti amministrativi; b) che, con riferimento a tale ricorso autonomo, si riespandono i criteri generali sulla competenza territoriale (art. 13 c.p.a.). D’altronde, la previsione del secondo comma dell’art. 116 c.p.a. non integra un’ipotesi di competenza “funzionale” del giudice avanti il quale pende il ricorso principale, ma esclusivamente un’ipotesi di competenza alternativa, quando non coincidente, rispetto a quella determinata secondo i criteri “ordinari” di cui all’art. 13 c.p.a., norma che deve essere applicata anche ai giudizi in materia di accesso ai documenti ex art. 116 c.p.c., non contemplando detta previsione una disciplina speciale in ordine alla competenza.

Pres. Criscenti – Est. Nicastro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

Sezione Staccata di Reggio Calabria

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 471 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Parrello e Benedetto Sanfilippo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa e Comando Provinciale Carabinieri di Reggio Calabria, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Reggio Calabria, via del Plebiscito, 15;
Stazione Carabinieri di-OMISSIS-, Compagnia Carabinieri di -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS- e-OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

del diniego espresso dalla Compagnia Carabinieri di-OMISSIS- con atto dell’-OMISSIS-, comunicato a mezzo PEC l’-OMISSIS-, e riferito alla richiesta, trasmessa a mezzo PEC il-OMISSIS-, di ostensione di:

copia del verbale di controllo dei Carabinieri della Stazione di-OMISSIS- dell’-OMISSIS- da cui -OMISSIS-, nato a-OMISSIS- il -OMISSIS- risulta controllato con -OMISSIS- (alias -OMISSIS-, nato a-OMISSIS- il -OMISSIS-);

– del diniego espresso dalla Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- con atto del -OMISSIS-, comunicato a mezzo PEC il -OMISSIS-, e riferito alla richiesta, trasmessa a mezzo PEC il-OMISSIS-, di ostensione di:

– copia del verbale di controllo del Nucleo Operativo Radiomobile dei Carabinieri di -OMISSIS- del -OMISSIS- in -OMISSIS-, via -OMISSIS-, da cui -OMISSIS-, nato a -OMISSIS- risulta controllato con -OMISSIS-, nato a -OMISSIS- il -OMISSIS-;

– copia del verbale di controllo del -OMISSIS-da cui -OMISSIS- risulta controllata con -OMISSIS-, nato a -OMISSIS- il -OMISSIS-;

– nonché per la declaratoria di accertamento del diritto della ricorrente a prendere visione ed estrarre copia degli atti sopra richiamati e oggetto delle istanze trasmesse al Comando Provinciale Carabinieri di Reggio Calabria e, rispettivamente, alla Stazione Carabinieri di-OMISSIS- e alla Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- in data-OMISSIS- a mezzo PEC, con conseguente ordine alle Amministrazioni intimate di esibizione della documentazione richiesta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa e del Comando Provinciale Carabinieri di Reggio Calabria;

Visto l’art. 116 c.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 il dott. Giuseppe Nicastro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato il 26/08/2025 e depositato il 2/09/2025, la società ricorrente ha impugnato ex art. 116 c.p.a. il diniego all’ostensione degli atti oggetto delle due istanze di accesso presentate il-OMISSIS- (e meglio specificate in epigrafe) espresso dal Comando Provinciale dell’Arma dei Carabinieri di Reggio Calabria.

Espone quanto segue:

– di essere destinataria di informazione, con carattere di interdittiva antimafia, adottata dalla Prefettura di -OMISSIS-;

– di aver presentato apposita istanza di accesso al fine di ottenere il rilascio degli atti istruttori nei quali sono riportati dati e contatti segnalati nell’informazione antimafia n. -OMISSIS- emessa il -OMISSIS-, ivi compresi tutti i verbali di controllo richiamati nel provvedimento interdittivo e puntualmente indicati nell’istanza di accesso;

– di aver, quindi, proposto istanza ex art. 116 co. 2 c.p.a. dinnanzi al TAR Lombardia, Brescia, nel ricorso numero di registro generale -OMISSIS- (col quale è stata impugnata l’informazione interdittiva antimafia) al fine di ottenere “la condanna ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a.:

a) della Prefettura di -OMISSIS-, a esibire in forma integrale i seguenti documenti:

a1) la nota n. -OMISSIS- di prot. “P” del -OMISSIS- e la nota n. -OMISSIS-di prot. del -OMISSIS-, entrambe del Comando Provinciale Carabinieri di -OMISSIS-, rilasciate alla ricorrente con modalità oscurata;

a2) il rapporto informativo del Reparto Operativo del Comando Provinciale Carabinieri di Reggio Calabria n. -OMISSIS- del -OMISSIS- (acquisito dalla Prefettura in allegato al rapporto informativo n. -OMISSIS- del Centro Operativo di -OMISSIS-della DIA) e il rapporto informativo della Questura di Reggio Calabria n. -OMISSIS- non rilasciati alla ricorrente al momento dell’istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a., e poi rilasciati con oscuramenti nel corso del giudizio;

b) della Prefettura di -OMISSIS-, ovvero delle forze dell’ordine che hanno eseguito ogni singolo controllo, a esibire i verbali dei controlli da cui risultano il contesto, le modalità, le condizioni e i tempi degli incontri segnalati”;

– con ordinanza n. -OMISSIS- il TAR Brescia ha accolto «parzialmente la domanda incidentale di accesso formulata dalla parte ricorrente, nei sensi e nei termini indicati in motivazione, e per il resto in parte l(’h)a rigetta(ta), in parte l(’h)a dichiara(ta) inammissibile e in parte (ha) dichiara(to) cessata la materia del contendere, come precisato in motivazione», in particolare così decidendo:

«(E) Ritenuta la fondatezza della domanda di accesso alle note del Comando Provinciale Carabinieri di -OMISSIS- del -OMISSIS- e del -OMISSIS-, senza oscuramenti (v. punto a1 dell’epigrafe), per le ragioni e nei limiti di seguito precisati:

– la domanda è finalizzata ad avere notizie sui tre controlli del -OMISSIS-, del -OMISSIS- e del -OMISSIS- nei quali -OMISSIS- è stato trovato in compagnia rispettivamente di -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- (citati a pag. 49 dell’informativa antimafia), sui due controlli dell’-OMISSIS- e del -OMISSIS-nei quali -OMISSIS- è stato trovato in compagnia rispettivamente di -OMISSIS- e -OMISSIS- (citati a pag. 50 dell’informativa antimafia) e del controllo del -OMISSIS- nel quale -OMISSIS- e -OMISSIS-sono stati trovati in compagnia di -OMISSIS- (citato a pag. 54 dell’informativa antimafia);

– nelle citate note sono stati oscurati gli elementi relativi a tali controlli di polizia, senza che appaiano sussistenti ragioni di segretezza di indagini penali, che possano giustificare l’oscuramento, sicché va consentito l’accesso della ricorrente alle parti oscurate;

– l’oscuramento può essere tuttavia mantenuto per i dati che si riferiscono agli altri soggetti identificati dalle forze di polizia in occasione dei controlli, e non menzionati nell’informativa, e dunque irrilevanti ai fini delle esigenze di difesa della ricorrente;

(F) Ritenuto infine, quanto alla domanda di accesso ai verbali di tutti i controlli sopra menzionati (v. punto b dell’epigrafe), che:

– la domanda è infondata nella parte in cui è rivolta alla Prefettura di -OMISSIS-, perché dalla risposta data da quest’ultima alla ricorrente con nota del -OMISSIS-risulta chiaro che essa non detiene quei verbali: la Prefettura ha infatti affermato di avere desunto notizia dei controlli in questione dalle citate note del -OMISSIS- e del -OMISSIS- del Comando Provinciale Carabinieri di -OMISSIS-, nonché dai citati rapporti informativi del Reparto Operativo del Comando Provinciale Carabinieri di Reggio Calabria del -OMISSIS- e della Questura di Reggio Calabria del -OMISSIS-; pertanto, se la ricorrente desidera ottenere copia di quei verbali, deve chiederli alle autorità appena menzionate, qualora li detengano, oppure direttamente alle forze dell’ordine (Carabinieri e Polizia di Stato) che hanno eseguito quei controlli e redatto i relativi verbali;

– la domanda è invece inammissibile nella parte in cui è rivolta alle forze dell’ordine che hanno eseguito ogni singolo controllo, poiché esse non sono state evocate in questo giudizio»;

– a seguito dell’ordinanza del TAR Brescia, quindi, la ricorrente con due distinte istanze di pari data (-OMISSIS-) ha chiesto al Comando Provinciale dell’Arma dei Carabinieri di Reggio Calabria nonché alla Stazione dei Carabinieri di-OMISSIS- e alla Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- il rilascio di copia dei verbali di controllo indicati in epigrafe.

Con i due distinti provvedimenti impugnati la Stazione dei Carabinieri di-OMISSIS- e la Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- hanno negato l’accesso ritenendo i documenti richiesti sottratti all’accesso ai sensi dell’art. 1049 co. 1 lett. d) del d.P.R. n. 90/2010.

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, la ricorrente insorge avvero i dinieghi di accesso deducendo, in un unico motivo di ricorso: “Violazione delle disposizioni sull’accesso agli atti di cui alla L. n. 241/90. Violazione e falsa applicazione dell’art. 24 della L. n. 241/90. Violazione degli artt. 24 e 97 della Costituzione. Difetto assoluto di motivazione”.

Sostiene la ricorrente che l’Arma dei Carabinieri, nonostante la Prefettura di -OMISSIS- (non in possesso degli atti richiesti, come evidenziato anche dal TAR Brescia con l’ordinanza del -OMISSIS-) abbia richiamato nell’informazione antimafia emessa i controlli che sono stati sopra indicati, avrebbe illegittimamente negato l’ostensione dei verbali che riportano i controlli in questione.

Al fine di poter esercitare con pienezza il diritto di difesa nell’ambito del giudizio pendente dinnanzi al TAR Brescia, infatti, la ricorrente avrebbe assolutamente necessità di conoscere “il contesto, le modalità, le circostanze e condizioni, i tempi degli incontri, in due casi su tre (il controllo dei Carabinieri della Stazione di-OMISSIS- dell’-OMISSIS- da cui -OMISSIS- risulta controllato con -OMISSIS- alias -OMISSIS-; il controllo del -OMISSIS-da cui -OMISSIS- risulta controllata con -OMISSIS-) anche i luoghi degli incontri”.

L’accesso difensivo ex art. 24 co. 7 L. n. 241/90 dovrebbe, dunque, prevalere su qualsiasi altra esigenza di riservatezza (salvo il segreto di Stato, che non sussisterebbe nel caso di specie).

2. Per resistere al ricorso si sono costituiti, in data 3/11/2025, il Ministero della Difesa e il Comando Provinciale dei Carabinieri di Reggio Calabria, con atto di mera forma.

3. Alla camera di consiglio del 5/11/2025 la causa è stata chiamata e, dopo la discussione, trattenuta in decisione.

4. Va, preliminarmente, esaminata l’eccezione di incompetenza per territorio del Tribunale adito, sollevata oralmente dalla difesa erariale nel corso della discussione svoltasi in camera di consiglio.

4.1. Si può prescindere, infatti, da ogni considerazione in ordine alla tardività e, dunque, all’ammissibilità di tale eccezione ai sensi dell’art. 15, comma 3, del c.p.a, trattandosi di questione scrutinabile anche d’ufficio ai sensi dell’art. 15, comma 1, c.p.a. (“Il difetto di competenza è rilevato d’ufficio finché la causa non è decisa in primo grado”).

4.2. L’eccezione è infondata.

4.3. Come emerge dalla superiore premessa in punto di fatto, parte ricorrente ha già azionato ex art. 116, comma 2, c.p.a. una domanda di accesso dinnanzi al TAR Brescia, avanti al quale pende il giudizio di impugnazione dell’informativa antimafia a carattere interdittivo che costituisce la ragione giustificativa dell’interesse sotteso all’accesso difensivo fatto valere dalla società ricorrente (per la verità, in quel contesto, l’istanza di accesso in corso di causa muoveva da una richiesta avanzata alla sola Prefettura di -OMISSIS-, mentre le “forze dell’ordine che hanno eseguito ogni singolo controllo” non sono state evocate in quel giudizio).

Si tratta, dunque, di stabilire se il TAR competente a conoscere dell’impugnazione dell’informativa antimafia sia competente a decidere il ricorso (autonomo) proposto contro le determinazioni sull’istanza di accesso ai documenti amministrativi e se l’avvenuta proposizione di un’istanza di accesso in corso di causa ex art. 116 co. 2 c.p.a. imponga di proporre sempre dinnanzi allo stesso giudice un successivo ricorso contro le determinazioni sull’accesso.

4.4. Il Collegio ritiene che ai quesiti vada data risposta negativa per le ragioni di seguito illustrate, essendo territorialmente competente questa Sezione nella cui circoscrizione ricade la sede dell’Amministrazione alla quale è stata rivolta l’istanza di accesso.

4.5. Intanto, va premesso che per le controversie riguardanti l’accesso ai documenti amministrativi il legislatore non ha stabilito un particolare criterio di riparto di competenza, sicchè trovano applicazione gli ordinari criteri sulla competenza.

4.5.1. In forza del principio di decentramento della competenza territoriale dei Tribunali amministrativi regionali (art. 125 Cost.; art. 13, comma 1, c.p.a.) i criteri generali individuati dal legislatore per stabilire la competenza territoriale del Tar sono due: il criterio della “sede” dell’amministrazione che ha dottato il provvedimento impugnato e il criterio degli “effetti diretti” del provvedimento. In caso di concorso, il criterio degli “effetti diretti” prevale (“comunque”) su quello della “sede”.

Pertanto, il criterio principale di riparto della competenza per territorio, fondato sulla “sede” dell’autorità che ha emesso l’atto impugnato, è suscettibile di essere sostituito da quello inerente agli “effetti diretti” dell’atto “qualora detta efficacia si esplichi esclusivamente nel luogo compreso in una diversa circoscrizione di Tribunale amministrativo regionale” (Adunanza Plenaria n. 13/2021).

Come è stato affermato, “la ratio sottesa al c.d. criterio dell’efficacia, previsto dall’art. 13, comma 1, secondo periodo, c.p.a., è indubbiamente quella di temperare il c.d. criterio della sede, radicando, secondo un più generale principio di prossimità, che costituisce corollario del principio di difesa ex art. 24 Cost., e secondo una logica di decentramento della giurisdizione amministrativa, che è accolto dal legislatore costituzionale all’art. 125 Cost., la competenza territoriale del Tribunale “periferico” in ordine ad atti emanati da amministrazioni aventi sede in una circoscrizione di un Tribunale, ma esplicanti effetti diretti limitati alla circoscrizione territoriale di un altro Tribunale” (Adunanza Plenaria n. 13/2021).

4.6. Va, ulteriormente, premesso, che l’accesso in corso di causa ha carattere facoltativo (ex art. 116 co. 2 c.p.a.: “In pendenza di un giudizio cui la richiesta di accesso è connessa, il ricorso di cui al comma 1 può essere proposto con istanza depositata presso la segreteria della sezione cui è assegnato il ricorso principale”); sulla relativa istanza è competente il TAR “cui è assegnato il ricorso principale”, che decide “con ordinanza separatamente dal giudizio principale, ovvero con la sentenza che definisce il giudizio” (cfr. Ad. Plen. n. 4/2023), in quanto l’istanza di accesso, proposta dal ricorrente in corso di causa, dà origine ad un rapporto processuale comunque accessorio rispetto al giudizio principale.

4.6.1. Sul ricorso autonomo di accesso ex art. 116 co. 1 c.p.a., invece, il “giudice decide con sentenza in forma semplificata” (art. 116 co. 4 c.p.a.), a conclusione di un rapporto processuale autonomo.

4.6.2. Dalla mera possibilità per l’interessato (e, si ripete, dalla facoltatività) di innestare il ricorso in materia di accesso all’interno di altro giudizio principale avverso l’atto lesivo, discendono due corollari:

a) che non è precluso al ricorrente proporre un ricorso autonomo contro la determinazione e contro il silenzio sull’istanza di accesso ai documenti amministrativi;

b) che, con riferimento a tale ricorso autonomo, si riespandono i criteri generali sulla competenza territoriale (art. 13 c.p.a.).

4.6.3. D’altronde, la previsione del secondo comma dell’art. 116 c.p.a. non integra un’ipotesi di competenza “funzionale” del giudice avanti il quale pende il ricorso principale, ma esclusivamente un’ipotesi di competenza alternativa, quando non coincidente, rispetto a quella determinata secondo i criteri “ordinari” di cui all’art. 13 c.p.a., norma che deve essere applicata anche ai giudizi in materia di accesso ai documenti ex art. 116 c.p.c., non contemplando detta previsione una disciplina speciale in ordine alla competenza.

4.7. Ora, occorre considerare che:

a) con il ricorso introduttivo del giudizio la ricorrente ha inteso richiedere tutela di una situazione giuridica propria, distinta dalle situazioni involte nel rapporto relativo alla vicenda rispetto alla quale è stata articolata l’istanza di accesso, e consistente, per l’appunto, nella ritenuta sussistenza del diritto a conoscere gli atti richiamati nell’informativa;

b) gli effetti dell’informativa interdittiva (peraltro ultraregionali, donde la competenza “a conoscere dell’impugnazione della stessa il Tar del luogo ove ha sede la prefettura che ha adottato l’atto”, in quanto “giudice del luogo ove ha sede l’autorità che ha adottato la stessa, ex art. 13, co.1. primo periodo, c.p.a.”: Ad. Plen. n. 17/2014) non hanno, comunque, rilievo (se non a giustificare l’eventuale interesse all’accesso) per la presente controversia, che ha ad oggetto esclusivamente il diritto ad ottenere l’ingresso di alcuni atti nel patrimonio conoscitivo della società ricorrente;

c) vanno tenuti distinti gli effetti del provvedimento di diniego dell’accesso dalle ragioni di interesse all’ostensione, che attengono, più esattamente, ad un presupposto dell’accesso e non all’imputazione degli effetti del diniego nello spazio;

d) l’alterità tra le due situazioni preclude, quindi, di poter applicare, in relazione ad un giudizio di accesso agli atti, criteri che – in ipotesi – sarebbero valevoli per un giudizio instaurato avverso l’informativa antimafia, senza dire che il TAR Brescia è competente a decidere sull’impugnazione dell’interdittiva perché è il “giudice del luogo ove ha sede l’autorità che ha adottato la stessa, ex art. 13, co.1. primo periodo, c.p.a.” (Ad. Plen. n. 17/2014), mentre finirebbe per avere competenza – fuori dai criteri generali di competenza territoriale – sul diniego di accesso adottato da un’autorità che ha sede nella circoscrizione di questa Sezione Staccata.

Come chiarito, in fattispecie analoga, dal Consiglio di Stato sez. VI con l’ordinanza n. 9158/2024 (sul regolamento di competenza ex art. 16 c.p.a.), infatti, “nel caso di giudizio relativo all’accesso non può trovare applicazione il criterio di cui all’art. 13, primo comma, secondo periodo, c.p.a., considerato che gli effetti diretti di tali atti – incidendo sul patrimonio conoscitivo della parte – imporrebbero di radicare la competenza nei luoghi di localizzazione legale della parte privata, dando, in sostanza, indebito ingresso ad un criterio di determinazione della competenza non prevista dal codice del processo amministrativo” sicchè “in simili casi opera, pertanto, il solo criterio di cui all’art. 13, comma 1, c.p.a., con conseguente necessità di ritenere competente il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale hanno sede le Amministrazioni che hanno adottato il provvedimento contestato”.

4.8. In altri termini, eventuali ragioni di connessione risultano recessive, in ragione comunque dell’inderogabilità della competenza per ragioni di connessione (art. 13 co. 4 c.p.a.); senza dire che nel presente giudizio non potrebbe dubitarsi che la “competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l’interesse a ricorrere” (art. 13 co. 4-bis c.p.a.) sia di questo TAR, atteso che oggetto di impugnazione è soltanto il provvedimento di rigetto dell’istanza di accesso.

4.9. Tali conclusioni sono, d’altronde, confermate dalla giurisprudenza amministrativa formatasi sul punto [cfr. T.A.R. Molise sent. 15/04/2024, n. 112 §§ 9.1. e 9.2. e giurisprudenza ivi richiamata che ritiene «territorialmente competente il Tribunale amministrativo nella cui circoscrizione ricade la sede dell’Amministrazione alla quale è rivolta l’istanza di accesso (T.A.R. Umbria, 15/02/2016, n. 101; TAR Lazio, Sez. III, n. 9127/2013). In tali casi, come rilevato dal Consiglio di Stato, la competenza territoriale va perciò individuata con riferimento al provvedimento avverso il quale è stato proposto ricorso.»; sicchè «Neppure la connessione oggettiva tra i diversi contenuti della pretesa ostensiva fatta valere in giudizio potrebbe giustificare lo spostamento della competenza territoriale individuata rispetto alla sede dell’Autorità emanante l’atto di diniego, in assenza di un’apposita previsione di legge. Come sottolineato dal Consiglio di Stato, infatti: “Il ricorso cumulativo, pur ammissibile, non può determinare la modifica della competenza inderogabile per connessione, al di là delle ipotesi previste dalla legge, quando siano impugnati atti di diverse autorità, regionali e ultraregionali” (Cons. Stato, Sez. III. n. 23 ottobre 2013, n. 5141)»; ed invero, proprio con riferimento a giudizi in materia di accesso agli atti, e al cospetto di un ricorso contenente domande eterogenee quanto ad oggetto e destinatari, la decisione appena richiamata – Consiglio di Stato, Sez. III n. 5141/2013 – ha affermato che «Non esiste, infatti, alcuna esigenza di un simultaneus processus, con conseguente concentrazione del giudizio avanti ad un unico giudice per l’esigenza di effettività della tutela che giustifica la deroga della connessione (cfr., sul punto, Cons. St., Ad. Plen., 16.11.2011, n. 20), di fronte alla richiesta di esibizione di atti di autorità, enti o soggetti differenti, dislocati sul territorio nazionale, che potrebbero avere il più vario ed eterogeneo contenuto, per la diversità dei soggetti coinvolti e delle singole vicende esaminate, e che quindi non necessariamente o opportunamente devono essere trattati in uno stesso processo, non esistendo tra di essi alcun rapporto di presupposizione logica o giuridica, al di là della eguaglianza o similarità della vicenda dalla quale sono occasionati.»].

5. Nel merito, il ricorso è fondato e va accolto.

5.1. Va, preliminarmente, rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso “per carenza di interesse ostensivo” sollevata pure dalla difesa erariale in sede di discussione orale, in quanto, come emerge dalla stessa ordinanza n. -OMISSIS- del TAR Brescia, la ricorrente non ha avuto ancora accesso ai verbali di tutti i controlli sopra menzionati, avendo inizialmente (in data -OMISSIS-) rivolto l’istanza alla Prefettura di -OMISSIS- che “non detiene quei verbali” e non avendo evocato in quel giudizio “le forze dell’ordine che hanno eseguito ogni singolo controllo”; ne ha sicuro interesse, attesa l’esigenza di rilievo costituzionale (art. 24 Cost.) di tutelare i propri interessi giuridici in sede processuale ai sensi dell’art 24 co. 7 L.241/90.

6. Con le (nuove) istanze di accesso indicate in epigrafe, rivolte “alle forze dell’ordine (Carabinieri …) che hanno eseguito quei controlli e redatto i relativi verbali”, la ricorrente ha chiesto copia dei verbali di controllo riportati alle pagine 47 (rectius: 48), 49 e 50 dell’interdittiva antimafia (in atti), ed in particolare:

– copia del verbale di controllo del -OMISSIS-da cui -OMISSIS- risulta controllata con -OMISSIS-, nato a -OMISSIS- il -OMISSIS- (controllo richiamato a pagina 48 dell’informazione antimafia);

– copia del verbale di controllo del Nucleo Operativo Radiomobile dei Carabinieri di -OMISSIS- del -OMISSIS- in -OMISSIS-, via -OMISSIS-, da cui -OMISSIS-, nato a -OMISSIS-, risulta controllato con -OMISSIS-, nato a -OMISSIS- il -OMISSIS- (controllo richiamato a pagina 49 dell’informazione antimafia);

– copia del verbale di controllo dei Carabinieri della Stazione di-OMISSIS- dell’-OMISSIS- da cui -OMISSIS-, nato a-OMISSIS- il -OMISSIS-, risulta controllato con -OMISSIS- (alias -OMISSIS-, nato a-OMISSIS- il -OMISSIS- (controllo riportato a pagina 50 dell’informazione antimafia).

6.1. Con i due distinti provvedimenti impugnati la Stazione dei Carabinieri di-OMISSIS- e la Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- hanno genericamente negato l’accesso ritenendo il documento richiesto sottratto all’accesso ai sensi dell’art. 1049 co. 1 lett. d) del d.P.R. n. 90/2010 e in relazione alle previsioni di cui all’art. 24 co. 4 l. n. 241/90.

6.2. In particolare, la Stazione di-OMISSIS- ha motivato il diniego adducendo che “il documento da voi richiesto non può essere divulgato da questo Comando, in quanto lo stesso rientra tra le categorie dei documenti sottratti all’accesso, come disciplinato dalla SEZ IV – art. 1049 Comma 1 lettera D (documenti concernenti l’ordine pubblico, la prevenzione e la repressione della criminalità) del D.P.R. nr. 90 del 15 marzo 2010 (Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare)”; la Compagnia di -OMISSIS- ha motivato il diniego in termini sostanzialmente identici, sostenendo che l’istanza “non trova possibilità di accoglimento poiché i documenti richiesti sono esclusi dall’accesso poiché gli stessi rientrano tra le categorie dei documenti di cui all’art. 1049 c. 1 lett. d del D.P.R. nr. 90 del 15.03.2010 in relazione all’art. 24 L. 241/90”.

7. Le motivazioni esternate sono palesemente insufficienti a giustificare i rigetti, così come già ritenuto dalla pacifica giurisprudenza amministrativa formatasi in materia (di recente Cons. Stato sez. III sentenza 24/03/2025 n. 2385 e giurisprudenza ivi richiamata; sez. III sentenza 3/05/2023 n. 4465; TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, 8/07/2024 n. 1100/2024; T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 4/8/2023, n. 1119; TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. I sentenza 05/07/2022 n. 537; T.A.R. Lazio Roma, Sez. I ter, 02/04/2021, n. 3973; CGARS sent. 09/07/2018 n. 385).

8. Va, intanto, premesso che la norma richiamata (l’art. 1049 co. 1 lett. d) del d.P.R. n. 90/2010) non prevede tout court che la documentazione ivi indicata (“relazioni di servizio e altri atti o documenti presupposti per l’adozione degli atti o provvedimenti dell’autorità nazionale e delle altre autorità di pubblica sicurezza, nonché degli ufficiali o agenti di pubblica sicurezza, ovvero inerenti alla attività di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica o di prevenzione e repressione della criminalità”) sia sempre e comunque sottratta all’accesso, contenendo la seguente norma di chiusura, obliterata dall’Arma dei Carabinieri: “salvo che si tratti di documentazione che, per disposizione di legge o regolamento, debba essere unita a provvedimenti o atti soggetti a pubblicità”.

Ora, nell’ambito di una norma che elenca i “documenti sottratti all’accesso” (l’art. 1049 cit. è inserito nella Sez. IV rubricata “categorie di documenti sottratti all’accesso”) la locuzione “salvo che” introduce chiaramente una deroga (un’eccezione) alla regola generale.

I “provvedimenti o atti soggetti a pubblicità” – che fanno eccezione ai primi sottratti all’accesso – non possono che essere quelli “non” sottratti all’accesso, e dunque accessibili: “pubblicità” in quel contesto è evidentemente sinonimo di “conoscenza” o “conoscibilità” e non della modalità di produzione di tale conoscenza/conoscibilità (che ai sensi dell’art. 21-bis L. n. 241/90 avviene o tramite “comunicazione” individuale o per mezzo di “forme di pubblicità idonee”).

Il concetto di “unione” deve, dunque, ritenersi equivalente a quello di “allegazione” o anche di mera “indicazione”, richiamando qualsiasi documento che deve essere reso disponibile unitamente a quello “principale” accessibile (quale certamente è l’interdittiva antimafia).

La disposizione, quindi, riproduce la regola (generale) di cui all’art. 3 co. 3 L. n. 241/90: “Se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione richiamato dalla decisione stessa, insieme alla comunicazione di quest’ultima deve essere indicato e reso disponibile, a norma della presente legge, anche l’atto cui essa si richiama”.

L’art. 3 l. 241/1990 consente, infatti, l’uso della motivazione per relationem con riferimento ad altri atti dell’Amministrazione, che devono essere comunque indicati e resi disponibili, fermo restando che la disponibilità dell’atto va intesa nel senso che all’interessato deve essere consentito di prenderne visione, di richiederne ed ottenerne copia in base alla normativa sul diritto di accesso ai documenti amministrativi (ex multis Consiglio di Stato, sez. IV, 26 novembre 2024, n. 9492).

8.1. Peraltro, la giurisprudenza pacifica (e ormai risalente) ha più volte ribadito che alle previsioni del D.P.R. 90 del 2010 si applica, altresì, il principio generale posto dall’art. 24 comma 7 della legge 241 del 1990, per cui “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici” (Consiglio di Stato sez. II, 18 ottobre 2022 n. 8887; sez. IV, 3 settembre 2014, n. 4493).

9. È stato condivisibilmente ribadito, in subjecta materia, che «i provvedimenti amministrativi non possono essere motivati mediante formale rinvio ad atti segretati e/o ritenuti non ostensibili all’interessato e – in ipotesi – neanche al Giudice al quale è istituzionalmente devoluta la potestà giurisdizionale di sindacarli.

Ed invero se motivazioni di tal fatta fossero ammesse o ritenute ammissibili, ne risulterebbe irrimediabilmente vulnerato sia il diritto di difesa del destinatario (oltreché sostanzialmente eluso lo stesso principio dell’obbligo di motivazione), che lo stesso potere giurisdizionale.

Sicché, occorre al riguardo concludere che, di regola, delle due l’una: o il provvedimento amministrativo si motiva con argomentazioni espresse o comunque ostensibili quantomeno all’Autorità giudiziaria alla quale è devoluto il sindacato sullo stesso; ovvero, ove ciò non sia possibile, ogni argomentazione segretata, riservata o comunque ritenuta non ostensibile, dev’essere ritenuta inutilizzabile – quand’anche verbalizzata e conservata presso gli uffici dell’Amministrazione – sia al fine di integrare, seppur “per relationem”, una valida ed efficace motivazione, che di giustificare in qualche modo l’avvenuta adozione dell’atto.

Ove non sia possibile, per ragioni di segreto investigativo penale, ostendere la motivazione del provvedimento ammnistrativo, è opportuno differire l’adozione di quest’ultimo ad un momento in cui sia possibile farlo, e tanto al fine di contemperare l’interesse a non pregiudicare indagini penali in corso con quello a che i provvedimenti amministrativi interdittivi siano adeguatamente motivati.» (CGARS sent. 09/07/2018 n. 385).

10. Come chiarito dal Consiglio di Stato in fattispecie analoga (sez. III, sentenza 24/03/2025 n. 2385, relativa ad un’istanza ostensiva degli atti istruttori relativi ad un procedimento di iscrizione nella cd. white list, e contenente un’ampia ricostruzione della disciplina in materia di accesso a tali documenti, a cui si rimanda ai sensi degli artt. 74 e 88 co. 2 lett. d) c.p.a.) i verbali dei controlli di polizia non sono sottratti all’accesso difensivo, a meno che non contengano informazioni che «siano utilizzate, o potenzialmente utilizzabili, ai fini dello svolgimento dell’attività strumentale al perseguimento degli interessi alla prevenzione, al contrasto ed al controllo della criminalità, e non esauriscano invece la loro rilevanza all’interno dello specifico procedimento cui si riferisce la domanda ostensiva» o come prevede l’art. 92, comma 2-bis, d.lvo n. 159/2011 «elementi informativi il cui disvelamento sia idoneo a pregiudicare procedimenti amministrativi o attività processuali in corso, ovvero l’esito di altri accertamenti finalizzati alla prevenzione delle infiltrazioni mafiose».

11. Tanto premesso, le istanze della società ricorrente, motivate dall’esigenza di tutela dei propri interessi giuridici in sede processuale ai sensi dell’art 24 co. 7 L.241/90, risultano correlate ad una posizione sostanziale qualificata e differenziata senza che l’Arma dei Carabinieri abbia rappresentato nemmeno esigenze di riservatezza concernenti dati riferibili a terzi controinteressati ostative all’ostensione della documentazione richiesta o anche soltanto tali da giustificarne il differimento.

12. Alla luce di tali considerazioni, il diniego opposto dall’Amministrazione appare ingiustificato e va quindi affermato il diritto di accesso della società ricorrente a tutta la documentazione richiesta con le istanze del-OMISSIS-.

Il ricorso va, quindi, accolto e pertanto, previo annullamento dei dinieghi impugnati, è ordinata alla Stazione di-OMISSIS- nonché alla Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- – Nucleo Operativo e Radiomobile – Sezione Radiomobile l’ostensione degli atti rispettivamente richiesti dalla ricorrente entro quindici giorni dalla notificazione o comunicazione della presente decisione.

13. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati e ordina alla Stazione di-OMISSIS- nonché alla Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- – Nucleo Operativo e Radiomobile – Sezione Radiomobile di consentire alla ricorrente l’accesso agli atti rispettivamente richiesti entro (15) quindici giorni dalla notificazione o comunicazione della presente sentenza.

Condanna le Amministrazioni resistenti al pagamento, a favore della parte ricorrente, delle spese di giudizio, nella misura di euro 1.000,00, oltre rimborso forfettario, IVA e CPA, e rimborso del contributo unificato, ove versato, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la società ricorrente e tutti i soggetti menzionati nella presente sentenza.

Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Caterina Criscenti, Presidente

Domenico Gaglioti, Primo Referendario

Giuseppe Nicastro, Referendario, Estensore

L'articolo Sul giudice competente a decidere sull’istanza di accesso ex art. 116, co. 2, c.p.a. proviene da Giustamm.

Giurisdizione e competenza – Revoca di un finanziamento pubblico – Giudice competente – Criteri di individuazione.

La controversia sulla legittimità della revoca di un finanziamento pubblico determinata dall’inadempimento del privato beneficiario alle prescrizioni dell’atto di concessione rientra nella giurisdizione del giudice ordinario qualora la contestazione faccia esclusivo riferimento alle inadempienze del percettore, senza coinvolgere in alcun modo il legittimo esercizio dell’apprezzamento discrezionale del concedente circa an, quid e quomodo dell’erogazione.

Pres. Tenca – Est. Tenca

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1735 del 2025, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv.to Raimondo Maira, con domicilio digitale corrispondente alla PEC come da Registri di Giustizia, e domicilio fisico ex lege presso la Segreteria della Sezione, Via Butera n. 6;

contro

Regione Siciliana Assessorato Regionale Agricoltura Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distr.le dello Stato, con domicilio digitale corrispondente alla PEC come da registri di giustizia, e domicilio fisico ex lege presso la sede in Palermo, Via Mariano Stabile n. 182;

per l’annullamento

– DEL PARERE DELLA DIREZIONE GENERALE DELL’ASSESSORATO ALL’AGRICOLTURA, SVILUPPO RURALE E PESCA MEDITERRANEA IN DATA-OMISSIS-, SFAVOREVOLE ALLA SOSPENSIONE DEI TERMINI PER LA CONCLUSIONE DELL’ITER DI EROGAZIONE DEL FINANZIAMENTO CONCESSO;

– DEGLI ATTI DI AVVIO DEL RECUPERO DELLE SOMME.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Siciliana Assessorato Regionale Agricoltura Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Evidenziato, quanto al dedotto difetto di giurisdizione:

– che, qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dell’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo; in tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui e subordinato il concreto provvedimento di attribuzione (Corte di Cassazione, sez. unite civili – 18/1/2024 n. 1946);

– che le Sezioni Unite, nella predetta pronuncia, hanno specificato che “… è configurabile una situazione soggettiva d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario”;

– che hanno ribadito, in particolare, che “la controversia sulla legittimità della revoca di un finanziamento pubblico determinata dall’inadempimento del privato beneficiario alle prescrizioni dell’atto di concessione rientra nella giurisdizione del giudice ordinario qualora la contestazione faccia esclusivo riferimento alle inadempienze del percettore, senza coinvolgere in alcun modo il legittimo esercizio dell’apprezzamento discrezionale del concedente circa an, quid e quomodo dell’erogazione (Cass., Sez. Un., 6 luglio 2023, n. 19160; Cass., Sez. Un., 12 luglio 2023, n. 19966)” e che “… la giurisdizione spetta all’autorità giudiziaria ordinaria quando la revoca discenda dall’accertamento di un inadempimento (da parte del fruitore) delle condizioni stabilite in sede di erogazione o comunque dalla legge, nonché nel caso di sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, mentre sussiste, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo quando occorra sindacare il corretto esercizio della ponderazione comparativa degli interessi in sede di attribuzione del beneficio o in relazione a mutamenti intervenuti nel prosieguo e, quindi, quando il giudizio riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure allorché, successivamente alla concessione, l’atto sia stato annullato o revocato per illegittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario (Cass., Sez. Un., 21 giugno 2023, n. 17757)”;

– che detti principi sono stati ribaditi dalla Corte di Cassazione, sez. I civile – 21/2/2024 n. 4639;

Rilevato:

– che, nel caso di specie, la -OMISSIS- ricorrente è stata ammessa a finanziamento con -OMISSIS-, nell’ambito del PSR Sicilia 2014-2020, sottomisura 6.1, Aiuti avviamento imprese giovani agricoltori;

– che ha stipulato un contratto di appalto per l’esecuzione dei lavori con la-OMISSIS-, ma è in seguito insorto un contenzioso (causa civile innanzi al Tribunale di Caltanissetta);

– che, con il parere gravato, l’amministrazione ha ritenuto insuscettibile di accoglimento la domanda di sospensione dei termini di chiusura del progetto, adducendo l’incertezza dell’iter della controversia innanzi al giudice ordinario, di durata del tutto indeterminata tale da non permettere il rispetto delle scansioni temporali stabilite dal bando e dal decreto di concessione;

– che, alla luce di tale argomentazione, l’amministrazione regionale ha optato per la revoca del contributo (D.R.S. 22/9/2025 n. 7855);

Tenuto conto:

– che la Regione addebita all’esponente un inadempimento o comunque l’inosservanza delle prescrizioni condizionanti l’erogazione – in particolare, l’omesso rispetto delle tempistiche di attuazione del progetto – non rientrando la decisione nell’alveo dell’attività discrezionale amministrativa in senso proprio (vizi originari di legittimità o revoca per contrasto con l’interesse pubblico);

– che, in buona sostanza, la situazione giuridica soggettiva azionata è qualificabile in termini di diritto soggettivo facendosi questione di atti con cui l’amministrazione, riscontrata l’inosservanza delle regole per la condotta tenuta dal concessionario, ha revocato l’agevolazione concessa, ponendo in essere un atto non idoneo ad influire sulla legittimità o sull’opportunità del provvedimento concessorio in origine assunto;

– che è entrato in gioco un fatto ostativo alla conservazione dell’agevolazione economica, con conseguente emersione di una situazione giuridica di diritto soggettivo, incisa dall’atto impugnato, da ritenersi devoluta alla giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria;

Ritenuto:

– che, in definitiva, in accoglimento dell’eccezione ritualmente formulata dalla difesa dell’amministrazione regionale, l’introdotta controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario;

– che è necessario fare applicazione dell’art. 11 comma 1 del D. Lgs. 104/10, rubricato “Decisione sulle questioni di giurisdizione”, il quale stabilisce che “Il giudice amministrativo, quando declina la propria giurisdizione, indica, se esistente, il giudice nazionale che ne è fornito”, nonché, al comma successivo, che “sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda se il processo è riproposto innanzi al giudice indicato nella pronuncia che declina la giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato”, ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute;

– che sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese del giudizio;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Dichiara che la controversia rientra nella cognizione del giudice ordinario.

Dichiara salvi gli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi e nei limiti fissati dall’art. 11 del D. Lgs. 104/2010.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

La presente sentenza è depositata con le modalità previste dal processo telematico, e la Segreteria del Tribunale provvederà a darne comunicazione alle parti.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Stefano Tenca, Presidente, Estensore

Bartolo Salone, Primo Referendario

Andrea Illuminati, Referendario

L'articolo Sul giudice competente a decidere una controversia avente a oggetto la legittimità della revoca di un finanziamento pubblico. proviene da Giustamm.

Giurisdizione e competenza – Azienda speciale – Enti pubblici economici – Procedure di assunzione – Giurisdizione – Giudice ordinario.

L’azienda speciale del Comune rientra nella categoria degli enti pubblici economici e che ai fini dell’applicazione della disciplina di cui al d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165, recante norme generali in materia di rapporto di lavoro alle dipendenze di amministrazioni pubbliche, non rientrano nella nozione di amministrazione pubblica gli enti pubblici economici, non ricompresi nell’elencazione contenuta nell’art. 1, comma 2, del citato decreto (che si riferisce a “tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali“). In punto di giurisdizione è stato, quindi, affermato che le controversie relative alle procedure di assunzione degli enti pubblici economici (e, parimenti, delle aziende speciali, che rientrano nella categoria degli enti pubblici economici) appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, nonostante l’obbligo di evidenza pubblica nelle relative selezioni.

Pres. Burzichelli – Est. Consoli

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1766 del 2025, proposto da
Ilenia Coletti, Antonella Zappia, Rosalia Calapai, Daniela Astone, Mariano Indelicato, rappresentati e difesi dagli avvocati Antonino D. Gullo, Luigi Casiraro, Alessandro Saccà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Messina Social City, rappresentata e difesa dall’avvocato Pietro Cami, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Arturo Sergi, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

dei provvedimenti di esclusione dei ricorrenti dalla selezione per soli titoli per la formazione di una graduatoria di idonei per la stipula di contratti di lavoro subordinato a tempo determinato nel profilo professionale di Psicologo, categoria E, livello economico 2 (CAT. E2) del C.C.N.L. Cooperative Sociali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Messina Social City;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2025 la dott.ssa Cristina Consoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I ricorrenti, psicologi abilitati, formulando anche domanda di risarcimento del danno, hanno impugnato i provvedimenti, adottati in data 10 luglio 2025, con cui è stata disposta la loro esclusione dalla selezione per soli titoli indetta da Messina Social City per la formazione di una graduatoria di idonei nel profilo di psicologo, categoria E, livello economico 2 del contratto collettivo nazionale “cooperative sociali”.

Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in fatto e in diritto quanto segue: a) la parte intimata ha bandito una selezione, contemplando la presentazione telematica delle domande dal 5 al 12 maggio 2025; b) è stata disposta l’esclusione degli interessati dalla procedura con generico riferimento alla “non veridicità delle dichiarazioni”, senza specificazione dei profili effettivamente contestati e delle verifiche eseguite; c) si denuncia, in particolare, la violazione dell’art. 20-bis della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda, sebbene l’esclusione si fondi su valutazioni discrezionali della parte resistente; d) sussiste poi il difetto di motivazione per avere l’Amministrazione utilizzato formule del tutto generiche, con conseguente impossibilità per gli interessati di ricostruire i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione; e) risulta altresì la violazione degli artt. 75 e 76 del D.P.R. n. 445/2000, sul rilievo che la decadenza per mendacio può conseguire solo a dichiarazioni oggettivamente false e consapevolmente non veritiere circa fatti storici mentre l’eventuale divergenza interpretativa sulla qualificazione giuridica di tali rapporti non può comportare l’applicazione di una norma sanzionatoria prevista per le sole ipotesi di falsità documentale o dichiarativa; f) occorre, inoltre, rilevare che l’azienda ha chiesto e ricevuto documentazione integrativa senza muovere rilievi specifici, ingenerando così l’affidamento dei ricorrenti sulla regolarità della partecipazione, per poi disporre l’estromissione mediante una motivazione seriale; g) al più, si sarebbe dovuto procedere alla mera decurtazione del punteggio e, con specifico riguardo alla posizione del ricorrente Indelicato, si contesta anche la mancata valutazione di rapporti di collaborazione coordinata e continuativa con comunità terapeutiche assistite e l’esclusione della docenza universitaria nel settore scientifico-disciplinare M-PSI/04.

La Messina Social City ha svolto, in sintesi, le seguenti difese: a) ai sensi dell’art. 6 dell’avviso era prevista la valutazione dei soli servizi prestati nel profilo di psicologo con contratti di lavoro subordinato, di collaborazione coordinata e continuativa o altri rapporti parasubordinati; b) l’art. 3 richiedeva autocertificazioni riferite ai soli titoli valutabili e comminava l’esclusione in caso di falsità o mendacio anche su una sola dichiarazione; c) i ricorrenti hanno indicato titoli non valutabili (come docenze e incarichi libero-professionali); d) va, comunque, eccepito preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (cfr. Cass. Civ. Sez. Un., 18 gennaio 2018, n. 1203); e) si eccepisce, inoltre, l’inammissibilità del ricorso collettivo per difetto di identità delle posizioni dei ricorrenti e per conflitto, anche potenziale, di interessi tra i ricorrenti medesimi; f) nel merito, l’art. 10-bis della legge n. 241/1990 è inapplicabile alle procedure concorsuali e, comunque, il provvedimento di esclusione costituisce atto vincolato sottratto alle garanzie partecipative; g) quanto alla dedotta violazione del principio di proporzionalità e alla contestata applicazione dell’art. 75 del D.P.R. n. 445/2000, le autocertificazioni riportano servizi non conformi a quanto prescritto nell’avviso; h) si contesta, altresì, la censura di erronea applicazione dell’art. 3 dell’avviso e degli articoli 75 e 76 del D.P.R. n. 445/2000, ribadendosi che la docenza non costituisce un servizio svolto nel profilo di psicologo e che gli incarichi presso le comunità terapeutiche assistite non rientrano tra i rapporti subordinati, parasubordinati o di collaborazione coordinata e continuativa valutabili.

Nell’odierna camera di consiglio, dato avviso alle parti in merito alla possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio rileva la manifesta inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del Tribunale adito.

L’art. 63, comma 4, del decreto legislativo n. 165/2001 riserva alla giurisdizione del giudice amministrativo le procedure concorsuali per l’assunzione presso le pubbliche amministrazioni come individuate dall’art. 1, comma 2, dello stesso decreto.

Ne deriva che per gli enti che si pongono al di fuori del perimetro soggettivo delineato dal citato art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001 (quali società in house, enti pubblici economici, aziende speciali) le controversie relative alle procedure di reclutamento appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.

La resistente Messina Social City, secondo lo statuto, è un’azienda speciale ed ente strumentale economico del Comune di Messina.

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che “l’azienda speciale del Comune rientra nella categoria degli enti pubblici economici (Cass., nn. 15661/06, 14101/06, 18015/02 e 10968/01)” e che “ai fini dell’applicazione della disciplina di cui al d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165, recante norme generali in materia di rapporto di lavoro alle dipendenze di amministrazioni pubbliche, non rientrano nella nozione di amministrazione pubblica gli enti pubblici economici, non ricompresi nell’elencazione contenuta nell’art. 1, comma 2, del citato decreto (che si riferisce a “tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali” (Cons. Stato, Sez. V, 7 febbraio 2012, n. 641).

In punto di giurisdizione è stato, quindi, affermato che le controversie relative alle procedure di assunzione degli enti pubblici economici (e, parimenti, delle aziende speciali, che rientrano nella categoria degli enti pubblici economici) appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, nonostante l’obbligo di evidenza pubblica nelle relative selezioni (cfr. Cass. Civ., Sez. Un., 18 gennaio 2018, n. 1203).

Per le considerazioni che precedono il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, spettando la cognizione della controversia al giudice ordinario, innanzi al quale il processo potrà essere riproposto a norma dell’art. 11 c.p.a..

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo, anche tenendo conto della sollecita definizione della controversia all’esito della fase cautelare.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto: a) lo dichiara inammissibile; b) condanna i ricorrenti a rifondere alla parte resistente le spese di lite, liquidate in complessivi € 1.300,00, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Daniele Burzichelli, Presidente

Emanuele Caminiti, Primo Referendario

Cristina Consoli, Referendario, Estensore

L'articolo Sul giudice competente a decidere le controversie relative alle procedure di assunzione degli enti pubblici economici. proviene da Giustamm.

Giurisdizione e competenza – Edilizia ed urbanistica – L. n. 47/1985 – Immobile abusivo – Oblazione – Corresponsione – Domanda di restituzione – Controversia – Competenza del G.O.

Le controversie sulla domanda di restituzione dell’oblazione corrisposta per la sanatoria di un immobile abusivo ai sensi della l. n. 47 del 1985, non rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall’art. 35 comma 16, della medesima legge, dato che questa è limitata al solo caso in cui alle controversie sulla regolarità del procedimento di sanatoria e sul rimborso delle somme in eccedenza rispetto alla conclusiva determinazione dell’oblazione. Ove, invece, l’amministrazione concluda il procedimento, adottando un definitivo diniego sull’istanza, la sua azione non è qualificata, in ordine ai tempi e modi di restituzione delle somme, da alcun potere autoritativo, per cui le parti si trovano in una posizione di sostanziale parità, con devoluzione delle relative controversie al giudice dei diritti, dovendosi, più specificamente, qualificare la fattispecie in esame come ipotesi di ordinario indebito oggettivo.

Pres. Pasca – Est. Rossi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce – Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 305 del 2021, proposto da
Gianfranco Pacucci, rappresentato e difeso dall’avvocato Tommaso Fazio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Lecce, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Laura Astuto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, via Rubichi 16;
Agenzia delle Entrate, non costituita in giudizio;
Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;

per l’accertamento

del diritto del ricorrente di conseguire la ripetizione delle somme versate titolo di oneri concessori e di oblazione in relazione alla domanda, respinta, di condono per l’illecito edilizio commesso presso l’abitazione sita in via Rohlfs 13, ex via Vecchia Frigole, lotto 11, n. 142, registrata al Prot. 138795 del 13.12.2004 del Comune di Lecce e condanna delle Amministrazioni, Comunale e Finanziaria, per quanto di ragione, alla restituzione di quanto versato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Lecce e del Ministero dell’Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 giugno 2025 la dott.ssa Daniela Rossi e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Parte ricorrente, con il ricorso in epigrafe indicato, ha agito dinanzi a questo T.A.R. per l’accertamento del proprio diritto alla ripetizione delle somme versate, a titolo di oneri concessori e di oblazione, in relazione alla domanda di condono, respinta con provvedimento del 05.02.2019 e la conseguente condanna delle Amministrazioni intimate alla restituzione di quanto corrisposto alle stesse.

Il Comune di Lecce e il Ministero dell’Economia e delle Finanze si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso.

All’udienza pubblica del 25.06.2025, previo avviso, ai sensi dell’art. 73, 3 comma, c.p.a., della possibile parziale inammissibilità del ricorso limitatamente alla domanda restitutoria delle somme versate a titolo di oblazione, la causa è stata introitata in decisione.

Con riferimento alla domanda di restituzione delle somme corrisposte a titolo di oblazione va dichiarato il difetto di giurisdizione di questo Tribunale in favore del Giudice ordinario, dinanzi al quale il giudizio andrà riassunto ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

Il Collegio, sul punto, ritiene di aderire all’orientamento delle SS.UU. della Corte di Cassazione (n. 29291/2008, n. 12899/2013 e n. 11986/2011) secondo cui la controversia sulla domanda di restituzione dell’oblazione corrisposta per la sanatoria di un immobile abusivo ai sensi della L. n. 47/1985 (estensibile anche alle successive discipline normative in tema di condoni edilizi), nel caso in cui l’istanza di sanatoria sia stata respinta, non è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, a norma dell’art. 35 co. 16 della medesima legge (che concerne, ad esempio, le controversie sulla regolarità del procedimento di sanatoria e sul rimborso delle somme in eccedenza rispetto alla conclusiva determinazione dell’oblazione da parte della p.a.), bensì alla giurisdizione del Giudice ordinario.

E ciò in virtù di un’interpretazione costituzionalmente orientata della predetta norma – alla luce dell’art. 103, co. 1, Cost. (il quale richiede che la P.A. abbia agito in veste di autorità) e dei principi di cui alla sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004 -, che non consente di ricomprendere nella giurisdizione esclusiva attribuita al Giudice amministrativo in tema di oblazione le controversie nelle quali, essendo assente ogni profilo riconducibile all’esercizio di poteri autoritativi, le parti vengono a porsi in una posizione sostanzialmente paritaria.

Infatti “nel caso in cui sia divenuto definitivo il provvedimento di rigetto della domanda di concessione o di autorizzazione che costituiva la causa dell’oblazione … alla parte che agisce per la restituzione dell’indebito si contrappone una pubblica amministrazione che, esaurito il procedimento cui aveva dato luogo la domanda della controparte, non è qualificata in ordine ai tempi ed ai modi del pagamento delle somme richieste da alcun residuo potere, che valga a ricomprendere la controversia relativa al diritto alla restituzione nella materia “oblazione”, attribuita alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo soltanto in ragione dell’esercizio rispetto ad essa di una attività discrezionale dell’amministrazione coinvolgente anche i diritti soggettivi dell’interessato” (Cass. SS.UU. n. 29291/2008).

Tale orientamento è ormai fatto proprio dall’indirizzo prevalente della stessa giurisprudenza amministrativa che ha ribadito – con una motivazione che questo Collegio ritiene del tutto condivisibile – che le controversie sulla domanda di restituzione dell’oblazione corrisposta per la sanatoria di un immobile abusivo ai sensi della l. n. 47 del 1985, non rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall’art. 35 comma 16, della medesima legge, dato che “questa è limitata al solo caso in cui alle controversie sulla regolarità del procedimento di sanatoria e sul rimborso delle somme in eccedenza rispetto alla conclusiva determinazione dell’oblazione. Ove, invece, l’amministrazione concluda il procedimento, adottando un definitivo diniego sull’istanza, la sua azione non è qualificata, in ordine ai tempi e modi di restituzione delle somme, da alcun potere autoritativo, per cui le parti si trovano in una posizione di sostanziale parità, con devoluzione delle relative controversie al giudice dei diritti, dovendosi, più specificamente, qualificare la fattispecie in esame come ipotesi di ordinario indebito oggettivo” (TAR, Lazio Roma, Sez. II quater, 12.01.2022, n. 264, id TAR Campania – Salerno, sez. II, n. 1897/2020, id. TAR, id. TAR Napoli, sez. III, 5.10.2022, n. 6175, TAR Latina n. 17 del 13.1.2025).

Con riferimento, invece, alla domanda di restituzione delle somme versate a titolo di oneri concessori, al Tribunale non resta che dichiarare la cessazione della materia del contendere in considerazione dell’avvenuto integrale rimborso, per quanto documentato in atti, degli importi dovuti dall’Amministrazione comunale.

In conclusione, per le ragioni esposte:

-quanto alla domanda restitutoria delle somme versate a titolo di oblazione, va dichiarato il difetto di giurisdizione di questo adito Giudice Amministrativo, dovendosi indicare nel Giudice Ordinario l’autorità munita di giurisdizione in materia dinanzi alla quale la controversia potrà essere riassunta entro il termine di cui all’art. 11, comma 2, c.p.a;

-per il resto, va dichiarata la cessazione della materia del contendere.

Quanto alle spese di lite, le ragioni della decisione giustificano la compensazione integrale, tra le parti, delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Sezione Prima di Lecce, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, per le ragioni esposte in parte motiva, lo dichiara, in parte, inammissibile per difetto di giurisdizione, indicando nel Giudice Ordinario l’autorità munita di giurisdizione, dinanzi alla quale la controversia potrà essere riassunta entro il termine di cui all’art. 11, comma 2, c.p.a. e, per il resto, dichiara cessata la materia del contendere.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Silvio Giancaspro, Primo Referendario

Daniela Rossi, Referendario, Estensore

L'articolo Sul giudice competente a conoscere delea controversie relative alla domanda di restituzione dell’oblazione corrisposta per la sanatoria di un immobile abusivo ai sensi della l. n. 47 del 1985. proviene da Giustamm.