Giurisdizione e competenza – Accreditamento – Affidamento del servizio – Giurisdizione del G.O.

Appartiene alla giurisdizione del G.O. la controversia relativa alla procedura di accreditamento propedeutico all’affidamento del servizio, che non rientra certamente nell’alveo della nozione di concessione di un pubblico servizio (art. 133 co. 1 lett. c) c.p.a.), la quale ricorre qualora l’operatore economico abbia rapporti negoziali diretti con l’utenza finale, si assuma in concreto i rischi economici della gestione del servizio, rifacendosi essenzialmente sull’utenza per mezzo della riscossione di un qualsiasi tipo di canone o tariffa.

Pres. Valenti – Est. Russo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 673 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Soc. Coop. Sociale L’Arca O.N.L.U.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Dagnino, Ambrogio Panzarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Città Metropolitana di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Stella Porretto, Carmelo Pietro Russo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Soc. Coop. Sociale “Nido D’Argento”, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per l’annullamento,

previa sospensione cautelare,

quanto al ricorso introduttivo,

– della nota prot. n. 16055 del 25.2.2025 della Città Metropolitana di Palermo – Direzione per lo Sviluppo Economico ed i Servizi Sociali, Turistici e Culturali – Servizio Politiche Sociali ed Integrazione Scolastica, avente ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 – Periodo dal 01/03/2025 al 31/03/2025”, nonché della determina dirigenziale n. 850 del 25.2.2025 e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (artt. 1, 3 e 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

– della nota prot. n. 18106 del 4.3.2025, avente ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 – Periodo dal 01/03/2025 al 31/03/2025 – SOLLECITO FIRMA CONTRATTO”;

– della nota prot. n. 23724 del 20.3.2025 della Città Metropolitana di Palermo – Direzione per lo Sviluppo Economico ed i Servizi Sociali, Turistici e Culturali – Servizio Politiche Sociali ed Integrazione Scolastica, avente ad oggetto “Modalità operative di Rendicontazione del servizio di trasporto disabili Anno Scolastico 2024/2025”;

– della nota prot. n. 25845 del 27.3.2025 della Città Metropolitana di Palermo – Direzione per lo Sviluppo Economico ed i Servizi Sociali, Turistici e Culturali – Servizio Politiche Sociali ed Integrazione Scolastica, avente ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 – Periodo dal 01/04/2025 al 30/04/2025”, nonché della determina dirigenziale n. 1399 del 26.3.2025 e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (artt. 1, 3 e 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

– di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale agli atti e provvedimenti sopra impugnati, ancorché non conosciuti e/o notificati all’odierna ricorrente;

nonché per la condanna

dell’Amministrazione resistente: a) al pagamento, in favore di parte ricorrente, dei corrispettivi dovuti per il servizio di trasporto già reso per l’a.s. 2024/2025 (sino a gennaio 2025), in conformità alle rendicontazioni del servizio già trasmesse dalla società, oltre interessi di mora ai sensi del d.lgs. 231/2002; b) in ogni caso, all’adozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dall’odierna ricorrente, sia per il servizio di trasporto già reso e rendicontato, sia per il servizio di trasporto già reso ed ancora non rendicontato, sia per quello ancora da rendere sino a giugno 2025;

quanto ai motivi aggiunti depositati il 2 luglio 2025,

– della nota prot. n. 35272 del 30.4.2025, avente ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 – Periodo 02/31 Maggio 2025 – CIG: BB66AA5E2B9B”, nonché della determina dirigenziale n. 2045 del 30.4.2025 e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (artt. 1, 3 e 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

– della nota prot. n. 43244 del 30.5.2025 e della nota prot. n. 45465 del 10.6.2025 aventi ad oggetto “Prosecuzione Servizio di trasporto in favore degli studenti con disabilità, frequentanti gli Istituti Superiori di 2° grado di competenza della Città metropolitana di Palermo per l’A.S. 2024/2025 – Periodo dal 03 al 07 Giugno (compresi Esami di Stato)”, nonché della determina dirigenziale n. 2648 del 30.5.2025 e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (artt. 1, 3 e 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

nonché per la condanna

dell’Amministrazione resistente: a) al pagamento, in favore di parte ricorrente, dei corrispettivi dovuti per il servizio di trasporto già reso per l’a.s. 2024/2025 (sino a marzo 2025), in conformità alle rendicontazioni del servizio già trasmesse dalla società, oltre interessi di mora ai sensi del d.lgs. 231/2002; b) in ogni caso, all’adozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dall’odierna ricorrente, sia per il servizio di trasporto già reso e rendicontato, sia per il servizio di trasporto già reso ed ancora non rendicontato, sia per quello ancora da rendere sino a giugno 2025;

quanto ai motivi aggiunti depositati il 24 settembre 2025,

– della nota prot. n. 53695 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 – periodo dal 12 al 30 Settembre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

– della nota prot. n. 53782 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 – periodo dal 01 al 07 Ottobre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

– della nota prot. n. 53795 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 – periodo dal 05 al 07 Ottobre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare);

– della nota prot. n. 53820 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 – periodo dal 08 al 19 Ottobre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare);

– della nota prot. n. 53834 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 – periodo dal 21 al 31 Ottobre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

– della nota prot. n. 53872 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 – periodo dal 04 al 30 Novembre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

– della nota prot. n. 53899 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 – periodo dal 02 al 21 Dicembre”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

– della nota prot. n. 53932 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 – periodo dal 02 al 21 Dicembre integrazione”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

– della nota prot. n. 53952 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 – periodo dal 07 al 31 Gennaio”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare;

– della nota prot. n. 53973 del 10.7.2025 avente ad oggetto “Trasmissione contratto Servizio di Trasporto Scolastico A.S. 2024/2025 – periodo dal 03 al 28 Febbraio”, nonché della determina dirigenziale ivi indicata e dello schema di contratto di servizio ivi allegato, nella parte in cui prevedono una quantificazione del costo del servizio e modalità operative di rendicontazione dei servizi resi (art. 5 del contratto) non conformi alle previsioni del disciplinare);

– della nota prot. n. 55854 del 18.7.2025 avente ad oggetto “Servizio Trasporto a.s. 2024/2025 – Rendicontazione 16/30 settembre 2024. Comunicazione esito istruttoria – CIG B751F51599”;

– della nota prot. n. 55856 del 18.7.2025 avente ad oggetto “Servizio Trasporto a.s. 2024/2025 – Rendicontazione Ottobre 2024. Comunicazione esito istruttoria – CIG B7520D127D (01/07 ottobre); CIG B752238ABC (05/07 ottobre); CIG B7524C8816 (08/19 ottobre); CIG B7527660FF (21/31 ottobre)”;

– della nota prot. n. 56038 del 21.7.2025 avente ad oggetto “Servizio Trasporto a.s. 2024/2025 – Rendicontazione 04/30 Novembre 2024. Comunicazione esito istruttoria – CIG B752982E9A”;

nonché per la condanna

dell’Amministrazione resistente: a) al pagamento, in favore di parte ricorrente, dei corrispettivi dovuti per il servizio di trasporto già reso per l’a.s. 2024/2025 (sino a marzo 2025), in conformità alle rendicontazioni del servizio già trasmesse dalla società, oltre interessi di mora ai sensi del d.lgs. 231/2002; b) in ogni caso, all’adozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dall’odierna ricorrente, sia per il servizio di trasporto già reso e rendicontato, sia per il servizio di trasporto già reso ed ancora non rendicontato sino a giugno 2025 compresi esami di stato.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Città Metropolitana di Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 la dott.ssa Raffaella Sara Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato il 28 aprile 2025 e depositato il giorno successivo, la società l’Arca O.N.L.U.S. ha chiesto l’annullamento degli atti in epigrafe indicati, premettendo le seguenti circostanze.

La Città Metropolitana di Palermo – Direzione Sviluppo Economico, Servizi Sociali, Turistici e Culturali, in data 28 settembre 2022, ha pubblicato l’«Avviso pubblico – bando di accreditamento per l’erogazione del “servizio di trasporto scolastico a favore di alunni disabili frequentanti le scuole secondarie di 2° grado del territorio della Città metropolitana di Palermo”».

Il disciplinare stabiliva che gli utenti, ai fini della fruizione del servizio, avrebbero scelto l’operatore di cui servirsi tra i soggetti accreditati, nel rispetto del principio di prossimità alla propria residenza (art. 7); la Città metropolitana avrebbe poi trasmesso all’operatore, per via telematica, la richiesta di attivazione del servizio (art. 8); l’operatore accreditato, quindi, avrebbe registrato ogni trasporto effettuato su apposite schede riepilogative, fornendo a cadenza mensile alla Direzione Politiche Sociali una rendicontazione dei trasporti effettuati, con indicazione dell’utente, del giorno, ora e luogo di destinazione, del mezzo impiegato e del numero dei chilometri complessivamente percorsi (art. 9).

Quanto al pagamento del corrispettivo, l’art. 10 stabiliva: “Il c o s t o complessivo di ogni tratta determinato in base al LUOGO DI RESIDENZA DELL’UTENTE riferito alla percorrenza del viaggio è pari ad € 200,00 giornaliere per le autovettura ed € 250,00 giornaliere compresa IVA, per pulmino comprensive dei costi di funzionamento e del personale (autista ed accompagnatore) in A/R”.

L’art.18 (“Sottoscrizione del contratto di servizio”) prevedeva: “Il rapporto tra la Città Metropolitana di Palermo ed il singolo soggetto fornitore si perfeziona a seguito della procedura di

validazione con l’iscrizione alla LISTA DEI SOGGETTI ACCREDITATI e con la sottoscrizione del CONTRATTO DI SERVIZIO”.

La società ricorrente, in data 15 aprile 2024, ha presentato istanza di accreditamento e, con nota prot. n. 47759 del 14 giugno 2024, la Città Metropolitana di Palermo ha comunicato che, con determinazione dirigenziale n. 2664 del 14 giugno 2024, era stato disposto l’accreditamento della detta società.

La Città metropolitana, con pec del 12 settembre 2024, ha trasmesso alla società ricorrente l’elenco degli alunni che avrebbero usufruito del servizio di trasporto che la stessa società avrebbe apprestato; quest’ultima, a seguito di una richiesta di chiarimenti da parte dell’amministrazione, con nota del 18 ottobre 2024, ha reso noto il piano di organizzazione del servizio (n. 28 tratte auto, n. 4 tratte pulmino, n. 69 alunni trasportati), precisando di avere ottimizzato al massimo l’utilizzo dei mezzi in rapporto al numero degli alunni, anche tenendo conto di tutte le variabili, quali la residenza dell’alunno, la sede della scuola frequentata, gli orari di entrata ed uscita ed eventuali esigenze familiari o sanitarie.

La società ricorrente ha, quindi, proseguito con l’esecuzione del servizio, avviato sin dall’inizio dell’anno scolastico pur in assenza di un contratto tra amministrazione ed operatore.

Solo con nota prot. n. 86858 del 30 ottobre 2024, la Città metropolitana, ritenuto di aver “oggi chiaro il quadro completo e definitivo del numero degli utenti da trasportare”, ha comunicato alla società ricorrente che i mezzi da utilizzare per l’espletamento del servizio avrebbero dovuto essere n. 5 pulmini e n. 12 autovetture, invitando Arca soc. coop. soc. a fornire opportuna e specifica motivazione circa l’eventuale non praticabilità di tale soluzione.

A tale nota la società ricorrente ha replicato, ribadendo l’esigenza di utilizzare un maggior numero di mezzi; il confronto tra le parti è così proseguito, senza che le stesse pervenissero ad un punto di incontro, nei mesi successivi, durante i quali il servizio è stato comunque reso dalla società ricorrente.

Con nota prot. n. 16055 del 25 febbraio 2025, la Città metropolitana ha trasmesso alla ricorrente per la sottoscrizione uno schema di contratto, nel quale era inserita la clausola per la quale i mezzi dovevano operare sempre a pieno carico; la società ricorrente si è rifiutata di sottoscriverlo, sostenendo che tale condizione non era prevista dal disciplinare.

Con successive note (del 4, del 20 e del 27 marzo 2025), l’amministrazione ha continuato ad invitare la ricorrente ad utilizzare il c.d. criterio del pieno carico quale modalità di rendicontazione dei servizi resi, trasmettendo schemi di contratto conformi a tale criterio, affinchè venissero sottoscritti; tali note sono state puntualmente contestate dalla società ricorrente.

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, quindi, la ricorrente ha chiesto l’annullamento, previa sospensione cautelare, di tutte le menzionate note della Città metropolitana tese a dare applicazione al menzionato criterio esecutivo e la condanna dell’amministrazione al pagamento delle somme dovute per il servizio di trasporto reso.

La ricorrente ha sostenuto l’illegittimità di tali atti per violazione degli artt. 6 e 10 del disciplinare, che non prevedevano l’obbligo di utilizzare sempre i mezzi a carico pieno.

Ha osservato, inoltre, che le modalità di erogazione del servizio indicate dall’amministrazione non avrebbero consentito il rispetto degli standard di qualità previsti dall’art. 6 del disciplinare, che impone l’utilizzo di mezzi attrezzati per il trasporto di carrozzelle, l’accompagnamento degli alunni dall’abitazione dell’utente sino all’interno del luogo di destinazione, la garanzia all’utente dei prescritti obblighi di “precisione, puntualità, sicurezza e riservatezza”, previsti dal disciplinare, il rispetto delle norme del Codice della Strada e, al contempo, il rispetto degli orari di espletamento del servizio previsti dall’art. 5 del disciplinare.

L’osservanza di tali previsioni, tenuto conto dei tempi necessari al prelievo dell’alunno dalla propria abitazione sino all’alloggiamento nel veicolo (con tempi maggiori nel caso di utilizzo di mezzo attrezzato per le carrozzelle) e delle diverse aree di residenza degli alunni e di ubicazione delle relative scuole, avrebbe imposto, nel caso di mezzi a pieno carico, l’espletamento del servizio in una fascia oraria ben più ampia di quella indicata dal disciplinare (ossia dalle 7 del mattino sino all’orario di ingresso a scuola, per quanto riguarda l’accompagnamento), così imponendo un avvio delle attività intorno alle 5.30 del mattino.

Sotto altro profilo, l’imposizione, con atti autoritativi, di criteri innovativi avrebbe comportato la violazione, da parte dell’amministrazione, dei principi di correttezza e buona fede di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c.

Infine, con l’ultimo profilo di doglianza, è stata dedotta la violazione:

– dell’art. 3 della direttiva UE 2014/23, che prevede, in capo alle amministrazioni aggiudicatrici, l’obbligo di agire con trasparenza e proporzionalità;

– dell’articolo 43 della medesima direttiva, per il quale le concessioni possono essere modificate senza una nuova procedura di aggiudicazione solo in pochi casi tassativamente predeterminati;

– dell’art. 106 del d.lgs. 50/2016, che, in linea con la normativa europea, stabilisce che i contratti di appalto nei settori ordinari e nei settori speciali possono essere modificati senza una nuova procedura di affidamento solo in casi limitati.

Si è costituita in giudizio al ricorso la Città metropolitana di Palermo, che ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione: non troverebbe applicazione al caso in esame la disposizione che riserva alla giurisdizione esclusiva del g.a. le controversie in materia di concessione di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi (art. 133, co. 1, lett. c) c.p.a.), giacché l’amministrazione, nella presente fattispecie, ha fatto ricorso al sistema dell’accreditamento, previsto dalla l. 328/2000, sistema nel quale il rapporto tra P.A. ed ente accreditato, definito il procedimento di verifica dei requisiti richiesti per l’accreditamento, si svolge su un piano paritetico, nel quale le reciproche posizioni sono di diritto soggettivo; in ogni caso, anche qualora si ravvisasse la sussistenza di un rapporto di concessione di servizio, dovrebbe comunque disconoscersi la sussistenza della giurisdizione del g.a., sul rilievo che oggetto sostanziale della domanda è il diritto di credito vantato dalla ricorrente.

L’amministrazione ha altresì eccepito l’inammissibilità (recte, irricevibilità) del ricorso per tardività, essendo intervenuta la notifica del medesimo oltre il termine di cui all’art. 120 c.p.a., oltre che la non integrità del contraddittorio, per non essere stata evocata in giudizio la Regione Siciliana.

Nel merito, l’amministrazione ha contestato la fondatezza del ricorso, sostenendo che l’interpretazione delle disposizioni del disciplinare sostenuta negli atti impugnati risponde al principio dell’accomodamento ragionevole, di cui all’art. 2, co. 4 della Convenzione ONU del 13 dicembre 2006, che impone modifiche e adattamenti necessari ed appropriati per garantire alle persone con disabilità il godimento e l’esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali, che non impongano un onere sproporzionato o eccessivo per chi li attua.

Con ordinanza n. 269 del 22 maggio 2025, ai sensi dell’art. 55, co. 10 c.p.a., è stata fissata l’udienza pubblica per la trattazione nel merito della controversia.

Con atto notificato il 30 giugno 2025 e depositato il successivo 2 luglio, parte ricorrente ha proposto motivi aggiunti avverso le ulteriori note, in epigrafe meglio indicate, con cui la Città metropolitana di Palermo ha trasmesso per la sottoscrizione i contratti di servizio relativi ai mesi di maggio e giugno (incluso il periodo degli esami di Stato), nei quali era previsto il c.d. criterio del pieno carico; al contempo, ha comunicato di aver impegnato la somma necessaria per la prosecuzione del

servizio in applicazione di tale criterio.

Anche tali note sono state contestate dalla società ricorrente, che ha tuttavia portato avanti l’esecuzione del servizio, secondo le modalità organizzative precedentemente comunicate.

Con successivi motivi aggiunti, notificati il 23 settembre 2025 e depositati il giorno successivo, L’Arca soc. coop. soc. ha impugnato le ulteriori note della Città metropolitana, datate 10, 18 e 21 luglio 2025 e meglio indicate in epigrafe, nonché gli allegati schemi di contratto (relativi al periodo settembre 2024/febbraio 2025) e determine dirigenziali, nelle parti in cui, con tali atti, sono stati previsti una quantificazione del costo del servizio e delle modalità operative di rendicontazione dei servizi resi non conformi (nella tesi di parte ricorrente) alle previsioni del disciplinare; la società ricorrente ha altresì ribadito la domanda volta ad ottenere la condanna dell’Amministrazione resistente al pagamento dei corrispettivi dovuti per il servizio di trasporto già reso già reso per l’a.s. 2024/2025 (sino a marzo 2025), in conformità alle rendicontazioni del servizio già trasmesse dalla società, oltre interessi di mora ai sensi del d.lgs. 231/2002 ed in ogni caso all’adozione di misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dalla ricorrente, sia per il servizio di trasporto già reso e rendicontato, sia per il servizio di trasporto già reso ed ancora non rendicontato sino a giugno 2025, compresi esami di stato.

Con memorie ex art. 73 c.p.a., le parti hanno insistito nelle rispettive difese.

Alla pubblica udienza del 16 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

Preliminarmente, deve vagliarsi la fondatezza delle eccezioni sollevate dall’amministrazione resistente; in ossequio ai principi enunciati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 5/2015), prima delle eccezioni relative alla inammissibilità (recte, irricevibilità) del ricorso per tardiva notifica ed al difetto di contraddittorio, deve prendersi in esame la questione relativa alla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo.

Ritiene il collegio che nella presente fattispecie non si versi in alcuna delle ipotesi di giurisdizione esclusiva contemplate dall’art. 133, comma 1, lett. c) c.p.a. – invocato in ricorso – per il quale sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilità”.

Nel caso in esame, come risulta chiaro dalla stessa esposizione dei fatti di causa, oltre che dagli atti del giudizio, non si è in presenza di una concessione di un pubblico servizio, quanto, piuttosto, dell’affidamento di un servizio sociale con il sistema dell’accreditamento, ai sensi della legge n. 328/2000.

A tale riguardo, solo incidentalmente, sembra opportuno sollevare dei dubbi sulla legittimità della procedura seguita dalla Città metropolitana, pur trattandosi di questione che esula dall’ambito del presente giudizio.

Il Consiglio di Stato (parere della Commissione speciale del 26 luglio 2018 – n. affare 1382/2018), chiamato a rendere un parere all’Autorità Autorità Nazionale Anticorruzione – ANAC su profili di possibile disarmonia fra il Codice dei contratti pubblici ed il Codice del terzo settore, proprio in ordine alla disciplina dell’affidamento di servizi sociali, ha osservato:

– che l’affidamento dei servizi alla persona, quali che ne siano le forme, è comunque soggetto alle “norme nazionali e comunitarie che disciplinano le procedure di affidamento dei servizi da parte della pubblica amministrazione” (così l’art. 6 D.P.C.M. 30 marzo 2001, recante decreto attuativo della l. 328/00 e richiamato, insieme a quest’ultima, negli atti della procedura in questione);

– che “di regola…l’affidamento dei servizi sociali, comunque sia disciplinato dal legislatore nazionale, deve rispettare la normativa pro-concorrenziale di origine europea, in quanto rappresenta una modalità di affidamento di un servizio (in termini euro-unitari, un “appalto”) che rientra nel perimetro applicativo dell’attuale diritto euro-unitario”;

– che solo al ricorrere di alcune condizioni la procedura di affidamento di servizi sociali disciplinata dal diritto interno non è soggetta alla regolazione di origine euro-unitaria, ovvero quando “la procedura disciplinata dal diritto interno non abbia carattere selettivo” oppure “non tenda, neppure prospetticamente, all’affidamento di un servizio sociale” oppure ancora, quando, benché miri all’affidamento ad un ente di diritto privato di un servizio sociale, questo sarà svolto “a titolo integralmente gratuito”.

A tale ultimo proposito, il Consiglio di Stato ha precisato che “solo il rimborso spese a pie’ di lista che, in particolare, escluda la remunerazione, anche in maniera indiretta, di tutti i fattori produttivi e comprenda unicamente le documentate spese vive, correnti e non di investimento, incontrate dall’ente, consente di affermare la gratuità della prestazione del servizio e, dunque, di postulare la estraneità all’ambito del Codice dei contratti pubblici”, precisando che “le procedure di affidamento dei servizi sociali…sono, viceversa, soggette al Codice dei contratti pubblici…ove il servizio sia prospetticamente svolto dall’affidatario in forma onerosa, ricorrente in presenza anche di meri rimborsi spese forfettari e/o estesi a coprire in tutto od in parte il costo dei fattori di produzione”.

Nel caso in esame – in cui l’accreditamento era senz’altro propedeutico all’affidamento del servizio (come emerge dalla sopra offerta ricostruzione della procedura, come delineata dal disciplinare; cfr. artt. 7, 8, 9, 10 e 18) e il compenso stabilito in via forfettaria – può dubitarsi che all’amministrazione fosse concesso di non dare applicazione al Codice dei contratti.

Ciò premesso – e tornando a focalizzare l’attenzione sulla questione di giurisdizione – va osservato che la procedura in esame, che dunque potrebbe definirsi di accreditamento propedeutico all’affidamento del servizio – non rientra certamente nell’alveo della nozione di concessione di un pubblico servizio (art. 133 co. 1 lett. c) c.p.a.), la quale ricorre qualora l’operatore economico abbia rapporti negoziali diretti con l’utenza finale, si assuma in concreto i rischi economici della gestione del servizio, rifacendosi essenzialmente sull’utenza per mezzo della riscossione di un qualsiasi tipo di canone o tariffa (cfr., tra le più recenti, Cons. Stato sez. III, 17 aprile 2025, n. 3361): si tratta, all’evidenza, di elementi che non ricorrono nel caso di specie.

In ogni caso, tornano utili, ai fini dell’esame della questione inerente la giurisdizione sulla presente fattispecie, i principi recentemente elaborati in tema di riparto di giurisdizione nella materia della concessione di pubblici servizi.

I noti limiti posti dalla Corte Costituzionale all’ambito della giurisdizione esclusiva (sentt. n. 204/2004 e 191/2006) – la quale, secondo tali pronunciamenti, può riconoscersi solo in presenza dell’esercizio di un potere autoritativo – consentono, infatti, di trarre dagli approdi raggiunti nel dibattito sui confini tra le due giurisdizioni in materia di concessioni di servizi, argomenti validi anche nella generalità delle ipotesi di affidamenti di pubblici contratti (in questo senso cfr. Cass. civ., sez. un., 8 luglio 2019, ord. n. 18267: “La carica propulsiva del principio giurisprudenziale che vede nella stipulazione del contratto (o nell’aggiudicazione definitiva, cfr. Cass. S.U. 5 ottobre 2018, n. 24411) lo spartiacque delle giurisdizioni idoneo a proiettare i suoi effetti oltre la disciplina degli appalti di lavori, servizi e forniture e quindi alle concessioni di servizi – si spiega in ragione del suo diretto fondamento costituzionale (art. 103 Cost.): “la materia dei pubblici servizi può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo se in essa la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo” (Corte Cost. n. 204 del 2004, p. 3.4.2)”).

Si è osservato, ad esempio, con riferimento alle controversie relative alla fase esecutiva di una concessione di servizio, che queste “sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, al quale spetta di giudicare sugli adempimenti (e sui relativi effetti) con indagine diretta alla determinazione dei diritti e degli obblighi dell’amministrazione e del concessionario, nonchè di valutare, in via incidentale, la legittimità degli atti amministrativi incidenti sulla determinazione del corrispettivo; resta ferma, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo nei casi in cui l’amministrazione, successivamente all’aggiudicazione definitiva, intervenga con atti autoritativi incidenti direttamente sulla procedura di affidamento, mediante esercizio del potere di annullamento d’ufficio, o comunque adotti atti autoritativi in un procedimento amministrativo disciplinato dalla L. 7 agosto 1990, n. 241, oltre che nei casi previsti dalla legge (Cass. SU 18 dicembre 2018, n. 32728, anticipata da Cass. SU 13 settembre 2017, n. 21200 e 20 maggio 2014, n. 11022)…

…Come rilevato dalla Corte costituzionale, “è pertanto necessario distinguere la fase che precede la stipulazione del contratto da quella di conclusione ed esecuzione dello stesso”; “in relazione alla fase negoziale che ha inizio con la stipulazione del contratto, questa Corte ha più volte precisato (da ultimo citata sentenza n. 160 del 2009) come l’amministrazione si ponga in una posizione di tendenziale parità con la controparte ed agisca nell’esercizio non di poteri amministrativi, bensì della propria autonomia negoziale” (Corte Cost. n. 43 e 53 del 2011)” (così Cass. civ., sez. un., 8 luglio 2019, ord. n. 18267).

Le Sezioni unite hanno altresì osservato che l’esercizio di un potere autoritativo “non è ravvisabile in linea di principio quando, esaurita la fase pubblicistica della scelta del concessionario, sia sorto il “vincolo” contrattuale e siano in contestazione la delimitazione del contenuto del rapporto, gli adempimenti delle obbligazioni contrattuali e i relativi effetti sul piano del rapporto, salvo che l’amministrazione intervenga con atti autoritativi che incidono direttamente, seppure successivamente all’aggiudicazione, sulla procedura di affidamento mediante esercizio del potere di annullamento d’ufficio o comunque nella fase esecutiva mediante altri poteri riconosciuti dalla legge” (Cass. civ., sez. un., ibidem).

Orbene, non vi è dubbio che gli atti di cui si chiede l’annullamento (e le pretese creditorie vantate dalla società ricorrente) attengano alla fase esecutiva del rapporto e non costituiscano estrinsecazione di poteri autoritativi.

In particolare, non si ravvisa in alcun modo, negli atti impugnati, la volontà di modificare in autotutela le clausole del disciplinare inerenti la determinazione del corrispettivo (attività, questa, che potrebbe ritenersi di tipo autoritativo); piuttosto, ciò che emerge expressis verbis dalle note impugnate, è la volontà di dare una (innovativa) interpretazione delle dette clausole, al fine di ridurre gli importi dovuti all’operatore economico.

È indubbio che gli atti con cui la p.a., nella fase esecutiva di un rapporto obbligatorio, abbia tentato di imporre la propria interpretazione delle clausole degli atti della procedura non concretino l’esercizio di un potere autoritativo, essendo piuttosto ascrivibili ad un segmento del rapporto in cui, pariteticamente, si è svolta una dialettica tra le parti sulle concrete modalità esecutive delle obbligazioni (già disciplinate).

È forse superfluo ricordare, a tale proposito, che “La Corte costituzionale…ha individuato nella riconducibilità all’esercizio, pure se in via indiretta o mediata, del potere pubblico, il criterio che legittima la scelta legislativa di introdurre una ipotesi di giurisdizione esclusiva, escludendo, per converso, tale possibilità ove detto collegamento sia assente.

Ne deriva che il criterio della riconducibilità all’esercizio del potere opera all’interno della giurisdizione esclusiva, come condizione in assenza della quale la controversia avente ad oggetto diritti soggettivi, nonostante l’afferenza degli stessi alla materia oggetto della giurisdizione esclusiva, deve comunque essere devoluta al giudice ordinario” (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 6/2014).

Peraltro – fermo restando che non si versa in ipotesi di concessione di un pubblico servizio (con riferimento alla quale l’art. 133 cit. comunque riserva al g.o. le controversie inerenti indennità, canoni ed altri corrispettivi) – va comunque osservato che è evidente che, nel caso in esame, oggetto di contestazione non è l’organizzazione del servizio, quanto, piuttosto, il corrispettivo dovuto.

Più che le modalità di organizzazione, sono infatti in discussione le modalità di rendicontazione del servizio svolto. È dirimente, a tal proposito, osservare che quasi tutti gli atti impugnati hanno ad oggetto, mese per mese, prestazioni ormai rese: se fossero effettivamente in contestazione le “modalità di esecuzione” di un servizio ormai reso, l’amministrazione si troverebbe a dare applicazione ad eventuali penali contrattuali; invece, la stessa sta contestando, più che le modalità esecutive, le modalità di quantificazione degli importi dovuti alla ricorrente; ciò che assume sostanziale rilievo, all’evidenza, non sono le modalità di esecuzione del servizio (con specifico riguardo al numero di mezzi utilizzati), bensì il quantum richiesto da L’Arca soc. coop. soc.

È altresì indubbio che la controversia investe la fase esecutiva del rapporto, successiva a quella pubblicistica di individuazione del contraente.

Quest’ultima, invero, si è conclusa con l’iscrizione degli operatori del terzo settore nell’elenco degli enti accreditati; nel sistema delineato dal disciplinare, dopo tale fase, è sufficiente la semplice scelta delle famiglie degli utenti dell’operatore prescelto perché l’amministrazione si trovi tenuta alla stipula del contratto con quest’ultimo.

Le note adottate dall’amministrazione ed impugnate dalla società ricorrente sono intervenute nella fase esecutiva del rapporto; ed è noto, a tale proposito, il consolidato orientamento giurisprudenziale per il quale rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (soltanto) la potestà cognitiva delle condotte e dei provvedimenti assunti prima della definizione della procedura di affidamento dei contratti di appalto, mentre la cognizione di provvedimenti relativi all’esecuzione dell’accordo negoziale appartiene alla giurisdizione ordinaria, posto che in tali ultimi casi le posizioni delle parti, che sono regolate dal contratto, possiedono qualità di diritto soggettivo (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. III, 18 marzo 2022, n. 1984).

È la stessa parte ricorrente, peraltro, che nei propri atti afferma che la Città Metropolitana, con la condotta contestata, “intende sottrarsi ad un preciso obbligo”.

Né a conclusioni diverse può condurre il rilievo che il rapporto che non ha mai trovato una disciplina contrattuale, non essendo le due parti addivenute ad un accordo sulla formulazione del testo da sottoscrivere.

Il rapporto in contestazione, invero, si colloca comunque nella fase esecutiva, successiva alla fase pubblicistica (conclusasi con l’accreditamento) e caratterizzata da un rapporto paritetico tra le parti, con la peculiarità che le pretese si riferiscono a prestazioni rese in assenza di un obbligo contrattualmente previsto.

Al riguardo, è utile richiamare la giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo la quale, “a prescindere dalla stipula del contratto di appalto, “deve essere riconosciuta la giurisdizione: del giudice ordinario, laddove la controversia abbia ad oggetto i fatti dell’inadempimento delle prestazioni convenute verificatisi a seguito dell’instaurazione del rapporto, anche in via d’urgenza (Cass. S.U. 21 maggio 2019, n. 13660 e Cons. Stato, V, 13 settembre 2016, n. 3865); del giudice amministrativo, laddove la controversia si sia determinata a seguito della verifica della correttezza dell’aggiudicazione da parte dell’amministrazione (cfr. Cons. Stato, V, 2 agosto 2019, n. 5498)” (Cons. Stato, V, n. 590 del 2022)” (così Cons. Stato, sez. V, 17 ottobre 2025, n. 8078).

Inoltre, la pretesa della parte di vedersi riconosciuti i pagamenti/corrispettivi secondo le previsioni del disciplinare, anche laddove venisse in rilievo la possibilità di riqualificazione della domanda come volta a contestare l’indebito arricchimento da parte dell’Amministrazione, non sfuggirebbe del pari all’eccezione sollevata dall’Amministrazione resistente anche alla stregua della recente giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sez. V, 3 febbraio 2025, n. 498) che ha ribadito come a seguito della pronuncia della Corte Costituzionale 6 luglio 2024, n, 204, non rientra più nella giurisdizione del giudice amministrativo, ma in quella del giudice ordinario, la controversia avente ad oggetto l’azione di indebito arricchimento in materia di servizi pubblici.

Le domande proposte da parte ricorrente, dunque, hanno ad oggetto la condanna al pagamento degli importi relativi a prestazioni rese in esecuzione del disciplinare di gara e dei successivi atti con cui l’amministrazione ha invitato l’operatore ad avviare il servizio, pur in assenza di un accordo formale, su cui, all’evidenza, questo giudice non può ritenersi provvisto di giurisdizione.

Infine, per completezza, occorre rilevare che i precedenti citati da parte ricorrente, al fine di dimostrare la natura di diritto soggettivo delle pretese vantate (tra cui Cons. Stato n. 9323/2024) attengono a diverse ipotesi in cui si è affermata la natura di diritto soggettivo della pretesa del disabile al servizio di trasporto.

In conclusione, il ricorso deve dichiararsi inammissibile per difetto di giurisdizione, con indicazione del Tribunale civile quale giudice competente.

Attesa la novità e la complessità delle questioni dedotte, deve disporsi la compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nelle camere di consiglio dei giorni 16 dicembre 2025, 3 marzo 2026, con l’intervento dei magistrati:

Roberto Valenti, Presidente

Raffaella Sara Russo, Primo Referendario, Estensore

Marco Maria Cellini, Referendario

L'articolo Sulla giurisdizione del G.O. in materia di accreditamento propedeutico all’affidamento del servizio. proviene da Giustamm.

Giurisdizione e competenza – Convenzioni urbanistiche – Irrogazione di sanzioni penali – Controversia – Giurisdizione del G.A.

Le controversie in materia di esecuzione di convenzioni urbanistiche – anche relative all’irrogazione delle sanzioni e penali ivi previste – appartengono alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, sia in forza della lett. a), n. 2 (accordi integrativi e/o sostitutivi di provvedimenti), sia della lett. f) (urbanistica ed edilizia) dell’art. 133 c.p.a.

Pres. Ungari – Est. Daniele

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 266 del 2024, proposto da
Comune di Terni, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Gennari, Francesco Silvi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.A., quale incorporante della Monte dei Paschi di Siena Leasing & Factoring Banca per i Servizi Finanziari alle Imprese S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Massimo Luconi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento

del diritto al pagamento della somma di euro 9.263,54= a titolo di clausola penale per il ritardato svolgimento dei lavori come prevista all’art. 9 della convenzione per la cessione del diritto di superficie su area comunale per la realizzazione di posti auto, stipulata il 26.06.2000 tra il Comune di Terni e la Cooperativa Tacito Park, e per la conseguente condanna al pagamento di Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.A., avente causa dalla Cooperativa, al pagamento della relativa somma

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 la dott.ssa Elena Daniele e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Terni agisce nella presente sede per l’accertamento del diritto al pagamento della pretesa scaturente dall’applicazione della clausola penale contenuta all’art. 9 della convenzione per la cessione del diritto di superficie su area comunale per la realizzazione di posti auto, stipulata il 26 giugno 2000 tra il Comune di Terni e la Cooperativa Tacito Park.

La vicenda in questione trova il proprio antecedente di fatto nella concessione per la realizzazione di parcheggi da destinare a pertinenza di immobili privati su aree comunali o nel sottosuolo delle stesse, con cessione del diritto di superficie a privati: nel caso in esame la Cooperativa Tacito Park stipulava la relativa convenzione con il Comune di Terni, nella quale si regolamentavano lo svolgimento dei lavori ed i relativi diritti ed obblighi delle parti. In particolare, all’art. 9 della predetta convenzione si stabiliva che “per ogni giorno naturale consecutivo di non motivato ritardo rispetto al termine previsto per l’ultimazione dei lavori ancorchè prorogati, si applicherà una penale corrispondente all’uno per mille del costo totale dell’intervento, così come risulta dal piano economico e finanziario allegato al progetto per i primi 30 giorni. Per i successivi 60 giorni verrà applicata una penale corrispondente al cinque per mille del costo dell’intervento. Alla scadenza del novantesimo giorno si applicheranno le clausole risolutive del contratto così come stabilito dal successivo art. 16”.

2. Il Comune di Terni ha azionato la predetta clausola emettendo, ai sensi del R.D. n. 639/1910, l’ingiunzione fiscale prot. n. 131622 del 30 luglio 2010 per il pagamento della somma di euro 9.263,54= nei confronti di Monte dei Paschi di Siena Leasing e Factoring Banca, che aveva acquisito alcuni dei parcheggi dalla originaria costruttrice Tacito Park; la società ha impugnato il predetto provvedimento avanti al Tribunale di Terni, che, con sentenza n. 319/2012, ha declinato la giurisdizione in favore di questo T.A.R.. A seguito di riassunzione, il Tribunale amministrativo, con sentenza n. 447 del 13 luglio 2018 ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Banca, in quanto estranea all’originaria convenzione stipulata tra la Tacito Park e il Comune di Terni, peraltro in assenza, nell’atto di assegnazione dei parcheggi, di qualsiasi clausola che potesse estendere nei confronti dell’intimata la responsabilità per il ritardo o l’inadempimento della contraente originaria.

In sede di appello il Consiglio di Stato, sezione IV, con la decisione n. 3179 del 16 maggio 2019 ha riformato la sentenza di primo grado sotto il profilo del ritenuto difetto di legittimazione passiva e, premessa la natura di clausola privatistica della penale contrattuale azionata dal Comune di Terni, ha annullato l’ingiunzione fiscale, ritenuta strumento non idoneo per pretendere le somme richieste in assenza di un valido titolo esecutivo a monte; contemporaneamente il Giudice d’appello ha fatto salva la possibilità per l’Amministrazione comunale di agire a tutela della propria pretesa, in un autonomo giudizio di cognizione che accertasse la sussistenza dei presupposti di azionabilità della penale.

3. Il Comune ha quindi agito avanti al Tribunale di Terni per l’accertamento del diritto al pagamento della clausola penale, come già precedentemente determinata nell’ingiunzione fiscale: il Tribunale di Terni, con sentenza n. 870 del 13 dicembre 2023 ha nuovamente declinato la giurisdizione in ragione del fatto che la convenzione urbanistica del 26 giugno 2020 costituirebbe accordo di diritto pubblico ai sensi dell’art. 11 della L. 241/90, da devolversi alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo.

A seguito di rituale riassunzione avanti a questo T.A.R. il Comune espone di aver diritto a pretendere il pagamento della penale di cui al già citato art. 9 della convenzione, in quanto precostituzione pattizia del danno sofferto in ragione del superamento del termine di 14 mesi ivi previsto per la conclusione dei lavori per la realizzazione dell’intervento in esame, termine prorogato con Delibera di Giunta n. 373 dell’8 agosto 2002. In concreto l’importo della penale era stato quantificato in conformità con la convenzione nell’1 x mille del costo totale dell’intervento per i primi 30 giorni di ritardo e nel 5 x mille del costo totale dell’intervento per i successivi 60 giorni di ritardo, per complessivi euro 451.981,31. Poiché Monte dei Paschi risulta proprietaria pro-quota (quota millesimale 5,3533+ 15,1421) di posto auto e di box distinti al Foglio n. 117, part. n. 865 (sub 68 e sub 47), l’importo di sua spettanza è stato quantificato in euro 9.263,54.

4. Si è costituita per resistere in giudizio Banca Monte dei Paschi di Siena S.p.a., quale incorporante della Monte dei Paschi di Siena Leasing & Factoring Banca per i Servizi Finanziari alle Imprese S.p.A, la quale ha formulato innumerevoli eccezioni, sia in rito che nel merito.

4.1. Con riguardo alla questione della giurisdizione sulla presente causa l’intimata ha eccepito l’inammissibilità del ricorso in riassunzione, non avendo il Comune:

a) impugnato in punto di giurisdizione la sentenza n. 3179/19 del Consiglio di Stato, che rilevando la devoluzione dell’accertamento al Giudice ordinario, avrebbe formato sul punto giudicato implicito;

b) proposto regolamento preventivo di giurisdizione avanti al Tribunale di Terni prima che quest’ultimo emettesse la sentenza nr. 870/2023;

c) impugnato la sentenza n. 870/13 del Tribunale di Terni, ed essendo ormai decorso il termine semestrale di decadenza dalla relativa impugnazione.

All’uopo la Banca ha quindi formulato istanza di regolamento di giurisdizione d’ufficio ex art. 11, comma 3, cod. proc. amm., al fine di dirimere il conflitto negativo di giurisdizione, e conseguente istanza di sospensione del giudizio in attesa della pronuncia della Corte di Cassazione.

4.2. Ancora, la Banca ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, dato che il 18 aprile 2018, con atto rep. n. 67988, ha trasferito all’utilizzatrice S.V. S.r.l la proprietà superficiaria del posto auto e del garage trasferitigli dalla sua dante causa, già oggetto di leasing, e dunque da allora non vanta più alcun diritto sui predetti beni. In subordine, è stata formulata istanza di chiamata in causa in manleva del terzo attuale proprietario dei parcheggi S.V. S.r.l..

4.3. Nel merito Monte Paschi ha argomentato sotto plurimi profili che non sussistevano i presupposti per l’applicazione della penale perché, innanzitutto, non sarebbero mai stati superati i termini per la conclusione dei lavori, e, comunque, stante la variante ed il successivo atto aggiuntivo i termini dovevano iniziare a decorrere ex novo, come peraltro certificato dal collaudatore con atto del 6 dicembre 2003.

Inoltre la penale sarebbe nulla in quanto apposta dal Comune alla convenzione unilateralmente ed in assenza di negoziazione, e sarebbe comunque medio temporestata rinunciata dall’ente (che dopo la richiesta del 9 luglio 2023 di fatto soprassedeva dal pretenderla, in seguito con la comunicazione del 29 giugno 2006 il Responsabile del Procedimento affermava la regolarità dei lavori collaudati e l’assenza di contenzioso con la ditta costruttrice). Ed ancora la penale sarebbe stata quantificata sulla base di criteri non idonei (prendendo a parametro il piano economico finanziario originario e sulla base di tabelle millesimali mai condivise con la resistente) ed in quanto manifestamente eccessiva dovrebbe essere ricondotta ad equità dal Giudice ex art. 1384 cod. civ..

5. In vista della decisione del ricorso le parti hanno depositato memorie e repliche. All’udienza pubblica del 13 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Preliminarmente deve essere disattesa l’eccezione di difetto di giurisdizione del presente Tribunale, spiegata in ragione del presunto giudicato implicito nascente dalla sentenza n. 3179 del 2019 con cui il Consiglio di Stato, annullata l’ingiunzione fiscale con cui il Comune di Terni aveva irrogato il pagamento della penale, aveva qualificato quest’ultima come “una clausola penale di natura contrattuale (senz’altro inseribile anche in atti pubblicistici di natura consensuale disciplinati dall’art. 11 della legge n. 241 del 1990)”, rimessa alla volontà delle parti sia in sede di stipulazione che di attivazione nella fase esecutiva e con “finalità risarcitoria, in quanto diretta a consentire una liquidazione preventiva del danno, esonerando il creditore dall’onere di provare il quantum debeatur”.

6.1. Poste tali premesse il Consiglio di Stato ha statuito che:

“a) la pretesa (cd. petitum sostanziale) fatta valere dall’Amministrazione resistente con il provvedimento impugnato dipende dall’applicazione della clausola penale convenzionale e involge l’accertamento –a monte- dell’esistenza dell’inadempimento contrattuale all’origine della pretesa medesima;

b) tale accertamento è rimesso, secondo le regole di diritto comune, al giudizio ordinario di cognizione, all’esito del quale si formerà, eventualmente, un titolo esecutivo;

c) la fattispecie esula dal recupero delle entrate patrimoniali di cui al regio decreto del 1910, che presuppone -al contrario- l’esistenza di un titolo già certo, liquido ed esigibile;

d) è nell’ordinario giudizio di cognizione che potranno trovare ingresso le doglianze relative alla: esistenza dell’inadempimento; esigibilità della pretesa economica; ripartizione tra i soggetti assegnatari; esatta quantificazione della penale; riduzione della penale ad equità.”

6.2. Nella predetta pronuncia non si rinviene alcuna declinatoria, neppure implicita, della giurisdizione del Giudice Amministrativo.

Il richiamo al giudizio ordinario di cognizione non concerne, infatti, il giudizio “avanti al Giudice Ordinario”, mai neppure lumeggiato dal Giudice d’appello, bensì il giudizio ordinario di cognizione che si svolge in sede di giurisdizione esclusiva avanti al Giudice Amministrativo per l’accertamento di diritti soggettivi, quale quello di causa. Quindi il riferimento al giudizio ordinario di cognizione individua la sede naturale di formazione di un titolo esecutivo, necessario ove il Comune voglia imporre il pagamento della clausola penale tramite ingiunzione fiscale, che avendo natura sostanziale di atto di precetto anticipa la fase esecutiva, formalmente introdotta dal successivo pignoramento.

In altri termini il giudizio ordinario di cognizione citato dal Consiglio di Stato nella sentenza 3179/2010, o anche rito ordinario – che in sede di giurisdizione esclusiva (ma anche in quella di merito, basti pensare al giudizio di ottemperanza) ha natura di accertamento e non già solo natura costitutiva o di condanna come nella giurisdizione generale di legittimità – non rimanda alla giurisdizione ordinaria, ma ad uno dei riti che si svolgono avanti al Giudice Amministrativo.

6.3. Del tutto condivisibile è, quindi, quanto statuito dal Tribunale di Terni nella sentenza n. 870 del 2023, laddove afferma che “le controversie in materia di esecuzione di convenzioni urbanistiche – anche relative all’irrogazione delle sanzioni e penali ivi previste – appartengono alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, sia in forza della lett. a), n. 2 (accordi integrativi e/o sostitutivi di provvedimenti), sia della lett. f) (urbanistica ed edilizia) dell’art. 133 c.p.a..[..] ”; prosegue il Tribunale che “quella stipulata dal Comune di Terni con la Tacito Park s.coop. a r.l. in data 26.6.2000, come integrata con successivo accordo del 1°.10.2003, costituisce una convenzione urbanistica, essendo volta a disciplinare, con il concorso del privato acquirente dell’area, una delle possibili modalità di realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie per dare al territorio la conformazione prevista dagli strumenti urbanistici. Tale convenzione deve essere assimilata ad un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo ed è, pertanto, soggetta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 11, co. 5, della legge 7.8.1990, n. 241 (applicabile, nella specie, ratione temporis) (cfr. Cass., S.U., 2.12.2010, n. 24419)”.

Sul punto si veda anche Cons. Stato, sez. VII, 25 novembre 2024, n. 9425, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 15 aprile 2025, n. 1356, nonché, con specifico riferimento al potere giudiziale di riduzione della clausola penale di cui all’art. 1384 c.c. – applicabile anche in relazione agli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento- Cons. Stato, sez. IV, 20 luglio 2022, n. 6309.

6.4. Anche il Consiglio di Stato in altra parte della pronuncia n. 3179/2019 aveva “asseverato” tale ricostruzione facendo riferimento al fatto che la clausola prevista all’art. 9 della convenzione del 26 giugno 2000 costituisce “una clausola penale di natura contrattuale (senz’altro inseribile anche in atti pubblicistici di natura consensuale disciplinati dall’art. 11 della legge n. 241 del 1990)”, sui quali evidentemente sussiste giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lettera a) n.2. cod. proc. amm..

6.5. Dunque sussistendo la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo in tema di una clausola penale accessoria ad una convenzione urbanistica, del tutto correttamente il Comune ha omesso di impugnare la sentenza n. 3179/19 del Consiglio di Stato, e, dopo aver erroneamente adito il Tribunale di Terni, ha omesso di impugnare la sentenza n. 870 del 2023, riassumendo la causa davanti a questo T.A.R..

7. Analogamente non merita condivisione neppure l’eccepito difetto di legittimazione passiva. Sempre seguendo il ragionamento espresso dal Giudice d’Appello nella sentenza 3179/19, l’avvenuto trasferimento dei parcheggi (realizzati dalla Tacito Park a seguito della convenzione del 26 giugno 2020) non è di ostacolo al riconoscimento in capo alla Monte dei Paschi di una responsabilità pro quota per l’eventuale ritardo nell’ultimazione dei lavori, stante la sua qualità di avente causa dal precedente titolare Tacito Park.

Infatti “…dalla piana lettura della convenzione e degli atti di assegnazione è dato evincere che: a) in base all’art. 5 della convenzione gli aventi causa dall’originario stipulante subentrano nella posizione giuridica di quest’ultimo, accettandone “i patti e le clausole in esse contenute”; b) rispetto a questi patti e a queste clausole, non vi è alcun motivo ragionevole – in difetto di espressa contraria previsione – per escludere proprio l’art. 9; c) in base all’art. 15, “la parte superficiaria, e/o suoi aventi causa, resta comunque responsabile nei confronti del Comune di Terni dell’esatto adempimento di tutti gli obblighi nascenti dalla presente convenzione”, i quali, per pacifica giurisprudenza, ineriscono alla qualità e allo stato giuridico dei beni, a prescindere da eventuali mutamenti nella titolarità dei medesimi; d) per di più, l’art. 7 del contratto di assegnazione del posto auto dispone che “Le parti assegnatarie, come presenti e rappresentate, dichiarano di essere a conoscenza e di accettare tutti i patti e condizioni contenute nelle convenzioni stipulate dalla Cooperativa con il Comune di Terni già citate in premessa” e che “le parti assegnatarie si obbligano a subentrare in tutto alla ditta concessionaria e si obbligano ad osservare tutto quanto sopra esplicitato tra loro e loro aventi causa a qualsiasi titolo”.

Quindi Monte Paschi è pacificamente legittimata passiva nel presente processo, essendo subentrata pro quota, nei medesimi diritti ed obblighi (e relative responsabilità) della Tacito Park. Non si rivengono peraltro ragioni per la chiamata in manleva della successiva proprietaria dei parcheggi, ritenendosi insussistenti i profili di responsabilità per inadempimento della esecutrice dei lavori.

8. Nel merito, il ricorso è infondato.

9. L’art. 9 della convenzione urbanistica reca una clausola penale riconducibile, secondo la più volte citata sentenza 3179/19 del Consiglio di Stato alla disciplina privatistica di cui agli artt. 1382 e ss. cod. civ. quale pattuizione avente finalità sanzionatoria e risarcitoria del danno, che viene predeterminato dalle parti col limite della manifesta eccessività, esonerandole dalla relativa prova, ma non dalla dimostrazione dell’inadempimento o del ritardo (cfr. ex multis, Cass. civ. sez. III, 21 febbraio 2023, n. 5379).

La pattuizione di interesse nella presente sede prevede che la penale risarcisca il ritardo, configurabile“per ogni giorno naturale consecutivo di non motivato ritardo rispetto al termine previsto per l’ultimazione dei lavori ancorchè prorogati”, termine che si individua in quattordici mesi dal loro inizio.

10. Il riconoscimento della pretesa del Comune di Terni al pagamento della penale presuppone innanzitutto l’accertamento dell’inadempimento della ditta realizzatrice, ovvero che i lavori svolti dalla Tacito Park abbiano superato il termine fissato dalle parti, e che tale ritardo sia “non motivato”. Il Collegio ritiene che tali presupposti non siano configurabili nel caso in esame.

11. E’ opportuno operare una sintetica scansione temporale delle circostanze di fatto rilevanti.

11.1. Tacito Park comunicava al Comune di Terni l’inizio solo formale dei lavori di realizzazione del parcheggio il 28 marzo 2001, ma già il 12 dicembre 2000 aveva rappresentato la necessità di operare una variante, presentando all’ente la relativa relazione. La variante veniva formalmente richiesta il 19 aprile 2001, ed aveva ad oggetto il “ridisegno del profilo esterno delle paratie per adeguarlo alle esigenze di prefabbricazione dei solai e dei pilastri portanti, trasformandolo nel lato prospiciente la fondata da semicircolare a trapeziodale” il “nuovo ridisegno della sistemazione definitiva della piazza [..] il ridisegno dei percorsi di disimpegno interno del parcheggio aperto al piano primo interrato” con diminuzione dei posti macchina a tale livello e al secondo piano interrato, ed infine il “ristudio della struttura principale prefabbricata, con diminuzione dei pilatri per migliorare la viabilità interna al parcheggio”. In calce alla relazione tecnica allegata al progetto di variante si sanciva che “per tutte le altre opere non sono previste variazioni sostanziali della concessione originaria”.

11.2. La predetta variante veniva approvata con Delibera di giunta n. 58 del 28 febbraio 2002, che stabiliva la necessità di stipulare un atto aggiuntivo alla convenzione originaria, dando incarico agli Uffici competenti di provvedervi: tale atto aggiuntivo, stipulato l’atto a rep. n. 35352 del 1° ottobre 2003, integrava formalmente la convenzione del 26 giugno 2000, e la modificava in diverse parti di rilievo, quali i contenuti del progetto, il prezzo di prima cessione/assegnazione, nonché il canone di locazione delle autorimesse. Venivano, poi, indicati i nuovi elaborati risultanti dalla variante e precisamente: la relazione tecnica, le piante e sezioni del parcheggio, l’assonometria della piazza, il nuovo piano economico finanziario, il nuovo computo del costo dell’opera, il nuovo computo delle opere di soprassuolo, la durata dei lavori, le prescrizioni relative alle alberature.

11.3. Nel frattempo il 10 maggio 2002, nell’imminenza del termine di ultimazione dei lavori decorrente dal loro formale inizio, Tacito Park avanzava istanza di proroga del termine allegando “imprevedibili difficoltà emerse durante lo svolgimento dei lavori, lungaggini legate all’iter di approvazione della variante al progetto per nuove opere anche di arredo urbano e conseguente redazione dell’atto aggiuntivo alla convenzione citata, progetto approvato con il n. 76665 del 19.11.01 di variante, la necessità di operare l’espianto ed il reimpianto dei lecci posti a dimora sui lati della piazza ed oggetto di una deliberazione di giunta comunale n. 323 del 02.08.01 e conseguente modifica della convenzione sopracitata con atto deliberativo di giunta n. 58 del 28.02.02 anche se tale situazione ha di fatto solo marginalmente e parzialmente causato il ritardo”. La domanda veniva accolta con Delibera di Giunta n. 373 dell’8 agosto 2002 che assentiva la richiesta fissando i seguenti nuovi termini:

– consegna della parte superficiale dell’intera piazza oggetto dei lavori, previo collaudo statico e funzionale, entro e non il 31/10/2002;

– completamento di tutti i lavori e collaudi necessari per l’agibilità dei due piani interrati entro e non oltre il 20/2/2003.

11.4. Quanto alla tempistica di ultimazione dei lavori, il collaudo statico della prima fase dei lavori relativi al fabbricato interrato adibito ad autorimessa (area est) con conseguente apertura al traffico veicolare veniva operato il 29 aprile 2002, mentre il 3 dicembre 2002 seguiva il collaudo dell’altra metà del parcheggio (lato sinistro verso la BNL); all’esito del sopralluogo del 24 gennaio 2003 veniva collaudato anche il resto della piazza, senonchè in tale sede il Comune di Terni contestava alla ditta alcune difformità, chiedendole di svolgere alcune migliorie sull’arredo urbano di superficie – non previste nella convenzione originaria e nella variante – che consistevano fondamentalmente nella sostituzione delle torri faro, nella realizzazione di un nuovo impianto di illuminazione delle aiole poste sui lati della piazza, nella sostituzione di tutti gli alberi, posti ai due lati della piazza. A seguito di proposta di variante svolta dalla Tacito Park l’11 marzo 2003, il Comune approvava la proposta progettuale relativa all’arredo urbano e al progetto di sistemazione finale con Delibera di Giunta n. 574 del 20 novembre 2003.

11.5. Il collaudo tecnico- amministrativo di tutte le opere veniva effettuato il 6 dicembre 2003, a seguito di ultimazione lavori certificata dal Direttore Lavori il 6 novembre 2003. Il collaudatore Ing. Giorgio Maurini in tale atto affermava che “l’ultimazione dei lavori è avvenuta nel rispetto del termine di convenzione opportunamente prorogato a seguito del ritardo con cui è stata approvata la variante per le opere di arredo urbano e con cui è stato stipulato l’atto aggiuntivo alla convenzione, conseguente alla variante richiesta in data 19.04.2001”.

12. Dunque l’originario termine di ultimazione lavori decorrente dall’inizio formale del 28 marzo 2001 andava a scadere il 28 maggio 2002, ma veniva prorogato con DGR n. 373/02 nel doppio termine della consegna della parte superficiale della piazza entro il 31 ottobre 2002 e per il completamento dei lavori il 20 febbraio 2003. Rispetto a tali termini finali i lavori svolti dalla Tacito Park potrebbero dichiararsi come completati in ritardo solo se non vi fossero state varianti e/o modifiche alla convenzione originaria né lavorazioni aggiuntive rispetto a quanto originariamente pattuito, ovvero se la cooperativa avesse ritardato la consegna dei lavori senza alcun giustificato motivo. Ma così non è, per quanto si dirà.

12.1. Infatti i termini finali fissati nella Delibera n. 373/02, ancorchè prorogati, non tenevano conto:

– della variante sostanziale richiesta ad aprile 2001, approvata formalmente con DGR del 28 febbraio 2002, che ha richiesto rilevanti modifiche progettuali ed un nuovo piano economico finanziario ed ha comportato la stipula di un atto aggiuntivo alla convenzione originaria, firmato il 1° ottobre 2003, a termine pattuito di fine lavori già scaduto, e senza che venisse disposta una nuova proroga;

– dei lavori aggiuntivi di arredo urbano richiesti dal Comune nel gennaio 2003, la cui domanda progettuale veniva presentata dalla parte privata l’11 marzo 2003 ed approvata con DGR n. 574 del 20 novembre 2003.

12.2. E’ chiaro, da un lato, che l’atto aggiuntivo del 1 ottobre 2003, che aveva integrato in numerose parti essenziali (quali il progetto e il prezzo) la convenzione originaria, presupponeva una rinegoziazione dei reciproci obblighi e diritti delle parti, tale per cui i termini per l’ultimazione dei lavori non potevano decorrere nel tempo intercorso tra la sua approvazione con DGR (avvenuta nel febbraio 2002) e la sua effettiva stipula; in caso contrario si dovrebbe ritenere che Tacito Park avrebbe dovuto completare dei lavori il cui progetto e il cui piano economico finanziario era in corso di modifica e non ancora approvati, e ciò non è possibile. In alternativa i predetti termini avrebbero dovuto essere interrotti ed iniziare a decorrere ex novo una volta stipulato l’atto aggiuntivo, come suggerito dalla resistente.

D’altro canto, i termini di ultimazione lavori avrebbero dovuto essere ulteriormente sospesi – come sostenuto dal collaudatore – dall’11 marzo al 20 novembre 2003, periodo intercorso tra la domanda di variante relativa agli ulteriori lavori di arredo urbano richiesti dal Comune e l’approvazione della stessa.

12.3. Da questo punto di vista doveva ritenersi priva di effetti la nota del 18 giugno 2003 con la quale, allorchè non era ancora stato stipulato l’atto aggiuntivo, una prima volta il Comune quantificava e domandava il pagamento della penale, anche considerato che poi con DGR n. 574 del 2003 si decideva di rimandare a data successiva ogni determinazione in merito alla penale maturata per l’asserita ritardata realizzazione dei lavori.

Non solo. La pretesa comunale di mantenere fermo il termine finale dei lavori per il 20 febbraio 2003 – e di far decorrere da tale data la penale per il ritardo- si scontra con l’ulteriore previsione di cui all’art. 9 della convenzione, secondo cui decorsi 90 giorni di ritardo nella fine lavori, il Comune avrebbe potuto avvalersi della clausola risolutiva espressa, in verità mai attivata. Tale condotta, così come la sospensione del termine per il pagamento della penale di cui al 30 marzo 2004, la nota del 29 giugno 2006 in cui il Responsabile del Procedimento affermava la regolarità dei lavori collaudati e l’assenza di contenzioso con la ditta costruttrice, e, comunque, il ritardo con cui, solo nel 2010, veniva infine adottata l’ingiunzione fiscale, dimostrano una certa “incertezza” dello stesso Comune di Terni circa la possibilità di avvalersi della penale.

13. In ogni caso alla data del collaudo finale del 6 dicembre 2003 i termini per l’ultimazione dei lavori non potevano ritenersi decorsi, perché sospesi o comunque implicitamente prorogati di comune accordo in ragione delle varianti, dei lavori ulteriori non compresi nella convenzione e nell’atto aggiuntivo, e dei tempi intercorsi per la stipula e l’approvazione della variante e dei lavori aggiuntivi, addebitabili almeno in parte al Comune.

14. Il ricorso deve quindi essere conclusivamente respinto.

La complessità, in fatto e in diritto, delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Pierfrancesco Ungari, Presidente

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

Elena Daniele, Referendario, Estensore

L'articolo Sul giudice competente a decidere una controversia afferente alla legittimità di sanzioni e penali irrogate nel corso di esecuzione di convenzioni urbanistiche. proviene da Giustamm.

Giurisdizione e competenza – Direzione di struttura sanitaria complessa – Conferimento – Riparto di giurisdizione.

Anche in base alla disciplina dettata dal comma 7-bis dell’art. 15 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, come modificato dall’art. 20 della legge 5 agosto 2022, n. 118, l’incarico di direzione di struttura sanitaria complessa non è conferito tramite un pubblico concorso, con la conseguenza che, ai fini del riparto di giurisdizione sulle relative controversie, non trova applicazione il comma 4 dell’art. 63 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165.

Pres. D’Ascola – Est. Vincenti

L'articolo Sul riparto di giurisdizione relativamente alle controversie inerenti all’attribuzione dell’incarico di direzione di struttura sanitaria complessa. proviene da Giustamm.

Giurisdizione e competenza – Concessioni – Patrimonio indisponibile – Beni – Giurisdizione del G.A.

In materia di agri marmiferi di proprietà del Comune di Carrara, la posizione giuridica dei privati concessionari, pur se storicamente originata da un “diritto di livello” di natura perpetua secondo la legislazione estense, deve essere qualificata come concessione amministrativa temporanea a seguito dell’evoluzione normativa. La “legge mineraria” del 1927 (R.D. n. 1443/1927), all’art. 64, ha abrogato la legislazione previgente, demandando ai Comuni di Carrara e Massa l’emanazione di appositi regolamenti per disciplinare le concessioni. Con l’adozione di tali regolamenti (nello specifico, il Regolamento del Comune di Carrara del 1994), che hanno introdotto i principi di temporaneità e onerosità, la disciplina di stampo privatistico e perpetuo è stata definitivamente superata da un regime schiettamente pubblicistico. Di conseguenza, la controversia relativa alla durata di tali rapporti e alla legittimità degli atti amministrativi con cui il Comune ha disposto la scadenza delle concessioni, riguarda concessioni di beni appartenenti al patrimonio indisponibile comunale ed è strettamente connessa all’esercizio di poteri autoritativi della Pubblica Amministrazione. Pertanto, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.

Pres. Manna – Est. Giannaccari

L'articolo Sulla giurisdizione del G.A. in manteria di concessioni di beni appartenenti al patrimonio indisponibile comunale. proviene da Giustamm.

1. – Giurisdizione e competenza – Processo – Processo amministrativo – Compertenza territoriale – Criteri.
2. – Giurisdizione e competenza – Processo – Processo amministrativo – Istanza di accesso ex art. 116, co. 2, c.p.a. – Giudice competente.

1. – In forza del principio di decentramento della competenza territoriale dei Tribunali amministrativi regionali (art. 125 Cost.; art. 13, comma 1, c.p.a.) i criteri generali individuati dal legislatore per stabilire la competenza territoriale del Tar sono due: il criterio della “sede” dell’amministrazione che ha dottato il provvedimento impugnato e il criterio degli “effetti diretti” del provvedimento. In caso di concorso, il criterio degli “effetti diretti” prevale (“comunque”) su quello della “sede”. Pertanto, il criterio principale di riparto della competenza per territorio, fondato sulla “sede” dell’autorità che ha emesso l’atto impugnato, è suscettibile di essere sostituito da quello inerente agli “effetti diretti” dell’atto qualora detta efficacia si esplichi esclusivamente nel luogo compreso in una diversa circoscrizione di Tribunale amministrativo regionale. La ratio sottesa al c.d. criterio dell’efficacia, previsto dall’art. 13, comma 1, secondo periodo, c.p.a., è indubbiamente quella di temperare il c.d. criterio della sede, radicando, secondo un più generale principio di prossimità, che costituisce corollario del principio di difesa ex art. 24 Cost., e secondo una logica di decentramento della giurisdizione amministrativa, che è accolto dal legislatore costituzionale all’art. 125 Cost., la competenza territoriale del Tribunale “periferico” in ordine ad atti emanati da amministrazioni aventi sede in una circoscrizione di un Tribunale, ma esplicanti effetti diretti limitati alla circoscrizione territoriale di un altro Tribunale.
2. – L’accesso in corso di causa ex art. 116, co. 2, c.p.a. ha carattere facoltativo. Dalla mera possibilità per l’interessato (e, si ripete, dalla facoltatività) di innestare il ricorso in materia di accesso all’interno di altro giudizio principale avverso l’atto lesivo, discendono due corollari: a) che non è precluso al ricorrente proporre un ricorso autonomo contro la determinazione e contro il silenzio sull’istanza di accesso ai documenti amministrativi; b) che, con riferimento a tale ricorso autonomo, si riespandono i criteri generali sulla competenza territoriale (art. 13 c.p.a.). D’altronde, la previsione del secondo comma dell’art. 116 c.p.a. non integra un’ipotesi di competenza “funzionale” del giudice avanti il quale pende il ricorso principale, ma esclusivamente un’ipotesi di competenza alternativa, quando non coincidente, rispetto a quella determinata secondo i criteri “ordinari” di cui all’art. 13 c.p.a., norma che deve essere applicata anche ai giudizi in materia di accesso ai documenti ex art. 116 c.p.c., non contemplando detta previsione una disciplina speciale in ordine alla competenza.

Pres. Criscenti – Est. Nicastro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

Sezione Staccata di Reggio Calabria

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 471 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Parrello e Benedetto Sanfilippo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa e Comando Provinciale Carabinieri di Reggio Calabria, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Reggio Calabria, via del Plebiscito, 15;
Stazione Carabinieri di-OMISSIS-, Compagnia Carabinieri di -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS- e-OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

del diniego espresso dalla Compagnia Carabinieri di-OMISSIS- con atto dell’-OMISSIS-, comunicato a mezzo PEC l’-OMISSIS-, e riferito alla richiesta, trasmessa a mezzo PEC il-OMISSIS-, di ostensione di:

copia del verbale di controllo dei Carabinieri della Stazione di-OMISSIS- dell’-OMISSIS- da cui -OMISSIS-, nato a-OMISSIS- il -OMISSIS- risulta controllato con -OMISSIS- (alias -OMISSIS-, nato a-OMISSIS- il -OMISSIS-);

– del diniego espresso dalla Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- con atto del -OMISSIS-, comunicato a mezzo PEC il -OMISSIS-, e riferito alla richiesta, trasmessa a mezzo PEC il-OMISSIS-, di ostensione di:

– copia del verbale di controllo del Nucleo Operativo Radiomobile dei Carabinieri di -OMISSIS- del -OMISSIS- in -OMISSIS-, via -OMISSIS-, da cui -OMISSIS-, nato a -OMISSIS- risulta controllato con -OMISSIS-, nato a -OMISSIS- il -OMISSIS-;

– copia del verbale di controllo del -OMISSIS-da cui -OMISSIS- risulta controllata con -OMISSIS-, nato a -OMISSIS- il -OMISSIS-;

– nonché per la declaratoria di accertamento del diritto della ricorrente a prendere visione ed estrarre copia degli atti sopra richiamati e oggetto delle istanze trasmesse al Comando Provinciale Carabinieri di Reggio Calabria e, rispettivamente, alla Stazione Carabinieri di-OMISSIS- e alla Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- in data-OMISSIS- a mezzo PEC, con conseguente ordine alle Amministrazioni intimate di esibizione della documentazione richiesta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa e del Comando Provinciale Carabinieri di Reggio Calabria;

Visto l’art. 116 c.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 il dott. Giuseppe Nicastro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato il 26/08/2025 e depositato il 2/09/2025, la società ricorrente ha impugnato ex art. 116 c.p.a. il diniego all’ostensione degli atti oggetto delle due istanze di accesso presentate il-OMISSIS- (e meglio specificate in epigrafe) espresso dal Comando Provinciale dell’Arma dei Carabinieri di Reggio Calabria.

Espone quanto segue:

– di essere destinataria di informazione, con carattere di interdittiva antimafia, adottata dalla Prefettura di -OMISSIS-;

– di aver presentato apposita istanza di accesso al fine di ottenere il rilascio degli atti istruttori nei quali sono riportati dati e contatti segnalati nell’informazione antimafia n. -OMISSIS- emessa il -OMISSIS-, ivi compresi tutti i verbali di controllo richiamati nel provvedimento interdittivo e puntualmente indicati nell’istanza di accesso;

– di aver, quindi, proposto istanza ex art. 116 co. 2 c.p.a. dinnanzi al TAR Lombardia, Brescia, nel ricorso numero di registro generale -OMISSIS- (col quale è stata impugnata l’informazione interdittiva antimafia) al fine di ottenere “la condanna ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a.:

a) della Prefettura di -OMISSIS-, a esibire in forma integrale i seguenti documenti:

a1) la nota n. -OMISSIS- di prot. “P” del -OMISSIS- e la nota n. -OMISSIS-di prot. del -OMISSIS-, entrambe del Comando Provinciale Carabinieri di -OMISSIS-, rilasciate alla ricorrente con modalità oscurata;

a2) il rapporto informativo del Reparto Operativo del Comando Provinciale Carabinieri di Reggio Calabria n. -OMISSIS- del -OMISSIS- (acquisito dalla Prefettura in allegato al rapporto informativo n. -OMISSIS- del Centro Operativo di -OMISSIS-della DIA) e il rapporto informativo della Questura di Reggio Calabria n. -OMISSIS- non rilasciati alla ricorrente al momento dell’istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a., e poi rilasciati con oscuramenti nel corso del giudizio;

b) della Prefettura di -OMISSIS-, ovvero delle forze dell’ordine che hanno eseguito ogni singolo controllo, a esibire i verbali dei controlli da cui risultano il contesto, le modalità, le condizioni e i tempi degli incontri segnalati”;

– con ordinanza n. -OMISSIS- il TAR Brescia ha accolto «parzialmente la domanda incidentale di accesso formulata dalla parte ricorrente, nei sensi e nei termini indicati in motivazione, e per il resto in parte l(’h)a rigetta(ta), in parte l(’h)a dichiara(ta) inammissibile e in parte (ha) dichiara(to) cessata la materia del contendere, come precisato in motivazione», in particolare così decidendo:

«(E) Ritenuta la fondatezza della domanda di accesso alle note del Comando Provinciale Carabinieri di -OMISSIS- del -OMISSIS- e del -OMISSIS-, senza oscuramenti (v. punto a1 dell’epigrafe), per le ragioni e nei limiti di seguito precisati:

– la domanda è finalizzata ad avere notizie sui tre controlli del -OMISSIS-, del -OMISSIS- e del -OMISSIS- nei quali -OMISSIS- è stato trovato in compagnia rispettivamente di -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- (citati a pag. 49 dell’informativa antimafia), sui due controlli dell’-OMISSIS- e del -OMISSIS-nei quali -OMISSIS- è stato trovato in compagnia rispettivamente di -OMISSIS- e -OMISSIS- (citati a pag. 50 dell’informativa antimafia) e del controllo del -OMISSIS- nel quale -OMISSIS- e -OMISSIS-sono stati trovati in compagnia di -OMISSIS- (citato a pag. 54 dell’informativa antimafia);

– nelle citate note sono stati oscurati gli elementi relativi a tali controlli di polizia, senza che appaiano sussistenti ragioni di segretezza di indagini penali, che possano giustificare l’oscuramento, sicché va consentito l’accesso della ricorrente alle parti oscurate;

– l’oscuramento può essere tuttavia mantenuto per i dati che si riferiscono agli altri soggetti identificati dalle forze di polizia in occasione dei controlli, e non menzionati nell’informativa, e dunque irrilevanti ai fini delle esigenze di difesa della ricorrente;

(F) Ritenuto infine, quanto alla domanda di accesso ai verbali di tutti i controlli sopra menzionati (v. punto b dell’epigrafe), che:

– la domanda è infondata nella parte in cui è rivolta alla Prefettura di -OMISSIS-, perché dalla risposta data da quest’ultima alla ricorrente con nota del -OMISSIS-risulta chiaro che essa non detiene quei verbali: la Prefettura ha infatti affermato di avere desunto notizia dei controlli in questione dalle citate note del -OMISSIS- e del -OMISSIS- del Comando Provinciale Carabinieri di -OMISSIS-, nonché dai citati rapporti informativi del Reparto Operativo del Comando Provinciale Carabinieri di Reggio Calabria del -OMISSIS- e della Questura di Reggio Calabria del -OMISSIS-; pertanto, se la ricorrente desidera ottenere copia di quei verbali, deve chiederli alle autorità appena menzionate, qualora li detengano, oppure direttamente alle forze dell’ordine (Carabinieri e Polizia di Stato) che hanno eseguito quei controlli e redatto i relativi verbali;

– la domanda è invece inammissibile nella parte in cui è rivolta alle forze dell’ordine che hanno eseguito ogni singolo controllo, poiché esse non sono state evocate in questo giudizio»;

– a seguito dell’ordinanza del TAR Brescia, quindi, la ricorrente con due distinte istanze di pari data (-OMISSIS-) ha chiesto al Comando Provinciale dell’Arma dei Carabinieri di Reggio Calabria nonché alla Stazione dei Carabinieri di-OMISSIS- e alla Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- il rilascio di copia dei verbali di controllo indicati in epigrafe.

Con i due distinti provvedimenti impugnati la Stazione dei Carabinieri di-OMISSIS- e la Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- hanno negato l’accesso ritenendo i documenti richiesti sottratti all’accesso ai sensi dell’art. 1049 co. 1 lett. d) del d.P.R. n. 90/2010.

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, la ricorrente insorge avvero i dinieghi di accesso deducendo, in un unico motivo di ricorso: “Violazione delle disposizioni sull’accesso agli atti di cui alla L. n. 241/90. Violazione e falsa applicazione dell’art. 24 della L. n. 241/90. Violazione degli artt. 24 e 97 della Costituzione. Difetto assoluto di motivazione”.

Sostiene la ricorrente che l’Arma dei Carabinieri, nonostante la Prefettura di -OMISSIS- (non in possesso degli atti richiesti, come evidenziato anche dal TAR Brescia con l’ordinanza del -OMISSIS-) abbia richiamato nell’informazione antimafia emessa i controlli che sono stati sopra indicati, avrebbe illegittimamente negato l’ostensione dei verbali che riportano i controlli in questione.

Al fine di poter esercitare con pienezza il diritto di difesa nell’ambito del giudizio pendente dinnanzi al TAR Brescia, infatti, la ricorrente avrebbe assolutamente necessità di conoscere “il contesto, le modalità, le circostanze e condizioni, i tempi degli incontri, in due casi su tre (il controllo dei Carabinieri della Stazione di-OMISSIS- dell’-OMISSIS- da cui -OMISSIS- risulta controllato con -OMISSIS- alias -OMISSIS-; il controllo del -OMISSIS-da cui -OMISSIS- risulta controllata con -OMISSIS-) anche i luoghi degli incontri”.

L’accesso difensivo ex art. 24 co. 7 L. n. 241/90 dovrebbe, dunque, prevalere su qualsiasi altra esigenza di riservatezza (salvo il segreto di Stato, che non sussisterebbe nel caso di specie).

2. Per resistere al ricorso si sono costituiti, in data 3/11/2025, il Ministero della Difesa e il Comando Provinciale dei Carabinieri di Reggio Calabria, con atto di mera forma.

3. Alla camera di consiglio del 5/11/2025 la causa è stata chiamata e, dopo la discussione, trattenuta in decisione.

4. Va, preliminarmente, esaminata l’eccezione di incompetenza per territorio del Tribunale adito, sollevata oralmente dalla difesa erariale nel corso della discussione svoltasi in camera di consiglio.

4.1. Si può prescindere, infatti, da ogni considerazione in ordine alla tardività e, dunque, all’ammissibilità di tale eccezione ai sensi dell’art. 15, comma 3, del c.p.a, trattandosi di questione scrutinabile anche d’ufficio ai sensi dell’art. 15, comma 1, c.p.a. (“Il difetto di competenza è rilevato d’ufficio finché la causa non è decisa in primo grado”).

4.2. L’eccezione è infondata.

4.3. Come emerge dalla superiore premessa in punto di fatto, parte ricorrente ha già azionato ex art. 116, comma 2, c.p.a. una domanda di accesso dinnanzi al TAR Brescia, avanti al quale pende il giudizio di impugnazione dell’informativa antimafia a carattere interdittivo che costituisce la ragione giustificativa dell’interesse sotteso all’accesso difensivo fatto valere dalla società ricorrente (per la verità, in quel contesto, l’istanza di accesso in corso di causa muoveva da una richiesta avanzata alla sola Prefettura di -OMISSIS-, mentre le “forze dell’ordine che hanno eseguito ogni singolo controllo” non sono state evocate in quel giudizio).

Si tratta, dunque, di stabilire se il TAR competente a conoscere dell’impugnazione dell’informativa antimafia sia competente a decidere il ricorso (autonomo) proposto contro le determinazioni sull’istanza di accesso ai documenti amministrativi e se l’avvenuta proposizione di un’istanza di accesso in corso di causa ex art. 116 co. 2 c.p.a. imponga di proporre sempre dinnanzi allo stesso giudice un successivo ricorso contro le determinazioni sull’accesso.

4.4. Il Collegio ritiene che ai quesiti vada data risposta negativa per le ragioni di seguito illustrate, essendo territorialmente competente questa Sezione nella cui circoscrizione ricade la sede dell’Amministrazione alla quale è stata rivolta l’istanza di accesso.

4.5. Intanto, va premesso che per le controversie riguardanti l’accesso ai documenti amministrativi il legislatore non ha stabilito un particolare criterio di riparto di competenza, sicchè trovano applicazione gli ordinari criteri sulla competenza.

4.5.1. In forza del principio di decentramento della competenza territoriale dei Tribunali amministrativi regionali (art. 125 Cost.; art. 13, comma 1, c.p.a.) i criteri generali individuati dal legislatore per stabilire la competenza territoriale del Tar sono due: il criterio della “sede” dell’amministrazione che ha dottato il provvedimento impugnato e il criterio degli “effetti diretti” del provvedimento. In caso di concorso, il criterio degli “effetti diretti” prevale (“comunque”) su quello della “sede”.

Pertanto, il criterio principale di riparto della competenza per territorio, fondato sulla “sede” dell’autorità che ha emesso l’atto impugnato, è suscettibile di essere sostituito da quello inerente agli “effetti diretti” dell’atto “qualora detta efficacia si esplichi esclusivamente nel luogo compreso in una diversa circoscrizione di Tribunale amministrativo regionale” (Adunanza Plenaria n. 13/2021).

Come è stato affermato, “la ratio sottesa al c.d. criterio dell’efficacia, previsto dall’art. 13, comma 1, secondo periodo, c.p.a., è indubbiamente quella di temperare il c.d. criterio della sede, radicando, secondo un più generale principio di prossimità, che costituisce corollario del principio di difesa ex art. 24 Cost., e secondo una logica di decentramento della giurisdizione amministrativa, che è accolto dal legislatore costituzionale all’art. 125 Cost., la competenza territoriale del Tribunale “periferico” in ordine ad atti emanati da amministrazioni aventi sede in una circoscrizione di un Tribunale, ma esplicanti effetti diretti limitati alla circoscrizione territoriale di un altro Tribunale” (Adunanza Plenaria n. 13/2021).

4.6. Va, ulteriormente, premesso, che l’accesso in corso di causa ha carattere facoltativo (ex art. 116 co. 2 c.p.a.: “In pendenza di un giudizio cui la richiesta di accesso è connessa, il ricorso di cui al comma 1 può essere proposto con istanza depositata presso la segreteria della sezione cui è assegnato il ricorso principale”); sulla relativa istanza è competente il TAR “cui è assegnato il ricorso principale”, che decide “con ordinanza separatamente dal giudizio principale, ovvero con la sentenza che definisce il giudizio” (cfr. Ad. Plen. n. 4/2023), in quanto l’istanza di accesso, proposta dal ricorrente in corso di causa, dà origine ad un rapporto processuale comunque accessorio rispetto al giudizio principale.

4.6.1. Sul ricorso autonomo di accesso ex art. 116 co. 1 c.p.a., invece, il “giudice decide con sentenza in forma semplificata” (art. 116 co. 4 c.p.a.), a conclusione di un rapporto processuale autonomo.

4.6.2. Dalla mera possibilità per l’interessato (e, si ripete, dalla facoltatività) di innestare il ricorso in materia di accesso all’interno di altro giudizio principale avverso l’atto lesivo, discendono due corollari:

a) che non è precluso al ricorrente proporre un ricorso autonomo contro la determinazione e contro il silenzio sull’istanza di accesso ai documenti amministrativi;

b) che, con riferimento a tale ricorso autonomo, si riespandono i criteri generali sulla competenza territoriale (art. 13 c.p.a.).

4.6.3. D’altronde, la previsione del secondo comma dell’art. 116 c.p.a. non integra un’ipotesi di competenza “funzionale” del giudice avanti il quale pende il ricorso principale, ma esclusivamente un’ipotesi di competenza alternativa, quando non coincidente, rispetto a quella determinata secondo i criteri “ordinari” di cui all’art. 13 c.p.a., norma che deve essere applicata anche ai giudizi in materia di accesso ai documenti ex art. 116 c.p.c., non contemplando detta previsione una disciplina speciale in ordine alla competenza.

4.7. Ora, occorre considerare che:

a) con il ricorso introduttivo del giudizio la ricorrente ha inteso richiedere tutela di una situazione giuridica propria, distinta dalle situazioni involte nel rapporto relativo alla vicenda rispetto alla quale è stata articolata l’istanza di accesso, e consistente, per l’appunto, nella ritenuta sussistenza del diritto a conoscere gli atti richiamati nell’informativa;

b) gli effetti dell’informativa interdittiva (peraltro ultraregionali, donde la competenza “a conoscere dell’impugnazione della stessa il Tar del luogo ove ha sede la prefettura che ha adottato l’atto”, in quanto “giudice del luogo ove ha sede l’autorità che ha adottato la stessa, ex art. 13, co.1. primo periodo, c.p.a.”: Ad. Plen. n. 17/2014) non hanno, comunque, rilievo (se non a giustificare l’eventuale interesse all’accesso) per la presente controversia, che ha ad oggetto esclusivamente il diritto ad ottenere l’ingresso di alcuni atti nel patrimonio conoscitivo della società ricorrente;

c) vanno tenuti distinti gli effetti del provvedimento di diniego dell’accesso dalle ragioni di interesse all’ostensione, che attengono, più esattamente, ad un presupposto dell’accesso e non all’imputazione degli effetti del diniego nello spazio;

d) l’alterità tra le due situazioni preclude, quindi, di poter applicare, in relazione ad un giudizio di accesso agli atti, criteri che – in ipotesi – sarebbero valevoli per un giudizio instaurato avverso l’informativa antimafia, senza dire che il TAR Brescia è competente a decidere sull’impugnazione dell’interdittiva perché è il “giudice del luogo ove ha sede l’autorità che ha adottato la stessa, ex art. 13, co.1. primo periodo, c.p.a.” (Ad. Plen. n. 17/2014), mentre finirebbe per avere competenza – fuori dai criteri generali di competenza territoriale – sul diniego di accesso adottato da un’autorità che ha sede nella circoscrizione di questa Sezione Staccata.

Come chiarito, in fattispecie analoga, dal Consiglio di Stato sez. VI con l’ordinanza n. 9158/2024 (sul regolamento di competenza ex art. 16 c.p.a.), infatti, “nel caso di giudizio relativo all’accesso non può trovare applicazione il criterio di cui all’art. 13, primo comma, secondo periodo, c.p.a., considerato che gli effetti diretti di tali atti – incidendo sul patrimonio conoscitivo della parte – imporrebbero di radicare la competenza nei luoghi di localizzazione legale della parte privata, dando, in sostanza, indebito ingresso ad un criterio di determinazione della competenza non prevista dal codice del processo amministrativo” sicchè “in simili casi opera, pertanto, il solo criterio di cui all’art. 13, comma 1, c.p.a., con conseguente necessità di ritenere competente il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale hanno sede le Amministrazioni che hanno adottato il provvedimento contestato”.

4.8. In altri termini, eventuali ragioni di connessione risultano recessive, in ragione comunque dell’inderogabilità della competenza per ragioni di connessione (art. 13 co. 4 c.p.a.); senza dire che nel presente giudizio non potrebbe dubitarsi che la “competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l’interesse a ricorrere” (art. 13 co. 4-bis c.p.a.) sia di questo TAR, atteso che oggetto di impugnazione è soltanto il provvedimento di rigetto dell’istanza di accesso.

4.9. Tali conclusioni sono, d’altronde, confermate dalla giurisprudenza amministrativa formatasi sul punto [cfr. T.A.R. Molise sent. 15/04/2024, n. 112 §§ 9.1. e 9.2. e giurisprudenza ivi richiamata che ritiene «territorialmente competente il Tribunale amministrativo nella cui circoscrizione ricade la sede dell’Amministrazione alla quale è rivolta l’istanza di accesso (T.A.R. Umbria, 15/02/2016, n. 101; TAR Lazio, Sez. III, n. 9127/2013). In tali casi, come rilevato dal Consiglio di Stato, la competenza territoriale va perciò individuata con riferimento al provvedimento avverso il quale è stato proposto ricorso.»; sicchè «Neppure la connessione oggettiva tra i diversi contenuti della pretesa ostensiva fatta valere in giudizio potrebbe giustificare lo spostamento della competenza territoriale individuata rispetto alla sede dell’Autorità emanante l’atto di diniego, in assenza di un’apposita previsione di legge. Come sottolineato dal Consiglio di Stato, infatti: “Il ricorso cumulativo, pur ammissibile, non può determinare la modifica della competenza inderogabile per connessione, al di là delle ipotesi previste dalla legge, quando siano impugnati atti di diverse autorità, regionali e ultraregionali” (Cons. Stato, Sez. III. n. 23 ottobre 2013, n. 5141)»; ed invero, proprio con riferimento a giudizi in materia di accesso agli atti, e al cospetto di un ricorso contenente domande eterogenee quanto ad oggetto e destinatari, la decisione appena richiamata – Consiglio di Stato, Sez. III n. 5141/2013 – ha affermato che «Non esiste, infatti, alcuna esigenza di un simultaneus processus, con conseguente concentrazione del giudizio avanti ad un unico giudice per l’esigenza di effettività della tutela che giustifica la deroga della connessione (cfr., sul punto, Cons. St., Ad. Plen., 16.11.2011, n. 20), di fronte alla richiesta di esibizione di atti di autorità, enti o soggetti differenti, dislocati sul territorio nazionale, che potrebbero avere il più vario ed eterogeneo contenuto, per la diversità dei soggetti coinvolti e delle singole vicende esaminate, e che quindi non necessariamente o opportunamente devono essere trattati in uno stesso processo, non esistendo tra di essi alcun rapporto di presupposizione logica o giuridica, al di là della eguaglianza o similarità della vicenda dalla quale sono occasionati.»].

5. Nel merito, il ricorso è fondato e va accolto.

5.1. Va, preliminarmente, rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso “per carenza di interesse ostensivo” sollevata pure dalla difesa erariale in sede di discussione orale, in quanto, come emerge dalla stessa ordinanza n. -OMISSIS- del TAR Brescia, la ricorrente non ha avuto ancora accesso ai verbali di tutti i controlli sopra menzionati, avendo inizialmente (in data -OMISSIS-) rivolto l’istanza alla Prefettura di -OMISSIS- che “non detiene quei verbali” e non avendo evocato in quel giudizio “le forze dell’ordine che hanno eseguito ogni singolo controllo”; ne ha sicuro interesse, attesa l’esigenza di rilievo costituzionale (art. 24 Cost.) di tutelare i propri interessi giuridici in sede processuale ai sensi dell’art 24 co. 7 L.241/90.

6. Con le (nuove) istanze di accesso indicate in epigrafe, rivolte “alle forze dell’ordine (Carabinieri …) che hanno eseguito quei controlli e redatto i relativi verbali”, la ricorrente ha chiesto copia dei verbali di controllo riportati alle pagine 47 (rectius: 48), 49 e 50 dell’interdittiva antimafia (in atti), ed in particolare:

– copia del verbale di controllo del -OMISSIS-da cui -OMISSIS- risulta controllata con -OMISSIS-, nato a -OMISSIS- il -OMISSIS- (controllo richiamato a pagina 48 dell’informazione antimafia);

– copia del verbale di controllo del Nucleo Operativo Radiomobile dei Carabinieri di -OMISSIS- del -OMISSIS- in -OMISSIS-, via -OMISSIS-, da cui -OMISSIS-, nato a -OMISSIS-, risulta controllato con -OMISSIS-, nato a -OMISSIS- il -OMISSIS- (controllo richiamato a pagina 49 dell’informazione antimafia);

– copia del verbale di controllo dei Carabinieri della Stazione di-OMISSIS- dell’-OMISSIS- da cui -OMISSIS-, nato a-OMISSIS- il -OMISSIS-, risulta controllato con -OMISSIS- (alias -OMISSIS-, nato a-OMISSIS- il -OMISSIS- (controllo riportato a pagina 50 dell’informazione antimafia).

6.1. Con i due distinti provvedimenti impugnati la Stazione dei Carabinieri di-OMISSIS- e la Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- hanno genericamente negato l’accesso ritenendo il documento richiesto sottratto all’accesso ai sensi dell’art. 1049 co. 1 lett. d) del d.P.R. n. 90/2010 e in relazione alle previsioni di cui all’art. 24 co. 4 l. n. 241/90.

6.2. In particolare, la Stazione di-OMISSIS- ha motivato il diniego adducendo che “il documento da voi richiesto non può essere divulgato da questo Comando, in quanto lo stesso rientra tra le categorie dei documenti sottratti all’accesso, come disciplinato dalla SEZ IV – art. 1049 Comma 1 lettera D (documenti concernenti l’ordine pubblico, la prevenzione e la repressione della criminalità) del D.P.R. nr. 90 del 15 marzo 2010 (Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare)”; la Compagnia di -OMISSIS- ha motivato il diniego in termini sostanzialmente identici, sostenendo che l’istanza “non trova possibilità di accoglimento poiché i documenti richiesti sono esclusi dall’accesso poiché gli stessi rientrano tra le categorie dei documenti di cui all’art. 1049 c. 1 lett. d del D.P.R. nr. 90 del 15.03.2010 in relazione all’art. 24 L. 241/90”.

7. Le motivazioni esternate sono palesemente insufficienti a giustificare i rigetti, così come già ritenuto dalla pacifica giurisprudenza amministrativa formatasi in materia (di recente Cons. Stato sez. III sentenza 24/03/2025 n. 2385 e giurisprudenza ivi richiamata; sez. III sentenza 3/05/2023 n. 4465; TAR Calabria, Catanzaro, Sez. I, 8/07/2024 n. 1100/2024; T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 4/8/2023, n. 1119; TAR Emilia Romagna, Bologna, sez. I sentenza 05/07/2022 n. 537; T.A.R. Lazio Roma, Sez. I ter, 02/04/2021, n. 3973; CGARS sent. 09/07/2018 n. 385).

8. Va, intanto, premesso che la norma richiamata (l’art. 1049 co. 1 lett. d) del d.P.R. n. 90/2010) non prevede tout court che la documentazione ivi indicata (“relazioni di servizio e altri atti o documenti presupposti per l’adozione degli atti o provvedimenti dell’autorità nazionale e delle altre autorità di pubblica sicurezza, nonché degli ufficiali o agenti di pubblica sicurezza, ovvero inerenti alla attività di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica o di prevenzione e repressione della criminalità”) sia sempre e comunque sottratta all’accesso, contenendo la seguente norma di chiusura, obliterata dall’Arma dei Carabinieri: “salvo che si tratti di documentazione che, per disposizione di legge o regolamento, debba essere unita a provvedimenti o atti soggetti a pubblicità”.

Ora, nell’ambito di una norma che elenca i “documenti sottratti all’accesso” (l’art. 1049 cit. è inserito nella Sez. IV rubricata “categorie di documenti sottratti all’accesso”) la locuzione “salvo che” introduce chiaramente una deroga (un’eccezione) alla regola generale.

I “provvedimenti o atti soggetti a pubblicità” – che fanno eccezione ai primi sottratti all’accesso – non possono che essere quelli “non” sottratti all’accesso, e dunque accessibili: “pubblicità” in quel contesto è evidentemente sinonimo di “conoscenza” o “conoscibilità” e non della modalità di produzione di tale conoscenza/conoscibilità (che ai sensi dell’art. 21-bis L. n. 241/90 avviene o tramite “comunicazione” individuale o per mezzo di “forme di pubblicità idonee”).

Il concetto di “unione” deve, dunque, ritenersi equivalente a quello di “allegazione” o anche di mera “indicazione”, richiamando qualsiasi documento che deve essere reso disponibile unitamente a quello “principale” accessibile (quale certamente è l’interdittiva antimafia).

La disposizione, quindi, riproduce la regola (generale) di cui all’art. 3 co. 3 L. n. 241/90: “Se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione richiamato dalla decisione stessa, insieme alla comunicazione di quest’ultima deve essere indicato e reso disponibile, a norma della presente legge, anche l’atto cui essa si richiama”.

L’art. 3 l. 241/1990 consente, infatti, l’uso della motivazione per relationem con riferimento ad altri atti dell’Amministrazione, che devono essere comunque indicati e resi disponibili, fermo restando che la disponibilità dell’atto va intesa nel senso che all’interessato deve essere consentito di prenderne visione, di richiederne ed ottenerne copia in base alla normativa sul diritto di accesso ai documenti amministrativi (ex multis Consiglio di Stato, sez. IV, 26 novembre 2024, n. 9492).

8.1. Peraltro, la giurisprudenza pacifica (e ormai risalente) ha più volte ribadito che alle previsioni del D.P.R. 90 del 2010 si applica, altresì, il principio generale posto dall’art. 24 comma 7 della legge 241 del 1990, per cui “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici” (Consiglio di Stato sez. II, 18 ottobre 2022 n. 8887; sez. IV, 3 settembre 2014, n. 4493).

9. È stato condivisibilmente ribadito, in subjecta materia, che «i provvedimenti amministrativi non possono essere motivati mediante formale rinvio ad atti segretati e/o ritenuti non ostensibili all’interessato e – in ipotesi – neanche al Giudice al quale è istituzionalmente devoluta la potestà giurisdizionale di sindacarli.

Ed invero se motivazioni di tal fatta fossero ammesse o ritenute ammissibili, ne risulterebbe irrimediabilmente vulnerato sia il diritto di difesa del destinatario (oltreché sostanzialmente eluso lo stesso principio dell’obbligo di motivazione), che lo stesso potere giurisdizionale.

Sicché, occorre al riguardo concludere che, di regola, delle due l’una: o il provvedimento amministrativo si motiva con argomentazioni espresse o comunque ostensibili quantomeno all’Autorità giudiziaria alla quale è devoluto il sindacato sullo stesso; ovvero, ove ciò non sia possibile, ogni argomentazione segretata, riservata o comunque ritenuta non ostensibile, dev’essere ritenuta inutilizzabile – quand’anche verbalizzata e conservata presso gli uffici dell’Amministrazione – sia al fine di integrare, seppur “per relationem”, una valida ed efficace motivazione, che di giustificare in qualche modo l’avvenuta adozione dell’atto.

Ove non sia possibile, per ragioni di segreto investigativo penale, ostendere la motivazione del provvedimento ammnistrativo, è opportuno differire l’adozione di quest’ultimo ad un momento in cui sia possibile farlo, e tanto al fine di contemperare l’interesse a non pregiudicare indagini penali in corso con quello a che i provvedimenti amministrativi interdittivi siano adeguatamente motivati.» (CGARS sent. 09/07/2018 n. 385).

10. Come chiarito dal Consiglio di Stato in fattispecie analoga (sez. III, sentenza 24/03/2025 n. 2385, relativa ad un’istanza ostensiva degli atti istruttori relativi ad un procedimento di iscrizione nella cd. white list, e contenente un’ampia ricostruzione della disciplina in materia di accesso a tali documenti, a cui si rimanda ai sensi degli artt. 74 e 88 co. 2 lett. d) c.p.a.) i verbali dei controlli di polizia non sono sottratti all’accesso difensivo, a meno che non contengano informazioni che «siano utilizzate, o potenzialmente utilizzabili, ai fini dello svolgimento dell’attività strumentale al perseguimento degli interessi alla prevenzione, al contrasto ed al controllo della criminalità, e non esauriscano invece la loro rilevanza all’interno dello specifico procedimento cui si riferisce la domanda ostensiva» o come prevede l’art. 92, comma 2-bis, d.lvo n. 159/2011 «elementi informativi il cui disvelamento sia idoneo a pregiudicare procedimenti amministrativi o attività processuali in corso, ovvero l’esito di altri accertamenti finalizzati alla prevenzione delle infiltrazioni mafiose».

11. Tanto premesso, le istanze della società ricorrente, motivate dall’esigenza di tutela dei propri interessi giuridici in sede processuale ai sensi dell’art 24 co. 7 L.241/90, risultano correlate ad una posizione sostanziale qualificata e differenziata senza che l’Arma dei Carabinieri abbia rappresentato nemmeno esigenze di riservatezza concernenti dati riferibili a terzi controinteressati ostative all’ostensione della documentazione richiesta o anche soltanto tali da giustificarne il differimento.

12. Alla luce di tali considerazioni, il diniego opposto dall’Amministrazione appare ingiustificato e va quindi affermato il diritto di accesso della società ricorrente a tutta la documentazione richiesta con le istanze del-OMISSIS-.

Il ricorso va, quindi, accolto e pertanto, previo annullamento dei dinieghi impugnati, è ordinata alla Stazione di-OMISSIS- nonché alla Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- – Nucleo Operativo e Radiomobile – Sezione Radiomobile l’ostensione degli atti rispettivamente richiesti dalla ricorrente entro quindici giorni dalla notificazione o comunicazione della presente decisione.

13. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati e ordina alla Stazione di-OMISSIS- nonché alla Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- – Nucleo Operativo e Radiomobile – Sezione Radiomobile di consentire alla ricorrente l’accesso agli atti rispettivamente richiesti entro (15) quindici giorni dalla notificazione o comunicazione della presente sentenza.

Condanna le Amministrazioni resistenti al pagamento, a favore della parte ricorrente, delle spese di giudizio, nella misura di euro 1.000,00, oltre rimborso forfettario, IVA e CPA, e rimborso del contributo unificato, ove versato, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la società ricorrente e tutti i soggetti menzionati nella presente sentenza.

Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Caterina Criscenti, Presidente

Domenico Gaglioti, Primo Referendario

Giuseppe Nicastro, Referendario, Estensore

L'articolo Sul giudice competente a decidere sull’istanza di accesso ex art. 116, co. 2, c.p.a. proviene da Giustamm.

Giurisdizione e competenza – Revoca di un finanziamento pubblico – Giudice competente – Criteri di individuazione.

La controversia sulla legittimità della revoca di un finanziamento pubblico determinata dall’inadempimento del privato beneficiario alle prescrizioni dell’atto di concessione rientra nella giurisdizione del giudice ordinario qualora la contestazione faccia esclusivo riferimento alle inadempienze del percettore, senza coinvolgere in alcun modo il legittimo esercizio dell’apprezzamento discrezionale del concedente circa an, quid e quomodo dell’erogazione.

Pres. Tenca – Est. Tenca

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1735 del 2025, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv.to Raimondo Maira, con domicilio digitale corrispondente alla PEC come da Registri di Giustizia, e domicilio fisico ex lege presso la Segreteria della Sezione, Via Butera n. 6;

contro

Regione Siciliana Assessorato Regionale Agricoltura Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distr.le dello Stato, con domicilio digitale corrispondente alla PEC come da registri di giustizia, e domicilio fisico ex lege presso la sede in Palermo, Via Mariano Stabile n. 182;

per l’annullamento

– DEL PARERE DELLA DIREZIONE GENERALE DELL’ASSESSORATO ALL’AGRICOLTURA, SVILUPPO RURALE E PESCA MEDITERRANEA IN DATA-OMISSIS-, SFAVOREVOLE ALLA SOSPENSIONE DEI TERMINI PER LA CONCLUSIONE DELL’ITER DI EROGAZIONE DEL FINANZIAMENTO CONCESSO;

– DEGLI ATTI DI AVVIO DEL RECUPERO DELLE SOMME.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Regione Siciliana Assessorato Regionale Agricoltura Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Evidenziato, quanto al dedotto difetto di giurisdizione:

– che, qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dell’acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull’inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo; in tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui e subordinato il concreto provvedimento di attribuzione (Corte di Cassazione, sez. unite civili – 18/1/2024 n. 1946);

– che le Sezioni Unite, nella predetta pronuncia, hanno specificato che “… è configurabile una situazione soggettiva d’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario”;

– che hanno ribadito, in particolare, che “la controversia sulla legittimità della revoca di un finanziamento pubblico determinata dall’inadempimento del privato beneficiario alle prescrizioni dell’atto di concessione rientra nella giurisdizione del giudice ordinario qualora la contestazione faccia esclusivo riferimento alle inadempienze del percettore, senza coinvolgere in alcun modo il legittimo esercizio dell’apprezzamento discrezionale del concedente circa an, quid e quomodo dell’erogazione (Cass., Sez. Un., 6 luglio 2023, n. 19160; Cass., Sez. Un., 12 luglio 2023, n. 19966)” e che “… la giurisdizione spetta all’autorità giudiziaria ordinaria quando la revoca discenda dall’accertamento di un inadempimento (da parte del fruitore) delle condizioni stabilite in sede di erogazione o comunque dalla legge, nonché nel caso di sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, mentre sussiste, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo quando occorra sindacare il corretto esercizio della ponderazione comparativa degli interessi in sede di attribuzione del beneficio o in relazione a mutamenti intervenuti nel prosieguo e, quindi, quando il giudizio riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio oppure allorché, successivamente alla concessione, l’atto sia stato annullato o revocato per illegittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario (Cass., Sez. Un., 21 giugno 2023, n. 17757)”;

– che detti principi sono stati ribaditi dalla Corte di Cassazione, sez. I civile – 21/2/2024 n. 4639;

Rilevato:

– che, nel caso di specie, la -OMISSIS- ricorrente è stata ammessa a finanziamento con -OMISSIS-, nell’ambito del PSR Sicilia 2014-2020, sottomisura 6.1, Aiuti avviamento imprese giovani agricoltori;

– che ha stipulato un contratto di appalto per l’esecuzione dei lavori con la-OMISSIS-, ma è in seguito insorto un contenzioso (causa civile innanzi al Tribunale di Caltanissetta);

– che, con il parere gravato, l’amministrazione ha ritenuto insuscettibile di accoglimento la domanda di sospensione dei termini di chiusura del progetto, adducendo l’incertezza dell’iter della controversia innanzi al giudice ordinario, di durata del tutto indeterminata tale da non permettere il rispetto delle scansioni temporali stabilite dal bando e dal decreto di concessione;

– che, alla luce di tale argomentazione, l’amministrazione regionale ha optato per la revoca del contributo (D.R.S. 22/9/2025 n. 7855);

Tenuto conto:

– che la Regione addebita all’esponente un inadempimento o comunque l’inosservanza delle prescrizioni condizionanti l’erogazione – in particolare, l’omesso rispetto delle tempistiche di attuazione del progetto – non rientrando la decisione nell’alveo dell’attività discrezionale amministrativa in senso proprio (vizi originari di legittimità o revoca per contrasto con l’interesse pubblico);

– che, in buona sostanza, la situazione giuridica soggettiva azionata è qualificabile in termini di diritto soggettivo facendosi questione di atti con cui l’amministrazione, riscontrata l’inosservanza delle regole per la condotta tenuta dal concessionario, ha revocato l’agevolazione concessa, ponendo in essere un atto non idoneo ad influire sulla legittimità o sull’opportunità del provvedimento concessorio in origine assunto;

– che è entrato in gioco un fatto ostativo alla conservazione dell’agevolazione economica, con conseguente emersione di una situazione giuridica di diritto soggettivo, incisa dall’atto impugnato, da ritenersi devoluta alla giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria;

Ritenuto:

– che, in definitiva, in accoglimento dell’eccezione ritualmente formulata dalla difesa dell’amministrazione regionale, l’introdotta controversia rientra nella giurisdizione del giudice ordinario;

– che è necessario fare applicazione dell’art. 11 comma 1 del D. Lgs. 104/10, rubricato “Decisione sulle questioni di giurisdizione”, il quale stabilisce che “Il giudice amministrativo, quando declina la propria giurisdizione, indica, se esistente, il giudice nazionale che ne è fornito”, nonché, al comma successivo, che “sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda se il processo è riproposto innanzi al giudice indicato nella pronuncia che declina la giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato”, ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute;

– che sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese del giudizio;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Dichiara che la controversia rientra nella cognizione del giudice ordinario.

Dichiara salvi gli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi e nei limiti fissati dall’art. 11 del D. Lgs. 104/2010.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

La presente sentenza è depositata con le modalità previste dal processo telematico, e la Segreteria del Tribunale provvederà a darne comunicazione alle parti.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Stefano Tenca, Presidente, Estensore

Bartolo Salone, Primo Referendario

Andrea Illuminati, Referendario

L'articolo Sul giudice competente a decidere una controversia avente a oggetto la legittimità della revoca di un finanziamento pubblico. proviene da Giustamm.

Giurisdizione e competenza – Azienda speciale – Enti pubblici economici – Procedure di assunzione – Giurisdizione – Giudice ordinario.

L’azienda speciale del Comune rientra nella categoria degli enti pubblici economici e che ai fini dell’applicazione della disciplina di cui al d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165, recante norme generali in materia di rapporto di lavoro alle dipendenze di amministrazioni pubbliche, non rientrano nella nozione di amministrazione pubblica gli enti pubblici economici, non ricompresi nell’elencazione contenuta nell’art. 1, comma 2, del citato decreto (che si riferisce a “tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali“). In punto di giurisdizione è stato, quindi, affermato che le controversie relative alle procedure di assunzione degli enti pubblici economici (e, parimenti, delle aziende speciali, che rientrano nella categoria degli enti pubblici economici) appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, nonostante l’obbligo di evidenza pubblica nelle relative selezioni.

Pres. Burzichelli – Est. Consoli

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1766 del 2025, proposto da
Ilenia Coletti, Antonella Zappia, Rosalia Calapai, Daniela Astone, Mariano Indelicato, rappresentati e difesi dagli avvocati Antonino D. Gullo, Luigi Casiraro, Alessandro Saccà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Messina Social City, rappresentata e difesa dall’avvocato Pietro Cami, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Arturo Sergi, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

dei provvedimenti di esclusione dei ricorrenti dalla selezione per soli titoli per la formazione di una graduatoria di idonei per la stipula di contratti di lavoro subordinato a tempo determinato nel profilo professionale di Psicologo, categoria E, livello economico 2 (CAT. E2) del C.C.N.L. Cooperative Sociali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Messina Social City;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2025 la dott.ssa Cristina Consoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I ricorrenti, psicologi abilitati, formulando anche domanda di risarcimento del danno, hanno impugnato i provvedimenti, adottati in data 10 luglio 2025, con cui è stata disposta la loro esclusione dalla selezione per soli titoli indetta da Messina Social City per la formazione di una graduatoria di idonei nel profilo di psicologo, categoria E, livello economico 2 del contratto collettivo nazionale “cooperative sociali”.

Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in fatto e in diritto quanto segue: a) la parte intimata ha bandito una selezione, contemplando la presentazione telematica delle domande dal 5 al 12 maggio 2025; b) è stata disposta l’esclusione degli interessati dalla procedura con generico riferimento alla “non veridicità delle dichiarazioni”, senza specificazione dei profili effettivamente contestati e delle verifiche eseguite; c) si denuncia, in particolare, la violazione dell’art. 20-bis della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda, sebbene l’esclusione si fondi su valutazioni discrezionali della parte resistente; d) sussiste poi il difetto di motivazione per avere l’Amministrazione utilizzato formule del tutto generiche, con conseguente impossibilità per gli interessati di ricostruire i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione; e) risulta altresì la violazione degli artt. 75 e 76 del D.P.R. n. 445/2000, sul rilievo che la decadenza per mendacio può conseguire solo a dichiarazioni oggettivamente false e consapevolmente non veritiere circa fatti storici mentre l’eventuale divergenza interpretativa sulla qualificazione giuridica di tali rapporti non può comportare l’applicazione di una norma sanzionatoria prevista per le sole ipotesi di falsità documentale o dichiarativa; f) occorre, inoltre, rilevare che l’azienda ha chiesto e ricevuto documentazione integrativa senza muovere rilievi specifici, ingenerando così l’affidamento dei ricorrenti sulla regolarità della partecipazione, per poi disporre l’estromissione mediante una motivazione seriale; g) al più, si sarebbe dovuto procedere alla mera decurtazione del punteggio e, con specifico riguardo alla posizione del ricorrente Indelicato, si contesta anche la mancata valutazione di rapporti di collaborazione coordinata e continuativa con comunità terapeutiche assistite e l’esclusione della docenza universitaria nel settore scientifico-disciplinare M-PSI/04.

La Messina Social City ha svolto, in sintesi, le seguenti difese: a) ai sensi dell’art. 6 dell’avviso era prevista la valutazione dei soli servizi prestati nel profilo di psicologo con contratti di lavoro subordinato, di collaborazione coordinata e continuativa o altri rapporti parasubordinati; b) l’art. 3 richiedeva autocertificazioni riferite ai soli titoli valutabili e comminava l’esclusione in caso di falsità o mendacio anche su una sola dichiarazione; c) i ricorrenti hanno indicato titoli non valutabili (come docenze e incarichi libero-professionali); d) va, comunque, eccepito preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo (cfr. Cass. Civ. Sez. Un., 18 gennaio 2018, n. 1203); e) si eccepisce, inoltre, l’inammissibilità del ricorso collettivo per difetto di identità delle posizioni dei ricorrenti e per conflitto, anche potenziale, di interessi tra i ricorrenti medesimi; f) nel merito, l’art. 10-bis della legge n. 241/1990 è inapplicabile alle procedure concorsuali e, comunque, il provvedimento di esclusione costituisce atto vincolato sottratto alle garanzie partecipative; g) quanto alla dedotta violazione del principio di proporzionalità e alla contestata applicazione dell’art. 75 del D.P.R. n. 445/2000, le autocertificazioni riportano servizi non conformi a quanto prescritto nell’avviso; h) si contesta, altresì, la censura di erronea applicazione dell’art. 3 dell’avviso e degli articoli 75 e 76 del D.P.R. n. 445/2000, ribadendosi che la docenza non costituisce un servizio svolto nel profilo di psicologo e che gli incarichi presso le comunità terapeutiche assistite non rientrano tra i rapporti subordinati, parasubordinati o di collaborazione coordinata e continuativa valutabili.

Nell’odierna camera di consiglio, dato avviso alle parti in merito alla possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio rileva la manifesta inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del Tribunale adito.

L’art. 63, comma 4, del decreto legislativo n. 165/2001 riserva alla giurisdizione del giudice amministrativo le procedure concorsuali per l’assunzione presso le pubbliche amministrazioni come individuate dall’art. 1, comma 2, dello stesso decreto.

Ne deriva che per gli enti che si pongono al di fuori del perimetro soggettivo delineato dal citato art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165/2001 (quali società in house, enti pubblici economici, aziende speciali) le controversie relative alle procedure di reclutamento appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.

La resistente Messina Social City, secondo lo statuto, è un’azienda speciale ed ente strumentale economico del Comune di Messina.

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che “l’azienda speciale del Comune rientra nella categoria degli enti pubblici economici (Cass., nn. 15661/06, 14101/06, 18015/02 e 10968/01)” e che “ai fini dell’applicazione della disciplina di cui al d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165, recante norme generali in materia di rapporto di lavoro alle dipendenze di amministrazioni pubbliche, non rientrano nella nozione di amministrazione pubblica gli enti pubblici economici, non ricompresi nell’elencazione contenuta nell’art. 1, comma 2, del citato decreto (che si riferisce a “tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali” (Cons. Stato, Sez. V, 7 febbraio 2012, n. 641).

In punto di giurisdizione è stato, quindi, affermato che le controversie relative alle procedure di assunzione degli enti pubblici economici (e, parimenti, delle aziende speciali, che rientrano nella categoria degli enti pubblici economici) appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, nonostante l’obbligo di evidenza pubblica nelle relative selezioni (cfr. Cass. Civ., Sez. Un., 18 gennaio 2018, n. 1203).

Per le considerazioni che precedono il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, spettando la cognizione della controversia al giudice ordinario, innanzi al quale il processo potrà essere riproposto a norma dell’art. 11 c.p.a..

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo, anche tenendo conto della sollecita definizione della controversia all’esito della fase cautelare.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto: a) lo dichiara inammissibile; b) condanna i ricorrenti a rifondere alla parte resistente le spese di lite, liquidate in complessivi € 1.300,00, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Daniele Burzichelli, Presidente

Emanuele Caminiti, Primo Referendario

Cristina Consoli, Referendario, Estensore

L'articolo Sul giudice competente a decidere le controversie relative alle procedure di assunzione degli enti pubblici economici. proviene da Giustamm.

Giurisdizione e competenza – Edilizia ed urbanistica – L. n. 47/1985 – Immobile abusivo – Oblazione – Corresponsione – Domanda di restituzione – Controversia – Competenza del G.O.

Le controversie sulla domanda di restituzione dell’oblazione corrisposta per la sanatoria di un immobile abusivo ai sensi della l. n. 47 del 1985, non rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall’art. 35 comma 16, della medesima legge, dato che questa è limitata al solo caso in cui alle controversie sulla regolarità del procedimento di sanatoria e sul rimborso delle somme in eccedenza rispetto alla conclusiva determinazione dell’oblazione. Ove, invece, l’amministrazione concluda il procedimento, adottando un definitivo diniego sull’istanza, la sua azione non è qualificata, in ordine ai tempi e modi di restituzione delle somme, da alcun potere autoritativo, per cui le parti si trovano in una posizione di sostanziale parità, con devoluzione delle relative controversie al giudice dei diritti, dovendosi, più specificamente, qualificare la fattispecie in esame come ipotesi di ordinario indebito oggettivo.

Pres. Pasca – Est. Rossi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce – Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 305 del 2021, proposto da
Gianfranco Pacucci, rappresentato e difeso dall’avvocato Tommaso Fazio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Lecce, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Laura Astuto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, via Rubichi 16;
Agenzia delle Entrate, non costituita in giudizio;
Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;

per l’accertamento

del diritto del ricorrente di conseguire la ripetizione delle somme versate titolo di oneri concessori e di oblazione in relazione alla domanda, respinta, di condono per l’illecito edilizio commesso presso l’abitazione sita in via Rohlfs 13, ex via Vecchia Frigole, lotto 11, n. 142, registrata al Prot. 138795 del 13.12.2004 del Comune di Lecce e condanna delle Amministrazioni, Comunale e Finanziaria, per quanto di ragione, alla restituzione di quanto versato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Lecce e del Ministero dell’Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 giugno 2025 la dott.ssa Daniela Rossi e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Parte ricorrente, con il ricorso in epigrafe indicato, ha agito dinanzi a questo T.A.R. per l’accertamento del proprio diritto alla ripetizione delle somme versate, a titolo di oneri concessori e di oblazione, in relazione alla domanda di condono, respinta con provvedimento del 05.02.2019 e la conseguente condanna delle Amministrazioni intimate alla restituzione di quanto corrisposto alle stesse.

Il Comune di Lecce e il Ministero dell’Economia e delle Finanze si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso.

All’udienza pubblica del 25.06.2025, previo avviso, ai sensi dell’art. 73, 3 comma, c.p.a., della possibile parziale inammissibilità del ricorso limitatamente alla domanda restitutoria delle somme versate a titolo di oblazione, la causa è stata introitata in decisione.

Con riferimento alla domanda di restituzione delle somme corrisposte a titolo di oblazione va dichiarato il difetto di giurisdizione di questo Tribunale in favore del Giudice ordinario, dinanzi al quale il giudizio andrà riassunto ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

Il Collegio, sul punto, ritiene di aderire all’orientamento delle SS.UU. della Corte di Cassazione (n. 29291/2008, n. 12899/2013 e n. 11986/2011) secondo cui la controversia sulla domanda di restituzione dell’oblazione corrisposta per la sanatoria di un immobile abusivo ai sensi della L. n. 47/1985 (estensibile anche alle successive discipline normative in tema di condoni edilizi), nel caso in cui l’istanza di sanatoria sia stata respinta, non è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, a norma dell’art. 35 co. 16 della medesima legge (che concerne, ad esempio, le controversie sulla regolarità del procedimento di sanatoria e sul rimborso delle somme in eccedenza rispetto alla conclusiva determinazione dell’oblazione da parte della p.a.), bensì alla giurisdizione del Giudice ordinario.

E ciò in virtù di un’interpretazione costituzionalmente orientata della predetta norma – alla luce dell’art. 103, co. 1, Cost. (il quale richiede che la P.A. abbia agito in veste di autorità) e dei principi di cui alla sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004 -, che non consente di ricomprendere nella giurisdizione esclusiva attribuita al Giudice amministrativo in tema di oblazione le controversie nelle quali, essendo assente ogni profilo riconducibile all’esercizio di poteri autoritativi, le parti vengono a porsi in una posizione sostanzialmente paritaria.

Infatti “nel caso in cui sia divenuto definitivo il provvedimento di rigetto della domanda di concessione o di autorizzazione che costituiva la causa dell’oblazione … alla parte che agisce per la restituzione dell’indebito si contrappone una pubblica amministrazione che, esaurito il procedimento cui aveva dato luogo la domanda della controparte, non è qualificata in ordine ai tempi ed ai modi del pagamento delle somme richieste da alcun residuo potere, che valga a ricomprendere la controversia relativa al diritto alla restituzione nella materia “oblazione”, attribuita alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo soltanto in ragione dell’esercizio rispetto ad essa di una attività discrezionale dell’amministrazione coinvolgente anche i diritti soggettivi dell’interessato” (Cass. SS.UU. n. 29291/2008).

Tale orientamento è ormai fatto proprio dall’indirizzo prevalente della stessa giurisprudenza amministrativa che ha ribadito – con una motivazione che questo Collegio ritiene del tutto condivisibile – che le controversie sulla domanda di restituzione dell’oblazione corrisposta per la sanatoria di un immobile abusivo ai sensi della l. n. 47 del 1985, non rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall’art. 35 comma 16, della medesima legge, dato che “questa è limitata al solo caso in cui alle controversie sulla regolarità del procedimento di sanatoria e sul rimborso delle somme in eccedenza rispetto alla conclusiva determinazione dell’oblazione. Ove, invece, l’amministrazione concluda il procedimento, adottando un definitivo diniego sull’istanza, la sua azione non è qualificata, in ordine ai tempi e modi di restituzione delle somme, da alcun potere autoritativo, per cui le parti si trovano in una posizione di sostanziale parità, con devoluzione delle relative controversie al giudice dei diritti, dovendosi, più specificamente, qualificare la fattispecie in esame come ipotesi di ordinario indebito oggettivo” (TAR, Lazio Roma, Sez. II quater, 12.01.2022, n. 264, id TAR Campania – Salerno, sez. II, n. 1897/2020, id. TAR, id. TAR Napoli, sez. III, 5.10.2022, n. 6175, TAR Latina n. 17 del 13.1.2025).

Con riferimento, invece, alla domanda di restituzione delle somme versate a titolo di oneri concessori, al Tribunale non resta che dichiarare la cessazione della materia del contendere in considerazione dell’avvenuto integrale rimborso, per quanto documentato in atti, degli importi dovuti dall’Amministrazione comunale.

In conclusione, per le ragioni esposte:

-quanto alla domanda restitutoria delle somme versate a titolo di oblazione, va dichiarato il difetto di giurisdizione di questo adito Giudice Amministrativo, dovendosi indicare nel Giudice Ordinario l’autorità munita di giurisdizione in materia dinanzi alla quale la controversia potrà essere riassunta entro il termine di cui all’art. 11, comma 2, c.p.a;

-per il resto, va dichiarata la cessazione della materia del contendere.

Quanto alle spese di lite, le ragioni della decisione giustificano la compensazione integrale, tra le parti, delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Sezione Prima di Lecce, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, per le ragioni esposte in parte motiva, lo dichiara, in parte, inammissibile per difetto di giurisdizione, indicando nel Giudice Ordinario l’autorità munita di giurisdizione, dinanzi alla quale la controversia potrà essere riassunta entro il termine di cui all’art. 11, comma 2, c.p.a. e, per il resto, dichiara cessata la materia del contendere.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Silvio Giancaspro, Primo Referendario

Daniela Rossi, Referendario, Estensore

L'articolo Sul giudice competente a conoscere delea controversie relative alla domanda di restituzione dell’oblazione corrisposta per la sanatoria di un immobile abusivo ai sensi della l. n. 47 del 1985. proviene da Giustamm.

Giurisdizione e competenza – Revisione dei prezzi – Giurisdizione esclusiva del G.A. – Art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a. – Sussistenza.

La regolazione del meccanismo revisionale ai sensi dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 è sufficiente a radicare la giurisdizione esclusiva in capo al giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 cod. proc. amm., senza necessità di ulteriori verifiche in tema di poteri esercitabili o esercitati dalla stazione appaltante nel procedimento iniziato ad istanza dell’appaltatore per la revisione dei prezzi.

Pres. Lipari – Est. Franconiero

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 782 del 2025, proposto dalla proposto dalla Dussmann Service s.r.l., in persona del rappresentante indicato in atti, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Martinez e Davide Moscuzza, con domicilio eletto presso il loro studio, in Roma, corso Vittorio Emanuele II 18

contro

Ministero dell’istruzione e del merito, Istituto comprensivo n. 1 ad indirizzo musicale Falcone – Borsellino, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati, in Roma, via dei Portoghesi 12
Consip s.p.a., non costituita in giudizio

per l’annullamento

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (sezione quarta) n. 1569/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’istruzione e del merito e dell’Istituto comprensivo n.1 ad indirizzo musicale Falcone – Borsellino;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 105, comma 2, e 87, comma 3, cod. proc. amm.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 il consigliere Fabio Franconiero e udito per la parte appellante l’avvocato Filippo Martinez, sull’istanza di passaggio in decisione delle amministrazioni appellate;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Toscana la società odierna appellante agiva per l’accertamento del proprio diritto alla revisione prezzi maturato nell’ambito della convenzione (nel prosieguo anche la “Convenzione”) intercorsa con Consip s.p.a. per l’affidamento dei «Servizi di pulizia e altri servizi tesi al mantenimento del decoro e della funzionalità degli immobili, per gli istituti scolastici di ogni ordine e grado e per i centri di formazione della pubblica amministrazione».

2. Per quanto di interesse nel presente giudizio, l’art. 10, comma 5, della Convenzione prevedeva che «i corrispettivi dovuti al Fornitore sono oggetto di revisione ai sensi dell’art. 115 del D.Lgs. n. 163/2006 sulla base di un’istruttoria condotta in considerazione dei dati di cui all’art. 7, commi 4, lett. c) e 5 del D. Lgs. n. 163/2006 o, in mancanza, in ragione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati (nella versione che esclude il calcolo dei tabacchi) con le modalità indicate al par 9.4 del Capitolato Tecnico». A sua volta, l’art. 9.4 del Capitolato Tecnico allegato alla Convenzione prevedeva che «annualmente verrà applicato l’aggiornamento del canone in misura pari al 100% della variazione accertata dall’Istat dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati (FOI nella versione che esclude il calcolo dei tabacchi), verificatesi nell’anno precedente. Il primo aggiornamento verrà effettuato, previa formale comunicazione del Fornitore all’Amministrazione Contraente, dopo 12 mesi dalla stipula dell’Ordinativo principale di fornitura». Disposizione di analogo tenore era dettata dall’art. 4 dell’Allegato D (intitolato Prezzi) e dall’art. 9, comma 4, dell’Allegato E (intitolato Condizioni generali).

3. In prime cure, la società ricorrente instava quindi per l’accertamento del diritto al compenso revisionale (secondo le modalità previste dall’art. 9.4 del Capitolato) in relazione a tutte le prestazioni effettuate fino al termine del servizio.

4. Nel contraddittorio con il Ministero dell’istruzione e del merito e l’istituto scolastico indicato in intestazione, con la sentenza in epigrafe l’adito Tribunale amministrativo dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a favore del giudice ordinario.

5. Con l’odierno appello tempestivamente notificato e depositato presso la segreteria di questo Consiglio di Stato, pertanto, la società ricorrente ha proposto appello, al quale resistono le amministrazioni già costituitesi in primo grado.

DIRITTO

1. L’odierno appello contesta la declinatoria di giurisdizione e ambisce, quindi, a vedere riconosciuta la giurisdizione del giudice amministrativo su una controversia in cui si chiede di accertare il diritto dell’impresa appaltatrice alla revisione del corrispettivo di un appalto pubblico di servizi (in virtù di apposita clausola convenzionale che rinvia all’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163).

1.1. La declinatoria di giurisdizione poggia su due pilastri motivazionali.

Il primo pilastro è che sebbene l’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, cod. proc. amm. devolva «alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo […] le controversie […] relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi ai sensi dell’articolo 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto», cionondimeno la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ha ragion d’essere solo nei casi in cui «la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo ovvero, attesa la facoltà, riconosciutale dalla legge, di adottare strumenti negoziali in sostituzione del potere autoritativo, se si vale di tale facoltà» (cfr. Corte costituzionale, sentenza 6 luglio 2004, n. 204); sicché – afferma il giudice di prime cure – «la portata ampia e generale della giurisdizione esclusiva in materia di revisione dei prezzi negli appalti pubblici, ex articolo 133, lett. e), n. 2) cod. proc. amm., incontra tuttavia un limite nel caso in cui sia in contestazione esclusivamente l’espletamento di una prestazione già puntualmente prevista nel contratto e disciplinata in ordine all’an e al quantum del corrispettivo, giacché in tale evenienza la controversia incardinata dall’appaltatore ai fini della percezione del compenso revisionale ha ad oggetto una mera pretesa di adempimento contrattuale» (cfr. sentenza appellata).

1.2. Il secondo pilastro motivazionale consiste nel rilevare quanto segue: «Nella fattispecie in esame si è al cospetto della pretesa dell’appaltatore al compenso revisionale, fondata su di una specifica clausola della Convenzione Consip che obbligherebbe l’amministrazione appaltante al riconoscimento della revisione, traducendosi ciò in una pretesa di adempimento contrattuale. Inoltre, la detta clausola (art. 9.4 del Capitolato tecnico allegato alla Convenzione Consip) individua compiutamente sia le tempistiche (primo aggiornamento dopo 12 mesi dalla stipula dell’ordinativo, previa formale comunicazione), che i criteri per determinare l’importo da riconoscere all’appaltatore (pari alla variazione accertata dall’ISTAT dell’indice Foi verificatasi nell’anno precedente), ancorando dunque il diritto alla revisione a criteri certi e obiettivi. D’altro canto anche l’art. 10.5 della Convenzione, laddove prevede che l’istruttoria debba essere condotta in considerazione dei dati di cui all’art. 7 comma 4 lettera c) del d. lgs. n. 163 del 2006, si riferisce in definitiva ai costi standardizzati per tipo di servizio, in relazione a specifiche aree territoriali, pubblicati e determinati annualmente da ISTAT tenendo conto dei parametri di cui alle convenzioni stipulate dalla Consip. Si tratterebbe quindi comunque di dati obiettivi e prestabiliti».

2. La società appellante contesta l’iter logico-giuridico che ha condotto il giudice di prime cure a denegare la giurisdizione del giudice amministrativo.

In particolare, l’appellante evidenzia che:

a) il contratto di appalto de quosoggiace incontestabilmente alla disciplina del primo codice degli appalti pubblici (d.lgs. n. 163 del 2006) e in materia di revisione prezzi è quindi sottoposto alle regole dell’art. 115 d.lgs. n. 163/2006;

b) la disposizione dell’art. 133, lett. e), n. 2, cod. proc. amm., prevede claris verbische sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie «relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163»;

c) in base ai più recenti approdi giurisprudenziali in materia di giurisdizione esclusiva, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 cod. proc. amm. (Cons. St. n. 5446 del 2019), la devoluzione al giudice amministrativo della cognizione delle clausole di revisione prezzi, adottate ai sensi dell’art. 115 d.lgs. n. 163 del 2006, opera oggettivamente e copre sia l’anche il quantum del compenso revisionale, stante il fitto intreccio di diritti soggettivi ed interessi legittimi che contrassegna questa materia;

d) se da un lato è vero che la Corte costituzionale ha affermato la necessità di verificare (anche nelle materie di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo) la configurabilità o meno di un potere amministrativo (sì da escludere la giurisdizione esclusiva ogniqualvolta tale potere manchi), dall’altro lato è anche vero, però, che «la Consulta ovviamente si esprime sulla costituzionalità delle leggi, e laddove una norma sia chiara nell’affidare la giurisdizione esclusiva al Giudice amministrativo in una determinata materia, al Giudice adito è preclusa la disapplicazione (salvo contrasto con norma comunitaria) ed è semmai consentita unicamente la rimessione della questione alla Corte Costituzionale per il vaglio che le compete»;

e) pertanto, «sulla base di questa premessa non sembra convincente l’assunto secondo cui di volta in volta si dovrebbe valutare se, nella revisione prezzi prevista dalla legge e riportata nel contratto, quest’ultimo sia tanto dettagliato da non lasciar spazio alla istruttoria discrezionale dell’Ente oppure al contrario consenta l’esercizio di poteri autoritativi. Se così fosse, al di là della violazione del principio di concentrazione dinanzi ad un unico Giudice agevolmente individuabile, si dovrebbe forse concludere che la giurisdizione del giudice amministrativo sussisterebbe a seconda della volontà delle parti e della disciplina contrattuale in tema di revisione prezzi; un po’, come se le parti potessero modulare il contratto in modo tale da scegliere preventivamente quale organo giurisdizionale adire in caso di contrasto»;

f) nel caso di specie, peraltro, sarebbe incontestabile l’esistenza di un ampio spazio di discrezionalità in capo alla stazione appaltante (che conferma l’inestricabile intreccio tra diritti soggettivi e interessi legittimi), così come si evince dalla previsione della convenzione sottoscritta con Consip, la quale prevede lo svolgimento di un’istruttoria condotta in considerazione dei dati di cui all’art. 7, comma 4, lett. c) del d.lgs. n. 163/2006 o, in mancanza, in ragione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati.

3. L’appello è fondato e va quindi accolto.

3.1. Il Collegio ritiene che la presente controversia rientri nella materia di giurisdizione esclusiva dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 cod. proc. amm., secondo cui sono ad essa ricondotte le controversie «relative al divieto di rinnovo tacito dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi ai sensi dell’articolo 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto».

3.2. Il dato costituzionale dirimente da cui occorre partire (e che non si può mai sottovalutare) è che la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo è una giurisdizione «per particolari materie». L’art. 103 Cost. dispone chiaramente, infatti, che il giudice amministrativo può conoscere di interessi legittimi e diritti soggettivi soltanto «in particolari materie indicate dalla legge», fermo restando che l’individuazione legislativa di tali materie – proprio perché sottoposta al vincolo di “particolarità” – non può mai essere per “blocchi di materie” bensì soltanto per materie puntualmente determinate (cfr. in proposito Corte costituzionale n. 35 del 5 febbraio 2010).

Ciò che rileva ai fini dell’affermazione (o meno) della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, pertanto, è il dato oggettivo della sussumibilità o meno del singolo caso concreto in una di quelle particolari materie che il legislatore ordinario devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in attuazione della riserva di legge scolpita nell’art. 103 Cost.

Pertanto, quando risulta acclarato che il singolo caso concreto ricade in una di dette materie, il corollario automatico è il riconoscimento della giurisdizione esclusiva amministrativa.

Laddove invece si ritenesse, in senso contrario, che il giudice amministrativo, per affermare la propria giurisdizione, debba prima verificare – in aggiunta alla riconducibilità del caso concreto in una delle materie nomenclate – anche la natura autoritativa (o comunque non paritetica) delle funzioni effettivamente esercitate dall’amministrazione, si finirebbe per introdurre un ulteriore vincolo che – oltre a confliggere apertamente con il paradigma costituzionale del summenzionato art. 103 Cost. (il quale contempla soltanto il limite delle «particolari materie») – striderebbe anche con i principi costituzionali di effettività della tutela giudiziaria e ragionevole durata del processo (cfr. art. 24 e 111 Cost.). Detta errata soluzione, poi, contrasterebbe con il principio di concentrazione delle tutele giurisdizionali, più volte evidenziato dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione, a partire dalla sentenza n. 4636/2007.

Tenuto conto, infatti, dell’estrema labilità del limen che separa i diritti soggettivi dagli interessi legittimi nelle materie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (materie affidate a quest’ultima giurisdizione proprio perché contraddistinte da un inestricabile intreccio di diritti soggettivi e interessi legittimi), il giudice adìto non può essere onerato di verificare (prima ancora di dichiarare la propria giurisdizione) se la situazione giuridica azionata nel caso concreto sia un diritto soggettivo oppure un interesse legittimo; un’opzione di tal fatta renderebbe inevitabilmente incerto e malfermo il primo di tutti i presupposti processuali (e cioè quello della giurisdizione), in quanto lo subordinerebbe a valutazioni ontologicamente opinabili e relative, in larga parte dettate dalle contingenze del caso concreto.

Ciò, lo si ripete, con un’inevitabile lesione dei principi costituzionali di effettività della tutela giudiziaria e di ragionevole durata del processo (cfr. art. 24 e 111 Cost.) processo che trova il suo cardine proprio nelle norme sul riparto di giurisdizione.

Ad ulteriore conferma di quanto precede, è stato condivisibilmente affermato che è più coerente col fondamento razionale stesso della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo un’interpretazione che prescinda dalla contrapposizione diritto soggettivo – interesse legittimo, posto che tale fondamento è dato dall’esigenza di concentrare presso quest’ultimo giudice «tutte le controversie in una specifica materia contraddistinta da un intreccio di diritti soggettivi ed interessi legittimi e così superare gli inconvenienti pratici connessi al tradizionale criterio di riparto fondato sulla distinzione tra le situazioni giuridiche soggettive ora enunciate» (così testualmente, Cons. Stato, V, 31 luglio 2019, n. 5446, in materia appunto di revisione prezzi, e nello stesso senso più recentemente Cons. Stato, V, 22 gennaio 2025, n. 489).

3.3. Le considerazioni sin qui esposte non entrano in conflitto con le coordinate ermeneutiche della sentenza della Corte costituzionale 6 luglio 2004, n. 204.

Questa sentenza si è infatti pronunciata, nella prospettiva della conformità a Costituzione, in relazione agli artt. 33 e 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, come modificati dall’art. 7 della legge n. 205 del 2000, riguardo alla questione dei limiti che il legislatore ordinario deve rispettare nel disciplinare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (ampliandola); quindi, la pronuncia attiene esclusivamente ai confini costituzionali entro i quali il legislatore ordinario, esercitando il potere discrezionale suo proprio (riconosciutogli dalla stessa Corte costituzionale) deve contenere i suoi interventi volti a redistribuire le funzioni giurisdizionali tra i due ordini di giudici; ciò sta a significare che i principi espressi in detta sentenza sono rivolti in prima battuta al legislatore ordinario (che, nell’individuare le “particolari materie” della giurisdizione esclusiva, «deve considerare la particolare natura delle situazioni soggettive coinvolte, e non fondarsi esclusivamente sul dato, oggettivo, delle materie»); solo per via indiretta gli stessi principi sono rivolti al giudice, ma non tanto ai fini dell’interpretazione della norma di legge che individua la “particolare materia” di cui trattasi volta per volta, quanto ai fini della delibazione della sua (eventuale) incompatibilità con la Costituzione; le “materie” assoggettabili alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo devono infatti presentare un “necessario collegamento” con la natura delle situazioni soggettive, cioè, come precisato nella sentenza n. 204/2004, «devono partecipare della loro medesima natura, che è contrassegnata della circostanza che la pubblica amministrazione agisce come autorità nei confronti della quale è accordata tutela al cittadino davanti al giudice amministrativo»: se la materia di giurisdizione esclusiva è sospettata di non rispettare tale “necessario collegamento”, la norma che la prevede va fatta oggetto di rimessione alla Corte costituzionale; in caso contrario, essa va applicata, ben potendo il giudice e le parti fondarsi esclusivamente sul “dato oggettivo” della materia per individuare il plesso giurisdizionale di appartenenza, senza andare ad indagare, di volta in volta, se siano stati o meno esercitati poteri autoritativi, in modo da configurare la situazione soggettiva azionata come di interesse legittimo ovvero di diritto soggettivo.

Il Collegio non ignora che, in alcune occasioni, il criterio del “collegamento con il potere” quale necessario presupposto per radicare la giurisdizione esclusiva amministrativa, è stato utilizzato dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite della Cassazione, in dichiarata applicazione del canone di interpretazione della legge in termini costituzionalmente conformi.

Tuttavia, ciò è avvenuto essenzialmente in ipotesi di controversie relative a “comportamenti” dell’amministrazione o in fattispecie caratterizzate da una definizione legislativa molto estesa della “particolare materia” di giurisdizione esclusiva.

Non va trascurato, al riguardo, che il percorso motivazionale esposto dalla sentenza n. 204/2004, incentrato sulla valorizzazione della connessione con l’esercizio dei poteri amministrativi, si è sviluppato proprio per stigmatizzare l’estensione indeterminata della materia dei “pubblici servizi”.

Nella vicenda contenziosa in esame, tuttavia, non sono in discussione meri comportamenti amministrativi e la delimitazione della materia particolare è compiuta attraverso una precisa indicazione, idonea a delimitare l’ambito delle controversie affidate alla cognizione del giudice amministrativo, senza necessità di utilizzare criteri integrativi o correttivi del testo normativo.

3.4. Tracciate le coordinate ermeneutiche nel solco delle quali occorre muoversi, le operazioni che il Collegio è ora tenuto ad effettuare sono essenzialmente due, e cioè:

a) in primis, occorre verificare se la fattispecie concreta adesso sottoposta alla cognizione del giudice amministrativo rientri (o meno) in una delle particolari materie che l’art. 133 c.p.a. sottopone alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;

b) in secundis, è necessario verificare se la materia in cui può essere sussunto il caso de quosia stata adeguatamente perimetrata dal legislatore ordinario in ossequio al vincolo di particolarità e, al contempo, sia effettivamente contraddistinta da quell’inestricabile intreccio di diritti soggettivi e interessi legittimi, correlati all’esercizio di poteri amministrativi, che giustifica la giurisdizione esclusiva; in difetto, la norma di legge che individua la giurisdizione esclusiva potrebbe essere tacciata di incostituzionalità.

3.5. Orbene, per quanto riguarda il primo tipo di verifica, l’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 cod. proc. amm., devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie relative alla «clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi cui all’art. 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163».

Letteralmente, pertanto, rientrano nella giurisdizione esclusiva tutte le controversie nelle quali è in discussione la «revisione del prezzo di un pubblico appalto di servizi ai sensi dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006».

Orbene, il succitato art. 115 prevede quanto segue: «1. Tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell’acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all’articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5.».

Il menzionato art. 7, comma 4, lett. c), prevede, a sua volta, che la sezione centrale dell’Osservatorio dei contratti pubblici «determina annualmente costi standardizzati per tipo di servizio e fornitura in relazione a specifiche aree territoriali, facendone oggetto di una specifica pubblicazione, avvalendosi dei dati forniti dall’ISTAT, e tenendo conto dei parametri qualità-prezzo di cui alle convenzioni stipulate dalla CONSIP, ai sensi dell’articolo 26, legge 23 dicembre 1999, n. 488».

3.6. Chiarito il perimetro della materia devoluta per legge alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, va ora evidenziato che l’odierna controversia rientra certamente in tale ambito.

Ed infatti, l’appalto de quo è disciplinato ratione temporis dal d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, e la revisione del prezzo dell’appalto, così come richiesta dall’appellante, è regolata sia dall’art. 10, comma 5, della convenzione, sia dall’art. 9.4 del capitolato tecnico, i quali stabiliscono, rispettivamente:

(i) il primo che «i corrispettivi dovuti al Fornitore sono oggetto di revisione ai sensi dell’art. 115 del D. Lgs. n. 163/2006 sulla base di un’istruttoria condotta in considerazione dei dati di cui all’art. 7, commi 4, lett. c) e 5 del D. Lgs. n. 163/2006 o, in mancanza, in ragione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati (nella versione che esclude il calcolo dei tabacchi) con le modalità indicate al par 9.4 del Capitolato Tecnico»;

(ii) il secondo che «annualmente verrà applicato l’aggiornamento del canone in misura pari al 100% della variazione accertata dall’Istat dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati (FOI nella versione che esclude il calcolo dei tabacchi), verificatesi nell’anno precedente. Il primo aggiornamento verrà effettuato, previa formale comunicazione del Fornitore all’Amministrazione Contraente, dopo 12 mesi dalla stipula dell’Ordinativo principale di fornitura».

Date le previsioni convenzionali appena dette e considerato che lo stesso art. 115 del d.lgs. n. 163/2006, nel rimandare all’istruttoria di cui all’art. 7, non esclude il ricorso ad altri parametri di riferimento (quali gli indici ISTAT – FOI, in mancanza dei dati di cui al comma 4, lett. c, dell’art. 7), la revisione dei prezzi oggetto della presente controversia è interamente regolata dal summenzionato art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006.

Il che significa, quindi, che la revisione prezzi contestata nel presente giudizio ricade sicuramente nella materia di giurisdizione esclusiva identificata dall’art.133, comma 1, lett. e), n. 2, cod. proc. amm.

3.7. Acclarato quanto precede, il Collegio deve ora verificare se la materia identificata dall’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, cod. proc. amm., sia sufficientemente specifica e anche contraddistinta da quell’inestricabile intreccio tra diritti soggettivi e interessi legittimi che giustifica la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (in difetto, come visto, la relativa norma di legge si esporrebbe a rilievi di incostituzionalità).

Per quel che concerne il vincolo di specificità, il puntuale richiamo dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, cod. proc. amm., ad un istituto revisionale ben determinato e normativamente identificato (id est quello dell’art. 115 d.lgs. n. 163 del 2006) appare più che sufficiente a soddisfare il limite della particolarità della materia imposto dall’art. 103 Cost.

Per quel che riguarda, invece, l’ulteriore vincolo costituzionale dell’ineludibile intreccio tra diritti soggettivi e interessi legittimi, la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è univoca nell’affermare che la fattispecie della revisione prezzi di cui all’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 – pur esplicando i propri effetti nella fase di esecuzione del contratto di appalto pubblico (id est in una fase contrassegnata da un’indubbia pariteticità di posizione delle parti, posto che l’amministrazione è ormai spogliata di gran parte dei poteri autoritativi esercitati nella fase di affidamento) – risulta cionondimeno permeata da un residuo margine di poteri d’imperio.

Si riconosce, infatti, che la revisione prezzi in esame implica sempre l’insorgenza di un procedimento amministrativo nel cui ambito la posizione del privato si configura come di interesse legittimo (cfr., tra le tante, Cons. Stato, V, 6 settembre 2022, n. 7756).

In tal senso, è stato più volte chiarito (proprio con riferimento alla revisione prezzi di cui all’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006) che:

(i) la funzione principale del meccanismo revisionale è quella di salvaguardare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa, a causa dell’eccessiva onerosità sopravvenuta delle prestazioni stesse e della conseguente incapacità del fornitore di farvi compiutamente fronte (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 7 maggio 2015 n. 2295; Consiglio di Stato, Sez. V, 20 agosto 2008 n. 3994), nonché quella di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto (nello stesso senso cfr. anche Cons. Stato, Sez. V. 23 aprile 2014, n. 2052; Sez. III, 4 marzo 2015, n. 1074; Sez. V, 19 giugno 2009, n. 4079; Sez. III, 9 maggio 2012, n.2682), discendendone quindi che lo scopo principale dell’istituto revisionale resta quello di tutelare l’interesse pubblico ad acquisire prestazioni di servizi qualitativamente adeguate;

(ii) l’obbligatoria inserzione di una clausola di revisione periodica del prezzo, da attuare in concreto sulla base di un’istruttoria condotta dai competenti organi tecnici dell’amministrazione, non comporta alcun diritto soggettivo all’automatico aggiornamento del corrispettivo contrattuale, ma soltanto che l’amministrazione proceda agli adempimenti istruttori normativamente sanciti; in tal senso si è ripetutamente pronunciata la giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. V, 22 dicembre 2014, n. 6275 e 24 gennaio 2013, n. 465), rilevando che la posizione dell’appaltatore è di interesse legittimo, quanto alla richiesta di effettuazione della revisione in base ai risultati dell’istruttoria, poiché questa è correlata ad una facoltà discrezionale riconosciuta alla stazione appaltante (Cass. SS.UU. 31 ottobre 2008 n. 26298), che deve effettuare un bilanciamento tra l’interesse dell’appaltatore alla revisione e l’interesse pubblico connesso al risparmio di spesa, ed alla regolare esecuzione del contratto aggiudicato.

Il fatto che l’istituto della revisione prezzi ex art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 involga anche interessi legittimi non risulta contraddetto dal carattere eventualmente vincolato dell’atto revisionale: ed infatti, la Corte costituzionale afferma chiaramente che è un «postulato privo di qualsiasi fondamento» il sostenere che un atto vincolato non possa incidere su posizioni di interesse legittimo, laddove i vincoli all’esercizio del potere siano funzionali al perseguimento di interessi pubblici (cfr. Corte costituzionale n. 127 del 1998 e, nello stesso senso, Adunanza Plenaria Cons. St. n. 8 del 24 maggio 2008, Cons. St., Sez. III nn. 2916/2023 e 8434/2022).

In sintesi, quindi, non è revocabile in dubbio che l’istituto della revisione prezzi ex art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 – in quanto operante nella fase di esecuzione del contratto di appalto e al contempo diretta a perseguire interessi pubblici mercè moduli procedimentali e provvedimentali – sottende un inestricabile intreccio di diritti soggettivi e interessi legittimi.

Il che giustifica, quindi, la sua devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, con conseguente piena legittimità costituzionale della norma di legge che attua tale devoluzione (dall’art.133, comma 1, lett. e), n. 2, cod. proc. amm.).

3.8. Le considerazioni che precedono renderebbero superfluo qualsiasi ulteriore accertamento del fatto che l’amministrazione ha esercitato – nel caso concreto ora in esame – un potere di natura pubblicistica incidente su interessi legittimi; ed infatti, come visto, laddove la controversia ricada in una materia sottoposta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (per effetto di una norma di legge ordinaria di cui si è già rilevata la piena conformità al dettato dell’art. 103 Cost.) il giudice amministrativo ben può pronunziarsi anche soltanto su diritti soggettivi (proprio in tal senso la Corte costituzionale ha chiarito che nelle materie di giurisdizione esclusiva «non può escludersi che la cognizione del giudice amministrativo possa avere ad oggetto … anche soltanto diritti soggettivi», cfr. Corte costituzionale n. 35 del 2010 e n. 259 del 2009).

Fermo quanto precede, va comunque soggiunto, per completezza, che nel caso di specie l’amministrazione ha indubitabilmente esercitato un potere di natura autoritativa, atteso che il diniego di revisione è stato adottato all’esito di una specifica istruttoria procedimentale, nel corso della quale l’ente ha consultato gli organi competenti al fine di verificare se (e in che misura) la revisione prezzi potesse essere accordata.

Si è avuta, quindi, una concreta spendita di poteri autoritativi, che ha trovato nell’istruttoria revisionale la sua principale sede di esplicazione.

Ciò, peraltro, in attuazione di una clausola contrattuale che, come visto, individua proprio nell’istruttoria procedimentale l’elemento qualificante e distintivo del meccanismo revisionale de quo (tale istruttoria è infatti principalmente deputata a prendere in esame gli indici Istat da cui dipende la revisione).

Né ha rilievo la natura vincolata di tale istruttoria, atteso che, come visto, il potere amministrativo revisionale – in quanto preordinato al perseguimento di specifici interessi pubblici – resta comunque un potere (anche se vincolato).

3.9. Da ultimo, occorre precisare che il Collegio è ben consapevole della giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione che sembra supportare – almeno apparentemente – le diverse argomentazioni espresse dalla sentenza appellata in tema di riparto della giurisdizione in materia di revisione prezzi.

Invero, è ripetuta la massima secondo cui «Nelle controversie relative alla clausola di revisione del prezzo negli appalti di opere e servizi pubblici, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in conformità alla previsione di cui all’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2), del d.lgs. 104 del 2010, sussiste nell’ipotesi in cui il contenuto della clausola implichi la permanenza di una posizione di potere in capo alla P.A. committente, attribuendo a quest’ultima uno spettro di valutazione discrezionale nel disporre la revisione, mentre, nella contraria ipotesi in cui la clausola individui puntualmente e compiutamente un obbligo della parte pubblica del contratto, deve riconoscersi la corrispondenza di tale obbligo ad un diritto soggettivo dell’appaltatore, il quale fa valere una mera pretesa di adempimento contrattuale, come tale ricadente nell’ambito della giurisdizione ordinaria» (così Cass. S.U. 12 ottobre 2020, n. 21990; Cass. S.U. 22 novembre 2021, n. 35952; Cass. S.U., 8 febbraio 2022, n. 3935).

La richiamata giurisprudenza delle Sezioni Unite afferma in linea di principio la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando la revisione è richiesta azionando la pretesa ex lege, e configura invece come eccezione a tale regola il diritto alla revisione del prezzo che «sia puntualmente disciplinato nel contratto sia nell’an che nel quantum, poiché in tale ipotesi la domanda trae fondamento in via esclusiva nel rapporto di tipo paritetico scaturente dal regolamento pattizio tra le parti e non nel diverso e sovraordinato potere dell’amministrazione di riconoscere la revisione del corrispettivo contrattuale» (così, nei precedenti sopra citati).

Siffatta eccezione si spiega perché ritenuta dalla Cassazione non riconducibile alla fattispecie normativa dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, così come richiamato dall’art. 133 c.p.a.

Il punto, quindi, è che la giurisprudenza delle Sezioni Unite testé citata ha ritenuto che la revisione prezzi rientrasse nell’alveo della giurisdizione ordinaria ogni volta che il meccanismo revisionale trovava nel contratto di appalto (anziché nell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006) la sua compiuta e autonoma regolamentazione, e cioè una regolamentazione negoziale a sé stante sostanzialmente auto-applicativa e svincolata dal paradigma dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 (oltreché scevra da qualsiasi profilo di discrezionalità della stazione appaltante).

In sintesi, il richiamo dell’art. 133 c.p.a. all’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 è stato interpretato restrittivamente dalle Sezioni Unite di Cassazione, e cioè nel senso di devolvere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo i soli casi nei quali il meccanismo revisionale ricalca i contenuti del summenzionato art. 115, e non anche quei casi in cui le parti del contratto di appalto abbiano pattiziamente convenuto un meccanismo revisionale (rigidamente vincolato) autonomo e svincolato rispetto all’art. 115 (in tali ipotesi affermandosi invece la giurisdizione del giudice ordinario).

Orbene, nel caso di specie si è già visto che il meccanismo revisionale contemplato dal contratto di appalto è sostanzialmente ricognitivo di quello descritto dall’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, il che conferma la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

E ciò a prescindere dal fatto che si controverta dell’an o del quantum della revisione ex art. 115 d.lgs. n. 163 del 2006: in quest’ultimo senso si sono espresse, peraltro, persino le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, quando hanno affermato che l’ambito della giurisdizione esclusiva in materia di revisione dei prezzi ex art. 133, comma 1, lettera e), n. 2, cod. proc. amm. «ha ormai assunto una portata ampia e generale, superandosi il tradizionale orientamento interpretativo secondo cui al giudice amministrativo spettavano le sole controversie relative all’an della pretesa alla revisione del prezzo, mentre competevano al giudice ordinario le questioni inerenti alla quantificazione del compenso», per cui entrambe rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista da tale disposizione del codice del processo amministrativo» (Cass. S.U., ord. 1 febbraio 2019, n. 2160).

In ragione di quanto precede, pertanto, va disattesa l’eccezione formulata dalla difesa erariale nel giudizio di primo grado, secondo la quale il giudice amministrativo dovrebbe soltanto limitarsi a riconoscere la fondatezza in astratto della pretesa revisionale (e non anche il quantum della revisione); come anticipato, infatti, tale eccezione si infrange sul già visto indirizzo delle Sezioni Unite di cassazione, ad avviso del quale la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di revisione prezzi ex art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 copre non soltanto l’an ma anche il quantum della revisione.

Ciò anche in ossequio al principio di concentrazione delle tutele (il quale costituisce un corollario applicativo del principio di effettività della tutela giudiziaria ex art. 24 Cost.), principio che sarebbe irrimediabilmente frustrato se il privato si trovasse costretto ad interpellare due diversi plessi giudiziari rispettivamente per l’an e per il quantum della revisione prezzi a cui ambisce.

3.10. In base a quanto sopra argomentato, pertanto, la regolazione del meccanismo revisionale ai sensi dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006 è sufficiente a radicare la giurisdizione esclusiva in capo al giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 cod. proc. amm., senza necessità di ulteriori verifiche in tema di poteri esercitabili o esercitati dalla stazione appaltante nel procedimento iniziato ad istanza dell’appaltatore per la revisione dei prezzi.

4. L’appello va quindi accolto e, per l’effetto, deve essere affermata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Pertanto, in applicazione dell’art. 105 cod. proc. amm., la sentenza di primo grado va annullata e la causa va rimessa in primo grado.

5. Le spese processuali dei due gradi si compensano per giusti motivi, considerate le sopra dette oscillazioni giurisprudenziali e le incertezze interpretative sul riparto giurisdizione in subiecta materia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo e annulla la sentenza impugnata ex art. 105 c.p.a. con rinvio al T.A.R. Toscana, dinanzi al quale il giudizio dovrà essere riassunto entro il termine di novanta giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della presente sentenza.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la pubblica amministrazione dia esecuzione alla presente decisione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

L'articolo Sulla giurisdizione in materia di revisione dei prezzi. proviene da Giustamm.

Giurisdizione e competenza – Asta pubblica – Alienazione di un fondo su cui esitono diritti dei prelazione – Giurisdizione del G.O.

La prelazione legale si configura come un diritto soggettivo potestativo, non suscettibile di essere degradato o affievolito da provvedimenti amministrativi, con la conseguenza che rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia relativa alla proclamazione da parte della pubblica amministrazione di asta pubblica per l’alienazione di un fondo sul quale esistano diritti di prelazione, promossa dal soggetto destinatario della proposta di aggiudicazione contro l’amministrazione ed i prelazionari.

Pres. Russo – Est. Polimeno

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 462 del 2025, proposto da
Associazione Circolo Cacciatori “A. Veneziano”, in persona del Presidente sig. Antonio Accadia, rappresentata e difesa dall’avvocato Aniello Cerrato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pagani, Commissione Straordinaria di Liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Virginia Galasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento, previa sospensione:

a) del verbale di aggiudicazione definitiva del 30.1.2025, pubblicato in data 31.1.2025, della Commissione Straordinaria di Liquidazione del Comune di Pagani relativo alla vendita dell’immobile sito in Via Aufiero n. 1 (circolo cacciatori);

b) del verbale di aggiudica provvisoria del 16.1.2025, atto non conosciuto, richiamato per relationemnel provvedimento sub a);

c) ove occorra, per quanto di ragione, del bando di gara per alienazione, a mezzo di pubblico incanto ai sensi dell’art. 73, comma 1, lettera C del R.D. n. 827/19 del R.D. N. 827/1924, di immobili di proprietà comunale;

d) ove occorra, della delibera di consiglio comunale n. 31 del 30.6.2021, atto non conosciuto, richiamato per relationemnel provvedimento sub c);

e) ove occorra, della delibera di consiglio comunale n. 24 del 9.5.2022, atto non conosciuto, richiamato per relationemnel provvedimento sub c);

f) ove occorra, della perizia di stima degli immobili oggetto di vendita, atto non conosciuto, richiamato per relationemnel provvedimento sub c)

g) ove occorra e per quanto di ragione di tutti gli atti presupposti, ivi compresi, gli atti istruttori, non conosciuti, collegati, connessi e consequenziali ostativi all’accoglimento del ricorso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pagani e della Commissione Straordinaria di Liquidazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2025 il dott. Marcello Polimeno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con delibera di Consiglio Comunale n. 62 del 10.9.2019 è stato dichiarato il dissesto finanziario del Comune di Pagani ai sensi dell’art. 244 del D. Lgs. n. 267/2000. Con D.P.R. del 13.2.2020 è stato poi nominato l’Organo Straordinario di Liquidazione per l’amministrazione della gestione dell’indebitamento pregresso, nonché per l’adozione di tutti i provvedimenti per l’estinzione dei debiti dell’Ente.

Con delibere di Consiglio Comunale nn. 31/2021 e 24/2022 il Comune ha provveduto ad individuare gli immobili da trasferire all’OSL trasmettendo l’elenco di quelli disponibili e quindi alienabili, al fine di incrementare la massa attiva, liquidare la massa passiva e porre fine al dissesto finanziario del Comune.

Con deliberazione n. 111 del 13.7.2023 la Commissione ha approvato lo schema di bando di gara per la vendita degli alloggi comunali.

Con deliberazione n. 43/2024 la Commissione ha poi approvato un nuovo bando al fine di procedere alla vendita degli immobili non ancora venduti e messi a gara.

Tale bando è stato pubblicato in data 7.3.2024 ed ha contemplato l’esercizio del diritto di prelazione da parte del conduttore in caso di parità di offerta.

Nessuna offerta è stata presentata dall’associazione ricorrente.

In data 16.1.2025 è avvenuta l’aggiudicazione provvisoria per l’immobile sito in via Aufiero snc (quello di interesse ai fini del presente giudizio) alla società De Prisco s.r.l..

Con verbale del 30.1.2025, pubblicato in data 31.1.2025, tale immobile è stato aggiudicato definitivamente alla società De Prisco s.r.l..

2. Con l’odierno ricorso (notificato in data 3.3.2025 e depositato in data 18.3.2025) la ricorrente ha dedotto che l’immobile sito in Via Aufiero le sarebbe stato concesso in locazione per nove anni dal Comune di Pagani, giusta delibera di Giunta comunale n. 611 del 12.6.1984 e successiva delibera di Giunta municipale n. 313 del 22.7.2005. In seguito a quest’ultima delibera il Comune avrebbe stipulato con la ricorrente contratto di locazione del 29.9.2005 per l’importo di € 157,39 mensili.

La ricorrente ha dedotto di essere venuta a conoscenza della procedura di vendita dell’immobile in seguito alla pubblicazione del verbale di aggiudicazione definitiva ed ha quindi chiesto l’annullamento di tale verbale e dei pregressi atti indicati in epigrafe per i seguenti motivi:

I) “Violazione e falsa applicazione di legge (L. 292/78) Eccesso di potere, travisamento dei fatti. Arbitrarietà”;

gli atti impugnati sarebbero illegittimi prima di tutto in ragione della mancata comunicazione alla società ricorrente, conduttrice dell’immobile, della volontà di cedere l’immobile, non essendo sufficiente la mera pubblicazione all’albo pretorio e dovendosi applicare quanto previsto dall’art. 38 della L. 392/1978 in tema di obbligo di denuntiatio; la mancata denuntiatio avrebbe comportato la violazione del diritto di prelazione della ricorrente;

II) “Violazione e falsa applicazione di legge (L. 122/2010). Eccesso di potere, travisamento dei fatti. Arbitrarietà. Nullità”;

ulteriore profilo di illegittimità deriverebbe dal fatto che l’immobile oggetto di causa non sarebbe di proprietà del Comune, risultando nella titolarità di Gestione Ina Casa in base a visura ipotecaria; inoltre, l’immobile non risulterebbe neppure accatastato, con conseguente violazione di quanto previsto dal D.L. 78/2010 (convertito con modificazioni dalla L. 122/2010); ne conseguirebbe la nullità dell’atto;

III) “Violazione e falsa applicazione di legge (legge 26 aprile 2012, n. 44). Eccesso di potere, travisamento dei fatti. Arbitrarietà”;

infine, sarebbe stato violato il comma 3-bis dell’art. 64 del D. Lgs. 300/1999, in tema di svolgimento delle attività di valutazione immobiliare e tecnico – estimative da parte dell’Agenzia delle Entrate; nel caso di specie la stima dei beni avrebbe dovuto essere operata dal Comune di Pagani per mezzo dell’Agenzia delle Entrate; vale a dire che il valore dei beni non avrebbe potuto essere determinato autonomamente dall’amministrazione intimata.

3. Si sono costituiti il Comune di Pagani e la Commissione Straordinaria di Liquidazione di Pagani con separati atti di costituzione (ma con il medesimo difensore) ed hanno dedotto:

– l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica all’aggiudicataria De Prisco s.r.l., controinteressata in senso formale e sostanziale;

– l’inammissibilità del ricorso per mancanza di legittimazione ad agire della ricorrente per non aver preso parte alla gara suddetta;

– l’irricevibilità del ricorso per tardività dell’impugnazione, per non avere la ricorrente impugnato il bando di gara attraverso il quale è stata manifestata la volontà di procedere alla vendita, bando che avrebbe avuto portata immediatamente lesiva;

– l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine al motivo legato alla violazione della L. 392/1978, riguardando l’assolvimento dell’obbligo di denuntiatio e l’esercizio del diritto di prelazione questioni di carattere prettamente civilistico;

– l’infondatezza di tale censura in ragione della mancanza della dimostrazione dell’esistenza del rapporto locatizio per assenza della prova del rinnovo del contratto di locazione.

4. Proposta domanda cautelare, nella camera di consiglio del giorno 8.4.2025 sono stati sentiti i difensori presenti come da verbale ed il Collegio ha dato avviso exart. 60 c.p.a. che la controversia si prestava a una definizione con sentenza in forma semplificata.

5. Tanto premesso, seguendo il corretto ordine di esame delle questioniper come delineato dalla nota pronuncia n. 5/2015 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, va prima di tutto affrontata l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sollevata dall’amministrazione.

Orbene, va ricordato che la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (Cass. civ., Sez. Un., 31 luglio 2018, n. 20350).

Ciò posto, guardando all’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio e fatta valere dall’associazione ricorrente sulla scorta di quanto dedotto dalla stessa in ricorso, la controversia rientra nella cognizione del giudice ordinario, perché la ricorrente ha proposto la suddetta domanda di annullamento facendo valere la propria posizione di conduttrice dell’immobile oggetto di causa e svolgendo specifiche censure legate alla violazione della normativa in materia di locazioni ad uso non abitativo con riferimento alla perdurante vigenza del rapporto locatizio, all’obbligo di denuntiatio ed alla sussistenza in capo alla ricorrente del diritto di prelazione.

In effetti, essendo stato sostanzialmente richiesto dalla ricorrente l’accertamento della perdurante efficacia del rapporto locatizio che sarebbe in essere con il Comune e dei diritti dallo stesso discendenti anche ai sensi dell’art. 38 della L. 392/1978 in capo alla ricorrente non può dubitarsi in ordine alla consistenza di diritto soggettivo della posizione azionata ed alla conseguente devoluzione della cognizione della relativa controversia alla giurisdizione del giudice ordinario.

Del resto, come anche di recente ricordato da questa Sezione, “la prelazione legale si configura come un diritto soggettivo potestativo, non suscettibile di essere degradato o affievolito da provvedimenti amministrativi, con la conseguenza che «rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia relativa alla proclamazione da parte della pubblica amministrazione di asta pubblica per l’alienazione di un fondo … sul quale esistano diritti di prelazione, promossa dal soggetto destinatario della proposta di aggiudicazione contro l’amministrazione ed i prelazionari» (Cass. civ., sez. un., n. 21957/2021)” (v. sentenza n. 11/2025 di questa Sezione).

Va poi sottolineato che in tal modo il privato non rimane privo di tutela avverso gli atti amministrativi impugnati, in quanto gli stessi rimangono disapplicabili, laddove ritenuti illegittimi, da parte del giudice ordinario.

In definitiva, alla luce di quanto precede, il ricorso deve pertanto essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, con la conseguenza che questo giudizio potrà essere riproposto dalle parti dinanzi al giudice ordinario.

6. Le spese di lite possono essere eccezionalmente compensate in ragione della natura in rito della presente decisione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando:

A) Dichiara inammissibile il ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo ed indica il giudice ordinario quale giudice munito di giurisdizione;

B) Assegna alle parti i termini di cui all’art. 11 c.p.a. per l’eventuale riproposizione dinanzi al giudice ordinario;

C) Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Pierluigi Russo, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere

Marcello Polimeno, Referendario, Estensore

L'articolo Sulla giurisdizione del G.O. in caso di controversia inerente alla proclamazione di asta pubblica per l’alienazione di un fondo sul quale esistano diritti di prelazione. proviene da Giustamm.