Espropriazione per p.u. – Acquisizione sanante – Art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 – Natura – Oggetto.

Il procedimento che conduce all’emanazione del provvedimento contemplato dall’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 è un procedimento amministrativo espropriativo, soggetto ad obbligo di motivazione, e il provvedimento emanato, al termine della procedura, ha tutte le caratteristiche, a fronte della privazione o compressione del diritto dominicale dell’espropriato, di un provvedimento espropriativo cui si accompagna un diritto dell’espropriato di natura indennitaria, cosicché l’impugnazione del decreto di c.d. acquisizione sanante, al pari di quella del decreto di esproprio, laddove si contesti non la legittimità dell’atto (devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo), ma esclusivamente l’ammontare dell’indennità, è devoluta al giudice ordinario, ai sensi degli artt. 53, comma 2, d.P.R. n. 327/2001 e 133, comma 1, lett. g), ult. periodo, cod. proc. amm., la Corte d’Appello in unico grado, ed è soggetta sempre al rito previsto e disciplinato dall’art. 54 d.P.R. n. 327/2001 e dall’art. 29, comma 3, d.lgs. n. 150/2011; ne consegue che il rimedio azionabile contro la quantificazione della indennità, che si accompagna al provvedimento di acquisizione sanante, costituisce un rimedio volto a contestare la determinazione dell’indennità operata dall’amministrazione che quindi è soggetto al termine breve di decadenza di trenta giorni dalla comunicazione del provvedimento.

Pres. Carbone – Est. Gambato Spisani

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9338 del 2023, proposto da Mirko Benassai, rappresentato e difeso dall’avvocato Michela Pasqualetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Vinci, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Fausto Falorni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Grez & Associati in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione Prima) n. 385/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Vinci;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Il signor Benassai Mirko ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. Toscana, Sez. I, ha accolto in parte il ricorso di primo grado proposto dal signor Benassai, nei termini di seguito indicati:

“a) dispone che l’Amministrazione comunale di Vinci si pronunci sull’eventuale acquisizione del bene ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 entro il termine di 60 (sessanta) giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza;

b) per l’ipotesi in cui non sia disposta l’acquisizione del bene da parte dell’Amministrazione comunale di Vinci nel termine sopra indicato, accoglie la domanda restitutoria del ricorrente, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione;

c) condanna l’Amministrazione comunale di Vinci alla corresponsione al ricorrente, a titolo di risarcimento del danno, della somma meglio specificata nella parte motiva della sentenza, oltre agli interessi legali dal deposito della sentenza fino alla data di effettiva corresponsione della somma.

Compensa le spese di giudizio tra le parti”.

2. Occorre premettere quanto segue.

2.1. Il signor Benassai è proprietario di un edificio a destinazione residenziale e commerciale, sito nel territorio del Comune di Vinci, località Sovigliana, via Leonardo da Vinci, distinto ai numeri civici 39 e 47 e catastalmente identificato dalle particelle 717, 718, 320 e 464 del foglio 52.

Il Comune di Vinci approvava, con deliberazione della Giunta comunale del 28 settembre 2011 n. 158, il progetto definitivo di “Sistemazione asse attrezzato viale Togliatti – via L. Da Vinci” e, con determinazione del responsabile del servizio del 4 maggio 2012 n. 152, il progetto esecutivo della predetta opera, che interessava una parte della particella 718 di proprietà dell’appellante (per una superficie di mq. 86,01).

Con atto di data imprecisata, il signor Benassai si impegnava a cedere all’amministrazione comunale l’area occupata, ma il relativo atto di cessione non veniva mai perfezionato, così come non veniva mai adottato dal Comune di Vinci il decreto di esproprio.

2.2. Con sentenza 18 maggio 2017 n. 1769, il Tribunale di Firenze, Sez. II civile, adito inizialmente dal signor Benassai, dichiarava il proprio difetto di giurisdizione con riferimento alle varie domande proposte in tale sede, concludendo per la giurisdizione del giudice tributario (con riferimento alla domanda attorea di restituzione degli importi versati a titolo di TOSAP dal 2002 al 2013) e per quella del giudice amministrativo, con riguardo alle altre domande formulate dal ricorrente.

La causa veniva parzialmente riassunta davanti al giudice tributario (che respingeva la domanda, con sentenza 19 dicembre 2018 n. 785 della Commissione tributaria provinciale di Firenze, Sez. III).

2.3. Con il ricorso in riassunzione presentato davanti al T.a.r. Toscana, il signor Benassai chiedeva la declaratoria di inesistenza della proposta di cessione dell’area in questione (sopra richiamata), la restituzione dell’area occupata dal Comune di Vinci e il risarcimento dei danni asseritamente subiti, a vario titolo, per effetto della occupazione dell’area (consistenti nella riduzione dell’ampiezza di due passi carrai in precedenza esistenti su via Leonardo da Vinci, nel ristagno di acqua piovana e nell’allagamento dell’area).

In esito alla verificazione tecnica disposta nel corso del giudizio, il T.a.r. Toscana:

– ha confermato la giurisdizione del giudice amministrativo;

– ha respinto le domande risarcitorie proposte dal signor Benassai, per il restringimento dei passi carrabili e per i ristagni dell’acqua piovana e per gli allagamenti;

– ha respinto le domande proposte, anche in via riconvenzionale, dal Comune di Vinci;

– ha ritenuto fondate le domande del signor Benassai relative alla restituzione del terreno e al risarcimento del danno, per la relativa occupazione, a partire dal 21 ottobre 2008 (accogliendo l’eccezione di prescrizione quinquennale del credito risarcitorio svolta dal Comune).

Pertanto, il giudice di primo grado, in accoglimento parziale del ricorso introduttivo del giudizio, ha disposto quanto segue:

a) ha ordinato al Comune di Vinci di pronunciarsi sull’eventuale acquisizione sanante del bene occupati, ai sensi dell’art. 42 – bis del d.P.R. 327/2001, entro il termine di 60 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza;

b) per l’ipotesi di mancata acquisizione sanante del bene occupato nel termine assegnato, ha accolto la domanda restitutoria del ricorrente, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

3. L’odierno appellante ha contestato la sentenza di primo grado sotto diversi profili.

3.1. Con il primo motivo, l’appellante deduce errori di calcolo in cui sarebbe incorso il giudice di primo grado, (errori) che avrebbero inciso sul valore dell’area occupata dal Comune. In particolare:

– il calcolo della superficie occupata sarebbe errato, poiché non terrebbe conto dei metri quadrati rimasti nella titolarità dell’appellante;

– il valore dell’area sarebbe stato computato in maniera erronea;

– alcune porzioni di terreno, tra cui la pista ciclopedonale e l’attraversamento pedonale, non avrebbero hanno ricevuto un’adeguata valutazione economica.

Inoltre, secondo l’appellante, vi sarebbe un vizio di omessa pronuncia su vari aspetti, tra cui il valore residuo degli spazi utilizzati per scopi pubblici; in particolare, l’appellante ha evidenziato che il valore dell’area potrebbe essere significativamente superiore, se si considerasse la possibilità di ricavare più posti auto, con effetti anche sul valore degli immobili circostanti.

Infine, l’appellante ha chiesto l’espletamento di nuovi approfondimenti istruttori per determinare correttamente il valore dell’area e i relativi risarcimenti.

3.2. Con il secondo motivo, l’appellante deduce il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Evidenzia che la Corte europea dei diritti dell’uomo ha stabilito che, se la pubblica amministrazione acquisisce illegittimamente la proprietà di un’area, l’area occupata deve essere restituita al privato e che, in caso di rinuncia, ai fini del perfezionamento dell’effetto traslativo, il proprietario deve ricevere il valore di mercato dei beni occupati e il risarcimento dei danni subiti.

Il giudice di primo grado avrebbe riconosciuto al Comune una facoltà di acquisizione che (a giudizio dell’appellante) non può essere esercitata a seguito dell’esperimento di un’azione di rei vindicatio.

In altri termini, secondo l’appellante, una volta esercitata la rei vindicatio, l’amministrazione non può più esercitare l’eccezionale facoltà prevista dall’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001.

Inoltre, nella sentenza sarebbero stato calcolato in maniera errata il valore dell’area, basandosi su un conteggio non corretto dei posti auto e determinando, in violazione dei principi CEDU, un’indennità inferiore rispetto a quella spettante.

3.3. L’appellante contesta, infine, la compensazione delle spese di lite, disposta dal giudice di primo grado.

3.4. In sintesi, l’appellante chiede, in riforma della sentenza impugnata, la restituzione dell’area occupata (per 86,01 mq), la condanna del Comune al pagamento dei danni, con interessi e rivalutazione monetaria e l’annullamento degli atti comunali emessi in esecuzione della sentenza.

In via istruttoria, chiede l’ammissione di nuovi mezzi di prova.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Vinci, riproponendo le eccezioni di rito, sollevate nel giudizio di primo grado.

5. Con memoria depositata in data 30 aprile 2025, il Comune di Vinci ha eccepito l’improcedibilità dell’atto di appello, evidenziando che il Comune di Vinci ha dato esecuzione alla sentenza del T.a.r. Toscana, emanando il provvedimento di acquisizione sanante, ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, e liquidando al sig. Benassai la somma di € 5.482,84, a titolo di indennizzo, e la somma di € 691,16, a titolo di risarcimento del danno.

Con determinazione n. 144 del 12 giugno 2023, il responsabile del Settore 3 – Uso e assetto del territorio del Comune di Vinci, in esecuzione della deliberazione consiliare n. 38/2023, ha disposto l’acquisizione al patrimonio immobiliare del Comune dell’area censita al foglio n. 52, particella n. 1914, provvedendo alla liquidazione delle somme spettanti all’appellante (a titolo di indennizzo, per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, nonché per il risarcimento del danno da occupazione illegittima; è stata depositata anche la nota di trascrizione del predetto titolo).

I relativi atti non sono stati contestati dal signor Benassai.

Il Comune di Vinci ha eccepito anche l’inammissibilità dell’atto di appello, per violazione dei principi di sinteticità, di chiarezza e di specificità, di cui agli artt. 3 e 101, comma 1, c.p.a., evidenziando che il ricorso in appello è connotato da intricate reiterazioni delle medesime argomentazioni, esposte in maniera confusa, diffusa e non specifica. In particolare, non sono indicati i capi della sentenza impugnati e le “specifiche censure” ad essi rivolte.

6. All’udienza pubblica del 5 giugno 2025, il difensore dell’appellante ha eccepito l’inammissibilità della memoria del Comune di Vinci (per deposito tardivo); quindi, su richiesta dei difensori delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. Il ricorso in appello è infondato.

8. In via preliminare, deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità (rectius, irricevibilità) dell’ultima memoria depositata dal Comune di Vinci (eccezione sollevata dalla difesa dell’appellante all’odierna udienza pubblica); la predetta memoria è stata depositata in giudizio dal Comune di Vinci in data 30 aprile 2025; risulta dunque rispettato il termine di 30 giorni liberi prima dell’udienza, fissato dal legislatore per il deposito delle memorie (art. 73, comma 1, c.p.a.); anche il deposito di documenti effettuato dal Comune di Vinci in data 4 aprile 2025 risulta rispettoso del termine di 40 giorni liberi prima dell’udienza pubblica.

9. Sempre in via preliminare, rispetto all’oggetto del presente giudizio (così come delimitato dal ricorso introduttivo del giudizio) sono inammissibili le deduzioni di parte appellante in tema di giurisdizione.

Non avendo proposto appello avverso la sentenza n. 1769/2017 del Tribunale di Firenze (che ha declinato la giurisdizione del giudice ordinario, in favore di quella del giudice amministrativo) e avendo riassunto la causa davanti al giudice amministrativo, l’appellante non può più contestare la giurisdizione del giudice amministrativo rispetto alle domande formulate nell’atto introduttivo del giudizio.

10. In accoglimento della eccezione sollevata dal Comune di Vinci, il ricorso in appello deve essere dichiarato inammissibile, in quanto l’appellante non formula censure specifiche in ordine alla sentenza impugnata, ma deduce (peraltro, in forma poco chiara) errori di calcolo sul valore dell’area occupata sine titulo, che avrebbero dovuto essere fatti valere nei confronti dell’atto di acquisizione sanante, adottato dal Comune di Vinci ai sensi dell’art. 42 –bis del d.P.R. n. 327/2001.

A tale riguardo, il ricorso in appello si rivela improcedibile, per difetto di interesse, non essendo stato impugnato l’atto di acquisizione sanante.

Occorre premettere che, per pacifica giurisprudenza, il procedimento che conduce all’emanazione del provvedimento contemplato dall’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 è un procedimento amministrativo espropriativo, soggetto ad obbligo di motivazione, e il provvedimento emanato, al termine della procedura, ha tutte le caratteristiche, a fronte della privazione o compressione del diritto dominicale dell’espropriato, di un provvedimento espropriativo cui si accompagna un diritto dell’espropriato di natura indennitaria, cosicché l’impugnazione del decreto di c.d. acquisizione sanante, al pari di quella del decreto di esproprio, laddove si contesti non la legittimità dell’atto (devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo), ma esclusivamente l’ammontare dell’indennità, è devoluta al giudice ordinario, ai sensi degli artt. 53, comma 2, d.P.R. n. 327/2001 e 133, comma 1, lett. g), ult. periodo, cod. proc. amm., la Corte d’Appello in unico grado, ed è soggetta sempre al rito previsto e disciplinato dall’art. 54 d.P.R. n. 327/2001 e dall’art. 29, comma 3, d.lgs. n. 150/2011; ne consegue che il rimedio azionabile contro la quantificazione della indennità, che si accompagna al provvedimento di acquisizione sanante, costituisce un rimedio volto a contestare la determinazione dell’indennità operata dall’amministrazione che quindi è soggetto al termine breve di decadenza di trenta giorni dalla comunicazione del provvedimento (cfr. Cassazione civile, Sez. I, 30 maggio 2023 n. 15188).

L’appellante formula deduzioni in merito a presunti errori di calcolo nella individuazione dell’area e nella quantificazione delle indennità determinate nel decreto di acquisizione sanante, ai sensi dell’art. 42 – bis d.P.R. n. 327/2001, che non attengono alle statuizioni della sentenza impugnata e che il signor Benassai avrebbe dovuto far valere davanti al giudice ordinario (in base al criterio di riparto della giurisdizione sopra richiamato).

11. Con riguardo invece alla sussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42 – bis d.P.R. n. 327/2001, destituita di fondamento giuridico è la tesi sostenuta dall’appellante, secondo cui la proposizione della domanda di restituzione del bene occupatosine tituloprecluda all’amministrazione l’adozione del provvedimento di acquisizione sanante.

L’art. 42 – bis d.P.R. n. 327/2001 costituisce una “norma di chiusura”, avente la finalità di ricondurre nell’alveo legale del sistema tutte le situazioni in cui l’amministrazione, quale che ne sia la causa, si trovi ad avere utilizzato la proprietà privata per ragioni di pubblico interesse, ma in difetto di un valido titolo legittimante (Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 ottobre 2024 n. 8327).

L’adozione del provvedimento di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42 – bis del d.P.R. prescinde dalla volontà del proprietario di cedere l’area da acquisire, come dalla natura delle azioni giudiziali precedentemente da questi intraprese, richiedendo, sul piano oggettivo, la sussistenza dei presupposti individuati dal legislatore (l’utilizzazione di un bene immobile, per scopi di interesse pubblico e la sua modifica in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità).

La sussistenza dei presupposti di fatto richiesti dalla norma per il legittimo esercizio del potere di adozione del provvedimento di acquisizione sanante, ai sensi dell’art. 42- bis d.P.R. n. 327/2001, non è efficacemente contestata dall’appellante e le relative deduzioni non possono, pertanto, essere condivise.

12. Anche le contestazioni relative alla compensazione delle spese del giudizio di primo grado sono infondate, in quanto le domande proposte dal ricorrente in primo grado sono state accolte solo in parte.

Secondo principi giurisprudenziali consolidati, la compensazione, totale o parziale, delle spese di giudizio può operare, ai sensi dell’art. 92 c.p.c. (richiamato dall’art. 26 c.p.a.) in presenza di una soccombenza reciproca, che si ha in ipotesi di accoglimento o rigetto di domande contrapposte, il che presuppone la costituzione di entrambe le parti, ovvero anche nell’ipotesi di accoglimento solo parziale della domanda (Consiglio di Stato, Sez. III, 2 marzo 2022 n. 1482).

13. In conclusione, per le considerazioni di cui sopra, il ricorso in appello è infondato e va respinto.

14. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate nel dispositivo in favore del Comune di Vinci, sono poste a carico dell’appellante, secondo l’ordinario criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento in favore del Comune di Vinci delle spese del presente grado di giudizio, liquidante in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

Riccardo Carpino, Consigliere

L'articolo Sull’acquisizione sanante. proviene da Giustamm.

Espropriazione per p.u. – Localizzazione dell’opera pubblica – Sindacato del G.A. – Limiti.

L’insegnamento costante del Consiglio di Stato chiarisce che il merito della scelta relativa alla localizzazione di un’opera pubblica resta, in linea di massima, sottratto al sindacato del giudice amministrativo, con le sole eccezioni della illogicità, del travisamento e della contraddittorietà, fermo restando che l’amministrazione è tenuta a dare conto, nella relativa determinazione, dell’avvenuta valutazione e considerazione di tutti gli interessi coinvolti e, segnatamente, di quelli sacrificati; resta tuttavia inibito al sindacato giurisdizionale sull’eccesso di potere ogni possibilità di sovrapporre una nuova graduazione di interessi in conflitto alla valutazione che di essi sia stata già compiuta dall’organo competente, in quanto profilo attinente alla discrezionalità tecnica e, quindi, al merito dell’azione amministrativa.

Pres. Correale – Est. Tallaro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1582 del 2024, proposto da
Basile Teodoro, in qualità di procuratore speciale di Francesco Basile e di Maria Ficara, Maria Battaglia, Nicolina Battaglia, Salvatore Battaglia, Maria Corrado, Salvatore Corrado, Marco Fodaro, Immobiliare Certosa di Fabiano Tiziana & C. S.a.s., Antonio Matozzo, Petrizzi Petroli Sud S.r.l., Giovanni Sinopoli, Massimiliano Sinopoli, Vitaltrasporti S.r.l., Giuseppe Maurizio Zaffino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Giuseppe Pitaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Commissario straordinario per gli interventi infrastrutturali sulla strada statale 182, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, domiciliato presso gli uffici di questa, in Catanzaro, alla via G. da Fiore, n. 34;
Anas S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Mandalari e Lara Giovane, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– del decreto del Commissario Straordinario per gli Interventi Infrastrutturali sulla Strada Statale 182 “Trasversale delle Serre” del 12 ottobre 2023, prot. COMM_SS182_0000157_U, recante: «CZ402- S.S. 182 “Trasversale delle Serre” – Lavori di costruzione del Tronco 5° Lotto 4° e Lotto 5° – dallo svincolo di Gagliato allo svincolo di Soverato – CUP F81B23000330001 – (ex Tronco 5° Lotto 4° stralcio 1°: Svincolo Gagliato – Svincolo Satriano compresa Bretella Satriano – (CZ179), Tronco 5° Lotto 4° stralcio 2°: Svincolo Gagliato – Svincolo Satriano Compresa Bretella Satriano – (CZ180), Tronco 5° Lotto 5°: Svincolo Satriano – Svincolo Soverato- (CZ29)) – Approvazione Progetto Definitivo», mediante il quale è stato approvato in linea tecnica ed economica, anche ai fini della dichiarazione della pubblica utilità, il progetto definitivo in oggetto;

– della presupposta determinazione motivata di conclusione positiva della conferenza di servizi del 13 agosto 2022, prot. COMM_SS182_0000389_U;

– delle seguenti comunicazioni ai proprietari di avvenuta approvazione del progetto definitivo e dichiarazione di pubblica utilità ex art. 17, comma 2 d.P.R. 8 giugno 2001. N. 327:

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0598906.05‐07‐2024;

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0588887.05‐07‐2024;

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0591341.08‐07‐2024;

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0584629.04‐07‐2024;

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0650398.24‐07‐2024;

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0586515.05‐07‐2024;

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0580636.03‐07‐2024;

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0560424.27‐06‐2024;

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0588949.05‐07‐2024;

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0583087.04‐07‐2024;

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0595144.08‐07‐2024;

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0595152.08‐07‐2024;

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0584716.04‐07‐2024;

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0589152.05‐07‐2024;

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0559443.27‐06‐2024;

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0650519.24‐07‐2024;

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0595379.08‐07‐2024;

– nonché delle ulteriori comunicazioni ai proprietari ricorrenti medio tempore emesse o emettende e in fase di notifica;

– dei seguenti decreti motivati di occupazione anticipata finalizzata all’esproprio ex art. 22-bis d.P.R. n. 327 del 2001:

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0800676.19‐09‐2024 + I.0651284.24‐07‐2024 + I.0651284.24‐07‐2024 + U.0800911.19- 09‐2024 + U.0800911.19‐09‐2024 + I.0651284.24‐07‐2024;

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0800690.19‐09‐2024 + I.0651284.24‐07‐2024;

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0804440.20‐09‐2024 + I.0651284.24‐07‐2024 + U.0804397.20‐09‐2024 + I.0651284.24‐ 07‐2024;

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0800350.19‐09‐2024 + I.0651284.24‐07‐2024 + U.0800498.19‐09‐2024 + I.0651284.24‐ 07‐2024; o CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0767210.09‐09‐2024;

– CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0774640.11‐09‐2024; o CDG.ST CZ REGISTRO UFFICIALE U.0803018.19-09-2024;

nonché degli ulteriori decreti motivati di occupazione anticipata finalizzata all’esproprio medio tempore emessi o emettendi e in fase di notifica;

di ogni altro atto presupposto, connesso, conseguenziale, endoprocedimentale, anche eventualmente non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario straordinario per gli interventi infrastrutturali sulla strada statale 182 e di Anas S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 marzo 2025 il dott. Francesco Tallaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Si controverte d’innanzi a questo Tribunale Ammnistrativo Regionale del nuovo tracciato della strada statale 182, Trasversale delle Serre, per quanto riguarda il 5° tronco, lotti 4 e 5, dallo svincolo di Gagliato allo svincolo di Soverato.

2. – I ricorrenti, infatti, sono tutti proprietari di terreni ubicati nel territorio dei Comuni di Satriano, Gagliato, Soverato e Petrizzi che, nel mese di agosto 2024, hanno ricevuto la notificazione dell’approvazione del progetto definitivo di questa nuova arteria stradale, che essi stessi definiscono di fondamentale importanza, con contestuale dichiarazione di pubblica utilità dell’opera ai sensi e per gli effetti del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327.

Nondimeno, con il ricorso essi sostengono che il tracciato scelto, in sostituzione di quello previsto nel progetto preliminare elaborato nel 2012, sia irragionevole ed illogico, violi la proprietà privata, sia sovradimensionato, sproporzionato ed anche invasivo sotto il profilo ambientale, comportando la demolizione di fabbricati ad uso abitativo ove gli stessi sono residenti, la distruzione di attività commerciali e perfino di un distributore di carburante.

Segnatamente, sono cinque i motivi di ricorso articolati.

2.1. – Il primo attiene alla violazione dell’art. 11 d.P.R. n. 327 del 2001, alla mancata partecipazione degli interessati al procedimento e al difetto di adeguata motivazione circa la scelta di variare il precedente tracciato.

I ricorrenti ricordano che il percorso precedentemente previsto si sarebbe dovuto articolare su un tracciato del tutto nuovo per una lunghezza di circa 11 km, con 5 gallerie e 14 viadotti, lungo la sponda destra del fiume Ancinale, collegandosi alla strada statale 106 all’altezza dell’attuale rotatoria tra Soverato e Davoli.

Le motivazioni per le quali quel percorso è stato abbandonato – riferiscono i ricorrenti – sono riportate nella relazione tecnica generale del progetto definitivo approvato, ove si legge che la precedente scelta progettuale peccava di scarsa condivisione da parte della popolazione locale, che aveva ritenuto il tracciato troppo tortuoso. Il nuovo percorso, oltre a superare quel profilo critico, apporterebbe un beneficio ambientale, derivante da riutilizzo di una strada già esistente, con conseguente riduzione del consumo del suolo. Inoltre, tramontato al momento il programma di ammodernamento della strada statale 106, non vi sarebbe più alcun vincolo per il tracciato della Trasversale delle Serre, cui prima si imponeva lo svincolo di interscambio in una specifica posizione. Il nuovo tracciato consentirebbe anche una riduzione del numero di viadotti e gallerie, prevedendo una sola grande opera, tale da consentire un’importante riduzione del costo complessivo dell’intervento, rispetto a quello contemplato nel 2012.

A dispetto di tali motivazioni, i ricorrenti sostengono che è vero che in sede di verifica di assoggettabilità a VIA erano emerse delle criticità del progetto del 2012. Esse, nondimeno, avrebbero potuto essere superate, se solo ci fosse stata la volontà di farlo, procedendo alle opportune integrazioni e relative indagini geognostiche, restituendo un adeguato modello geologico/geotecnico del sottosuolo, con un leggero “aggiustamento” di alcuni punti del tracciato che avrebbe evitato ogni interferenza con la Torre Ancinale, bene culturale tutelato con il quale il precedente tracciato aveva alcune interferenze.

Secondo i ricorrenti, quindi, le motivazioni esplicitate nel progetto definitivo sarebbero meramente strumentali.

In realtà, la lettura della stessa relazione, a pag. 9, disvelerebbe le reali ragioni della modifica del tracciato operata da ANAS S.p.a.: si sarebbe voluto dare soddisfazione a alcune richieste campanilistiche di qualche Amministrazione comunale, certamente incompetente a sindacare la presunta tortuosità del tracciato al punto di determinarne lo stravolgimento.

2.2. – Con il secondo motivo, si assume la violazione del capitolo 1 del d.m. 5 novembre 2001, prot. 6792, recante Norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade, violazione determinata dall’errata classificazione della Trasversale delle Serre quale “strada di montagna”.

In particolare, avendo definito la strada di cui si tratta come strada di montagna, l’ANAS S.p.a. ha ritenuto di poter non applicare la normativa supra indicata, sviluppando il tracciato in un contesto morfologico angusto, che obbliga alcuni passaggi in cresta alle colline che diradano da Gagliato verso il mare.

Il progetto della nuova viabilità è stato quindi predisposto prendendo come riferimento i parametri normativi previsti dal decreto del 2001 per le strade secondarie di categoria C1, con una pendenza media del 6,2% e una pendenza massima del 9%, prevedendo una sola galleria e tre viadotti.

Il precedente progetto, invece, si sviluppava su un tracciato più lungo, con maggiori opere specialistiche (viadotti e gallerie) al fine di garantire il superamento dei dislivelli orografici esistenti con pendenze meno accentuate, nel rispetto delle ottimali condizioni di sicurezza di una strada che non potrebbe essere ritenuta di montagna, posto che la nuova strada parte da Gagliato, che ne è il punto più alto, e si trova ad una quota s.l.m. di 420 m.

In sintesi, la definizione adottata dall’ANAS S.p.a. servirebbe solo a consentire illegittimamente delle scelte di tracciato improprie, con pendenze superiori ai limiti del decreto del 2011, non adeguate ai tempi ed al territorio, e finalizzate a realizzare una strada di qualità ridotta e con impiego di risorse finanziare ridotto.

Queste scelte si rifletterebbero in modo pesante sull’abitato di Gagliato, interessato dall’attraversamento della nuova arteria, con tutte le derivanti conseguenze sulla viabilità secondaria e sulle fasce di rispetto.

Nel Comune di Satriano, invece, la modifica, con spostamento del tracciato sulla sponda sinistra dell’Ancinale, avrebbe comportato la realizzazione di un’enorme curva su un lungo viadotto, e sarebbe stata «concordata con il Comune di Satriano, al solo fine di veder esaudite richieste di opere d’interesse comunale che nulla hanno a che vedere con la buona riuscita della progettazione e realizzazione del lotto 5 della Trasversale delle Serre».

Vi sarebbe stata, quindi, l’esclusione della comunità territoriale da ogni interlocuzione in merito alla Trasversale, violando il diritto di partecipazione dei proprietari e delle comunità cittadine al procedimento amministrativo, mentre il Comune di Satriano avrebbe agito nell’esclusivo interesse di trarre dall’opera una serie di vantaggi (svincoli, rotatorie, riqualificazione di strade locali, 15 viadotti etc.) di carattere locale.

Si sottolinea, ancora, che la soppressione invasiva di un distributore di carburante si sarebbe potuta evitare con una seria interlocuzione.

2.3. – Ai fini dell’approvazione del progetto è stato acquisito il parere dell’Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Meridionale.

Solo che, si deduce con il terzo motivo di ricorso, detto parere riguarda un diverso lotto della medesima Trasversale delle Serre, dal momento che si fa riferimento non già al fiume Ancinale, ma al fiume Angitola, effettivamente presente lungo il percorso della strada sul versante tirrenico della Calabria.

2.4. – Con il quarto motivo si deduce la violazione dei criteri previsti per la determinazione dell’indennità di esproprio, e in particolare dell’art. 40 d.P.R. n. 327 del 2001.

Infatti, per determinare la ridetta indennità si sarebbero applicati i valori agricoli medi, anziché valutare il valore di mercato degli immobili da espropriare, e senza tener conto dell’effetto che sul valore delle residue parti di immobili produce la necessità di osservare la fascia di rispetto stradale.

2.5. – Con l’ultimo motivo, infine, i ricorrenti si dolgono della mancata previsione del pagamento dell’indennità di occupazione nel periodo intercorrente tra la data di immissione in possesso e la data di corresponsione dell’indennità di espropriazione o del corrispettivo stabilito per l’atto di cessione volontaria.

3. – Si è costituito in giudizio il Commissario straordinario per gli interventi infrastrutturali sulla strada statale 182.

Preliminarmente, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso collettivo, dovendosi escludere la sussistenza del requisito dell’identità delle posizioni di interesse fatto valere in giudizio e l’insussistenza di conflitti di interesse.

Inoltre, altro motivo di inammissibilità risiederebbe nella mancata notificazione del ricorso ai controinteressati, primi tra i quali la Regione Calabria che ha stipulato con l’Ufficio commissariale un’intesa volta alla realizzazione dell’opera, e quindi sarebbe diretta beneficiaria dei provvedimenti di cui si domanda l’annullamento.

Il ricorso, ancora, sarebbe irricevibile perché tardivo rispetto alla determinazione di conclusione positiva della conferenza di servizi; e inammissibile, non risultando impugnate le delibere dei Consigli comunali di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e di approvazione della variante urbanistica, né l’intesa tra Regione e Ufficio commissariale.

Nel merito, il ricorso sarebbe privo di fondamento, poiché la scelta del tracciato è stata operata dopo un’adeguata valutazione di tutti gli interessi in gioco e non sussisterebbero le criticità denunciate col ricorso.

4. – Anche ANAS S.p.a. ha resistito al giudizio.

Ha eccepito l’irricevibilità e inammissibilità del ricorso in ragione della mancata tempestiva impugnazione delle deliberazioni dei Consigli comunali di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e di approvazione della variante urbanistica, tutte fatte oggetto di debita pubblicazione, nonché della successiva intesa tra Regione Calabria e Commissario straordinario; tale omissione priverebbe di interesse l’impugnativa della determinazione conclusiva della conferenza di servizi.

Altra ragione di inammissibilità viene individuata nella mancata notifica del ricorso alla Regione Calabria, in ragione della stipula, da parte di tale Ente, di un’intesa finalizzata alla realizzazione dell’opera.

Viene inoltre eccepita la parziale inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva, atteso che gli atti impugnati e, in particolare, la dichiarazione di pubblica utilità, hanno natura di atto c.d. plurimo, ragion per cui i ricorrenti hanno titolo ed interesse per domandare l’annullamento degli effetti degli atti impugnati soltanto nella parte in cui essi pregiudicano i fondi di loro proprietà.

Ancora, si eccepisce il difetto di giurisdizione di questo giudice amministrativo sugli ultimi due motivi di ricorso.

Nel merito, anche ANAS S.p.a. ha difeso le valutazioni oggetto di critica, specificando, quanto alla qualificazione della strada di cui si tratta quale strada di montagna, che il primo tratto del tracciato supera un dislivello di ben 340 m. in soli 5,5 km, attraversando un territorio costituito da versanti fortemente acclivi e da estesi tratti che si sviluppano nell’angusto spazio delle creste presenti. Detta condizione è di per sé stessa sufficiente ad escludere il progetto dall’applicazione dei dettami di cui al decreto ministeriale 5 novembre 2001. In ogni caso, il citato decreto è stato assunto quale punto di riferimento per la progettazione.

5. – Nel corso del giudizio le parti si sono scambiate memorie.

5.1. – I ricorrenti hanno affermato che, per la decorrenza del termine di impugnazione dell’approvazione dell’opera pubblica, non sia sufficiente la pubblicazione del provvedimento, ma occorra la notificazione al proprietario che sia destinato a subire la conseguente espropriazione.

D’altra parte, poiché non sarebbe ipotizzabile una realizzazione parcellizzata dell’opera pubblica, i ricorrenti sostengono di non aver potuto far altro che impugnare l’intero progetto.

Hanno ribadito che la strada di cui si controverte, raggiungendo un’altitudine massima di 340 m.s.l.m. non può essere definita quale “strada di montagna”.

Non sarebbe dimostrata la preminenza dell’interesse pubblico rispetto a quello dei privati nella scelta di un tracciato che ha completamente sconvolto quello previsto nel 2012.

Infine, il fatto che nel parere dell’Autorità di Bacino si faccia riferimento al fiume Angitola non potrebbe essere derubricato a semplice errore materiale.

5.2. – ANAS S.p.a. ha ribadito le proprie eccezioni processuali.

Quanto al merito, si è concentrata sul rispetto del d.m. del 5 novembre 2011, specificando che, per la parte controversa del tracciato, quella più a monte, occorre tener conto che si tratta non già della realizzazione di un nuovo tracciato, ma di ammodernamento del tracciato già seguito dalla strada provinciale 148, cosicché le specifiche tecniche contenuto nel testo de quo dovrebbero essere considerate non vincolanti, ma quale punto di riferimento della progettazione, che in effetti è stata quanto più possibile fedele al loro rispetto, così come risulta dalla relazione specialistica del progettista, dal rapporto finale di verifica e dall’atto di validazione progettuale.

6. – Nel corso del giudizio, si sono tenute, in data 23 ottobre 2024, 13 novembre 2024 e 26 febbraio 2025, tre udienze camerali, volte all’esame delle istanze di tutela cautelare avanzate dai ricorrenti, all’esito delle quali, però, il Tribunale non si è pronunciato, essendo emerso che avvio dei lavori non era imminente, con conseguente rinvio alla trattazione del merito.

Il ricorso è stato infine discusso e spedito in decisione all’udienza pubblica del 12 marzo 2025.

7. – In via pregiudiziale, questo Tribunale è tenuto a declinare la giurisdizione sul quarto e sul quinto motivo di ricorso, che potranno essere riproposti al competente giudice civile.

Se è vero, come sottolineato nelle loro difese dai ricorrenti, che non viene impugnata la determinazione dell’indennizzo, che ancora non si è avuta, nondimeno le censure attengono ai criteri per la quantificazione.

Ebbene, la giurisprudenza in tema di espropriazione per pubblico interesse ha chiarito che le doglianze relative all’ammontare dell’indennizzo ed ai criteri della relativa quantificazione non attengono alla legittimità del provvedimento ablativo ma si concretano in un’opposizione alla stima che, in base all’art. 54 del d.P.R. n. 327 del 2001, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e, quindi, alla speciale competenza in unico grado della corte di appello (Cass. Civ., Sez. I, 24 maggio 2016, n. 10720; Cass. Civ., Sez. Un., 6 maggio 2009, n. 10362).

8. – Ciò posto, si ritiene di poter esaminare i residui tre motivi di ricorso, senza soffermarsi sulle numerose eccezioni preliminari, per l’assorbente ragione che, come si vedrà, le censure non possono trovare condivisione da parte di questo Tribunale Amministrativo Regionale.

9. – Il primo motivo di ricorso attiene all’affermata illogicità e irragionevolezza, nonché alla mancanza di proporzionalità nell’individuazione del tracciato lungo il quale la Trasversale delle Serre dovrà snodarsi.

Anche con parte del secondo motivo si censurano, in quanto irragionevoli, le soluzioni progettuali.

9.1. – La premessa generale dell’esame di siffatte critiche è che l’individuazione del tracciato per un’opera pacificamente complessa e strategica, come quella di cui si tratta, comporta il bilanciamento di innumerevoli interessi pubblici e privati, attività che, in ragione del principio democratico di separazione dei poteri, spetta all’amministrazione pubblica.

Chiaramente, l’esito della valutazione condotta dall’amministrazione è di per sé opinabile; e, d’altra parte, la possibilità di criticare liberamente e nel merito le scelte “di governo” è essenziale in un regime democratico.

Nondimeno, se qualsivoglia critica può essere sollevata d’innanzi all’opinione pubblica o in sede politica, l’intervento dell’Autorità giurisdizionale non può che essere più limitato.

L’insegnamento costante del Consiglio di Stato chiarisce che il merito della scelta relativa alla localizzazione di un’opera pubblica resta, in linea di massima, sottratto al sindacato del giudice amministrativo, con le sole eccezioni della illogicità, del travisamento e della contraddittorietà, fermo restando che l’amministrazione è tenuta a dare conto, nella relativa determinazione, dell’avvenuta valutazione e considerazione di tutti gli interessi coinvolti e, segnatamente, di quelli sacrificati; resta tuttavia inibito al sindacato giurisdizionale sull’eccesso di potere ogni possibilità di sovrapporre una nuova graduazione di interessi in conflitto alla valutazione che di essi sia stata già compiuta dall’organo competente, in quanto profilo attinente alla discrezionalità tecnica e, quindi, al merito dell’azione amministrativa (da ultimo Cons. Stato, Sez. IV, 7 novembre 2022, n. 9745).

9.2. – Orbene, le ragioni delle scelte dell’amministrazione emergono chiaramente da due documenti: l’ampia relazione tecnica del progetto stradale definitivo, che illustra le soluzioni tecniche prescelte, e il parere del Soprintendente Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le provincie di Catanzaro e Crotone, reso nel contesto della verifica di assoggettabilità a VIA, che specifica come il nuovo progetto abbia superato le criticità che erano state rilevate con riferimento al progetto del 2012.

9.2.1. – La soluzione di progetto prevede di collegarsi all’attuale svincolo di Gagliato, opportunamente modificato, e di seguire il sedime dell’attuale strada provinciale 148 sino a poco prima della confluenza tra il torrente Turriti ed il fiume Ancinale, luogo in cui termina il lotto 4 ed inizia il lotto 5.

Nel primo tratto stradale, a partire dal km 0+200 sino al km 0+800 circa, è stato previsto l’inserimento di una terza corsia per facilitare il sorpasso dei mezzi pesanti. Dal km 0+800 al km 2+300 è stato invece previsto l’inserimento della corsia di arrampicamento per i mezzi pesanti. La presenza della terza corsia nel Lotto 4, che va dal km 0+000 al km 4+500 circa, è una delle caratteristiche principale di questa infrastruttura ed è stata studiata per ovviare alle forti pendenze longitudinali dell’area in esame. In circa 4,5 km di tracciato, infatti, la quota iniziale si abbassa di circa 280 m. con una pendenza media del 6,22 % e una pendenza massima di poco inferiore al 9% (il tracciato esistente della strada provinciale 148 presentava pendenze che potevano essere superiori al 12%).

Il resto del tracciato è invece nuovo, e, scavalcato con un viadotto il torrente Turriti, si sviluppo sulla sinistra idraulica del fiume Ancinale.

9.2.2. – La soluzione prescelta, rispetto a quella originariamente ipotizzata, comporta un impatto ambientale meno accentuato, stante l’eliminazione delle gallerie naturali (rimanendo una sola galleria artificiale) e la riduzione dei viadotti da realizzare, residuandone solo quattro dai quattordici originariamente contemplati.

Risulta notevolmente ridotta l’incidenza dell’opera sulle aree boschive, in quanto sono state interessate aree già a funzione stradale, riqualificando il maggior sedime possibile di strada provinciale esistente. È stato così anche attenuato il consumo di suolo.

Mantenendo il percorso costantemente alla sinistra idraulica del fiume Ancinale, si è evitato di interferire con aree archeologicamente sensibili e con il bene tutelato denominato Torre Ancinale ed inoltre garantisce la conservazione, il decoro, la prospettiva e la fruizione del bene tutelato.

9.3. – Alla luce degli elementi motivazionali testé evidenziati, non emergono profili di illogicità o irragionevolezza nelle scelte progettuali dell’amministrazione, né si può concludere che esse siano condizionate dalla mera volontà di soddisfare esigenze “campanilistiche”.

9.4. – Va, peraltro, specificato che, benché i ricorrenti abbiano accennato, nell’atto introduttivo del giudizio, a una violazione degli obblighi di partecipazione procedimentale, non vi è alcuna specificazione di quali violazioni sarebbero state integrate per i singoli ricorrenti.

D’altra parte, emerge ex acti che alcuni dei ricorrenti abbiano avuto modo di presentare le loro osservazioni, facendo così valere il loro apporto in sede procedimentale.

10. – Del secondo motivo, rimane da esaminare la parte che attiene più specificamente all’affermata violazione del decreto ministeriale del 5 novembre 2001, recante le Norme funzionali e geometriche per la costruzione, il controllo e il collaudo delle strade, dei relativi impianti e servizi.

10.1. – Si tratta, nello specifico, dei criteri per la progettazione degli aspetti funzionali e degli elementi geometrici delle strade, in relazione alla loro classificazione secondo il Codice della strada.

Al capitolo I si legge che «le norme di questo testo si riferiscono alla costruzione di tutti i tipi di strade previste dal Codice, con esclusione di quelle di montagna collocate su terreni morfologicamente difficili, per le quali non è generalmente possibile il rispetto dei criteri di progettazione di seguito previsti».

Inoltre, «interventi su strade esistenti vanno eseguiti adeguando alle presenti norme, per quanto possibile, le caratteristiche geometriche delle stesse, in modo da soddisfare nella maniera migliore le esigenze della circolazione. La transizione tra tratti adeguati e tratti in cui l’adeguamento è stato ritenuto non possibile dovrà essere convenientemente risolta ad evitare l’introduzione di ulteriori situazioni di pericolosità».

10.2. – Nel caso di specie, la realizzazione del tratto a monte dei realizzandi lotti della Trasversale delle Serre prevede un adeguamento della sede della vecchia strada provinciale 148. È solo in questa sezione che vi è un superamento delle pendenze ammesse dal decreto ministeriale del 5 novembre 2001.

Nondimeno, trattandosi di adeguamento stradale, i criteri del decreto ministeriale de quo non debbono essere rispettati per ogni singolo aspetto, ma occorre semplicemente un adeguamento delle caratteristiche della strada a detti standard, onde soddisfare al meglio le esigenze della circolazione.

Se si aggiunge che le caratteristiche morfologiche dell’area in cui la strada si deve sviluppare sono complesse, tali da poter comparare la complessità del tracciato della Trasversale delle Serre a quella di una strada di montagna, si deve concludere che l’amministrazione abbia adottato un ragionevole e legittimo approccio ai criteri di cui al decreto ministeriale del 2011.

11. – Il tema dei costi dell’opera, seppure affrontato dalle parti nelle proprie difese, non appare centrale nelle motivazioni della scelta del tracciato, ma è pacifico che il nuovo tracciato abbia costi notevolmente inferiori di quello originario.

Si tratta, evidentemente, di un dato che corrobora, sia pure ab extrinseco, la non irragionevolezza delle scelte discrezionali dell’amministrazione.

12. – Quanto al Parere dell’Autorità di Bacino, oggetto del terzo motivo di ricorso, si deve convenire che il riferimento al fiume Angitola anziché al fiume Ancinale sia un semplice refuso, come peraltro confermato dalla medesima Autorità con la nota dell’11 ottobre 2024, prot. n. 31121.

In tale nota si legge che «il parere prot. n. 21648/2022, nonché la relativa istruttoria, è riferito, correttamente, anche a seguito di una ulteriore verifica, univocamente ed esplicitamente alla documentazione trasmessa dal Commissario Straordinario per gli interventi infrastrutturali sulla SS 182 “Trasversale delle Serre”, con note prot. n. 275 del 10.06.2022 e n. 373 del 03.08 .2022 acquisite, rispettivamente, ai prott. nn. 16042/2022 e 21264/2022, sia nella descrizione delle caratteristiche delle infrastrutture da realizzare sia nelle interferenze con la pianificazione di Bacino; quest’ ultime inerenti all’ areale del Fiume Ancinale. Di conseguenza, il riferimento nel parere al Fiume Angitola, in luogo del Fiume Ancinale, scaturito da un mero errore materiale, non inficia, minimamente, il parere (prot. n. 21648/2022) nella sua struttura, sia in termini di conclusioni sia in termini di prescrizioni».

13. – Conclusivamente, essendo privi di fondamento i tre motivi di ricorso ammissibili, il ricorso, nella parte in cui non è riservato alla cognizione del giudice ordinario, deve essere rigettato.

Le spese di lite possono essere compensate tra le parti, stante la complessità e novità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara parzialmente inammissibile per difetto di giurisdizione, limitatamente ai motivi quarto e quinto; lo rigetta nel resto.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Ivo Correale, Presidente

Francesco Tallaro, Consigliere, Estensore

Federico Baffa, Referendario

L'articolo Sui limiti del sindacato del G.A. in materia di espropriazione per pubblica utilità. proviene da Giustamm.

1. Giurisdizione e competenza – Espropriazione per p.u. – Controversie nelle quali si faccia questione di un’attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguente ad una dichiarazione di pubblica utilità – Giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo – Fattispecie

2. Espropriazione per p.u. – Occupazione acquisitiva – Usucapione – Presupposti e condizioni- Fattispecie

3. Espropriazione per p.u. – Art. 42 del testo unico sugli espropri – Tratto autostradale – Concessione – Autorità che utilizza il bene stesso – Va considerato l’ente concedente

1. Per giurisprudenza consolidata, in materia di espropriazione per pubblica utilità, ad eccezione dei casi in cui l’amministrazione espropriante abbia agito nell’assoluto difetto di una potestà ablativa (cioè le ipotesi di occupazione usurpativa, attribuite alla giurisdizione ordinaria), sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie nelle quali si faccia questione di un’attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguente ad una dichiarazione di pubblica utilità, anche se il procedimento all’interno del quale tale attività è stata posta in essere non sia sfociato in un tempestivo e formale atto traslativo della proprietà. La fattispecie in oggetto rientra tra quest’ultima tipologia di controversie: la condotta contestata dalla ricorrente è difatti riconducibile all’esercizio del pubblico potere ablatorio poiché risulta dagli atti del giudizio che le aree in questione sono state oggetto di un procedimento espropriativo nel corso del quale, in data 18.12.1964, è stata adottata una dichiarazione di pubblica utilità.

2. In linea generale, la condotta dell’amministrazione incidente sul diritto di proprietà e manifestata per le vie di fatto (c.d. “occupazione acquisitiva”) – configurante un illecito permanente ex art. 2043 c.c. – può terminare anche in conseguenza “di una compiuta usucapione, ma solo nei ristretti limiti individuati dal Consiglio di Stato, allo scopo di evitare che si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta in violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale della C.E.D.U. (Consiglio di Stato Sez. IV, n. 3988 del 2015 e n. 3346 del 2014). Pertanto, l’usucapione può operare a condizione che: I) sia effettivamente configurabile il carattere non violento della condotta; II) si possa individuare il momento esatto della interversio possessionis; III) si faccia decorrere la prescrizione acquisitiva dalla data di entrata in vigore del t.u. espr. (30 giugno 2003) perché solo l’art. 43 del medesimo t.u. aveva sancito il superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva e dunque solo da questo momento potrebbe ritenersi individuato, ex art. 2935 c.c., il <<… giorno in cui il diritto può essere fatto valere>>”. Nella specie non può ritenersi maturato il tempo necessario ad usucapire, dato che la ricorrente ha interrotto il termine con la notifica del ricorso introduttivo del presente giudizio in data 20 giugno 2023, ai sensi degli artt. 1165 e 2943, c. 1, c.c..

3. Ai fini della applicazione dell’art. 42 bis del testo unico sugli espropri, quando un tratto autostradale è stato dapprima occupato sine titulo da ente che ha poi rilasciato ad altri la relativa concessione, come ‘Autorità che utilizza’ il bene stesso va considerato l’ente concedente. Nella specie le aree interessate, seppure incontestabilmente trasformate in via definitiva, avrebbero potuto quindi essere oggetto del particolare procedimento di cui al citato art. 42 bis solo ad opera dell’Anas, società dotata dei relativi poteri autoritativi come ente proprietario (Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 1252/2020). L’Anas s.p.a. deve quindi adottare una determinazione con cui decida se procedere alla acquisizione dei terreni di proprietà della ricorrente illegittimamente occupati ovvero alla restituzione degli stessi, previa riduzione in pristino, ferma restando la possibilità per le parti di addivenire ad una cessione volontaria.

Pubblicato il 02/01/2024

N. 00010/2024 REG.PROV.COLL.

N. 01282/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1282 del 2023, proposto da
Immobiliare Boschetto S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Corrado Robecchi Majnardi e Andrea Luigi Fiocchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Anas s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;
Milano Serravalle – Milano Tangenziali S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Righi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento

ai sensi dell’art. 42bis del DPR n. 327/2001, dell’utilizzazione senza titolo per scopi di interesse pubblico e dell’irreversibile trasformazione dei terreni di proprietà della ricorrente censiti al CT del Comune di Torre d’Isola al foglio 1, mappali 483, 485, 487, 490, 492, 494, 496, al foglio 2, mappali 236, 241, 243, 245, 246, 247, 256, 260, 262, 263, 264, 265, 266, 267, 268, 269, 270, 271, 272, 274, 275, 276, 279, 283, al foglio 3, mappali 423, 438, 440, 487 e 489, il tutto per una superficie complessiva pari a 71.930 mq, con la conseguente condanna delle resistenti all’emissione del relativo provvedimento di acquisizione e alla corresponsione in favore della ricorrente di ogni indennità e risarcimento dovuti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Anas s.p.a. e della Milano Serravalle – Milano Tangenziali S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 novembre 2023 la dott.ssa Silvia Cattaneo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe la Immobiliare Boschetto s.r.l. ha esposto:

– di essere proprietaria di terreni situati nel Comune di Torre d’Isola censiti in catasto al foglio 1, mappali 483, 485, 487, 490, 492, 494, 496, al foglio 2, mappali 236, 241, 243, 245, 246, 247, 256, 260, 262, 263, 264, 265, 266, 267, 268, 269, 270, 271, 272, 274, 275, 276, 279, 283, al foglio 3, mappali 423, 438, 440, 487 e 489, occupati e trasformati in modo irreversibile dall’Anas s.p.a. e dalla Milano – Serravalle s.p.a. con la realizzazione del raccordo autostradale Pavia-Bereguardo, in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio;

– di avere messo in mora l’Anas s.p.a. e la Milano – Serravalle s.p.a, domandando il risarcimento dei danni subiti per effetto dell’illegittima occupazione, con nota del 14.7.2022;

– che la nota è stata riscontrata dalla sola Milano-Serravalle s.p.a. la quale, con nota del 2 agosto 2022, ha affermato la propria estraneità alla mancata conclusione del procedimento e ha chiesto all’Anas s.p.a. “di definire, effettuate le necessarie verifiche, con sollecitudine il procedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis del d.P.R. 08.06.2001 n. 327 delle aree di proprietà della Immobiliare Boschetto S.r.l., mediante l’emanazione del relativo provvedimento finale”;

– di avere quantificato in euro 1.414.413,00 euro l’indennizzo e il risarcimento che le sarebbero dovuti ai sensi dell’art. 42 bis TU espropri;

– di avere inviato, in data 31.3.2023, all’Anas s.p.a. e alla Milano – Serravalle s.p.a. una ulteriore diffida e messa in mora a provvedere al pagamento della somma di euro 1.414.413,00 a titolo di indennizzo e risarcimento e a provvedere, ai sensi della medesima disposizione, alla regolarizzazione dell’occupazione illegittima entro il termine di 30 giorni;

– che permane ad oggi l’occupazione sine titulo dei terreni.

2. Fatte queste premesse, la società ha domandato al Tribunale la condanna dell’Anas s.p.a. e della Milano Serravalle – Milano Tangenziali s.p.a. all’adozione di un provvedimento di acquisizione e alla conseguente corresponsione di un indennizzo, nella misura del dieci per cento del valore venale del bene, e del risarcimento dei danni subiti, nella misura dell’interesse del cinque per cento annuo del valore venale, ai sensi dell’art. 42 bis, d.P.R. n. 327/2001.

3. Si sono costituite in giudizio l’Anas s.p.a., deducendo, oltre all’infondatezza nel merito del ricorso, la sua inammissibilità per difetto assoluto di giurisdizione del giudice amministrativo ed eccependo l’intervenuta usucapione delle aree e la Milano Serravalle – Milano Tangenziali s.p.a., la quale ha chiesto che le domande proposte siano rigettate nei propri confronti, avendo acquisito la gestione del tronco autostradale dopo la realizzazione delle opere.

4. All’udienza del 30 novembre 2023 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

5. L’Anas. s.p.a ha eccepito l’inammissibilità del ricorso sostenendo che la valutazione in ordine all’adozione di un provvedimento di acquisizione sanante sarebbe riservata alla valutazione discrezionale dell’amministrazione e che, fino all’adozione di un tale provvedimento, l’occupazione senza titolo costituirebbe una mera condotta illecita dell’amministrazione, le cui conseguenze, in termini di diritti del proprietario del bene, ricadrebbero nell’ambito della giurisdizione ordinaria.

6. L’eccezione è solo in parte fondata.

6.1 E’ vero che la valutazione comparativa degli interessi in gioco e la conseguente decisione in ordine all’acquisizione o alla restituzione del bene è riservata alla sfera di discrezionalità dell’amministrazione (cfr. Corte Costituzionale, sentenza n. 71/2015).

Nella misura in cui è volto ad ottenere una condanna delle parti resistenti all’adozione di un tale provvedimento, il ricorso è, pertanto, inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione.

6.2 Nella misura in cui mira al solo accertamento della illegittimità della condotta tenuta dall’Anas e a fare cessare la situazione di antigiuridicità generata con l’illecito protrarsi dell’occupazione dei terreni di proprietà della ricorrente senza definizione del procedimento espropriativo (cfr., analogamente, T.A.R. Lazio, Latina, sez. I, 7.1.2016, n.1), la domanda proposta dalla ricorrente rientra invece nella giurisdizione del giudice amministrativo.

Per giurisprudenza consolidata, in materia di espropriazione per pubblica utilità, ad eccezione dei casi in cui l’amministrazione espropriante abbia agito nell’assoluto difetto di una potestà ablativa (cioè le ipotesi di occupazione usurpativa, attribuite alla giurisdizione ordinaria), sono devolute alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie nelle quali si faccia questione di un’attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguente ad una dichiarazione di pubblica utilità, anche se il procedimento all’interno del quale tale attività è stata posta in essere non sia sfociato in un tempestivo e formale atto traslativo della proprietà.

La fattispecie oggetto del presente giudizio rientra tra quest’ultima tipologia di controversie: la condotta contestata dalla ricorrente è, invero, riconducibile all’esercizio del pubblico potere ablatorio poiché risulta dagli atti del giudizio che le aree in questione sono state oggetto di un procedimento espropriativo nel corso del quale, in data 18.12.1964, è stata adottata una dichiarazione di pubblica utilità.

Sussiste, dunque, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

7. L’Anas s.p.a. ha eccepito l’avvenuta usucapione degli immobili ai sensi dell’art. 1158 c.c. poiché le aree oggetto del contendere sono state occupate nel 1965 e l’opera stradale in questione è stata completata, con conseguente irreversibile trasformazione dei fondi, da ben più di venti anni.

8. L’eccezione non è fondata.

8.1 L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha chiarito come, in linea generale, la condotta dell’amministrazione incidente sul diritto di proprietà e manifestata per le vie di fatto (c.d. “occupazione acquisitiva”) – configurante un illecito permanente ex art. 2043 c.c. – possa terminare anche in conseguenza “di una compiuta usucapione, ma solo nei ristretti limiti individuati dal Consiglio di Stato, allo scopo di evitare che si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta in violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale della C.E.D.U. (Sez. IV, n. 3988 del 2015 e n. 3346 del 2014).

Pertanto, l’usucapione può operare a condizione che: I) sia effettivamente configurabile il carattere non violento della condotta; II) si possa individuare il momento esatto della interversio possessionis; III) si faccia decorrere la prescrizione acquisitiva dalla data di entrata in vigore del t.u. espr. (30 giugno 2003) perché solo l’art. 43 del medesimo t.u. aveva sancito il superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva e dunque solo da questo momento potrebbe ritenersi individuato, ex art. 2935 c.c., il <<… giorno in cui il diritto può essere fatto valere>>”.

8.2 Alla stregua di questi principi, da cui il Collegio non intende discostarsi, deve respingersi l’eccezione di usucapione: non può ritenersi maturato il tempo necessario ad usucapire, dato che la ricorrente ha interrotto il termine con la notifica del ricorso introduttivo del presente giudizio in data 20 giugno 2023, ai sensi degli artt. 1165 e 2943, c. 1, c.c.

9. Nel merito la domanda è fondata nei limiti di seguito precisati.

9.1 E’ consolidato l’indirizzo secondo il quale l’intervenuta realizzazione dell’opera pubblica non fa venir meno l’obbligo della P.A. di restituire al privato il bene appreso in maniera illegittima.

L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha chiarito al riguardo che:

i) “in linea generale, quale che sia la sua forma di manifestazione (vie di fatto, occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva), la condotta illecita dell’amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c.”;

ii) tale illecito viene a cessare solo nei casi previsti dall’art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001 (acquisizione del bene o la sua restituzione) “salva la conclusione di un contratto traslativo tra le parti (di natura transattiva) o l’accertamento della intervenuta usucapione nei rigorosi limiti in cui essa sia ammissibile”;

iii) l’art. 42 bis “configura un procedimento di ablatorio sui generis, caratterizzato da una precisa base legale, semplificato nella struttura (uno actu perficitur), complesso negli effetti (che si producono sempre e comunque ex nunc) il cui scopo non è (e non può essere) quello di sanatoria di un precedente illecito perpetrato dall’Amministrazione … bensì quello autonomo, rispetto alle ragioni che hanno ispirato la pregressa occupazione contra ius, consistente nella soddisfazione di imperiose esigenze pubbliche, redimibili esclusivamente attraverso il mantenimento e la gestione di qualsiasi opera dell’infrastruttura realizzata sine titulo”;

iv) la scelta tra acquisizione e restituzione va effettuata dall’amministrazione (o dal commissario ad acta nominato dal giudice amministrativo, all’esito del giudizio di cognizione o del giudizio in materia di silenzio ai sensi degli artt. 34, comma 1, e 117, comma 3, c.p.a.), non potendo, in sede di giurisdizione di legittimità, né il giudice amministrativo né il proprietario sostituire le proprie valutazioni a quelle attribuite alla competenza e alla responsabilità dell’autorità individuata dalla norma. Ne consegue che il giudice amministrativo, in caso di inerzia dell’amministrazione e di ricorso avverso il silenzio ai sensi dell’art. 117 c.p.a., può nominare il commissario ad acta che provvederà a esercitare i poteri previsti dalla disposizione o nel senso della acquisizione o nel senso della restituzione del bene illegittimamente espropriato (Adunanza Plenaria 9 febbraio 2016, n. 2 e 20 gennaio 2020, n. 2).

9.2 Nel caso di specie, il soggetto tenuto a porre fine all’illecita occupazione dei fondi di proprietà della ricorrente è l’Anas s.p.a.

Come affermato dal Consiglio di Stato in una fattispecie analoga a quella oggetto del presente giudizio, “la società Milano Serravalle non avrebbe infatti potuto procedere all’acquisizione delle stesse, in quanto è stata incaricata della manutenzione e della gestione del tratto autostradale, per conto dell’ANAS.

E’ ben vero che il concessionario del tratto autostradale è possessore dell’area (con la possibilità di esercitare le azioni previste dal codice civile, nonché i poteri previsti dalle leggi amministrative), ma, ai fini della applicazione dell’art. 42 bis della testo unico sugli espropri, quando il tratto autostradale è stato dapprima occupato sine titulo da ente che ha poi rilasciato ad altri la relativa concessione, come ‘Autorità che utilizza’ il bene stesso va considerato l’ente concedente.

Le aree interessate, seppure incontestabilmente trasformate in via definitiva, avrebbero potuto quindi essere oggetto del particolare procedimento di cui al citato art. 42 bis solo ad opera dell’Anas, società dotata dei relativi poteri autoritativi come ente proprietario” (Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 1252/2020).

9.3 L’Anas s.p.a. deve quindi adottare una determinazione con cui decida se procedere alla acquisizione, ai sensi dell’art. 42 bis, d.P.R. n. 327/2001 dei terreni di proprietà della ricorrente illegittimamente occupati ovvero alla restituzione degli stessi, previa riduzione in pristino, ferma restando la possibilità per le parti di addivenire ad una cessione volontaria.

10. Vanno invece respinte le domande volta ad ottenere l’indennizzo e il risarcimento che sarebbero dovuti ai sensi dell’art. 42 bis TU espropri.

Come affermato dalla giurisprudenza in più occasioni “qualora il proprietario del suolo abbia lamentato la sussistenza di una occupazione sine titulo ed abbia chiesto al giudice amministrativo l’emanazione dei rimedi di tutela previsti dall’ordinamento (e, dunque, dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri), la sentenza di accoglimento del ricorso di cognizione si deve limitare a disporre che l’amministrazione emani il provvedimento di acquisizione o di restituzione del terreno, mentre le pretese di carattere patrimoniale (riguardanti la spettanza di un indennizzo o di un risarcimento) possono essere esaminate (dal giudice avente giurisdizione, a seconda dei casi) solo dopo che si sia chiarito quale sia il regime proprietario del terreno e, di conseguenza, quale sia il titolo in base al quale sono formulate le medesime pretese” (Cons. Stato, sez. IV, 24 giugno 2020, n. 4025; Cons. Stato, sez. IV, 23 dicembre 2021, n. 8559).

11. In definitiva, va accolta la domanda di condanna dell’Anas s.p.a. a far cessare l’illecita occupazione delle aree di proprietà della ricorrente, decidendo – entro il termine di sessanta (60) giorni a decorrere dalla comunicazione amministrativa o, se anteriore, dalla notifica a cura di parte della presente sentenza – se adottare un provvedimento di cd. acquisizione sanante ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 o restituire i terreni alla società; va respinta la domanda di condanna al pagamento dell’indennizzo e al risarcimento dei danni.

12. L’esito della controversia giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e in parte lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 30 novembre 2023 con l’intervento dei magistrati:

Gabriele Nunziata, Presidente

Silvia Cattaneo, Consigliere, Estensore

Valentina Caccamo, Referendario

IL SEGRETARIO

L'articolo In tema di giurisdizione ed usucapione nel caso di occupazione acquisitiva di un tratto autostradale e sulla qualificazione dell’ente concedente come Autorità che utilizza il bene proviene da Giustamm.

Espropriazione per pubblica utilità – Occupazione e trasformazione del bene – Decreto di esproprio – Mancanza – Illecito civile ex art. 2043 c.c.  – Configurazione – Presupposti

L’occupazione e trasformazione del bene non seguita da tempestivo decreto di esproprio configura, anzitutto, una fattispecie di illecito civile ex art. 2043 c.c. di natura permanente. L’Autorità espropriante, infatti, 1) ha posto in essere una condotta non iure e contra iuscontinuando a detenere il bene del privato, nonostante la mancata conclusione del procedimento entro il termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità con conseguente inefficacia del titolo di occupazione legittima (artt. 13 e 22 bis Tu.Espr.) e senza essersi dotata di altro titolo idoneo al trasferimento della proprietà (decreto di esproprio, contratto, provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001, usucapione), 2) ha agito con colpa, per la negligenza nella mancata conclusione della procedura espropriativa, 3) ha con l’occupazione determinato pregiudizio al diritto di proprietà con sottrazione del bene e sua trasformazione.

Pres. Pennetti – Est. Goggiamani

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 178 del 2015, proposto da
Francesco Felice Gigliotti, rappresentato e difeso dall’avvocato Salvatore Gigliotti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Tommaso Ricci in Catanzaro, via G. Alberti, 27;

contro

A.N.A.S. – Ente Nazionale per Le Strade, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale di Catanzaro, domiciliataria ex lege in Catanzaro, via G. da Fiore, 34;

nei confronti

Mambrini Costruzioni S.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Pierluigi Piselli, Gianni Marco Di Paolo e Daniele Bracci, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giuseppe Spadafora in Catanzaro, via XX Settembre, 63;

per il risarcimento

dei danni da occupazione illegittima – ricorso in riassunzione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’A.N.A.S. – Ente Nazionale per Le Strade e della Mambrini Costruzioni S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2021 la dott.ssa Francesca Goggiamani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Gigliotti Felice Francesco, a seguito di declinazione della giurisdizione da parte del G.O, premesso che -) il suo terreno sito in foglio 11 del Comune di Lamezia part. 38 esteso mq. 335, era stato interessato dai lavori di costruzione della corsia di emergenza lungo l’autostrada Salerno – Reggio Calabria, con occupazione autorizzata dalla Prefettura (con decreto n. 700/1° del 7 ottobre 1997) sino al 12 luglio 2002 a favore dell’Anas, -) che i lavori venivano realizzati dall’impresa A.T.I. Mambrini Carchella, delegata della relativa procedura espropriativa, -) che non era mai intervenuto decreto di esproprio e – ) che l’area era stata irreversibilmente trasformata, ha adito il T.A.R. Calabria per ottenere il risarcimento del danno da perdita della proprietà, per il periodo di occupazione illegittima e legittima, nonché il risarcimento dei danni diretti e indiretti causati dall’esecuzione dei lavori oltre i dovuti accessori.

2. Si è costituita in giudizio l’ANAS rappresentando che la p.lla 38 era stata frazionata, che per le derivate p.lle 296 e 297 vi era stato decreto esproprio, e che per la sola residua part.lla residua 295, di mq 175, all’occupazione non era seguito il perfezionamento della procedura espropriativa, ma era stata corrisposta l’indennità da occupazione legittima giusto decreto prefettizio rep. n. 81/2005.

Ha resistito al ricorso la Mambrini Costruzioni s.r.l., in qualità di mandataria dell’ATI Mambrini-Carchella, deducendo l’intervenuta proroga dell’occupazione legittima fino al 27.09.2005, ed eccependo il difetto di legittimazione passiva per difetto di responsabilità dell’appaltatore nell’illegittimo esercizio del potere ablatorio, anche per intervenuta rescissione del contratto nel 2002, nonché il difetto giurisdizione per il danno da occupazione legittima.

Il Collegio preso atto della sopravvenuta pronuncia n. 2/20 dell’Adunanza Plenaria e, dunque, dell’inammissibilità della domanda risarcitoria in virtù di rinuncia traslativa della proprietà, ha dato termine al ricorrente per la modifica della domanda ed il Gigliotti, con atto notificato, ha precisato di non aver interesse alla restituzione del bene e chiesto l’assegnazione all’Amministrazione di un termine entro cui emettere il provvedimento di acquisizione sanante o per la conclusione di contratto di cessione dell’area.

All’udienza del 15 dicembre 2021, all’esito della trattazione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Viene all’attenzione del Tribunale una controversia relativa ad occupazione adottata nel seno di procedimento ablatorio, poi non ultimato per quanto concerne una porzione dell’originaria p.lla 38, la n. 295 di 175 mq (v. decreti di esproprio del 27.9.2005 e del 15.2.1969 per le p.lle 296 e 297 nonché visure storiche degli immobili in fasc. Anas) con il provvedimento conclusivo costituito dal decreto di esproprio (v. in parte qua ammissione da parte dell’Amministrazione, rapporto informativo tecnico Anas e difetto di documenti in senso contrario).

La fattispecie di cd. occupazione appropriativa, cui va sussunta l’occupazione de qua, è devoluta alla cognizione del Giudice Amministrativo.

La giurisdizione amministrativa, infatti, è sempre stata riconosciuta ove le domande di restituzione e di risarcimento del danno conseguente alle occupazioni sine titulo siano comunque sorrette, come nel caso di specie, da una dichiarazione di pubblica utilità, ancorché illegittima, o inefficace o, comunque, non seguita dal completamento della procedura espropriativa (Cass. civ., sez. un., n. 8675 del 2019; n. 2583 del 2018; n. 2145 del 2018; n. 7303 del 2017; n. 15284 del 2016; n. 12182 del 2015; n. 10879 del 2015; n. 12179 del 2015; nello stesso senso, Cons. Stato, sez. IV, n. 4125 del 2018; sez. IV, n. 2765 del 2018; sez. IV, n. 500 del 2018; Cons. Stato, A.P., 30 agosto 2005, n. 4; 9 febbraio 2006, n. 2; 30 luglio 2007, n. 9 e 22 ottobre 2007, n. 12).

La dichiarazione di pubblica utilità si pone, infatti, come atto autoritativo di esercizio del potere amministrativo cui va ricondotta la successiva attività, anche materiale, di occupazione, ed utilizzazione per scopi pubblici del bene privato (v. per il diverso caso dell’occupazione usurpativa ricadente nella cognizione del Giudice ordinario tra le tante Cassazione civile sez. un., 7 dicembre 2016, n. 25044; 19 luglio 2016, n. 14793; 27 maggio 2015, n. 10879; 23 marzo 2015, n. 5744 e da ultimo ordinanza 14 ottobre 2020, n. 22193; Cons. Stato, Sez. IV, 12 giugno 2012 n. 3456).

1.1. Seppur, invece, la questione sul “corrispettivo” per il periodo di occupazione legittima ricada nella giurisdizione del G.O., non avendo questo Tar sollevato in prima udienza conflitto di giurisdizione ex art. 11 co. 3 c.p.a., la questione rimane attratta nella cognizione dell’Adito Giudice amministrativo.

2. Sempre in via preliminare, per come già affermato da questo Tribunale con la sentenza n. 905/2018, va ritenuta sussistente la legitimatio ad processum sia della Anas s.p.a. che della Mambrini Costruzioni s.r.l,. nella qualità di mandataria dell’ATI Mambrini – Carchella, giacchè, da un lato, l’attribuzione, in capo a quest’ultima, dell’incarico di provvedere, per conto della Anas s.p.a. affidante, all’espletamento delle procedure amministrative, tecniche e finanziarie per il perfezionamento delle espropriazioni radica certamente il coinvolgimento della seconda nelle controversie sulle relative questioni e dall’altro lato non configura l’istituto della concessione traslativa nell’esercizio di funzioni pubbliche proprie del concedente e, dunque, ad escludere la legittimazione passiva della Anas s.p.a. nel giudizio in materia espropriativa, essendo necessario, in ogni caso, che l’attribuzione all’affidatario dei poteri espropriativi e l’accollo degli obblighi indennitari siano previsti, in osservanza del principio di legalità, da una legge che espressamente permetta un tale trasferimento di poteri, in quanto non è consentito alla P.A. disporne a sua discrezione e sollevarsi, in tal modo, dalle responsabilità che l’ordinamento le attribuisce (ex plurimis: Cass. Civ. Sez. I, 12 gennaio 2006 n. 464 e 28 ottobre 2011 n. 22523).

Conseguentemente, nella specie, va ritenuta sussistente la legittimazione passiva sia della Mambrini Costruzioni s.r.l., nella qualità di mandataria dell’ATI Mambrini – Carchella, che della Anas s.p.a.

Il riconoscimento della legittimazione passiva non porta, però, tout court all’accoglimento della domanda, andrà, infatti, verificata “nel merito” l’effettiva titolarità, in capo a ciascuna delle resistenti, della situazione dedotta in giudizio, ossia sull’accertamento di una situazione di fatto favorevole all’accoglimento o al rigetto della domanda del ricorrente (Cassazione civile, sez. III, 17 maggio 2001, n. 6766; sez. III, 28 ottobre 2002, n. 15177).

La questione, pertanto, verrà affrontata successivamente.

3. La disamina delle pretese del ricorrente e della difesa delle resistenti devono essere precedute da una premessa sull’evoluzione delle forme di tutela del privato a fronte delle occupazioni di aree da parte della Amministrazione effettuate in violazione delle previsioni del procedimento espropriativo.

Come noto, a far data dalla sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 1464 del 1983 in ipotesi di occupazioni avvenute senza il rispetto delle regole del procedimento di espropriazione ove vi fosse irreversibile trasformazione del suolo, la giurisprudenza nazionale ha costantemente affermato l’acquisizione del bene a titolo originario con riconoscimento al privato della sola tutela risarcitoria (cd. occupazione appropriativa). La stessa Cassazione precisò nel tempo (1988) che l’acquisto del bene da parte della amministrazione era, tuttavia, precluso nel difetto a monte di dichiarazione della pubblica utilità ed in tale fattispecie, del tutto avulsa dalla potestà ablatoria e denominata di occupazione usurpativa, al privato andava riconosciuta, in ogni caso, la restituzione del bene.

Dopo circa 20 anni dalla sua elaborazione, tuttavia, l’istituto pretorio, già oggetto di critiche da parte della dottrina, è stato superato dal legislatore il quale ha dovuto prendere atto delle plurime censure della Cedu in relazione al primo protocollo addizionale della Convenzione (v. sentenze Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, 30 maggio 2000, Belvedere Alberghiera s.r.l. c. Italia, n. 31524/96; 11 dicembre   2003, Carbonara e Ventura c. Italia, n. 24638/94) sugli assunti che l’espropriazione deve avvenire per vie legali, secondo un giusto procedimento senza potersi fondare sull’illecito e che i mezzi di tutela del privato devono essere effettivi e basate su norme chiare.

Secondo la normativa vigente l’amministrazione occupante che non abbia espletato legittima procedura espropriativa può acquisire il bene solo adottando un provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis TUespr. (v. il revirement Cass. civ., sez. I, 28 gennaio 2013 n. 1804), in ipotesi di attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico, valutate comparativamente con i contrapposti interessi privati ed evidenziando l’assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione. L’istituto per come formulato, a differenza del suo incostituzionale predecessore di acquisizione ex art. 43 TUespr., è stato ritenuto immune dalle censure della sentenza Scordino della Cedu e dalle perplessità di Costituzionalità dalle Supreme Corti nazionali (v. Ad.plen. 2/2016, Sezioni Unite 735/2015 e Corte Costituzionale n. 71/2015).

In punto di tutela restitutoria ha perso, dunque, ogni rilevanza la distinzione, tra occupazione appropriativa ed occupazione usurpativa, dovendo la pretesa essere soddisfatta salvo l’intervento dell’acquisizione sanante o di una compiuta usucapione.

La giurisprudenza, per contro, ha meditato, anche dividendosi, sull’ipotesi inversa in cui il privato abbia perso interesse alla restituzione e voglia soddisfarsi solo con il risarcimento per la perdita del bene, sulla scorta della considerazione che l’occupazione illegittima mai determina un trasferimento di proprietà dal privato all’amministrazione.

Tra le numerose opzioni interpretative questo Tribunale aveva avuto modo di prescegliere quella secondo la quale la rinuncia alla restituzione con richiesta di risarcimento del danno debba intendersi quale rinuncia abdicativa, tesi sostenuta da attenta dottrina civilistica, nonché dalla Corte di Cassazione sin dalla sentenza delle Sez. Unite, 4 marzo 1997, n. 1907 (v. Cass. civ., sez. I, 3 maggio 2017 n. 5686) e poi accolta anche dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (v. Cons. Stato, Ad. Plen., 9 febbraio 2016 n. 2 e cfr., Cons. Stato, sez. IV, 7 novembre 2016 n. 4636).

La ricostruzione della rinuncia abdicativa è stata però, di recente, abiurata dall’Adunanza Plenaria nella sentenza n. 2/2020 alla luce dei dettami dell’art 42 bis TUEspr e del principio di legalità.

Il Collegio non può che prendere atto di tale pronuncia di composizione dei contrasti giurisprudenziali.

La tutela del privato deve, pertanto, essere garantita, come già riconosciuto da parte della giurisprudenza in passato e da quella che appare unanime dopo il pronunciamento della Plenaria del 2020 (v. tra le tante Cons. Stato sez. IV, 27 aprile 2020 n. 2661), attraverso l’azione ex artt. 31 e 117 c.p.a. nel caso in cui il proprietario abbia fatto istanza alla p.a. di l’adozione dell’atto sanante e questa non abbia provveduto o con il riconoscimento del potere al Giudice Amministrativo di assegnare all’amministrazione un termine per scegliere tra l’adozione del provvedimento di cui all’art. 42 bis e la restituzione dell’immobile, stante il dovere dell’Amministrazione di far venir meno l’occupazione sine titulo, in virtù dei principi di legalità e doverosità dell’azione amministrativa (v. Ad. Plen. 4 e 2/2020) e di quello del neminemlaedere.

4. Tutto ciò premesso in punto di tutela, venendo al merito della controversia, può disaminarsi la pretesa del ricorrente per come “corretta” nella memoria depositata ex art. 73 c.p.a.

La correzione di domanda da risarcitoria in domanda di assegnazione di termine all’Amministrazione per far cessare l’illecita occupazione con adozione del discrezionale provvedimento ex art. 42 bis TUespr. o con adozione di contratto di cessione dell’area è, anzitutto, ammissibile.

L’Adunanza Plenaria, nel disattendere la ricostruzione della rinuncia abdicativa, ha prospettato per i giudizi già incardinati con mera istanza risarcitoria, come nella specie, (inammissibili per il futuro) la rimessione in termini per errore scusabile ai sensi dell’art. 37 c.p.a./l’invito alla precisazione della domanda in relazione al definito quadro giurisprudenziale.

5. Ebbene, l’occupazione e trasformazione del bene non seguita da tempestivo decreto di esproprio configura, anzitutto, una fattispecie di illecito civile ex art. 2043 c.c. di natura permanente.

L’Autorità espropriante, infatti, 1) ha posto in essere una condotta non iure e contra iuscontinuando a detenere il bene del privato, nonostante la mancata conclusione del procedimento entro il termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità con conseguente inefficacia del titolo di occupazione legittima (artt. 13 e 22 bis Tu.Espr.) e senza essersi dotata di altro titolo idoneo al trasferimento della proprietà (decreto di esproprio, contratto, provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001, usucapione), 2) ha agito con colpa, per la negligenza nella mancata conclusione della procedura espropriativa, 3) ha con l’occupazione determinato pregiudizio al diritto di proprietà con sottrazione del bene e sua trasformazione.

Va precisato in punto di individuazione della responsabilità che, essendo il rapporto contrattuale tra Anas ed Ati (anche) delegata agli espropri cessato nel 2002 (v. fasc. impresa) e dunque prima della perpetrazione dell’illecito per effetto della cessazione della occupazione legittima (2005), alla seconda non è imputabile la relativa corresponsabilità.

Deriva, per quanto detto, in capo all’Anas, per come preteso dal ricorrente, l’obbligo di far cessare la situazione illecita generata e ciò in via alternativa, in esito a valutazione discrezionale, attraverso la restituzione del terreno, previa riduzione dello stesso in pristino e corresponsione dei derivati danni (in primis per il periodo di occupazione illegittima), o tramite l’emanazione di un decreto di acquisizione sanante ex art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001 o, ancora, con accordo con il ricorrente transattivo che contempli l’acquisizione ex nunc del bene al patrimonio dell’amministrazione occupante, il corrispettivo per la cessione ed il risarcimento dei danni ulteriori.

Può, quindi, il Tribunale assegnare alla resistente Anas termine per determinarsi discrezionalmente sulla modalità con cui far cessare la condotta antigiuridica non, però, per l’intera particella n. 38, ma per una sola sua parte diventa p.lla 295 di mq 175, essendo quella residua (p.lle 296 e 297) stata oggetto di decreti di esproprio.

Deve precisarsi che l’affermato disinteresse delle ricorrenti alla restituzione del bene, in difetto di prova di impossibilità in fatto alla restituzione ed alla riduzione in pristino, non può essere mezzo per condizionare il merito della scelta amministrativa sulla modalità con cui riparare all’illecito.

Non è ultroneo precisare che ad eventuale inerzia della p.a. allo scadere del termine assegnato parte ricorrente potrebbe reagire attivando il giudizio di ottemperanza di cui agli artt. 112 e ss. c.p.a. (cfr. in termini Tar Lazio, Latina, sez. I, 8 aprile 2019 n. 272).

Va, inoltre, chiarito, che ove l’Anas si determini di esercitare del potere previsto dall’art. 42 bisdel d.P.R. n. 327 del 2001, l’indennizzo dovuto dovrà essere liquidato secondo i criteri indicati dalla norma, già comprensivo del ristoro del periodo di occupazione illegittima (per la giurisdizione del G.O. su quanto liquidato dall’Amministrazione v., per tutte, ex multis, Cassazione sez. Un., n. 5201/2019; Cass. sez. Un, n. 15343/2018; Consiglio di Stato, sez. II, n. 1087/2020).

Ove al contrario l’Amministrazione si determini per la restituzione del bene o per la sua cessione contrattuale dovrà corrispondere il risarcimento del danno per il mancato godimento del bene da parte del proprietario determinato dalla perpetrazione dell’occupazione a seguito della scadenza del termine di occupazione legittima sino alla data di cessazione dell’illecito.

Esso ai sensi dell’art. 34 co. 4 c.p.a. va commisurato, in analogia a quanto previsto dall’art. 42 bis d.P.R. 327/2001 ed in difetto di diversa prova, al 5% annuo sul valore venale del bene per il periodo suddetto.

Il valore venale da porre a base del calcolo dovrà essere quantificato:

1) tenendo conto della destinazione urbanistica dell’area;

2) con il metodo di stima diretta (o sintetica), che consiste nella determinazione del più probabile valore di mercato di un bene mediante la comparazione di valori di beni della stessa tipologia di quello oggetto di stima (atti di compravendita di terreni finitimi e simili;

3) con sua individuazione alla data di inizio dell’illegittima occupazione (28.9.2005).

Il tasso del 5% andrà poi applicato su tale valore attualizzato di anno in anno con l’utilizzo dell’indice ISTAT sino alla data di cessazione dell’illecito (e dunque sulla somma via via rivalutata).

4) Inoltre, a titolo di lucro cessante per il mancato godimento di quanto liquidato a titolo risarcitorio il quale, se posseduto ex tunc, sarebbe stato presumibilmente investito per ricavarne un lucro finanziario, va riconosciuto un importo determinato equitativamente ex artt. 2056 e 1226 c.c. (v Cass. Sez. n. 17.2.1995, n. 1712) ponendo alla base del calcolo non la somma capitale rivalutata ad oggi, ma l’originario importo rivalutato secondo indici medi di svalutazione monetaria nel periodo ricompreso dalla data del fatto illecito a quella della presente decisione ed a tale somma applicato un saggio di rendimento, ricavato dalla media ponderata del tasso degli interessi legali nel periodo ricompreso dal fatto alla data odierna (dunque, interessi legali sulla somma via via rivalutata);

Sulla somma complessiva determinata andranno poi computati gli interessi legali sulla somma finale determinata dalla data di pubblicazione della presente sentenza a quella di effettivo soddisfo, per effetto della condanna al pagamento che attribuisce al quantum dovuto il carattere di debito di valuta, in virtù del disposto dell’art. 1282 c.c. (cfr. Cass. 14/12/1991, n. 13508).

6. Nulla può, invece, riconoscersi a titolo di danno a porzione di terreno residua non oggetto di occupazione atteso che di tali danni non vi è alcun principio di prova.

7. Per quanto concerne il periodo di occupazione legittima, deve superarsi la difesa delle resistenti di intervenuto pagamento giusto decreto n. 81/2005, concernendo tale atto la diversa particella n. 296.

L’amministrazione sarà tenuta, pertanto, in aggiunta alle somme sopra indicate, a versare l’importo da determinarsi secondo l’art. 50 Tuespr.

Trattandosi di debito di valuta esso non è oggetto di rivalutazione e su di esso decorrono gli interessi legali dalla data di notifica dell’atto di citazione dinanzi al G.O. (2.10.2002).

8. Le spese di lite seguono la soccombenza sostanziale nel rapporto ricorrente – Anas e si liquidano di ufficio in dispositivo.

Nel rapporto ricorrente – impresa possono essere compensate, stante la difficoltà per il privato di verificare l’effettiva corresponsabilità dell’appaltatrice “delegata” nella vicenda espropriativa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando nel ricorso di cui in epigrafe, così provvede:

1) In parziale accoglimento del ricorso,

– accerta l’illegittimità dell’occupazione da parte dell’Anas del bene del ricorrente;

– condanna l’Amministrazione resistente a far cessare la condotta antigiuridica e per l’effetto assegna alla p.a. termine di 90 giorni dalla comunicazione o notifica della sentenza se anteriore per determinarsi discrezionalmente ed in via alternativa di a) adottare il provvedimento di cui all’art. 42 bis t.u.espr.; b) disporre la restituzione del bene con riduzione in pristino dello stato dei luoghi e risarcimento del danno determinato come in parte motiva; c) trasferire il bene con accordo transattivo che contempli il risarcimento del danno determinato come in parte motiva;

– condanna l’Anas s.p.a. a liquidare l’indennità di occupazione legittima ex art. 50 T.U.espr.;

2) Rigetta la domanda nei confronti dell’Ati Mambrini – Carchella;

3) Condanna l’Anas s.p.a. alla refusione delle spese di lite che liquida in €. 2.500 oltre spese generali, Iva e cpa come per legge;

4) Compensa le spese tra ricorrente e Mambrini.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2021 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Pennetti, Presidente

Francesca Goggiamani, Referendario, Estensore

Arturo Levato, Referendario

L'articolo Sull’occupazione illegittima dei beni da parte della p.a. proviene da Giustamm.

Pres. Di Benedetto – Est. Lombardi

Sulla necessità  di valutare la tempestività  dell’impugnazione del provvedimento di proroga al momento di adozione di quest’ultimo e non degli atti che lo hanno preceduto e sull’onere di motivazione rafforzata delle proroghe disposte dal CIPE ai sensi dell’abrogato art. 166, co. 4-bis, d.lgs. n. 163/2006.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 458 del 2021, proposto da 
-OMISSIS-, quest’ultimo in proprio e quale titolare della Società  Agricola -OMISSIS-S.s., rappresentati e difesi dagli avvocati Laura Scambiato e Marco Ranalli, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti 

contro

Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A., rappresentata e difesa dall’avvocato Angelo Gigliola, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti;
Presidenza del Consiglio dei Ministri – Comitato interministeriale per la programmazione e il coordinamento della Politica economica, Ministero dell’Economia e delle Finanze e Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui Uffici sono domiciliati ex lege in Milano, via Freguglia, 1;
Anas S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui Uffici domiciliata ex lege in Milano, via Freguglia, 1;
Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Piera Pujatti, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti e domicilio eletto in Milano, piazza Città  di Lombardia, 1 

nei confronti

Autostrada Pedemontana Lombarda S.p.A., rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Merani e Claudia Maria Cicchetti, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Carlo Merani in Milano, largo Guido Donegani, 2

per l’annullamento

del provvedimento del 15 gennaio 2021 adottato da Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A., avente ad oggetto “Collegamento autostradale Dalmine, Como, Varese, Valico del Gaggiolo e opere connesse (autostrada Pedemontana Lombarda). Proroga della dichiarazione di pubblica utilità . (CUP F11B06000270007)”, nella parte in cui prevede un’ulteriore proroga della dichiarazione di pubblica utilità  relativamente all’area di cui causa, ricompresa nella c.d. “Tratta D” del progetto di realizzazione dell’opera autostradale “Pedemontana”,

nonchè di tutti gli atti ad esso presupposti, connessi o consequenziali;

e per l’accertamento

della decadenza della dichiarazione di pubblica utilità  e, pertanto, del vincolo preordinato all’esproprio gravante sull’area di proprietà  dei ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A., di Ministero dell’Economia e delle Finanze, di Anas S.p.A., di Regione Lombardia, di Autostrada Pedemontana Lombarda S.p.A., di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e della Presidenza del Consiglio dei Ministri – CIPE;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 176 del 2020;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso depositato in data 23 marzo 2021, -OMISSIS– il secondo anche in qualità  di titolare della società  agricola -OMISSIS– hanno chiesto l’annullamento del provvedimento di cui in epigrafe, con il quale stata nuovamente prorogata la dichiarazione di pubblica utilità  coinvolgente anche il terreno di interesse dei ricorrenti, e l’accertamento della conseguente intervenuta decadenza del vincolo preordinato all’espropriazione sui loro beni.

Si sono costituiti in giudizio il CIPE, i Ministeri convenuti, Concessioni autostradali lombarde S.p.A. (CAL), Anas S.p.A., Autostrada Pedemontana Lombarda S.p.A. (APL) e Regione Lombardia, che hanno chiesto il rigetto del ricorso, e la causa, a seguito di rinuncia alla proposta domanda cautelare, stata trattenuta in decisione in data 11 maggio 2021.

I ricorrenti, dopo avere ripercorso la vicenda storica e giudiziaria che ha visto contrapposti la loro dante causa – signora -OMISSIS-, deceduta nel giugno del 2020 – agli enti convenuti, hanno chiesto l’annullamento del provvedimento del CAL impugnato, sulla base dei seguenti motivi:

– violazione della prescrizione impartita dal C.I.P.E. con la delibera n. 1 del 17 gennaio 2019, in quanto tale delibera, che aveva disposto la proroga di due anni del termine previsto per l’adozione dei decreti di esproprio di cui alla dichiarazione di pubblica utilità  delle aree interessate, con ulteriore prescrizione di completare gli atti relativi agli espropri entro la nuova scadenza prevista per il 2021, non sarebbe stata sul punto rispettata, quanto meno con riferimento ai ricorrenti;

– intervenuta abrogazione della norma applicata per disporre la proroga (art. 166, comma 4-bis, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, ai sensi del quale “Il CIPE può disporre la proroga dei termini previsti dal presente comma per casi di forza maggiore o per altre giustificate ragioni”), per effetto dell’entrata in vigore del d.gs. 18 aprile 2016, n. 50, il quale non prevede analogo potere di proroga;

– violazione dell’articolo 7 della L. 241/1990, in quanto l’avvio del procedimento concluso con il provvedimento impugnato sarebbe stato pubblicizzato in modo erroneo, e comunque con riferimento ad altro provvedimento connesso e non all’atto di proroga;

– violazione, ove ritenuto applicabile, dell’art. 166, comma 4-bis, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, secondo cui la proroga della dichiarazione di pubblica utilità  “può essere disposta prima della scadenza del termine e per un periodo di tempo che non supera i due anni”, mentre nel caso di specie tale limite temporale sarebbe stato largamente disatteso a mezzo di numerose proroghe;

– violazione degli articoli 41 e 42 della Costituzione e dell’articolo 1 del Protocollo Addizionale n. 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dell’art. 39 del d.lgs. 327/2001, con possibile illegittimità  costituzionale dell’art. 166, comma 4 bis, del d.lgs. 163/2006, consistente nella reiterata “conculcazione”, in ultima analisi perpetrata dalla proroga impugnata, del diritto di proprietà  dei ricorrenti;

– insussistenza dei “casi di forza maggiore” o di “altre giustificate ragioni” previsti dalla normativa che consentirebbero, a dire del soggetto procedente, la disposta proroga della dichiarazione di pubblica utilità ;

– difetto di motivazione, consistente nell’avere disposto la proroga impugnata “senza alcuna valutazione realistica circa le effettive possibilità  di completamento dell’autostrada in questione, per lo meno con riferimento alla Tratta “D”, i cui relativi contratti di finanziamento potranno essere stipulati solo a condizione che vengano effettivamente realizzate le tratte B2 e C”.

In fatto, e preliminarmente, il Collegio osserva che il collegamento autostradale dal quale nasce l’odierna disputa (cosiddetta “Pedemontana”) un’opera viabilistica, della lunghezza di circa 87 Km, il cui tracciato principale collega le esistenti autostrade A8, A9 e A4 ed suddiviso in cinque tratte funzionali (A, B1, B2, C e D), che interessano il territorio di 5 Province e 94 Comuni.

Si tratta di un’opera costituente un intervento viabilistico rientrante nelle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, ai sensi della legge 443 del 2001 (c.d. Legge Obiettivo) e del decreto legislativo n. 190 del 2002; tale opera stata inserita nel primo programma delle opere strategiche approvato dal Comitato interministeriale per la programmazione economica con deliberazione n. 121 del 2001.

La concessionaria APL – al fine di indire la procedura di gara per l’affidamento della progettazione esecutiva e dei lavori delle Tratte B1-B2-C-D della Pedemontana – ha sviluppato una revisione del progetto definitivo di tali tratte, in modo da recepire le principali prescrizioni e raccomandazioni del CIPE adottate con la delibera n. 97/2009, e ha approvato la revisione del progetto in data 29 luglio 2010, ma il primo termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità  (individuato nella data del 19 gennaio 2017) e poi anche il secondo e il terzo termine (individuati nella data del 19 gennaio 2019 e nella data del 19 gennaio 2021) sono scaduti senza che sia stato possibile procedere alle espropriazioni necessarie per garantire la realizzazione dell’opera.

Nel frattempo, in ragione di “numerosi eventi esterni, straordinari, sopravvenuti” (almeno secondo la prospettazione degli enti interessati), CAL ha riapprovato il progetto definitivo dell’opera esclusivamente ai fini dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e della dichiarazione di pubblica utilità  per le tratte B2, C e D e relative opere connesse, “essendo tale progetto rimasto invariato rispetto a quello approvato già  dal CIPE nel 2009”.

Ne conseguita la necessità , accolta con il provvedimento di impugnato, di una nuova proroga della originaria dichiarazione di pubblica utilità .

Sempre preliminarmente, occorre altresì evidenziare che il terreno dei ricorrenti non mai stato occupato ai fini della realizzazione dell’opera in progetto e che nella predetta delibera CAL ha sottolineato come la proroga di dichiarazione di pubblica utilità  risultasse essenziale in quanto, diversamente, le “occupazioni già  in atto, oltre a produrre possibili effetti in relazione alla legittimità  delle stesse, andrebbero a pregiudicare anche gli accordi bonari già  sottoscritti”.

Tanto premesso, il ricorso fondato sotto plurimi profili.

Deve essere innanzitutto respinta l’eccezione di inammissibilità  proposta da Autostrada Pedemontana e Concessioni autostradali lombarde per omessa tempestiva impugnazione delle deliberazioni del CIPE n. 121 del 2001 e n. 77 del 2006.

L’eccezione infondata, sul semplice rilievo che i ricorrenti hanno impugnato la proroga disposta da CAL per vizi propri e non per vizi derivati rispetto alle precedenti delibere del CIPE.

Si tratta di un atto, quello di proroga odiernamente contestato, che ha dei presupposti legali e fattuali autonomi e diversi dagli atti che lo hanno preceduto, come evidenziato dal complesso iter e dalla articolata motivazione che lo hanno caratterizzato.

Di conseguenza, la domanda di annullamento di tale provvedimento per vizi propri deve essere tempestiva soltanto rispetto ad esso e non rispetto agli atti che lo hanno necessariamente preceduto, ma che non implicavano l’automaticità  della proroga disposta, restando il potere dell’ente competente da un lato condizionato dall’esistenza di presupposti autonomi, dall’altro necessitato dalla mancata realizzazione della procedura espropriativa entro i termini ordinari di legge.

Nel merito, e in modo astrattamente assorbente rispetto agli altri motivi proposti, la motivazione della proroga disposta dalla società  Concessioni autostradali lombarde illegittima, nella parte in cui ha coinvolto anche i terreni dei ricorrenti.

La proroga del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità  – che oggi, in conseguenza delle intervenute modifiche normative disposte dal decreto legge n. 76 del 2020, convertito con modificazioni dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, può essere adottata direttamente dal soggetto aggiudicatore – deve essere motivata da cause di forza maggiore o da altre giustificate ragioni, in virt๠della previsione di cui all’art. 166, comma 4-bis, del decreto legislativo n. 163 del 2006, norma ratione temporis applicabile al caso di specie, ai sensi del combinato disposto costituito dall’ art. 214, comma 11, e dai commi 1, 1-bis e 27 del d.lgs. n. 50/2016.

Invero, sia il progetto preliminare che il progetto definitivo della infrastruttura erano stati approvati dal CIPE prima che entrassero in vigore le nuove norme del codice dei contratti pubblici.

Tuttavia, la proroga, specie quando, come nel caso in esame, interviene dopo altre due proroghe e a seguito di una “singolare” riapprovazione del progetto a distanza di molti anni dalla prima approvazione di esso, deve essere più che adeguatamente motivata, con un onere che si potrebbe definire “rinforzato”.

Si tratta infatti di reiterare un vincolo volto alla espropriazione sulla proprietà  di privati a distanza di molti anni dalla prima dichiarazione di pubblica utilità  e dopo un iter contorto e a tratti, come evidenziato dallo stesso CIPE nell’ultima delibera di proroga a sua firma – contente una sorta di “moratoria” nei confronti dei soggetti attuatori dell’opera -, inconcludente.

Nella controversia in esame, e per quanto di stretto interesse dei ricorrenti – che mirano a una dichiarazione di inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità  nei loro confronti, ovviamente – la motivazione di Concessionarie autostrade lombarde stata così riportata nel provvedimento impugnato: “la proroga della dichiarazione di pubblica utilità  risulta essenziale anche al fine di preservare la legittimità  delle occupazioni attualmente in essere; (&) si ritiene altresì indispensabile e urgente procedere alla proroga della dichiarazione di pubblica utilità  delle aree oggetto dell’istanza in quanto, in assenza, le occupazioni già  in atto, oltre ai segnalati (possibili) effetti in relazione alla legittimità  delle stesse, pregiudicherebbero la quasi totalità  degli accordi bonari già  sottoscritti”.

Quella appena riportata una motivazione, che, se anche astrattamente idonea a reggere la legittimità  della proroga nei confronti dei soggetti che hanno avuto il loro terreno già  “occupato”, non può certamente considerarsi sufficiente rispetto a quei soggetti, come gli odierni ricorrenti, che non sono stati mai coinvolti direttamente da nessuno degli atti successivi alla dichiarazione di pubblica utilità .

Altra parte della motivazione – che era stata allegata inizialmente nella richiesta al CIPE – concerne la “ritardata efficacia dell’atto aggiuntivo n. 2 alla Convenzione unica” e il “confronto con gli enti locali finalizzato alla definizione dei contenuti progettuali e/o delle misure compensative inerenti alla tratta A e alla tratta B1”.

Quanto a quest’ultimo specifico aspetto, evidente che lo stesso non riguarda i terreni dei ricorrenti, che sono invece interessati dalla tratta D; rispetto al primo profilo delle ulteriori ragioni esposte a sostegno della proroga, invece, il Collegio ritiene che tra i “casi di forza maggiore” o di “altre giustificate ragioni” non possono ricomprendersi ritardi imputabili agli stessi attori coinvolti nella complessiva procedura volta alla realizzazione del progetto, specie se tali ritardi si inseriscono “in coda” a una inefficiente gestione degli oneri complessivi da assolvere, pacificamente riconosciuta dall’avvenuta richiesta (e rilascio) di due precedenti proroghe.

In altri termini, anche a considerare astrattamente ammissibile – seppure non pacifica in giurisprudenza – l’interpretazione secondo cui il comma 4-bis dell’art. 166 del d.lgs. n. 163 del 2006 non impedisca più atti di proroga (ciascuno entro il tetto del biennio), senz’altro corretta l’affermazione secondo cui, per rendere ragionevole e non costituzionalmente illegittima tale interpretazione, le ulteriori proroghe, successive al primo biennio, devono essere soggette ad un onere motivazionale via via più stringente e che deve riferirsi a nuove ragioni “eccezionali” e non a ragioni chiaramente riferibili alle vicende e ai ritardi pregressi.

Ne deriva che la proroga risulta immotivata – secondo quanto sarebbe stato invece richiesto dall’art. 166 comma 4-bis del decreto legislativo n. 163 del 2006 – e quindi da annullare in parte qua nei confronti degli odierni ricorrenti, rispetto ai quali la originaria dichiarazione di pubblica utilità  non può più ritenersi vincolante, dal momento che non stato adottato il decreto di esproprio sul bene di loro proprietà  entro il termine di sette anni, o comunque entro quello legittimamente prorogato “per casi di forza maggiore o per altre giustificate ragioni”, decorrente dalla data in cui divenuta efficace la delibera del CIPE che aveva approvato il progetto definitivo dell’opera.

Sotto altro, concorrente profilo, il Collegio rileva altresì che il procedimento di proroga della dichiarazione di pubblica utilità , odiernamente impugnato, da ritenersi viziato anche dalla mancata comunicazione di avvio del procedimento stesso ai ricorrenti, con omissione degli oneri informativi minimi resi indispensabili dalla natura di sub-procedimento autonomo dell’iter di proroga, all’interno di quello più generale volto alla dichiarazione di pubblica utilità .

Invero, risulta dagli atti di causa che il procedimento di cui alla comunicazione pubblicata il 29 luglio 2020 da APL si riferisce alla comunicazione della notizia dell’avvio del procedimento di riapprovazione del progetto definitivo, e non alla notizia dell’avvio del procedimento di proroga della dichiarazione di pubblica utilità .

Il ricorso deve dunque essere accolto, nei limiti di interesse dei signori Solcia, con spese del giudizio che seguono la soccombenza – fatta eccezione per le spese riferibili ad Anas S.p.A. e ai Ministeri resistenti, che possono essere compensate con quelle sostenute dalle altre parti -, e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l’effetto:

– annulla in parte qua il provvedimento impugnato;

– dichiara l’inefficacia sopravvenuta della dichiarazione di pubblica utilità  nei confronti dei ricorrenti.

Condanna in solido e in parti uguali la Presidenza del Consiglio dei Ministri – CIPE, Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A., Regione Lombardia e Autostrada Pedemontana Lombarda S.p.A. a rifondere le spese processuali sostenute dai ricorrenti, che liquida in complessivi ¬ 8.000,00, oltre accessori di legge.

Spese compensate, per il resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  e di ogni altri dato identificativo dei ricorrenti.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio, tenutasi mediante collegamento da remoto, del giorno 11 maggio 2021 con l’intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Roberto Lombardi, Consigliere, Estensore

Valeria Nicoletta Flammini, Referendario

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione III – Sentenza – 18/5/2021 n.1210 proviene da Giustamm.

Pres. Patroni Griffi – Est. Lageder

Sulle azioni esperibili in caso di giudicato civile di rigetto della domanda di risarcimento del danno per l’equivalente del valore di mercato del bene illegittimamente occupato dalla pubblica amministrazione.

Espropriazione per pubblica utilità  – Occupazione acquisitiva – Risarcimento del danno per l’equivalente del valore di mercato del bene – Giudicato civile di rigetto della domanda di risarcimento del danno – Azione di risarcimento del danno in forma specifica e azione di rivendicazione – Preclusione per le parti e i loro eredi o aventi causa.

In caso di occupazione illegittima, a fronte di un giudicato civile di rigetto della domanda di risarcimento del danno per l’equivalente del valore di mercato del bene illegittimamente occupato dalla pubblica amministrazione, formatosi su una sentenza irrevocabile contenente l’accertamento del perfezionamento della fattispecie della cd. occupazione acquisitiva, alle parti e ai loro eredi o aventi causa precluso il successivo esercizio, in relazione al medesimo bene, sia dell’azione (di natura personale e obbligatoria) di risarcimento del danno in forma specifica attraverso la restituzione del bene previa rimessione in pristino, sia dell’azione (di natura reale, petitoria e reipersecutoria) di rivendicazione, sia dell’azione ex artt. 31 e 117 Cod. proc. amm. avverso il silenzio serbato dall’amministrazione sull’istanza di provvedere ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001.
Ai fini della produzione di tale effetto preclusivo non necessario che la sentenza passata in giudicato contenga un’espressa e formale statuizione sul trasferimento del bene in favore dell’amministrazione, essendo sufficiente che, sulla base di un’interpretazione logico-sistematica della parte-motiva in combinazione con la parte-dispositiva della sentenza, nel caso concreto si possa ravvisare un accertamento, anche implicito, del perfezionamento della fattispecie della cd. occupazione acquisitiva e dei relativi effetti sul regime proprietario del bene, purchè si tratti di accertamento effettivo e costituente un necessario antecedente logico della statuizione finale di rigetto.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

nella causa numero di registro generale n. 17 Adunanza plenaria del 2020, promossa con il ricorso in appello n. 7540 del 2019 proposto dai signori Francesca Loi, Giovanna Loi, Pierpaolo Loi, Rita Loi, Ignazio Loi, Valentina Loi, Giuseppe Loi, Peppino Loi, Emanuela Ludoni e Federica Ludoni, rappresentati e difesi dall’avvocato Mario Fois, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Azienda ospedaliera G. Brotzu, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Valeria Frongia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Paolo Bonaiuti in Roma, via Riccardo Grazioli Lante, n. 16;
la Regione Autonoma Sardegna, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Camba e Sonia Sau, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
l’Azienda per la tutela della salute Sardegna – A.T.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Diana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), n. 408/2019, resa tra le parti;

Visti gli artt. 25 d.-l. n. 137/2020, convertito nella legge n. 176/2020, e 4 d.-l. n. 28/2020, convertito nella legge n. 70/2020;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti appellate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2021, il Consigliere Bernhard Lageder. Ai sensi degli articoli sopra richiamati e preso atto del deposito delle note di passaggio in decisione, data la presenza degli avvocati Valeria Frongia e Mario Fois;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con decreto del Presidente della Giunta regionale della Sardegna n. 5/1199/249 del 18 luglio 1977, l’ente ospedaliero “Ospedali Riuniti” Cagliari veniva autorizzato ad occupare d’urgenza, tra gli altri, i terreni di proprietà  della signora Maria Chiara Scano, siti in agro del Comune di Selargius distinti al foglio 42 mappale 607 di mq 280 e mappale 379 di mq 680, per la realizzazione del “Nuovo Ospedale Civile”, opera da considerarsi «di pubblica utilità  e di urgente ed indifferibile esecuzione» (come da progetto in precedenza approvato con la deliberazione del Comitato tecnico regionale dei ll.pp. n. 449/11121 del 18 maggio 1977).

1.1. Al decreto di occupazione d’urgenza, tuttavia, non faceva seguito il provvedimento finale d’esproprio, pur in presenza dell’effettiva utilizzazione e della trasformazione delle aree, attestata dalla conclusione dei lavori in data 15 luglio 1981 con la realizzazione del complesso ospedaliero (cfr. certificato di ultimazione dei lavori del 24 luglio 1981, in atti), avvenuta entro il termine finale di occupazione delle aree del 1° settembre 1983.

1.2. In ragione di ciò, l’Azienda U.S.L. n. 21 di Cagliari, succeduta ex lege agli “Ospedali Riuniti”, approvava, con delibera dell’amministratore straordinario n. 1043 del 14 ottobre 1991, gli schemi di un accordo bonario-cessione volontaria delle aree già  occupate per la realizzazione dell’ospedale in questione.

Tuttavia tale deliberazione, a causa delle riscontrate difficoltà  di finanziamento, veniva in seguito annullata con provvedimento dell’amministratore straordinario n. 1784 del 21 novembre 1991.

2. Con atto di citazione notificato il 24 giugno 1999, gli eredi della signora Scano convenivano in giudizio, dinanzi al Tribunale ordinario di Cagliari – Sezione civile, l’Azienda sanitaria locale n. 8 (succeduta alla A.S.L. 21) – Gestione liquidatoria, nonchè l’Azienda generale ospedaliera Brotzu, chiedendo:

– in via principale, la condanna degli enti convenuti al pagamento delle somme indicate nell’atto di transazione per la cessione dei terreni in questione;

– in via subordinata, nell’ipotesi in cui la transazione non fosse riconosciuta vincolante e opponibile, la condanna dei suddetti enti al pagamento della «somma corrispondente al valore di mercato dei terreni illegittimamente occupati [&], oltre al risarcimento del danno patito e patiendo», ovvero, «in via alternativa alle conclusioni subordinate che precedono», al «risarcimento del danno patito e patiendo anch’esso nella misura che verà  determinata nel presente giudizio anche secondo equità »;

– «in ogni caso», la condanna degli enti «alla corresponsione della indennità  conseguente alla patita occupazione abusiva» (v. così, testualmente, l’atto di citazione).

2.1. Con la sentenza n. 2860 del 22 novembre 2006, il Tribunale ordinario di Cagliari respingeva la domanda principale e dichiarava prescritto il diritto al risarcimento del danno, sulla base della seguente motivazione:

(i) il contratto di transazione non risultava perfezionato, atteso che le comunicazioni prodotte «non contengono la manifestazione di volontà  nè l’oggetto», con la conseguente infondatezza della domanda proposta in via principale;

(ii) con riguardo «alla domanda subordinata di risarcimento del danno per effetto dell’illecita occupazione del suolo da parte della P.A.», rilevava che:

– «deve trovare accoglimento l’eccezione di prescrizione tempestivamente sollevata dalla convenuta», dovendosi ritenere integrata la fattispecie della cd. occupazione appropriativa o acquisitiva, poichè, «per affermazione degli stessi attori, l’occupazione materiale dell’area era stata preceduta dal decreto di occupazione d’urgenza, il quale presuppone una valida dichiarazione di pubblica utilità , che gli attori non hanno contestato», con la conseguenza che il termine di prescrizione quinquennale, decorrente dalla scadenza del termine di occupazione (nella specie, fissato al 1° settembre 1983), risultava ampiamente decorso al momento della notificazione dell’atto di citazione;

– infatti, secondo la consolidata giurisprudenza di legittimità  e di merito, «l’occupazione di un suolo privato da parte di un ente pubblico, nell’ambito di un procedimento espropriativo introdotto da una valida dichiarazione di pubblica utilità  e la sua irreversibile trasformazione mediante destinazione ad opera pubblica, senza che intervenga tempestivamente un valido provvedimento ablativo, determinano l’acquisizione della proprietà  dell’immobile in favore della pubblica amministrazione, la quale tenuta a rispondere del danno causato al privato»;

– «[d]i converso, l’occupazione del fondo di proprietà  privata non assistita da valido titolo o quando sia illecita l’intera procedura ablatoria determina l’inoperatività  dell’istituto dell’occupazione appropriativa, cosicchè consentito al privato, durante l’illegittima occupazione, il potere di esperire i rimedi reipersecutori a tutela della non perduta proprietà  ovvero di esercitare l’azione risarcitoria, ponendo in essere un meccanismo abdicatorio, in luogo della possibile tutela restitutoria, ciò che comporta un’implicita rinuncia al diritto dominicale sul fondo irreversibilmente trasformato (cfr. Cass. Sez. Un. 4.3.1997, n. 1907; Cass. Sez. I, 16.7.1997, n. 6515; Cass. Sez. I, 30.1.2001, n. 1266)» (v. così, testualmente, la citata sentenza).

2.2. La sentenza, non impugnata, passava in giudicato.

3. Gli eredi (anche indiretti, per passaggi successivi) dell’originaria proprietaria, indicati in epigrafe, con ricorso notificato il 31 agosto 2018 e depositato il 3 settembre 2018 adivano il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna e, in ragione della protratta occupazione dei terreni sine titulo per il mancato completamento della procedura ablatoria e della loro trasformazione, chiedevano:

– accertarsi l’illegittima occupazione dei terreni «di proprietà  dei ricorrenti» da parte dell’Azienda ospedaliera Brotzu (indicata come legittimata passiva unitamente all’Azienda per la tutela della salute Sardegna – A.T.S. e alla Regione Sardegna);

– condannarsi le amministrazioni appellate, eventualmente anche in solido, «al risarcimento del danno in forma specifica attraverso il rilascio dei terreni, previa rimessione in pristino, ed alla corresponsione dei danni conseguenti alla illegittima occupazione, con rivalutazione ed interessi legali» (v. così, testualmente, le conclusioni del ricorso introduttivo, espressamente confermate nella memoria del 5 febbraio 2019, p. 5);

– con espressa riserva «di formulare domanda di rinuncia abdicativa e conseguente risarcimento di tutti i danni, in sede di memoria per l’udienza di merito, anche alla luce dell’evoluzione in materia che la giurisprudenza dovesse seguire nel corso del presente giudizio» (v. p. 11 del ricorso introduttivo).

3.1. Il TAR, con la sentenza in epigrafe (n. 408 del 13 maggio 2019) – dichiaratamente prescindendo dall’esame delle eccezioni di carenza di legittimazione passiva sollevata dalle amministrazioni resistenti, in applicazione del cd. ‘primato della ragione più liquida’ -, accoglieva l’eccezione di giudicato sollevata dalle amministrazioni resistenti in relazione alla sentenza n. 2860/2006 del Tribunale ordinario di Cagliari, rilevando che:

– i ricorrenti, nel giudizio civile, optando per la richiesta di risarcimento per equivalente da perdita della proprietà  e da occupazione abusiva, «avevano sostanzialmente abdicato alla richiesta di restituzione del bene, concordando nel ritenere che l’opera realizzata (Ospedale) aveva reso irreversibile il mutamento dei luoghi ed impediva, in concreto, la restituzione dei terreni (960 mq in totale)»;

– il giudice civile, con la sentenza di rigetto, applicando l’istituto dell’occupazione appropriativa, aveva ritenuto prescritte tutte le pretese risarcitorie, sviluppate nelle loro diverse forme (per equivalente, da perdita della proprietà , e per l’occupazione protratta senza titolo);

– non era condivisibile la tesi dei ricorrenti, per cui la proposta domanda restitutoria fosse diversa, per petitum e causa petendi, rispetto alle domande proposte in sede civile;

– infatti i ricorrenti, con il ricorso all’esame, avevano «sostanzialmente» riproposto le domande che sono state già  oggetto della causa civile, definita con pronuncia passata in giudicato, la quale, pertanto, copriva anche le pretese oggetto del presente giudizio;

– «non sussiste dunque spazio per un rinnovata domanda (neppure sotto forma di rilascio), in quanto la pretesa della parte ricorrente era già  stata quantificata in termini di “corrispettivo”, rapportato al valore del bene. Tradotta, cio, in obbligazione pecuniaria», sicchè «le eccezioni di giudicato-prescrizione, formulate dalle controparti (amministrazioni), vanno accolte, sussistendo la sentenza negativa, impeditiva, del 2006, divenuta irrevocabile, riferita alle medesime pretese patrimoniali» (v. così, testualmente, la sentenza del TAR).

4. Avverso tale sentenza hanno interposto appello gli originari ricorrenti, deducendo un unico complesso motivo, rubricato «Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2909 del Codice Civile. Erroneità  nei presupposti di fatto e normativi. Violazione e/o falsa applicazione di legge, T.U. delle Espropriazioni», in particolare assumendo la diversità  della domanda proposta nel giudizio civile rispetto a quella proposta nel presente giudizio e il conseguente erroneo accoglimento dell’eccezione di giudicato, in quanto:

– nella domanda proposta nel giudizio civile, la causa petendi era costituita dall’integrazione della fattispecie, di creazione giurisprudenziale, della cd. occupazione acquisitiva, perfezionatasi in conseguenza dell’irreversibile trasformazione del fondo attraverso la realizzazione dell’opera pubblica, sicchè il petitum (mediato) non poteva che consistere nella richiesta di risarcimento dei danni per equivalente da perdita della proprietà , a fronte dell’impossibilità  – in vigenza di detto istituto di creazione giurisprudenziale – di richiedere la restituzione del bene previa rimessione in pristino;

– invece, nella domanda svolta nel presente giudizio amministrativo, la causa petendi costituita dalla persistente illegittima occupazione dell’immobile che, in seguito al superamento del citato istituto di creazione giurisprudenziale, integra un illecito permanente (attesa l’inidoneità  dell’irreversibile trasformazione del bene a determinare l’effetto acquisitivo in capo all’amministrazione), mentre il petitum (mediato) rappresentato dalla domanda restitutoria e di risarcimento dei danni da illegittima occupazione, con rivalutazione ed interessi legali.

Nella sostanza, a dire degli appellanti, mentre essi all’epoca della proposizione della domanda dinanzi al giudice civile – per la prassi nazionale e il diritto vivente costituito dalla giurisprudenza della Corte di cassazione (a partire dalla sentenza Sez. Un. n. 1464/1983) – potevano chiedere non la restituzione del bene, ma unicamente il risarcimento del danno per equivalente, attualmente, per effetto del mutato quadro normativo e giurisprudenziale, potrebbero finalmente proporre la domanda di restituzione del bene, che nulla avrebbe a che vedere – attesa la diversità  di petitum e causa petendi – con quella risarcitoria proposta in sede civile, precisando altresì che «la domanda restitutoria, configurandosi sostanzialmente in una azione di rivendicazione, non soggetta ad alcun termine di prescrizione» (v. così, testualmente, p. 14 del ricorso in appello).

Gli appellanti chiedono pertanto, in riforma dell’impugnata sentenza, previo accertamento dell’illegittima occupazione delle aree in questione, la condanna delle amministrazioni appellate «al risarcimento del danno in forma specifica attraverso il rilascio del terreno, previa rimessione in pristino, ed alla corresponsione ai ricorrenti dei danni conseguenti alla illegittima occupazione» (v. così, testualmente, le conclusioni rassegnate nel ricorso in appello).

4.1. Si sono costituite in giudizio, con atti separati, l’Azienda ospedaliera Brotzu, l’A.T.S. e la Regione Sardegna, contestando la fondatezza dell’appello e chiedendone la reiezione, nonchè rinnovando le eccezioni di giudicato e di prescrizione già  sollevate in primo grado.

Le amministrazioni appellate riproponevano altresì le eccezioni di carenza di legittimazione passiva: le prime due, sotto il profilo che ai sensi dell’art. 66 l. n. 833/1978 e della l. reg. n. 13/1981 (Individuazione, costituzione ed organizzazione delle Unità  sanitarie locali, in attuazione della legge 23 dicembre 1978, n. 833) sarebbero stati trasferiti ai singoli comuni tutti i rapporti giuridici relativi alle attività  svolte dai soppressi enti ospedalieri, con la conseguente legittimazione passiva esclusiva del Comune di Selargius, terzo estraneo al giudizio; la Regione, assumendo di aver esercitato nella procedura espropriativa de quaesclusivamente potestà  autorizzatorie, mentre l’illecita occupazione dell’area andava imputata esclusivamente all’inerzia dell’ente ospedaliero espropriante “Ospedali riuniti Cagliari” e agli enti che ad esso erano succeduti.

5. All’esito dell’udienza pubblica del 9 luglio 2020 la Quarta Sezione del Consiglio di Stato, investita della causa d’appello, ha pronunciato l’ordinanza n. 6531/2020, con la quale, ai sensi dell’art. 99, comma 1, cod. proc. amm., ha rimesso la causa all’Adunanza plenaria sulle seguenti questioni:

a) se – in caso di occupazione illegittima, a fronte di un giudicato civile di rigetto della domanda di risarcimento del danno per l’equivalente del valore di mercato del bene illegittimamente occupato, formatosi con una sentenza emessa quando vi era la prassi nazionale che dava rilievo alla ‘occupazione appropriativa’ o ‘accessione invertita’ – sia precluso l’esercizio attuale dell’azione di risarcimento del danno in forma specifica attraverso il rilascio dei terreni, previa rimessione in pristino;

b) in caso positivo, se l’effetto preclusivo derivante dal giudicato civile di rigetto della domanda di risarcimento del danno, per l’equivalente del valore di mercato del bene illegittimamente occupato, sia subordinato alla sussistenza in tale pronuncia (e nel dispositivo) della formale, chiara e univoca statuizione costitutiva sul trasferimento del bene in favore dell’Amministrazione in base alla ‘occupazione appropriativa’ ovvero se a tali fini sia sufficiente che – in motivazione – la pronuncia abbia unicamente (eventualmente anche per implicito) fatto riferimento a tale istituto per giungere al rigetto della domanda risarcitoria;

c) come possa influire sull’esito del giudizio il principio, per il quale – nel caso di occupazione senza titolo del terreno occupato dall’amministrazione – si applica sul piano sostanziale l’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, con la conseguente possibilità  ormai riconosciuta dalla giurisprudenza di disporre la conversione della domanda nel corso del giudizio, e dunque di ritenere ammissibile il rimedio di tutela da esso previsto, basato sulla diversità  della causa petendi e del petitum (riferibili a posizioni di interesse legittimo correlativo al potere di acquisizione) rispetto alle domande di risarcimento o di restituzione (riferibili alla tutela del diritto di proprietà  in quanto tale);

d) per il caso in cui ritenga che gli appellanti sono ancora proprietari del bene (aventi pertanto titolo a chiedere l’emanazione del provvedimento discrezionale previsto dall’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001), se – nel caso di emanazione dell’atto di acquisizione – l’Autorità  debba disporre unicamente il pagamento del controvalore del terreno e non anche ulteriori importi a titolo di risarcimento del danno, in considerazione del giudicato civile, che a suo tempo ha respinto la domanda risarcitoria (sia pure per equivalente)».

5.1 La Sezione premette che la questione dirimente ai fini della decisione, preliminare alla individuazione dei legittimati passivi delle richieste oggetto del giudizio, attiene alla rilevanza del giudicato civile di rigetto formatosi sulla domanda di risarcimento per equivalente ed alla efficacia dello stesso rispetto alla domanda di risarcimento in forma specifica, intentata successivamente dinanzi al giudice amministrativo.

La Sezione rimettente rileva che la soluzione della questione presuppone:

– per un verso, la corretta definizione del rapporto tra le due forme di tutela esperite nei due giudizi, quali azioni distinte e autonome ovvero quali modalità  alternative di attuazione dell’unitaria obbligazione risarcitoria (tenendo altresì conto dei principi affermati dall’Adunanza plenaria con le sentenze nn. 2, 3 e 4 del 2020, circa la possibilità  di convertire – anche in sede d’appello – la domanda di restituzione, basata sulla lesione del diritto di proprietà , nella domanda di applicazione dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, basata sulla lesione dell’interesse legittimo pretensivo disciplinato da tale disposizione);

– per altro verso, l’individuazione degli effetti delle novità  normative, nonchè del cambiamento dell’orientamento giurisprudenziale sviluppatosi sulle forme di tutela esperibili avverso l’occupazione sine titulo di immobili da parte della pubblica amministrazione, per individuare se la domanda formulata in primo grado sia «nuova» rispetto a quella decisa dal giudice civile, il che dovrebbe ritenersi determinante per verificare se nel caso di specie sia ravvisabile una res iudicata preclusiva della medesima domanda di primo grado.

La Sezione rileva altresì che tale questione va inquadrata nell’ambito della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato che, in linea di principio, ha nettamente rimarcato come – a seguito dapprima dell’introduzione dell’art. 43, e poi dell’art. 42-bis, del d.P.R. n. 327/2001 – il proprietario, in assenza di un provvedimento di acquisizione, può sempre agire per la restituzione del bene, sia con riferimento alle fattispecie successive all’entrata in vigore del d.P.R. n. 327/2001 che in relazione alle fattispecie pregresse, poichè il citato testo unico non consente più di dare seguito nell’ordinamento nazionale – e nella sede della ormai prevista giurisdizione amministrativa esclusiva – alla prassi più volte censurata dalla Corte EDU (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 29 aprile 2005, n. 2; Cons. Stato, Sez. IV, 21 maggio 2007, n. 2582; Cons. Stato, Sez. IV, 16 novembre 2007, n. 5830; Cons. Stato, Sez. IV, 4 febbraio 2008, n. 303).

5.2 Indi la Sezione rimarca come sulla questione come sopra delineata siano emersi due contrastanti orientamenti in seno al Consiglio di Stato e alla giurisprudenza amministrativa, come di seguito sintetizzabili.

5.2.1 Secondo un primo orientamento (compendiato nelle sentenze Cons. Stato, Sez. IV, 13 aprile 2016, n. 1466; id. 29 aprile 2014, n. 2232; id., 4 febbraio 2008, n. 303):

– non potrebbe essere accolta una domanda che – a fronte della sussistenza di un giudicato in senso tecnico in ordine all’avvenuto concretarsi del fenomeno acquisitivo a titolo originario dell’area in favore dell’amministrazione – intenda ottenere l’applicazione ‘ora per allora’ di un diverso orientamento giurisprudenziale, successivamente affermatosi sotto la spinta della Corte EDU, e di un antitetico quadro legislativo introdotto dal legislatore nazionale, appunto, per conformarsi ai precetti della Corte (Cons. Stato, Sez. IV, 13 aprile 2016, n. 1466);

– non potrebbe trovare applicazione l’istituto di cui all’art. 43 d.P.R. n. 327/2001, qualora l’azione intentata dal privato dinanzi al giudice civile per la corresponsione dei danni in misura pari al controvalore venale dell’immobile – sul presupposto che l’area era divenuta di proprietà  pubblica per effetto della cd. occupazione acquisitiva – sia stata respinta, con sentenza passata in giudicato, per prescrizione quinquennale: ciò, sulla base della considerazione che «l’art. 43 del testo unico non si applica quando l’Amministrazione già  risulti titolare dell’area (nella specie, in base ad una sentenza del giudice civile che abbia espressamente ravvisato tale titolarità , con una statuizione inequivocabile su cui formato il giudicato)», nonchè con richiamo al principio dell’irretrattabilità  del giudicato, a sua volta espressione del principio generalissimo della certezza dei rapporti giuridici, operante non solo nell’ordinamento interno ma anche in quello internazionale (Cons. Stato, Sez. IV, 4 febbraio 2008, n. 303);

– la procedura dell’acquisizione ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 potrebbe trovare applicazione solo dove vi sia ancora da acquisire alla proprietà  pubblica il bene occupato senza titolo, da cui deriva l’ovvia conseguenza dell’impossibilità  di applicare il meccanismo di acquisizione nei casi in cui l’amministrazione già  risulti titolare dell’area espropriata in base ad una sentenza del giudice civile che abbia espressamente ravvisato tale titolarità , con una statuizione inequivocabile su cui si sia formato il giudicato (Cons. Stato, Sez. IV, 29 aprile 2014, n. 2232).

5.2.2 Un diverso orientamento sarebbe invece evincibile dalla sentenza Cons. Stato, Sez. IV, 16 novembre 2007, n. 5830 – pronunciata su una complessa vicenda, sostanziale e processuale, ricostruita in modo articolato ai §§ 9.1 ss. nella ordinanza di rimessione (che s’intendono qui richiamati per ragioni di sinteticità ) -, la quale, nel caso concreto, aveva escluso la configurabilità  di un giudicato preclusivo dell’azionato diritto alla restituzione delle aree illegittimamente espropriate per la mancata adozione del decreto di esproprio e dell’annullamento di quello adottato in sanatoria. In quel caso, erano intervenuti sia un giudicato civile, con cui era stata respinta la domanda di risarcimento dei danni per l’occupazione dei terreni in assenza dell’approvazione del piano di zona e la conseguente mancanza della dichiarazione di pubblica utilità , ritenuta infondata a fronte della sussistenza di idonei provvedimenti legittimanti l’occupazione d’urgenza, sia un giudicato amministrativo, con cui erano stati annullati tutti gli atti che le amministrazioni avevano emesso ‘a sanatoria’ tra il 1993 e il 1996 per adeguare la situazione di fatto a quella di diritto. Anche in tale caso – come nel caso sub iudice -, l’amministrazione non aveva proposto una formale domanda di accertamento dell’acquisto della proprietà , con un ricorso o una domanda riconvenzionale, sicchè il giudicato non poteva ritenersi formato sul ‘regime proprietario’ dei beni. Appare quindi quantomeno dubbio, se la mera pronuncia (di rigetto) sulla domanda di risarcimento per equivalente, sulla quale si formato il giudicato, sia di per sè idonea a determinare il passaggio della proprietà  in capo all’amministrazione per ‘accessione invertita’ o ‘espropriazione sostanziale’ (sia per inidoneità  in sè, per la mancanza di un univoco dispositivo traslativo della sentenza del giudice civile, sia per l’assenza – constatata in base all’attuale quadro normativo – di una disposizione attributiva dello stesso potere al giudice civile di disporre l’alienazione), con la conseguenza che andrebbe ritenuto tuttora persistente l’illecito.

Secondo la Sezione rimettente, seguendo tale orientamento, in ultima analisi la domanda di restituzione, proposta successivamente alla formazione del giudicato che abbia respinto la domanda risarcitoria per prescrizione dell’azione, dovrebbe essere considerata ammissibile, con l’ulteriore conseguenza che potrebbero ritenersi sussistenti i presupposti per l’esercizio del potere-dovere di effettuare la scelta disciplinata dall’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001.

Altro precedente richiamato nell’ordinanza di rimessione quale espressione del secondo orientamento giurisprudenziale costituito dalla sentenza Cons. Stato, Sez. IV, 13 marzo 2020, n. 1827, relativa ad una vicenda di occupazione senza titolo di fondi, pure risalente agli anni in cui la giurisprudenza civile seguiva la prassi della cd. occupazione acquisitiva. Tale sentenza ha deciso un caso in cui la questione centrale del giudizio riguardava il se il giudicato civile di rigetto della domanda risarcitoria, per rilevata prescrizione, avesse determinato il trasferimento del diritto di proprietà  a favore dell’amministrazione, dovendosi decidere se il trasferimento del diritto avesse costituito o meno il presupposto logico-giuridico della statuizione relativa alla prescrizione del diritto al risarcimento dei danni e se ci fosse sul punto un decisum. In tale caso – sulla cui esatta ricostruzione si richiamano le esposizioni di cui al § 10 dell’ordinanza di rimessione -, la sentenza del Consiglio di Stato, di accoglimento dell’appello della parte privata, ha escluso che il giudice civile avesse affermato la sussistenza dell’acquisto da parte dell’amministrazione della proprietà  dell’area per cd. occupazione acquisitiva e che pertanto si fosse formato un giudicato, sia pure implicito, sul punto.

Osserva, in conclusione, la Sezione rimettente che, in quest’ultimo caso, non appare essere stata affrontata funditus la questione se la formazione del giudicato (di reiezione) sulla domanda risarcitoria costituisse di per sè un ostacolo alla successiva proposizione della domanda di risarcimento in forma specifica ovvero della domanda di emanazione del provvedimento discrezionale ex art. 42-bis cit., avendone ravvisato la mancanza del presupposto (la formazione del giudicato preclusivo).

5.3 Sulle premesse di cui sopra, la Sezione rimettente, con specifico riferimento alla fattispecie oggetto del presente giudizio, rileva che:

– da un lato, non vi stata alcuna statuizione in ordine al trasferimento della proprietà  dei fondi, mai essendo stata avanzata una richiesta di accertamento (o una domanda riconvenzionale) in tal senso nel corso del giudizio civile: circostanza, del resto, confermata dalla perdurante doppia intestazione dei terreni in questione presente al catasto (in favore sia della signora Maria Chiara Scano che dell’Azienda Brotzu), come riportato dagli appellanti;

– dall’altro, alla luce delle sentenze dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nn. 2, 3 e 4 del 2020, non giuridicamente configurabile la c.d. rinuncia abdicativa (intesa come modalità  alternativa di cessazione dell’illecito derivante dall’occupazione illegittima), peraltro neanche dedotta dalle parti in causa (pur se evocata nella stessa sentenza impugnata in questa sede).

Aggiunge la Sezione che la decisione in un senso o nell’altro – sulla formazione di un giudicato civile preclusivo della domanda di tutela avente per oggetto la restituzione (o l’applicabilità  dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2021) – determinerebbe le seguenti conseguenze, ben prospettate dalle parti:

– per un verso, qualora, dando priorità  all’esigenza di certezza dei rapporti giuridici, si ritenesse sussistente tale giudicato preclusivo (avente per oggetto soltanto la domanda risarcitoria per equivalente, ma da estendere in via interpretativa al regime proprietario del bene), i privati – che hanno subito l’occupazione senza titolo del bene sul quale stato realizzato il complesso ospedaliero – resterebbero privi di un ristoro effettivo: il giudicato di rigetto dell’azione risarcitoria dovrebbe così essere inteso nel senso che gli interessati non potrebbero agire per ottenere la restituzione del bene e neppure per ottenere dall’amministrazione che utilizza il bene l’emanazione del provvedimento discrezionale previsto dall’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001;

– tale conclusione potrebbe tuttavia risultare inappagante, sia perchè basata su una rilevanza ultra vires del giudicato del giudice civile (concernente la domanda risarcitoria per equivalente e non anche quella di restituzione, basata su una diversa causa petendi e comportante comunque un diverso petitum), sia perchè il giudice civile ha ritenuto di decidere la controversia sulla base di una prassi e di un diritto vivente in contrasto con le previsioni della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, perchè attributivi di rilievo giuridico alla cd. occupazione appropriativa o acquisitiva, quando si riteneva che solo l’azione di risarcimento del danno per equivalente poteva essere esperibile;

– per altro verso, volendo invece dare rilievo al principio di effettività  della tutela del diritto di proprietà , si dovrebbe interpretare letteralmente, o restrittivamente, la sentenza su cui si formato il giudicato civile di rigetto della domanda di risarcimento per equivalente;

– tuttavia, anche tale soluzione potrebbe risultare non del tutto appagante, poichè si consentirebbe – dopo tale giudicato – di intentare l’azione restitutoria (basata quanto meno sulla diversità  del petitum) ovvero di chiedere l’adozione del provvedimento discrezionale exart. 42-bis (quale titolare dell’interesse legittimo da esso tutelato), malgrado a suo tempo non fosse stato proposto un ricorso alla CEDU dopo l’esito contrario del giudizio civile.

Indi la Sezione rimettente, ai §§ 13 ss. dell’ordinanza, ai fini dell’inquadramento della questione svolge una serie di considerazioni in ordine alle seguenti problematiche:

– in ordine al rapporto, sul piano sostanziale e processuale, tra risarcimento per equivalente pecuniario e risarcimento in forma specifica, dovendosi in particolare valutare se possa essere riconosciuta la ‘piena coincidenza’ dell’azione originariamente intentata dinanzi al giudice civile con l’azione restitutoria di cui al presente giudizio, con la conseguenza che, qualora si ritenesse sussistente l’unicità  dell’obbligazione risarcitoria, la pronuncia passata in giudicato relativa alla domanda di risarcimento per equivalente dovrebbe coprire, a rigore, anche le pretese oggetto del presente giudizio;

– in ordine al rapporto tra giudicato nazionale e diritto dell’Unione europea e della Convenzione europea dei diritti dell’uomo;

– in ordine al rapporto tra giudicato civile formatosi sulla domanda di risarcimento e l’istituto di cui all’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, segnatamente con riguardo al rapporto tra domanda di restituzione e domanda di applicazione del citato art. 42-bis con lo strumentario offerto dall’ordinamento processuale amministrativo, anche alla luce degli arresti dell’Adunanza plenaria nn. 2, 3 e 4 del 2020 che hanno prospettato la possibilità  di una riconversione della domanda risarcitoria, per equivalente e/o in forma specifica, in domanda di applicazione dell’art. 42-bis, sicchè anche per questa ragione si potrebbe sostenere che il giudicato civile di rigetto, a suo tempo formatosi sulla domanda risarcitoria in accoglimento dell’eccezione di prescrizione, non precluda l’esame della domanda di tutela basata sul citato art. 42-bis (anche a seguito della conversione della domanda in sede d’appello), nettamente diversa da quella decisa dal giudice civile quanto alla causa petendi (basata sull’interesse legittimo pretensivo) ed al petitum (volto ad ottenere un provvedimento ai sensi dell’art. 42-bis).

La Sezione rimettente conclude, affermando che deve essere risolta la questione, se vi sia coincidenza della domanda risarcitoria con la domanda restitutoria, valutando se vada constatato un effetto preclusivo del giudicato civile, anche sulla base delle seguenti considerazioni sistematiche:

– quando era seguita dal giudice civile la prassi nazionale della cd. occupazione acquisitiva, la domanda risarcitoria per equivalente risultava l’unica ‘in astratto’ utilmente esperibile dal privato il cui bene fosse occupato illecitamente;

– ‘in concreto’, per di più neppure in realtà  sussisteva sempre la possibilità  giuridica di ottenere il risarcimento del danno per equivalente, dal momento che – mentre prima della sentenza delle Sezioni Unite n. 1464 del 1983 era pacifico che non poteva decorrere alcun termine di prescrizione quinquennale della domanda, per la natura permanente dell’illecito consistente nella occupazione senza titolo – l’overruling disposto da tale sentenza ha in sostanza eliminato irrimediabilmente la tutela risarcitoria per equivalente, per i proprietari che prima di essa ritenevano inapplicabile il termine di prescrizione, in ragione della natura permanente dell’illecito, e non avevano curato la periodica trasmissione di atti interruttivi della prescrizione;

– peraltro, al fine di individuare quale sia nella specie l’ambito di operatività  del giudicato civile, occorre altresì interrogarsi, se un tale effetto preclusivo sia necessariamente subordinato alla presenza della formale o quanto meno chiara e inequivocabile statuizione, nella pronuncia del giudice civile divenuta irrevocabile, sull’avvenuto trasferimento del bene in capo all’amministrazione a seguito dell’irreversibile trasformazione del bene, in considerazione della prassi allora seguita;

– si potrebbe ritenere ancora controverso il caso, come quello di specie, in cui una formale statuizione in tal senso non vi stata, sebbene la pronuncia giurisdizionale abbia respinto la domanda risarcitoria per prescrizione sul presupposto (rivelatosi retrospettivamente inconfigurabile) dell’operatività  della cd. occupazione acquisitiva.

5.5 Sulla base di tali considerazioni, la Sezione rimettente sottopone all’Adunanza plenaria i quesiti riportati sopra sub §§ 5.a), 5.b) e 5.c), cui aggiunge il quesito sub § 5.d) per l’ipotesi in cui si ritenga che gli appellanti siano ancora proprietari del bene.

6. Dopo il deposito e lo scambio di memorie difensive, la causa all’udienza pubblica del 17 febbraio 2021, tenutasi come da verbale, stata trattenuta in decisione.

7. La soluzione delle questioni rimesse a questa Adunanza plenaria non può che passare attraverso l’interpretazione della sentenza civile n. 2860/2006 del Tribunale ordinario di Cagliari e l’individuazione dei limiti oggettivi del giudicato formatosi su tale sentenza, rimasta inoppugnata e quindi divenuta irrevocabile. Peraltro, anche nell’ordinanza di rimessione sono prospettati dei casi concreti risolti dalle ivi citate sentenze, più che con l’affermazione di principi di diritto suscettibili di contrasti giurisprudenziali, attraverso una ricostruzione della portata decisoria dei giudicati che, in quelle vicende, di volta in volta venivano in rilievo.

Più in generale, si tratta di risolvere la questione, se e in presenza di quali presupposti il giudicato civile di rigetto, per intervenuta prescrizione del diritto fatto valere in giudizio, di una domanda di risarcimento (per equivalente) dei danni da perdita della proprietà  sul suolo per effetto dell’occupazione illegittima e della trasformazione irreversibile del bene da parte della pubblica amministrazione, in applicazione dell’istituto (ormai superato) di creazione giurisprudenziale della cd. occupazione acquisitiva, precluda l’esercizio di un’azione di risarcimento in forma specifica diretta alla restituzione dell’eadem res previa rimessione in pristino, quale quella esperita nel caso di specie dinanzi al TAR per la Sardegna con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

Ulteriore tematica da affrontare – ancorchè non rilevante ai fini della decisione della presente causa, ma pur sempre da esaminare da questa Adunanza plenaria nell’esercizio della funzione nomofilattica, attesa la stretta connessione con l’oggetto delle questioni deferite con l’ordinanza di rimessione – se siffatto giudicato civile precluda, o meno, l’esercizio di un’azione reale di rivendicazione del bene, oppure, ancora, l’esercizio di un’azione ex artt. 31 e 117 cod. proc. amm. avverso il silenzio dell’amministrazione sull’istanza di provvedere ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001.

7.1 In linea di diritto, si osserva che, secondo consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa e civile, l’interpretazione del giudicato formatosi su una sentenza civile pronunciata a definizione di un giudizio ordinario di cognizione, va effettuata alla stregua non soltanto del dispositivo della sentenza, ma anche della sua motivazione: infatti, il contenuto decisorio di una sentenza rappresentato, ai fini della delimitazione dell’estensione del relativo giudicato, non solo dal dispositivo, ma anche dalle affermazioni e dagli accertamenti contenuti nella motivazione, nei limiti in cui essi costituiscano una parte della decisione e risolvano questioni facenti parte del thema decidendum (v. in tal senso, ex plurimis, Cons Stato, Sez. III, 16 novembre 2018, n. 6471; Cass. civ., Sez. 1, 8 giugno 2007, n. 13513; Cass. civ., Sez. 2, 27 ottobre 1994, n. 8865).

La posizione della giurisprudenza, condivisa da questa Adunanza plenaria per preminenti ragioni di economia processuale e di garanzia della certezza e stabilità  dei rapporti giuridici, , invero, attestata su una concezione estensiva dei limiti oggettivi del giudicato, per cui il giudicato sostanziale (art. 2909 Cod. civ.) – che, in quanto riflesso di quello formale (art. 324 Cod. proc. civ.), fa stato ad ogni effetto fra le parti, i loro eredi o aventi causa, relativamente all’accertamento di merito, positivo o negativo, del diritto controverso – si forma su tutto ciò che ha costituito oggetto della decisione, compresi gli accertamenti in fatto e in diritto, i quali rappresentino le premesse necessarie e il fondamento logico-giuridico della pronuncia finale, spiegando, quindi, la sua autorità  non solo sulla situazione giuridica soggettiva fatta valere con la domanda giudiziale (cd. giudicato esplicito), ma estendendosi agli accertamenti che si ricollegano in modo inscindibile con la decisione e ne formano il presupposto, così da coprire tutto quanto rappresenta il fondamento logico-giuridico della statuizione finale (cd. giudicato implicito). Pertanto, l’accertamento su una questione di fatto o di diritto costituente la premessa necessaria e il motivo portante della decisione divenuta definitiva, quando sia comune ad una causa introdotta posteriormente inter partes, preclude il riesame della questione, anche se il giudizio successivo abbia finalità  diverse da quelle del primo (v., ex plurimis, Cass. Civ., Sez. lav., 9 dicembre 2016, n. 25269; Cass, civ., Sez. 3, 23 ottobre 1995, n. 10999, per cui, «[q]ualora due giudizi tra le stesse parti vertano sul medesimo negozio o rapporto giuridico, l’accertamento compiuto circa una situazione giuridica ovvero la risoluzione di una questione di fatto o di diritto che incida su un punto fondamentale di entrambe le cause ed abbia costituito la logica premessa della statuizione contenuta nel dispositivo della sentenza passata in giudicato, preclude l’esame del punto accertato e risolto anche nel caso in cui l’altro giudizio abbia finalità  diverse da quelle che costituiscono lo scopo od il petitum del primo»).

In particolare, il giudicato implicito si estende anche alla questione pregiudiziale di merito rispetto ad altra di carattere dipendente su cui si sia formato il giudicato esplicito, senza che a tal fine sia necessaria la proposizione, in via principale o riconvenzionale, di una domanda di parte volta a trasformare la questione pregiudiziale in causa pregiudiziale ai sensi dell’art. 34 Cod. proc. civ. (v. Cass. civ., Sez. 3, 15 maggio 2018, n. 11754), allorchè la seconda sia legata alla prima da un nesso di dipendenza così indissolubile da non poter essere decisa senza la preventiva decisione di quella pregiudiziale, avente ad oggetto un antecedente giuridico necessitato in senso logico dalla decisione e potenzialmente idoneo a riprodursi fra le stesse parti in relazione ad ulteriori e distinte controversie. Ciò, a condizione che dalla sentenza emerga che gli aspetti del rapporto su cui verte la questione pregiudiziale abbiano formato oggetto di una valutazione effettiva, il che, ad esempio, da escludere allorquando la decisione sia stata adottata in applicazione del cd. ‘primato della ragione più liquida’ e la soluzione della causa sia basata su una o più questioni assorbenti, oppure si sia in presenza di un obiter dictum privo di relazione causale con il decisum (Cass. Civ., Sez. 1, Sentenza n. 5264 del 17/03/2015; Cass. civ., Sez. 3, 8 ottobre 1997, n. 9775; Cass. n. 7140/2002; Cass. n. 11672/2007; Cass. civ., Sez. 3, Sentenza 8 novembre 2006, n. 23871). Quindi l’autorità  di cosa giudicata copre l’accertamento, oltre che del singolo effetto dedotto come petitum (mediato), anche del rapporto complesso dedotto come causa petendi, sia esso di natura reale o di natura obbligatoria, dal quale l’effetto trae origine.

Giova sin d’ora precisare che l’individuazione, in modo più o meno estensivo, dell’oggetto del processo e del giudicato si riflette, oltre che su una serie di altri istituti processuali (quali la litispendenza, la continenza, la competenza, la connessione, il regime delle impugnazioni, ecc.), anche su quello della modificazione della domanda (nelle forme della mutatio e, rispettivamente, della emendatio libelli), nel senso che, quanto più si estendono i limiti oggettivi del giudicato, tanto più ampia dovà  essere concepita la facoltà  di modifica delle domande in corso di giudizio, onde evitare che la parte attrice possa vedersi preclusa, in un futuro nuovo processo, la proposizione di domande giudiziali che, ancorchè connotate da diversità  di causa petendi e/o petitum, nella finalità  perseguita potrebbero rilevarsi incompatibili con gli accertamenti assurti ad autorità  di cosa giudicata ed essere ricomprese nella sfera del ‘deducibile’ non dedotto nel processo definito con efficacia di giudicato.

In tale prospettiva, la qui condivisa concezione estensiva dei limiti oggettivi del giudicato su un piano generale appare senz’altro coerente con il principio richiamato nell’ordinanza di rimessione, per il quale – nel caso di occupazione illegittima del terreno da parte dell’amministrazione – si applica sul piano sostanziale l’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, con la conseguente possibilità  di convertire la domanda nel corso del giudizio e quindi di ritenere ammissibile il rimedio di tutela da esso previsto, sebbene basato sulla diversità  della causa petendi e del petitum (riferibili a una posizione di interesse legittimo correlativo al potere di acquisizione) rispetto alle domande di risarcimento o di restituzione (riferibili alla tutela del diritto di proprietà  in quanto tale) proposte in origine. Al proposito occorre precisare che l’operatività  di tale principio presuppone che la questione sia ancora sub iudice e non si sia formato un giudicato sull’una o l’altra delle domande proposte e sulle eventuali questioni pregiudiziali, per cui lo stesso non ha modo di influire sul presente giudizio, il quale , appunto, connotato dalla già  intervenuta formazione del giudicato civile di rigetto della domanda risarcitoria per equivalente del danno da perdita della proprietà  (v.infra).

7.2 Procedendo in applicazione delle evidenziate coordinate ermeneutiche alla individuazione dei limiti oggettivi del giudicato formatosi sulla sentenza n. 2860/2006 del Tribunale ordinario di Cagliari, si osserva che:

– nel percorso motivazionale di detta sentenza, la statuizione di rigetto della domanda di risarcimento per equivalente del danno da perdita della proprietà , per intervenuta prescrizione quinquennale, si fonda sulla ricostruzione della fattispecie dedotta in giudizio a sostegno della pretesa risarcitoria in termini di cd. occupazione acquisitiva;

– infatti, nella sentenza risulta affermato che «l’occupazione materiale dell’area era stata preceduta dal decreto di occupazione d’urgenza, il quale presuppone una valida dichiarazione di pubblica utilità , che gli attori non hanno contestato», e che «l’occupazione di un suolo privato da parte di un ente pubblico, nell’ambito di un procedimento espropriativo introdotto da una valida dichiarazione di pubblica utilità  e la sua irreversibile trasformazione mediante destinazione ad opera pubblica, senza che intervenga tempestivamente un valido provvedimento ablativo, determinano l’acquisizione della proprietà  dell’immobile in favore della pubblica amministrazione, la quale tenuta a rispondere del danno causato al privato»;

– nel contempo, la sentenza esclude espressamente la configurabilità  della cd. occupazione usurpativa, inidonea a modificare il regime proprietario del bene illegittimamente occupato e trasformato dall’amministrazione in assenza di dichiarazione di pubblica utilità  valida ed efficace, ed integrante un illecito permanente ricollegato alla persistente occupazione illegittima del bene da parte dell’amministrazione;

– l’accertamento – effettivo e specifico – del perfezionamento della fattispecie della cd. occupazione acquisitiva costituisce, nell’iter motivazionale della sentenza civile all’esame, un passaggio logico necessario per qualificare l’occupazione illegittima e la trasformazione irreversibile del bene come illecito istantaneo (ad effetti permanenti) ed individuare il dies a quo del termine di prescrizione quinquennale alla data di scadenza del termine dell’occupazione legittima (nella specie, scaduto il 1° settembre 1983), essendo la realizzazione dell’opera pubblica intervenuta in pendenza di tale termine: infatti, secondo la costruzione pretoria di cui ha fatto applicazione il Tribunale di Cagliari, l’illecito istantaneo si perfeziona con l’evento lesivo costituito dall’estinzione del diritto di proprietà  del privato in conseguenza dell’azzeramento del contenuto sostanziale del diritto e della nullificazione del bene che ne costituisce l’oggetto, con la correlata nascita del diritto al risarcimento del danno soggetto a prescrizione quinquennale, oppure, qualora tale trasformazione sia avvenuta nel periodo di occupazione legittima non seguita dal decreto di esproprio, nel momento in cui tale periodo viene a scadenza (essendo nel periodo di legittimo possesso consentite le attività  sul suolo del privato);

– la statuizione finale di reiezione della domanda di risarcimento per equivalente dei danni da perdita della proprietà  (unitamente alle altre richieste risarcitorie riportate sopra sub § 2.), per prescrizione quinquennale (non risultando intervenuto alcun atto interruttivo prima della notificazione dell’atto di citazione in data 24 giugno 1999), contenuta nella sentenza passata in giudicato, trova pertanto il suo antecedente logico necessario nell’accertato perfezionamento della fattispecie della cd. occupazione acquisitiva e dei relativi effetti, di estinzione della proprietà  sul suolo in capo all’originaria proprietaria (costituente l’evento lesivo integrante l’illecito) e di acquisizione della proprietà  sullo stesso bene in capo all’amministrazione costruttrice dell’opera pubblica (costituente un effetto lecito, eziologicamente non dipendente dall’illecito che costituisce un mero antecedente storico, ma ricollegato alla situazione di realizzazione dell’opera pubblica con la conseguente non restituibilità  del suolo in essa incorporato e l’accessione del suolo all’opera pubblica realizzata), e nella correlata qualificazione dell’illecito generatore dell’obbligazione risarcitoria come illecito istantaneo;

– il giudicato si dunque formato, oltre che sull’inesistenza del diritto al risarcimento dei danni perchè estinto per prescrizione (oggetto immediato della statuizione finale), anche sul perfezionamento della fattispecie della cd. occupazione acquisitiva e sui relativi effetti, di estinzione della proprietà  sul suolo in capo all’originaria proprietaria e di acquisizione della proprietà  sullo stesso bene in capo all’amministrazione costruttrice, in quanto antecedenti logici necessari della statuizione finale.

Irrilevante ai fini della configurabilità  del giudicato implicito sul regime proprietario scaturito dalla cd. occupazione acquisitiva la mancata adozione, nella sentenza e nel relativo dispositivo, di una formale ed espressa statuizione sul trasferimento del bene in favore dell’amministrazione. Infatti, i relativi effetti scaturiscono ipso iure dal perfezionamento della citata fattispecie, complessa, di creazione giurisprudenziale – integrante un’ipotesi di estinzione della proprietà  in capo al privato (effetto illecito) e di acquisto a titolo originario in capo all’amministrazione (effetto lecito) -, rispetto ai quali la pronuncia giudiziale assume natura di sentenza di accertamento (alla stregua, ad es., di una sentenza che accerti l’intervenuta usucapione). Ai fini della produzione di tali effetti non , invece, richiesta l’adozione di una sentenza costitutiva che, nell’ordinamento processualcivilistico, a norma dell’art. 2908 Cod. civ. relegata ad ipotesi tassativamente predeterminate dal legislatore.

Neppure rileva che, nella specie, dalla documentazione catastale prodotta in giudizio emerga la persistente intestazione della proprietà  dell’area al nome dell’originaria proprietaria, mentre l’Azienda ospedaliera Brotzu vi risulta indicata come proprietaria superficiaria (dell’opera pubblica realizzata). Infatti, la sentenza con cui viene pronunciato l’acquisto a titolo originario del diritto di proprietà  o di altro diritto reale ha natura dichiarativa e non costitutiva del diritto stesso e, pertanto, la sua trascrizione non ricade nella disciplina dell’art. 2644 Cod. civ., bensì in quella dell’art. 2651 Cod. civ. per cui la trascrizione ha funzione di mera pubblicità  notizia ed , quindi, priva di efficacia sostanziale ai fini della soluzione del conflitto tra acquirente a titolo derivativo e acquirente a titolo originario (v., Cass. civ., Sez. 2, 29 aprile 1982, n. 2717; id., 3 febbraio 2005, n. 2161). A ciò si aggiunga che il diritto della parte interessata alla trascrizione dell’atto, in caso di rifiuto del conservatore, specificamente tutelato dalla procedura prevista dagli artt. 2674 Cod. civ., 113-bis disp. att. Cod. civ. e 745 Cod. proc. civ., a prescindere dalla presenza, o meno, di un ordine di trascrizione nella sentenza, privo di valenza decisoria (v. Cass. civ., Sez. 2, 11 agosto 2005, n. 16853). In altri termini, il regime proprietario di diritto sostanziale si ricava dall’interpretazione del titolo giudiziale che contiene l’accertamento dell’acquisto a titolo originario, mentre a tal fine irrilevanti sono le risultanze catastali e dei registri immobiliari, comunque adeguabili alla situazione reale su iniziativa della parte interessata.

Concludendo sul punto, deve ritenersi che nel caso di specie il giudicato civile si sia formato sia sull’inesistenza del diritto al risarcimento dei danni perchè estinto per prescrizione, sia sul regime proprietario del bene conseguente all’accertato perfezionamento della cd. occupazione acquisitiva.

7.3 Passando all’esame dell’effetto preclusivo scaturente da tale giudicato sulla domanda risarcitoria in forma specifica proposta nel presente giudizio, occorre premettere, in punto di qualificazione dell’azione restitutoria/riparatoria qui esercitata, che gli odierni appellanti sin dalle conclusioni del ricorso dinanzi al TAR, riproposte in appello, hanno chiesto la condanna delle amministrazioni resistenti «al risarcimento del danno in forma specifica attraverso il rilascio dei terreni, previa rimessione in pristino», con ciò in modo chiaro e univoco proponendo azione (di natura personale e obbligatoria) di risarcimento dei danni in forma specifica ai sensi dell’art. 2058 Cod. civ., e non già  azione (di natura reale e petitoria) di rivendicazione ex art. 948 Cod. civ..

Trattasi, invero, di azioni diverse per causa petendi e petitum, ancorchè dirette al raggiungimento dello stesso risultato pratico di recuperare la disponibilità  materiale del bene:

– infatti, con l’azione di rivendicazione, di carattere reale, petitorio e reipersecutorio/ripristinatorio, l’attore assume di essere proprietario della cosa e di non averne più il possesso, sicchè agisce contro chi di fatto la possegga e la detenga, sia al fine di ottenere il riconoscimento del suo diritto di proprietà  sia al fine di recuperare l’eadem res previo ripristino dello stato anteriore per rimuovere la divergenza tra situazione di fatto e quella dominicale di diritto rispetto al bene, a prescindere dall’accertamento di un illecito;

– l’azione di reintegrazione in forma specifica , invece, un rimedio risarcitorio finalizzato alla rimozione delle conseguenze derivanti dall’evento lesivo tramite la produzione di una situazione materiale e giuridica corrispondente a quella che si sarebbe realizzata se non fosse intervenuto il fatto illecito produttivo del danno, il cui accoglimento subordinato al ricorrere dei presupposti della responsabilità  aquiliana ex art. 2043 Cod. civ., cui si aggiungono i limiti della possibilità  e della non eccessiva onerosità  per l’autore dell’illecito previsti dall’art. 2058 cod. civ. (sulla differenza tra l’azione di risarcimento dei danni in forma specifica e l’azione di rivendicazione, v., ex plurimis, in via generale, Cass. civ., Sez. 3, 10 dicembre 2004, n. 23086; con specifico riguardo agli oneri di allegazione e di prova incombenti sulla parte attrice in punto di titolarità  del diritto di proprietà , v. Cass. civ., Sez. 2, 27 novembre 2018, n. 30705).

Infatti, il TAR, nell’accogliere l’eccezione di giudicato, ha qualificato le pretese fatte valere nel presente giudizio, comprese quelle azionate «sotto forma di rilascio», come «sostanzialmente» identiche a quelle fatte valere dinanzi al giudice civile ed ivi dichiarate prescritte, e quindi come pretese di natura risarcitoria.

Tale qualificazione della domanda non stata impugnata con un motivo specifico d’appello, essendo a tal fine inidoneo il passaggio testuale a p. 14 del ricorso in appello, secondo cui «la domanda restitutoria, configurandosi sostanzialmente in una azione di rivendicazione, non soggetta ad alcun termine di prescrizione». Infatti, il citato passaggio, oltre a risolversi in un’affermazione apodittica e a non contenere una critica specifica avverso la qualificazione dell’azione quale operata dalla sentenza di primo grado (in violazione dell’art. 101, comma 1, Cod. proc. amm.), si pone comunque in contrasto e resta superata dalla chiara formulazione delle conclusioni rassegnate nel ricorso in appello in termini di richiesta di «risarcimento del danno in forma specifica attraverso il rilascio del terreno, previa rimessione in pristino», espressamente ripropositiva dell’azione risarcitoria in forma specifica esercitata in primo grado. Sulla qualificazione della domanda sub specie di azione (personale e obbligatoria) di risarcimento in forma specifica si , pertanto, formato il giudicato interno.

Peraltro, anche l’ordinanza di rimessione parte dal presupposto che, nel presente giudizio, sia stata esercitata «azione di risarcimento del danno in forma specifica attraverso il rilascio dei terreni, previa rimessione in pristino» (v. primo quesito).

7.3.1 Sotto un profilo strettamente processuale e procedurale, deve ritenersi che l’azione esercitata nel presente giudizio sia stata proposta ai sensi degli artt. 30, commi 1, 2 e 6, e 34, comma 1, lettera c), Cod. proc. amm., nell’ambito della giurisdizione esclusiva attribuita al giudice amministrativo dall’art. 133, comma 1, lettera g), Cod. proc. amm., secondo cui spettano alla cognizione del giudice amministrativo tutte le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere da parte delle pubbliche amministrazioni in materia di espropriazione per pubblica utilità , quali che siano i diritti (reali o personali) fatti valere nei confronti di quest’ultima, nonchè la natura (reipersecutoria/ripristinatoria o risarcitoria) della pretesa avanzata.

7.3.2 Quanto al rapporto tra l’azione di risarcimento in forma specifica (esercitata nel presente giudizio) e l’azione di risarcimento dei danni per equivalente (respinta con il giudicato civile), si osserva che si tratta di due rimedi in rapporto di concorso alternativo, diretti all’attuazione dell’unico diritto alla reintegrazione della sfera giuridica lesa che trova la sua fonte nella medesima fattispecie di illecito, con la particolarità  che l’effetto programmato dalla norma al verificarsi della fattispecie si determina, nel suo specifico contenuto, con riguardo alla scelta compiuta dal titolare circa l’una o l’altra forma di tutela.

Per consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, formatasi in sede di giurisdizione esclusiva con specifico riferimento a fattispecie di occupazione illegittima del bene da parte della pubblica amministrazione, i due rimedi costituiscono mezzi concorrenti alternativi a tutela dell’unico diritto al risarcimento dei danni, tant’ che consentita la scelta in corso di giudizio per una delle due modalità , qualificata come ammissibile emendatio libelli anzichè come vietata mutatio (v. Cons. Stato, Sez. IV, 22 gennaio 2014, n. 306; id., 1° giugno 2011, n. 3331; per la giurisprudenza civile, v. Cass. civ., Sez. Un., 28 maggio 2014, n. 11912, secondo cui la pretesa risarcitoria, pur nella duplice alternativa attuativa, unica, potendo la parte, tramite una mera emendatio, convertire l’originaria richiesta nell’altra ed il giudice di merito attribuire d’ufficio al danneggiato il risarcimento per equivalente, anzichè in forma specifica; con la precisazione, che la giurisprudenza civile non sembra, invece, consentire la modificazione della domanda di risarcimento per equivalente a domanda di risarcimento in forma specifica, argomentando dalla maggiore onerosità  di quest’ultimo rimedio: v. i richiami giurisprudenziali di cui al § 13.1 dell’ordinanza di rimessione).

Quindi, pur completandosi la fattispecie multipla con la proposizione della domanda e con l’opzione esercitata dall’attore a favore dell’una o dell’altra forma di tutela, il diritto rimane unico, come unica rimane la posizione giuridica sostanziale fatta valere in giudizio, con la conseguenza che il giudicato di rigetto della prima domanda (nella specie, quella di risarcimento per equivalente respinta dal Tribunale ordinario di Cagliari con la sentenza n. 22860/2006) preclude una nuova azione sulla seconda (nella specie, quella di risarcimento in forma specifica, proposta nel presente giudizio). Pertanto, sotto tale angolo visuale l’effetto preclusivo si formato in ragione della circostanza che sull’unico diritto al risarcimento dei danni, scaturente dal medesimo fatto illecito, si già  deciso e si ormai formato il giudicato di rigetto fondato sul motivo portante, comune ad entrambi i rimedi, dell’estinzione per prescrizione dell’unico diritto al risarcimento dei danni.

Sotto altro profilo, la domanda di risarcimento in forma specifica , altresì, preclusa in ragione dell’incompatibilità  indiretta con il giudicato formatosi sul regime proprietario del bene richiesto in restituzione, in particolare sull’effetto acquisitivo, nella ‘logica’ dell’istituto dell’occupazione appropriativa, determinatosi in capo all’amministrazione costruttrice dell’opera pubblica, presupponendo invero l’azionabilità  del diritto al risarcimento dei danni in forma specifica (tramite domanda di rilascio previa rimessione in pristino) la titolarità  della proprietà  del bene leso in capo all’attore, incompatibile con il giudicato implicito formatosi sul perfezionamento della fattispecie dell’acquisto della proprietà  a titolo originario in capo all’amministrazione.

7.4 L’esito di accoglimento dell’eccezione di giudicato non muterebbe neppure, qualora gli odierni appellanti avessero proposto azione reale di rivendicazione ex artt. 948 ss. Cod. civ., in quanto:

– il carattere di esclusività  proprio di ogni diritto il principio logico di non contraddizione non consente la coesistenza di due di diritti dello stesso contenuto relativi ad un identico bene di cui siano titolari attivi esclusivi due soggetti diversi;

– l’essenza del giudicato sostanziale comporta l’impossibilità  di far valere in un secondo processo tra le stesse parti (e/o relativi eredi e/o aventi causa) un diritto direttamente incompatibile con il diritto accertato da un primo giudicato;

– pertanto, l’esercizio dell’azione di rivendica da parte del privato nei confronti dell’amministrazione, dopo la formazione del giudicato sull’acquisto della proprietà  in capo a quest’ultima, precluso dal giudicato in ragione della relazione di incompatibilità  diretta del diritto di proprietà  fatto valere con l’azione di rivendicazione (avente tra l’altro natura petitoria, volta al riconoscimento del diritto di proprietà  in capo all’attore, oltre che natura reipersecutoria) rispetto al diritto di proprietà  acquisito dall’amministrazione oggetto dell’accertamento passato in giudicato.

7.5 Non diversamente, anche l’eventuale azione avverso il silenzio della pubblica amministrazione sull’istanza di provvedere ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, ancorchè tale istituto a norma del comma 8 sia applicabile ai fatti anteriori, trova il suo limite nei rapporti esauriti, quali quelli definiti con autorità  di cosa giudicato [cfr., con riferimento all’ipotesi di rapporto esaurito per essere intervenuto un giudicato che abbia disposto la restituzione del bene al proprietario, Corte Cost. n. 71/1995, § 6.9.1; Ad. plen., n. 2/2016, §§ 6.2 e 5.4, lettera f)].

Anche in questo caso, l’azione ex artt. 31 e 117 Cod. proc. amm. sarebbe preclusa dal giudicato civile formatosi sul regime proprietario, per l’incompatibilità  sussistente tra la situazione giuridica soggettiva azionata, presupponente la persistente titolarità  della proprietà  del bene in capo alla parte ricorrente, e l’accertamento, con efficacia di giudicato, dell’effetto acquisitivo in favore dell’amministrazione.

7.6 Occorre, poi, rilevare che, nella fattispecie concreta sub iudice, sussisteva la possibilità  della proprietaria (rispettivamente degli eredi) di proporre non solo ‘in astratto’, ma anche ‘in concreto’, l’azione risarcitoria per equivalente entro il termine di prescrizione quinquennale decorrente dalla scadenza del periodo di occupazione legittima, essendo l’overruling della Corte di cassazione, con la pronuncia della sentenza Sez. Un. n. 1464 del 26 febbraio 1983, intervenuto addirittura prima della data di decorrenza del termine prescrizionale (1° settembre 1983), ed avendo la giurisprudenza anche negli anni immediatamente successivi ripetutamente affermato il principio per cui il dies a quo andava individuato al momento della irreversibile trasformazione del fondo rispettivamente alla scadenza del periodo di occupazione legittima (v., ex plurimis, Cass. civ., Sez. 1, 21 maggio 1984, n. 3118; id., 5 febbraio 1985, n. 784; id., 6 febbraio 1987, n. 1172), con la conseguenza che, nella specie, la proprietaria dante causa degli odierni appellanti aveva la concreta possibilità  (per gli effetti di cui all’art. 2935 Cod. civ.) di impedire il compimento del termine di prescrizione attraverso eventuali atti interruttivi.

Va, altresì, rimarcato che, nelle more del giudizio di primo grado svoltosi dinanzi al Tribunale ordinario di Cagliari (instaurato nel 1999 e concluso nel 2006), sono intervenute le prime sentenze della Corte EDU (v., le sentenze 30 maggio 2000, Belvedere Alberghiera s.r.l. c. Italia; 15 e 29 luglio 2004, Scordino c. Italia; 19 maggio 2005, Acciardi c. Italia; 15 luglio 2005, Carletta c. Italia), oltre alle prime pronunce nazionali (quale, ad es., Ad. plen. n. 2/2005), che hanno affermato il contrasto dell’istituto della cd. occupazione acquisitiva e di ogni forma di cd. espropriazione indiretta con la Convenzione EDU, sicchè la parte privata ben avrebbe potuto (e dovuto, secondo criteri di ordinaria diligenza) impugnare la sentenza di primo grado facendo valere il sopravvenuto mutamento del quadro giurisprudenziale.

7.7 Quanto alla questione relativa alla forza di resistenza del giudicato nazionale in caso di eventuale contrasto con il diritto dell’Unione europea, pure accennata dall’ordinanza di rimessione, si osserva che:

– in primo luogo, la disciplina del regime di proprietà  – in cui deve ritenersi compresa la disciplina dell’espropriazione pubblica e della proprietà  pubblica – a norma del combinato disposto degli artt. 4, comma 1, e 5, comma 2, TUE e 345 TFUE esula dalle competenze attribuite all’Unione e appartiene dunque alla competenza degli Stat membri, salvi eventuali profili di violazione del principio fondamentale di non discriminazione e del diritto di stabilimento (Corte giust. CE 6 novembre 1984, causa C-182/83) che, tuttavia, nella fattispecie all’esame, non vengono in rilievo;

– ai sensi dell’art. 6, commi 1 e 2, TUE, l’adesione dell’Unione alla Convenzione EDU non modifica o estende le competenze dell’Unione definite nei Trattati;

– come, infatti, puntualmente rilevato nella stessa ordinanza di rimessione (al § 14.1), la giurisprudenza della Corte di giustizia «non ha preso in considerazione le fattispecie di occupazione senza titolo che si sono avute nella prassi nazionale (in quanto la relativa materia non disciplinata di per sè dai Trattati istitutivi)»;

– la questione , pertanto, irrilevante ai fini della decisione della presente controversia.

Ad ogni modo, come pure già  rilevato nell’ordinanza di rimessione, la Corte di giustizia UE – in applicazione dei principi di certezza e stabilità  del diritto e dei rapporti giuridici di cui espressione la res iudicata, diventati essi stessi princìpi non solo degli Stati membri ma anche del diritto dell’Unione – ha ripetutamente sottolineato l’importanza che il principio dell’autorità  di cosa giudicata riveste sia nell’ordinamento giuridico comunitario sia negli ordinamenti giuridici nazionali, rilevando che il diritto europeo non impone a un giudice nazionale di disapplicare le norme processuali interne che attribuiscono autorità  di cosa giudicata ad una decisione, anche quando ciò permetterebbe di porre rimedio ad una violazione del diritto dell’Unione da parte di tale decisione (v.ex plurimis, sentenza 11 settembre 2019, causa C-676/17, con ulteriori richiami; Corte giust., 16 marzo 2006, causa C-234/04; 1° giugno 1999, causa C-126/97);

I principi fissati in materia dalla Corte di giustizia sono stati recepiti dalla Corte di cassazione, la quale ha ribadito che il diritto dell’Unione europea, così come costantemente interpretato dalla Corte di giustizia, non impone al giudice nazionale di disapplicare le norme processuali interne da cui deriva l’autorità  di cosa giudicata di una decisione, nemmeno quando ciò permetterebbe di porre rimedio ad una violazione del diritto comunitario da parte di tale decisione, salva l’ipotesi, assolutamente eccezionale, di discriminazione tra situazioni di diritto europeo e situazioni di diritto interno, ovvero di pratica impossibilità  o eccessiva difficoltà  di esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento europeo (Cass. civ., Sez. 5, 27 gennaio 2017, n. 2046; id., 29 luglio 2015, n. 16032; Cass. civ., Sez. 1, 6 maggio 2015, n. 9127).

Concludendo sul punto, l’oggetto del giudicato civile che qui viene in rilievo esula dal campo di applicazione del diritto dell’UE, non ponendosi quindi ab imis una questione di compatibilità  delle relative statuizioni con il diritto dell’Unione, mentre la questione teorica della forza di resistenza del giudicato civile eventualmente contrastante con il diritto europeo stata risolta nel senso sopra sinteticamente riportato dalla Corte di giustizia e dalla giurisprudenza nazionale.

7.8 Per quanto, invece, attiene alla problematica del giudicato civile in contrasto con il diritto convenzionale della CEDU, in primo luogo occorre rilevare, con riferimento al caso sub iudice, che gli eredi dell’originaria proprietaria, non impugnando la sentenza di primo grado del Tribunale ordinario di Cagliari, non hanno esaurito i rimedi processuali interni, con la conseguente mancata integrazione della condizione imprescindibile per la legittimazione a ricorrere alla Corte EDU, nè, tanto meno, hanno adìto la Corte entro il termine di decadenza di sei mesi dalla pronuncia nazionale definitiva di ultima istanza, stabilito dall’art. 35, comma 1, della CEDU.

In assenza di una pronuncia della Corte EDU sulla controversia decisa con la sentenza nazionale passata in giudicato, non può porsi la questione concreta circa l’obbligo di esecuzione ai sensi dell’art. 46 della Convenzione e di disapplicazione diretta del giudicato civile formatosi inter partes (rispettivamente tra gli eredi ed aventi causa).

Premesso che, a differenza di quanto accade per il diritto eurounitario, il giudice comune nazionale non può disapplicare la norma interna che ritenga incompatibile con la CEDU, dovendo invece, laddove ravvisi un contrasto tra la prima e la seconda, non risolvibile con lo strumento dell’interpretazione convenzionalmente conforme, sollevare questione di legittimità  costituzionale per violazione dell’art. 117, comma 1, Cost. e la norma convenzionale interposta, si osserva che la Corte costituzionale, con le sentenze n. 123/2017 e n. 93/2018, ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità  costituzionale del combinato disposto degli artt. 106 Cod. proc. amm. e 395 e 396 Cod proc. civ. (per il processo amministrativo), rispettivamente degli artt. 395 e 396 Cod proc. civ. (per il processo civile), censurati per violazione dell’art. 117, comma 1, Cost., nella parte in cui non prevedono un diverso caso di revocazione della sentenza quando ciò sia necessario, ai sensi dell’art. 46, comma 1, CEDU, per conformarsi a una sentenza definitiva della Corte EDU. La Corte costituzionale – dopo avere preliminarmente distinto i ricorrenti nel giudizio di revocazione che avevano vittoriosamente adito la Corte EDU da quelli che non si erano avvalsi di tale facoltà , escludendo per questi ultimi l’operatività  del rimedio convenzionale, nonchè previo richiamo della giurisprudenza della stessa Corte EDU -, ha escluso la sussistenza di un obbligo convenzionale generale di riapertura dei processi, diversi da quelli penali, allorquando ciò fosse necessario per conformarsi a una sentenza della Corte EDU di accertamento della violazione. La Corte costituzionale, ha, in particolare, individuato la ragione dell’atteggiamento più cauto della Corte EDU, al di fuori della materia penale, nella esigenza di tutelare i soggetti diversi dallo Stato – siano essi pubblici o privati – che avevano preso parte al giudizio interno, unitamente al rispetto della certezza del diritto garantita dalla res iudicata ed al rilievo che nei processi civili e amministrativi non in gioco la libertà  personale, concludendo che, nelle materie diverse da quella penale, non esiste, allo stato, un obbligo convenzionale generale di adottare la misura ripristinatoria della riapertura del processo.

Su un piano ordinamentale più generale, trascendente i limiti del presente giudizio (e della causa definita con il giudicato civile), occorre rilevare che il legislatore, proprio per adeguarsi all’orientamento della Corte EDU – la quale ha più volte osservato che l’espropriazione cosiddetta indiretta, anche se frutto di ricostruzioni giurisprudenziali quali la cd. occupazione acquisitiva, si poneva in violazione del principio di legalità , perchè non era in grado di assicurare un sufficiente grado di certezza e permetteva all’amministrazione di utilizzare a proprio vantaggio una situazione di fatto derivante da «azioni illegali» -, ha introdotto l’istituto di cui all’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2021, ritenuto dalla sentenza n. 71/2015 della Corte costituzionale conforme, tra l’altro, all’art. 117, primo comma, Cost. in relazione alle norme interposte di cui all’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU e all’art. 6 CEDU (v. anche le successive sentenze dell’Adunanza plenaria n. 2/2016 e nn. 2, 3 e 4 del 2020).

Come più sopra rilevato, l’istituto di cui all’art. 42-bis, sebbene dal comma 8 dichiarato applicabile anche ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore, incontra il limite generale dei rapporti chiusi in modo irretrattabile con efficacia di giudicato, ossia quello dei rapporti esauriti.

Deve pertanto escludersi la possibilità  di una riapertura generalizzata dei processi – siano essi civili che amministrativi – definiti con sentenza passata in giudicato, nelle quali sia stata fatta applicazione dell’istituto pretorio della cd. occupazione acquisitiva, e di una disapplicazione dei relativi giudicati.

7.9 Alla luce delle considerazioni tutte sopra svolte, in risposta ai primi due quesiti deferiti all’Adunanza plenaria, riportati sopra sub §§ 5.a) e 5.b), devono essere formulati i seguenti principi di diritto:

(i) In caso di occupazione illegittima, a fronte di un giudicato civile di rigetto della domanda di risarcimento del danno per l’equivalente del valore di mercato del bene illegittimamente occupato dalla pubblica amministrazione, formatosi su una sentenza irrevocabile contenente l’accertamento del perfezionamento della fattispecie della cd. occupazione acquisitiva, alle parti e ai loro eredi o aventi causa precluso il successivo esercizio, in relazione al medesimo bene, sia dell’azione (di natura personale e obbligatoria) di risarcimento del danno in forma specifica attraverso la restituzione del bene previa rimessione in pristino, sia dell’azione (di natura reale, petitoria e reipersecutoria) di rivendicazione, sia dell’azione ex artt. 31 e 117 Cod. proc. amm. avverso il silenzio serbato dall’amministrazione sull’istanza di provvedere ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001.

(ii) Ai fini della produzione di tale effetto preclusivo non necessario che la sentenza passata in giudicato contenga un’espressa e formale statuizione sul trasferimento del bene in favore dell’amministrazione, essendo sufficiente che, sulla base di un’interpretazione logico-sistematica della parte-motiva in combinazione con la parte-dispositiva della sentenza, nel caso concreto si possa ravvisare un accertamento, anche implicito, del perfezionamento della fattispecie della cd. occupazione acquisitiva e dei relativi effetti sul regime proprietario del bene, purchè si tratti di accertamento effettivo e costituente un necessario antecedente logico della statuizione finale di rigetto».

Restano assorbiti i quesiti sub §§ 5.c) e 5.d), presupponenti la mancata formazione del giudicato sul regime proprietario del bene; presupposto negativo, nella specie da escludere.

8. Premesso che ai sensi dell’art. 99, comma 4, Cod. proc. amm. sussistono i presupposti per decidere l’intera controversia, e facendo applicazione degli esposti principi al caso di specie, l’appello – incentrato sull’unico, complesso motivo di violazione dell’art. 2909 Cod. civ.e del conseguente erroneo accoglimento dell’eccezione di giudicato – deve essere respinto.

Infatti, come rilevato sopra sub § 7.3.2, la domanda di risarcimento dei danni in forma specifica esercitata nel presente giudizio preclusa dal giudicato formatosi sulla statuizione di rigetto dell’azione di risarcimento per equivalente dei danni da perdita della proprietà , fondata sul motivo portante, comune ad entrambi i rimedi, dell’estinzione per prescrizione dell’unico diritto al risarcimento dei danni scaturente dal perfezionamento del medesimo illecito istantaneo della cd. occupazione acquisitiva. Pertanto, il TAR correttamente ha accolto l’eccezione di giudicato, ritenendo coperte dal giudicato di rigetto la pretesa di risarcimento dei danni in forma specifica azionata nel presente giudizio, unitamente alle altre pretese risarcitorie.

9. A fronte del prospettato contrasto giurisprudenziale, si ravvisano i presupposti di legge per dichiarare le spese del presente grado di giudizio interamente compensate tra tutte le parti 

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n. 7540 del 2019), provvede come segue:

1) enuncia i principi di diritto come al punto 7.9 della parte-motiva;

2) respinge l’appello e, per l’effetto, conferma l’impugnata sentenza ai sensi di cui in motivazione;

3) dichiara le spese del presente grado di giudizio interamente compensate fra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2021, con l’intervento dei magistrati:

Filippo Patroni Griffi, Presidente

Sergio Santoro, Presidente

Franco Frattini, Presidente

Giuseppe Severini, Presidente

Luigi Maruotti, Presidente

Gianpiero Paolo Cirillo, Presidente

Diego Sabatino, Consigliere

Bernhard Lageder, Consigliere, Estensore

Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere

Oberdan Forlenza, Consigliere

Giulio Veltri, Consigliere

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

L'articolo Consiglio di Stato – Adunanza plenaria – Adunanza – 9/4/2021 n.6 proviene da Giustamm.

Giancarlo Coraggio Presidente, Nicolò Zanon, relatore, redattore; PARTI: (giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 9, comma 12, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, nel procedimento vertente tra le società  T. M. spa e Società  Agricola B. ss e il Comune di Adro e altro, con ordinanza del 20 settembre 2019, iscritta al n. 221 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50, prima serie speciale, dell’anno 2019)

Sulla illegittimità  costituzionale della L.R. Lombardia per il governo del territorio, in tema di vincoli preordinati all’esproprio.

1.- Costituzione Italiana – espropriazione per pubblica utilità  – art. 9, c. 12, L.R. Lombardia n. 12/2005 – disciplina dei vincoli destinati all’espropriazione per pubblica utilità  – violazione dell’art. 42, III c. Cost. – sussiste.
 

Va dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 9, comma 12, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio), secondo periodo, limitatamente alla parte in cui prevede che i vincoli preordinati all’espropriazione per la realizzazione, esclusivamente ad opera della pubblica amministrazione, di attrezzature e servizi previsti dal piano dei servizi decadono qualora, entro cinque anni decorrenti dall’entrata in vigore del piano stesso, l’intervento cui sono preordinati non sia inserito, a cura dell’ente competente alla sua realizzazione, nel programma triennale delle opere pubbliche e relativo aggiornamento.
La norma censurata viola, infatti, l’art. 42, terzo comma e l’art. 117, terzo comma, della Costituzione laddove consente la protrazione dell’efficacia del vincolo preordinato all’esproprio ben oltre la naturale scadenza quinquennale e, in virt๠dell’inclusione dell’aggiornamento annuale del programma triennale delle opere pubbliche nell’ambito applicativo della norma, per un tempo sostanzialmente indefinito, senza che sia previsto il riconoscimento al privato interessato di alcun indennizzo.
 

 
 

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 18/12/2020 n.271 proviene da Giustamm.

Vito Poli, Presidente Leonardo Spagnoletti, Consigliere, Estensore PARTI: Comune di Codroipo, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Lorenzo Presot, contro Lidia C., rappresentata e difesa dagli avv.ti Roberto Pascolat e Filippo Pesce,

Sul dimezzamento dei termini processuali per le liti in tema di espropriazione per p.u.

1.- Processo amministrativo – procedure espropriative per p.u. – termini dimezzati.
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 11/9/2020 n.5427 proviene da Giustamm.

Luigi Maruotti, Presidente, Emanuela Loria, Consigliere, Estensore PARTI: (Angela Maria Rita C., Carmela C., Francesco C., Luigi C., Salvatore C. e Cosimo Damiano Tomaiuolo, rappresentati e difesi dall’avvocato Gaetano Prencipe, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Michele Clemente in Roma, vicolo Orbetelli n. 31 contro Il Comune di Manfredonia, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio)

Sulla non configurabilità  della "usucapione pubblica"

1.- Espropriazione per pubblica utilità  – “usucapione pubblica” – inconfigurabilità .
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 11/9/2020 n.5430 proviene da Giustamm.

P. Campanile Presidente, A.P. Lamorgese, Consigliere, estensore;

In tema di espropriazione per pubblica utilità , nel caso in cui, per effetto della realizzazione o dell’ampliamento di una strada pubblica (nella specie, di una autostrada), il privato debba subire nella sua proprietà  la creazione o l’avanzamento della relativa fascia di rispetto, quest’ultima si traduce in un vincolo assoluto di inedificabilità 

1.- Espropriazione per p.u. – ampliamento di una strada pubblica (autostrada) – proprietà  privata incisa – avanzamento della fascia di rispetto -vincolo di inedificabilità  assoluta – indennizzabilità  – va esclusa – deprezzamento dell’area residua – va ristorato.

In tema di espropriazione per pubblica utilità , nel caso in cui, per effetto della realizzazione o dell’ampliamento di una strada pubblica (nella specie, di una autostrada), il privato debba subire nella sua proprietà  la creazione o l’avanzamento della relativa fascia di rispetto, quest’ultima si traduce in un vincolo assoluto di inedificabilità  che di per sè non è indennizzabile, ma che, in applicazione estensiva della disciplina in tema di espropriazione parziale, non esclude il diritto del proprietario di essere indennizzato per il deprezzamento dell’area residua mediante il computo delle singole perdite ad essa inerenti, quando risultino alterate le possibilità  di utilizzazione della stessa ed anche per la perdita della capacità  edificatoria realizzabile sulle pìù ridotte superfici rimaste.

Fatti di causa

1.- Autostrade per l’Italia spa, concessionaria di Anas spa per la costruzione e l’esercizio della terza corsia dell’Autostrada A14 Bologna-Bari-Taranto, ha disposto l’occupazione d’urgenza e l’espropriazione di un terreno di proprietà  di A. Immobiliare srl e C.A.B. di Perini F., la quale non ha accettato l’indennità  provvisoria di esproprio; ha fatto seguito la procedura arbitrale di cui all’art. 21 del dPR 8 giugno 2001, n. 327, conclusasi con una relazione di stima opposta da Autostrade per l’Italia dinanzi alla Corte d’appello di Ancona.

2.- La corte con ordinanza del 24 aprile 2017: ha ridotto la stima, in applicazione dell’art. 32, comma 2, del dPR 8 giugno 2001, n. 327, in tema di migliorie opportunistiche realizzate dall’espropriato, per avere chiesto il 20 aprile 2006 e ottenuto un permesso di costruire per demolire un fabbricato destinato a magazzino (avente una superficie di mq. 1100) e ricostruirlo con una superficie maggiore (di mq. 2670 mq.) e con destinazione commerciale, dopo la comunicazione di avvio del procedimento preordinato all’esproprio in data 16 giugno 2005, sul presupposto che non si potesse tenere conto ai fini indennitari del plusvalore che i terreni espropriati avevano ottenuto in ragione di tale intervento edilizio; non ha riconosciuto il pregiudizio per la ridotta capacità  edificatoria e la perdita di volumetria utilizzabile sull’area residua, sulla quale risultava impedita la sopraelevazione del fabbricato commerciale, a seguito dell’ampliamento della sede autostradale e dell’avanzamento della fascia di rispetto di circa trenta metri verso il fabbricato; ha escluso la voce di danno per la perdita di luminosità  e panoramicità  derivante dalla costruzione di un alto muro di contenimento del tratto autostradale in posizione sopraelevata, in quanto non incidente in modo specifico e differenziato sulla porzione residua del fondo e non eccedente la normale tollerabilità ; ha escluso le voci di danno per l’impossibilità  di locare o alienare un locale adibito a magazzino insistente sull’area parzialmente occupata e per il costo di realizzazione di un parcheggio provvisorio ritenuto necessario per la movimentazione dei mezzi; ha infine determinato le indennità  di esproprio, di occupazione d’urgenza e di occupazione temporanea.

3.- Avverso questa ordinanza la A. Immobiliare ha proposto ricorso per cassazione, resistito da Autostrade per l’Italia. Le parti hanno presentato memorie.

Ragioni della decisione 1.- Il primo motivo (I sub 1) denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 2697 c.c., 115 c.p.c., 32, comma 2, e 16, comma 4, del dPR 8 giugno 2001, n. 327, per avere applicato la norma sulle migliorie opportunistiche in mancanza sia di prova della comunicazione di avvio del procedimento espropriativo, sia di specifica eccezione dell’espropriante. Il secondo motivo (I sub 2) denuncia errata qualificazione di un fatto decisivo per il giudizio, per avere ritenuto tardiva la contestazione da parte di A. Immobiliare della comunicazione dell’avvio del procedimento nelle memorie conclusionali, che era invece tempestiva, considerando che l’espropriante aveva invocato tardivamente l’applicazione dell’art. 32 citato in fase di osservazioni alla c.t.u. e nelle memorie conclusionali. Il terzo motivo (I sub 3) denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 702 bis e 183 c.p.c., per avere dato credito all’ipotesi della miglioria opportunistica introdotta tardivamente nel processo dall’espropriante, in relazione alla comunicazione dell’avvio del procedimento preordinato all’apposizione del vincolo espropriativo. Il quarto motivo (I sub 4) denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 32 dPR n. 327 del 2001, per avere erroneamente ritenuto che l’A. Immobiliare avesse deciso di demolire un fabbricato di 1100 mq. ad uso magazzino e di costruirne uno di mq. 2670, con lo scopo preordinato di fare incrementare l’indennità  di esproprio che le sarebbe stata riconosciuta in futuro, dovendosi ritenere superata la presunzione semplice stabilita dalla norma.

1.1.- I suddetti motivi, da esaminare congiuntamente, sono inammissibili sia nella parte in cui si appuntano sul passaggio motivazionale della sentenza impugnata – non integrante tuttavia ratio decidendi e privo di influenza ai fini della decisione – che ha riferito incidentalmente della tardiva contestazione da parte di A. Immobiliare della comunicazione di avvio del procedimento di cui all’art. 17, comma 4, del dPR n. 327 del 2001, sia nella parte relativa alla tardiva introduzione della questione delle migliorie opportunistiche da parte dell’ente espropriante nel processo, avendo al contrario la corte territoriale direttamente accertato l’esistenza della suddetta comunicazione con un apprezzamento di fatto incensurabile in sede di legittimità  (nel senso della inammissibilità  del motivo di ricorso per cassazione che censuri argomentazioni della sentenza impugnata svolte «ad abundantiam», Cass. n. 8755 del 2018). A quest’ultimo riguardo le ricorrenti non considerano che per fare applicazione dell’art. 32, comma 2, del dPR del 2001 – che impone di non tenere conto ai fini indennitari delle costruzioni e migliorie «opportunistiche», quali sono quelle «che siano state intraprese sui fondi soggetti ad esproprio dopo la comunicazione dell’avvio del procedimento» (e del «deposito degli atti con l’indicazione del nominativo del responsabile del procedimento», a norma dell’art. 16, comma 4) – il giudice del merito non è vincolato alla eccezione o istanza della parte espropriante, trattandosi di una circostanza che egli è tenuto a rilevare anche d’ufficio sulla base degli elementi probatori ritualmente acquisiti agli atti, come nella specie, in quanto incidente sulla determinazione giudiziale dell’indennità . Ed infatti, premesso che le eccezioni in senso stretto sono quelle rilevabili soltanto ad istanza di parte che si identificano in quelle per le quali la legge espressamente riserva il potere di rilevazione alla parte o in cui il fatto integratore dell’eccezione corrisponde all’esercizio di un diritto potestativo azionabile in giudizio da parte del titolare e che, quindi, per svolgere efficacia modificativa, impeditiva od estintiva di un rapporto giuridico suppongono il tramite di una manifestazione di volontà  della parte (Cass. SU n. 15661 del 2005), la liquidazione dell’indennità  di esproprio costituisce un’operazione che è rimessa al giudice, il quale è tenuto ad operare valutazioni tecniche, quali sono quelle per la stima del valore di mercato, e ad applicare regole giuridiche, tra le quali vi è anche quella di cui all’art. 32, comma 2, del dPR n. 327 del 2001, all’esito di un accurato esame della fattispecie la cui ricognizione in concreto è incensurabile in sede di legittimità . Quella posta dalla disposizione poc’anzi richiamata costituisce espressione di una valutazione legale di tipo presuntivo che esclude rilievo, ai fini indennitari, alle costruzioni realizzate dopo la comunicazione dell’avvio del procedimento. E’ opportuno precisare che la disposizione in esame di cui al secondo comma dell’art. 32 del dPR del 2001 (che riproduce nella sostanza l’art. 43 della legge 25 giugno 1865, n. 2359), di limpida chiarezza letterale, non confligge con la regola generale desumibile dal primo comma dello stesso art. 32 / che àncora la ricognizione legale e fattuale dell’immobile, al fine di stimarne il valore, al momento dell’adozione del decreto di esproprio, e non è suscettibile di u a interpretazione che ne annulli di fatto l’ambito operativo (come J.~..e_ CTCne tà sc -ggulta da Cass. n. 16084 del 2018). Diversa è infatti la ratio giustificativa della norma in esame con cui il legislatore, esercitando non irragionevolmente la sua discrezionalità , ha inteso evitare che il proprietario, essendo a conoscenza dell’avvio del procedimento espropriativo, ponga in essere comportamenti di tipo speculativo per ottenere indebite lievitazioni dell’indennità  di esproprio.

2.- Il quinto motivo (II) denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 32 e 37 dPR n. 327 del 2001, 26 e 28 dPR 16 dicembre 1992, n. 495, per avere la Corte di merito avallato la tesi, fatta propria dalla decisione impugnata, secondo la quale non è indennizzabile il pregiudizio arrecato alla porzione residua di terreno per la perdita della pregressa volumetria e, dunque, della capacità  edificatoria che essa aveva in quanto unita all’area destinata a fascia di rispetto autostradale, a causa dell’avanzamento della suddetta fascia all’interno dell’area di proprietà  privata, rendendo impossibile la sopraelevazione del fabbricato commerciale di proprietà  della società ; e ciò in violazione del principio secondo cui, ove l’esproprio riguardi solo una parte del bene, si deve tenere conto, nella determinazione dell’indennità  di esproprio, della svalutazione della porzione residua, dovendo l’indennità  corrispondere alla differenza tra il valore che il bene aveva prima dell’esproprio e quello che aveva dopo, solo in tal modo l’indennità  potendo rappresentare il valore di mercato cui deve essere ragguagliata.

2.1.- Preliminarmente, il Collegio ritiene di non aderire all’istanza delle ricorrenti di rimessione alle Sezioni Unite, potendo il ricorso, che pure presenta profili di indubbio rilievo nomofilattico (in relazione al suddetto motivo), essere deciso dalla Sezione semplice sulla base di una interpretazione evolutiva del contesto normativo.

2.2.- Il motivo è fondato nei termini e con le precisazioni che si illustreranno. Il Collegio non condivide la tesi, sostenuta nel motivo, secondo cui la fascia di rispetto stradale e autostradale avrebbe l’effetto di imporre un semplice obbligo di distanza, al fine di impedire la realizzazione di manufatti edilizi all’interno della predetta fascia e di favorire e garantire la sicurezza della circolazione sulle strade e nelle immediate vicinanze; ritiene, invece, di dare continuità  al diverso orientamento secondo cui il vincolo imposto sulle aree site in fasce di rispetto stradale o autostradale si traduce in un divieto assoluto di edificazione che le rende legalmente inedificabili, trattandosi di limitazioni costituzionalmente legittime, in quanto concernenti la generalità  dei cittadini proprietari di determinati beni individuati a priori per categoria e localizzazione, espressione del potere conformativo della P.A. di cui all’art. 42 Cost. (cfr. Cass. n. 14632 del 2018, n. 13516 e 25668 del 2015, n. 27114 del 2013, n. 5875 del 2012; in senso analogo è la giurisprudenza del Consiglio di Stato: sez. IV, n. 90 del 2018, n. 347 del 2015, n. 2062 del 2013; sez. V, n. 4432 del 2012). Il suddetto orientamento esclude la natura espropriativa del vincolo in questione sul presupposto che, derivando dalla legge (legge 17 agosto 1942, n. 1150, art. 41 septies, come modificato dalla legge 6 agosto 1967, n. 765, art. 19; il d.m. 1 aprile 1968, art. 4; la legge 24 luglio 1961, n. 729, art. 9; il d. Igs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 16 e il dPR n. 495 del 1992 cit., art. 26), non può ritenersi preordinato all’espropriazione, con l’effetto che di esso deve tenersi conto nella determinazione dell’indennità  di esproprio, come risulta sia dall’art. 32, comma 1, dPR del 2001, secondo cui l’indennità  di esproprio è determinata «valutando l’incidenza dei vincoli di qualsiasi natura non aventi natura espropriativa», sia dall’art. 37, comma 4, che specifica che «non sussistono le possibilità  legali di edificazione» – ancor prima di esaminare gli strumenti urbanistici – «quando l’area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità  assoluta in base alla normativa statale o regionale». Questi concetti sono condivisibilmente ripetuti nella giurisprudenza con implicito riferimento a fattispecie eterogenee: a quella in cui l’area già soggetta a vincolo assoluto di inedificabilità  (per qualunque causa) sia stata espropriata e si tratti di stimare il valore del bene, al fine di determinare l’indennità  di esproprio, e a quella in cui il privato resti proprietario dell’area (non espropriata), pur subendo l’integrale o parziale soggezione della sua proprietà  al rispetto stradale. La distinzione concettuale tra le due fattispecie (esproprio di area vincolata e imposizione del vincolo di inedificabilità  su area non espropriata) è una premessa necessaria per verificare se e fino a che punto l’orientamento sopra richiamato sia utilizzabile per sostenere la conclusione cui è pervenuta la corte territoriale, nel senso che in sostanza nulla spetti al privato che resti proprietario dell’area incisa dall’apposizione del vincolo di inedificabilità . La suddetta conclusione invero sembra avvalorata da una parte della giurisprudenza di legittimità  che fa leva sul carattere generale dei vincoli (conformativi) imposti a tutti i cittadini, in quanto proprietari di determinati beni individuati a priori per la loro posizione o localizzazione rispetto ad un’opera pubblica, per giungere alla conclusione che, trattandosi di «limitazioni legali della proprietà» riguardanti tutti i beni che si trovano a una certa vicinanza con l’opera pubblica, esse «non arrecano [al privato] in via specifica alcun deprezzamento del quale debba tenersi conto in sede di determinazione del valore dell’immobile, facendo difetto il nesso di causalità  diretto sia con l’ablazione, sia con l’esercizio del pubblico servizio cui l’opera è destinata» (cfr. Cass. n. 2552 del 2014, n. 23210 del 2012). Alla mancanza del nesso di causalità  fanno richiamo le pronunce che non riconoscono al proprietario alcun indennizzo per i pregiudizi – relativi sia alla ridotta edificabilità  sia alla concreta fruibilità  del bene – arrecati alla parte residua del fondo inciso dalla realizzazione di opere stradali (cfr. Cass. n. 25668 del 2015, n. 2959 del 2014, n. 5875 del 2012, n. 2938 del 2008, n. 4830 del 1983, n. 3932 del 1980). Questa conclusione cui ha aderito la sentenza impugnata non è condivisibile. E’ certamente vero che l’imposizione del vincolo di inedificabilità  impedisce di indennizzare il privato per la perdita della edificabilità  dell’area utilizzata come fascia di rispetto (della quale resta proprietario), per la ragione che si tratta di una disciplina inderogabile che non è aggirabile ipotizzando che l’area possieda comunque una volumetria edificatoria utilizzabile (e dunque indennizzabile) per il computo di superfici e di volumi perduti per effetto dell’espropriazione: in quanto è il presupposto su cui si fonda la costruzione ad essere errato, posto che la disposizione legislativa precede logicamente (e gerarchicamente) la classificazione urbanistica del suolo, precludendole qualsiasi valutazione difforme; e non è suscettibile di deroghe di fatto da parte degli strumenti generali di pianificazione del territorio che, in quanto provvedimenti amministrativi, sono assoggettati pur essi al rispetto delle norme di legge. E tuttavia, se è agevolmente spiegabile perchè non sia configurabile l’invocato diritto all’automatico trasferimento della cubatura dall’area di rispetto a quella residua o ad altre aree, non sussistendo un diritto di costruire sulla prima, sarebbe eccedente rispetto agli scopi del vincolo legale di inedificabilità  attribuirgli un effetto pervasivo indiretto e sostanzialmente ablatorio, senza indennizzo, anche sulle parti residue della proprietà  (esterne all’area di rispetto autostradale). In questa direzione si colloca il condivisibile indirizzo secondo cui, in caso di espropriazione parziale per la realizzazione di opere stradali che comporti la creazione o l’avanzamento della fascia di rispetto che già gravava sulla proprietà  privata, nel calcolo dell’indennità  di espropriazione con il criterio della differenza fra il valore dell’intero fondo prima dell’espropriazione e quello di detta porzione residua dopo l’espropriazione (ex art. 40 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, ora 33 del dPR n. 327 del 2001), il suddetto vincolo deve essere computato in detrazione non di entrambi i termini di paragone, ma di uno soltanto, perchè altrimenti verrebbe a pregiudicare due volte il medesimo bene (Cass. n. 6592 del 1996, n. 2592 del 1988). In altri termini, il vincolo pur assoluto di inedificabilità  riguarda esclusivamente l’area (di rispetto) cui esso si riferisce per legge, rispetto alla quale soltanto opera l’effetto ablatorio incidente sullo jus aedificandi, ma il proprietario deve essere indennizzato se per effetto del suddetto vincolo l’area residua risulti non pìù utilizzabile come lo era (o poteva essere) prima e deprezzata (anche) per essere ridotta la capacità  edificatoria che le era propria in forza dell’unione con l’area destinata al rispetto stradale (nel senso della indennizzabilità  delle porzioni residue dei fondi che subiscono l’imposizione di vincoli di inedificabilità , cfr. Cass. n. 24435 del 2006, n. 2107 del 1982, n. 3576 del 1972, seppure con riferimento ad occupazioni illegittime). L’apposizione del vincolo di inedificabilità  (riguardante l’area di rispetto) potrebbe incidere anche sull’area residua – quando sia unita funzionalmente ed economicamente o in stretto collegamento strutturale e obiettivo con quella espropriata (Cass. n. 17789 del 2015, n. 9541 del 2012, n. 3790 del 1990) – riducendone l’utilizzabilità  e anche la capacità  edificatoria, con effetti pregiudizievoli per il proprietario e per questo indennizzabili. E’ utile riportare in tal senso un passaggio motivazionale di un precedente di legittimità : «il preesistente vincolo di inedificabilità  (relativo all’obbligo di osservanza delle distanze previste per le costruzioni rispetto al ciglio stradale) gravante sull’area espropriata o su parte di essa, si sposta dall’area su cui gravava originariamente a quella contigua che diviene perciò, nella stessa misura, inedificabile, con la conseguenza che, in questo caso, l’esproprio colpisce un’area edificatoria, resa inedificabile nella parte in cui va a sostituire quella precedentemente destinata a zona di rispetto stradale (massima di Cass. n. 7303 del 1997, seguita da Cass. n. 14643 del 2001 e da Cass. n. 6518 del 2007)», senza possibilità  di assimilare urbanisticamente l’area residua a quella di rispetto (inedificabile o agricola), restando la prima edificabile (Cass. n. 13970 del 2011). Ad imporre la soluzione qui condivisa è la disciplina dell’espropriazione parziale che postula che l’indennizzo riconosciuto al proprietario dall’art. 33 del d.P.R. n. 327 del 2001 non riguardi soltanto la porzione espropriata (quando questa vi sia), ma anche la compromissione o l’alterazione delle possibilità  di utilizzazione della restante porzione del bene rimasta nella disponibilità  del proprietario, in tutti i casi in cui il distacco di una parte del fondo e l’esecuzione dell’opera pubblica influiscano negativamente sulla parte residua (Cass. n. 20241 del 2017). Non varrebbe obiettare che la suddetta disciplina sia applicabile soltanto in presenza di una materiale apprensione di una porzione di fondo. Evidente è infatti l’identità  di ratio che ne giustifica un’interpretazione estensiva all’ipotesi in cui sia ablato lo jus aedificandi relativo alla porzione corrispondente all’area di rispetto (che resta in proprietà  del privato), come si desume dall’art. 32, comma 1, dPR n. 327 del 2001 che, in tema di indennità  espropriativa, contiene disposizioni analoghe per la «espropriazione di un diritto diverso da quello di proprietà», assimilando le due ipotesi. Del resto, opinando diversamente nel senso che nulla spetti, in via di principio, al proprietario dell’area residua quando sulla restante porzione (rimasta formalmente di sua proprietà  ma destinata ad area di rispetto) operi un vincolo di inedificabilità  assoluto, si perverrebbe alla conclusione di favorire una disparità  di trattamento, ingiustificabile in quanto derivante da una insindacabile scelta della pubblica amministrazione, rispetto al proprietario che, subendo l’espropriazione della medesima porzione, potrebbe ottenere l’indennizzo, seppure calcolato in relazione al valore non edificatorio dell’area stessa. Il criterio differenziale tipico dell’espropriazione parziale (che prevede la differenza tra il valore dell’intero fondo prima della vicenda ablatoria e quello della porzione residua) deve essere adattato alla specificità  della fattispecie nella quale il privato resta proprietario dell’area di rispetto (sulla quale la perdita del diritto di edificare non è indennizzabile) e, nel caso in esame, egli non ha dedotto pregiudizi specificamente inerenti alla stessa, ma esclusivamente riguardanti l’area residua. Il suddetto criterio non è del resto vincolante, potendo il giudice di merito accertare e calcolare la diminuzione di valore dell’area residua mediante il computo delle singole perdite ad essa inerenti (cfr. Cass. n. 24304 del 2011, n. 10217 del 2009, n. 11782 del 2007). Nella specie, l’indennizzo eventualmente spettante al proprietario per la perdita di valore dell’area residua deve essere calcolato in relazione alla pìù limitata capacità  edificatoria consentita sulla pìù ridotta superficie rimasta a seguito della creazione o dell’avanzamento della fascia di rispetto (in tal senso è anche Cass. n. 7195 del 2013), ma senza automatismi come quello, auspicato dalle ricorrenti, del trasferimento di cubatura da un’area all’altra. Va dunque affermato il seguente principio, al quale la corte territoriale dovrà  attenersi: in tema di espropriazione per pubblica utilità , nel caso in cui, per effetto della realizzazione o dell’ampliamento di una strada pubblica (nella specie, di una autostrada), il privato debba subire nella sua proprietà  la creazione o l’avanzamento della relativa fascia di rispetto, quest’ultima si traduce in un vincolo assoluto di inedificabilità  che di per sè non è indennizzabile, ma che, in applicazione estensiva della disciplina in tema di espropriazione parziale, non esclude il diritto del proprietario di essere indennizzato per il deprezzamento dell’area residua mediante il computo delle singole perdite ad essa inerenti, quando risultino alterate le possibilità  di utilizzazione della stessa ed anche per la perdita della capacità  edificatoria realizzabile sulle pìù ridotte superfici rimaste.

3.- Il sesto motivo (III) denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 33 del dPR n. 327 del 2001, per avere negato l’indennizzabilità  della perdita di luminosità  e panoramicità  a causa della realizzazione di un muro di sostegno dell’opera autostradale, alto oltre venti metri a pochi metri di distanza dalla facciata del fabbricato, sulla base dell’affermazione che si assume apodittica e immotivata del mancato superamento della soglia di tollerabilità , da cui era derivata un’oggettiva perdita di valore economico della parte residua e, in particolare, del fabbricato.

3.1.- Il motivo è fondato. La corte territoriale ha rigettato la domanda di indennizzo per la ritenuta tollerabilità  della perdita di luminosità  e panoramicità  del fabbricato, che è tuttavia un criterio sfornito di basi normative, dovendosi invece accertare il profilo decisivo dell’incidenza dell’opera stradale sul valore dell’area residua in termini di deprezzamento del fabbricato contiguo, nel caso in cui si accerti una oggettiva e apprezzabile riduzione della luminosità , panoramicità  e godibilità  dello , stesso. E’ anche questa una applicazione del principio dell’integralità  dell’indennizzo dovuto al privato per i pregiudizi arrecati all’area residua nella fase di esecuzione dell’opera e di esercizio del pubblico servizio cui l’opera è destinata.

4.- Il settimo motivo (IV) denuncia violazione dell’art. 132 c.p.c. per il diniego, ritenuto immotivato, della tutela indennitaria riferita al pregiudizio relativo al costo di realizzazione di un parcheggio provvisorio, resosi necessaria per l’inutilizzabilità  del piazzale adibito a parcheggio e movimentazione mezzi. L’ottavo motivo (V sub 1) denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 49 e 50 dPR n. 327 del 2001, per non avere riconosciuto il pregiudizio per l’impossibilità  di locare o alienare il magazzino e la corte di pertinenza, liquidabile alla stregua di una indennità  di occupazione temporanea, a norma degli artt. 22 bis e 50 del dPR n. 327 del 2001, in misura pari a un dodicesimo dell’indennità  virtuale di esproprio per ogni anno di occupazione.

4.1.- I suddetti motivi sono inammissibili. La corte di merito ha riconosciuto l’indennità  di occupazione temporanea dell’area non espropriata, di cui all’art. 49 del dPR n. 327 del 2001, ma ha escluso il nesso causale tra l’espropriazione e gli ulteriori pregiudizi lamentati, in relazione alle possibilità  di locazione dei locali adibiti a magazzino e al costo di realizzazione del parcheggio, con apprezzamento di fatto insindacabile in questa sede che impropriamente si vorrebbe sovvertire. 5.- Il nono motivo (V sub 2) denuncia omissione di motivazione (violazione dell’art. 132 c.p.c.), per avere applicato il criterio dell’interesse legale senza valutare il bene su cui calcolare l’interesse.

5.1.- Il motivo è inammissibile, per difetto di specificità , non essendo questa Corte stata posta in condizioni di comprendere quale g sia la statuizione impugnata e le specifiche ragioni poste a base dell’impugnazione.

6.- In conclusione, in accoglimento dei motivi quinto e sesto, la sentenza impugnata è cassata con rinvio alla Corte d’appello di Ancona, in diversa composizione, anche per le spese.

P.Q.M.

La Corte accoglie il quinto e sesto motivo di ricorso, dichiara inammissibili gli altri e, in relazione ai motivi accolti, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di Ancona, in diversa composizione, anche per le spese. Omissis

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