Demanio e patrimonio – Prodotti soggetti ad accise – Depositi fiscali – Divieto di estrazione – Violazione – Revoca della licenza fiscale.

Il D.Lgs. n. 26.10.1995 n. 504 (recante il “Testo Unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative”, T.U.A.) prevede la possibilità di autorizzare l’istituzione e l’esercizio di depositi fiscali dei prodotti soggetti all’accisa, stabilendo che l’onere del pagamento dell’imposta indiretta si esige al momento dell’estrazione dal deposito per la vendita, tanto che il deposito fiscale è definito “l’impianto in cui vengono fabbricati, trasformati, detenuti, ricevuti o spediti prodotti sottoposti ad accisa, in regime di sospensione dei diritti di accisa, alle condizioni stabilite dall’Amministrazione finanziaria” (art. 1, comma 2, lettera e) D. Lgs. n. 504/1995). Il regime del deposito fiscale è poi regolato dal successivo art. 5 del medesimo D. Lgs. n. 504/1995 che, al comma 5, dispone che “Fatte salve le disposizioni stabilite per i depositi fiscali dei singoli prodotti, l’inosservanza degli obblighi stabiliti dal presente articolo nonché del divieto di estrazione di cui all’articolo 3, comma 4, indipendentemente dall’esercizio dell’azione penale per le violazioni che costituiscono reato, comporta la revoca della licenza fiscale di esercizio”. Pertanto, la legge espressamente include tra le cause di revoca della licenza fiscale la violazione del divieto di estrazione previsto dall’art. 3, comma 4, T.U.A. e tale divieto si attiva automaticamente al ricorrere della fattispecie prevista dalla legge (inadempimento e decorrenza del termine per effettuare il pagamento), non richiedendo l’adozione di alcun provvedimento attuativo; pertanto, l’eventuale intermediazione da parte dell’amministrazione procedente dà luogo ad atti di natura dichiarativa e non costitutiva.

Pres. Bucchi – Est. Caporali

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3302 del 2025, proposto da Elbana Petroli s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Ausiello, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Direzione Territoriale Toscana e Umbria, in persona del legale rappresentante pro tempore, ex lege rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;

per l’annullamento:

– del provvedimento di revoca della licenza fiscale di esercizio IT00LIO00075S (del deposito fiscale sito in Portoferraio (LI), viale Tesei, n. 21) emesso dall’Ufficio delle Dogane di Livorno prot. 42324 del 22.10.2025, notificato in pari data;

– di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi compreso, per quanto occorrer possa, il processo verbale di constatazione (P.V.C.) prot. n. A/16322 del 20/10/2025 emesso dal medesimo Ufficio, ove inteso quale atto di intimazione ex art. 5, comma 5, TUA, per difetto del presupposto e sviamento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Direzione Territoriale Toscana e Umbria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1° aprile 2026 la dott.ssa Stefania Caporali e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso depositato in data 20.11.2025 la società Elbana Petroli s.r.l. ha impugnato, previa sospensione cautelare dell’efficacia, il provvedimento di revoca della licenza fiscale di esercizio IT00LIO00075S, emesso dall’Ufficio delle Dogane di Livorno in data 22.10.2025, nonché ogni provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi compreso il processo verbale di contestazione del 20.10.2025 ove inteso quale atto di intimazione ex art, 5, comma 5, TUA, per difetto di presupposti e per sviamento di potere, con vittoria delle spese di lite da distrarsi in favore del costituito procuratore, dichiaratosi antistatario.

1.1. La ricorrente ha esposto di gestire, da diversi anni, un deposito fiscale per prodotti energetici, sito in Portoferraio (LI), autorizzato con regolare licenza di esercizio IT00LIO00075S, da ultimo aggiornata in data 19.02.2025. In data 16.10.2025, l’istante, a causa di una temporanea crisi di liquidità, ha comunicato all’Ufficio delle Dogane territorialmente competente di essere impossibilitata a provvedere al tempestivo e integrale versamento dell’accisa, dovuto per il mese di settembre 2025, con scadenza 16.10.2025, per un ammontare complessivo di euro 1.887.259,91, versando, tuttavia, la metà dell’importo, pari ad € 911.968,12, sulla maggiore somma dovuta e auspicando una rateizzazione del residuo importo ex art. 3, comma 4 bis, T.U.A. L’amministrazione ha adottato, in data 22.10.2025, il provvedimento di revoca con effetto immediato della licenza fiscale di esercizio della ricorrente per violazione del divieto di estrazione previsto dall’art. 3, comma 4 e art. 5, comma 5, D. Lgs. n. 504/1995 (T.U.A.) per movimentazioni di prodotto dal deposito fiscale, in data 22.10.2025, ovvero decorsi cinque giorni dalla scadenza (16.10.2025) prevista per il pagamento dell’accisa dovuta.

1.2. L’istante ha altresì esposto che non solo tale revoca, ex abrupto, non è stata preceduta da alcuna intimazione al divieto di estrazione, ma anche che l’amministrazione non ha tenuto conto dell’avvenuto saldo integrale del residuo debito, oltre sanzioni e interessi, in data 23.10.2025.

2. Per queste ragioni la ricorrente è insorta per i seguenti motivi in diritto.

“I. Violazione di legge (violazione e distorta applicazione dell’art. 3, comma 4, in relazione all’art. 5, comma 5, d.lgs. 504/1995). Eccesso di potere (difetto del presupposto normativo – abnormità – travisamento – difetto di istruttoria – carenza di motivazione – arbitrarietà – ingiustizia manifesta). Violazione dei principi del giusto procedimento – del legittimo affidamento – violazione del principio di proporzionalità e legalità”.

La società contesta il provvedimento impugnato atteso che la fattispecie concreta non è ascrivibile al mancato pagamento dell’accisa dovuta, bensì alla differente ipotesi del ritardato pagamento del residuo saldo, avvenuto solo in data 23.10.2025, sebbene onnicomprensivo anche delle sanzioni e degli interessi calcolati nella nota ADM del 20.10.2025. Il provvedimento di revoca adottato è dunque illegittimo, erroneo e sviato perché fondato su un presupposto fattuale e giuridico del tutto inesistente, ossia il mancato pagamento integrale della somma dovuta a titolo di accisa e la mancata osservazione del divieto di estrazione, mai divenuto operativo e mai intimato dall’amministrazione, nonostante l’autovincolo dalla stessa imposto con le note del 17 e del 20 ottobre 2025 e considerato altresì che la decorrenza del termine di cinque giorni previsto dall’art. 3, comma 4, TUA non si applica al caso di mero ritardo nel pagamento del residuo importo.

La società ricorrente pertanto contesta la contraddittorietà del modus operandi dell’amministrazione resistente, nonché la violazione del legittimo affidamento formatosi a seguito delle suddette note del 17 e del 20 ottobre 2025, nonché la mancata considerazione che nel calcolo dei cinque giorni dall’intimazione dovevano essere legittimamente computati solo i giorni feriali e non il sabato e la domenica (“così come suggerito telefonicamente da un addetto dell’amministrazione resistente”), con il risultato che il quinto giorno ricadeva il 23.10.2025, ossia proprio il giorno in cui è avvenuto l’integrale saldo della somma dovuta.

“II. Violazione di legge (violazione e distorta applicazione dell’art.3, comma 4, all’art. 5, comma 5, D. Lgs. 504/1995 in relazione all’art. 7 e 21 nonies l. 241/90). Eccesso di potere (difetto del presupposto normativo – abnormità – travisamento – difetto di istruttoria – carenza di motivazione – arbitrarietà – ingiustizia manifesta). Violazione dei principi del giusto procedimento (art. 97 cost.) e del legittimo affidamento -. Violazione del principio di proporzionalità e legalità”.

L’istante contesta il provvedimento di revoca anche perché non preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento e per mancato rispetto di un effettivo e sostanziale contraddittorio procedimentale, tenuto altresì conto del tenore afflittivo del ritiro della licenza.

“III. Violazione di legge (violazione e distorta applicazione dell’art. art. 3, comma 4, in relazione all’art. 5, comma 5, d.lgs. 504/1995). Eccesso di potere (difetto del presupposto normativo – abnormità – travisamento – difetto di istruttoria – carenza di motivazione – arbitrarietà – ingiustizia manifesta). Violazione dei principi del giusto procedimento – del legittimo affidamento -. violazione del principio di proporzionalità e legalità.”.

Ove il divieto di estrazione fosse ritenuto operativo ex lege e non subordinato ad alcuna intimazione, il provvedimento di revoca, secondo la ricorrente, sarebbe comunque illegittimo per violazione del principio di proporzionalità e di ragionevolezza, tenuto conto della natura isolata e modesta dell’inadempimento, che è durato solo pochi giorni, la buona fede e la proattività della società, che ha preventivamente comunicato le proprie difficoltà e tempestivamente versato quasi metà del dovuto, l’assenza di danno per l’erario, dato che il tributo è stato interamente corrisposto, nonché la storia sessantennale di corretta operatività dell’azienda.

“IV. Violazione di legge (violazione e distorta applicazione dell’art. art. 3, comma 4, e art. 5, comma 5, d.lgs. 504/1995 in relazione all’art. 8, comma 1 bis TUA e art. 23 tua). Eccesso di potere (difetto del presupposto normativo- abnormità- travisamento – difetto di istruttoria – carenza di motivazione – arbitrarietà – ingiustizia manifesta). Violazione dei principi del giusto procedimento – del legittimo affidamento -. Violazione del principio di proporzionalità – legalità e tassatività”.

La società ricorrente contesta il provvedimento impugnato perché adottato in violazione del principio di legalità e di tassatività delle sanzioni amministrative, atteso che le ipotesi di revoca di una licenza fiscale devono essere tipiche e a numero chiuso. Poiché il caso in esame non è ascrivibile all’ipotesi di mancata osservanza del divieto di estrazione prevista dall’art. 5, comma 5, T.U.A. e non potendo inquadrare la fattispecie in alcuna altra ipotesi prevista dalla legge, la sanzione è illegittima. L’art. 8 del T.U.A., infatti, disciplina il pagamento dell’accisa e non contempla tale conseguenza.

3. In data 24.11.2025 si è costituita in giudizio l’amministrazione resistente chiedendo il rigetto delle domande proposte.

4. Con ordinanza n. 753/2025 questo Collegio ha accolto la domanda cautelare, confermando il decreto presidenziale monocratico e condannando l’amministrazione resistente al pagamento delle spese legali.

5. In data 23.02.2026 l’amministrazione resistente ha depositato una memoria difensiva ai sensi dell’art. 73 D. Lgs. n. 104/2010 con la quale ha illustrato più diffusamente le proprie difese, insistendo per il rigetto del gravame.

6. Anche parte ricorrente ha depositato una memoria difensiva e di replica ai sensi dell’art. 73 D. Lgs. n. 104/2010, insistendo nelle proprie richieste e precisando che, nelle more del giudizio, l’amministrazione – previo rilascio di idonea garanzia bancaria – ha provveduto a riattivare la licenza in ottemperanza all’ordinanza cautelare e in attesa della definizione nel merito del ricorso.

7. All’udienza del 1° aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso non è fondato.

2. Occorre esaminare congiuntamente il primo e il quarto motivo di ricorso con i quali l’istante contesta il provvedimento di revoca della licenza fiscale di esercizio perché adottato in carenza dei presupposti fattuali e giuridici e al di fuori delle ipotesi tassative previste dalla normativa di settore.

2.1. Osserva innanzitutto il Collegio che l’atto gravato è stato adottato dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ai sensi del combinato disposto degli articoli 3, comma 4 e 5, comma 5, D. Lgs. n. 26.10.1995 n. 504 (recante il “Testo Unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative”, T.U.A.), che prevedono la revoca della licenza fiscale di esercizio in caso di inosservanza del divieto di estrazione dal deposito fiscale. Tale divieto opera ope legis a seguito dell’accertato mancato pagamento degli importi dovuti a titolo di accisa nei termini prescritti dalla disciplina di riferimento e perdura fino all’estinzione del debito di imposta.

2.2. In linea generale, il T.U.A. prevede la possibilità di autorizzare l’istituzione e l’esercizio di depositi fiscali dei prodotti soggetti all’accisa, stabilendo che l’onere del pagamento dell’imposta indiretta si esige al momento dell’estrazione dal deposito per la vendita, tanto che il deposito fiscale è definito “l’impianto in cui vengono fabbricati, trasformati, detenuti, ricevuti o spediti prodotti sottoposti ad accisa, in regime di sospensione dei diritti di accisa, alle condizioni stabilite dall’Amministrazione finanziaria” (art. 1, comma 2, lettera e) D. Lgs. n. 504/1995). Il regime del deposito fiscale è poi regolato dal successivo art. 5 del medesimo D. Lgs. n. 504/1995 che, al comma 5, dispone che “Fatte salve le disposizioni stabilite per i depositi fiscali dei singoli prodotti, l’inosservanza degli obblighi stabiliti dal presente articolo nonché del divieto di estrazione di cui all’articolo 3, comma 4, indipendentemente dall’esercizio dell’azione penale per le violazioni che costituiscono reato, comporta la revoca della licenza fiscale di esercizio”. Pertanto, la legge espressamente include tra le cause di revoca della licenza fiscale la violazione del divieto di estrazione previsto dall’art. 3, comma 4, T.U.A. e tale divieto si attiva automaticamente al ricorrere della fattispecie prevista dalla legge (inadempimento e decorrenza del termine per effettuare il pagamento), non richiedendo l’adozione di alcun provvedimento attuativo; pertanto, l’eventuale intermediazione da parte dell’amministrazione procedente dà luogo ad atti di natura dichiarativa e non costitutiva (così TAR Campania, sez. III, 11.06.2025, n. 3164 “il divieto di estrazione, la cui inosservanza fino all’estinzione del debito di imposta è elevata dall’art. 5, comma 5 del d.lgs. n. 504/1995 a causa della revoca della licenza fiscale di esercizio, non richiede l’adozione di un espresso provvedimento avendo natura dichiarativa e non costitutiva ed attivandosi, come pure precisato nell’impugnato provvedimento, ope legis”, pronuncia confermata in appello dalla sentenza del Consiglio di Stato, sez. VII, 28.02.2022, n. 1426).

2.3. L’art. 3, comma 4, D. Lgs. n. 504/1995 stabilisce, infatti, i termini entro i quali deve essere effettuato il pagamento dell’accisa, prevedendo, in particolare, che lo stesso debba essere effettuato entro il giorno 16 del mese successivo a quello di riferimento e, cioè, il mese dell’immissione in consumo del prodotto. La giurisprudenza ha precisato che “oltre a regolare l’incidenza dei ritardi nei pagamenti quanto all’aggravamento dell’onere economico correlato alla debenza dell’indennità di mora e degli accessori, la disposizione in esame impone, con carattere automatico, un chiaro divieto scaturente dall’inosservanza del predetto termine, disponendo che: ‘Dopo la scadenza del suddetto termine, non è consentita l’estrazione dal deposito fiscale di altri prodotti fino all’estinzione del debito d’imposta’” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VII, 28.02.2022, n. 1426). Pertanto, da un lato, la norma prevede la disciplina in caso di ritardo nei pagamenti e, dall’altro lato, stabilisce il divieto di estrazione dopo la scadenza del termine per effettuare i versamenti e fino all’estinzione del debito d’imposta.

2.4. Il descritto sistema sanzionatorio, tenuto anche conto della natura di tributo armonizzato dell’accisa, è stato più volte scrutinato dal giudice amministrativo che ha chiarito che “’i rigidi passaggi degli artt. 3, comma 4, e 5 T.U.A. sono scanditi a tutela del pubblico interesse’, non lasciando margine alcuno ad apprezzamenti discrezionali suscettibili di ‘mettere a rischio proprio quell’interesse generale al puntuale ed esatto pagamento che le disposizioni ricordate intendono invece tutelare’ (Cons. St., sez. IV, 12 ottobre 2016, n. 4214).

2.9. Il disposto dell’art. 5, comma 5 del T.U.A. – come correttamente rilevato dal giudice di primo grado – deve essere necessariamente interpretato tenendo conto del valore letterale delle espressioni utilizzate dal legislatore, pienamente coerenti con la ratio sopra evidenziata, nel senso che la revoca della licenza fiscale di esercizio deve essere senz’altro disposta allorquando il titolare della licenza inadempiente all’obbligo di pagamento dell’accisa entro il termine prescritto violi il divieto di estrazione dal deposito fiscale di altri prodotti, sul medesimo gravante sino all’estinzione del debito di imposta.

2.10. Accertata la sussistenza di tale presupposto, dunque, viene in rilievo l’esercizio di un potere vincolato dell’amministrazione, scevro da apprezzamenti discrezionali, essendo l’Autorità procedente tenuta al solo accertamento della oggettiva ricorrenza del tassativo presupposto che viene in rilievo nel caso che ne occupa. In altri termini, la legittimità del provvedimento di revoca della licenza di esercizio discende in via diretta dalla riscontrata violazione del divieto inequivocabilmente individuato dal legislatore […] 2.12. Vale soggiungere, a maggior chiarimento, che nelle valutazioni del legislatore, non irragionevoli né sproporzionate tenuto conto della natura degli interessi pubblici implicati, la violazione del divieto di estrazione di altri prodotti dal deposito fiscale sino all’estinzione del debito di imposta determina l’automatico venir meno del rapporto fiduciario, sicché l’amministrazione non dispone di alcun margine di ulteriore apprezzamento in merito alla gravità della condotta, potendo procedere esclusivamente alla revoca della licenza” (così Cons. Stato, sez. VII, 28.02.2022, n. 1426).

2.5. Tanto precisato, nel caso di specie, la società ricorrente, pur non contestando di aver effettuato le estrazioni di prodotto dal deposito fiscale in data 22.10.2025, come elencate nel provvedimento di revoca impugnato, reputa tuttavia che l’amministrazione abbia errato nell’applicare la normativa sopra richiamata per carenza dei relativi presupposti, non ricorrendo l’ipotesi descritta dall’art. 3, comma 4, D. Lgs. n. 505/1995 del mancato pagamento delle accise, né la violazione del divieto di estrazione, con conseguente illegittimità della disposta revoca.

2.6. In particolare, Elbana Petroli s.r.l. deduce, nel proprio ricorso, di aver tempestivamente comunicato, con nota avente a oggetto “versamento accise competenza settembre 2025” del 16.10.2025, di non poter rispettare la scadenza prevista per il pagamento delle somme dovute per il mese di settembre 2025 a causa di temporanee difficoltà finanziarie, evidenziando tuttavia di aver “recentemente versato oltre 10 milioni di accise, restando scoperti solo per quelle di competenza di settembre 2025 in scadenza oggi 16 ottobre 2025 pari a euro 1.887.259,91” e di assicurare comunque “il versamento di quanto dovuto, compreso sanzioni ed interessi entro il 27 del corrente mese di ottobre, con un ritardo di soli 10 giorni dalla scadenza naturale” (doc. 3 di parte ricorrente). Inoltre, la società evidenzia che, a ridosso della suddetta scadenza, ha comunque effettuato due pagamenti di euro 485.509,76 ciascuno (doc. 6 depositato da parte ricorrente) e di aver comunque saldato tutto quanto dovuto in data 23.10.2025 (doc. 7 depositato da parte ricorrente). L’amministrazione non avrebbe dunque tenuto in considerazione né l’avvenuto tempestivo pagamento parziale della metà della somma, né l’integrale pagamento comunque corrisposto entro cinque giorni dalla scadenza del termine fissato dalla legge, dovendo escludersi da tale conteggio le giornate di sabato e di domenica, con la conseguenza che il termine ultimo per la regolazione dell’imposta doveva ritenersi differito proprio al 23.10.2025, come assicurato telefonicamente da un funzionario dell’amministrazione resistente.

2.7. Reputa il Collegio che le doglianze di parte ricorrente non siano fondate, atteso che non risulta in atti che i pagamenti effettuati a ridosso della scadenza del 16.10.2025 siano effettivamente da imputare al mese di settembre 2025, tenuto conto della documentazione contabile versata in atti da entrambe le parti e, in particolare, degli importi dei pagamenti effettuati dalla società ricorrente in data 23.10.2025 e avuto altresì riguardo ai capitoli relativi alle somme corrisposte. Peraltro, la società, con la richiamata nota del 16.10.2025 (e quindi successivamente ai suddetti versamenti di euro 485.509,76 del 14.10.2025 e del 15.10.2025) ha espressamente dichiarato di non essere in grado di corrispondere tempestivamente quanto dovuto per il mese corrente (settembre 2025), ossia la somma di euro 1.887.259,91 (doc. 3 depositato da parte ricorrente). Inoltre, a fronte della contestazione in giudizio da parte dell’amministrazione resistente, che i pagamenti del 14 e del 15 ottobre 2025 dovevano essere riferiti al mese di agosto 2025, l’istante non ha fornito adeguata prova contraria. Né, d’altronde, può essere valorizzato il carattere “alluvionale” del flusso di operazioni realizzate sotto il profilo della carenza di istruttoria, poiché, a fronte della rigida struttura del sistema dei pagamenti dell’accisa delineato dalla legge con precise scadenze (sistema che era certamente ben conosciuto dalla società ricorrente, la quale opera professionalmente da svariati anni nel settore in questione) la società avrebbe dovuto provare con certezza di aver tempestivamente corrisposto le somme dovute. La ricorrente, come detto, era invece ben consapevole del proprio inadempimento, come dalla stessa riferito con la più volte citata comunicazione del 16.10.2025. In siffatto contesto, reputa il Collegio, che non vi sia spazio nemmeno per l’invocata tutela del legittimo affidamento della società, non ricorrendone i requisiti (“l’affidamento ‘è un principio generale dell’azione amministrativa, che opera in presenza di una attività della pubblica amministrazione che fa sorgere nel destinatario l’aspettativa al mantenimento nel tempo del rapporto giuridico sorto a seguito di tale attività (Cons. Stato, VI, 13 agosto 2020, n. 5011)”, così Cons. Stato, Ad. Pl, 19/2021). Parimenti, nessun rilievo assumono le rassicurazioni fornite telefonicamente alla società, atteso che trattasi di asserzioni sfornite di prova e che, in ogni caso, il termine dei cinque giorni dalla scadenza computa anche il sabato e la domenica, non rinvenendosi indicazioni contrarie nella normativa di settore, che disciplina, peraltro, un procedimento amministrativo. Inoltre, mette conto evidenziare che la giurisprudenza amministrativa ha anche precisato che, in ogni caso, il sabato deve essere considerato a tutti gli effetti giorno lavorativo in quanto lo stesso è “equiparato ai giorni festivi (in virtù della novella di cui all’art. 2, comma 11, d. l. n. 263 del 2005, in vigore dal 1° marzo 2006) solo al fine del compimento degli atti processuali svolti fuori dell’udienza che scadono di sabato […] a tutti gli altri effetti il sabato è considerato giorno lavorativo” (così Cons. di Stato, Sez. V, 24 luglio 2011, n. 4454).

2.8. Da quanto fin qui precisato deriva la correttezza dell’inquadramento della fattispecie in esame nell’ambito dell’omesso pagamento dell’accisa dovuta, che fa scattare, in via automatica, il divieto di estrazione, la cui inosservanza, a sua volta, impone all’amministrazione di revocare la licenza fiscale di esercizio. La società Elbana Petroli s.r.l. eccepisce altresì di aver comunque legittimamente confidato nella necessità che l’amministrazione adottasse un previo provvedimento di intimazione al fine di rendere operativo il divieto di estrazione, stante l’autovincolo assunto dall’agenzia con le note del 17 e del 20 ottobre 2025 nella parte in cui ha comunicato che “qualora non si provveda al pagamento entro i successivi 5 giorni dalla scadenza prevista, questa Agenzia procederà all’intimazione, con decorrenza immediata, del divieto di estrazione dei prodotti dal deposito fiscale fino all’estinzione del debito d’imposta rilevato” (docc.ti 4 e 5 di parte ricorrente).

2.9. Rileva anzitutto il Collegio che le espressioni contenute nelle descritte note non abbiano valenza di vero e proprio autovincolo, atteso che, come noto, gli autovincoli sono solitamente imposti dall’amministrazione per limitare la propria discrezionalità, stabilendo le regole poste a presidio del futuro espletamento di una determinata potestà. L’autorità così “è tenuta all’osservanza di quelle prescrizioni, con la duplice conseguenza che le è impedita la loro disapplicazione e che la violazione di quelle determina l’illegittimità delle relative determinazioni” (cfr. Cons. St., sez. V, 17.07.2017, n. 3502). Infatti, “l’autovincolo, com’è noto, costituisce un limite al successivo esercizio della discrezionalità, che l’amministrazione pone a se medesima in forza di una determinazione frutto dello stesso potere che si appresta ad esercitare, e che si traduce nell’individuazione anticipata di criteri e modalità, in guisa da evitare che la complessità e rilevanza degli interessi possa, in fase decisionale, complice l’ampia e impregiudicata discrezionalità, favorire in executivis l’utilizzo di criteri decisionali non imparziali” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 30.09.2022, n. 8432). Nel caso di specie, il divieto di estrazione opera direttamente in base alla legge e la successiva revoca per l’inosservanza del divieto costituisce attività vincolata, tanto che non pare compatibile con la configurabilità di un autovincolo in grado di condizionare la produzione di un effetto legale. Il rigido e chiarissimo sistema sanzionatorio previsto dagli artt. 3, comma 4 e 5, comma 5, D. Lgs. n. 504/1995, espressamente richiamati dall’Agenzia nelle note richiamate, non poteva dunque lasciare spazio alla formazione di alcun affidamento tutelabile da parte della società, operatore professionale del settore, ben consapevole della propria inadempienza. Sul punto occorre richiamare il già citato orientamento giurisprudenziale, cui aderisce anche questo Collegio, secondo cui l’eventuale atto di intimazione adottato dall’amministrazione avrebbe avuto soltanto valore dichiarativo di un divieto già attivatosi ope legis alla scadenza prevista per il pagamento dell’accisa e perdurante fino all’integrale corresponsione di quanto dovuto (cfr. TAR Campania, sez. III, 11.06.2025, n. 3164), senza che su tale profilo potesse incidere il comportamento dell’amministrazione procedente. La condotta dell’agenzia poteva semmai assumere rilevanza sotto altri aspetti che non rilevano in questa sede, ma non determina certamente alcuna incidenza sull’operatività di un divieto che il legislatore ha espressamente previsto a tutela di interessi pubblici di particolare rilevanza. Deve dunque conclusivamente ritenersi che il provvedimento adottato dall’amministrazione abbia natura vincolata e la revoca consegua dunque alla violazione del divieto legale di estrazione e, in relazione a tale divieto eventuali provvedimenti adottati dell’amministrazione non possono che rivestire natura meramente dichiarativa (così Cons. Stato, sez. VII, 28.02.2022, n. 1426 “3. Nella ricostruzione della disciplina di riferimento, inoltre, deve anche ribadirsi che il divieto di estrazione espressamente previsto dall’art. 3, comma 4 del T.U.A. non è intermediato da un’attività amministrativa; detto divieto opera con immediatezza al ricorrere delle circostanze previste da tale disposizione e per tutto l’arco temporale ivi indicato.

3.1. Correttamente, dunque, nella sentenza appellata è stata rilevata la natura dichiarativa e non costitutiva di un eventuale provvedimento espresso dell’amministrazione circa la sussistenza di detto divieto, operante ex lege a prescindere dalle ragioni del ritardo o dell’omesso pagamento dell’imposta)”.

2.10. Tali considerazioni impongono di rigettare anche il quarto motivo di ricorso con cui l’istante contesta la violazione del principio di tipicità delle sanzioni, atteso che, una volta chiarito che la fattispecie in esame configura, per le ragioni sopra esposte, una violazione del divieto di estrazione previsto dall’art. 3, comma 4, D. Lgs. n. 504/1995, il chiaro tenore dell’art. 5, comma 5, del medesimo decreto non lascia spazio a dubbi in ordine alla legittimità della disposta revoca della licenza fiscale di esercizio. La giurisprudenza ha in proposito precisato la natura vincolata e sanzionatoria della revoca in parola precisando che “Il disposto dell’art. 5, comma 5 del T.U.A. deve essere necessariamente interpretato tenendo conto del valore letterale delle espressioni utilizzate dal legislatore, pienamente coerenti con la ratio sopra evidenziata, nel senso che la revoca della licenza fiscale di esercizio deve essere senz’altro disposta allorquando il titolare della licenza inadempiente all’obbligo di pagamento dell’accisa entro il termine prescritto violi il divieto di estrazione dal deposito fiscale di altri prodotti, sul medesimo gravante sino all’estinzione del debito di imposta.

Accertata la sussistenza di tale presupposto, dunque, viene in rilievo l’esercizio di un potere vincolato dell’amministrazione, scevro da apprezzamenti discrezionali, essendo l’Autorità procedente tenuta al solo accertamento della oggettiva ricorrenza del tassativo presupposto che viene in rilievo nel caso che ne occupa. In altri termini, la legittimità del provvedimento di revoca della licenza di esercizio discende in via diretta dalla riscontrata violazione del divieto inequivocabilmente individuato dal legislatore.

Vale soggiungere, a maggior chiarimento, che nelle valutazioni del legislatore, non irragionevoli né sproporzionate tenuto conto della natura degli interessi pubblici implicati, la violazione del divieto di estrazione di altri prodotti dal deposito fiscale sino all’estinzione del debito di imposta determina l’automatico venir meno del rapporto fiduciario, sicché l’amministrazione non dispone di alcun margine di ulteriore apprezzamento in merito alla gravità della condotta, potendo procedere esclusivamente alla revoca della licenza” (così Cons. Stato, sez. VII, 14.11.2022, n. 9976; Cons. Stato, Sez. VII, 28.02.2022, n. 1426) e che il “‘Testo Unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative’ individua alcune ipotesi di revoca della licenza fiscale, le quali peraltro costituiscono, più propriamente, ipotesi di decadenza del titolo, essendo ancorate al ricorrere di presupposti oggettivi e vincolati. 9.2. È vero che tali previsioni non privano l’amministrazione – al di fuori di tali ipotesi tipizzate di decadenza del titolo – di pronunciare la revoca (vera e propria) dello stesso provvedimento autorizzatorio al ricorrere dei presupposti generali previsti dall’art. 21 quinquies della L. 241/90. Sotto tale profilo, non può negarsi che l’amministrazione mantenga un potere generale, di natura ampiamente discrezionale – a differenza dalle ipotesi di decadenza – da poter esercitare motivando adeguatamente le proprie determinazioni” (così TAR Campania – Salerno, Sez. III, 03.03.2026, n. 408”.

3. La delineata natura della revoca della licenza fiscale prevista dall’art. 5, comma 5, D. Lgs. n. 504/1995 e l’assenza di discrezionalità dell’amministrazione nell’adottare detto provvedimento rendono infondato anche il secondo motivo di ricorso con il quale l’istante deduce la violazione delle garanzie procedimentali e, in particolare, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento. Nella specie, occorre anzitutto rilevare che vi è stata ampia interlocuzione tra le parti, sfociata, da ultimo, nel verbale di contestazione del 20.10.2025 e che, in ogni caso, trova qui applicazione l’art. 21-octies, comma 2, L. n. 241/1990, stante la natura vincolata della revoca e risultando provato, per le esposte ragioni, il presupposto alla base del provvedimento adottato dall’amministrazione, non smentito dalle allegazioni probatorie della ricorrente (ex multis, TAR Campania – Napoli, sez. VIII, 06.03.2026, n. 1610).

4. Deve infine essere respinto anche il quarto motivo di ricorso con il quale l’istante contesta il provvedimento impugnato per violazione del principio di proporzionalità della misura adottata, che dovrebbe essere prevista come extrema ratio e che non trova giustificazione nel caso di specie, tenuto conto delle peculiarità della fattispecie e, in particolare, della gravità delle violazioni contestate.

4.1. Osserva anzitutto il Collegio che nella materia de qua l’agenzia non ha margine di scelta sul tipo di sanzione da applicare, poiché al ricorrere del presupposto previsto dalla legge, consistente nell’inosservanza del divieto di estrazione, la stessa deve obbligatoriamente e automaticamente procedere alla revoca della licenza fiscale di esercizio. Tanto è conforme agli interessi tutelati dalla normativa, che non si risolvono unicamente nella necessità di garantire il gettito erariale, ma, come specificato dalla giurisprudenza già citata, mirano anche a presidiare il rapporto di fiducia che sussiste tra l’amministrazione e gli operatori cui è stata rilasciata l’autorizzazione e che si basa, tra l’altro, sull’affidabilità di questi ultimi (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 14.11.2022, n. 9976). Pertanto, l’esercizio dell’attività in violazione del divieto di legge protratto anche per pochi giorni si risolve in un illecito che la legge considera in questo contesto meritevole di rilievo sanzionatorio.

4.2. D’altronde, se è vero che la ricorrente deduce che il pagamento integrale della somma dovuta è avvenuto a distanza di poco tempo dalla scadenza, è comunque innegabile che non sia stato rispettato il termine previsto dalla normativa in questione, che è conoscibile in anticipo da parte degli operatori, come la ricorrente, che opera da anni nel settore e che era consapevole della propria inadempienza, come espressamente comunicato anche all’amministrazione con la nota del 16 ottobre 2025. Non vi è prova in atti che sia stata formulata alcuna istanza di rateizzazione e, per le ragioni già esposte, non è stata dimostrata la riferibilità dei pagamenti effettuati in data 14 e 15 ottobre 2025 al mese di settembre 2025. Non vi è dunque spazio nemmeno per l’invocata tutela della buona fede, oltre che per le ragioni già esposte, anche perché la società avrebbe potuto astenersi, per pochi giorni, dalle attività di estrazione, né risultano addotti i motivi per cui tali attività non potevano essere sospese, in ottemperanza al divieto legale, fino al pagamento integrale dell’imposta dovuta, in modo da non incorrere nelle previsioni di cui agli articoli 3, comma 4 e 5, comma 5, D. Lgs. n. 504/1995.

5. In definitiva, il ricorso deve essere respinto perché infondato.

6. Le peculiarità della fattispecie giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese di lite tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 1° aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Maria Bucchi, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere

Stefania Caporali, Referendario, Estensore

L'articolo Sui depositi fiscali dei prodotti soggetti ad accise. proviene da Giustamm.

Demanio e patrimonio – Via vicinale pubblica – Qualificazione – Requisiti.

Una strada rientra nella categoria delle vie vicinali pubbliche se sussistono i requisiti del passaggio esercitato “iure servitutis publicae” da una collettività di persone qualificate dall’appartenenza ad una comunità territoriale, della concreta idoneità della strada a soddisfare esigenze di generale interesse, anche per il collegamento con la pubblica via, e dell’esistenza di un titolo valido a sorreggere l’affermazione del diritto di uso pubblico. Della sussistenza di tali elementi il Comune, interessato a far valere l’uso pubblico della via, deve dare idonea dimostrazione, salvo che la strada non sia inserita nell’elenco delle strade comunali, ciò rappresentando una presunzione semplice di appartenenza della stessa all’ente ovvero del suo uso pubblico.

Pres. (f.f.) Franconiero – Est. Sabbato

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3483 del 2023, proposto dal signor Giancarlo Donnini, rappresentato e difeso dall’avvocato Roberto Di Lauro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Artena, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Maria Ileana Ficoroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

del signor Simone Riccitelli, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio, Sezione II-quater, n. 13094 del 14 ottobre 2022, resa inter partes, concernente un ordine di rimozione di opere abusive e contestuale ripristino stato dei luoghi.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Artena;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il consigliere Giovanni Sabbato e uditi per le parti gli avvocati Roberto Di Lauro e Maria Ileana Ficoroni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 10106 del 2021, proposto innanzi al T.a.r. Lazio, il signor Giancarlo Donnini aveva chiesto l’annullamento dell’ordinanza sindacale, avente Registro Generale n. 36 del 4 agosto 2021, notificata al sig. Giancarlo Donnini in data 05.08.2021.

2. Ai fini della compiuta illustrazione dei fatti di causa si riporta quanto segue.

2.1. L’odierno appellante deduceva di essere proprietario dei terreni contraddistinti al catasto del Comune di Artena al foglio 39, particelle 5 e 6, nonché del terreno contraddistinto al foglio 26, particella 53, ove esercita, sotto forma di impresa individuale, attività di allevamento del bestiame allo stato brado.

2.2. Trattandosi di terreni destinati per lo più a tale attività, l’appellante, al fine di evitare danni a terzi, avrebbe apposto un cancello alla sua proprietà direttamente incidente però all’interno della strada vicinale c.d. “Crepadosso”.

2.3. Il Responsabile dell’Area V del Comune di Artena, con atto prot. n. 19915 datato 9 ottobre 2018, comunicava all’appellante l’avvio del procedimento volto all’adozione del provvedimento di rimozione del cancello stesso.

2.4. Il procedimento in esame si concludeva con l’adozione dell’ordinanza, n. 135/2020, di rimozione del cancello di che trattasi.

2.5. Ritualmente impugnata dinanzi al T.a.r. del Lazio, con ricorso iscritto al n.R.G. 4622/2021, detta ordinanza n. 135/2020 veniva annullata dal T.a.r. del Lazio, con sentenza in forma semplificata n. 7191/2021 in ragione della accertata incompetenza del soggetto che aveva esercitato il potere di autotutela possessoria (il dirigente comunale, anziché del sindaco), facendo salve le ulteriori determinazioni da parte dell’autorità comunale.

2.6. In seguito, il Comune di Artena adottava l’ordinanza sindacale n. 36 del 4 agosto 2021, con cui ingiungeva all’appellante di rimuovere il cancello installato, poiché la via di “Crepadosso” risultava qualificata come strada vicinale ai sensi della D.C.C. n. 13 del 28.03.1983 e stante l’abusiva apposizione del detto cancello, in assenza della necessaria autorizzazione.

3. Avverso la citata ordinanza n. 36/2021 veniva proposto ricorso, con il quale l’odierno appellante lamentava l’illegittimità del gravato provvedimento per:

– “1. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione degli articoli 24 e 97, della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”;

– “2. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione degli articoli 24 e 97, della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7, della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”;

– “3. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”;

– “4. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione, sotto un diverso profilo;

– “5. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione, sotto un diverso profilo”;

– “6. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2 del D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285. Eccesso di potere Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”;

– “7. Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione degli articoli 22, 31 e 37 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, della legge 7 agosto 1990, n.241. Eccesso di potere per assenza dei presupposti, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”.

4. Nella resistenza dell’Amministrazione, il Tribunale adìto (Sezione II-quater) ha così deciso il gravame al suo esame:

– ha respinto il ricorso;

– ha condannato parte ricorrente alle spese di lite (€ 2.000 oltre accessori di legge).

4.1. In particolare, il Tribunale ha dichiarato infondato il primo motivo di ricorso, in quanto l’annullamento disposto dalla precedente sentenza riguardava un vizio formale non avendo invece l’effetto di precludere la riedizione del potere amministrativo, attività alla quale il Sindaco aveva provveduto, dando atto dello stato dei luoghi con il provvedimento impugnato.

4.2. Ha respinto il secondo motivo di gravame, in quanto nessuna comunicazione di avvio del (rinnovato) procedimento doveva essere indirizzata al ricorrente, atteso che il riavvio del procedimento ha fatto seguito alla pronuncia dello stesso Tribunale.

4.3. Il primo giudice ha respinto l’ultimo motivo di ricorso sulla base del fatto che l’atto impugnato costituisse dichiaratamente esercizio del “potere possessorio sulle strade vicinali”.

4.4. In merito ai restanti motivi di ricorso, il T.a.r. ha ritenuto che l’assunto secondo cui il cancello sarebbe stato edificato dal ricorrente su fondo di sua proprietà, al fine di delimitarlo, senza contemporaneamente impedire alcun transito pubblico, fosse stato smentito dal verificatore nominato dal Collegio. In particolare, all’esito della verificazione è stato accertato che il cancello impedisce il passaggio sull’ “unica via pubblica da cui si può raggiungere la località Mazzafurno”, fungendo dunque da necessario collegamento tra parti diverse del territorio comunale ed essendo a tal fine impiegata. A conforto di tale argomentazione, il T.a.r. ha valorizzato la D.C.C. n. 13 del 1983, che classifica la strada quale “vicinale”, introducendo una presunzione relativa su tale carattere.

5. Avverso tale pronuncia il signor Donnini ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 05/04/2023 e depositato il 19/04/2023, lamentando, attraverso n. 5 motivi di gravame (pagine 7-17), quanto di seguito sintetizzato:

I) “Erroneità della appellata Sentenza per violazione di legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97, della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti, difetto di istruttoria ed erroneità della motivazione”.

Lamenta che la sentenza avrebbe erroneamente ritenuto la via Crepadosso alla stregua di una strada di uso pubblico. Nel caso di specie, difetterebbero i requisiti propri di una servitù pubblica, individuati nell’uso generalizzato del passaggio da parte di una collettività indeterminata di individui e nell’oggettiva idoneità del bene a soddisfare il fine di pubblico interesse. A tal proposito, l’appellante evidenzia che la strada in oggetto terminerebbe il proprio tragitto in corrispondenza della particella n. 234, di proprietà anch’essa del sig. Giancarlo Donnini e che tutti i terreni siti in località Mazzafurno sarebbero di proprietà di due sole persone fisiche, ossia dello stesso sig. Donnini e del sig. Domenico Coculo.

II) “Erroneità della appellata Sentenza per violazione di legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97, della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti, difetto di istruttoria ed erroneità della motivazione”.

L’appellante contesta l’esito della verificazione disposta in prime cure dal T.a.r., suffragata dalla circostanza secondo cui la citata particella n. 234 confinerebbe con le particelle n.236 e n. 237, asseritamente di proprietà del sig. Coculo la prima e del Comune di Artena la seconda. Al contrario, anche tale ultimo terreno (particella n. 237) apparterrebbe a una persona fisica, ossia al sig. Domenico Coculo, che ne avrebbe chiesto ed ottenuto l’affrancazione nell’anno 1999. Con la medesima doglianza, l’appellante evidenzia due ulteriori criticità: in primo luogo, il T.a.r. avrebbe dovuto valutare che l’installazione del cancello di cui è stata ordinata la rimozione risale a circa 60 anni orsono, senza che sia mai stata formulata alcuna contestazione da parte dei proprietari dei fondi limitrofi, né da parte dell’Amministrazione resistente; in secondo luogo, il Collegio avrebbe dovuto considerare che il Comune di Artena non avrebbe mai provveduto alla manutenzione della strada interpoderale di che trattasi, la quale è da sempre priva di pavimentazione, di illuminazione e di segnaletica stradale.

III) “Erroneità della appellata Sentenza per violazione di legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97, della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti, difetto di istruttoria ed erroneità della motivazione”.

Con il presente motivo, si censura la sentenza di primo grado nella parte in cui afferma che l’odierno appellante non avrebbe fornito prova contraria rispetto alla presunzione di uso pubblico della via in esame. Tale prova sarebbe invece confluita nel giudizio di primo grado, avendo il ricorrente rappresentato che l’installazione del cancello risale agli anni ‘60, senza che tale circostanza divenisse oggetto di alcuna contestazione specifica, né da parte dell’Amministrazione resistente né da parte del verificatore. Si tratterebbe, dunque, di una circostanza che deve ritenersi provata, ai sensi dell’art. 112 c.p.c.

IV) “Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione degli articoli 24 e 97, della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 378, di cui all’allegato F, della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 e dell’art. 15 del D.L. Lgt 1 settembre 1918, n. 1446; violazione e/o falsa applicazione della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità manifesta, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”.

Sostiene l’appellante che il Comune di Artena non avrebbe svolto alcuna ulteriore istruttoria, prima di adottare l’Ordinanza n. 36/2021, contravvenendo all’ordine impartito dalla precedente sentenza del T.a.r.

V) “Violazione di Legge: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione degli articoli 22, 31 e 37 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, della legge 7 agosto 1990, n.241. Eccesso di potere per assenza dei presupposti, carenza di istruttoria ed erroneità della motivazione”.

Infine, il T.a.r. non si sarebbe avveduto del fatto che l’ordine di rimuovere il cancello di cui è causa è stato impartito anche ai sensi della disciplina di cui al d.P.R. n. 380/2001. Nella parte motiva del provvedimento, inoltre, si farebbe espressamente riferimento al carattere abusivo dell’opera.

6. L’appellante ha concluso chiedendo la riforma dell’impugnata sentenza con vittoria di spese.

7. In data 12 maggio 2023 il Comune di Artena si è costituito in giudizio con memoria di controdeduzioni concludendo per il rigetto dell’avverso gravame.

7.1. La difesa del Comune eccepisce l’inammissibilità delle deduzioni contenute alle pagine 2 e 14 dell’atto di appello, inerenti alla pretesa apposizione del cancello risalente ad almeno 60 anni. Tale circostanza non sarebbe stata evidenziata in primo grado. Il Comune eccepisce, altresì, l’inammissibilità delle deduzioni contenute alla pagina 6 dell’atto di appello ove si rappresenta che i terreni oltre il cancello sarebbero solamente di proprietà dell’appellante e del sig. Coculo. Anche la suddetta circostanza non sarebbe stata sollevata nel giudizio di primo grado. Peraltro, le risultanze della verificazione sotto tale profilo non avrebbero trovato alcuna contestazione da parte del sig. Donnini. Ancora in rito, l’appellato eccepisce l’inammissibilità del gravame proposto dal sig. Donnini poiché l’atto di appello non conterrebbe, così come previsto ex art. 101, comma 1, c.p.a., censure specifiche alla sentenza impugnata ed ai capi della stessa, limitandosi a riproporre le motivazioni contenute nel ricorso del giudizio innanzi il T.a.r. Sostiene la difesa dell’Ente che la sentenza di prime cure risulterebbe scevra da ogni vizio, avendo la stessa accertato che il cancello è stato apposto su una via pubblica, segnatamente via del Crepadosso, da cui si può raggiugere la località di Mazzafurno. Decisivi sarebbero stati i risultati della verificazione disposta dal Collegio. L’accertamento peritale avrebbe infatti rilevato che i terreni oltre il cancello erano di proprietà oltre che del sig. Coculo anche del Comune di Artena e dello stesso Simone Riccitelli, individuato dallo stesso appellante come controinteressato nel presente giudizio. Ad ogni modo, si precisa nella verificazione, i terreni oltre il cancello, ivi inclusi quelli del sig. Donnini, sarebbero gravati da uso civico e come tali destinati all’utilizzo dell’intera comunità di Artena. Le predette conclusioni non avrebbero trovato smentita, in quanto pacificamente accettate dall’appellante. La natura pubblica della via in oggetto troverebbe ulteriore conforto nella delibera del Consiglio comunale n. 13 del 28.3.1983, che ha qualificato la via di Crepadosso come strada vicinale. Viene eccepita l’inammissibilità di quanto dedotto dall’appellante in merito all’assenza di manutenzione – da parte del Comune – che avrebbe interessato la strada per anni, poiché si tratterebbe di circostanza rappresentata per la prima volta nel giudizio di secondo grado. Le argomentazioni citate sarebbero in ogni caso prive di fondatezza. L’appellato deduce l’infondatezza del motivo avente ad oggetto la mancata comunicazione di avvio del procedimento, poiché non solo l’ordinanza sindacale richiamerebbe la notifica dell’avvio del procedimento nei confronti del ricorrente che ha portato poi all’adozione dei conseguenti provvedimenti amministrativi, ma, in aggiunta, la fattispecie ricadrebbe in una delle ipotesi di deroghe ed eccezioni all’art. 7 della legge 241/1990, così come interpretato dalla prevalente giurisprudenza. In merito al motivo concernente la violazione degli effetti conformativi del giudicato, il Comune di Artena sostiene di avere verificato la sussistenza di eventuali sbarramenti ad altri fondi per effetto dell’apposizione del cancello da parte del sig. Donnini, in osservanza del giudicato amministrativo, prima di emanare l’ordinanza impugnata in primo grado. Contrariamente a quanto dedotto dall’appellante, dal provvedimento del Comune, nonché dalla sentenza di primo grado, emergerebbe che l’Ente abbia esercitato il proprio potere e diritto sulle strade vicinali, e nella parte motiva è espressamente e continuamente riportato.

8. In data 30 ottobre 2025 parte appellante ha depositato memoria insistendo per l’accoglimento del gravame. In merito all’eccezione di inammissibilità exart. 104 c.p.a., parte appellante richiama il contenuto del ricorso introduttivo di primo grado, nel quale sarebbero già state rappresentate tutte le circostanze riproposte in grado di appello. Nemmeno l’eccezione di inammissibilità ex art. 101, comma 1, c.p.a. coglierebbe nel segno, in quanto ogni singolo motivo di appello conterrebbe il riferimento ai capi di sentenza gravati e l’enucleazione specifica delle ragioni su cui è stata incentrata la critica al percorso logico-giuridico seguito dai primi giudici. Nel merito, le argomentazioni della difesa comunale verrebbero smentite dalla perizia tecnica depositata in atti il 22 ottobre da parte appellante.

9. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica del 3 dicembre 2025, è stata trattenuta in decisione. Nel corso della discussione orale della causa le parti presenti hanno insistito per le rispettive prospettazioni. Parte appellante ha, in particolare, evidenziato lo stato dei luoghi attuale di abbandono ed incuria e che trattasi di area adibita a pascolo. Controparte reitera le eccezioni di inammissibilità ed insiste per il rigetto dell’appello alla luce delle risultanze della verificazione (trattasi di terreni gravati da usi civici); evidenzia l’irrilevanza dello stato attuale dei luoghi.

10. L’appello, per le ragioni di cui infra, è da reputare infondato.

11. L’infondatezza delle questioni sollevate consente di reputare assorbite le eccezioni di inammissibilità sollevate da parte resistente.

Non è poi suscettibile di essere presa in esame la perizia giurata di cui fa cenno parte appellante in sede di memoria conclusionale, in quanto prodotta tardivamente soltanto in questa sede di giudizio.

12. Infondati sono i primi due motivi di gravame, suscettibili di trattazione congiunta, coi quali si contesta la natura pubblica della via alla luce dei plurimi elementi valorizzati dal giudice di prime cure, stante le risultanze del disposto approfondimento istruttorio che si conclude affermandosi quanto segue: “il tratto della strada vicinale di Crepadosso delimitato dal cancello è funzionale al collegamento di altre zone del territorio non di proprietà del ricorrente, quindi soggetta a pubblico transito”.

Quanto evidenziato da parte appellante non è, quindi, in grado di contraddire le specifiche risultanze della verificazione disposta dal giudice di prime cure.

Sulla questione sollevata peraltro si registra anche un preciso orientamento di questo Consiglio secondo cui “Una strada rientra nella categoria delle vie vicinali pubbliche se sussistono i requisiti del passaggio esercitato “iure servitutis publicae” da una collettività di persone qualificate dall’appartenenza ad una comunità territoriale, della concreta idoneità della strada a soddisfare esigenze di generale interesse, anche per il collegamento con la pubblica via, e dell’esistenza di un titolo valido a sorreggere l’affermazione del diritto di uso pubblico. Della sussistenza di tali elementi il Comune, interessato a far valere l’uso pubblico della via, deve dare idonea dimostrazione, salvo che la strada non sia inserita nell’elenco delle strade comunali, ciò rappresentando una presunzione semplice di appartenenza della stessa all’ente ovvero del suo uso pubblico” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 1° luglio 2024, n. 5811).

Evidenzia poi l’appellante che:

– “detto terreno è di proprietà del Sig. Domenico Coculo, che ne ha chiesto ed ottenuto l’affrancazione nell’anno 1999 (doc. n. 2 relazione Riccitelli)”;

– “l’istallazione del cancello di cui è stata ordinata la rimozione risale a circa 60 anni orsono, senza che sia mai stata formulata alcuna contestazione da parte dei proprietari dei fondi limitrofi, né da parte dell’Amministrazione Resistente”;

– “il TAR avrebbe dovuto considerare che il Comune di Artena non ha mai provveduto alla manutenzione della strada interpoderale di che trattasi, la quale è da sempre priva di pavimentazione, di illuminazione e di segnaletica stradale (doc. n. 7, allegato al Ricorso)”.

Ebbene, tali considerazioni risultano contradette dalla relazione del verificatore avendo accertato che “Nello specifico della porzione stradale di Crepadosso ostruita dal cancello si può constatare che la sua consistenza di superficie cartografica stimata di circa 780 mq (vedi mappe – allegato 6), è parte integrante delle strade pubbliche del Foglio 26, che totalmente somma una consistenza di superficie censuaria (nel Registro delle Partite – Partita Speciale 5 pari a 3663 mq (vedi allegato 6). Si evidenzia che tali superfici non sono di fatto comprese nelle Particelle limitrofe, rispettivamente la 53 del Foglio 26 e le altre 5 e 6 del Foglio 39, regolarmente attribuite ai rispettivi proprietari (nel caso il ricorrente Giancarlo Donnini)”.

Soggiunge che:

“In merito all’utilità pubblica, rispondente al quesito se la strada vicinale di Crepadosso prosegua oltre il cancello apposto dal ricorrente, per collegare altre zone del territorio che non siano di proprietà dello stesso ricorrente, si fa presente che sebbene la strada termini in adiacenza della particella 234 (ex Particella 7/parte) del Foglio 39 di proprietà del ricorrente (acquisita con Ordinanza del Tribunale di Velletri del 24/06/2009 Rep. 1710 – aggiunta annotazione del 23/07/2009 – allegato 7), sulla citata Particella grava in termini di diritto “l’uso di proprietà superficiaria per il diritto di pascolo” attribuito al Comune di Artena. Inoltre, anche sulla confinante Particella 236 (anch’essa ex

Particella 7/parte) di proprietà di Domenico Coculo (acquisita con Ordinanza del Pretore di Velletri del 18/05/1999 Rep. 313 – allegato 8), grava il diritto d’uso di proprietà superficiaria per il diritto di pascolo, in favore del Comune di Artena, derivato dalla ex Particella 7. Mentre, l’ulteriore Particella 237 (sempre derivata dalla ex 7/parte) è di specifica proprietà del Comune di Artena, in quanto proveniente di risulta dalle Ordinanze di affrancazione succitate, a sua volta è confinante con la predetta Particella 236 (vedi mappa di copertina e allegato 6). Per quanto detto, si individua quindi l’esigenza funzionale della strada vicinale contesa, per il raggiungimento delle suddette Particelle, essendo attualmente l’unica via pubblica da cui si può raggiungere la località “Mazzafurno” del Comune di Artena, per l’appunto zona nella quale ricadono le suddette Particelle. Si riporta, inoltre, che in vari documenti di prassi catastale per i frazionamenti delle strade che hanno perso l’uso pubblico è necessario acquisire la sottoscrizione dell’Ente Comunale con un’apposita dichiarazione “che la strada oggetto di frazionamento non è più riportata nell’elenco delle strade vicinali e che per la stessa l’Ente Locale non vanta alcun diritto e risulta cessato o assente ogni uso pubblico”.

Trattasi di elementi adeguatamente convergenti suffragati da precisi riscontri documentali non adeguatamente contraddetti da parte appellante.

Nemmeno può condividersi quanto dedotto da parte appellante nel senso che avrebbe ritualmente contestato la risalenza dell’intervento ad almeno 50 anni prima, non rinvenendosi specifici rilievi al riguardo.

Infatti parte appellante valorizza passaggi lessicali a pagg. 2 e 19 del ricorso di primo grado che non riguardano però l’alveo delle censure sollevate.

13. Infondato è anche il terzo motivo, col quale si valorizzano le predette circostanze in quanto apparentemente non contestate da entrambe le parti.

Al riguardo si registra un preciso orientamento di questo Consiglio di Stato (Sez. VI, 23 dicembre 2024, n. 10319) secondo cui “Il principio di non contestazione, disciplinato dall’art. 115 c.p.c., dispensa la parte dall’onere di provare solo i fatti non specificatamente contestati dalla controparte. Tuttavia, l’applicazione di tale principio non può estendersi all’accertamento di questioni di diritto, implicando che la mancata contestazione dei fatti non esonera il giudice dall’onere di un esame dettagliato e motivato della documentazione presentata in atti”.

14. Infondato è, altresì, il quarto motivo col quale si denuncia che l’attività istruttoria del Comune non è stata seguita da apposito avviso di avvio del procedimento.

Anche a tal riguardo si registra un preciso orientamento di questo Consiglio di Stato (Sez. II, 1 agosto 2025, n. 6830) secondo cui “La riedizione del potere amministrativo in esecuzione di un giudicato deve attenersi alle prescrizioni conformative individuate dal giudice. Tuttavia, non è necessaria la riapertura del procedimento amministrativo con una nuova comunicazione ex art. 7 della L. n. 241/1990 qualora i fatti contestati e la loro qualificazione giuridica rimangano immutati rispetto a quelli già oggetto di precedente contestazione.”.

Nel medesimo senso si è espresso questo Consiglio con altra precedente pronuncia, osservando che “Il giudicato di annullamento risulta idoneo a produrre altresì effetti preclusivi, impedendo all’Amministrazione, nella fase di riedizione del potere, di ripetere le illegittimità già riscontrate in giudizio, nonché effetti conformativi, imponendo all’Amministrazione di assumere le determinazioni di competenza relative alla stessa vicenda amministrativa in cui è stato adottato il provvedimento annullato in giudizio, nel rispetto dei criteri direttivi discendenti dalla relativa pronuncia giurisdizionale” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 19 agosto 2022, n. 7293).

15. Infondato è, infine, il quinto motivo di gravame, col quale si deduce che, contrariamente a quanto opinato dal T.a.r., il provvedimento impugnato non costituisce “esercizio del “potere possessorio sulle strade vicinali”, atteso che, nella parte motiva del provvedimento, “si fa espressamente riferimento al carattere abusivo dell’opera” e che pertanto si contesta.

Invero, va preso atto dell’esatto quadro motivazionale dell’Ordinanza dirigenziale, n. 36 del 4 agosto 2021, impugnata in prime cure, in quanto facente leva in via principale e potenzialmente assorbente sulla circostanza relativa alla classificazione della via quale “strada vicinale” e pertanto assimilata “alle strade comunali”.

16. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto.

17. Le spese di giudizio, secondo il canone della soccombenza, sono da porre a carico di parte appellante nella misura stabilita in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 3483/2023), lo respinge.

Condanna parte appellante al rimborso, in favore del Comune di Artena, delle spese del presente grado di giudizio nell’importo di € 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 3 dicembre 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

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Processo amministrativo – legittimazione ed interesse al ricorso – differenze

Processo amministrativo – legittimazione a ricorso – concessione demaniale – mero criterio della vicinitas -insufficienza – fattispecie

La legittimazione a ricorrere si distingue dall’interesse a ricorrere poiché non dipende dai riflessi pratici scaturenti dall’eventuale accoglimento della domanda giudiziale a vantaggio della sfera giuridica di colui il quale abbia agito in giudizio, identificandosi esclusivamente nella titolarità di una situazione giuridica soggettiva esplicativa di un interesse meritevole di tutela, secondo l’ordinamento giuridico. Il che induce, preliminarmente, ad accertare se l’appellante sia o meno titolare di un interesse qualificato e differenziato legittimante l’azione di annullamento proposta, rilevando i vantaggi dell’eventuale caducazione dei provvedimenti amministrativi impugnati in un secondo momento, allorché risulti comprovata la legittimazione a ricorrere dell’interessato, non potendosi, in mancanza, ascrivere rilievo legittimante soltanto alle utilità pratiche perseguite in giudizio (Cons. Stato, sez. V, 24 agosto 2023, n. 7928, punto 18.2 della motivazione)

La maggiore o minore vicinanza o facilità di ingresso ad una spiaggia non va ad integrare una posizione giuridica differenziata rispetto al quisque de populo e pertanto viene certamente a mancare, nella fattispecie, il requisito della legittimazione ritenuto necessario dalla giurisprudenza (Cons. Stato, sez. V, 24 agosto 2023, n. 7928), ai fini dell’ammissibilità dell’impugnazione. Del resto, il generico riferimento alla categoria della cd. vicinitas applicato in materia edilizia (oggi oggetto delle significative precisazioni operate da Cons. Stato, ad. plen. 9 dicembre 2021, n. 22) risulta sostanzialmente mal posto, in quanto, in questo caso, non si discute, in alcun modo, di una pregiudizio incidente su una posizione giuridica individuale dei ricorrenti (che potrebbe essere pregiudicata in un qualche suo elemento dal nuovo intervento del terzo), ma dell’accesso alla spiaggia che risulta riconosciuto a tutta la collettività, senza alcuna possibilità di attribuire una posizione giuridica differenziata ai proprietari delle abitazioni “più vicine” o che godano di una possibilità di accesso più agevole.

Pubblicato il 14/04/2025

N. 00691/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01378/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1378 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Gerhard Woerner, Carlo Antonio De Matteo, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Vicenzoni, Giulia Martini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Portoferraio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Montana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Tiziana Mortula, in qualità di titolare dell’impresa individuale Elba Contract di Mortula Tiziana, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Righi, Federico Faldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– della nota comunale prot. n. 18022 datata 13.07.2022 avente ad oggetto “risposta vostra istanza diffida del 04.07.2022”, comunicata a mezzo pec in data 15.07.2022;

– della relazione di servizio n. 03/2020 del 06.09.2020;

– del verbale di ispezione del 01.09.2020 citato tra gli allegati della relazione di servizio n. 03/2020 ma non conosciuto nei contenuti;

– della relazione di servizio n. 02/2021 del 25.06.2021;

– del verbale di ispezione del 25.06.2021;

– di ogni altro provvedimento, atto e/o comportamento amministrativo, conosciuto e/o non conosciuto, presupposto e/o consequenziale, collegato e/o connesso;

e, in via subordinata, per la dichiarazione di illegittimità ex art. 117 cod. proc. amm.:

– del silenzio-inadempimento rispetto all”istanza-diffida presentata dagli odierni ricorrenti in data 04.07.2022 (prot. n. 16700) avente ad oggetto “concessioni n. 15 del 19.06.2018 (per mq. 210,00) e n. 29 del 03.08.2018 (per mq. 40,00) rilasciate a favore della ditta ELBA CONTRACT di Mortula Tiziana, relative alla occupazione di aree demaniali marittime destinate a “posizionamento di punti d”ombra”. SEGNALAZIONE di reiterate infrazioni – REVOCA-DECADENZA”;

nonché per l”accertamento ex art. 31 comma 3 cod. proc. amm.

– della fondatezza della pretesa dedotta in giudizio, con conseguente decadenza automatica della ditta individuale Elba Contract di Mortula Tiziana dalle concessioni n. 15/2018 e n. 29/2018, trattandosi di attività vincolata a norma dell”art. 53 del Regolamento per la Gestione del Demanio marittimo, per la quale (attività) non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità amministrativa e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall”Amministrazione;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 27/5/2024:

– della deliberazione di Giunta comunale n. 226 del 21-12-2023, recante “atto di indirizzo” in merito alle “concessioni demaniali marittime per l”esercizio delle attività turistico-ricreative”, conosciuta in data 28-03-2024 a seguito di istanza di accesso agli atti;

– della determinazione n. 657 del 28-12-2023 adottata dal Dirigente dell”Area 3 – Servizi Tecnici e al Territorio, avente ad oggetto “concessioni demaniali marittime per l”esercizio delle attività turistico-ricreative, differimento dei termini di scadenza ai sensi della L. n. 118/2022, art. 3 comma 3”, conosciuta sempre in data 28-03-2024 a seguito di istanza di accesso agli atti;

– della nota comunale prot. n. 0014767 del 23-05-2024;

di ogni altro provvedimento, atto e/o comportamento amministrativo, conosciuto e/o non conosciuto, presupposto e/o consequenziale, collegato e/o connesso.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Portoferraio e di Tiziana Mortula;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti affermano di essere proprietari di abitazioni site nel Comune di Portoferraio, località Forno frontistanti una spiaggia che risulta, in parte, libera ed in parte oggetto della concessione demaniale marittima 19 giugno 2018, n. 15, rilasciata alla sig.ra Tiziana Mortula, titolare dell’impresa individuale Elba Contract ed interessante una superficie di 210 mq. (poi portati a complessivi 250 mq., dalla licenza suppletiva 3 agosto 2018, n. 29).

A seguito della segnalazione, ad opera di alcuni residenti nella zona, di presunte sistematiche occupazioni di aree maggiori di quelle concesse, i due ricorrenti, con istanza-diffida del 5 luglio 2022 (acquisita al protocollo dell’Ente al n. AOOCPF- 0016700), diffidavano l’Amministrazione comunale di Portoferraio a revocare o disporre la decadenza delle due concessioni, dando applicazione all’art. 53 del vigente regolamento comunale per la gestione del demanio marittimo (che prevede la decadenza automatica della concessione, a seguito dell’accertamento, “entro la medesima stagione (di) 2 infrazioni” alle condizioni di utilizzo previste dall’atto concessorio); l’istanza era espressamente riscontrata dalla nota 13 luglio 2022 prot. n. 18022 del Dirigente l’Area 3 del Comune di Portoferraio che ricordava come le violazioni suscettibili di importare la decadenza dalla concessione dovessero essere “accertate da agenti di Polizia Giudiziaria” e rilevava come, allo stato, i sopralluoghi effettuati dagli organi preposti non avessero rilevato alcuna violazione.

La nota di riscontro dell’istanza-diffida era impugnata dai ricorrenti, unitamente alle relazioni ed ai verbali di due sopralluoghi effettuati dalla Polizia locale in data 6 settembre 2020 e 25 giugno 2021, sulla base di censure di: 1) violazione di legge per mancata e/o falsa e/o errata applicazione dell’art. 53 del Regolamento per la “Gestione del Demanio marittimo” e dell’art. 1161 cod. nav., eccesso di potere per errata valutazione dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto d’istruttoria, carenza della motivazione, contraddittorietà, manifeste illogicità ed irragionevolezza; con il ricorso, era altresì proposta, per l’ipotesi in cui la nota di risposta dell’Amministrazione comunale dovesse essere considerata non satisfattiva dell’obbligo di provvedere, anche azione in materia di silenzio della p.a. ex artt. 31 e 117 c.p.a., con espressa richiesta di accertamento della fondatezza della pretesa relativa alla decadenza della due concessioni demaniali marittime rilasciate alla controinteressata.

1.1. Con i successivi motivi aggiunti depositati in data 27 maggio 2024, i ricorrenti impugnavano altresì la delib. 21 dicembre 2023 della Giunta comunale di Portoferraio (che dava mandato agli uffici di procedere alla proroga fino al 31 dicembre 2024 di tutte le concessioni demaniali marittime), la determinazione 28 dicembre 2023 n. 657 del Dirigente l’Area 3-Servizi tecnici e al territorio (avente ad oggetto la proroga di tutte le concessioni demaniali marittime fino al 31 dicembre 2024, in applicazione della previsione di cui all’art. 3, 3° comma della l. 5 agosto 2022, n. 118) e la nota 23 maggio 2024 prot. n. 0014767 dell’Amministrazione comunale (che comunicava ai ricorrenti, in risposta ad apposita istanza di accesso, l’insussistenza di ulteriori atti di proroga relativi alle due concessioni demaniali contestate, oltre ai due atti generali sopra richiamati).

A base della nuova impugnazione erano poste censure di: 1) violazione di legge per errata e/o falsa applicazione dell’art. 3 comma 1 L. n. 118/2022 come modificato dall’art. 12 comma 6sexies lett. a) d.l. n. 198/2022 conv. in L. n. 14/2023 e per mancata e/o errata e/o falsa applicazione dell’art. 12 della Direttiva 2006/123/CE, violazione di legge per errata e/o falsa applicazione dell’art. 3 comma 3 L. n. 118/2022 (nella versione originaria), violazione di legge per mancata e/o errata e/o falsa applicazione dell’art. 3 L. n. 241/1990; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, errata valutazione dei presupposti, carenza della motivazione, contraddittorietà, manifesta illogicità ed irragionevolezza; 2) violazione di legge per mancata e/o falsa e/o errata applicazione dell’art. 51 punto 1.3 e dell’art. 53 del Regolamento comunale per la gestione del demanio marittimo (doc. 12) e degli artt. 47 e 1161 cod. 18 nav., eccesso di potere per errata valutazione dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto d’istruttoria, carenza della motivazione, contraddittorietà, manifeste illogicità ed irragionevolezza.

1.2. Si costituivano in giudizio l’Amministrazione comunale di Portoferraio e la controinteressata, controdeducendo sul merito del ricorso ed articolando eccezione preliminare di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e interesse alla proposizione delle azioni in capo ai ricorrenti; in sede di memorie conclusionali, l’Amministrazione comunale di Portoferraio articolava altresì ulteriore eccezione preliminare di improcedibilità sopravvenuta del gravame, essendo ormai decorso il periodo di validità della concessione (come già rilevato, prorogato fino al 31 dicembre 2024).

1.3. Con ordinanza 28 giugno 2024, n. 374, la Sezione respingeva l’istanza cautelare proposta con i motivi aggiunti e condannava i ricorrenti alle spese della fase cautelare, sulla base della seguente motivazione: “rilevato che sussistono dubbi in punto di legittimazione attiva dei ricorrenti alla proposizione dei ricorsi e che comunque la domanda cautelare formulata in seno ai motivi aggiunti non appare suscettibile di valutazione positiva, non apparendo sussistere un pregiudizio connotato da gravità, anche in bilanciamento con l’esigenza di garantire lo svolgimento della stagione da parte della controinteressata”.

Alla pubblica udienza del 10 aprile 2025, il ricorso ed i motivi aggiunti erano quindi trattenuti in decisione.

2. Il ricorso ed i motivi aggiunti depositati in data 27 maggio 2024 devono essere dichiarati inammissibili per difetto di legittimazione all’impugnazione in capo ai ricorrenti.

A questo proposito, occorre prendere le mosse proprio dalla giurisprudenza che, in qualche occasione, ha riconosciuto la legittimazione e l’interesse all’impugnazione in fattispecie assolutamente similari a quella che ci occupa: “sono legittimati a ricorrere avverso la concessione demaniale marittima i proprietari di immobili ubicati in prossimità del sito oggetto della concessione, sia in ragione del criterio di “stabile collegamento” con la zona interessata, sia in quanto sicuramente annoverabili tra i soggetti titolari di un interesse differenziato e qualificato, attesa la più alta probabilità che gli stessi, rispetto ad altri, possano recarsi a fini di balneazione nel tratto di spiaggia suddetto” (T.A.R. Campania, Salerno, sez. III, 11 aprile 2022, n. 913; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 3 dicembre 2009, n. 2989; C.G.A. sez. giurisd., 6 marzo 2008, n. 144; T.R.G.A. Trento 6 marzo 2008, n. 60, spesso riportata all’indirizzo giurisprudenziale sopra richiamato, attiene, in realtà, alla diversa materia della circolazione stradale).

A base della soluzione giurisprudenziale è spesso posto il riconoscimento di uno “stabile collegamento tra il ricorrente e la zona interessata dall’intervento assentito che la giurisprudenza ha forgiato in tema di impugnazione di titoli edificatori rilasciati a terzi, dato che anche in questo caso l’interesse che i terzi mirano a tutelare è quello a un corretto assetto urbanistico, territoriale ed ambientale dell’area ove è collocato un loro centro di interessi” (C.G.A. sez. giurisd., 6 marzo 2008, n. 144, in fattispecie in cui era peraltro prevista una trasformazione edilizia dell’area demaniale) o un ragionamento presuntivo che riconosce ai ricorrenti, sotto il profilo statistico, una “più alta probabilità” di utilizzo della spiaggia rispetto ad un quisque de populo: “sotto diversa angolazione si consideri altresì che nella specie i ricorrenti, quali proprietari o detentori di immobili prossimi all’area oggetto di concessione, sono sicuramente annoverabili tra i soggetti titolari di un interesse differenziato e qualificato – attesa la più alta probabilità che gli stessi, rispetto ad altri, possano recarsi a fini di balneazione nel tratto di spiaggia suddetto – affinché sia adeguatamente garantita la libera balneazione, rapportando quindi tale esigenza alla situazione effettiva delle persone e all’esistenza di spiagge sufficienti a soddisfare il bisogno collettivo. Pertanto la lesione della propria posizione consisterebbe, altresì, nella sottrazione di spazi destinati alla libera balneazione (ex multis Tar Lecce, sez. 1, 3/12/2009 n. 2989)” (T.A.R. Campania, Salerno, sez. III, 11 aprile 2022, n. 913, che ripercorre, in realtà, la struttura argomentativa di T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 3 dicembre 2009, n. 2989).

Come ampiamente noto, le categorie generali della legittimazione e dell’interesse al ricorso hanno però costituito oggetto, negli ultimi anni, di una significativa precisazione ad opera della giurisprudenza del Consiglio di Stato (anche in sede di Adunanza plenaria) che non può che trovare applicazione anche alla fattispecie che oggi ci occupa.

In particolare, è stato precisato come si tratti di due requisiti dell’azione diversi e che devono necessariamente concorrere ai fini della valida proposizione dell’azione giurisdizionale, secondo una sistematica complessiva che obbliga il “giudice procedente, …(a) pregiudizialmente verificare l’esistenza in capo alla parte ricorrente:

– di una posizione qualificata e differenziata (avente consistenza di interesse legittimo), correlata al bene della vita oggetto di esercizio del pubblico potere, idonea a distinguere il ricorrente da ogni altro consociato (accertamento strumentale alla verifica della legittimazione al ricorso);

– di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente, suscettibile, pertanto, di essere beneficiato – e, dunque, di trarre un’utilità effettiva – da un’eventuale sentenza di accoglimento della propria impugnazione (Consiglio di Stato, Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4; sez. VI, 14 giugno 2021 n. 4598)” (Cons. Stato, ad. plen., 28 gennaio 2022, n. 3, relativa alle misure di prevenzione antimafia, ma pienamente estensibile, per quello che riguarda le categorie processuali generali, alla vicenda che ci occupa).

Sulla base di tale precisazione concettuale è stato poi significativamente precisato come la “legittimazione a ricorrere si distingu(a) ….dall’interesse a ricorrere poiché non dipende dai riflessi pratici scaturenti dall’eventuale accoglimento della domanda giudiziale a vantaggio della sfera giuridica di colui il quale abbia agito in giudizio, identificandosi esclusivamente nella titolarità di una situazione giuridica soggettiva esplicativa di un interesse meritevole di tutela, secondo l’ordinamento giuridico. Il che induce, preliminarmente, ad accertare se l’appellante sia o meno titolare di un interesse qualificato e differenziato legittimante l’azione di annullamento proposta, rilevando i vantaggi dell’eventuale caducazione dei provvedimenti amministrativi impugnati in un secondo momento, allorché risulti comprovata la legittimazione a ricorrere dell’interessato, non potendosi, in mancanza, ascrivere rilievo legittimante soltanto alle utilità pratiche perseguite in giudizio” (Cons. Stato, sez. V, 24 agosto 2023, n. 7928, punto 18.2 della motivazione).

A questo proposito, la prospettazione fornita con il ricorso non individuava già quale fosse la posizione giuridica legittimante la proposizione dell’impugnazione, se non per il generico riferimento ad una qualità di proprietari di immobili affacciantisi “sulla spiaggia di Forno, la quale è in parte libera ed in parte concessa in uso ad Elba Contract di Mortula Tiziana” che, in verità, non è poi stata dimostrata in giudizio in alcun modo (anche se viene data, in qualche modo, per ammessa dalle difese delle resistenti, che sostanzialmente non contestano tale presupposto fattuale).

In risposta alle eccezioni proposte dalle resistenti già in sede cautelare, la prospettazione relativa alla legittimazione ed all’interesse ad impugnare ha poi costituito oggetto della specificazione di cui alla memoria conclusionale del 10 marzo 2025 dei ricorrenti che ha articolato l’ulteriore argomentazione che radica la legittimazione sulla qualità di “proprietari di fondi confinanti con l’area demaniale concessa a Elba Contract, sono stati lesi dalla condotta della concessionaria della spiaggia demaniale che, violando gli obblighi concessori, ha sconfinato l’area oggetto di concessione ammassando il proprio materiale da noleggio (tavole, canoe e pedalò) a ridosso delle proprietà dei ricorrenti interdicendo loro pure il passaggio d’ingresso” (pag. 9 della memoria, secondo un’impostazione poi riproposta anche a pag. 4 della memoria di replica).

Alla luce anche di tale più ampia formulazione dell’interesse a ricorrere, risulta però impossibile riconoscere, nella fattispecie che ci occupa, la legittimazione alla proposizione dell’impugnazione in capo ai ricorrenti.

Al di là di ogni riferimento a presunte occupazioni del passaggio d’ingresso a proprietà private (che, in realtà, non risultano essere state dimostrate in giudizio in alcun modo, non essendo state neanche individuate le proprietà dei ricorrenti, in qualche modo, “correlando” tali proprietà alla documentazione fotografica depositata in giudizio), la Sezione non può non rilevare come la maggiore o minore vicinanza o facilità di ingresso ad una spiaggia non vengano ad integrare per nulla una posizione giuridica differenziata rispetto al quisque de populo e come pertanto venga certamente a mancare, nella fattispecie, il requisito della legittimazione ritenuto necessario dalla giurisprudenza (Cons. Stato, sez. V, 24 agosto 2023, n. 7928), ai fini dell’ammissibilità dell’impugnazione.

Del resto, il generico riferimento sostanzialmente operato da parte ricorrente alla categoria della cd. vicinitas applicato in materia edilizia (oggi oggetto delle significative precisazioni operate da Cons. Stato, ad. plen. 9 dicembre 2021, n. 22) risulta sostanzialmente mal posto, in quanto, in questo caso, non si discute, in alcun modo, di una pregiudizio incidente su una posizione giuridica individuale dei ricorrenti (che potrebbe essere pregiudicata in un qualche suo elemento dal nuovo intervento del terzo), ma dell’accesso alla spiaggia che risulta riconosciuto a tutta la collettività, senza alcuna possibilità di attribuire una posizione giuridica differenziata ai proprietari delle abitazioni “più vicine” o che godano di una possibilità di accesso più agevole.

Al di là della soluzione prospettata dalla giurisprudenza più risalente (che, in qualche modo, utilizzava uno strumentario concettuale più incerto di quello poi messo a punto dai più recenti interventi dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato), sembra pertanto che la posizione giuridica fatta valere in giudizio (sostanzialmente da riportarsi a quella maggiore facilità “statistica” di accesso alla spiaggia prospettata da T.A.R. Campania, Salerno, sez. III, 11 aprile 2022, n. 913 e T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 3 dicembre 2009, n. 2989) costituisca, in realtà uno di quegli “interess(i) di mero fatto, insufficient(i) ad incardinare l’interesse a ricorrere in giudizio” (Cons. Stato, sez. VI, 8 aprile 2024, n. 3217), piuttosto che una di quelle posizioni giuridiche differenziate necessarie per radicare la legittimazione all’impugnazione.

Quanto sopra rilevare vale poi, a maggior ragione, per quello che riguarda gli atti impugnati con i motivi aggiunti depositati in data 27 maggio 2024 che investono una materia (il rinnovo della concessione edilizia) con riferimento alla quale la giurisprudenza risulta assolutamente concorde nel riconoscere la legittimazione a far valere “il rispetto dei principi di derivazione comunitaria dell’evidenza pubblica in sede di rinnovo della concessione demaniale” solo a chi operi nel settore ed abbia concretamente dimostrato un qualche interesse (anche in qualità di precedente gestore: Cons. Stato, sez. VI, 7 marzo 2016, n. 889) all’ottenimento della concessione demaniale” (T.A.R. Campania, sez. VII, 10 gennaio 2007, n. 243; 6 aprile 2006, n. 3463).

3. In definitiva, il ricorso ed i motivi aggiunti depositati in data 27 maggio 2024 devono essere dichiarati inammissibili per difetto di legittimazione dei ricorrenti a proporre l’impugnazione e tale conclusione esime la Sezione dall’esame delle ulteriori problematiche relative alla sussistenza dell’interesse a ricorrere o alla procedibilità del gravame, oltre che del merito del ricorso; le spese dell’Amministrazione comunale resistente e della controinteressata seguono la soccombenza e devono essere liquidate, come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e sui motivi aggiunti depositati in data 27 maggio 2024, li dichiara inammissibili per difetto di legittimazione all’impugnazione in capo ai ricorrenti.

Condanna parte ricorrente alla corresponsione all’Amministrazione comunale di Portoferraio resistente della complessiva somma di € 3.000,00 (tremila/00), oltre ad IVA e CAP se dovuti, a titolo di spese del giudizio.

Condanna parte ricorrente alla corresponsione alla controinteressata costituita della somma di € 3.000,00 (tremila/00), oltre ad IVA e CAP, a titolo di spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Giani, Presidente

Luigi Viola, Consigliere, Estensore

Nicola Fenicia, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Sulla differenza tra legittimazione e interesse e ricorso e sulla insufficienza del criterio della vicinitas in materia di concessioni demaniali marittime proviene da Giustamm.

1. – Demanio e patrimonio – Vincolo archeologico – Vincolo archeologico diretto – Vincolo archeologico indiretto – Differenze.
2. – Demanio e patrimonio – Vincolo archeologico – Vincolo archeologico indiretto – Apposizione – Discrezionalità dell’amministrazione.

1. – Il vincolo archeologico c.d. diretto viene imposto sui beni o sulle aree nei quali sono stati rinvenuti reperti archeologici, o in relazione ai quali vi è la certezza dell’esistenza, della localizzazione e dell’importanza del bene archeologico. Quanto, invece, al vincolo archeologico “indiretto” la giurisprudenza  ha chiarito che in coerenza con i principi della materia, le prescrizioni di tutela indiretta dell’art. 45, d.lg. 22 gennaio 2004 n. 42 («Codice dei beni culturali e del paesaggio») sono volte a garantire non solo il campo di visibilità del bene culturale tutelato in via diretta, ma all’occorrenza anche il rilievo del contesto circostante, potenzialmente interagente con quel valore culturale, tanto da poter necessitare di una conservazione particolare. Ciò in quanto l’essenza del vincolo archeologico indiretto sta in una tutela «a campo largo» dell’ambiente culturale che si estende, come tale, fino alla protezione dei ritrovamenti che possono essere eventualmente effettuati nel corso di lavori di scavo.
2. – L’ampia discrezionalità di cui gode l’Amministrazione nella determinazione del contenuto prescrittivo del vincolo di tutela indiretta richiede che la decisione amministrativa sia sorretta da una motivazione adeguata, dovendosi per tale intendere un costrutto argomentativo da cui emerga, oltre all’idoneità delle misure alla realizzazione dell’obiettivo di tutela, anche la valutazione amministrativa in ordine alla necessità e alla proporzionalità delle prescrizioni restrittive prescelte.

Pres. Simonetti – Est. Gallone

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1771 del 2023, proposto da
Autoservizi Preite S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Spataro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Comune di Mendicino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Pierluigi Miceli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Saveria Chilelli, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria – sede di Catanzaro, (Sezione Prima) n. 1327/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e del Comune di Mendicino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 novembre 2024 il Cons. Giovanni Gallone;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Autoservizi Preite s.r.l. è proprietaria, dall’anno 2015, di un’area con destinazione agricola, sita in località Terredonniche del Comune di Mendicino, meglio identificata al catasto terreni del medesimo comune al foglio 21, particella 263.

Con D.D.R. n. 218 del 6 ottobre 2016, il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo – Segretariato Regionale per la Calabria, ha dichiarato – ai sensi dell’articolo 10, comma 3, lett. A, del d.lgs. n. 42 del 2004 – gli immobili circoscritti con linea continua nella planimetria allegata al medesimo provvedimento, tra i quali l’area di proprietà della prefata società di “interesse particolarmente importante” per la presenza di una necropoli altomedievale di probabile matrice longobarda, sottoponendo gli stessi alle prescrizioni indicate.

Nello specifico, sulla particella n. 263, di proprietà della Autoservizi Preite S.r.l.. è stato posto un vincolo indiretto “al fine di salvaguardare il contesto paesaggistico- ambientale integro in cui è inserito il bene tutelato, assicurandone le condizioni di ambientamento, di visibilità, di luce e di decoro, in relazione all’area come perimetrata”.

2. Con ricorso proposto dinanzi al TA.R. per la Calabria – sede di Catanzaro Autoservizi Preite s.r.l. ha impugnato, domandone l’annullamento, i seguenti atti:

– il predetto D.D.R. n. 218 del 6 ottobre 2016;

– la planimetria e la relazione scientifica allegata a tale provvedimento;

– la nota prot. n. 0004012 del 13 ottobre 2016, successivamente conosciuta, con cui il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo – Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Calabria ha notificato il D.D.R. n. 218 del 6 ottobre 2016;

– la nota prot. n. 4887 del 22 settembre 2016, conosciuta nei soli estremi in quanto richiamata nel D.D.R. n. 218 del 6 ottobre 2016, con la quale la Soprintendenza per l’Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Catanzaro, Cosenza e Crotone, ha proposto alla competente Commissione Regionale per il Patrimonio culturale l’emanazione del provvedimento di tutela vincolistica successivamente reso con D.D.R. n. 218 del 06.10.2016;

– la nota prot. n. 4725 del 9 giugno 2016, successivamente conosciuta, con la quale la Soprintendenza Archeologica della Calabria ha dato avvio al procedimento di vincolo;

– la nota prot. n. 2504 del 14.09.2016, successivamente conosciuta, con la quale la Direzione Generale Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Catanzaro, Cosenza e Crotone ha fornito risposta alle osservazioni prodotte dalla Autoservizi Preite s.r.l. avverso l’avvio del procedimento di dichiarazione di interesse culturale e di tutela indiretta;

– il parere favorevole della Commissione Regionale per il Patrimonio culturale così come riportato nel verbale n. 11.del 06.10.2016, entrambi noti in quanto richiamati nel D.D.R. n. 218 del 6 ottobre 2016;

– tutti i verbali dei sopralluoghi effettuati sull’area oggetto del provvedimento di tutela vincolistica in questione, di cui v’è menzione nella comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 4725 del 09.06.2016, nonché dei verbali dei sopralluoghi del 27 gennaio e del 4 maggio 2016, entrambi conosciuti nei soli estremi in quanto richiamati nella relazione allegata al D.D.R. n. 218 del 6 ottobre 2016;

– la nota prot. n. 13470 del 17 ottobre 2016, successivamente comunicata, con cui il Responsabile dell’area Tecnica del Comune di Mendicino ha invitato la società ricorrente “a non dare corso ai lavori di sistemazione e livellamento di un’area scoperta da adibire al ricovero di attrezzi, derrate e macchine agricole”;

– ogni altro atto anteriore, preordinato, connesso e conseguenziale.

3. Ad esito del relativo giudizio, l’adito T.A.R ha respinto il ricorso.

4. Con ricorso notificato il 17 febbraio 2023 e depositato il 23 febbraio 2023 Autoservizi Preite s.r.l. ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma.

4.1 A sostegno del gravame ha dedotto le seguenti censure:

1) error in iudicando. violazione e falsa applicazione di norme di legge (art. 10 comma 3 lett. a d.lvo 42/04). violazione dell’art. 3 l. 241/1990. carenza di istruttoria e della motivazione. violazione dei principi generali in tema di ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa, anche in relazione agli artt. 9, 41 e 42 della costituzione, eccesso di potere per travisamento, difetto assoluto dei presupposti, difetto della motivazione, illegittimità derivata. eccesso di potere per presupposto erroneo. illogicità. contraddittorietà. difetto di istruttoria. Sviamento;

2) error in iudicando. violazione e falsa applicazione del d.lvo 42/04. violazione dell’art. 3 l. 241/1990. carenza di istruttoria e della motivazione. violazione dei principi generali in tema di ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa, anche in relazione agli artt. 9, 41 e 42 della costituzione, eccesso di potere per travisamento, difetto assoluto dei presupposti, difetto della motivazione, illegittimità derivata. eccesso di potere per presupposto erroneo. illogicità. contraddittorietà. difetto di istruttoria. Sviamento;

3) illegittimità derivata.

5. Nelle date, rispettivamente, del 3 e del 28 marzo 2023 si sono costituiti in giudizio il Ministero della cultura ed il Comune di Mendicino per resistere avverso l’appello.

6. Il 17 settembre 2024 il Comune di Mendicino ha depositato memorie difensive.

7. Il 24 ottobre 2024 parte appellante ha depositato memorie in replica.

8. All’udienza pubblica del 21 novembre 2024 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato nei sensi appresso precisati.

2. Con il primo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha rigettato il primo motivo di ricorso, a mezzo del quale è stata denunciata l’illegittimità del provvedimento gravato in prime cure per eccesso di potere e difetto di motivazione, ritenendo che lo stesso risulta “sorretto da una congrua istruttoria e da una sufficiente motivazione, accompagnate da una valutazione tecnico-discrezionale che non risulta inficiata da vizi macroscopici o illogicità manifeste e trova giustificazione con il richiamo alla relazione tecnica svolta dagli Uffici della Soprintendenza”.

Osserva parte appellante che la relazione tecnica richiamata nel decreto gravato in prime cure non potrebbe costituire un’adeguata motivazione per relationem in quanto in essa:

– vengono messi in evidenza due sopralluoghi effettuati il 27 gennaio ed il 4 maggio 2016 al di sopra del pianoro della località Santa Maria di Mendicino, i quali, senza aggiungere altro rispetto a quanto oggetto di scoperta nel 2003, hanno individuato e confermato “la presenza di alcune sepolture che, come già evidenziato in passato, sono state oggetto di scavi clandestini, presentandosi pertanto depredate”;

– è tuttavia altresì evidenziato che di tali sepolture “resta solo traccia in negativo ossia nei tagli effettuati nel banco roccioso per la deposizione funeraria, ma niente esclude che possano essercene ancora altre non violate, sepolte o ricoperte dalla vegetazione arbustiva che caratterizza in gran parte l’area in questione”; inoltre, “la tipologia delle sepolture, scavate nel banco roccioso, concorre ad identificare l’intero contesto archeologico come area caratterizzata […] dall’assenza di stratigrafie in positivo, esterne alle stesse sepolture, e al di sopra della quale è forte l’erosione di superficie che, con certezza, ha contribuito a cancellare anche le poche tracce stratigrafiche connesse alla frequentazione che deve avere interessato l’area durante le fasi di vita, precedenti all’abbandono della stessa”.

Si deduce, quindi, che detta relazione scientifica non conterrebbe argomentazioni tali da poter giustificare l’adozione del vincolo, sia diretto che indiretto, in relazione agli immobili rientranti in tale area.

Ciò in quanto:

– il vincolo archeologico c.d. diretto potrebbe essere imposto solo su beni o aree nei quali sono stati effettivamente ritrovati reperti archeologici, o in relazione ai quali vi è certezza dell’esistenza, della localizzazione e dell’importanza del bene archeologico;

– non sussisterebbe un interesse “particolarmente importante” ex art. 13, comma 3, del d.lgs. n. 42/2003 (ossia tale da spiccare o in assoluto per la centralità che l’opera vincolata assume in arte o nell’evoluzione storica dei fatti umani o nel raffronto con opere analoghe) posto che gli archeologi non avrebbero ritrovato altro che delle mere tracce “in negativo” ovverossia dei tagli (di numero tra l’altro irrilevante) effettuati nel banco roccioso per la deposizione funeraria; una serie di intagli che, per come espressamente riferito, risulterebbero essere stati già oggetto di “scavi clandestini” tanto da presentarsi oggi ormai depredati;

– il giudizio espresso sul punto dall’amministrazione sarebbe tautologico e generico in quanto “ipotizza” ciò che invece dovrebbe essere “comprovato”, cioè la “dimostrata, effettiva esistenza delle cose da tutelare”;

– nel corso dell’anno 2009 l’Università della Calabria avrebbe pubblicato uno studio dal Titolo “Calabria e Basilicata: l’Archeologia funeraria dal IV al VII secolo”, inserito nella collana di ricerche del Dipartimento di Archeologia e Storia delle Arti, che neppure menziona la presenza della necropoli di Mendicino;

– il vincolo avrebbe inciso sul diritto soggettivo all’edificazione quando quest’ultimo era “al massimo grado della sua espansione”;

Si aggiunge, poi, che la Soprintendenza avrebbe tenuto, nella vicenda de qua, un atteggiamento complessivamente contraddittorio atteso che:

– già dal lontano 2003, fra i soggetti interessati dalla vicenda sarebbero emersi “seri dubbi e perplessità collegati all’asserita esistenza in loco, alla valenza storico-culturale ed all’estensione di reperti definiti interessanti” (così nella nota a firma dell’allora Sindaco del Comune di Mendicino);

– non avrebbe inizialmente adottato e qualsivoglia provvedimento di tutela vincolistica, sia diretto che indiretto, per l’area in questione;

– con nota prot. 7259 del 7 dicembre 2016, in risconto alla documentazione integrativa presentata dalla Autoservizi Preite s.r.l., ha comunicato agli interessati di “non ravvisare motivi ostativi alle opere così come presentate in progetto, salvo diritti terzi”;

– solo dopo 13 anni di silenzio dalla prima istruttoria e senza che fossero effettuate nuove scoperte rispetto al passato, il Ministero ha decretato l’imposizione del vincolo sull’area.

2.1 Con il secondo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui la stessa ha respinto il secondo motivo del ricorso di primo grado a mezzo del quale è stata denunciata l’illegittimità del provvedimento gravato in prime cure nella parte in cui pone, nei compendi vicini a quelli in cui sono state rinvenute le suddette tracce archeologiche, un vincolo indiretto, che interessa anche il fondo della società odierna appellante.

In particolare, il T.A.R. avrebbe errato nell’affermare che nel caso di specie il vincolo indiretto risponderebbe “appieno alle legittime finalità per le quali può essere apposto, dovendo esso, riguardare, per costante giurisprudenza […] beni o aree circostanti a quelli sottoposti a vincolo diretto, al fine di garantirne una migliore visibilità e fruizione collettiva, o migliori condizioni ambientali e di decoro” (par. 6.1 della sentenza impugnata).

Osserva parte appellante che le esigenze di tutela poste a base del vicolo c.d. indiretto dovrebbero essere finalizzate ad una migliore fruizione collettiva del bene e non dovrebbero essere, in ogni caso, esclusive.

Per contro, nel caso in scrutinio, il provvedimento gravato in prime cure avrebbe vietato una serie di attività (“l’esecuzione di qualsiasi intervento, suscettibile di alterare o distruggere l’aspetto esteriore o lo stato dei luoghi attuali, ovvero di introdurvi qualsivoglia modificazione che possa in qualche modo recare pregiudizio al contesto agrario nel quale il sito archeologico è inserito”, la “realizzazione di aree di parcheggio”, “aprire strade e piste”, “la coltivazione dei fondi e l’allevamento di animali […] la realizzazione di strutture che alterino l’aspetto esteriore dei luoghi interessati e siano incompatibili con la tutela dei valori storico-paesaggistici espresse nelle località ricomprese nella zona di interesse del vincolo”, la “piantumazione di alberi e di apportare opere anche di sistemazione agraria che alterino l’ambiente attuale”) con la finalità non di garantire una migliore fruizione collettiva del bene, quanto di tutelare il paesaggio ed il contesto agrario.

Inoltre, si osserva che non sarebbe pensabile una fruizione collettiva (anche turistica) dell’area posto che la stessa – per come dimostrato dagli studi scientifici fatti sullo specifico argomento e di cui v’è prova nell’allegata ricerca dell’Università della Calabria – rappresenta evidentemente un sito di scarso rilievo.

Le prescrizioni poste sarebbero, infine, sproporzionate in quanto comprimerebbero, senza una valida giustificazione, il diritto di proprietà ledendo gli articoli 41 e 42 della Costituzione.

2.2 Con il terzo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui la stessa ha respinto il terzo motivo del ricorso di primo grado a mezzo del quale è stata denunciata l’illegittimità in via derivata l’illegittimità di tutti i provvedimenti assunti in conseguenza del D.D.R. n. 218 del 6 ottobre 2016.

3. I suddetti motivi, che possono essere esaminati congiuntamente stante l’intima connessione che li avvince, meritano accoglimento nei sensi appresso precisati.

Giova rammentare, in generale, che l’imposizione di un vincolo, diretto ovvero indiretto, anche di tipo archeologico, “è espressione della discrezionalità tecnica dell’Amministrazione, sindacabile in sede giurisdizionale in caso di istruttoria insufficiente, motivazione inadeguata o incongruenze anche per la mancanza di proporzionalità tra l’estensione del vincolo e le effettive esigenze di protezione del bene di interesse storico-artistico” (Cons. Stato, sez. VI, 08/01/2024, n. 276).

Più nel dettaglio, “Il vincolo archeologico c.d. diretto viene imposto sui beni o sulle aree nei quali sono stati rinvenuti reperti archeologici, o in relazione ai quali vi è la certezza dell’esistenza, della localizzazione e dell’importanza del bene archeologico” (Cons. Stato, sez. VI, 30/05/2018, n. 3246).

Quanto, invece, al vincolo archeologico “indiretto” la giurisprudenza di questa Sezione ha chiarito che “In coerenza con i principi della materia, le prescrizioni di tutela indiretta dell’art. 45, d.lg. 22 gennaio 2004 n. 42 («Codice dei beni culturali e del paesaggio») sono volte a garantire non solo il campo di visibilità del bene culturale tutelato in via diretta, ma all’occorrenza anche il rilievo del contesto circostante, potenzialmente interagente con quel valore culturale, tanto da poter necessitare di una conservazione particolare” (Cons. Stato, sez. VI, 3 luglio 2014, n.3355). Ciò in quanto “L’essenza del vincolo archeologico indiretto sta, infatti […] in una tutela «a campo largo» dell’ambiente culturale che si estende, come tale, fino alla protezione dei ritrovamenti che possono essere eventualmente effettuati nel corso di lavori di scavo” (Cons. Stato, sez. VI, 30 gennaio 2024 n. 914).

Resta, peraltro, fermo che “L’ampia discrezionalità di cui gode l’Amministrazione nella determinazione del contenuto prescrittivo del vincolo di tutela indiretta richiede che la decisione amministrativa sia sorretta da una motivazione adeguata, dovendosi per tale intendere un costrutto argomentativo da cui emerga, oltre all’idoneità delle misure alla realizzazione dell’obiettivo di tutela, anche la valutazione amministrativa in ordine alla necessità e alla proporzionalità delle prescrizioni restrittive prescelte (Cons. Stato , sez. VI , 10/09/2021 , n. 6253).

3.2 Sulla scorta di siffatte coordinante ermeneutiche preme rilevare che, nel caso in esame, il giudizio espresso dalla Soprintendenza a base tanto dell’apposizione del vincolo archeologico “diretto” quanto di quello “indiretto”, si fonda essenzialmente (ed unicamente) sulla relazione scientifica allegata al decreto di apposizione del vincolo, formata sulla scorta di due sopralluoghi in situ svolti il 27 gennaio ed il 4 maggio 2016 non accompagnati da ulteriori verifiche ovvero indagini.

La predetta relazione si limita, invero, a prendere atto della situazione fattuale e, in particolare, sul solco di quanto già rilevato tredici anni prima nella nota prot. n. 10649 del 25 maggio 2002 dalla medesima Soprintendenza, della presenza, testimoniata da tagli artificiali nel banco roccioso, in alcuni punti dell’area interessata dal provvedimento gravato in prime cure, di un certo numero di sepolture di epoca altomedievale (longobarda), spoglie e prive di copertura lapidaria in quanto oggetto di scavi clandestini.

Da tali elementi la relazione ha tratto che:

– la necropoli in parola costituisce “uno dei pochi esempi delle diverse espressioni della cultura che caratterizza la Calabria in età alto medievale […] in virtù della sua peculiare specificità e rarità sul territorio nazionale”;

– “l’intero pianoro, sulla cui sommità insiste il contesto funerario, costituisce già di per sé un vero e proprio monumento, essendo le sepolture direttamente intagliate nel banco roccioso”;

– pur trattandosi di tombe depredate, “niente esclude che possano essercene ancora altre non violate, sepolte o ricoperte dalla vegetazione arbustiva che caratterizza in gran parte l’area in questione”.

3.3 Ebbene, il Collegio è del meditato avviso che l’attività del Ministero sconti, nel suo complesso, un evidente deficit istruttorio, tradottosi in una corrispondente carenza motivazionale dei provvedimenti gravati in prime cure.

Ciò in quanto:

– le caratteristiche intrinseche complessive del sito, con presenza di reperti e strutture ipogee o comunque rasenti al terreno (a mò di mere tracce in negativo del sepolcro prive di stratigrafie in positivo), in sé considerate ed in assenza di ulteriori elementi, non valgono a giustificare ex se, per le porzioni non direttamente interessate dai ritrovamenti, l’apposizione, nell’ottica di garantire la visibilità dell’area, di un vincolo di tutela anche solo di tipo indiretto (quale quello apposto sulla particella 263 di proprietà dell’appellante);

– la valutazione in ordine alla presenza di possibili ulteriori manufatti risulta espressa in maniera del tutto ipotetica ed apodittica mancando di elementi concreti a supporto;

– l’affermazione per la quale “l’intero pianoro, sulla cui sommità insiste il contesto funerario, costituisce già di per sé un vero e proprio monumento, essendo le sepolture direttamente intagliate nel banco roccioso” appare anch’essa apodittica in quanto si limita a fornire una generica descrizione del sito senza specificare in alcun modo le ragioni concrete per le quali, in questo specifico caso, esso assuma caratteristiche di monumentalità (e, di riflesso, perché tali caratteristiche di monumentalità impongano, in ossequio ai parametri di necessità e proporzionalità, l’adozione delle prescrizioni restrittive prescelte).

3.3 Ne discende l’illegittimità del D.D.R. n. 218 del 6 ottobre 2016 e del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo – Segretariato Regionale per la Calabria e, in via derivata, degli altri atti gravati in prime cure, che vanno quindi annullati.

Resta ferma la possibilità per il Ministero di adottare ulteriori provvedimenti ad esito di nuova attività istruttoria volta, in particolare, anche a saggiare l’effettiva presenza di ulteriori manufatti da tutelare ed il loro pregio storico-artistico; tanto dandone adeguata contezza in motivazione avendo riguardo alle caratteristiche concrete delle singole particelle interessate.

4. Per le ragioni sopra esposte l’appello è fondato nei sensi di cui in motivazione.

Per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va accolto nei medesimi sensi il ricorso di primo grado e va disposto l’annullamento degli atti impugnati, salvi gli ulteriori provvedimenti che l’amministrazione intenderà adottare.

5. Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono ex artt. 26 c.p.a e 91 c.p.c., la soccombenza e sono da porre integralmente a carico del Ministero della Cultura e del Comune di Mendicino, in solido tra loro, nella misura di metà per ciascuno, da distrarre in favore dell’avvocato di parte appellante dichiaratosi antistatario.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti impugnati, salvi gli ulteriori provvedimenti che l’amministrazione intenderà adottare.

Condanna il Ministero della Cultura ed il Comune di Mendicino, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, in solido tra loro, nella misura di metà per ciascuno, al pagamento, a titolo di spese processuali per il doppio grado di giudizio, della somma complessiva di € 6.000,00 (seimila/00) oltre gli accessori di legge (se dovuti), da distrarsi in favore dell’avvocato di parte appellante dichiaratosi antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere, Estensore

L'articolo Sul vincolo archeologico diretto e indiretto. proviene da Giustamm.

Demanio e patrimonio – Bene demaniale o patrimoniale indisponibile – Uso privato – Carenza di titolo idoneo – Autotutela possessoria – Art. 823, co. 2, c.c. – Presupposti.

Una volta verificato  che un bene demaniale o patrimoniale indisponibile è adibito ad uso privato in difetto di un titolo idoneo, la P.A. legittimamente esercita, ai sensi dell’art. 823, secondo comma, c.c., il potere di autotutela possessoria emettendo un’ordinanza di rilascio Siffatto provvedimento ha natura doverosa e vincolata e non necessita né della preventiva comparazione con gli interessi del privato occupante, non potendosi giammai ingenerare un affidamento “legittimo” in presenza di una situazione connotata da evidente abusività, né di specifica motivazione, se non quella necessaria a dare atto dell’accertamento dell’abusiva occupazione e nei confronti del quale non è configurabile il vizio di eccesso di potere, perché l’esercizio del potere di autotutela esecutiva si giustifica unicamente in ragione della perdurante occupazione sine titulo del bene pubblico.

Pres. Chieppa – Est. De Berardinis

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8874 del 2023, proposto dalla
Società Taverna della Rocca – Ristorante Incannucciata di Camilli Severino & C. S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Luca Giusti e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Roma, via dei Gracchi, n. 187;

contro

Agenzia del Demanio, in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliata ex lege presso gli Uffici della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Comune di Tivoli (Roma), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Diana Scarpitti e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;

per la riforma,

previa sospensione dell’esecutività e previe misure cautelari monocratiche,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, Sezione Seconda Quater, n. 4434/2023 del 13 marzo 2023, resa tra le parti, con la quale è stato respinto il ricorso R.G. n. 12092/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto il decreto presidenziale n. 4565/2023 dell’11 novembre 2023, recante reiezione dell’istanza di misure cautelari monocratiche presentata dall’appellante;

Vista la domanda di sospensione dell’efficacia della sentenza appellata, presentata in via incidentale dalla società appellante;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia del Demanio;

Visto, altresì, l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Tivoli;

Viste la memoria e la documentazione depositate dall’Agenzia del Demanio;

Viste le ulteriori memoria e documentazione dell’appellante;

Vista l’ordinanza n. 4894/2023 del 6 dicembre 2023, con cui è stata respinta l’istanza di sospensione della sentenza appellata;

Viste la memoria e i documenti dell’Agenzia del Demanio, la memoria del Comune di Tivoli;

Viste le memorie depositate dalla società appellante il 1° settembre 2024 e il 17 settembre 2024, e la documentazione allegata;

Visti la memoria di replica e il documento depositati dal Comune di Tivoli;

Visti gli ulteriori documenti depositati dall’appellante;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 settembre 2024 il Cons. Pietro De Berardinis, udito per la società appellante l’avv. Luca Giusti e viste le conclusioni dell’Avvocatura Generale dello Stato, come da verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con l’appello in epigrafe la “Società Taverna della Rocca – Ristorante Incannucciata di Camilli Severino & C. S.a.s.” (d’ora in poi: “Società” o “Taverna della Rocca”) ha impugnato la sentenza del T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II-quater, n. 4434/2023 del 13 marzo 2023, chiedendone l’annullamento, previa concessione di misure cautelari, anche monocratiche.

La sentenza appellata ha respinto il ricorso proposto dalla Società avverso l’ordinanza dell’Agenzia del Demanio – Direzione Regionale Lazio prot. n. 9256 del 3 agosto 2021, emessa ai sensi dell’art. 823 c.c. e recante l’ordine di rilascio in via amministrativa di una porzione dell’immobile demaniale sito in Tivoli (Roma) e denominato “Stallone degli Estensi”, appartenente al Demanio Pubblico dello Stato, Ramo storico-artistico.

Come chiarito dall’Agenzia del Demanio, l’atto emanato ed oggetto di impugnativa è costituito solo dall’ordinanza assunta al protocollo dell’Agenzia con numero 9256 del 3 agosto 2021, mentre l’altro protocollo citato dalla Società (il numero 37327 del 3 agosto 2021) si riferisce, in realtà, alla relata di notifica di copia dell’atto stesso avvenuta a mezzo di messi comunali.

In fatto, la Taverna della Rocca espone di esercitare l’attività di ristorazione all’insegna “Ristorante Incannucciata”, che si svolge (in parte) in locali facenti parte del compendio demaniale “Stallone degli Estensi”, parte integrante del Castello di Tivoli denominato “Rocca Pia”, per effetto di contratto di locazione commerciale stipulato con altri privati il 29 maggio 1989.

Essendo insorti dubbi in ordine all’estensione dell’esercizio commerciale anche alle aree demaniali in difetto di idoneo titolo, la Taverna della Rocca stipulava il 20 dicembre del 2002 con l’Agenzia del Demanio un atto di concessione avente a oggetto aree limitrofe a quelle di proprietà privata e facenti parte del compendio “Stallone degli Estensi”. Ma – lamenta l’esponente – i dubbi sull’identificazione delle aree demaniali e private sarebbero rimasti anche dopo la predetta stipula.

In data 3 agosto 2021 l’Agenzia del Demanio emetteva a carico della Società l’ordinanza impugnata, avente ad oggetto il rilascio dell’immobile identificato al Catasto di Tivoli fabbricato fg. n. 55, part. n. 299, sub. n. 3, graffato con part. n. 560, sub. n. 1, terreno fg. n. 255, part. nn. 299/parte, 300 e 800, parte integrante del compendio immobiliare “Stallone degli Estensi”, in quanto da essa detenuto sine titulo a decorrere dalla scadenza (20 dicembre 2008) della concessione demaniale del 20 dicembre 2002, non suscettibile di rinnovo.

La Taverna della Rocca impugnava la suddetta ordinanza chiedendone la sospensione e la relativa istanza cautelare, respinta dal T.A.R., veniva accolta da questa Sezione con ordinanza n. 2731/2022 del 16 giugno 2022.

All’esito della fase di merito il giudice di prime cure, con la sentenza appellata, dopo avere rigettato la domanda di sospensione del giudizio presentata dalla ricorrente in forza della pendenza di plurimi giudizi civili aventi a oggetto la proprietà pubblica o privata dei locali in esame, ha respinto il ricorso, attesa l’integrale infondatezza delle censure con esso dedotte.

Nell’appello la Società ha contestato il percorso argomentativo e le statuizioni della sentenza gravata e, dopo avere richiamato i motivi del ricorso di primo grado, ha dedotto i seguenti motivi:

1) errore di fatto, immanenza dell’attività di ristorazione, poiché, al contrario di quanto ritenuto dal T.A.R. in sede cautelare, sarebbe comprovato il continuo esercizio dell’attività ristorativa nei locali in esame ad opera dell’appellante, che proseguirebbe a tutt’oggi;

2) violazione di legge (art. 295 c.p.c.,), eccesso di potere per contraddittorietà manifesta, in quanto il primo giudice sarebbe incorso in errore nel negare la sussistenza di un nesso di pregiudizialità logico-giuridica tra i contenziosi pendenti tra le parti innanzi al G.O. documentati dalla ricorrente e l’odierno giudizio (ai fini della sospensione di questo);

3) errore di fatto e sviamento di potere, poiché la sentenza appellata avrebbe errato nell’affermare che l’accoglimento dell’appello cautelare da parte di questa Sezione si sia basato unicamente sul requisito del periculum in mora;

4) error in iudicando, erroneità della sentenza impugnata per intrinseca illogicità della motivazione, violazione di legge (artt. 1325 e 1346 c.c., l. n. 164/2014., art. 6 della l. n. 124/2015, artt. 20-quater e 21-nonies della l. n. 241/1990), violazione del contraddittorio (artt. 3, 24 e 111 Cost.), eccesso di potere per assenza di motivazione, difetto di istruttoria, straripamento di potere, errore di fatto, grave scorrettezza e contraddittorietà dell’azione amministrativa, violazione di legge e falsa applicazione di norme (artt. 822 e 823 c.c.), mancanza di un valido titolo esecutivo e di un pregresso giudizio di cognizione, decorso del termine per l’eventuale azione ex art. 823 c.c., comunque illegittima, atteso che: I) l’Agenzia del Demanio non sarebbe potuta intervenire in autotutela ex artt. 822 e 823 c.c. se non previo esperimento di un giudizio ordinario di cognizione; II) la concessione sarebbe nulla per indeterminatezza e indeterminabilità dell’oggetto, a causa della genericità dell’indicazione, in essa, dei locali assentiti in concessione; III) l’autotutela possessoria sarebbe stata esercitata dall’Agenzia oltre un termine ragionevole, codificato in diciotto mesi dall’art. 6 della l. n. 124/2015 (c.d. riforma Madia), e comunque oltre il termine di un anno dal presunto spoglio;

5) violazione di legge (artt. 1325 e 1346 c.c.), eccesso di potere per errore di fatto, contraddittorietà manifesta, irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà dell’atto, nonché travisamento ed erronea valutazione dei fatti, in quanto la sentenza appellata sarebbe incorsa in riflessioni errate e inconferenti nell’affermare una conoscenza presuntiva di fatto in capo alla ricorrente di quali fossero i locali dati in concessione, del loro carattere demaniale e della transitorietà dell’uso speciale, ad essa concesso, dei locali medesimi;

6) violazione del diritto di difesa, degli artt. 3, 24 e 111 Cost., violazione di legge (artt. 112, 132 e 134 c.p.c.) e del principio per cui tutti i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati, poiché la sentenza avrebbe negato la pretermissione delle garanzie partecipative, atteso lo svolgimento di un sopralluogo il 1° luglio 2021 alla presenza del legale rappresentante della Società, senza avvedersi che questo sarebbe stato disposto dopo la notifica da parte dell’Agenzia del Demanio della volontà di servirsi dell’autotutela ex art. 823 c.c. e al solo scopo di una ricognizione dei locali stessi. Peraltro, il relativo verbale sarebbe nullo, in quanto redatto in assenza di parte ricorrente;

7) error in iudicando, errore di fatto, travisamento dei fatti, illogicità manifesta, poiché la sentenza avrebbe negato la sussistenza di lesioni dell’affidamento della Società sulla base di un presupposto – la risoluzione del rapporto concessorio – che però sarebbe erroneo, non versandosi in una fattispecie di risoluzione del contratto e non potendosi ipotizzare una cessazione della concessione (che sarebbe stata tacitamente prorogata e rinnovata);

8) error in iudicando, violazione di legge (artt. 823 e 1168 c.c., art. 97 Cost., art. 1 della l. n. 241/1990, art. 6 della l. n. 15/2005, d.l. n. 133/2014, conv. con l. n. 164/2014, art. 6 della l. n. 124/2015), eccesso di potere per sviamento, falsità del presupposto, violazione del procedimento, decorso dell’anno, non esercitabilità dell’autotutela ex art. 823 c.c. oltre l’anno o comunque oltre un termine ragionevole, in quanto nella vicenda in esame sarebbero stati violati i principi di cui alla l. n. 241/1990 e in specie i principi di pubblicità e trasparenza, il dovere di motivazione dei provvedimenti amministrativi e le garanzie di partecipazione procedimentale, nonché il principio del legittimo affidamento.

La domanda di misure cautelari monocratiche formulata dall’appellante è stata respinta con decreto presidenziale n. 4565/2023 dell’11 novembre 2023.

Si è costituita in giudizio l’Agenzia del Demanio, depositando successivamente una memoria con la relativa documentazione ed eccependo l’integrale infondatezza dell’appello.

Si è altresì costituito in giudizio il Comune di Tivoli, chiedendo il rigetto dell’appello, previo rigetto dell’istanza cautelare.

Con ordinanza n. 4894/2023 del 6 dicembre 2023 la Sezione ha respinto l’istanza di sospensione della sentenza appellata, in quanto non assistita dal prescritto fumus boni iuris.

In vista dell’udienza di merito l’Agenzia del Demanio ha depositato una memoria, riportandosi alle precedenti difese e insistendo per la reiezione del gravame, nonché formulando istanza di passaggio della causa in decisione. Anche il Comune di Tivoli ha depositato una breve memoria, contestando i singoli motivi di appello siccome del tutto infondati, in fatto e in diritto.

In data 1° settembre 2024 l’appellante ha depositato una memoria, allegando (in aggiunta rispetto alle doglianze originarie) che l’immobile per cui è causa sarebbe stato ceduto dal Demanio al Comune di Tivoli in data 17 dicembre 2018, quindi anteriormente sia all’adozione dell’ordinanza impugnata, sia, a fortiori, all’instaurazione del presente giudizio, con i corollari della carenza di legittimazione attiva dell’Agenzia del Demanio all’emanazione dell’ordine di rilascio del bene e della “degradazione” di quest’ultimo da demaniale a patrimoniale. Sul punto ha allegato documentazione intesa a comprovare quanto sostenuto, chiedendo, ai sensi dell’art. 54, comma 1, c.p.a., l’autorizzazione al suo deposito tardivo. Inoltre, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 823, secondo comma, c.c. per contrasto con gli artt. 3, 24 e 111 Cost. e ha chiesto, ai sensi dell’art. 73, comma 1-bis, c.p.a., il rinvio della trattazione della causa.

A tali doglianze ha ribattuto il Comune di Tivoli, depositando memoria di replica in cui si è opposto al deposito della documentazione di controparte, considerata la sua tardività. Ha poi eccepito che le porzioni immobiliari interessate dall’ordine di rilascio non sarebbero mai state trasferite in proprietà al Comune di Tivoli, giacché l’atto di trasferimento del 13 (e non 17) dicembre 2008 riguarderebbe altre particelle catastali; inoltre, sarebbe inconferente il richiamo alla disciplina del codice civile sulle pertinenze immobiliari.

In data 17 settembre 2024 l’appellante ha depositato una “II memoria integrativa difensiva ex art. 73 c.p.a.”, di contenuto analogo a quella del 1° settembre 2024, allegandovi ulteriore documentazione a comprova delle tesi in essa sostenute. Il successivo 19 settembre ha provveduto a depositare la nota con cui ha comunicato alle controparti la memoria e la richiesta di rinvio, nonché l’avvenuto deposito della predetta documentazione.

All’udienza pubblica del 24 settembre 2024 il Collegio ha segnalato, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., la questione, rilevata d’ufficio, dell’ammissibilità e tempestività dell’ultima memoria versata in atti dall’appellante, recante motivi aggiunti, perché tardiva rispetto alla data di udienza. Dopo avere udito il difensore presente della Società appellante, comparso all’udienza, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

Viene in decisione l’appello proposto dalla Taverna della Rocca contro la sentenza del T.A.R. Lazio, Roma, che ha respinto il ricorso della stessa avverso l’ordinanza dell’Agenzia del Demanio di rilascio dei locali occupati dalla Società facenti parte dell’immobile demaniale denominato “Stallone degli Estensi”, sito in Tivoli (Roma).

In via preliminare, deve essere respinta la richiesta di rinvio formulata dall’appellante, in quanto non assistita da adeguate motivazioni e, in specie, non basata su elementi tali da far assimilare l’odierna fattispecie a quei “casi eccezionali”, unicamente in presenza dei quali è consentito, ai sensi dell’art. 73, comma 1-bis, c.p.a., disporre il rinvio della causa ad altra udienza: i “gravissimi motivi di ordine personale” indicati dal difensore della Taverna della Rocca nella comunicazione inviata alle altre parti non sono stati specificati e lo stesso difensore è comparso in udienza e ha discusso la causa, rispondendo anche alla questione rilevata d’ufficio ex art. 73, comma 3, c.p.a. dal Collegio. Di tal ché, in conclusione, la carenza di idonee giustificazioni finisce per connotare la richiesta di rinvio come avente un contenuto oggettivamente dilatorio, che non può trovare condivisione, né accoglimento.

Va, quindi, delibata la questione, rilevata d’ufficio dal Collegio che l’ha sottoposta alla parte comparsa in udienza ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., dell’ammissibilità e della tempestività delle memorie depositate dall’appellante il 1° e il 17 settembre 2024, in quanto recanti censure nuove, non dedotte nel ricorso di primo grado, e senza il rispetto dei termini a difesa.

In dette memorie, infatti, in aggiunta rispetto alle censure originariamente formulate, l’appellante: A) ha lamentato la carenza di legittimazione attiva dell’Agenzia del Demanio riguardo all’adozione del provvedimento di sgombero, in forza dell’avvenuto trasferimento del bene interessato al Comune di Tivoli con atto del 13 dicembre 2018, di cui la Società sarebbe venuta a conoscenza solo di recente (a seguito del suo deposito da parte del Comune di Tivoli in un separato giudizio pendente presso il T.A.R. Lazio, Roma, avente il n. 8374/2024 di R.G.), ma non prodotto nel presente giudizio; B) ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 823, secondo comma, c.c. per contrasto con gli artt. 3, 24 e 111 Cost., sul rilievo che esso disciplinerebbe una procedura decisoria ed esecutiva totalmente sottratta al controllo giudiziale, che andrebbe a ledere le norme dell’ordinamento giuridico (incluso l’art. 112 c.p.c.) poste a tutela del diritto di difesa, del contraddittorio e della partecipazione al procedimento amministrativo.

La censura di cui al punto A), presente in termini pressoché analoghi sia nella memoria depositata il 1° settembre 2024, sia in quella del successivo 17 settembre, integra, a ben vedere, un vero e proprio motivo aggiunto ex art. 104, comma 3, c.p.a.: con la stessa, infatti, si deduce un nuovo vizio dell’atto impugnato – l’incompetenza dell’Agenzia emanante –, fondato sulla sopravvenuta conoscenza di un documento non prodotto dalle altre parti nel giudizio di primo grado.

Invero, è pacifico in giurisprudenza che, ai sensi dell’art. 104, comma 3, c.p.a., nel giudizio d’appello possono essere presentati motivi aggiunti qualora la parte ricorrente venga a conoscenza di nuovi documenti dopo la conclusione del giudizio di primo grado, non prodotti dalle altre parti in detto giudizio, e da tali documenti emergano (secondo la stessa parte) nuovi vizi degli atti già impugnati (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. III, 9 maggio 2024, n. 4168; Sez. V, 7 febbraio 2024, n. 1263; Sez. IV, 17 luglio 2023, n. 6933; C.G.A.R.S., Sez. Giurisd., 4 ottobre 2022, n. 996): la proposizione di motivi aggiunti è dunque consentita nei limiti in cui siano proposti avverso i medesimi atti già impugnati in prime cure (C.d.S., Sez. V, 4 maggio 2020, n. 2792; Sez. VI, 2 gennaio 2018, n. 21).

Trattandosi di un motivo aggiunto, per la sua proposizione l’appellante avrebbe dovuto rispettare la disciplina processuale dettata a tutela del contraddittorio, sotto i profili della sua notificazione alle controparti e della sua tempestività, anche ai fini del rispetto dei termini a difesa: senonché, nel caso di specie i suddetti profili non risultano osservati.

In particolare, è palese l’inammissibilità della proposizione della censura con la memoria depositata il 1° settembre 2024, non essendo questa stata notificata ad alcuna delle controparti, in violazione del consolidato orientamento giurisprudenziale che non consente l’ampliamento del thema decidendum mediante semplice memoria non notificata (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. IV, 8 aprile 2024, n. 3204; id., 26 marzo 2013, n. 1715; Sez. VII, 28 agosto 2023, n. 8016; id., 28 febbraio 2023, n. 2099; Sez. VI, 5 gennaio 2023, n. 188; Sez. III, 9 luglio 2014, n. 3493; Sez. V, 24 ottobre 2013, n. 5156; id., 12 maggio 2011, n. 2825). Invero, per costante giurisprudenza, una semplice memoria difensiva non notificata alla controparte e depositata nell’imminenza dell’udienza di discussione della causa non costituisce strumento idoneo ad ampliare la materia del contendere, potendo esserle affidato “il solo compito di una mera illustrazione esplicativa dei precedenti motivi di gravame” (tra le tante: C.d.S., Sez. VII, 3 agosto 2023, n. 7521; Sez. II, 17 luglio 2020, n. 4620).

Per quanto riguarda la memoria depositata il 17 settembre 2024, l’appellante ha versato in atti il 19 settembre 2024 la copia di una comunicazione che attesterebbe l’invio alle controparti della suddetta memoria, in relazione alla quale, pertanto, l’onere di notificazione della stessa sarebbe stato da parte sua assolto. Tuttavia, anche a voler ritenere ammissibile la proposizione in tal guisa della censura de qua e che dunque ci si trovi innanzi a motivi aggiunti ritualmente formulati e notificati, gli stessi sono palesemente tardivi, in quanto presentati in data 17 settembre 2024, quindi senza il rispetto dei termini a difesa: ciò ne precluderebbe l’esame in questa fase e comporterebbe, onde garantire l’osservanza dei predetti termini, il rinvio della trattazione della causa ad altra udienza, come del resto ha richiesto la stessa parte appellante.

Vero è, infatti, che il Comune di Tivoli, con memoria depositata il 2 settembre 2024, ha controdedotto alla censura, nella formulazione di questa contenuta nella memoria del 1° settembre 2024 (di tenore identico, peraltro, a quella contenuta nella memoria del 17 settembre 2024): tuttavia, il principio del contraddittorio non risulta garantito rispetto all’Agenzia del Demanio, che non ha potuto difendersi sulla questione della sua pretesa incompetenza ad ordinare lo sgombero.

Nondimeno, il Collegio ritiene di applicare alla presente controversia la regola dell’art. 49, comma 2, c.p.a., applicabile ai giudizi di appello, che consente di statuire anche a contraddittorio non integro, senza tenere conto degli eventuali difetti di quest’ultimo, quando il ricorso risulti “manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondato” (cfr. C.d.S., A.P., 28 settembre 2018, n. 15; Sez. IV, 1° giugno 2016, n. 2316; id., 22 gennaio 2013, n. 370; Sez. III, 27 maggio 2013, n. 2893; C.G.A.R.S., Sez. Giurisd., 17 giugno 2016, n. 172).

Invero, come ben spiegato dalla Plenaria, la regola dell’art. 49, comma 2, c.p.a. si applica anche nei giudizi di appello per ragioni di economia processuale, onde prescindere da incombenti inutili (nella fattispecie qui in esame: il differimento della discussione ad altra udienza) quando le risultanze già acquisite consentano di definire il giudizio in senso sfavorevole per la parte ricorrente (C.d.S., A.P. n. 15/2018, cit.; id., 27 aprile 2015, n. 5).

Orbene, nel caso di specie non vi è necessità di rinviare la trattazione della causa per garantire a tutte le parti, inclusa l’Agenzia del Demanio, il contraddittorio sulla censura di carenza di legittimazione attiva dell’Agenzia stessa all’adozione dell’ordine di rilascio, poiché tale censura è manifestamente infondata, basandosi essa su un presupposto – quello dell’intervenuto trasferimento dal Demanio al Comune di Tivoli dell’area da rilasciare – infondato in fatto.

Detto presupposto, infatti, risulta smentito per tabulas dalla lettura dell’atto di trasferimento del 13 dicembre 2008 versato in atti dal Comune di Tivoli in data 2 settembre 2024, il cui deposito viene qui autorizzato, ai sensi degli artt. 104, comma 2, c.p.a. e 54, comma 1, c.p.a. visto il suo carattere indispensabile ai fini della decisione sulla presente censura, senza anche in questo caso alcuna necessità di procedere al rinvio della trattazione della causa in quanto il contraddittorio in relazione a tale atto si è svolto in modo pieno mediante la memoria depositata dall’appellante il successivo 17 settembre e i documenti depositati in pari data, che per le stesse ragioni vengono qui autorizzati con conseguente rispetto del principio della c.d. parità delle armi (fermo restando che sono le parti appellate che potrebbero dolersi della restrizione dei termini difensivi determinata dalla parte appellante secondo quanto detto in precedenza).

Si legge per vero all’art. 2 del predetto atto che “l’Agenzia del Demanio-Direzione Regionale Lazio, […] trasferisce e attribuisce, a titolo gratuito, al Comune di Tivoli (Rm) ai sensi dell’art. 5, comma 5, del D.Lgs. n. 85 del 28 maggio 2010 e ss.mm.ii, la proprietà del compendio immobiliare denominato “Torrione o Rocca Pia S. Croce”, situato in Tivoli (RM), riportato al Catasto fabbricati del Comune di Tivoli al Foglio 55, particelle O e 560, subalterno 2 graffate, avente Cat. B/3, Classe

1, […], rendita di € 4.339,81 confinante nel suo insieme con restanti beni del Demanio dello Stato e con altri beni comunali, salvi altri, con distacco sul Vicolo del Barchetto, con altro distacco su Viale Trieste e con ulteriore distacco su Via Aldo Moro”.

La porzione immobiliare che forma oggetto dell’ordinanza di rilascio è, invece, quella identificata al Catasto di Tivoli fabbricato fg. n. 55, part. n. 299, sub. n. 3, graffato con part. n. 560, sub. n. 1, terreno fg. n. 255, part. nn. 299/parte, 300 e 800. Come si vede, i dati catastali nei due atti non coincidono, riguardando il provvedimento particelle diverse da quelle cui si riferisce l’atto di trasferimento, con il ché deve concludersi – in adesione all’eccezione formulata dal Comune di Tivoli nelle sue difese – che le aree trasferite al Comune sono diverse e distinte da quelle che formano oggetto dell’ordine di rilascio. Né vale affermare, come fa l’appellante, che le aree interessate dal provvedimento gravato rivestirebbero natura pertinenziale inscindibile, trattandosi di affermazione priva di riscontri, di tal ché, in definitiva, essendo dette aree rimaste in capo all’Agenzia del Demanio, questa risulta fornita della legittimazione attiva a disporne lo sgombero.

Passando alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 823, secondo comma, c.c. sollevata dalla Taverna della Rocca nella memoria del 1° settembre 2024 e ribadita in forma più sintetica in quella del successivo 17 settembre, sopra riportata al punto B), la stessa sconta anzitutto i medesimi profili di inammissibilità e di tardività poc’anzi illustrati per la censura di carenza di legittimazione attiva di cui al punto A). Essa è poi affetta da un ulteriore profilo di inammissibilità, connesso alla violazione del divieto di nova ex art. 104, comma 1, c.p.a., trattandosi di una questione nuova, che non è neppure configurabile quale motivo aggiunto ai sensi del comma 3 del citato art. 104.

In ogni caso, la questione è manifestamente infondata, atteso che, contrariamente all’avviso espresso dall’appellante, i provvedimenti della P.A. espressione di autotutela esecutiva ai sensi dell’art. 823, secondo comma, c.c., non sono in alcun modo sottratti al sindacato giurisdizionale, né essi conculcano – in relazione ai rigorosi presupposti previsti per la loro adozione – il diritto di difesa, il principio del contraddittorio o le garanzie di partecipazione procedimentale.

Al riguardo, infatti, la giurisprudenza di questo Consiglio (Sez. V, 29 dicembre 2023, n. 11314) ha avuto modo di evidenziare che l’autotutela esecutiva di cui all’art. 823 c.c. “mira, in via diretta, al perseguimento dell’interesse pubblico cui risponde l’uso del bene, quale che sia – e dunque, anche il c.d. uso concesso – e solo in via indiretta al diritto dominicale della pubblica amministrazione”. Anche se l’effetto restitutorio consegue identicamente alle azioni ordinarie previste dal codice civile e all’autotutela esecutiva, “differenti ne sono i presupposti, poiché solo quest’ultima pone rimedio alla situazione di pericolo per l’interesse pubblico dovuta alla sottrazione da parte di terzi dell’uso cui il bene è destinato per le ragioni della collettività”. Ne segue che, “per esercitare la c.d. autotutela esecutiva non è neppure necessario, dunque, il previo accertamento della titolarità del diritto nell’esecuzione per via amministrativa, essendone l’obiettivo l’immediato ripristino della condizione del bene e dell’accesso alle utilità allo stesso connesse, “reprimendo” la fruizione abusiva di chi vi sia frapposto”.

In un recentissimo arresto intervenuto nella materia in esame (C.d.S., Sez. V, 6 settembre 2024, n. 7473) la giurisprudenza ha avuto modo di ribadire:

– che l’art. 823, secondo comma, c.c. “soddisfa l’esigenza di tutela non connessa al possesso, né alla mera proprietà pubblica, ma dipendente dagli interessi pubblici che il bene può soddisfare”;

– che i poteri di cui al predetto art. 823, secondo comma, c.c., possono esercitati in relazione sia ai beni che, come nel caso di specie, appartengono al Demanio (necessario ed eventuale), sia a quelli che fanno parte del patrimonio indisponibile (cfr., ex multis, Cass civ., Sez. Un., ord. 20 luglio 2015, n. 15155; C.d.S., Sez. VII, 30 marzo 2024, n. 2980);

– che fa capo alla P.A. il potere di controllo e di intervento di imperio, sia per proteggere il bene da turbative, sia per eliminare ogni situazione di contrasto riguardo alle esigenze del pubblico interesse che devono ispirare l’utilizzazione dei beni destinati a pubblico servizio (C.d.S., Sez. V, 1° ottobre 1999, n. 1224; id., 22 novembre 1993, n. 1164; Sez. VI, 25 novembre 1991, n. 969). Ciò giustifica l’ampio ambito di operatività dell’autotutela amministrativa dei beni sia demaniali, sia patrimoniali indisponibili, potendo la P.A. emettere provvedimenti autoritativi di riduzione in pristino, ovvero di revoca e di modificazione, con forza coattiva, degli atti e delle situazioni divenute incompatibili con la destinazione pubblica del bene (C.d.S., Sez. V, n. 1164/1993, cit.).

Da ultimo, mette conto richiamare le affermazioni contenute in un recente arresto di questa Sezione (n. 2980 del 30 marzo 2024), in cui si è evidenziato che, una volta verificato (come nel caso di specie a seguito del sopralluogo del 1° luglio 2021) che un bene demaniale o patrimoniale indisponibile è adibito ad uso privato in difetto di un titolo idoneo, la P.A. legittimamente esercita, ai sensi dell’art. 823, secondo comma, c.c., il potere di autotutela possessoria emettendo un’ordinanza di rilascio (cfr. C.d.S., Sez. VI, 30 settembre 2015, n. 4554). “Siffatto provvedimento ha natura doverosa e vincolata e non necessita né della preventiva comparazione con gli interessi del privato occupante, non potendosi giammai ingenerare un affidamento “legittimo” in presenza di una situazione connotata da evidente abusività, né di specifica motivazione, se non quella necessaria a dare atto dell’accertamento dell’abusiva occupazione e nei confronti del quale non è configurabile il vizio di eccesso di potere, perché l’esercizio del potere di autotutela esecutiva si giustifica unicamente in ragione della perdurante occupazione sine titulo del bene pubblico (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 29 gennaio 2024, n. 862)”.

Orbene, l’onere di dimostrare in giudizio i fatti che costituiscono il fondamento dell’esercizio del potere di autotutela esecutiva incombe, ai sensi degli artt. 2697 c.c. e 823, secondo comma, c.c., in capo all’Amministrazione che tale potere abbia esercitato (C.d.S., Sez. VII, 5 gennaio 2024, n. 21; Sez. VI, 29 agosto 2019, n. 5934): se ne evince la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 823, secondo comma, c.c. e dunque va respinta la richiesta dell’appellante di sollevare la suddetta questione.

Venendo adesso all’analisi delle censure contenute nell’originario atto di appello, il Collegio ritiene che nessuna di esse sia suscettibile di positivo apprezzamento.

In dettaglio, è infondato anzitutto il primo motivo di gravame, poiché la circostanza che la Taverna della Rocca continui ad oggi ad esercitare l’attività di ristorazione nei locali interessati dall’ordine di rilascio ha assunto rilevanza in sede cautelare (v. l’ordinanza n. 2731/2022 cit.), ma non può in sede di merito supplire alla mancanza in capo alla Società di un titolo idoneo, che legittimi la perdurante occupazione da parte sua dei locali in questione.

È poi infondato il secondo motivo, poiché la sussistenza di un nesso di pregiudizialità nei confronti dei contenziosi civilistici pendenti in relazione al compendio in esame è argomentazione già disattesa dal T.A.R. e che è riproposta in termini del tutto generici nell’appello. Ma la sentenza di prime cure l’ha confutata con motivazioni analitiche (non censurate in modo adeguato dall’appellante), richiamando in particolare la consapevolezza in capo alla Società della demanialità dei locali di cui ha acquisito la disponibilità, desunta: 1) dalla richiesta della ricorrente all’Agenzia del Demanio della concessione dell’uso speciale dei locali in parola, che comporta il riconoscimento in capo all’Agenzia del potere di trasferirgliene la disponibilità; 2) dalle dichiarazioni rese dal legale rappresentante della Taverna della Rocca in occasione della stipula dell’atto di concessione, avvenuta il 20 dicembre 2002; 3) dalla consapevolezza in capo alla Società della natura transitoria del predetto uso speciale, con scadenza – non rinnovabile – fissata al 19 dicembre 2008; 4) dalla presentazione (mediante predisposizione di idoneo elaborato grafico di progetto), ad opera della Società, di un’istanza alla Soprintendenza per i Beni Ambientali e Architettonici di autorizzazione ad eseguire opere di manutenzione dell’immobile, nonché di un’analoga istanza rivolta anche all’Intendenza di Finanza, con la dichiarazione espressa che gli interventi avrebbero avuto ad oggetto il “Complesso Demaniale detto “Stallone egli Estensi” e “Torrione Rocca Pia”; 5) dall’invio in data 7 maggio 2022 all’Agenzia del Demanio, da parte del legale rappresentante della Società, del computo metrico estimativo relativo ai “lavori indifferibili da realizzarsi nell’immobile in parola”.

In presenza di tali elementi, il T.A.R. ha concluso per l’assenza di qualsiasi incertezza tra le parti su quali fossero “fisicamente” i locali richiesti e affidati in uso speciale alla Taverna della Rocca, con piena validità della relativa concessione e, d’altro lato, con obbligo della concessionaria di procedere al loro rilascio in ragione dell’intervenuta scadenza del titolo che ne legittimava l’occupazione da parte sua. Il tutto, con il corollario dell’inesistenza di un nesso di pregiudizialità rispetto ai giudizi pendenti in sede civile, la cui definizione – dice la sentenza con un’affermazione che questo Giudice di appello condivide appieno – non condiziona in alcun modo l’odierna controversia.

Ancora, è palesemente infondato il terzo motivo di appello, poiché l’ordinanza di questa Sezione che ha accolto l’appello cautelare (la già citata n. 2731/2022 del 16 giugno 2022) si è limitata a demandare alla sede di merito l’approfondimento delle questioni al centro della controversia.

In ordine alle molteplici questioni sollevate con il quarto motivo, si osserva:

– che è palesemente infondata la doglianza di illegittimità dell’intervento in autotutela in ragione del mancato previo esperimento da parte della P.A. di un giudizio ordinario di cognizione, atteso che la stessa appellante riferisce che la circolare dell’Agenzia del Demanio da essa invocata ha riguardo alla fattispecie, totalmente diversa da quella ora in esame, del mancato pagamento degli indennizzi dovuti per l’occupazione senza titolo di area demaniale ed afferma che in detta ipotesi si rende necessaria l’instaurazione del giudizio innanzi al G.O. per ottenere sentenza di condanna al pagamento di quanto dovuto;

– che la tesi della nullità radicale della concessione del 2002 per indeterminatezza/indeterminabilità del suo oggetto prova troppo ed è irrilevante ai fini che qui interessano, poiché, come già osservato con l’ordinanza n. 4894/2023 cit., recante reiezione dell’istanza di sospensione della sentenza, ove si volesse ritenere nulla la predetta concessione, ciò vieppiù confermerebbe che la Società occupa sine titulo i locali per cui è causa;

– che è del pari infondata la doglianza di esercizio dell’autotutela possessoria ad opera dell’Agenzia oltre i termini di legge, poiché nessuna delle norme richiamate si rivela pertinente al caso in esame. Infatti la disciplina sull’esercizio dell’autotutela entro un termine ragionevole e comunque nel termine di diciotto mesi ex art. 6 della l. n. 124/2015 (c.d. riforma Madia) – poi ridotto a dodici mesi dall’art. 63, comma 1, del d.l. n. 77/2021, convertito con l. n. 108/2021 – si riferisce al potere di annullamento d’ufficio dei provvedimenti illegittimi di cui all’art. 21-nonies della l. n. 241/1990 e non può essere estesa al ben diverso potere di autotutela possessoria ex art. 823, secondo comma c.c.. Né può essere condiviso l’indirizzo minoritario secondo cui l’autotutela ex art. 823 c.c. non potrebbe essere esperita quando sia decorso un anno dall’alterazione o dalla turbativa (il termine di un anno dal presunto spoglio essendo il limite temporale per la tutela possessoria nel diritto privato), cosicché in tal ipotesi l’Amministrazione dovrebbe adire il G.O. con un’azione petitoria tesa all’accertamento del diritto vantato. Come si è visto sopra, infatti, il potere ex art. 823 c.c. è finalizzato alla tutela di beni pubblici e pertanto a fini eccedenti e comunque differenti dalla mera tutela possessoria stabilita per qualsiasi bene: esso, perciò, non incontra limiti temporali, non trovando per lo stesso applicazione analogica il termine annuale di cui all’art. 1168 c.c., data l’eterogeneità degli istituti, l’uno relativo ad una potestà amministrativa volta a perseguire interessi pubblici, l’altro concernente una forma speciale di tutela giurisdizionale di interessi privati (C.d.S., Sez. V, 2 novembre 1998, n. 1558; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, Sez. I, 8 aprile 2011, n. 184).

Il quinto motivo di appello, dal canto suo, è infondato per le medesime ragioni già sopra illustrate a dimostrazione dell’infondatezza del secondo motivo: ad esse si fa perciò integrale rinvio, per esigenze di economia processuale.

Venendo al sesto motivo d’appello, avente a oggetto la pretesa omissione delle garanzie partecipative a danno della Società, esso – come giustamente osservato dal primo giudice in relazione all’analoga censura del ricorso di primo grado – trova smentita nel verbale ricognitivo degli esiti del sopralluogo svoltosi in data 1° luglio 2021 alla presenza in loco del rappresentante legale della Società ricorrente e del suo tecnico di fiducia: verbale che viene puntualmente richiamato nelle premesse dell’ordinanza di rilascio, nelle quali si legge che in detto sopralluogo è stata riscontrata l’occupazione sine titulo da parte della Taverna della Rocca dell’immobile demaniale per cui è causa.

Nel predetto verbale viene indicato, tra l’altro, che: a) il sopralluogo era stato previsto per il giorno 3 giugno 2021, ma essendo emersa per tale data l’indisponibilità della Società a presenziarvi, lo stesso è stato fissato al 1° luglio 2021; b) in tale ulteriore data il sopralluogo si è poi svolto alla presenza sia delle parti pubbliche, sia del privato e in particolare il Commissario della Polizia Locale di Tivoli ha chiesto agli occupanti l’autorizzazione a ispezionare il sito e gli occupanti hanno aderito alla richiesta e durante il sopralluogo hanno assistito alle relative operazioni; c) il tecnico della Società presente alle operazioni si è impegnato a fornire all’Agenzia del Demanio, onde velocizzare le operazioni di rilievo, il “disegno CAD del sito”, cosicché le attività di rilievo metrico sono state interrotte, ma tale impegno non è stato poi mantenuto nonostante i numerosi solleciti effettuati.

Si può, pertanto, concludere che le Amministrazioni procedenti hanno rispettato scrupolosamente le garanzie partecipative della Società appellante, non procedendo al sopralluogo se non in presenza dei rappresentanti di questa e che, semmai, è stata la Società, attraverso il proprio tecnico, ad omettere di fornire la documentazione richiesta.

A ciò aggiungasi che successivamente il legale della Società ha inviato, con e-mail dell’8 luglio 2021 versata in atti (doc. 9 dell’Agenzia del Demanio), una diffida alle Amministrazioni che conferma in sostanza lo svolgimento delle operazioni di sopralluogo di cui al citato verbale. Tale elemento toglie valore alla circostanza, di cui l’appellante si duole, che la stesura del verbale sarebbe avvenuta negli Uffici dell’Agenzia del Demanio, in assenza della parte ricorrente e dei suoi tecnici e/o difensori e, del resto, la Società non ha documentato l’esperimento vittorioso del giudizio di falso avverso il citato verbale, né la proposizione della relativa querela di falso, quale unico strumento per contrastare la certezza legale privilegiata che assisteva il predetto verbale, in quanto atto pubblico ex art. 2700 c.c., almeno nella parte attinente alla descrizione delle operazioni effettuate (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. VI, 17 ottobre 2022, n. 8811; id., 4 aprile 2022, n. 2441; id., 28 maggio 2019, n. 3510; Sez. II, 6 luglio 2021, n. 6797; Sez. IV, 1° luglio 2019, n. 4472; id., 5 ottobre 2018, n. 5738).

Di conseguenza, le doglianze formulate al riguardo nel sesto motivo di appello sono prive di pregio, essendo detto motivo nel suo complesso infondato.

Con il settimo motivo la Società ha criticato la sentenza, per avere questa denegato la sussistenza di una lesione del suo legittimo affidamento e per avere affermato l’avvenuta risoluzione del rapporto concessorio, sostenendo che, al contrario, la concessione sarebbe proseguita in forza di proroga e/o rinnovo tacito, come attesterebbero: I) il fatto che essa avrebbe continuato a pagare i canoni ben oltre la scadenza della concessione, con accettazione degli stessi da parte del Demanio; II) l’insorgere di una serie di contenziosi sia sulla radicale nullità della concessione, sia sui pagamenti effettuati e sul controcredito della parte privata, sia sulla legittimità del possesso in capo a quest’ultima dei beni, in quanto assistito da un doppio titolo (contratto di locazione con i precedenti titolari dell’esercizio ed atto di concessione); III) la circostanza che, ai sensi dell’art. 5 della concessione, alla liquidazione dei rapporti tra le parti derivanti dalla concessione stessa avrebbe dovuto far seguito la restituzione della cauzione ad opera dell’Agenzia del Demanio, ma tale restituzione non sarebbe mai avvenuta, così confermando la non estinzione del rapporto; IV) la natura dello stesso atto di concessione del 2002, quale mera formalizzazione di uno stato di fatto già esistente da tempo.

Le doglianze sono tutte infondate, dovendosi confermare, pur al più approfondito esame proprio della fase di merito del giudizio, quanto già affermato in sede cautelare con l’ordinanza n. 4894/2023 cit. e cioè: a) che la Taverna della Rocca non ha dimostrato di essere munita di un titolo per l’occupazione del bene cui si riferisce l’ordinanza di rilascio impugnata; b) che la concessione da essa stipulata nel 2002 per l’occupazione del bene è scaduta nel 2008 e non è mai stata rinnovata, né in forma espressa, né tacitamente.

Come rammentato di recente da questa Sezione con sentenza n. 1841 del 23 febbraio 2024, costituisce ius receptum (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. V, 26 settembre 2013, n. 4775) che quando una concessione di suolo pubblico sia scaduta, la tollerata occupazione del bene pubblico non radica alcuna posizione di diritto soggettivo o di interesse legittimo in capo all’occupante (anche ex concessionario), a tal fine essendo irrilevante anche il pagamento delle somme corrispondenti all’originario canone (anche se maggiorato), in quanto tali somme valgono solo a compensare l’occupazione sine titulo (C.d.S., Sez. V, 27 settembre 2004, n. 6277) e non essendo ammissibile il rinnovo di una concessione per facta concludentia, considerata l’impossibilità di desumere per implicito la volontà dell’Amministrazione di vincolarsi (C.d.S., Sez. V, 22 novembre 2005, n. 6489).

Di qui l’irrilevanza di tutti gli elementi sopra elencati ai punti da I) a IV), ivi compresa la mancata restituzione della cauzione da parte dell’Agenzia del Demanio, essendo onere dell’interessata adottare ogni opportuna iniziativa finalizzata al suo recupero. Non vi è dubbio che lo spirare del termine della concessione (il che nel caso di specie si è verificato nel 2008) costituisca circostanza “pienamente sufficiente a radicare la potestà dell’Amministrazione di agire per il recupero del bene nell’esercizio dei propri poteri di autotutela esecutiva all’uopo previsti dall’art. 823 Cod. Civ.” (C.d.S., Sez. VII, n. 1841/2024, cit.).

Si è già visto, del resto, che la presenza di una situazione connotata da abusività impedisce in radice di configurare un legittimo affidamento in capo all’occupante abusivo. Vanno condivise, infatti, le osservazioni formulate sul punto dalla difesa erariale, la quale ha eccepito come: a) non vi sia alcuna incertezza sulla titolarità del bene in capo al Demanio; b) la concessione al privato per l’occupazione dell’area demaniale sia scaduta nel 2008 e – si ribadisce – non sia stata mai rinnovata o prorogata né in forma espressa, né tacitamente.

Quanto finora esposto vale altresì a confutare le doglianze contenute nell’ottavo e ultimo motivo di gravame, che risulta a sua volta integralmente infondato, non ravvisandosi nella fattispecie in esame alcuna violazione dei principi stabiliti dalla l. n. 241/1990.

In conclusione, previo rigetto della richiesta di rinvio formulata dall’appellante, nonché declaratoria di manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 823, secondo comma, c.c. sollevata dall’appellante, l’appello e i motivi aggiunti sono nel loro complesso infondati e devono, perciò, essere respinti, dovendo la sentenza impugnata essere confermata.

Le spese del giudizio di appello seguono la soccombenza e sono liquidate a carico dell’appellante e a favore delle Amministrazioni appellate nella misura di cui al dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, e sui relativi motivi aggiunti, li respinge.

Condanna l’appellante a rifondere alle controparti le spese del giudizio di appello, che liquida in via forfettaria in € 3.000,00 (tremila/00) in favore dell’Agenzia del Demanio ed € 3.000,00 (tremila/00) in favore del Comune di Tivoli, per complessivi € 6.000,00 (seimila/00), oltre a spese generali e ad accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2024, con l’intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore

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Autorizzazione e concessione – Concessione demaniale – Scala di accesso al mare – Modifica – Fattispecie

In tema di concessioni demaniali la pretesa di vedersi consentita la prosecuzione dell’utilizzo di una scala di accesso al mare, così come permesso in passato e in via di prassi dai precedenti proprietari della villa, non trova riscontro in alcun provvedimento amministrativo e risulta, pertanto, non ammissibile, di qui la legittimità della autorizzazione, ai sensi dell’art. 24 RCN, per modifica al perimetro della scala al fine di facilitare l’accesso al mare al titolare della stessa

Pubblicato il 16/04/2024

N. 00456/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00755/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 755 del 2023, proposto da Condominio “Eco del Mare”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alberto Giovannelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Rosignano Marittimo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Gualersi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Massimo Bertolani, rappresentato e difeso dagli avvocati Riccardo Carloni, Roberto Righi e Elena Lucertini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

previa sospensione,

del decreto n. 759 del 24.3.2023 del Comune di Rosignano Marittimo – Programmazione e Sviluppo del Territorio U.O. pianificazione territoriale e demanio marittimo a firma della Responsabile Dott.ssa Federica Francia recante “Autorizzazione, ai sensi dell”art. 24 RCN, per modifica al perimetro della scala al fine di facilitare l”accesso al mare di cui alla concessione demaniale marittima n. 489/2022 ubicata in Castiglioncello Loc. Le Forbici Via Aurelia n. 1087”;

di ogni altro atto, presupposto, successivo e/o comunque connesso ancorché non cognito al ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Rosignano Marittimo e del Sig. Massimo Bertolani;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 marzo 2024 il dott. Giovanni Ricchiuto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il condominio “Eco del mare” ha impugnato il decreto n. 759 del 24 marzo 2023 del Comune di Rosignano, recante “Autorizzazione, ai sensi dell’art. 24 RCN, per modifica al perimetro della scala al fine di facilitare l’accesso al mare di cui alla concessione Demaniale marittima n. 489/2022 ubicata in Castiglioncello Località le Forbici Via Aurelia n. 1087”.

Il Condominio afferma di avere la disponibilità di una piattaforma elioterapica, dalla quale sarebbe stato consentito l’accesso al mare mediante l’utilizzo di una scala di proprietà demaniale a cui i condomini accedono dopo un breve percorso a sua volta in area demaniale di circa dieci metri.

Il tratto finale, composto da gradini in pietra, sarebbe in condivisione con i proprietari della villa soprastante la piattaforma, la cui proprietà è stata acquisita di recente dal Sig. Massimo Bertolani, che risulta anche titolare di concessione demaniale n. 489/2022 rilasciata in subingresso alla concessione n. 416/2018 di cui erano titolari i precedenti proprietari della villa ed avente “ad oggetto una superficie di 16,76 m2 allo scopo di mantenere una scala esistente per l’accesso al demanio marittimo dalla retrostante proprietà privata, ubicata nella frazione di Castiglioncello, Via Aurelia n. 1087”.

Si sostiene, quindi, che i condomini ricorrenti hanno avuto accesso al demanio marittimo dalla ridetta piattaforma e avrebbero da lungo tempo usufruito del predetto tratto di scala in pietra oggetto della concessione demaniale n. 416/2018, rilasciata dal Comune al precedente proprietario della villa adiacente.

A seguito nel subingresso e all’emanazione della concessione n. 489/2022 il Sig. Bertolani ha presentato un’ulteriore istanza di modifica della concessione così come rilasciata, al fine di ampliare l’area su cui insiste la scala, eliminando dalla concessione l’ultimo tratto della scala verso sud, per una superficie pari a 0,57 mq e sostituendolo con una maggiore area pari a 8,85 mq verso nord, con prosecuzione del corrimano della scala di cui si tratta per assicurare l’accesso in sicurezza.

Il Comune di Rosignano Marittimo aveva adottato il provvedimento ora impugnato (e quindi il decreto 759 del 24 marzo 2023) pubblicato all’albo pretorio il 27 marzo 2023 per quindici giorni consecutivi, nella sezione “Amministrazione Trasparente” del sito istituzionale del Comune.

A parere del ricorrente con detta modifica si sarebbe perseguito l’intento di escludere dall’accesso al mare i condomini ricorrenti, intento che sarebbe confermato dal fatto che il Signor Bertolani avrebbe installato, nel settembre 2022, una prima cancellata in ferro volta a delimitare il percorso utilizzato dai condomini, impedendo a questi ultimi l’accesso alla scogliera e, quindi, al mare.

In particolare, nell’impugnare i provvedimenti sopra citati si sostiene l’esistenza dei seguenti vizi.

1. la violazione dell’art. 12, comma 9 dell’Allegato 5 al Piano Operativo Comunale di Rosignano Marittimo “NTA del Demanio Marittimo”, oltre l’eccesso di potere per errore sui presupposti, difetto d’istruttoria, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, irragionevolezza della motivazione, in quanto la vera finalità della nuova istanza sarebbe stata quella di impedire ai condomini di accedere al mare utilizzando il passaggio costituito dall’area data in concessione proprio al signor Bertolani e, ciò, in violazione della normativa comunale che impedirebbe di estendere la concessione già esistente;

2. la violazione sub specie dell’art. 12, comma 5 dell’Allegato 5 al Piano Operativo Comunale di Rosignano Marittimo “NTA del Demanio Marittimo”, oltre all’eccesso di potere nella figura sintomatica dello sviamento, della violazione del giusto procedimento, dell’eccesso di potere per irrazionalità, illogicità ed ingiustizia manifeste e la violazione del D.lgs. 42/2004 del Codice dei Beni Culturali e del paesaggio;

3. l’eccesso di potere per erronea valutazione dei fatti, difetto di istruttoria, violazione del principio di proporzionalità, ingiustizia manifesta, sviamento di potere, disparità di trattamento, violazione della proporzionalità, violazione di legge, sub specie dell’art. 97 Cost. e dell’art. 41 CEDU.;

4. la violazione dell’art. 24, D.p.r. 15 febbraio 1952 n. 328, degli artt. 36, 37 R.D. 30 marzo 1942, n. 327, oltre l’emergere di vari profili di eccesso di potere, in quanto l’ampliamento dell’accesso al mare da proprietà privata, si sostanzierebbe in una nuova concessione, avente una diversa e ulteriore finalità.

Si è costituito il Comune di Rosignano Marittimo che ha eccepito l’irricevibilità per tardività, in quanto il provvedimento impugnato sarebbe stato affisso all’albo Pretorio dello stesso Comune fino all’11 aprile 2023, mentre il ricorso risulta notificato il 5 luglio 2023.

Si è eccepito, altresì, l’inammissibilità per carenza di interesse, in quanto non sarebbe sufficiente il riferimento alla “vicinitas” per fondare una legittimazione a ricorrere.

Inoltre anche l’eventuale annullamento del decreto 759/2023 ora impugnato non avrebbe alcun effetto nei confronti alle pretese dei ricorrenti, in considerazione del fatto che il diritto di utilizzo esclusivo della scala e nei confronti del controinteressato sarebbe contenuto nella concessione n. 489/2022, provvedimento quest’ultimo rimasto inoppugnato.

Il Sig. Massimo Bertolani, nel costituirsi e in qualità di controinteressato, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, in quanto nel caso in esame non sarebbe stata depositata alcuna delibera dell’assemblea condominiale di autorizzazione all’impugnazione della determinazione 759/2023.

Nel merito entrambe dette parti resistenti hanno contestato le argomentazioni proposte e chiesto il rigetto del ricorso in quanto infondato.

Il Condominio ricorrente, a sua volta, ha contestato le argomentazioni alla base delle eccezioni preliminari proposte, rilevando ad esempio e per quanto concerne l’asserita tardività, che il termine non avrebbe potuto iniziare a decorrere dalla pubblicazione del provvedimento, in quanto in quel momento non sarebbe stato possibile percepire l’entità dell’opera che sarebbe stata realizzata.

Sussisterebbe anche un interesse ad ottenere l’annullamento dell’autorizzazione n. 759/2023, in quanto detto provvedimento determinerebbe “l’inibizione per i condomini di raggiungere il mare dalla piattaforma elioterapica di cui sono nella piena e legittima disponibilità”.

Con il decreto monocratico n. 298/2023 del 22 luglio 2023 questo tribunale ha respinto l’istanza cautelare e interinale, mentre alla camera di consiglio del 7 settembre 2023 il condominio ricorrente ha definitivamente rinunciato alla stessa domanda cautelare.

All’udienza del 28 marzo 2024, uditi i procuratori delle parti costituite, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. In primo luogo è necessario premettere come la manifesta infondatezza del ricorso consente di prescindere dalle eccezioni preliminari proposte, pur non apparendo prive di rilievo le argomentazioni dirette a sostenere la fondatezza di alcune eccezioni, soprattutto per quanto attiene l’asserita tardività del ricorso.

1.1 Sono da respingere il primo, il terzo e il quarto motivo con i quali si sostiene che, con l’ampliamento della concessione ora impugnato, il controinteressato avrebbe perseguito la finalità di impedire ai condomini di accedere al mare, utilizzando il passaggio costituito dall’area data in concessione proprio al signor Bertolani e, ciò, in violazione della normativa comunale che impedisce di estendere la concessione già esistente.

Il provvedimento ora impugnato sarebbe qualificabile come una nuova e differente concessione, in quanto più estesa di quella precedentemente assentita e, ciò, con la conseguenza del venire in essere di un contrasto con la normativa comunale di cui all’art.12, comma 9, dell’Allegato al Piano Operativo Comunale e, per l’effetto, dell’illegittimità del provvedimento ora impugnato.

1.2 Al fine di dimostrare l’infondatezza delle argomentazioni sopra citate è dirimente constatare che l’acceso alla scala era inibito a terzi in forza della concessione 489/2022, mai impugnata da condominio ricorrente.

1.3 Un semplice confronto tra la concessione 489/2022 e la precedente concessione 416/2018 evidenzia come entrambe hanno lo stesso oggetto e il medesimo contenuto, ossia la concessione di “un’area di 16,14 m², allo scopo di mantenere una scala esistente per l’accesso al demanio marittimo dalla retrostante proprietà privata…”.

1.4 Ne consegue che la precedente fruizione della scala in concessione (laddove risulti dimostrata) non poteva che essere da ricondurre ad una attività di mera tolleranza dei precedenti concessionari, senza che sia stata dimostrata la vigenza di alcun titolo autorizzatorio che legittimi i ricorrenti a poter accedere alla scala e quindi alla scogliera prospiciente.

1.5 Si consideri, infatti che, non solo la concessione 489/2022 non è stata impugnata con conseguente acquiescenza degli attuali ricorrenti alla situazione così legittimata che vede il controinteressato quale titolare esclusivo dell’accesso di cui si tratta, ma che lo stesso condominio ricorrente (evidentemente consapevole di detta circostanza) ha proposto una successiva istanza di concessione demaniale per accedere al mare dalla proprietà privata (prot. n.10064 del 15 febbraio 2023).

1.6 Detta richiesta è stata rigettata, in quanto il Comune ha ritenuto dirimente (in questo senso è il decreto n. 755 del 24 marzo 2023) che “l’area per la quale è stata richiesta la concessione demaniale è una sorta di camminamento che, dalla terrazza di proprietà del Condominio richiedente, arriva ad a limitrofa scala, già oggetto di relativa concessione demaniale marittima (la n. 489/2022) rilasciata ad altro soggetto quale opera pertinenziale per consentire l’accesso al mare dalla retrostante proprietà privata”.

1.7 Il rigetto dell’istanza è, pertanto, motivato proprio in ragione del fatto che la scala era già oggetto di una precedente concessione, provvedimento di rigetto quest’ultimo che è rimasto anch’esso inoppugnato con conseguente ulteriore e definitiva acquiscenza alla situazione così determinatasi.

1.8 Nemmeno sussiste la violazione dell’art. 12 comma 9 dell’Allegato 5 al vigente Piano operativo “NTA del Demanio marittimo”, non essendosi in presenza di una nuova concessione.

L’art. 12 comma 9 si limita a disciplinare le ipotesi in cui sono ammesse delle variazioni al perimetro delle concessioni esistenti ed, in particolare, tutte le volte in cui non sia variata l’estensione e lo scopo della concessione stessa; non siano interessati i territori di libero transito e le aree libere non concessionabili; non siano create aree intercluse; si abbia un miglioramento della pubblica fruibilità delle aree libere adiacenti; sia garantita la rimessa in pristino stato delle aree non facenti più parte della concessione demaniale originaria.

1.9 Detta disposizione va interpretata unitamente al successivo art. 13 che ammette per i fabbricati esistenti, gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro e risanamento conservativo, gli interventi di ristrutturazione edilizia conservativa e che, ancora, sono sempre ammessi gli interventi per la messa in sicurezza di manufatti e aree.

2. Le opere realizzate sono peraltro espressamente contemplate da una disposizione primaria e, precisamente, dall’art. 24 del Dpr. 328/1952 laddove consente anche “variazioni” nell’estensione della zona concessa previa istruttoria e rilascio di un atto o licenza “suppletivi”, fattispecie pienamente aderente al caso in esame nella parte in cui si è autorizzata una variazione del perimetro al solo fine di mettere in sicurezza una scala.

2.1 La fattispecie descritta nella disposizione sopra citata è, quindi, del tutto differente da quella prevista dal successivo 2° periodo del 2° comma (e che il condominio ricorrente ritiene erroneamente applicabile), secondo cui ove non vi sia “modifica nell’estensione della concessione demaniale” la “variazione può essere autorizzata per iscritto dal capo del compartimento”.

2.2 La modifica approvata con il provvedimento ora impugnato non crea aree intercluse e non limita la pubblica fruizione dell’area demaniale, peraltro accessibile solo dal mare o dalla proprietà privata, non implica la realizzazione di nuove opere, ma si limita ad autorizzare il prolungamento del corrimano esistente per una lunghezza pari a circa 6,00 m, in adesione ad un’evidente esigenza di sicurezza.

2.3 Si consideri, inoltre, che la modifica della superficie, nell’intento di realizzare un tratto ulteriore della scala, non incide in modo sostanziale e sulle caratteristiche della concessione esistente, così come non modifica la sua funzione, che resta quella di consentire l’accesso alla proprietà privata come in origine previsto.

2.4 A dette conclusioni è pervenuto anche il Tribunale di Livorno (in questo senso è l’ordinanza del 10 agosto 2023) che, nel momento in cui ha respinto l’azione di tutela possessoria per superamento del termine annuale di cui all’art. 1168 del codice civile, ha evidenziato che il suddetto prolungamento risulta irrilevante ai fini dell’accesso al mare da parte dei condomini, posto che lo stesso si colloca a valle della scalinata di cui si discute.

2.5 Si consideri, da ultimo, che l’Amministrazione ha dimostrato che il Condominio ricorrente non è nemmeno più titolare della concessione demaniale marittima relativa alla “piattaforma elioterapica”.

2.6 Ne consegue come la pretesa dei ricorrenti di vedersi consentita la prosecuzione dell’utilizzo della scala, così come permesso in passato e in via di prassi dai precedenti proprietari della villa, non trova riscontro in alcun provvedimento amministrativo e risulta, pertanto, non ammissibile.

2.7 La stessa Amministrazione ha evidenziato che la morfologia della costa nella zona non consente un utilizzo produttivo, per cui la scala pertinenziale della villa sita su demanio marittimo non potrebbe avere un utilizzo diverso da quello che è correlato alla concessione in essere col proprietario della Villa.

2.8 Da ultimo, deve ritenersi non pertinente il richiamo all’art. 3 del D.L. 400/1993, nella parte in cui prevede che le concessioni per uso turistico-ricreativo, previste dalla stessa disposizione, debbono contenere “l’obbligo per i titolari delle concessioni di consentire il libero e gratuito accesso e transito, per il raggiungimento della battaglia antistante l’area ricompresa nella concessione, anche al fine di balneazione”.

2.9 Tale disposizione, infatti, si riferisce alle concessioni demaniali marittime rilasciate per le attività d’impresa nel settore turistico-ricreativo, secondo l’elencazione contenuta nell’art. 1 di tale D.L. e non già per quelle ad uso privato, tutt’ora regolate dal codice della navigazione e dal relativo regolamento di esecuzione rappresentato dal D.P.R. 328/1952.

3. Nemmeno sussiste la violazione dell’art. 12, comma 5 dell’Allegato 5 al Piano Operativo Comunale di Rosignano Marittimo “NTA del Demanio Marittimo”, nella parte in cui prevede che possano essere “oggetto di una nuova concessione…b) le superfici demaniali necessarie per l’apertura di accessi dalla proprietà privata al mare purché: …gli eventuali manufatti siano di facile rimozione e non pongano ostacolo al libero transito sul demanio marittimo” (in questo senso è il secondo motivo del ricorso).

3.1 Sul punto è dirimente constatare che detta disposizione si riferisce alle “nuove concessioni” e non alle variazioni, senza incidere sulla fruizione del demanio marittimo, che era e rimane accessibile dal mare o dalla proprietà privata.

3.2 Come si è avuto modo di accertare l’autorizzazione alla modifica è stata peraltro rilasciata solo in applicazione dell’art. 24 del Regolamento al codice della Navigazione e non esclude l’acquisizione dell’eventuale autorizzazione paesaggistica, laddove ritenuta necessaria.

3.3 In conclusione l’infondatezza di tutte le censure proposte consente di respingere il ricorso, mentre le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente al pagamento di euro 2.000,00 (duemila//00) per ciascuna parte resistente costituita, per complessivi euro 4.000,00 (quattromila//00), oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 28 marzo 2024 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Giani, Presidente

Giovanni Ricchiuto, Consigliere, Estensore

Nicola Fenicia, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo In tema di utilizzo di una scala di accesso al mare proviene da Giustamm.

Demanio e patrimonio – Dicatio ad patriam – Nozione – Presupposti.

La cosiddetta dicatio ad patriam, quale modo di costituzione di una servitù di uso pubblico, consiste nel comportamento del proprietario che, se pur non diretto intenzionalmente a dar vita al diritto di uso pubblico, metta volontariamente, in modo univoco e con carattere di continuità (non di precarietà e tolleranza), un proprio bene a disposizione della collettività, assoggettandolo al correlativo uso, al fine di soddisfare un’esigenza comune ai membri di tale collettività uti cives, indipendentemente dai motivi per i quali detto comportamento venga tenuto, dalla sua spontaneità e dallo spirito che lo anima.

Pres. Nunziata – Est. Cattaneo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1295 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Maria Margherita Comelli, Luigi Carlo Comelli e Gian Carlo Comelli, rappresentati e difesi dagli avvocati Roberto Invernizzi ed Emanuela Ghisi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo, in Milano, via Vincenzo Monti n. 41;

contro

Comune di Garlasco, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Adavastro, Serena Filippi Filippi e Nicolò Adavastro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo, in Milano, via Donizetti 47;

per l’accertamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

dell’illegittimità del silenzio-inadempimento del Comune sull”istanza 28.4.2023 di pronuncia ex art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001 in relazione alle porzioni attoree del mappale 1716 (già frazione del mappale 1459) foglio 27 del Catasto Terreni comunale, occupato d”urgenza a seguito di deliberazione di Giunta comunale 2.5.1978 n. 129 e trasformato in strada pubblica (via Matteotti);

dell”obbligo del Comune di provvedere sull”istanza, con adozione di provvedimento espresso ex artt. 2 l. 241/1990 e 42 bis d.P.R. n. 327/2001 e per la condanna del Comune a provvedere, con richiesta di nomina di un Commissario ad acta ex art. 117 c. 3 cpa;

nonché per l”annullamento del silenzio formatosi sull”istanza di accesso formulata dai ricorrenti il 28.4.2023 e della successiva nota comunale 29.5.2023 prot. 9604 di differimento dell”evasione dell”istanza d”accesso e per la conseguente condanna del Comune a rilasciare i documenti amministrativi richiesti;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti:

per l”annullamento del provvedimento comunale 4.10.2023 prot. 18357 di rigetto dell”istanza di emissione del decreto ex art. 42 bis d.P.R. n. 327/2001, del preavviso di diniego 5.9.2023 prot. 16533 e della deliberazione di Giunta comunale 2.5.1978 n. 129, nonché degli atti presupposti, consequenziali e comunque connessi;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Garlasco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 marzo 2024 la dott.ssa Silvia Cattaneo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo i sig.ri Maria Margherita Comelli, Luigi Carlo Comelli e Gian Carlo Comelli hanno domandato l’accertamento dell’illegittimità del silenzio formatosi sull’istanza di accesso presentata in data 28.4.2023 e della nota del 29.5.2023, con cui il Comune di Garlasco ha differito l’accesso; hanno, inoltre, domandato l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Garlasco sull’istanza, presentata anch’essa in data 28.4.2023, di adozione di un provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis, d.P.R. n. 327/2001 dell’area, censita in catasto al foglio 27, mappale 1716, di loro proprietà.

2. Con provvedimento del 4.10.2023 il Comune di Garlasco si è pronunciato su quest’ultima istanza, rigettandola: dopo avere dato atto che l’area era stata occupata d’urgenza con deliberazione della Giunta comunale n. 129/1978 per la realizzazione di una strada comunale ed è dotata di urbanizzazioni e della fognatura comunale sin dal dicembre 1976, l’amministrazione comunale ha ritenuto che, per la continuativa ed ininterrotta destinazione ad uso pubblico da oltre 40 anni, sussistono i requisiti per la dicatio ad patriam e che, comunque, si è consolidata, per usucapione, una servitù di uso pubblico.

3. Il provvedimento è stato impugnato dai ricorrenti, unitamente al preavviso di diniego e alla deliberazione di Giunta comunale del 2.5.1978 n. 129, con ricorso per motivi aggiunti.

Queste le censure dedotte:

1. violazione degli artt. 1, 2, 3, 6, 10, 10 bis e 18 l. 241/1990, dell’art. 42 bis d.P.R. 327/2001, dell’art. 1 del primo protocollo addizionale Cedu, degli artt. 42 e 97 c. 2 Cost., della l. 2359/1895, degli artt. 99 ss. l. 865/1971, della l.r. 24/1975, degli artt. 2043, 1058 e 1141 c.c.; travisamento; carenza di istruttoria e di motivazione; violazione dei principi di buona amministrazione, affidamento, correttezza e buona fede;

2. violazione degli artt. 1, 2, 3, 6, 10, 10 bis e 18 l. 241/1990, degli artt. 2 e 42 bis d.P.R. 327/2001, dell’art. 1 del primo protocollo addizionale Cedu, degli artt. 42 e 97 c. 2 Cost., della l. 2359/1895, degli artt. 99 ss. l. 865/1971, della l.r. 24/1975, degli artt. 2043 e 1058 c.c.; travisamento; sviamento; contraddittorietà manifesta; carenza di istruttoria e di motivazione; violazione dei principi di buona amministrazione, affidamento, correttezza e buona fede.

3. Con sentenza non definitiva n. 2532/2023 il Tribunale ha dichiarato cessata la materia del contendere sulle domande di accertamento dell’illegittimità del silenzio e di accesso e ha disposto la conversione del rito per la trattazione della domanda, proposta con il ricorso per motivi aggiunti, di annullamento del provvedimento di rigetto dell’istanza di acquisizione sanante.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Garlasco, deducendo, oltre all’infondatezza nel merito del ricorso, l’inammissibilità dei motivi aggiunti per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

5. All’udienza del 26 marzo 2024 il ricorso per motivi aggiunti è stato trattenuto in decisione.

6. L’eccezione sollevata dal Comune di Garlasco è infondata.

L’azione esperita con il ricorso in epigrafe è volta all’accertamento della sussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere pubblicistico di acquisizione ex art. 42 bis, d.P.R. n. 327/2001 e non a rivendicare la proprietà dell’area: essa rientra pertanto nell’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo.

L’art. 133, comma 1, lett. g, cod. proc. amm. devolve, invero, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi ed i comportamenti, riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere della p.a. in materia di espropriazione per pubblica utilità (cfr. Corte di Cassazione, sez. unite civili, ordinanza 26 marzo 2021, n. 8568). Il G.A., inoltre, ai sensi dell’art. 8, c.p.a., può conoscere, seppure solo in via incidentale e senza efficacia di giudicato, tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 03/05/2021, n.1107; Tar Campania, Salerno, sent. n. 2778/2021; Tar Puglia, Bari, sent. n. 1302/2021; Consiglio di Stato sez. IV, 29/02/2016, n.840; 18 novembre 2014, n. 5665; 3 luglio 2014 n. 3346).

8. Nel merito il ricorso è fondato.

9. E’ fondato il motivo di gravame con cui viene contestata la legittimità del provvedimento nella parte in cui afferma la sussistenza dei presupposti per la dicatio ad patriam.

Per giurisprudenza costante, la cosiddetta dicatio ad patriam, quale modo di costituzione di una servitù di uso pubblico, consiste nel comportamento del proprietario che, se pur non diretto intenzionalmente a dar vita al diritto di uso pubblico, metta volontariamente, in modo univoco e con carattere di continuità (non di precarietà e tolleranza), un proprio bene a disposizione della collettività, assoggettandolo al correlativo uso, al fine di soddisfare un’esigenza comune ai membri di tale collettività uti cives, indipendentemente dai motivi per i quali detto comportamento venga tenuto, dalla sua spontaneità e dallo spirito che lo anima (cfr. Cass. Civ., sez. I, 11 marzo 2016, n. 4851; sez. II, sent. n. 15618 del 2018; nonché Cons. Stato, Sez. V, 24 maggio 2007, n. 2618; 28 giugno 2004, n. 4778, sent. n. 6460/2018).

Nel caso di specie è non è stata fornita alcuna prova della volontà, da parte dei sig.ri Comelli, di destinare al servizio della collettività dell’area sui cui è stata realizzata la strada comunale, volontà la cui mancanza è, anzi, dimostrata dalla circostanza che l’area stata oggetto di occupazione coattiva da parte dell’amministrazione comunale, disposta con delibera della Giunta Comunale n. 129/1978 (cfr., analogamente, CGARS, sent. n. 1025/2020; Tar Puglia, Lecce, sez. III, 13.3.2023, n. 333). Né, in mancanza di una tale prova, la destinazione dell’area ad uso pubblico e la realizzazione di opere di urbanizzazione può rilevare ai fini della costituzione di una servitù pubblica.

10. E’ parimenti fondata la censura rivolta avverso la parte del provvedimento in cui viene affermato che si è consolidata, per usucapione, una servitù di uso pubblico.

Invero, come chiarito dalla giurisprudenza, ove l’istituto dell’usucapione si innesti a valle di un procedimento espropriativo sfociato in un esito patologico, la sua operatività può essere ammessa solo entro ristretti limiti, allo scopo di evitare che si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta o larvata, abiurata dalla giurisprudenza della Corte europea in quanto violativa della Convenzione ed in particolare dell’art. 1 del Protocollo addizionale della CEDU (cfr. Cons. di Stato, Sez. IV, 26.08.2015 n. 3988; id., 03.07.2014, n. 3346), comportando l’acquisto in favore dell’amministrazione della proprietà sul bene illegittimamente appreso, peraltro senza oneri per l’autorità espropriante, stante la cd. retroattività reale dell’usucapione che estinguerebbe ogni pretesa risarcitoria (cfr. ex multis, Cass. civ. 8 settembre 2006, n. 19294).

Da ciò, la necessità di procedere ad un’interpretazione della normativa interna conforme alla CEDU che – oltre a richiedere che sia effettivamente configurabile il carattere non violento della condotta e che si possa individuare il momento esatto della interversio possessionis – consenta di escludere dal computo del tempo utile ai fini della maturazione del ventennio per l’usucapibilità del bene, il periodo di occupazione illegittima maturato ante d.P.R. n. 327/01 (TAR Campania, Napoli, Sezione V, 03/04/2019, n. 1850; id., 17.07.2019, n. 3959; TAR Puglia, Lecce, III, 17/04/2020, n. 458; Cons. Stato, IV, 27.03.2020, n. 2131).

Posto che il dies a quo va individuato alla stregua dell’art. 2935 c.c., cui rinvia l’art. 1165 c.c., “a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere”, esso non può che coincidere con l’entrata in vigore (il 30.6.2003) del T.U. Espropri, adottato con il citato Decreto con cui, come noto, è stato introdotto l’istituto dell’acquisizione sanante, che ha consentito il superamento dell’istituto dell’occupazione appropriativa, ed è stata resa oggettivamente possibile la tutela restitutoria del diritto di proprietà sul bene per gli interessati (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, Adunanza plenaria 09.02.2016, n. 2; CGARS, 25.03.2021, n. 253; Cons. Stato, Sez. IV, 06.02.2017, n. 494).

Nel caso specie, non può ritenersi maturato il tempo necessario ad usucapire, dato che i ricorrenti hanno interrotto il termine con la notifica del ricorso introduttivo del presente giudizio in data 26 giugno 2023, ai sensi degli artt. 1165 e 2943, c. 1, c.c.

Per le ragioni esposte entrambi i motivi addotti a giustificazione del diniego di esercizio del potere previsto all’art. 42 bis, d.P.R. n. 327/2001 devono ritenersi illegittimi.

Il ricorso per motivi aggiunti è fondato e va, pertanto, accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

Le spese dell’intero giudizio seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie il ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla il provvedimento prot. 18357 del 4.10.2023.

Condanna il Comune di Garlasco al pagamento delle spese di giudizio, a favore dei ricorrenti, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2024 con l’intervento dei magistrati:

Gabriele Nunziata, Presidente

Silvia Cattaneo, Consigliere, Estensore

Valentina Caccamo, Primo Referendario

L'articolo Sulla nozione di dicatio ad patriam. proviene da Giustamm.

Pubblicato il 17/01/2024

N. 00138/2024 REG.PROV.CAU.

N. 09573/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 9573 del 2023, proposto dal

Fallimento Cantieri Navali Rizzardi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giuseppe Morbidelli e Roberto Righi e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Sistema Portuale (AdSP) del Mar Tirreno Centro-Settentrionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Stefania Accardi e Gabriella Giacomantonio e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero dell’Economia e delle Finanze, non costituito in giudizio;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, non costituito in giudizio;
Agenzia del Demanio, non costituita in giudizio;
Rimorchiatori Siciliani S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Alberto Serino, Rodolfo Pinto, Giovanni Pesce e Francesco Scanzano e con domicilio eletto presso lo studio degli ultimi due, in Roma, via dei Tre Orologi, n. 12;

per la riforma

dell’ordinanza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Roma, Sezione Terza, n. 7209/2023 del 28 ottobre 2023, resa tra le parti, con cui è stata respinta l’istanza cautelare proposta in via incidentale nel ricorso R.G. n. 12049/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista l’ordinanza del T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, n. 7209/2023 del 28 ottobre 2023, con cui è stata respinta l’istanza cautelare in primo grado;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centro-Settentrionale e della Rimorchiatori Siciliani S.r.l.;

Vista la memoria e i documenti dell’Autorità di Sistema Portuale;

Vista la memoria della Rimorchiatori Siciliani S.r.l.;

Visti gli ulteriori documenti dell’appellante;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 62 del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (c.p.a.);

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2024 il Cons. Pietro De Berardinis e uditi per le parti gli avv.ti Roberto Righi, Stefania Accardi, Giovanni Pesce e Rodolfo Pinto;

Ritenuto di dover preliminarmente disattendere l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, sollevata dalla controinteressata, basata sulla circostanza che l’attuale appellante non ha partecipato alla procedura selettiva per l’affidamento della concessione, poiché il Fallimento non fa valere l’interesse al rinnovo della concessione, quanto, piuttosto, l’aspettativa – giuridicamente qualificata – a ottenere un indennizzo all’esito del procedimento di assegnazione della concessione stessa;

Ritenuto che l’istanza cautelare prospetti, sotto il profilo del fumus boni iuris, questioni giuridiche di rilevante complessità in ordine alla compatibilità comunitaria dell’art. 49 cod. nav. (nella parte in cui limita il diritto all’indennizzo spettante al concessionario), su cui è attesa la pronuncia dei giudici europei su iniziativa di questa Sezione (ord. n. 8010/2022);

Considerato, al riguardo, che anche l’ordinamento nazionale appare decisamente orientato a salvaguardare le ragioni giuridiche ed economiche dei soggetti che hanno realizzato investimenti nelle aree demaniali in concessione, mediante la corresponsione di un indennizzo, come statuito dall’art. 4, comma 2, lettere c) e i) della legge 5 agosto 2022, n. 118 (Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021) sulla concorrenza 2021, ancorché nel contesto delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico ricreative e sportive, ma con statuizione avente portata sistematica generale, che sottolinea, in particolare, il rilievo degli investimenti, del valore aziendale dell’impresa

e dei beni materiali e immateriali facenti parte del compendio aziendale del concessionario;

Ritenuto, inoltre, che l’istanza cautelare sia provvista del necessario periculum in mora, in ragione dell’incidenza immediata sul ramo d’azienda cantieristico della Cantieri Navali Rizzardi S.r.l. della clausola dell’avviso dell’Autorità di Sistema Portuale prot. n. 0008042 del 5 giugno 2023 che prevede il possibile incameramento delle opere di tipologia “A” di difficile rimozione, senza contemplare alcun indennizzo;

Ritenuto, pertanto, anche in ragione del bilanciamento dei contrapposti interessi, di dover accogliere l’istanza di sospensione dell’avviso impugnato negli esclusivi limiti della clausola di detto avviso che contempla l’incameramento senza indennizzo delle opere in questione;

Ritenuta, per quanto detto, la sussistenza delle condizioni di legge per accogliere l’appello cautelare ai sensi dell’art. 62 c.p.a. nei limiti ora visti;

Ritenuto, da ultimo, di dover compensare le spese del doppio grado del giudizio cautelare;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII) accoglie l’appello (Ricorso numero: 9573/2023) e, per l’effetto, in riforma dell’ordinanza impugnata, accoglie l’istanza cautelare in primo grado nei termini di cui in motivazione.

Ordina che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia trasmessa al T.A.R. Lazio, Roma, per la sollecita fissazione dell’udienza di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., che tenga conto della tempistica del giudizio promosso innanzi alla Corte di Giustizia UE dall’ordinanza di questa Sezione n. 8010/2022.

Compensa le spese del doppio grado del giudizio cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria della Sezione, che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2024, con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO

L'articolo Il Consiglio di Stato in sede cautelare afferma che l’ordinamento nazionale appare decisamente orientato a salvaguardare le ragioni dei concessionari che hanno fatto investimenti mediante un indennizzo proviene da Giustamm.

R. Giovagnoli Pres. D. Di Carlo Rel.

Demanio e patrimonio – Demanio marittimo – Art. 49 cod. nav. – Rinvio pregiudiziale in relazione all’incameramento automatico per ragioni di certezza giuridica ed effettività di tutela

Si chiede che la medesima Corte di Giustizia  possa valutare la ricevibilità del rinvio per ragioni di certezza giuridica ed effettività della tutela, potendo il meccanismo contenuto nell’art. 49, cod. nav. precludere la tutela dei diritti, in quanto:

a) manca un provvedimento formale ed espresso da impugnare sullo stato di consistenza delle opere che si perdono in capo al privato e si acquistano da parte dello Stato;

b) perché rappresenta un principio giuridico generale quello secondo cui l’oggetto di ogni rapporto giuridico, sia che esso abbia la propria fonte nel negozio, nel contratto o nell’atto amministrativo, dovrebbe caratterizzarsi per la possibilità di essere determinato fin dalla sua origine o comunque di esserlo in seguito, determinabile, con un ragionevole grado di certezza;

c) perché la chiarezza sullo stato di consistenza delle opere da acquisire non è una questione che riguarda solo il concessionario uscente e lo Stato, ma tutti gli operatori economici che aspirano a divenire concessionari, in quanto la entità del canone dipende concretamente dagli incrementi che via via subisce nel tempo il bene demaniale.

Pubblicato il 06/09/2023

N. 08184/2023 REG.PROV.COLL.

N. 08915/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

Sulla richiesta di chiarimenti della Corte di Giustizia dell’Unione Europea ai sensi dell’articolo 94 del regolamento di procedura dinanzi alla Corte, nel ricorso numero di registro generale 8915 del 2021, proposto da Società Italiana Imprese Balneari S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Righi e Ettore Nesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Rosignano Marittimo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Renzo Grassi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Ciaglia in Roma, via Dora, 2;Ministero dell’economia e delle finanze, in persona del Ministro pro tempore, l’Agenzia del demanio, in persona del Direttore pro tempore, e l’Agenzia del demanio – Direzione regionale della Toscana e dell’Umbria, in persona del Direttore regionale pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore, e l’Agenzia del Demanio – Direzione Regionale per la Toscana, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 380/2021, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune Rosignano Marittimo e del Ministero dell’economia e delle finanze, dell’Agenzia del demanio e dell’Agenzia del demanio – Direzione Regionale Toscana e Umbria;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista la richiesta di chiarimenti della Corte di Giustizia dell’Unione Europea pervenuta in data 17 luglio 2023, con termine per comunicare i detti chiarimenti fino al successivo 8 settembre;

Vista l’ordinanza del 15 settembre 2022, n. 8010, di rinvio pregiudiziale alla Corte;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 agosto 2023 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi gli avvocati Ettore Nesi e Roberto Righi per la società appellante e l’avvocato dello Stato Luigi Simeoli per le amministrazioni appellate.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

I- Con l’ordinanza n. 8010 del 15 settembre 2022, questa Sezione ha rimesso alla CGUE, ai sensi dell’art. 267 TFUE, la seguente questione pregiudiziale: “Se gli artt. 49 e 56 TFUE ed i principi desumibili dalla sentenza Laezza (C- 375/14) ove ritenuti applicabili, ostino all’interpretazione di una disposizione nazionale quale l’art. 49 cod. nav. nel senso di determinare la cessione a titolo non oneroso e senza indennizzo da parte del concessionario alla scadenza della concessione quando questa venga rinnovata, senza soluzione di continuità, pure in forza di un nuovo provvedimento, delle opere edilizie realizzate sull’area demaniale facenti parte del complesso di beni organizzati per l’esercizio dell’impresa balneare, potendo configurare tale effetto di immediato incameramento una restrizione eccedente quanto necessario al conseguimento dell’obiettivo effettivamente perseguito dal legislatore nazionale e dunque sproporzionato allo scopo”.

II- Al fine di vagliare la ricevibilità del rinvio, la Corte ha richiesto al giudice rimettente documentati chiarimenti in ordine a taluni fatti del giudizio principale.

Per maggiore chiarezza espositiva, si riporteranno via via i singoli chiarimenti richiesti dalla Corte, corredati dalle relative risposte.

III- Sul primo chiarimento.

1. Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale emerge che, nella sentenza impugnata dinanzi al Consiglio di Stato, il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ha chiaramente dichiarato la decadenza della SIIB. Quest’ultimo organo giurisdizionale ha infatti evidenziato che «sia il testimoniale del 1958, sia la concessione del 2009, hanno prodotto effetti che si sono consolidati nel tempo, in quanto la [SIIB] mai li aveva contestati in parte qua prima della proposizione dei ricorsi in esame». Orbene, il Consiglio di Stato ha riprodotto la posizione del giudice di primo grado, senza smentire né confermare tale elemento.

a. Ciò posto, il Consiglio di Stato considera che la devoluzione al demanio marittimo abbia avuto luogo e, in caso affermativo, in quale data? La determinazione della data in cui le opere non amovibili costruite dal concessionario sono state incamerate nel demanio marittimo è cruciale in quanto comporta determinate conseguenze sul diritto applicabile ratione temporis (si vedano i quesiti 3 e 4).

b. La SIIB dispone ancora di un interesse ad agire contro la devoluzione al demanio marittimo delle opere non amovibili da essa costruite? In altri termini, la SIIB è tuttora legittimata a contestare tale devoluzione, in via diretta oppure indiretta, mediante un ricorso avverso la decisione del concedente che le impone il pagamento di canoni maggiorati?

La Sezione risponde al detto chiarimento nel senso che l’affermazione contenuta nella sentenza di primo grado, secondo cui «sia il testimoniale del 1958, sia la concessione del 2009, hanno prodotto effetti che si sono consolidati nel tempo, in quanto la [SIIB] mai li aveva contestati in parte qua prima della proposizione dei ricorsi in esame», va smentita.

Inoltre, sempre ad avviso della Sezione, va affermato che la SIIB dispone ancora di un interesse ad agire contro la devoluzione al demanio marittimo delle opere non amovibili da essa costruite, e ciò mediante un ricorso avverso la decisione del concedente che le impone il pagamento di canoni maggiorati, alla luce delle considerazioni che di seguito si espongono.

L’art. 49, comma 1, cod. nav. prevede che “Salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato”.

Nell’ordinamento italiano, in forza di detta disposizione, la proprietà delle opere non amovibili realizzate dal concessionario sull’area demaniale viene acquistata dallo Stato automaticamente nel momento in cui viene a cessare l’efficacia del titolo concessorio.

L’effetto devolutivo, che è previsto dalla legge, si produce, dunque, non al momento in cui viene rilasciato il titolo concessorio o in quello in cui viene stipulata fra le parti l’eventuale convenzione accessiva al provvedimento amministrativo, ma solo e soltanto al momento in cui spira l’efficacia del titolo concessorio medesimo.

Ciò significa che l’eventuale ricognizione in via amministrativa o l’accertamento giurisdizionale del diritto di proprietà in capo allo Stato ha effetti soltanto dichiarativi e accertativi di una situazione giuridica già costituitasi per effetto della disposizione di legge.

Se non spiega efficacia ai fini dell’acquisto del diritto di proprietà, la ricognizione dello stato effettivo di consistenza spiega tuttavia effetto ai fini della determinazione e quantificazione del canone dovuto per l’occupazione del suolo pubblico.

Nel caso all’esame, detta ricognizione in via amministrativa non si è mai verificata: dagli atti processuali, invero, risulta che un procedimento amministrativo sia stato iniziato in tal senso, ma lo stesso non si è mai concluso con un provvedimento amministrativo formale ed espresso.

Inoltre, in sede giurisdizionale è stata oggetto di contestazione proprio la consistenza delle aree acquisite al demanio, non soltanto per quel che riguarda in generale l’aspetto della perdita del diritto di proprietà (a titolo non oneroso e senza indennizzo, come si è illustrato nell’ordinanza di rimessione), ma soprattutto per ciò che concerne la questione della determinazione dei canoni dovuti.

In particolare, come risulta dal ricorso di primo grado, la SIIB ha censurato il fatto che l’Amministrazione, con l’impugnata determina del 26 novembre 2014, abbia rimesso in discussione l’estensione dell’area di sedime di cui alla propria precedente determina del 3 febbraio 2014, ritirata in via di autotutela senza previo avviso alla società interessata e senza che la stessa abbia preso parte al procedimento, chiedendo maggiorazioni di canone (retroattivamente, dal 1° gennaio 2009 al 31 dicembre 2014) sia sulla base degli incrementi di superficie determinatisi a seguito della scadenza della concessione n. 27/2003 (scaduta in data 31 dicembre 2008), sia sulla base di quelli avvenuti a seguito della scadenza della concessione n. 181/2009 (questa concessione è scaduta in data 31 dicembre 2014, ma è stata poi prorogata ex lege fino al 31 dicembre 2020).

Ad avviso di chi scrive, la lesione alla sfera giuridica che fonda l’interesse personale, concreto ed attuale al ricorso, non può essere ricondotta né al testimoniale del 1958, né alla concessione del 2003, né tantomeno alla concessione del 2009, non essendosi mai cristallizzato alcun consolidamento circa l’effettiva consistenza delle aree acquisite al demanio, come è dimostrato dal comportamento della stessa Amministrazione, che per prima ha smentito le risultanze di cui alla propria determina del 3 febbraio 2014 (con cui aveva qualificato le opere come amovibili e dunque non acquisibili al demanio), ritirandola e dichiarandola “nulla”.

Ciò posto, in definitiva, la Sezione ritiene che la SIIB disponga ancora di un interesse personale, concreto ed attuale a censurare la devoluzione delle opere non amovibili al patrimonio dello Stato, in quanto la qualificazione circa la non amovibilità delle opere, che rappresenta il presupposto fattuale e giuridico per la esatta quantificazione dei canoni dovuti, è stata rimessa in discussione proprio dalla stessa Amministrazione con il provvedimento da ultimo tempestivamente gravato (la nota del 26 novembre 2014, sulla cui base si sono poi innestate tutte le successive richieste di pagamento).

Per quanto riguarda, invece, la data in cui è avvenuta la devoluzione, la Sezione ritiene che la stessa sia il 31 dicembre 2008, ossia la data in cui è scaduta la concessione n. 27/2003. Ciò in quanto la rideterminazione dei canoni dovuti riguarda le annualità dal 2009 al 2014, e dunque lo stato di consistenza è quello che coincide con l’area di sedime rappresentata dall’originario demanio e da tutte le opere inamovibili via via successivamente acquisite fino all’annualità che precede quella richiesta in pagamento.

IV- Sul secondo chiarimento.

2. La domanda di pronuncia pregiudiziale espone che l’articolo 49 del codice della navigazione «è stato interpretat[o] dalla giurisprudenza amministrativa maggioritaria nel senso che l’acquisto[, a titolo gratuito, da parte dello Stato, delle opere costruite dal concessionario] si verifica ipso iure, al termine del periodo di concessione, e va applicalo] anche in caso di rinnovo della concessione stessa, implicando il rinnovo – a differenza della proroga – una nuova concessione in senso proprio, dopo l’estinzione della concessione precedente alla relativa scadenza, con automatica produzione degli effetti di cui al predetto articolo] 49 (cfr. Cons. Stato n. 626/2013 e n. 6852/2018)». Può la Corte assumere che ciò rappresenti lo stato del diritto positivo italiano? La devoluzione al demanio marittimo avviene, di conseguenza, automaticamente alla scadenza di una precedente concessione, cosicché il procedimento per l’incameramento delle pertinenze demaniali non ancora acquisite ha carattere meramente ricognitivo (o dichiarativo), oppure tale devoluzione ha carattere costitutivo, e con quali conseguenze?

La Sezione risponde al detto chiarimento in senso affermativo, ovverossia nel senso che in forza dell’art. 49, cod. nav. la devoluzione al demanio marittimo avviene automaticamente alla scadenza della concessione, cosicché il procedimento per l’incameramento delle pertinenze demaniali non ancora acquisite ha carattere meramente ricognitivo e dichiarativo.

La giurisprudenza amministrativa ha interpretato detta disposizione (e tale è dunque lo stato del diritto positivo italiano) nel senso che siffatto meccanismo opera sia all’atto del rilascio e della scadenza della prima concessione, sia quando, dopo la sua prima scadenza, sia rilasciata una nuova concessione anche identica alla precedente, anche innumerevoli volte.

In questo caso, trattandosi di nuovo rilascio, si parla di rinnovo, che si contraddistingue per il fatto che c’è una soluzione di continuità fra i titoli, nel senso che un rapporto cessa e un altro, nuovo, inizia subito dopo a decorrere, disciplinato dal titolo successivo. Questo è ciò che è accaduto nel caso all’esame fra la concessione n. 27/2003 (scaduta il 31 dicembre 2008) e la concessione n. 181/2009 (che è iniziata a decorrere il giorno seguente, e cioè in data 1° gennaio 2009).

Diverso è invece il caso in cui tra i titoli non sussista una soluzione di continuità, il che accade quando un titolo rappresenta la prosecuzione dell’altro sul solo piano dell’efficacia, e tale rapporto viene definito proroga (è ciò che è accaduto alla concessione n. 181/2009, che sarebbe dovuta scadere il 31 dicembre 2014, ed invece è stata prorogata ex lege fino al 31 dicembre 2020). Nella sostanza, l’atto-fonte che disciplina il rapporto è sempre quello originario, che viene modificato soltanto per quanto attiene il termine di durata.

La Sezione aggiunge che, sulla base di questo meccanismo, che opera con effetto automaticamente costitutivo del diritto in favore dello Stato al cessare dell’efficacia della concessione, le conseguenze sul piano della tutela dei diritti sono cruciali.

In particolare, ad avviso di chi scrive, si ritiene che la compatibilità europea di siffatto meccanismo debba misurarsi, oltre che con gli elementi che sono stati già illustrati dall’ordinanza di rimessione (e cioè con il fatto che la devoluzione in favore dello Stato avviene a titolo non oneroso e senza alcun indennizzo), anche con i presupposti processuali e le condizioni dell’azione, non potendo l’accesso alla giustizia essere così difficile da divenire praticamente impossibile.

È quello che è accaduto nel caso all’esame: il primo giudice ha escluso la sussistenza dell’interesse a ricorrere in capo alla SIIB, tanto da far dubitare anche la Corte della ricevibilità del rinvio pregiudiziale e richiedere il chiarimento n. 1, in quanto sembrava che la SIIB non avesse contestato la devoluzione delle opere da essa realizzate in favore dello Stato.

In realtà, dipende dal diritto positivo italiano e dalla prassi amministrativa la difficoltà per il concessionario di rendersi conto di qual è il momento preciso in cui si produce l’effetto sfavorevole nella sua sfera giuridica.

L’art. 49, cod. nav. prevede infatti l’acquisto automatico e costitutivo del diritto sulle opere inamovibili in capo allo Stato, senza al contempo prevedere uno strumento, anche amministrativo, per determinare e accertare in modo congruo, adeguato, ragionevole e proporzionato l’effettiva consistenza delle opere che vengono acquisite al patrimonio dello Stato.

Proprio quella consistenza che, in definitiva, rappresenta il presupposto fattuale e giuridico per richiedere le maggiorazioni di canone.

Dal canto loro, le concessioni amministrative, ad ogni successivo rilascio o rinnovo, si limitano a riprodurre il testo dell’art. 49, cod. nav., senza accertare previamente in modo chiaro e comprensibile qual è l’area demaniale concessa e, nell’ambito di questa, quella frutto dell’incremento devolutivo.

In definitiva, si tende sempre a spostare in avanti il momento in cui viene accertata l’effettiva consistenza dell’acquisizione, che quasi sempre coincide, esattamente come è accaduto nel caso all’esame, con il momento in cui l’Amministrazione si convince a richiedere maggiori canoni.

Ecco perché, a parere di chi scrive, seppure è vero che non occorre alcun provvedimento amministrativo che accerti la consistenza della devoluzione ai fini dell’acquisto in capo allo Stato, non essendo tale elemento previsto ai fini costitutivi dalla norma, è pure corretto sostenere, allora, che proprio perché manca un provvedimento acquisitivo formale ed espresso da impugnare, è ragionevole non impedire o rendere eccessivamente gravosa la tutela dei diritti, consentendo ai concessionari di censurare le richieste di pagamento delle maggiorazioni di canone a far data da quando le richieste stesse sono formulate, senza addurre, ad impedimento processuale, il preteso consolidamento delle concessioni al tempo rilasciate.

Peraltro, a ben vedere, tale preteso consolidamento appare più astratto che reale, dal momento che quando viene stipulata la concessione le opere non sono ancora realizzate e dunque nessuno (né l’Amministrazione, né tantomeno il concessionario) sarebbe in grado di determinare se e quale sarà l’oggetto dell’acquisizione.

Si consideri, inoltre, che nella prassi amministrativa questo accertamento è altresì complicato dal fatto che le opere non facilmente amovibili sono equiparate a quelle inamovibili, ragion per cui l’accertamento rischia di divenire davvero complesso.

Nel caso all’esame, inoltre, come si è già detto, nemmeno l’Amministrazione ha serbato un comportamento univoco, perché dapprima con la determina del 3 febbraio 2014 ha detto che si trattava di opere amovibili, e poi poco dopo, con la determina del 26 novembre 2014, ne ha invece sostenuto l’inamovibilità.

Si ritiene, in definitiva, che laddove la Corte dubiti della sussistenza dei presupposti per la ricevibilità del rinvio pregiudiziale in considerazione del suddetto preteso consolidamento, la medesima Corte possa valutare la ricevibilità del rinvio per ragioni di certezza giuridica ed effettività della tutela, potendo il meccanismo contenuto nell’art. 49, cod. nav. precludere la tutela dei diritti, in quanto:

a) manca un provvedimento formale ed espresso da impugnare sullo stato di consistenza delle opere che si perdono in capo al privato e si acquistano da parte dello Stato;

b) perché rappresenta un principio giuridico generale quello secondo cui l’oggetto di ogni rapporto giuridico, sia che esso abbia la propria fonte nel negozio, nel contratto o nell’atto amministrativo, dovrebbe caratterizzarsi per la possibilità di essere determinato fin dalla sua origine o comunque di esserlo in seguito, determinabile, con un ragionevole grado di certezza;

c) perché la chiarezza sullo stato di consistenza delle opere da acquisire non è una questione che riguarda solo il concessionario uscente e lo Stato, ma tutti gli operatori economici che aspirano a divenire concessionari, in quanto la entità del canone dipende concretamente dagli incrementi che via via subisce nel tempo il bene demaniale.

V- Sul terzo chiarimento.

3. a) Se la devoluzione al demanio marittimo è intervenuta prima del 28 dicembre 2009, è applicabile l’articolo 49 TFUE, relativo alla libertà di stabilimento, ove la concessione presenti un «interesse transfrontaliere certo». Spetta nondimeno al giudice del rinvio accertare la sussistenza di tale «interesse transfrontaliero certo», prima di adire la Corte. Orbene, allo stato degli atti, la domanda di pronuncia pregiudiziale non contiene alcun elemento che permetta di constatare l’esistenza di un siffatto interesse transfrontaliero certo. Il Consiglio di Stato è quindi pregato di fornire alla Corte indizi della sussistenza di un tale interesse transfrontaliero certo.

b) In assenza di un tale «interesse transfrontaliero certo» e conformemente alla sentenza del 15 novembre 2016, Ullens de Schooten (C-268/15, EU:C:2016:874, punti da 50 a 53), l’articolo 49 TFUE sarebbe comunque applicabile al procedimento principale qualora:

i. il codice della navigazione sia applicabile indistintamente agli operatori economici italiani e a quelli provenienti da altri Stati membri;

ii. il diritto nazionale imponga al giudice del rinvio di riconoscere a un cittadino dello Stato membro cui detto giudice appartiene gli stessi diritti di cui il cittadino di un altro Stato membro, nella stessa situazione, beneficerebbe in forza del diritto dell’Unione; oppure

iii. qualora il diritto italiano abbia reso il diritto dell’Unione applicabile a situazioni puramente interne.

Spetta, se del caso, al giudice del rinvio indicare se nella presente causa ricorra una delle situazioni di cui ai punti i), ii) o iii).

La Sezione, come si è già precisato in risposta al chiarimento n. 1, ritiene che la devoluzione sia avvenuta in data 31 dicembre 2008 e che pertanto sia applicabile l’articolo 49, TFUE, relativo alla libertà di stabilimento.

La concessione demaniale in questione, ad avviso della Sezione, presenta un «interesse transfrontaliero certo» in quanto la risorsa materiale è scarsa e il mercato di riferimento, caratterizzato dall’impiego strumentale del bene per la prestazione di servizi dietro remunerazione, attrae gli investimenti sia degli operatori economici nazionali, sia di quelli degli altri Stati membri, divenendo il bene demaniale, nella sostanza, uno degli elementi dell’azienda e, dunque, dell’impresa economica.

Pertanto, al di là del fatto che nel giudizio principale l’operatore economico ricorrente sia un’impresa italiana, nulla sarebbe mutato se invece si fosse trattato di un operatore di un altro Stato membro, essendo il diritto positivo applicabile il medesimo.

VI- Sul quarto chiarimento.

4. Se la devoluzione al demanio marittimo è intervenuta dopo il 28 dicembre 2009, nella presente causa è applicabile la direttiva 2006/1233. Il giudice del rinvio è allora invitato a indicare le disposizioni di tale direttiva che gli sembrino pertinenti nell’ambito del procedimento principale».”.

La Sezione ha già risposto al punto precedente e dunque riconferma il fatto che la devoluzione non è avvenuta dopo il 28 dicembre 2009.

VII- I richiesti chiarimenti, resi nei sensi così illustrati, sono trasmessi ai sensi della Nota informativa riguardante la proposizione di domande di pronuncia pregiudiziale da parte dei giudici nazionali» 2011/C 160/01 in G.U.C.E. 28 maggio 2011 e delle nuove Raccomandazioni all’attenzione dei giudici nazionali relative alla presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale 2019/C 380/01 in G.U.C.E. 8.11.2019, alla Cancelleria della Corte mediante plico raccomandato gli atti del giudizio in copia, comprensivi della presente ordinanza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Settima,

1) rimette i chiarimenti indicati in motivazione;

2) dispone che, a cura della Segreteria, siano trasmessi gli atti alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea ai sensi dell’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea;

3) conferma la già disposta sospensione del processo fino alla definizione del giudizio sulle questioni pregiudiziali e con riserva, all’esito, di ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 agosto 2023 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Giovagnoli, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Sul rinvio pregiudiziale dell’art. 49 cod. nav. in relazione all’incameramento automatico per ragioni di certezza giuridica ed effettività di tutela proviene da Giustamm.

Pres. R. Giovagnoli   B. Bruno Est.

1. Processo amministrativo –  concessionario di area demaniale – interesse alla verifica della correttezza dell’inserimento di un concorrente nello stesso ambito – sussistenza

2. Trasporti – traffici marittimi definiti “ro/ro e ro/ro pax”  – Nozione

3. Autorizzazione e concessione – concessione demaniale – concessione di servizi di interesse generale – differenze

1. Riveste meritevolezza la tutela dell’interesse di un operatore che già opera all’interno di un settore di riferimento in un determinato ambito territoriale affinché l’inserimento di altri operatori concorrenti avvenga legittimamente, avversando, quindi, determinazioni dell’amministrazione che, consentendo l’ingresso di un nuovo operatore concorrente, in assenza delle condizioni previste dalla disciplina di riferimento, possa recare pregiudizio alla propria situazione giuridica soggettiva con alternazione delle regole che governano le stesse dinamiche concorrenziali (fattispecie relativa alla concessione demaniale per l’espeltamento di servizi portuali)

2. I traffici marittimi definiti “ro/ro e ro/ro pax” presentano caratterizzazioni considerevolmente differenti rispetto al trasporto esclusivamente di passeggeri. Difatti con la progressiva attuazione del programma “autostrade del mare”,  il segmento cargo (Ro-Ro) e quello misto merci-passeggeri (Ro-Pax) hanno registrato un sensibile incremento, connotandosi in termini di specificità stante la gestione congiunta sia di mezzi che di passeggeri, tale da escluderne lo svolgimento da parte di terminalisti non autorizzati ai sensi dell’art. 16 della l. n. 84 del 1994, richiedendo una particolare competenza tecnica, rappresentata anche dalla disponibilità di mezzi e risorse specificamente dedicati alla fornitura dei servizi. In materia portuale, infatti, il carattere specialistico di una prestazione è strettamente correlato alla particolare competenza tecnica o per la loro natura nautica (pilotaggio, rimorchio, battellaggio, ormeggio) oppure per la tipologia delle prestazioni rese dal concessionario fornitore incidenti anche sui profili di sicurezza delle operazioni.

3. La concessione per “l’utilizzazione di aree demaniali marittime site nel porto di Livorno per una superficie complessiva di mq 70.086, comprensiva anche di manufatti e strutture” allo scopo  “di mantenere e gestire un terminal finalizzato al traffico di passeggeri e al traffico croceristico in transito per il porto di Livorno e servizi connessi”, senza riferimento alcuno ad una esclusività nella propria titolarità nel traffico dei passeggeri al di fuori dell’area demaniale predetta, non integra la concessione del servizio di interesse generale “gestione della stazione marittima e servizio ai passeggeri”

Pubblicato il 13/12/2022

10923/2022REG.PROV.COLL.

09379/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9379 del 2020, proposto dalla società Porto di Livorno 2000, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Matteo Pollastrini e Valerio Pardini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della società Sintermar Darsena Toscana S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Morbidelli, Roberto Righi, Ernesto Stajano, con domicilio eletto presso lo studio dei primi due in Roma, viale Bruno Buozzi, n. 68, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Seconda, n. 1389/2020, pubblicata in data 10 novembre 2020.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale e della società Sintermar Darsena Toscana S.r.l.;

Vista l’ordinanza di questo Consiglio (Sezione V) n. 201 del 22 gennaio 2021, di rigetto della domanda cautelare;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del 22 novembre 2022 il Cons. Brunella Bruno e uditi per le parti gli avvocati Valerio Pardini e Matteo Pollastrini per la parte appellante, nonché Roberto Righi ed Ernesto Stajano per la società appellata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società Porto di Livorno 2000 (di seguito anche PL 2000) – operante nel settore dei servizi di assistenza ai passeggeri nel porto dal quale trae la propria denominazione –, ha proposto innanzi al TAR per la Toscana due ricorsi i cui giudizi sono stati definiti con la sentenza indicata in epigrafe.

Con il primo, iscritto al numero di registro generale 508 del 2019, la suddetta società ha impugnato la nota del Segretario Generale dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale prot. n. 1084 del 6 febbraio 2017 e gli altri atti riferiti l’avvio del procedimento comparativo, ai sensi dell’art. 36 cod. nav. e dell’art. 18 del relativo regolamento di esecuzione, per l’affidamento della concessione demaniale avente ad oggetto la realizzazione di terminal “traffici ro/ro e ro/ro pax” alla radice della Sponda Ovest Darsena Toscana, conseguente alla presentazione da parte della società Sintermar Darsena Toscana S.r.l. (di seguito anche SDT), in data 12 gennaio 2018, di una istanza di concessione quadriennale delle banchine ed aree retrostanti agli accosti 14 E/F/G della suddetta sponda per destinarle “all’espletamento del servizio di imbarco/sbarco merci e passeggeri, nonché per la movimentazione ed il parcheggio di trailers”.

Premessa la specificità della propria posizione, caratterizzata dall’essere l’unica società asseritamente legittimata a gestire il servizio passeggeri all’interno del porto di Livorno – rilevante ai fini della allegazione delle condizioni fondamentali dell’azione – la PL 2000 ha articolato sette motivi di ricorso, avversando gli atti e le determinazioni concernenti lo svolgimento di una procedura che, in quanto avente ad oggetto il rilascio di una concessione demaniale delle sopra indicate aree e banchine, inclusiva dell’espletamento del servizio di imbarco/sbarco passeggeri, integrante un servizio di interesse generale, determinerebbe un evidente pregiudizio per la propria posizione, stante, peraltro, la preclusione della possibilità di partecipare a detta procedura, in quanto già titolare di una concessione demaniale.

Con il secondo ricorso, iscritto al numero di registro generale 995 del 2019, premesso che, a seguito di istanza del 16 marzo 2018, la SDT ha ottenuto l’autorizzazione alla anticipata occupazione delle aree nelle more dello svolgimento del procedimento concessorio ai sensi dell’art. 38 cod. nav., disposta con provvedimento del Presidente dell’Autorità n. 195 del 2018, alla quale ha fatto seguito una istanza di proroga della predetta occupazione anticipata, positivamente riscontrata con provvedimento n. 84 del 21 giugno 2019 del Commissario straordinario dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale, la PL 2000 ha impugnato la determinazione da ultimo indicata, evidenziando il pregiudizio per lei scaturente dal consentire ad una diversa società lo svolgimento del servizio di assistenza al traffico passeggeri. Successivamente, con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 24 settembre 2020 nel giudizio iscritto al numero R.G. 995 del 2019, la PL 2000 ha impugnato il provvedimento n. 224 del 31 luglio 2020 del Segretario Generale dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale, con il quale è stata accolta l’istanza presentata dalla società SDT in data 11 gennaio 2018, finalizzata al rilascio della concessione demaniale marittima ai sensi dell’articolo 18 della L. n. 84 del 1994, per l’utilizzazione delle banchine 14/E, 14/F e 14/G, nonché delle aree demaniali marittime retrostanti.

L’adito TAR, previa riunione dei ricorsi sopra indicati in quanto connessi, ha, in primis, dichiarato (in accoglimento dell’eccezione sollevata dalla SDT) l’inammissibilità del ricorso introduttivo iscritto al numero R.G. n. 995 del 2019, in quanto rivolto avverso un atto – il provvedimento n. 84 del 2019, concernente l’occupazione anticipata dell’area demaniale in pendenza della procedura selettiva ordinaria e in continuità con propria precedente statuizione – adottato in esecuzione di una pronuncia cautelare emessa in sede giurisdizionale e, dunque, non sindacabile con l’azione di cognizione.

Il primo giudice ha, dunque, proceduto all’esame del ricorso R.G. n. 508 del 2019, avente ad oggetto l’atto di avvio della procedura selettiva demaniale, e dei motivi aggiunti al ricorso R.G. 99 del 2019, aventi ad oggetto l’atto di aggiudicazione conseguente alla predetta procedura.

Rilevato l’interesse della PDL – posto a fondamento delle azioni – quale titolare di concessione del servizio assistenza passeggeri asseritamente relativo all’intero ambito del porto di Livorno e rientrante tra i servizi di interesse generale, ad opporsi alla procedura di affidamento in questione (incidente sullo svolgimento del servizio passeggeri di propria esclusiva pertinenza) in favore di un operatore portuale autorizzato alle operazioni portuali di cui all’art. 16 della legge n. 84 del 1994, nonché rilevato che l’originaria ricorrente non ha presentato domanda concorrente, il primo giudice ha esplicitato l’ordine di esame delle censure, sul rilievo della ammissibilità esclusivamente delle contestazioni dirette a negare in radice la possibilità di svolgimento da parte dell’assegnatario di operazioni di imbarco e sbarco passeggeri.

In esito all’esame congiunto delle censure (quanto e quinto motivo del ricorso R.G. 508 del 2019 e terzo, quarto e quinto motivo dei motivi aggiunti al ricorso R.G. 995 del 2019), concernenti la pretesa della PL 2000, in quanto titolare esclusiva di concessione di servizi avente ad oggetto il servizio passeggeri all’interno del porto di Livorno, ad escludere la legittimazione di altri operatori allo svolgimento di detto servizio nella medesima area portuale – neppure ove solo connesso allo sbarco di veicoli in area demaniale determinata (come nell’ipotesi di operazioni ro-ro-pax, navi che trasportano veicoli e passeggeri al seguito degli stessi) –, il giudice di primo grado ha concluso per l’infondatezza delle deduzioni.

Nella sentenza si evidenzia che la esclusività del servizio passeggeri pretesa dalla ricorrente non trova riscontro in nessuna determinazione espressa, non recando la concessione n. 116 del 2006 di cui è titolare la Porto di Livorno 2000 alcun riferimento a detta esclusività e non essendo ravvisabili elementi in tal senso neanche nel disciplinare della gara relativa alla scelta del socio di maggioranza della Porto di Livorno 2000 S.r.l.. Quale diretto e immediato precipitato di tale accertamento, il primo giudice ha rilevato la legittimità dello svolgimento delle operazioni di imbarco e sbarco dei passeggeri da parte dell’operatore assegnatario della singola area di demanio marittimo nello svolgimento delle operazioni portuali connesse al traffico ro –ro – pax, senza che ciò violi riserva di attività alcuna.

L’appellante ha, preliminarmente, illustrato la disciplina normativa di riferimento, per quanto segnatamente attiene ai servizi di interesse generale di cui all’art. 6 della l. n. 84 del 1994, alle operazioni portuali di cui all’art. 16 della medesima legge, ai traffici cd. ro – ro e ro – pax, soffermandosi, altresì, sulla genesi del porto di Livorno e sulle relative attività, sottolineando l’ambito di operatività della società SDT, autorizzata esclusivamente allo svolgimento di operazioni portuali. L’appellante, previa illustrazione della vicenda processuale, critica la sentenza impugnata, articolando quattro motivi di ricorso.

La prima censura è incentrata sul vizio di omessa pronuncia, in quanto erroneamente il primo giudice ha ravvisato sussistente l’interesse ad agire della PL 2000 esclusivamente in relazione alle censure che negano in radice la possibilità di svolgimento del servizio di assistenza ai passeggeri nel porto di Livorno da parte di altri operatori, sul rilievo della circostanza che detta società non ha presentato istanza concorrente ed è, dunque, rimasta estranea alla procedura. Ad avviso dell’appellante, infatti, escluso il proprio interesse ad ottenere l’assegnazione di una ulteriore concessione demaniale all’interno del porto in questione, il primo giudice avrebbe dovuto riconnettere rilievo all’interesse ad impedire un affidamento in concessione che consentirebbe la gestione – in tesi illegittima – di una nuova stazione marittima, come comprovato dalla presentazione di osservazioni in opposizione a detto affidamento. Su tali basi, l’appellante ha riproposto le censure di primo grado non esaminate nella sentenza in quanto dichiarate inammissibili, incluse quelle articolate con il sesto motivo del ricorso iscritto al n. R.G. 508 del 2019 e con la terza censura proposta con i motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 995 del 2019, nonché con il quarto motivo del primo dei ricorsi riuniti e dei motivi aggiunti predetti.

Le deduzioni successive si appuntano sulla carenza di motivazione ed il travisamento dei fatti, in quanto, a venire in rilievo nella fattispecie non sarebbe un’attività minima di assistenza ai passeggeri bensì la gestione di una stazione marittima, caratterizzata da una struttura coperta di 800 mq. e con capienza di circa 500 persone, difettando il titolo abilitativo per la gestione del traffico passeggeri, non posseduto dalla controinteressata, dovendosi anche escludere che la gestione di una stazione marittima possa ricondursi nel novero delle operazioni portuali ovvero dei servizi alle stesse connessi che, in ogni caso, riguardano esclusivamente le merci.

Con il terzo motivo di ricorso l’appellante contesta l’erroneità nella quale sarebbe incorso il giudice di primo grado nell’affermare che, stante l’insussistenza di una esclusiva della PL 2000 allo svolgimento nell’intera area portuale del servizio di assistenza passeggeri, qualsiasi operatore economico titolare di concessione demaniale marittima in detta area potrebbe espletare il servizio di interesse generale in questione; il primo giudice, infatti, non avrebbe tenuto debitamente conto della circostanza, pure rilevata nella sentenza, che la gara che ha riguardato la quota di maggioranza della società appellante ha comportato anche l’affidamento in concessione del servizio di interesse generale di “gestione stazione marittima e servizio ai passeggeri”, il quale ha costituito un valore del quale si è tenuto conto nella determinazione del prezzo di cessione delle quote della società, dovendosi escludere che tale servizio possa essere svolto da un operatore che non è affidatario, con ricadute anche sull’assetto organizzativo del porto. A sostegno di tale deduzione, l’appellante adduce i contenuti degli atti di gara dai quali è scaturito l’affidamento in proprio favore dello stesso servizio svolto precedentemente quando la società era completamente in mano pubblica nell’ambito dell’intero porto di Livorno e non della limitata area assegnata in concessione.

Da ultimo, l’appellante censura il vizio di omessa pronuncia anche in relazione al settimo motivo del ricorso R.G. n. 508 del 2019 ed al sesto dei motivi aggiunti del secondo dei ricorsi riuniti – diretti a censurare, rispettivamente, vizi di invalidità derivata, oltre che di eccesso di potere per sviamento e la violazione degli artt. 3, 4 e 164 del d. lgs. n. 50 del 2016 – in quanto, sebbene la gara a doppio oggetto che ha riguardato la quota di maggioranza della PL 2000 sia iniziata prima dell’abrogazione del DM 14 novembre 1994 (con il quale erano stati individuati, in attuazione della legge di riforma dei porti, i servizi di interesse generale), il provvedimento di aggiudicazione è successivo e la sua adozione, nonostante la modifica normativa intervenuta, confermerebbe la volontà dell’Autorità di sistema portuale di continuare a qualificare l’assistenza passeggeri in termini di servizio di interesse generale, come risulterebbe evidente dalla circostanza che la procedura di gara non è stata revocata. Inoltre, consentendo alla SDT di svolgere la medesima attività dell’appellante nell’area affidatele in concessione, in assenza delle procedure all’uopo previste dal codice dei contratti pubblici per l’aggiudicazione di un servizio di interesse generale, verrebbe ad essere assentito l’espletamento di una attività in contrasto con la normativa di riferimento e ciò a prescindere dall’esistenza o meno di una esclusiva di cui, comunque, l’appellante insiste essere attributaria.

La SDT si è costituita in giudizio formulando ampie deduzioni a sostegno dell’infondatezza del ricorso.

Premessa l’illustrazione degli interessi effettivi che sarebbero sottesi all’iniziativa giudiziale dell’appellante, con articolata analisi dell’ambito di operatività del gruppo armatoriale Onorato nel suo complesso considerato e della sostanziale posizione di sostanziale monopolio dal medesimo rivestita nel sistema portuale del mare Tirreno settentrionale, la società controinteressata ha contestato la qualificazione del servizio di assistenza passeggeri in termini di servizio di interesse generale, avendo il Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale, in conformità alle modifiche normative intervenute, provveduto all’individuazione dei servizi di interesse generale, ai sensi dell’art. 6, comma 4, lett. c) della l. n. 84 del 1994, con provvedimento n. 159 del 29 dicembre 2019, non impugnato, che non contempla il servizio di “assistenza passeggeri”.

Ribadendo, inoltre, l’assenza di una concessione di servizi esclusiva estesa al porto di Livorno nella sua integralità della quale l’appellante non risulta titolare, come rilevato nella sentenza impugnata, la controinteressata ha rimarcato le peculiarità traffico “Ro/Ro” e “Ro/Pax” – svolto nelle aree di cui sono concessionari i terminalisti autorizzati a tale attività e che ricadono in zone a ciò dedicate del PRP –, non assimilabile al traffico passeggeri “puro”, in quanto caratterizzato da marcati profili di specializzazione per le molteplici implicazioni anche sul piano della sicurezza; in tale quadro, la SDT ha sottolineando la preclusione per l’appellante allo svolgimento delle suddette attività in quanto subordinate al possesso del titolo prescritto dall’art. 16 della l. n. 84 del 1994 da essa non posseduto.

Con articolate argomentazioni la difesa della controinteressata ha contestato tutte le censure proposte in ricorso, insistendo per la correttezza delle conclusioni alle quali è addivenuto il primo giudice, sia in relazione ai rilevati profili di inammissibilità sia quanto alla infondatezza delle censure esaminate.

Si è costituita in giudizio anche l’Autorità di sistema portuale appellata, la quale, oltre a concludere per l’infondatezza del ricorso, ha rappresentato alcuni sviluppi successivi riferiti all’attività in corso di svolgimento al fine di addivenire ad una composizione dei contenziosi insorti con la PL 2000 in via extragiudiziale.

Con ordinanza n. 201 del 22 gennaio 2021, questo Consiglio (Sezione Quinta) ha respinto la domanda cautelare, ritenendo prevalente, nella valutazione comparativa dei contrapposti interessi, quello diretto a mantenere integra la concreta situazione in atto, stante lo svolgimento da parte della controiteressata della propria attività nelle aree.

Successivamente le parti hanno prodotto ulteriori atti difensivi e documenti a sostegno delle rispettive deduzioni.

In particolare, l’appellante ha rappresentato che il Presidente dell’Autorità appellata ha provveduto, con determinazione n. 1 del 2022, ad aggiornare l’elenco dei servizi di interesse generale presenti nel porto di Livorno, includendo anche quello di assistenza ai passeggeri; inoltre, sono stati adottati ulteriori atti che confermerebbero la fondatezza delle proprie deduzioni.

La controinteressata, invece, oltre ad eccepire l’inammissibilità delle nuove produzioni in violazione del divieto di cui all’art. 104 c.p.a., ne ha anche sostenuto l’irrilevanza, alla luce del principio tempus regit actum, a prescindere da ulteriori profili concernenti anche la conformità alla disciplina unionale.

Entrambe le parti, infine, hanno prodotto memorie di replica in vista dell’udienza pubblica calendarizzata per la definizione del giudizio.

All’udienza pubblica del 22 novembre 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio rileva preliminarmente che la declaratoria di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado iscritto al numero R.G. 995 del 2019, relativo all’occupazione anticipata da parte della controinteressata dell’area demaniale oggetto della procedura in contestazione in pendenza del suo espletamento, non ha costituito oggetto di censure e, dunque, relativamente a tale capo autonomo della sentenza si è formato giudicato interno.
2. L’appello in esame è incentrato sulla indizione della procedura comparativa, ai sensi degli artt. 36 e 37 cod. nav., dell’art. 18 del relativo regolamento di esecuzione e degli artt. 18 e 16 della l. n. 84 del 1994, per l’affidamento della concessione demaniale avente ad oggetto la realizzazione di terminal “traffici ro/ro e ro/ro pax” alla radice della Sponda Ovest Darsena Toscana, conseguente alla presentazione da parte della società SDT, in data 12 gennaio 2018, di una istanza di concessione quadriennale delle banchine ed aree retrostanti agli accosti 14 E/F/G della suddetta sponda per destinarle “all’espletamento del servizio di imbarco/sbarco merci e passeggeri, nonché per la movimentazione ed il parcheggio di trailers”.

2.1. L’appellante ha censurato con il ricorso originario, oltre all’indizione della suddetta procedura (oggetto del ricorso R.G. n. 508 del 2019), anche i relativi esiti (motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 995 del 2019) e, cioè, l’affidamento della concessione disposto, in assenza di domande concorrenti, in favore della società SDT, operatore autorizzato ai sensi dell’art. 16 della l. n. 84 del 1994 allo svolgimento dei servizi portuali.

2.2. Come esposto nella narrativa in fatto, con la sentenza impugnata il primo giudice ha circoscritto l’ammissibilità delle domande proposte, ritenendo sussistenti le fondamentali condizioni dell’azione esclusivamente in relazione alle censure dirette a contestare in radice la possibilità di svolgimento del servizio di assistenza ai passeggeri nel porto di Livorno da parte di altri operatori, sulla base del duplice rilievo costituito dall’interesse allegato dalla ricorrente originaria, incentrato sulla sussistenza di una titolarità esclusiva all’espletamento dei servizi di “assistenza passeggeri” all’interno di tutto il porto di Livorno (asseritamente leso dall’indizione della procedura che legittimerebbe l’operatore controinteressato a svolgere anche detti servizi), nonché dalla circostanza che la PL 2000 è rimasta estranea alla procedura in argomento, non avendo presentato la relativa domanda in concorrenza.

3. L’analisi delle deduzioni con le quali l’appellante contesta la perimetrazione dell’interesse ad agire definita con la sentenza impugnata rivestono, dunque, carattere prioritario, su di un piano logico e giuridico, condizionando gli sviluppi successivi della decisione.

3.1. Il Collegio ritiene che la sentenza abbia correttamente riconnesso rilievo, ai fini della verifica dell’ammissibilità delle azioni proposte, all’interesse allegato dalla ricorrente originaria, odierna appellante, ancorato alla asserita sussistenza della propria titolarità esclusiva di concessione di servizi avente ad oggetto il servizio passeggeri all’interno di tutto il porto di Livorno, non approfondendo, tuttavia, come, invece, necessario alla luce della specifica posizione rivestita dall’appellante, ulteriori profili rilevanti ai fini della compiuta analisi circa la sussistenza delle condizioni fondamentali dell’azione.

3.2. A venire in rilievo, infatti, non è la posizione di un operatore che aspira ad inserirsi, per la prima volta, nel settore all’interno del porto di Livorno bensì una società, caratterizzata da una peculiare genesi, che già ivi opera e svolge le proprie attività erogando servizi di assistenza ai passeggeri.

Tale circostanza, non ignorata dal primo giudice, avrebbe dovuto indurre a considerare con minore radicalità la pur rilevante estraneità della PL 2000 alla procedura in questione, la quale, peraltro, è incontestato non avesse titolo a partecipare e, secondo quanto dalla stessa sostenuto, neppure interesse.

3.3. Il Collegio ritiene, infatti, su di un piano generale e di principio, che non sia privo di rilievo e rivesta certamente meritevolezza la tutela dell’interesse di un operatore che già opera all’interno di un settore di riferimento in un determinato ambito territoriale affinché l’inserimento di altri operatori concorrenti avvenga legittimamente, avversando, quindi, determinazioni dell’amministrazione che, consentendo l’ingresso di un nuovo operatore concorrente, in assenza delle condizioni previste dalla disciplina di riferimento, possa recare pregiudizio alla propria situazione giuridica soggettiva con alternazione delle regole che governano le stesse dinamiche concorrenziali.

3.4. La configurabilità del suddetto interesse postula, però, un’attenta verifica in concreto circa l’effettiva sussistenza di una reale incidenza della concessione demaniale rilasciata in favore della controinteressata sull’ambito di operatività proprio dell’appellante.

4. Il Collegio ritiene che la suddetta incidenza non possa essere ravvisata nella fattispecie, per le ragioni di seguito esposte, che necessariamente involgono un approfondimento in ordine alla posizione vantata dall’appellante alla luce di quanto dalla stessa allegato al fine di comprovare la sussistenza delle fondamentali condizioni della legittimazione e dell’interesse a ricorrere.

4.1. La procedura in contestazione, infatti, è riferita all’affidamento in favore della SDT della concessione demaniale avente ad oggetto la realizzazione, in una specifica area del porto, di terminal “traffici ro/ro e ro/ro pax”, con destinazione delle banchine ed aree retrostanti agli accosti specificamente indicati “all’espletamento del servizio di imbarco/sbarco merci e passeggeri, nonché per la movimentazione ed il parcheggio di trailers”.

4.2. Non può revocarsi in discussione che per lo svolgimento delle suddette attività non sia sufficiente la concessione ai sensi dell’art. 18 della l. n. 84 del 1994, essendo imprescindibile che l’operatore sia in possesso anche della specifica autorizzazione prescritta dall’art. 16 della medesima legge, nella fattispecie posseduta dalla controinteressata ma non dall’appellante.

4.3. Deve, infatti, evidenziarsi che nella fattispecie vengono in rilievo traffici marittimi del tutto peculiari, definiti “ro/ro e ro/ro pax” che presentano caratterizzazioni considerevolmente differenti rispetto al trasporto esclusivamente di passeggeri.

Con la progressiva attuazione del programma “autostrade del mare”, avviato su impulso della Direzione Generale per la Mobilità ed i Trasporti della Commissione Europea, enunciato per la prima volta nel “Libro Bianco dei Trasporti” del 2001 e successivamente oggetto di regolazione a livello unionale, il segmento cargo (Ro-Ro) e quello misto merci-passeggeri (Ro-Pax) hanno registrato un sensibile incremento, connotandosi in termini di specificità stante la gestione congiunta sia di mezzi che di passeggeri, tale da escluderne lo svolgimento da parte di terminalisti non autorizzati ai sensi dell’art. 16 sopra indicato, richiedendo una particolare competenza tecnica, rappresentata anche dalla disponibilità di mezzi e risorse specificamente dedicati alla fornitura dei servizi.

In materia portuale, infatti, il carattere specialistico di una prestazione è strettamente correlato alla particolare competenza tecnica o per la loro natura nautica (pilotaggio, rimorchio, battellaggio, ormeggio) oppure per la tipologia delle prestazioni rese dal concessionario fornitore incidenti anche sui profili di sicurezza delle operazioni.

E, del resto, l’avviso pubblico di presentazione delle istanze concorrenti pubblicato in data 13 febbraio 2019 ha espressamente e legittimamente stabilito, quale condizione di ammissione, il possesso dell’autorizzazione in questione ovvero la contestuale richiesta di tale titolo.

4.4. L’appellante (in disparte ulteriori considerazioni riferite anche al divieto stabilito dall’art. 6, comma 11 del l. n. 84 del 1994) non è in possesso dell’autorizzazione prescritta dalla suddetta disposizione e, per quanto esposto, deve escludersi che, in mancanza di tale titolo, un operatore possa essere abilitato allo svolgimento dei servizi che vengono in rilievo nella fattispecie.

4.5. Non si ritiene condivisibile, inoltre, una parcellizzazione dell’oggetto della concessione rilasciata in favore della controinteressata, la quale deve essere unitariamente considerata e non abilita quest’ultima allo svolgimento di servizi di assistenza ai passeggeri ulteriori rispetto a quelli correlati ai predetti traffici nei terminal di cui ha la disponibilità, con la conseguenza che lo svolgimento da parte dell’appellante di servizi ai passeggeri anche delle navi “RO- PAX”, a prescindere da considerazioni in ordine alla relativa legittimità, non si valuta sufficiente ai fini in esame in assenza del suddetto titolo autorizzatorio e tenuto conto dell’oggetto della procedura.

Emerge, dunque, una duplice differenziazione di luogo e di attività che, associata alla evidenziata necessità della ridetta autorizzazione, non consente di ravvisare la sussistenza di interferenze negli ambiti di attività necessaria per fondare l’ammissibilità dell’impugnazione.

4.6. Né può riconnettersi rilievo, ai fini pretesi dall’appellante, alle modalità con le quali la controinteressata avrebbe organizzato le proprie attività e le svolge concretamente, in quanto tali aspetti – anche nell’ipotesi in cui fossero effettivamente sussistenti le criticità sostenute dalla PL 2000 – non attengono alla fase generica di indizione della procedura e della instaurazione del rapporto concessorio, potendo eventualmente incidere sul relativo svolgimento, con possibilità per qualsiasi soggetto interessato (e, dunque, anche per l’appellante) di sollecitare l’esercizio dei poteri di cui l’Autorità di Sistema Portuale è attributaria.

5. Discende da quanto sin qui argomentato che relativamente alle censure dichiarate inammissibili dal primo giudice non sono configurabili in capo all’appellante, alla luce di quanto illustrato in sentenza e delle integrazioni motivazionali sopra svolte, le condizioni fondamentali dell’azione. Deve escludersi, in particolare, l’ammissibilità tanto delle censure dirette a contestare un preteso contrasto con le previsioni del PRP quanto di quelle con le quali è stato sostenuto che la controinteressata avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura in quanto partecipata da altra società già concessionaria di altre aree site in ambito portuale, come pure di quelle incentrate su asserite criticità nell’utilizzo dell’area oggetto della concessione.
6. Come di seguito si andrà ad esporre, inoltre, l’appellante non solo, come correttamente rilevato dal primo giudice, non ha comprovato di essere titolare di una concessione che l’abiliti, in via esclusiva, a svolgere all’interno di tutto il porto i servizi di assistenza ai passeggeri ma versa in una situazione del tutto particolare per vicende estranee al presente giudizio.

6.1. La società Porto di Livorno 2000 S.r.l. è stata costituita su iniziativa della vecchia Azienda Mezzi Meccanici (Ente Portuale di cui all’art. 19 Cod. Navigazione, poi trasformata in Autorità Portuale di Livorno), con la finalità di svolgere l’attività di assistenza al traffico passeggeri presso lo scalo livornese e, sino al maggio 2019, è stata partecipata in misura maggioritaria proprio dall’Autorità portuale.

Nel 2015, come emerge in atti, è stata bandita una gara avente triplice oggetto: a) l’alienazione del 66% del capitale sociale; b) la novazione del termine dell’attività di gestione dei passeggeri; c) la novazione del termine della vigente concessione demaniale marittima. La gara è stata aggiudicata ad un RTI facente capo al gruppo Onorati ed il contratto per la cessione delle quote poste a gara è stato firmato in data 2 maggio 2019.

E’ incontestato che in esito alla gara relativa alla scelta del socio di maggioranza della Porto di Livorno 2000 s.r.l. non è stato rilasciato in favore di detta società il titolo concessorio avente ad oggetto l’area demaniale, occupata, infatti, in forza di concessioni provvisorie; inoltre, neppure consta in atti la titolarità della PL 2000 di una concessione avente ad oggetto lo svolgimento del servizio di “assistenza passeggeri”.

6.2. Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, deve escludersi che gli atti della suddetta procedura consentano di affermare la sussistenza delle prerogative rivendicate dalla società.

E, infatti, come puntualmente rilevato nella sentenza impugnata, la concessione n. 116 del 2006 di cui è titolare la Porto di Livorno 2000 S.r.l. ha ad oggetto “l’utilizzazione di aree demaniali marittime site nel porto di Livorno per una superficie complessiva di mq 70.086, comprensiva anche di manufatti e strutture” allo scopo (art. 3) “di mantenere e gestire un terminal finalizzato al traffico di passeggeri e al traffico croceristico in transito per il porto di Livorno e servizi connessi”, senza riferimento alcuno ad una esclusività nella propria titolarità nel traffico dei passeggeri al di fuori dell’area demaniale predetta.

Del pari, come pure correttamente rilevato dal primo giudice, il disciplinare di gara individua il contenuto specifico della concessione del servizio di interesse generale “gestione della stazione marittima e servizio ai passeggeri” (organizzazione degli spazi e della attività a favore dei passeggeri/croceristi nella stazione marittima, instradamento sottobordo dei passeggeri/croceristi, apprestamento e fornitura dei servizi ai passeggeri/croceristi quali servizio navetta, deposito bagagli, informazioni ecc.), ma non reca menzione della pretesa esclusività.

A ciò va soggiunto che anche dal contratto di cessione di quote emerge che l’appellante è “una società… che svolge i servizi… nell’ambito delle aree demaniali marittime assentite in concessione alla stessa nel porto di Livorno…. ed opera sulle relative aree demaniali marittime site nel porto di Livorno, necessarie all’espletamento delle suddette attività in virtù di ulteriore titolo di concessione demaniale rilasciata ai sensi dell’art. 36, c. nav…”

6.3. La necessità dei titoli prescritti tanto ai fini della disponibilità delle aree quanto per l’espletamento di un servizio in via esclusiva all’interno di tutto il porto di Livorno non può essere revocata in discussione, a prescindere dai profili di criticità correlati al radicamento di posizioni di sostanziale monopolio, come anche di recente evidenziato da questo Consiglio (Sezione Consultiva per atti normativi, parere n. 1740 del 31 ottobre 2022), che, nell’esprimersi sullo schema di decreto ministeriale concernente il rilascio di concessioni di aree e banchine, ai sensi dell’articolo 18 della legge 28 gennaio 1994, n. 84, ha in più punti sottolineato la centralità delle garanzie di tutela della concorrenza.

Esclusa l’ammissibilità di titoli provvedimenti concessori per silentium – come chiarito dall’univoca giurisprudenza amministrativa (cfr., ex multis, Con. St., Sez. V, n. 7564 del 2019) – la circostanza che in origine e, cioè, all’epoca in cui era totalmente in mano pubblica, la società PL 2000 esercitasse la concessione di servizi qualificabili, in base alla disciplina normativa allora vigente, in termini di servizi di interesse generale, non consente di ravvisare il fondamento della pretesa esclusività in assenza di titoli di legittimazione idonei a comprovarla.

7. A quanto esposto va soggiunto che tutte le questioni riferite ai vincoli ed agli obblighi derivanti dall’aggiudicazione della gara per la selezione del socio di maggioranza della Porto di Livorno 2000 S.r.l. ed all’eventuale inadempimento degli stessi esultano dal presente giudizio; né consta che la PL 2000 abbia azionato tutele ai fini del riconoscimento delle pretese che sostiene scaturiscano da detta aggiudicazione.

7.1. Anche le iniziative che la Difesa erariale ha rappresentato essere in corso di svolgimento da parte dell’Autorità di Sistema Portuale per addivenire ad una composizione in via stragiudiziale dei contenziosi giurisdizionali insorti con l’appellante non constano aver condotto ad un esito conclusivo e, comunque, nessuna rinuncia è stata espressa in relazione ai ricorsi proposti.

8. Risulta fondata, inoltre, l’eccezione, sollevata dalla controinteressata, di inammissibilità delle produzioni nuove versate in atti dall’appellante solo nel presente giudizio di appello, da ultimo, ancora, in data 18 novembre 2022, in quanto in contrasto con il divieto sancito dall’art. 104, comma 2 c.p.a.. Né, in senso contrario, si ritiene di riconnettere rilievo alla circostanza che trattasi di documentazione sopravvenuta decisiva ai fini della definizione del presente giudizio, risultando dirimente il rilievo della irrilevanza delle produzioni in applicazione del principio tempus regit actum.

8.1. Al riguardo, si evidenzia, altresì, che venendo in considerazione l’espletamento di attività amministrativa, regolata, in primis, dai fondamentali principi di legalità e tipicità, a rilevare non sono né le esplicitazioni né le nuove iniziative assunte dall’Autorità di Sistema Portuale bensì il contenuto delle determinazioni e dei provvedimenti attraverso i quali all’epoca della relativa adozione detta attività si è sostanziata, restando estranee al presente giudizio determinazioni successive o attività ancora in corso di svolgimento che non hanno inciso sulla procedura in contestazione e sul relativo esito, i quali non constano, infatti, aver costituito oggetto dell’esercizio da parte dell’Autorità del potere di autotutela decisoria.

8.2. Del pari, va rilevata l’inammissibilità della documentazione prodotta dall’Autorità di sistema portuale solo in data 21 novembre 2022 (ore 16,10), in violazione dell’art. 104 c.p.a., in assenza, peraltro, di qualsivoglia esplicitazione difensiva, neppure nel corso della discussione in udienza.

9. Il Collegio deve, comunque, rilevare, che, come riconosciuto dalle stesse parti, il Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale, in conformità alle modifiche normative intervenute, ha provveduto all’individuazione dei servizi di interesse generale, ai sensi dell’art. 6, comma 4, lett. c) della l. n. 84 del 1994, con provvedimento n. 159 del 29 dicembre 2019, che non contempla il servizio di “assistenza passeggeri”.

Il provvedimento sopra indicato non ha costituito oggetto di tempestiva impugnazione e non si ritiene condivisibile la tesi dell’appellante secondo la quale la qualificazione in termini di servizio di interesse generale di quello di “assistenza passeggeri” possa farsi derivare, implicitamente, dalla circostanza che la gara di individuazione del socio di maggioranza della PL 2000, intervenuta successivamente alle sopra richiamate modifiche normative, non sia stata revocata, sia in quanto, come evidenziato ai precedenti capi della presente decisione, il titolo concessorio per l’espletamento di tale servizio non consta essere stato rilasciato a seguito dell’aggiudicazione alla società nella sua rinnovata composizione ed in correlazione con la novazione originariamente prevista (non essendo neppure configurabile, come pure in precedenza rilevato, un titolo concessorio per silentium), sia in quanto difetta un atto presupposto idoneo a denotare una non equivoca e specifica volontà dell’amministrazione nel senso preteso dall’appellante, che, necessariamente, non avrebbe potuto che rivestire carattere regolatorio generale, sia, infine, in quanto neppure viene in rilievo un servizio di trasporto pubblico di passeggeri.

Ed è appena il caso di soggiungere che le Autorità di sistema portuale, in forza dell’art. 6, comma 11 della l. n. 84 del 1994, non possono svolgere, né direttamente né tramite società partecipate, non solo le operazioni portuali ma neppure le attività ad esse strettamente connesse, rispondendo la previsione allo scopo di preservare la neutralità dei poteri di regolazione e di gestione delle attività portuali ad esse demandati.

Non conferente, inoltre, risulta il riferimento di parte appallante alla pronuncia della Sezione Sesta di questo Consiglio n. 4667 del 2014, concernente una fattispecie non sovrapponibile a quella in esame, afferente ad accordi sostitutivi di concessione demaniale nei quali era stata inserita una clausola per impegnare i principali terminalisti a consentire l’utilizzazione delle banchine in loro concessione quando le stesse non fossero occupate da traffici commerciali; la pronuncia, peraltro, risale ad epoca antecedente all’espletamento della gara per l’individuazione del socio di maggioranza della PL 2000 nell’ambito del processo avviato dall’Autorità di Sistema portuale di riconsiderazione della propria partecipazione in detta società e non attiene neppure ai traffici (“ro/ro e ro/ro pax”) che vengono in rilievo nel presente giudizio.Per quanto esposto, correttamente il primo giudice è addivenuto alla conclusione che “le operazioni di imbarco e sbarco dei passeggeri ben possono essere svolte dall’operatore assegnatario della singola area di demanio marittimo nello svolgimento delle operazioni portuali connesse al traffico ro-ro – pax, senza che ciò violi riserva di attività alcuna”.

10.1. La controinteressata è, quindi, legittimata all’espletamento di dette attività a seguito dell’acquisizione del titolo concessorio in esito alla procedura in questione ed in forza degli artt. 18 e 16 della l. n. 84 del 1994, dovendosi escludere che per lo svolgimento delle operazioni connesse al suddetto traffico, incluse le operazioni di imbarco e sbarco passeggeri, fosse necessaria l’aggiudicazione di una distinta procedura in applicazione delle regole stabilite dal codice di contratti pubblici, non rientrando le stesse nel novero dei servizi di interesse generale, come definiti dal Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale con provvedimento n. 159 del 29 dicembre 2019.

10.2. Non sono, dunque, ravvisabili i vizi di omessa pronuncia censurati dall’appellante, avendo correttamente il primo giudice accertato l’infondatezza delle deduzioni dirette a far valere la preclusione per la società controinteressata di svolgere le operazioni di imbarco e sbarco passeggeri nella specifica area oggetto della concessione e nello svolgimento delle operazioni portuali connesse allo specifico traffico che viene in rilievo.

11. Come evidenziato ai capi che precedono, inoltre, l’eventuale organizzazione dei servizi da parte della controinteressata con modalità non conformi al titolo conseguito attengono a profili estranei tanto allo svolgimento della procedura in argomento quanto al suo esito ed all’instaurazione del rapporto.

11.1. Vale soggiungere, sul punto, che nell’avviso pubblico di avvio del procedimento avente ad oggetto l’assegnazione della concessione si specifica espressamente che “la realizzazione di nuovi manufatti e/o strutture per lo svolgimento dell’attività, qualora necessari per la condizione dell’area saranno ….. autorizzate nell’ambito dell’istruttoria di valutazione della proposta progettuale presentata per l’attuazione dell’intervento”, con chiaro rinvio, dunque, a determinazioni successive ed autonome concernenti il rilascio dei titoli necessari all’edificazione che non constano aver costituito oggetto di tempestiva impugnazione e che, comunque, attengono, al pari delle caratteristiche dei servizi effettivamente resi ai passeggeri, ad una fase più propriamente operativa, con riferimento alla quale potrebbero semmai in linea astratta porsi problematiche relative alla conformità al titolo concessorio ma non certo incidenti sulla legittimità di quest’ultimo.

12. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, l’appello è infondato e va, dunque, respinto.
13. Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi o eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
14. La complessità delle questioni esaminate e le peculiarità della fattispecie, come emergenti dalla documentazione in atti, giustificano, nondimeno, l’integrale compensazione delle spese del presente grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (R.G. n. 9379 del 2020), lo respinge.

Compensa integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 novembre 2022 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Giovagnoli, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Maurizio Antonio Pasquale Francola, Consigliere

Brunella Bruno, Consigliere, Estensore

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