1. – Credito e risparmio – Regolamento sulla attribuzione e utilizzo della Carta elettronica – Bonus cultura – Riordino organico delle disposizioni regolamentari adottate nel tempo – Necessità – Riordino delle fonti secondarie – Integra strumento di qualità della regolamentazione – Necessità di valorizzazione.
2. Credito e risparmio – Regolamento sulla attribuzione e utilizzo della Carta elettronica – Iniziative di comunicazione istituzionale, informazione, promozione e assistenza all’utenza – Necessità – Per l’effettiva attuazione della legge.

1. – Ipotizzando ragionevolmente la conferma del bonus cultura nei prossimi anni (pur se con possibili riconsiderazioni e riperimetrazioni de iure condendo), la Sezione reputa opportuno operare un riordino organico delle disposizioni regolamentari che si sono succedute nel 2016, nel 2017 e nel 2018, rispetto a quelle sopravvenute per gli anni 2019, 2020, 2021, consolidando quelle ancora vigenti, individuando quelle transitorie e sopprimendo quelle ormai prive di efficacia. Questo Consiglio di Stato ha già avuto modo più volte di raccomandare (ad es., pareri Comm. Spec. 15 aprile 2016, n. 929, su semplificazione e accelerazione dei procedimenti amministrativi; Comm. Spec. 18 ottobre 2017, n. 2162 sul codice della nautica da diporto, già citato) il riordino delle fonti secondarie, considerandolo un importante strumento di qualità della regolamentazione che, attraverso il riassetto e la codificazione, migliora la chiarezza e la qualità della disciplina regolamentare in un determinato settore. Tale strumento risulta invece poco (quando non per nulla) utilizzato, poiché nella pratica non constano testi unici di livello regolamentare redatti ai sensi della legge n. 400 del 1988; invece, esso andrebbe debitamente valorizzato, per evitare il proliferare di quelli che sono stati definiti “regolamenti monade”.
2. Ritiene la Sezione (cfr. già i pareri n. 839/2016, punto 10.1, e nn. 1784/2016, punti 1.4.2. e 5.1) che le iniziative di comunicazione istituzionale, informazione, promozione e assistenza all’utenza costituiscono strumenti importanti per assicurare l’effettiva fruizione del beneficio da parte dei destinatari, e quindi, l’effettiva attuazione della legge.

Pres. Carbone – Est. Carluccio

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 19 ottobre 2021 e del 9 novembre 2021

NUMERO AFFARE 01258/2021

OGGETTO:

Ministero della cultura.

Schema di regolamento contenente modifiche al decreto del Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo 24 dicembre 2019, n. 177, “Regolamento recante i criteri e le modalità di attribuzione e di utilizzo della Carta elettronica, prevista dall’articolo 1, comma 604, della legge 30 dicembre 2018, n. 145”;

LA SEZIONE

Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 28739 in data 15 ottobre 2021, con la quale il Ministero della cultura ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giuseppa Carluccio;

Premesso

1. Al fine di promuovere lo sviluppo della cultura e la conoscenza del patrimonio culturale, il legislatore ha previsto sin dal 2016 una carta elettronica per i neomaggiorenni, spendibile per l’acquisto di beni determinati. E’ intervenuto con le leggi di bilancio, attribuendo ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo e con il Ministro dell’economia e delle finanze, la definizione dei criteri, delle modalità di attribuzione e di utilizzo della Carta, nonché l’importo da assegnare nell’ambito delle risorse disponibili (l. n. 208 del 2015, art. 1, comma 979 e comma 980; l. n. 232 del 2016, art. 1, comma 626; l. n. 205 del 2017, tabella 13).

1.1. Per gli anni 2016, 2017 e 2018, le disposizioni di attuazione emanate con d.P.C.m. n. 187 del 2016 (e modificate con la tecnica della novella dai successivi d.P.C.m. n. 136 del 2017 e n. 138 del 2018) hanno, oltre che regolato la procedura, determinato l’importo del bonus in euro 500,00, nei limiti del tetto di spesa prevista. Inoltre, hanno affidato l’attività di comunicazione istituzionale relativa all’attuazione alla Presidenza del Consiglio dei ministri, dipartimento per l’informazione e l’editoria.

2. Per gli anni successivi dal 2019 al 2020 – nell’ambito della uniformità della disciplina legislativa e con l’implementazione dei beni e servizi culturali acquistabili con la carta elettronica, mediante l’introduzione dei prodotti di editoria audiovisiva e degli abbonamenti a quotidiani, anche digitali – il legislatore ha innovato lo strumento del potere regolamentare, prevedendo un decreto ministeriale (l. n. 145 del 2018, art. 1, comma 604, come modificato dall’art. 3, comma 4-bis, d.l. n. 59 del 2019, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 81 del 2019; l. n. 160 del 2019, art. 1, comma 358 e comma 357, come modificato dall’art. 183, comma 11-ter, d.l. n. 34 del 2020, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 77 del 2020).

2.1. Per gli anni 2019 e 2020, le disposizioni di attuazione, emanate con il d.m. n. 177 del 2019 e modificate con la tecnica della novella dal successivo d.m. n. 192 del 2000, hanno confermato l’importo del bonus in euro 500,00, nei limiti del tetto di spesa prevista, e la procedura individuata negli anni precedenti. I pareri conclusivi resi da questa Sezione (n. 3177 del 2019 e n. 2053 del 2020) sono stati favorevoli con osservazioni, sostanzialmente recepite dai decreti ministeriali. Nel prosieguo, nei limiti utili alle osservazioni dell’attuale schema di decreto, si darà conto di due profili ancora di interesse, in riferimento alla comunicazione istituzionale ed ai rischi di utilizzo abusivo della carta elettronica.

3. Lo schema di decreto in esame si inserisce nel secondo periodo temporale della disciplina e concerne il bonus cultura per i giovani che compiono diciotto anni nell’anno 2021. Il beneficio è stato finanziato dalla legge di bilancio per l’anno 2021, n. 178 del 2020, con l’art. 1, comma 576 (che ha novellato il comma 357 della legge n. 160 del 2019). La stessa legge (art. 1, comma 611) ha aggiunto i periodici tra i beni acquistabili con la carta elettronica. Successivamente, il finanziamento è stato aumentato da 150 a 220 milioni (art. 65, comma 9, d.l. 25 maggio 2021, n. 73, convertito, con modificazioni, dalla l. 23 luglio 2021, n. 106).

4. La fonte del potere regolamentare è l’art. 1, comma 358 della legge n. 160 del 2019, secondo il quale, con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo (ora Ministro della cultura), di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sono definiti gli importi nominali da assegnare, nel rispetto del limite di spesa previsto nel comma 357, i criteri e le modalità di attribuzione e di utilizzo della carta elettronica.

5. Le norme di attuazione dello schema in esame hanno un ambito circoscritto: – la previsione dei termini per la richiesta e per la fruizione del bonus da parte dei nuovi beneficiari; – la previsione dei tempi per l’accesso di nuovi operatori commerciali; – l’aggiornamento delle modalità di registrazione alla “18App” e di implementazione dell’elenco degli operatori commerciali, aggiungendo la carta di identità elettronica (CIE) al sistema pubblico di identità digitale (SPID); – l’inserimento dei periodici, anche digitali tra i beni acquistabili con la carta elettronica.

5.1. L’Amministrazione – come emerge da tutte le relazioni allegate – ha scelto di muoversi secondo una linea di continuità su tutti i profili rilevanti: dall’importo del bonus, allo strumento della carta elettronica, all’utilizzo dell’apposita piattaforma informatica, alle procedure estese ai nuovi beneficiari e ai nuovi operatori economici. Tanto, al fine di evitare discriminazioni con i precedenti fruitori, costi aggiuntivi per l’Amministrazione, nonché nuovi oneri per gli operatori economici già attivi sulla piattaforma; tutto sul presupposto della verificata adeguatezza della misura degli stanziamenti e del buon funzionamento delle procedure. L’unica innovazione è costituita dalla attribuzione della attività di comunicazione istituzionale al Ministero della cultura, la quale – come emergerà dal prosieguo – si collega a quella svolta nella prima fase di attuazione dalla Presidenza del Consiglio dei ministri.

6. La tecnica usata nello schema di decreto è quella della novella del d.m. n. 177 del 2019, come novellato dal d.m. n. 192 del 2020, secondo un modello già utilizzato con il decreto del 2020 e nei d.P.C.m che avevano modificato quello del 2016.

6.1. In particolare, lo schema di decreto apporta le modifiche ad alcuni articoli del d.m. n. 177 del 2019, come modificato dal d.m. n. 192 del 2020, mediante un unico articolo, costituito da un unico comma.

L’articolo 1, comma 1, è composto dall’alinea e dalle lettere da a) a g); ciascuna lettera è riferita ad un diverso articolo del d.m. del 2019, come modificato nel 2020; inoltre, ogni lettera si articola in elenchi numerati quando si interviene su più commi dello stesso articolo.

6.1.1. La lett. a), in riferimento all’art. 3: – nel n. 1), modifica il comma 1 per tener conto dell’estensione del beneficio a coloro che hanno raggiunto la maggiore età nel 2021, così estendendo la platea dei soggetti beneficiari sulla base della legge; – nel n. 2), inserisce un periodo nel comma 2, per consentire ai beneficiari di richiedere la carta elettronica, oltre che tramite SPID, anche mediante CIE.

6.1.2. La lett. b), in riferimento all’art. 4, aggiunge un comma 1-bis, reintroducendo l’attività di comunicazione istituzionale, ma con attribuzione al Ministero della cultura.

6.1.3. La lett. c) in riferimento all’art. 5: – nel n. 1), integra l’ultimo periodo dell’art. 5, comma 1, relativo ai limiti temporali per l’attivazione della carta, individuando un termine anche per coloro che raggiungono la maggiore età nell’anno 2021, in applicazione dello stesso criterio utilizzato per gli anni precedenti; – nel n. 2), aggiunge un comma 2-ter per ricomprendere negli acquisti effettuabili con la carta elettronica gli abbonamenti ai periodici, in attuazione dell’art. 1, comma 611, della legge n. 178 del 2020.

6.1.4. La lett. d), in riferimento all’art. 6, comma 1, concernente i limiti temporali di utilizzo della carta elettronica, lo sostituisce con una formulazione, identica nel contenuto a quella precedente, per ricomprendere anche coloro che sono divenuti maggiorenni nel 2021.

6.1.5. La lett. e), in riferimento all’art. 7, comma 4, nell’ambito della disciplina attuativa della registrazione in apposito elenco dei soggetti che erogano i servizi consentiti dalla carta elettronica, modifica: – il primo periodo, per aggiornare il limite temporale rispetto all’iscrizione di nuovi operatori economici; – il secondo periodo, per consentire l’utilizzo dello SPID e della CIE.

6.1.6. La lett. f), in riferimento all’art. 11: – nel n. 1), che riguarda il comma 1 dell’art. 11, aggiunge la lettera b-bis), per richiamare l’autorizzazione di spesa della legge n. 160 del 2019 (come modificata dal d.l. n. 73 del 2021, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 106 del 2021), pari a 220 milioni di euro per l’anno 2021; – nel n. 2), che riguarda il comma 1-bis, dello stesso art. 11, aggiunge un periodo per individuare i tempi per l’impegno e la spesa delle risorse assegnate all’anno 2021, applicando lo steso criterio già previsto per gli anni 2019 e 2020.

6.1.7. La lett. g), adegua le disposizioni dell’emanando decreto ministeriale alla nuova denominazione del Ministero competente (d.l. n. 22 del 2021 convertito, con modificazioni, dal d.l. n. 55 del 2021).

7. Il Ministero dell’economia e delle finanze ha espresso il concerto e lo ha riconfermato, con le note del capo dell’ufficio legislativo, d’ordine del Ministro, in data 29 luglio 2021 e 6 ottobre 2021.

8. Il Garante per la protezione dei dati personali, nella riunione del 29 settembre 2021, ha espresso parere favorevole. Ha messo in rilievo: – che le modifiche apportate dallo schema di decreto all’originario d.m. n. 177 del 2019, come modificato dal d.m. n. 192 del 2020, non hanno alcuna incidenza sul trattamento dei dati; – che, con le modifiche apportate nel 2020, l’Amministrazione aveva fatto proprie le proposte del Garante e che, proprio in attuazione dell’art. 7, comma 5 del d.m., rimasto invariato, era stato sottoposto al Garante, con esito favorevole, anche il decreto del segretario generale del Ministero della cultura, concernente il trattamento dei dati nel rispetto della normativa vigente in materia.

9. Lo schema di decreto sottoposto all’esame di questo Consiglio è corredato dalla relazione illustrativa, dall’analisi tecnico-normativa (ATN), dall’analisi di impatto della regolazione (AIR) e dalla verifica dell’impatto della regolazione (VIR).

L’effettuazione della VIR era stata segnalata come necessaria da questa Sezione nel parere n. 2053 del 2020, che ha preceduto il d.m. 192 del 2020, per l’ipotesi di prevedibile reiterazione del bonus cultura negli anni successivi.

Considerato

1. Come si è evidenziato nelle premesse, la tecnica della novella delle norme di attuazione per estendere il bonus cultura ai beneficiari degli anni successivi, è stata costantemente seguita dall’Amministrazione sin dal 2016.

1.1. Rileva la Sezione che tale tecnica può ingenerare incertezze nella esatta individuazione della disposizione applicabile da parte degli operatori del diritto e dei beneficiari quando, come nella fattispecie, le novelle si susseguono con cadenza annuale, dovendosi ricollegare l’ultima in ordine di tempo alla prima, come annualmente novellata, ed essendo ancora applicabile la parte precedentemente novellata per coloro che sono divenuti diciottenni l’anno immediatamente precedente.

Tale problematica può verificarsi soprattutto quando, come nella fattispecie, la successione annuale delle novelle per sei anni è caratterizzata da due elementi peculiari:

– da un lato, una “frattura” temporale, costituita dal mutamento dello strumento cui dalla legge è attribuito il potere regolamentare, dal d.P.C.m. dei primi anni al d.m. degli ultimi anni;

– dall’altro, una continuità temporale nella disciplina legislativa e regolamentare, in cui la prima è mutata solo per l’importo dei finanziamenti annualmente stanziati e per l’implementazione (negli ultimi tre anni) dei beni e servizi culturali acquistabili con la carta elettronica, la seconda è rimasta invariata: per l’importo del bonus, per lo strumento della carta elettronica, per l’utilizzo dell’apposita piattaforma informatica e per le procedure, estese di anno in anno ai nuovi beneficiari e ai nuovi operatori economici, con l’individuazione di precisi termini in applicazione dello stesso criterio inizialmente scelto.

Con l’obiettivo di superare tale criticità e nell’ottica di una proficua collaborazione, si sottopone all’attenzione dell’Amministrazione la seguente opzione di intervento.

1.2. Essa consiste nel procedere – con valenza anche di best practice, visto lo scarso ricorso all’istituto – a un vero e proprio “testo unico regolamentare”.

Ipotizzando ragionevolmente la conferma del bonus cultura nei prossimi anni (pur se con possibili riconsiderazioni e riperimetrazioni de iure condendo), la Sezione reputa opportuno operare un riordino organico delle disposizioni regolamentari che si sono succedute nel 2016, nel 2017 e nel 2018, rispetto a quelle sopravvenute per gli anni 2019, 2020, 2021, consolidando quelle ancora vigenti, individuando quelle transitorie e sopprimendo quelle ormai prive di efficacia.

Si è discusso molto di codificazione, ovvero di riordino innovativo, in relazione alla fonte legislativa e non sono mancati i pareri di questo Consiglio di Stato (si vedano, in particolare: le considerazioni espresse nei due pareri sul codice appalti e sul suo correttivo – Comm. Spec. 1 aprile 2016, n. 855, Comm. Spec. 30 marzo 2017, n. 782; i principi espressi nei pareri sul codice delle società partecipate – Comm. Spec. 21 aprile 2016, n. 968, Comm. Spec. 14 marzo 2017, n. 638 – e soprattutto in quello sul codice della nautica da diporto: Comm. Spec. 18 ottobre 2017, n. 2162; ma già prima vanno richiamate le importanti pronunce sui cd. codici di settore: in primis, il parere n. 2 del 2004, sul codice della proprietà industriale, reso dall’Adunanza generale del 25 ottobre 2004).

Invece, di codificazione si è dibattuto relativamente poco in relazione alla fonte regolamentare, per riordinare il non meno importante livello della disciplina secondaria.

Eppure, il modello del “periodico riordino regolamentare” trova cittadinanza nell’ordinamento ormai già da vari anni, a partire quantomeno dall’art. 5, comma 1, lett. b) della l. n. 69 del 2009, che ha novellato la Grundnorm dell’articolo 17 della legge n. 400 del 1988, introducendovi il comma 4-ter, il quale recita: “con regolamenti da emanare ai sensi del comma 1 del presente articolo, si provvede al periodico riordino delle disposizioni regolamentari vigenti, alla ricognizione di quelle che sono state oggetto di abrogazione implicita e all’espressa abrogazione di quelle che hanno esaurito la loro funzione o sono prive di effettivo contenuto normativo o sono comunque obsolete”.

Questo Consiglio di Stato ha già avuto modo più volte di raccomandare (ad es., pareri Comm. Spec. 15 aprile 2016, n. 929, su semplificazione e accelerazione dei procedimenti amministrativi; Comm. Spec. 18 ottobre 2017, n. 2162 sul codice della nautica da diporto, già citato) il riordino delle fonti secondarie, considerandolo un importante strumento di qualità della regolamentazione che, attraverso il riassetto e la codificazione, migliora la chiarezza e la qualità della disciplina regolamentare in un determinato settore.

Tale strumento risulta invece poco (quando non per nulla) utilizzato, poiché nella pratica non constano testi unici di livello regolamentare redatti ai sensi della legge n. 400 del 1988; invece, esso andrebbe debitamente valorizzato, per evitare il proliferare di quelli che sono stati definiti “regolamenti monade”.

Peraltro, come è noto e come viene ribadito anche nei suddetti pareri, il potere regolamentare – a differenza di quello di legislazione delegata – è un potere “proprio”, “immanente” del Governo, e come tale è esercitabile in qualsiasi momento, con indubbi effetti positivi, anche con poteri “innovativi” e non solo compilativi della disciplina. E ciò senza la necessità di ulteriori previsioni legislative ad hoc, a tal fine essendo sufficienti in via permanente (ovviamente come norme di “autorizzazione” all’esercizio del potere regolamentare, non certo di “delega”, come pure talvolta impropriamente si afferma) quelle già contenute nell’ordinamento: nel merito, dalla legge che prevede l’esercizio del potere regolamentare; nel metodo, in via generale, dalla legge n. 400 del 1988. Pertanto, grazie al descritto meccanismo – come afferma questo Consiglio nei citati pareri – per il Governo il “principio di qualità della regolazione” è “più agevolmente perseguibile per le disposizioni regolamentari vigenti” rispetto al riordino legislativo.

1.3. L’opzione del riordino regolamentare potrebbe essere declinata:

– sia nella forma di regolamento governativo, ovvero del d.P.R. indicato dal comma 4-ter dell’art. 17, che fa rinvio al comma 1 dello stesso articolo;

– sia – attraverso una diversa interpretazione, che questo Consiglio di Stato considera ampiamente percorribile – nella forma di regolamento ministeriale, mantenendo la fonte del d.m. indicata dalla legge “di merito” che autorizza il potere regolamentare.

1.3.1. Seguendo la prima declinazione di tale opzione, si dovrebbe operare con lo strumento del d.P.R. che, come detto, trova il suo espresso fondamento nel citato comma 4-ter dell’art. 17 della legge n. 400.

Tale ipotesi appare sostenibile nel caso di specie anche se la legislazione della seconda fase del bonus (a partire dalla l. n. 145 del 2018, art. 1, comma 604, come modificato dall’art. 3, comma 4-bis, del d.l. n. 59 del 2019, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 81 del 2019) contempla soltanto il ricorso al d.m., e anche se l’originaria previsione legislativa del d.P.C.m. risulta implicitamente abrogata dalla suddetta legge, intervenuta successivamente.

Infatti, il fondamento del ricorso al d.P.R. risiede direttamente nel comma 1 dell’art. 17 della legge n. 400, che è espressamente richiamato dal successivo comma 4-ter il quale dispone, in via permanente, che “1. Con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato che deve pronunziarsi entro novanta giorni dalla richiesta, possono essere emanati regolamenti per disciplinare: a) l’esecuzione delle leggi e dei decreti legislativi, nonché dei regolamenti comunitari; b) l’attuazione e l’integrazione delle leggi e dei decreti legislativi recanti norme di principio, esclusi quelli relativi a materie riservate alla competenza regionale; c) le materie in cui manchi la disciplina da parte di leggi o di atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di materie comunque riservate alla legge”.

Pertanto, ad avviso della Sezione, si può sostenere che il combinato disposto dei commi 1 e 4-ter dell’art. 17 della legge n. 400 del 1988 consenta in ogni momento l’emanazione di d.P.R. “di riordino” anche in materie in cui la legge “di merito” prevede espressamente soltanto il ricorso a un d.m., in quanto l’esecuzione di una legge con fonte regolamentare è comunque sempre consentita in via permanente dal comma 1 dello stesso art. 17.

1.3.2. Si potrebbe poi seguire una seconda declinazione dell’opzione di riordino (che alla Sezione appare finanche preferibile per il caso di specie), fondata su una interpretazione più funzionale al perseguimento della ratio della l. n. 400 e dei principi di qualità della regolazione.

1.3.2.1. Secondo tale opzione alternativa, si può sostenere che sia possibile operare il riordino di regolamenti ministeriali vigenti anche direttamente con d.m., ritenendo che l’art. 17, comma 4-ter indichi al Governo il modello generale, facendo riferimento allo strumento del d.P.R. con valenza non esaustiva, che si completa con l’indicazione, volta per volta, degli altri strumenti regolamentari effettuata delle singole leggi “di merito”, che hanno anch’esse lo stesso potere di autorizzazione all’esercizio del potere regolamentare alla pari della l. n. 400 e che ben possono dare fondamento legislativo, oltre che al primo intervento attuativo, anche a quelli successivi, e quindi anche a quelli “di riordino regolamentare”.

Tale interpretazione – oltre che più funzionale, come detto – appare anche più logica, in quanto non si comprenderebbe, in caso contrario, perché un potere virtuoso e permanente di intervento di riordino debba valere solo per i regolamenti governativi e non anche per quelli ministeriali (che a questo punto potrebbero essere riordinati soltanto modificandone la natura ed elevando il livello di fonte normativa).

Pertanto, ad avviso della Sezione, si può ritenere che il potere riordino in questione possa essere esercitato (anche) secondo il modello previsto in via non esaustiva dal comma 4-ter dell’art. 17 e tramite lo strumento indicato dalla stessa fonte legislativa di merito che disciplina il bonus per i diciottenni nel secondo periodo, e quindi il d.m. .

1.3.2.2. Con un ulteriore passaggio logico, imposto dal peculiare caso di specie, in cui la fonte del regolamento ministeriale è stata modificata dalla legge nel corso del tempo, la Sezione ritiene che tale intervento di riordino al livello ministeriale del d.m. possa avere ad oggetto anche i precedenti d.P.C.m., che verrebbero così riordinati anch’essi in un unico testo, in quanto è stato lo stesso legislatore – pur conservando la continuità sostanziale della disciplina del bonus annuale – a modificare la tipologia di fonte secondaria spostandola dal d.P.C.m. al d.m. e, quindi, a disporre la collocazione “attuale” del potere attuativo al livello del regolamento ministeriale.

D’altra parte, in senso contrario rispetto ad un potere di riordino anche dei precedenti d.P.C.m., non sembra potersi invocare un’applicazione formale del principio di gerarchia delle fonti, il quale svolge l’essenziale funzione di presidio di un sistema ordinato nel momento per così dire “genetico” della norma regolamentare, quando si introducono disposizioni innovative (art. 17, comma 3).

Nel caso di specie, si discute invece di un riordino della disciplina regolamentare “attualmente vigente”, che è finalizzato alla ricognizione di quanto implicitamente abrogato, di quanto ha esaurito la carica precettiva o di quanto non ha mai avuto un valore normativo. In tal caso, invocare il principio di gerarchia delle fonti in relazione a un livello normativo ormai superato dal legislatore, oltre a contraddire le finalità stesse del riordino al livello “attualmente vigente”, potrebbe porsi, implicitamente, in contrasto con la stessa legge che aveva disposto l’abbassamento “a regime” del livello di fonte secondaria attuativa dal d.P.C.m. al d.m.

1.3.2.3. In definitiva, questo Consiglio di Stato ritiene sin d’ora – e pertanto su tale ipotesi non sarà necessaria una nuova richiesta di parere – che se la legge demanda “attualmente” alla fonte del d.m. l’attuazione di un certo intervento, e se tale intervento richiede a regime, pro futuro, una pluralità di regolamenti esecutivi, tutti nella veste di d.m., ben può il Governo esercitare il proprio (permanente) potere di disciplina regolamentare ministeriale intervenendo con un successivo d.m. che riordini quelli precedenti, consolidandone le norme in un testo unico e individuando le disposizioni ancora vigenti e quelle ormai superate, anche rispetto alla disciplina contenuta in precedenti d.P.C.m., secondo il modello già previsto (ma non in via esclusiva, né tantomeno escludente) dal comma 4-ter dell’art. 17 della legge n. 400.

1.3.3. Per entrambe le modalità attuative declinate, il risultato sarebbe costituito da una evidente semplificazione normativa, a tutto vantaggio della qualità della normazione e della fruibilità per gli operatori del diritto e per gli utenti: la concentrazione, in un solo decreto omnicomprensivo, di tanti decreti validi ciascuno solo per un anno e difficilmente leggibili ex se perché spesso consistenti solo in norme di novella, e richiedenti “testi coordinati” diversi di anno in anno.

In più, la seconda modalità avrebbe anche il pregio di perseguire lo stesso obiettivo con una procedura meno complessa, in applicazione del principio dell’economia dei mezzi, e soprattutto evitando la cristalizzazione della disciplina in una fonte normativa più elevata.

Inoltre, nel caso di specie, si tratterebbe di una modalità di riordino semplificata e “calibrata” sulla materia da riordinare, che richiederebbe quindi uno sforzo minimale da parte dell’Amministrazione proponente.

1.4. Accanto al riordino (o comunque in sua subordinata alternativa), quale che sia la modalità eventualmente scelta, la Sezione suggerisce al Ministero riferente – e alla Presidenza del Consiglio, nel suo ruolo di sintesi e coordinamento anche delle fonti regolamentari, oltre che nella qualità di “centrale della comunicazione istituzionale” su questo settore (cfr. infra, punto 4 del presente parere) – di valutare l’opportunità di procedere, alla fine di ogni percorso attuativo annuale, alla redazione di un “documento unitario”, con efficacia dichiarativa e prevalente finalità comunicativa, che possa fornire un quadro attuativo chiaro per i beneficiari e gli operatori coinvolti dalle disposizioni attuative (cfr. per un auspicio in tal senso, in materia di sicurezza nazionale cibernetica, i pareri n. 983 e 1664 del 2020 e il parere n. 1584 del 2021).

1.5. Infine, pur nella consapevolezza che i testi normativi modificati dalle novelle sono posti a disposizione della generalità dei cittadini, anche in versione multivigente, attraverso la banca dati pubblica e gratuita “Normattiva” su Internet, per agevolare la conoscibilità del testo, si segnala all’Amministrazione la possibilità di procedere sollecitamente alla ripubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del testo come novellato nel 2020 e con il presente regolamento, in applicazione dell’articolo 6, secondo comma, della legge 11 dicembre 1984, n. 839, recante “Norme sulla Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana e sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana”.

1.6. Resta da aggiungere che, nel caso in cui l’Amministrazione scelga di procedere a un regolamento di riordino mediante d.m., trattandosi di d.m. ministeriale e non di decreto interministeriale lo stesso dovrà essere firmato solo dal Ministro proponente e non anche dal Ministro che ha espresso il concerto (da ultimo in tal senso, cfr. parere n. 1698 del 2021).

2. In generale sullo schema di decreto, deve dirsi che la Sezione condivide la scelta di continuità perseguita dall’Amministrazione su tutti i profili rilevanti: dall’importo del bonus, allo strumento della carta elettronica, all’utilizzo dell’apposita piattaforma informatica, alle procedure estese ai nuovi beneficiari e ai nuovi operatori economici, aggiornandole anche con gli strumenti diffusisi nelle more, come la CIE. Scelta che è supportata dal fine di evitare discriminazioni con i precedenti fruitori, costi aggiuntivi per l’Amministrazione, nonché nuovi oneri per gli operatori economici già attivi sulla piattaforma; scelta che è argomentata in tutte le relazioni allegate ed è messa in rilievo anche nel preambolo dello schema di decreto.

3. Tuttavia, ritiene la Sezione che, in riferimento ai “nuovi” beni acquistabili con la carta elettronica – i quali, come si è detto, sono stati implementati nel tempo mediante l’aggiunta dei prodotti dell’editoria audiovisiva e poi, gradualmente, degli abbonamenti ai giornali e ai periodici anche digitali – l’Amministrazione avrebbe potuto consentirne l’acquisto anche ai beneficiari titolari di una carta ancora in corso di validità, senza violare l’ambito della potestà attuativa delimitata dalla legge.

3.1. Invece, l’Amministrazione, con il d.m. del dicembre 2020, ha attribuito la possibilità di acquisto dei quotidiani solo ai beneficiari che erano divenuti maggiorenni nello stesso anno, nonostante i beneficiari che avevano compiuto gli anni nel 2019 avrebbero potuto ancora utilizzare la loro carta, ottenibile sino al 31 agosto 2020, sino al 28 febbraio 2021. Così facendo dipendere i beni o servizi culturali, ricompresi dalla legge tra quelli acquistabili, dall’essere gli stessi stati previsti dalla legge che estendeva il bonus alla successiva classe di età dei ragazzi.

3.2. La Sezione è consapevole che tale scelta dell’Amministrazione non è stata oggetto di osservazioni da parte del parere concernente il d.m. del 2020 e, d’altra parte, per il d.m. del 2019 non era di aiuto la discontinuità della fonte di attuazione rispetto ai ragazzi divenuti maggiorenni nel 2018.

3.3. Ciononostante, si ritiene che una volta che la legge abbia individuato un nuovo bene o servizio culturale acquistabile, di tale estensione possano beneficiare anche i destinatari dei regolamenti precedenti, ovviamente se in possesso di una carta ancora in corso di validità. Infatti, da un lato non risultano espresse esclusioni nelle disposizioni normative, dall’altro, a favore di una interpretazione estensiva, depone la ratio del bonus, volta ad incrementare il consumo di cultura tra le giovani generazioni. Soprattutto, una scelta in tal senso, non incontra limiti finanziari atteso che sarebbe in fatto comunque subordinata alla capienza di euro 500,00 della carta già attribuita al richiedente.

3.4. Per queste ragioni, è auspicabile che l’Amministrazione valuti l’opportunità di estendere la possibilità di acquistare i periodici, anche digitali, ai titolari della carta del 2020, ancora in corso di validità, apportando allo schema di decreto modifiche del tipo di quelle che seguono:

<<art. 1, comma 1, lett. c): – espungere la previsione contenuta nel numero 2) dello schema di decreto e sostituirla con la seguente: “2) il comma 2-bis è sostituito con il seguente: “I beneficiari che compiono diciotto anni di età nell’anno 2020 e nell’anno 2021 possono utilizzare la Carta, oltre che per l’acquisto di quanto indicato al comma 2, per l’acquisto di abbonamenti a quotidiani e periodici anche in formato digitale.”.

3.5. Naturalmente, affinché la disposizione abbia concreta applicazione è necessario che il d.m. in argomento entri in vigore il prima possibile, posto che i titolari della carta che hanno compiuto i diciotto anni nel 2020 possono utilizzarla solo sino al 28 febbraio 2022.

4. Lo schema di decreto innova la disciplina di attuazione – art. 1, comma 1 lett. b) – attribuendo la comunicazione istituzionale al Ministero della cultura, mediante l’aggiunta del comma 1-bis all’art. 4 del d.m. n. 177 del 2019, come novellato dal d.m. n. 192 del 2020.

Per tali iniziative di informazione, promozione e assistenza all’utenza, si individua la provvista massima di euro 100.000, a valere sulle risorse previste per la copertura degli oneri derivanti dal bonus cultura per l’anno 2021. Infatti, la previsione si collega all’inserimento della lett. b-bis) nell’art. 11, comma 1, effettuata nello stesso schema di decreto (art. 1, comma 1, lett. f), che richiama l’autorizzazione di spesa dell’art. 1, comma 357 della legge n. 160 del 2019, come modificata dalla legge n. 178 del 2020 e dal d.l. n. 73 del 2021, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 106 del 2021.

4.1. Va rilevato che – come affermato nelle relazioni allegate – nelle disposizioni di attuazione, le quali hanno disciplinato il primo periodo temporale di applicazione del bonus cultura per gli anni dal 2016 al 2018, l’attività di comunicazione istituzionale era stata prevista dal d.P.C.m. del 2016 e dalle successive novelle ed attribuita alla Presidenza del Consiglio dei ministri, Dipartimento per l’informazione e l’editoria. Mentre, la previsione dell’identica disposizione nel primo schema di regolamento da emanarsi con decreto ministeriale, è stata censurata da questa Sezione (parere n. 3177 del 2019) per la sola ragione che non è possibile per il Ministero disporre “circa le competenze e le funzioni (ed i connessi oneri finanziari) di un dipartimento interno alla Presidenza del Consiglio dei ministri”.

4.2. La comunicazione istituzionale, tralasciata dall’Amministrazione proponente nella prima novella al d.m. n. 177 del 2019, è stata meritoriamente ripresa nello schema di decreto in esame.

Ritiene la Sezione (cfr. già i pareri n. 839/2016, punto 10.1, e nn. 1784/2016, punti 1.4.2. e 5.1) che le iniziative di comunicazione istituzionale, informazione, promozione e assistenza all’utenza costituiscono strumenti importanti per assicurare l’effettiva fruizione del beneficio da parte dei destinatari, e quindi, l’effettiva attuazione della legge.

Con la conseguenza che la previsione della comunicazione istituzionale e la copertura dei relativi oneri a valere sugli stanziamenti previsti per il bonus – peraltro in misura non dissimile dalla misura individuata nei d.P.C.m. – rientrano pienamente nel perimetro del potere regolamentare conferito all’Amministrazione proponente, anche se non espressamente previsti dall’ art. 1, comma 604, della legge n. 145 del 2018, come modificato dal d.l. n. 59 del 2019, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 81 del 2019.

4.3. Peraltro, l’utilità della comunicazione istituzionale emerge chiaramente dai dati concernenti il numero delle richieste del bonus presenti nelle relazioni allegate, e in particolare dalla VIR.

Infatti, tali dati registrano una diminuzione delle richieste proprio negli anni (2019 e 2020) in cui tali iniziative sono mancate.

5. Quanto alla VIR, questa Sezione deve dare preliminarmente atto molto positivamente che l’Amministrazione, in adempimento della richiesta espressa nel parere n. 2053 del 2020 collegato all’emanazione del d.m. n. 192 del 2020, ha provveduto a una sua compiuta effettuazione.

5.1. Nel suddetto parere, è stata messa in risalto la rilevanza cruciale della fase attuativa di ogni nuova normativa, segnalando la necessità di un monitoraggio costante per verificare l’idoneità a perseguire in concreto gli obiettivi fissati, traendone conclusioni per eventuali adattamenti, anche rispetto alle scelte del legislatore nel reiterare la misura di favore.

In particolare, in considerazione della conferma annuale del bonus cultura sin dal 2016 e della sua possibile reiterazione, questa Sezione nel citato parere ha ritenuto indispensabile, per poter esprimere un esauriente avviso rispetto ad un successivo schema di regolamento, l’effettuazione della VIR, la quale, sulla base del monitoraggio fornisse dati:

– sull’incidenza percentuale degli operatori accreditati sulla piattaforma, distribuiti nei diversi settori;

– sulle diverse categorie di prodotti culturali acquistati;

– sull’entità dell’incremento dei relativi consumi in confronto agli anni precedenti l’introduzione del bonus;

– sull’esaurimento o meno delle risorse finanziarie.

5.2. Nell’esprimere ancora ampio apprezzamento per l’effettuazione della VIR – strumento conoscitivo rilevante che le Amministrazioni utilizzano molto raramente – questa Sezione non può esimersi dal rilevare:

a) che, da un lato, i dati forniti sulla base del monitoraggio, secondo gli indicatori quantitativi principali dei beneficiari, degli esercizi commerciali, del numero e valore dei voucher spesi per categoria dei beni ammessi, avrebbero potuto essere ulteriormente scomposti con l’individuazione di ulteriori indicatori per far emergere profili qualitativi rilevanti ai fini della valutazione;

b) che, dall’altro, è assente ogni valutazione critica degli stessi dati risultanti dalla ricognizione, finalizzata a trarne indicazioni per eventuali modifiche delle disposizioni di attuazione e/o di quelle legislative.

In altri termini, come si specificherà nei punti successivi, sarebbe auspicabile, da un lato, l’implementazione di ulteriori indicatori, idonei a definire più puntualmente il fenomeno, anche traendone indicazioni sociali e comportamentali rilevanti e, dall’altro, la rielaborazione delle risultanze della VIR in termini di costruzione (o correzione di tiro) della policy pubblica.

5.3. La limitazione della ricognizione ai soli indicatori quantitativi principali può probabilmente ricondursi alla finalità del monitoraggio, come risulta limitata dall’art. 11, comma 2 del d.m. n. 177 del 2019, rimasta invariata nella novella del 2020 e nell’attuale schema di regolamento. Infatti, i dati periodici forniti all’Amministrazione dalla SOGEI e da CONSAP, rispettivamente incaricate della gestione della piattaforma “18APP” e della fatturazione elettronica e del pagamento delle fatture, sulla base della disposizione di attuazione suddetta, sono finalizzati al “rispetto del limite di spesa” e al controllo in ordine all’esaurimento delle risorse disponibili.

Questa finalizzazione del monitoraggio al rispetto dei limiti di spesa, unitamente alla scelta dell’Amministrazione di non svolgere consultazioni esterne, ma solo la valutazione dei dati acquisiti con gli uffici competenti, ha probabilmente condotto alla mancata emersione e al conseguente mancato utilizzo di indicatori di tipo qualitativo.

La Sezione ritiene di dover segnalare l’opportunità di un passo avanti, sotto questo profilo.

5.4. Nell’ottica degli indicatori quantitativi principali utilizzati nella VIR, per ogni anno di riferimento, risultano:

– il numero dei richiedenti la carta elettronica ed il numero degli aventi diritto (quest’ultimo, invero emergente dall’AIR e non dalla VIR), dai quali risulta uno scarto di circa un terzo di aventi diritto che non ne ha fatto richiesta;

– il numero degli operatori economici accreditati mediante iscrizione nell’elenco e quelli effettivamente attivi, dai quali emerge una differenza di circa cinquecento unità, con un numero di iscritti pari a 8.200 e di attivi pari a 7.700 (numero che appare prima facie non elevato);

– il numero e la percentuale degli operatori economici rispetto ai diversi settori dei beni acquistabili con la carta elettronica, dai quali emerge una percentuale molto alta per il settore libri, ancora più incidente se si considerano l’audiolibro e gli ebook, e una percentuale bassa per musei, monumenti e parchi naturali ed aree archeologiche;

– i numeri dei prodotti culturali acquistati divisi per categorie di beni e servizi, dai quali emerge la percentuale alta dell’acquisto di libri, cartacei e non;

– gli importi accreditati agli operatori economici, le economie e le perenzioni rispetto alle risorse finanziarie destinate annualmente, dai quali emergono non solo economie dei fondi impegnati (stante il minor numero dei richiedenti la carta rispetto agli aventi diritto), ma anche il mancato pieno utilizzo della carta richiesta ed attribuita (le perenzioni).

5.5. Nella VIR non sono, invece, utilizzati indicatori quantitativi qualitativamente significativi ai fini della valutazione, quali, per esempio:

– la provenienza socio-culturale dei beneficiari e la loro distribuzione geografica e territoriale nelle città grandi, medie, piccole o nei paesi;

– la distribuzione geografica e territoriale degli operatori economici accreditati con l’iscrizione nel registro;

– la tipologia di libri acquistati, se saggistica, politica, letteratura, o magari semplicemente libri di testo scolastici, non propriamente rientranti nella categoria di beni e servizi culturali acquistabili con il bonus in argomento;

– la stipulazione o meno da parte del Ministero di convenzioni “per agevolare la registrazione (nell’apposito elenco dei fornitori) di specifiche categorie di esercenti o di determinate istituzioni pubbliche” (art. 7, comma 3 del d.m.);

– la presenza o meno di un contenzioso con i beneficiari del bonus o con i fornitori, per verificare l’attuazione della disposizione attuativa su controlli e sanzioni (art. 9 del d.m.);

– le ragioni della mancata attività di operatori economici pure iscritti nell’elenco.

5.6. Ritiene la Sezione che l’implementazione di indicatori idonei ad una scomposizione dei dati a fini qualitativi (quali quelli esemplificati al punto 5.5), la quale appare possibile sulla base degli stessi dati acquisiti attualmente da SOGEI e CONSAP senza ulteriori costi, e la effettiva valutazione degli effetti delle politiche pubbliche attraverso l’analisi delle criticità attuative emergenti dagli stessi dati (come si è esplicato nel punto 5.2.), avrebbe consentito all’Amministrazione di fare emergere:

– le ragioni della inferiorità della richiesta rispetto all’offerta della carta elettronica e della sottoutilizzazione della stessa, financo da parte degli stessi titolari;

– le ragioni di un numero di operatori economici accreditati che appare basso per l’intero territorio nazionale, anche se è maggiore quando si considerano i punti vendita;

– le ragioni dell’alta percentuale di operatori nel settore dei libri e della bassa percentuale degli stessi nel settore dei musei, monumenti, parchi e aree archeologiche, ragionevolmente in collegamento con l’alta percentuale negli acquisiti di libri e la bassa percentuale di biglietti e abbonamenti a musei;

– le ragioni del mancato esercizio di operatori economici iscritti nell’elenco;

– se la verifica in concreto della attuazione delle sanzioni previste dall’art. 9 del regolamento (ora in procinto di assumere un rango legislativo, secondo il progetto della legge di bilancio in corso, anche con la previsione della collaborazione con la Guardia di Finanza nell’accertamento delle violazioni), renda opportuna o meno una riformulazione della disposizione concernente l’uso della carta in una ottica di maggior rigore, come prospettato nel parere n. 3177 del 2019 e reiterato nel parere n. 2053 del 2020.

Infine, va rilevato che nella VIR è assente qualunque indagine sull’entità dell’incremento dei relativi consumi di beni e servizi culturali, in confronto agli anni precedenti l’introduzione del bonus, che era stata richiesta nel parere n. 2053 del 2020.

5.7. L’implementazione suddetta e la effettiva valutazione degli effetti delle politiche pubbliche saranno necessarie in vista della possibile reiterazione del bonuscultura e contribuirebbero a fornire elementi di ricognizione valutativa anche al legislatore, in vista del possibile rinnovo del bonus.

5.8. Comunque, sin da ora, l’Amministrazione può agire lungo la direttrice individuata:

– modificando la disposizione attuativa che finalizza il monitoraggio unicamente al “rispetto del limite di spesa”;

– stipulando quelle convenzioni ritenute utili per agevolare l’iscrizione di specifiche categorie di operatori economici e di istituzioni pubbliche, ai sensi dell’art. 7, comma 3 del d.m. n. 177 del 2019, a cominciare da quelle con musei, anche comunali, parchi, siti archeologici, che sono iscritti nell’elenco dei fornitori in percentuale così bassa, e tenendo conto della distribuzione territoriale di quelli attualmente accreditati nell’elenco;

– svolgendo un’attività di comunicazione istituzionale mirata ed idonea a raggiungere la più ampia platea degli aventi diritto;

– interrogandosi se non vi siano aspetti procedurali, anche puramente tecnici, che ostacolino da un lato i possibili richiedenti della carta elettronica e l’utilizzo della stessa e, dall’altro, scoraggino gli operatori economici ad iscriversi nell’elenco dei fornitori;

– individuando possibili meccanismi incentivanti per i fornitori senza costi aggiuntivi, per esempio riconoscendo un titolo preferenziale da far valere in altre graduatorie, oppure prospettandoli al legislatore in vista del possibile rinnovo del bonus.

6. Si segnalano, infine, i seguenti profili di tecnica redazionale.

6.1. Titolo dello schema di decreto: dopo “24 dicembre 2019, n. 177,” aggiungere “come modificato dal decreto del Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo 22 dicembre 2020, n. 192”.

6.2. Preambolo:

in generale, nel richiamare un decreto legge, espungere il trattino tra “decreto” e “legge”;

per maggiore chiarezza rispetto alle disposizioni attuative del d.m. n. 192 del 2020, dopo il visto 9°, aggiungere i seguenti:

“Visto l’articolo 1, comma 357, della legge 27 dicembre 2019, n. 160, come modificato dall’articolo 183, comma 11-ter, del decreto legge 19 maggio 2020, n. 160, convertito con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, ai sensi del quale, per coloro che compiono diciotto anni di età nel 2020, il limite massimo di spesa è di 190 milioni di euro per l’anno 2020 e tra i prodotti acquistabili con la Carta sono ricompresi gli abbonamenti a quotidiani anche in formato digitale;”

“Vista la legge 8 ottobre 2020, n. 128, recante <<Disposizioni per l’assestamento del bilancio dello Stato per l’anno finanziario 2020>>, che ha disposto l’incremento di 30 milioni di euro del capitolo 1430, iscritto nella missione <<Tutela e valorizzazione dei beni e attività culturali e paesaggistici», programma 1.9 «Tutela del patrimonio culturale» dello stato di previsione del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo>>, destinato all’assegnazione della carta elettronica ai beneficiari che compiono diciotto anni nell’anno 2000”;

collocare il 10° visto, attinente alla nuova denominazione del Ministero della cultura, come ultimo visto;

scindere il visto 20° – attinente al richiamo del d.m. n. 177 del 2019, come modificato dal d.m. n. 192 del 2020 – in due distinti visto, richiamando distintamente i decreti ministeriali.

6.3. Articolato

Art. 1, comma 1, alinea: dopo “24 dicembre 2019, n. 177,” aggiungere: “come modificato dal decreto del Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo 22 dicembre 2020, n. 192”.

Art. 1, comma 1, lett. b), (in riferimento all’art. 4): – aggiunge il comma 1-bis, invece, sarebbe preferibile l’aggiunta di un comma 2, essendo l’articolo 4 del d.m. da novellare costituito da un solo comma; – è opportuno sostituire l’espressione “apposite campagne”, con quella più appropriata di “apposite iniziative”; – anteporre “euro” a “100.000”.

Art. 1, comma 1, lett. c), n. 1), (in riferimento all’art. 5): – dopo l’espressione “nell’anno 2009”, sostituire la congiunzione “e”, con il segno di interpunzione della virgola;

Art. 1, comma 1, lett. e), (in riferimento all’art. 7): dopo “sono sostituite dalle seguenti:”, espungere il periodo “il sistema pubblico di identità digitale (SPID) o la carta di identità elettronica (CIE)” e sostituirlo con i soli acronimi “SPID e CIE”, trattandosi di strumenti già individuati nell’art. 3 del d.m. che si novella, nella formulazione iniziale per lo SPID e nella versione novellata con il presente schema di decreto, per la CIE.

Art. 1, comma 1, lett. f), (in riferimento all’art. 11): – sarebbe più rispondente alle regole del drafting distinguere i tre periodi temporali mediante il segno di interpunzione del punto, invece di utilizzare quello del punto e virgola.

Art. 1, comma 1, lett. g): sostituire l’espressione “ricorrano, le parole” con “ricorra la denominazione”; sostituire “la parola” con “l’acronimo”, raccordando il successivo verbo.

P.Q.M.

Il parere della Sezione è reso nei termini esposti in motivazione.

L'articolo Sul parere espresso dal Consiglio di Stato sul regolamento sulla attribuzione e utilizzo della Carta elettronica proviene da Giustamm.

Presidente: Pietro Curzio; Relatore: Lamorgese Antonio Pietro PARTI: (sul ricorso 27420-2019 proposto da: BANCA D’ITALIA, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, Via Nazionale 91, presso lo studio dell’avvocato NICOLA DE GIORGI, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati MARCO DI PIETROPAOLO e MARCO MANCINI; – ricorrente – contro M. Luigi, elettivamente domiciliato in ROMA, Via Degli Scipioni 268, presso lo studio dell’avvocato ANDREA REGGIO D’ACI, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato MARIO AZZARITA; – controricorrente – nonchè contro COMMISSIONE NAZIONALE PER LE SOCIETA’ E LA BORSA – CONSOB; – intimata – per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 3310/2018 del TRIBUNALE di VICENZA).

Sul riparto di giurisdizione nelle controversie relative alle domande proposte da investitori e azionisti nei confronti delle autorità  di vigilanza (Banca d’Italia e CONSOB) per i danni conseguenti alla mancata, inadeguata o ritardata vigilanza

1.- Credito ed attività  bancarie – Banca d’Italia – domande di risarcimento dei danni proposte da investitori e azionisti nei confronti delle autorità  di vigilanza (Banca d’Italia e CONSOB) – giurisdizione del G.O. – va affermata
 

L'articolo Corte di Cassazione – Sezioni unite – Ordinanza – 16/11/2020 n.25953 proviene da Giustamm.

E. Cirillo Presidente, G. Nicastro consigliere, estensore; PARTI: (Agenzia delle entrate, con sede in Roma, in persona del Direttore pro tempore, rapp. e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato contro R. Nederland Coóperatieve Centrale Raiffeisen-Boerenleenbank B.A., Milan Branch, rappresentata e difesa dagli Avv. Giuseppe Zizzo, Claudio Lucisano e Maria Sonia Vulcano)

In tema di decadenza dalla potestà  impositiva dell’Amministrazione finanziaria che intenda contestare una svalutazione di crediti risultanti in bilancio .

 
 

L'articolo Corte di Cassazione- Sezione V civile – Ordinanza – 5/6/2020 n.10701 proviene da Giustamm.

Francesco Gaudieri, Presidente, Rosalba Giansante, Consigliere, Estensore PARTI: omissis, rappresentati e difesi dall’avv. Sergio Brunese, contro ASL NA 3 Sud, già ASL Napoli 5 di Castellammare di Stabia – non costituita in giudizio;

Cessione di crediti vantati nei confronti della Pubblica amministrazione ex art. 69, commi primo e terzo, della legge di contabilità  dello Stato : deve risultare da atto pubblico o da scrittura autenticata da notaio .

1. Credito- operazioni di credito- cessione del credito ex artt. 1260 e ss. del c.c. – regole e principi.

2. Credito – operazioni di credito- cessione del credito ex artt. 1260 e ss. del c.c.- accettazione della cessione- natura costitutiva- non è tale- natura ricognitiva- è tale

3. Credito- operazioni di credito- cessione di crediti vantati nei confronti della Pubblica amministrazione ex art. 69, commi primo e terzo, della legge di contabilità  dello Stato – atto pubblico o da scrittura autenticata da notaio – deve risultare.

1. La cessione del credito è un negozio causale per cui, se non disposta a titolo oneroso, deve ritenersi a causa presunta, fino a prova della relativa inesistenza o illiceità , potendo avere ad oggetto anche una ragione di credito o un diritto futuro, purchè determinato o determinabile, nel qual caso l’effetto traslativo si produce al momento della relativa venuta a esistenza in capo al cedente.

2. Ai fini del perfezionamento della cessione del credito è necessario l’accordo tra il cedente e il cessionario , che determina la successione di quest’ultimo al primo nel medesimo rapporto obbligatorio, con effetti traslativi immediati non solo tra di essi ma anche nei confronti del debitore ceduto, nei cui confronti la cessione diviene efficace all’esito della relativa notificazione o accettazione (art. 1264 c.c.). L’accettazione della cessione ha natura non costitutiva bensì¬ ricognitiva e, a tale stregua, al debitore ceduto non è precluso far valere l’eccezione di invalidità  e di estinzione del rapporto obbligatorio, mentre esclude l’efficacia liberatoria del pagamento fatto al creditore originario.

3. In deroga al principio civilistico della cedibilità  del credito anche senza il consenso del debitore, per la cessione di crediti vantati nei confronti della Pubblica amministrazione, l’art. 69, commi primo e terzo, della legge di contabilità  dello Stato (R.D. 18.11.1923, n. 2440) stabilisce che la cessione deve risultare da atto pubblico o da scrittura autenticata da notaio, e che deve essere notificata all’Amministrazione centrale, ovvero all’ente ovvero ufficio o funzionario cui spetta ordinare il pagamento .

N. 01888/2020 REG.PROV.COLL.

N. 02452/2017 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2452 del 2017, proposto da 
Nunziata Coppola, Maria Epistolato e Roberta Epistolato, rappresentati e difesi dall’avv. Sergio Brunese, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Napoli, via dei Mille, n. 16, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

ASL NA 3 Sud, già ASL Napoli 5 di Castellammare di Stabia – non costituita in giudizio;

per l’esecuzione

del giudicato formatosi sulla sentenza n. 299/2010 (RG Civ. n. 757/2006), resa dal Tribunale di Torre Annunziata, Sezione Staccata di Castellammare di Stabia il 13 aprile 2010 e depositata il 3 maggio 2010

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 114 c.p.a.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2020 la dott.ssa Rosalba Giansante e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, del D.L. n. 18/2020, convertito in Legge n. 27/2020, e dell’art. 5 del Decreto Presidenziale n. 14/2020/Sede;

CONSIDERATO che con il presente ricorso Nunziata Coppola, Maria Epistolato e Roberta Epistolato, eredi di Vincenzo Epistolato, hanno chiesto l’esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 299/2010 (RG Civ. n. 757/2006), resa il 13 aprile 2010 e depositata il 3 maggio 2010, con cui il Tribunale di Torre Annunziata, Sezione Staccata di Castellammare di Stabia, ha condannato la ASL NA3 Sud, già ASL Napoli 5 di Castellammare di Stabia, al pagamento, in favore dello “Studio V. Epistolato & C. s.a.s.”, in persona del legale rappresentante p.t. Vincenzo Epistolato delle seguenti somme oggetto di cessione in favore di Vincenzo Epistolato:

– “della somma di Euro 135.470,59, con gli interessi legali dalla domanda al materiale soddisfo;“;

– “delle spese processuali in favore dell’attore, spese che liquida in Euro 3.500,00 (di cui Euro 1500,00 per onorario, Euro 1500,00 per diritti ed Euro 500 per spese) oltre spese generali su diritti ed onorari iva e cpa come per legge;“;

– “delle spese di consulenza, se e per quanto pagate dall’attore ovvero direttamente al CTU, spese liquidate con decreto di questo giudice in data 29/6/09 in complessivi Euro 3.000,00.” (così¬ la sentenza n. 299/2010);

CONSIDERATO che Nunziata Coppola, Maria Epistolato e Roberta Epistolato, eredi di Vincenzo Epistolato, espongono in fatto:

– che il Tribunale di Torre Annunziata, Sezione Staccata di Castellammare di Stabia, con la sentenza n. 299/2010, resa nel procedimento RG Civ. n. 757/2006, depositata il 3 maggio 2010, aveva condannato la ASL NA3 Sud al pagamento di somme in favore dello Studio V. Epistolato & C. s.a.s.;

– che con atto per Notaio Matrone dell’11 aprile 2007, repertorio 30023, raccolta 14022, la società  V. Epistolato & C. s.a.s. aveva ceduto al dott. Vincenzo Epistolato il credito derivante dal sopra indicato giudizio terminato con la sentenza n. 299/2010;

– che a seguito di pignoramento presso terzi, le istanti in data 2 dicembre 2015 avevano ottenuto il pagamento di €. 45.000,00 a parziale soddisfo di quanto dovuto in virt๠della sopra indicata sentenza;

– che, protrattosi l’inadempimento, hanno, quindi, proposto il presente ricorso;

CONSIDERATO che con il presente ricorso Nunziata Coppola, Maria Epistolato e Roberta Epistolato, hanno chiesto, in esecuzione del giudicato formatosi sulla suddetta sentenza n. 299/2010 (RG Civ. n. 757/2006), resa il 13 aprile 2010 e depositata il 3 maggio 2010, del Tribunale di Torre Annunziata, Sezione Staccata di Castellammare di Stabia, che la ASL NA3 Sud, già ASL Napoli 5 di Castellammare di Stabia, fosse condannata al pagamento, in loro favore:

– delle seguenti somme e specificatamente il pagamento di €. 135.470,59 oltre agli interessi legali dalla domanda al saldo, il rimborso delle spese di lite complessivamente liquidate in €. 8.566,58 di cui €. 3.000,00 per onorari e diritti di giudizio, €. 375,00 per spese generali calcolate su onorari e diritti, €. 500,00 per spese, €. 3.000,00 per CTU oltre €. 245,38 per Cassa Dottori commercialisti ed Avvocati ed €. 1.346,20 per Iva corrisposte sulle prodotte fatture professionali di difensore e CTU con i relativi bonifici di pagamento, detratti a partire dal 2 dicembre 2015 gli €. 45.000,00 riscossi.

– del maggior danno ex art. 1224, secondo comma, c.c. decorrente dalla data di deposito della sentenza sino all’effettivo adempimento, calcolato sull’importo complessivo liquidato in sentenza pari ad €. 154.556,37 comprensivo d’interessi legali e spese di giudizio come in essa statuito. Detto maggior danno è stato presuntivamente determinato come dall’allegata tabella, nel periodo che va dal giorno successivo alla data di pubblicazione della sentenza al 31 maggio 2017 decurtando dal tasso medio di rendimento dei titoli di stato italiani, il tasso legale d’interesse e moltiplicando annualmente detto differenziale per l’importo complessivo liquidato in sentenza pari ad €. 154.556,37;

– di un ulteriore penalità  di mora per ogni giorno di ritardo nell’esecuzione del giudicato;

CONSIDERATO che i ricorrenti hanno chiesto altresì¬ la nomina di un Commissario ad acta, che provveda nel caso di ulteriore inadempienza da parte dell’amministrazione intimata;

CONSIDERATO che alla camera di consiglio del 16 ottobre 2019 la causa è stata rinviata alla camera di consiglio del 27 novembre 2019, su istanza di parte ricorrente, al fine di consentirne la produzione di documentazione a seguito dell’avviso di profili di inammissibilità  del ricorso, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a, per la mancanza della copia autenticata dal Notaio dell’atto di cessione e la relativa notifica alla ASL; 

CONSIDERATO che parte ricorrente ha depositato copia autenticata dal Notaio dell’atto di cessione, atto debitamente notificato alla ASL Napoli 5 di Castellammare di Stabia in data 9 maggio 2007;

CONSIDERATO che con ordinanza n. 332 del 24 gennaio 2020 questa Sezione, 

“CONSIDERATO che, dopo il passaggio in decisione della causa, il Collegio ha rilevato che sussistono seri dubbi in ordine alla ammissibilità  del ricorso per difetto di legittimazione di parte ricorrente in quanto, mentre la suddetta sentenza n. 299/2010 risulta emessa in favore dello “Studio V. Epistolato & C. s.a.s.”, la cessione del credito di cui all’atto per Notaio Matrone dell’11 aprile 2007, repertorio 30023, raccolta 14022, depositata in giudizio, risulta stipulata in favore del cessionario Vincenzo Epistolato, ma il cedente non è il citato “Studio V. Epistolato & C. s.a.s.”, che ha promosso la causa di cui alla sentenza azionata, ma la “Vincenzo Epistolato & C. s.a.s.”; inoltre, quanto all’oggetto del credito ceduto, dall’atto di cessione risulta che con l’atto stesso sono stati ceduti, fra l’altro, per quello che in questa sede interessa, i crediti che la società  aveva nei confronti della ASL Napoli 5 di Castellammare di Stabia “per differenze tariffarie relative a prestazioni effettuate negli anni 1999-2006” mentre nella sentenza si fa riferimento “a prestazioni rese dal 1999 al 2005”;” ha ritenuto, pertanto, “di dover assegnare alle parti 30 (trenta) giorni, decorrenti dalla comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza o dalla notificazione (ove antecedente), per il deposito di memorie vertenti su quest’unica questione, ex articolo 73, comma 3, c.p.a..” ed ha rinviato la causa per il prosieguo alla camera di consiglio del 6 maggio 2020;

CONSIDERATO che parte ricorrente, in ottemperanza alla suddetta ordinanza n. 332/2020 ha depositato in data 19 febbraio 2020 una memoria nella quale ha sostenuto la sussistenza della propria legittimazione ad agire ed ha depositato documentazione volta a provare quanto affermato;

CONSIDERATO che la ASL NA 3 Sud, già ASL Napoli 5 di Castellammare di Stabia, benchè ritualmente intimata, non si è costituita in giudizio; 

CONSIDERATO che alla camera di consiglio del 6 maggio 2020 la causa è stata assunta in decisione;

CONSIDERATO che la sentenza per cui è causa è passata in giudicato in seguito alla mancata proposizione di impugnazione avverso la stessa, come da apposita certificazione (in data 26 maggio 2017) del Tribunale di Torre Annunziata depositata in giudizio, ed è trascorso il termine di centoventi giorni dalla data della notifica della sentenza stessa in forma esecutiva, termine previsto per il completamento delle “procedure per l’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e comportanti l’obbligo di pagamento di somme di danaro” dall’art. 14, comma 1, del d.l. n. 669 del 1996 convertito in legge, con modificazioni, dalla l. 28 febbraio 1997, n. 30 e successive modifiche ed integrazioni e, pertanto, sussistono i presupposti per l’esperimento del rimedio giudiziale ex art. 112 e segg. c.p.a.;

CONSIDERATO che sull’istituto della “cessione del credito”:

– si ricorda, in linea generale, che, in ossequio al principio generale dell’ordinamento giuridico della libera cedibilità  del credito, posto agli artt. 1260 e ss. del c.c., la cessione del credito è un negozio causale per cui, se non disposta a titolo oneroso, deve ritenersi a causa presunta, fino a prova della relativa inesistenza o illiceità , potendo avere ad oggetto anche una ragione di credito o un diritto futuro, purchè determinato o determinabile, nel qual caso l’effetto traslativo si produce al momento della relativa venuta a esistenza in capo al cedente. A seguito della puntuale ricostruzione delle regole e dei principi che governano l’istituto della cessione del credito, la Corte di Cassazione ha affermato che “ben può allora il diritto (o la ragione) di credito al risarcimento del danno non patrimoniale costituire oggetto di cessione, a titolo oneroso o gratuito, ai sensi e nei limiti dell’art. 1260 c.c.” (Cass. Civ., sez. III, 2 ottobre 2013, n. 22601);

– ai fini del perfezionamento della cessione del credito è necessario l’accordo tra il cedente e il cessionario (Cass.Civ., 13 novembre 1973, n. 3004), che determina la successione di quest’ultimo al primo nel medesimo rapporto obbligatorio, con effetti traslativi immediati non solo tra di essi ma anche nei confronti del debitore ceduto, nei cui confronti la cessione diviene efficace all’esito della relativa notificazione o accettazione (art. 1264 c.c. – Cass.Civ., 20.10.2004, n. 20548). L’accettazione della cessione ha natura non costitutiva bensì¬ ricognitiva e, a tale stregua, al debitore ceduto non è precluso far valere l’eccezione di invalidità  e di estinzione del rapporto obbligatorio, mentre esclude l’efficacia liberatoria del pagamento fatto al creditore originario;

– nondimeno, in deroga al principio civilistico della cedibilità  del credito anche senza il consenso del debitore, per la cessione di crediti vantati nei confronti della Pubblica amministrazione, l’art. 69, commi primo e terzo, della legge di contabilità  dello Stato (R.D. 18.11.1923, n. 2440) stabilisce che la cessione deve risultare da atto pubblico o da scrittura autenticata da notaio, e che deve essere notificata all’Amministrazione centrale, ovvero all’ente ovvero ufficio o funzionario cui spetta ordinare il pagamento (TAR Campania, Napoli, Sezione VIII, 8 aprile 2019, n. 1928 e 8 luglio 2016, n. 3493);

RITENUTO, pertanto, che sussiste la legittimazione ad agire da parte dei ricorrenti in quanto:

– in riferimento alla circostanza che, mentre la sentenza azionata n. 299/2010 risulta emessa in favore dello “Studio V. Epistolato & C. s.a.s.”, la cessione del credito di cui all’atto per Notaio Matrone dell’11 aprile 2007, repertorio 30023, raccolta 14022, depositata in giudizio, risulta stipulata in favore del cessionario Vincenzo Epistolato, ma il cedente non è il citato “Studio V. Epistolato & C. s.a.s.”, che ha promosso la causa di cui alla suddetta sentenza, ma la “Vincenzo Epistolato & C. s.a.s.”, parte ricorrente nella memoria prodotta in data 19 febbraio 2020 in ottemperanza alla suddetta ordinanza n. 332/2020, adottata ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., ha fornito chiarimenti in ordine alla identità  tra la Vincenzo Epistolato & C. s.a.s. e lo Studio V. Epistolato & C. s.a.s.;

– parte ricorrente ha depositato in giudizio copia autenticata dal Notaio del suddetto atto di cessione che risulta debitamente notificato alla ASL Napoli 5 di Castellammare di Stabia in data 9 maggio 2007;

– in relazione all’oggetto della cessione, come richiamato nella medesima ordinanza n. 332/2020, parte ricorrente con la citata memoria del 19 febbraio 2020 ha precisato che detta cessione è stata fatta nel 2007 quando il giudizio conclusosi con la sentenza n. 299/2010 era ancora pendente ed era stato proposto per l’accertamento di un credito maggiore di quello poi accertato in sentenza. Nell’atto di cessione, si parla, infatti, di un credito maggiore pari ad €. 148.082,60 che all’esito del proposto giudizio è stato poi determinato nel minor importo di €. 135.470,59. Trattasi quindi della cessione di un credito vantato nei confronti della ASL Napoli 5 di Castellammare di Stabia, ora ASL NA 3 Sud, nella misura determinata all’esito della causa indetta contro la suddetta ASL e il credito di cui è causa rientra, sia per importo che per tempistica, nel pìù ampio credito oggetto della cessione;

RITENUTO:

– che, pertanto, in parziale accoglimento della domanda dei ricorrenti, va ordinato alla ASL NA 3 Sud, già ASL Napoli 5 di Castellammare di Stabia, di dare esecuzione alla sentenza n. 299/2010 (RG Civ. n. 757/2006), resa dal Tribunale di Torre Annunziata, Sezione Staccata di Castellammare di Stabia, il 13 aprile 2010 e depositata il 3 maggio 2010, provvedendo, entro sessanta giorni dalla data di comunicazione o dalla notificazione (ove antecedente) della presente pronuncia, al pagamento in favore delle ricorrenti:

– “della somma di Euro 135.470,59, con gli interessi legali dalla domanda al materiale soddisfo;“

– “delle spese processuali in favore dell’attore, spese che liquida in Euro 3.500,00 (di cui Euro 1500,00 per onorario, Euro 1500,00 per diritti ed Euro 500 per spese) oltre spese generali su diritti ed onorari iva e cpa come per legge;“;

– “delle spese di consulenza, se e per quanto pagate dall’attore ovvero direttamente al CTU, spese liquidate con decreto di questo giudice in data 29/6/09 in complessivi Euro 3.000,00” (così¬ la sentenza n. 299/2010), detratti a partire dal 2 dicembre 2015 gli €. 45.000,00 riscossi a seguito di pignoramento presso terzi, ove le suddette somme non siano stata comunque, nelle more, erogate o percepite, ponendo in essere ogni provvedimento ed adempimento necessario;

– nessun incremento, invece, può essere riconosciuto per il maggior danno ex art. 1224, comma 2, c.c., pure richiesto dalle ricorrenti, per la risolutiva circostanza che parte ricorrente si è limitata alla mera quantificazione presuntiva, come sopra riportata, ma non ha fornito la prova del maggior danno, come era sua onere, dovendo essere adeguatamente dimostrato il pregiudizio patrimoniale risentito a causa del ritardato pagamento del credito, ulteriore rispetto a quello legato alla ordinaria fecondità  del denaro (cfr. ex multis TAR Napoli, Sez. VIII, 21 gennaio 2019, n. 321 e 17 gennaio 2018, n. 368);

– che, una volta decorso infruttuosamente il termine suindicato, provvederà  – entro i sessanta giorni successivi alla comunicazione pervenutagli a cura dei ricorrenti – un Commissario ad acta, che sin d’ora si nomina nel Prefetto di Napoli, con facoltà  di delega, che darà  corso all’esecuzione della sentenza in epigrafe, compiendo tutti gli atti necessari, comprese le eventuali modifiche di bilancio, a carico e spese dell’Amministrazione inadempiente;

– che le spese per l’eventuale funzione commissariale vengono poste a carico della ASL NA 3 Sud e liquidate come da dispositivo, potendo il Commissario ad acta esigere la relativa somma all’esito dello svolgimento delle proprie funzioni, sulla base di adeguata documentazione fornita all’ente debitore;

– che va accolta anche la domanda di condanna dell’Amministrazione intimata al pagamento di un’ulteriore somma di danaro in applicazione della previsione di cui all’art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a., da determinare nella misura degli interessi legali su quanto complessivamente risultante dal giudicato, assumendo – da un lato – quale dies a quo il giorno della notificazione della presente sentenza all’Amministrazione inadempiente e – dall’altro lato – quale dies ad quem il giorno dell’adempimento spontaneo (sia pure tardivo) del giudicato da parte dell’Amministrazione intimata oppure, in mancanza dell’adempimento, quello dell’insediamento del Commissario ad acta investito dei poteri finalizzati all’esecuzione del giudicato medesimo (con conseguente contestuale trasferimento delmunus e connessa preclusione a successivi interventi diretti da parte dell’Amministrazione inadempiente);

RITENUTO di dover specificare che, per quanto riguarda le spese successive al decreto azionato, e come tali non liquidate nello stesso:

– in sede di giudizio di ottemperanza può riconoscersi l’obbligo di corresponsione alla parte ricorrente, oltre che degli interessi sulle somme liquidate in giudicato, anche delle spese accessorie (T.A.R. Sicilia Catania Sez. III, 28 ottobre 2009, n. 1798; T.A.R. Sardegna, 29 settembre 2003, n. 1094).

Infatti, nel giudizio di ottemperanza, le ulteriori somme richieste in relazione a spese diritti e onorari successivi al decreto sono dovute solo in relazione alla pubblicazione, all’esame ed alla notifica del medesimo, alle spese relative ad atti accessori, in quanto hanno titolo nello stesso provvedimento giudiziale; non sono dovute, invece, le eventuali spese non funzionali all’introduzione del giudizio di ottemperanza, quali quelle di precetto (che riguardano il procedimento di esecuzione forzata disciplinato dagli artt. 474 ss., c.p.c.), o quelle relative a procedure esecutive risultate non satisfattive, poichè, come indicato, l’uso di strumenti di esecuzione diversi dall’ottemperanza al giudicato è imputabile alla libera scelta del creditore (T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. I, 11 maggio 2010 , n. 699; T.A.R. Lazio Latina, sez. I, 22 dicembre 2009 , n. 1348; Tar Campania – Napoli n. 9145/05 ; T.A.R. Campania – Napoli n. 12998/03; C.d.S. sez. IV n. 2490/01; C.d.S. sez. IV n. 175/87).

Ciò in considerazione del fatto che il creditore della P.A. può scegliere liberamente di agire, o in sede di esecuzione civile, ovvero in sede di giudizio di ottemperanza, ma una volta scelta questa seconda via non può chiedere la corresponsione delle spese derivanti dalla eventuale notifica al debitore di uno o pìù atti di precetto (T.A.R. Sicilia Catania Sez. III, 14.07.2009, n. 1268). 

Le spese, i diritti e gli onorari di atti successivi al decreto azionato sono, quindi, dovuti solo per le voci suindicate e, in quanto funzionali all’introduzione del giudizio di ottemperanza, vengono liquidate, in modo omnicomprensivo, nell’ambito delle spese di lite del presente giudizio, come quantificate in dispositivo, fatte salve le eventuali spese di registrazione del titolo azionato il cui importo, qualora dovuto e versato, non può considerarsi ricompreso nella liquidazione omnicomprensiva delle suindicate spese di lite (cfr. ex multis TAR Napoli, Sez. VIII, 24 ottobre 2017, n. 4993, 4 settembre 2015, n. 4328);

RITENUTO che le spese di giudizio, secondo la regola della soccombenza, debbano porsi a carico della ASL NA 3 Sud, nell’importo liquidato nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, dichiara l’obbligo della ASL NA 3 Sud, già ASL Napoli 5 di Castellammare di Stabia, di dare esecuzione alla sentenza n. 299/2010 (RG Civ. n. 757/2006), resa dal Tribunale di Torre Annunziata, Sezione Staccata di Castellammare di Stabia il 13 aprile 2010 e depositata il 3 maggio 2010, nei modi e nei termini di cui in motivazione, provvedendo a quanto dalla stessa statuito, nonchè alla corresponsione alle ricorrenti di quanto in ragione di ciò dovuto loro, oltre all’eventuale somma di cui all’art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a. (nella misura specificata in motivazione).

Per il caso di ulteriore inottemperanza nomina sin d’ora quale Commissario ad acta il Prefetto di Napoli, con facoltà  di delega, che – su specifica richiesta delle ricorrenti e nei termini di cui in motivazione – provvederà  al compimento degli atti necessari all’esecuzione della suindicata sentenza, riconoscendo agli interessati quanto statuito e quanto dovuto loro, anche ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a..

Determina in € 500,00 (euro cinquecento/00) l’importo del compenso, comprensivo di ogni onere e spesa, da corrispondere al Commissario ad acta per l’eventuale espletamento dell’incarico, cui è tenuto a provvedere la ASL NA 3 Sud.

Condanna la ASL NA 3 Sud al pagamento delle spese del presente giudizio, che liquida in complessivi € 800,00 (euro ottocento/00), oltre agli accessori di legge, e alla rifusione del contributo unificato, qualora dovuto e versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così¬ deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2020 tenutasi con collegamento da remoto in videoconferenza tramite Microsoft Teams, ai sensi dell’art. 84, comma 6, del D.L. n. 18/2020, convertito in Legge n. 27/2020, e del Decreto Presidenziale n. 14/2020/Sede, con l’intervento dei magistrati:

Francesco Gaudieri, Presidente

Gabriele Nunziata, Consigliere

Rosalba Giansante, Consigliere, Estensore

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione VIII – Sentenza – 20/5/2020 n.1888 proviene da Giustamm.

Calogero Ferlisi, Presidente Sebastiano Zafarana, Consigliere, Estensore

La possibilità  di rinuncia (espressa o tacita) alla prescrizione contemplata dall’art. 2937 c.c. per crediti pecuniari aventi fonte in un rapporto di pubblico impiego è preclusa per la P.A.

Pubblico impiego – crediti pecuniari – rinuncia alla prescrizione ex art. 2937 c.c. – possibilità  per la Pubblica amministrazione – art. 3 del R.D.L. 295/1939 – è preclusivo.

La possibilità  di rinuncia (espressa o tacita) alla prescrizione contemplata dall’art. 2937 c.c. per crediti pecuniari aventi fonte in un rapporto di pubblico impiego è preclusa per la P.A. dall’art. 3 del R.D.L. 295/1939, a norma del quale, ove risulti effettuato il pagamento di una somma prescritta, l’amministrazione per conseguire il rimborso può trattenere il pagamento delle rate successive; ne consegue che una volta maturato il termine di prescrizione l’amministrazione ha l’obbligo di eccepirla senza che sussista alcuna discrezionalità  di avvalersi o meno della stessa.

Pubblicato il 20/05/2020

N. 01007/2020 REG.PROV.COLL.

N. 01566/2011 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1566 del 2011, integrato da motivi aggiunti, proposto da 
VIOLA Marcello, BARRESI Salvatore, CORSELLI Claudio, DI PISA Antonino, FALCONE Pietro, MASSA Vincenzina, MONTALBANO Giacomo, SEMINARA Pasqua, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Ignazio Scardina, con domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via Rodi n.1; 

contro

MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale n.6; 

–

QUANTO AL RICORSO INTRODUTTIVO

per l’accertamento

del diritto dei ricorrenti al trattamento economico derivante dall’applicazione della disposizione contenuta nell’art. 50 co. 4° della legge 23 dicembre 2000 n. 388

e per la condanna

dell’Amministrazione alla corresponsione delle relative differenze retributive oltre interessi legali e rivalutazione monetaria dalla maturazione dei singoli ratei al soddisfo

QUANTO AL RICORSO PER MOTIVI AGGIUNTI

per l’annullamento

– dei decreti adottati in corso di causa dal Ministero della Giustizia il 13/10/2011 in favore di ciascuno dei ricorrenti, nella parte in cui viene dichiarata l’intervenuta prescrizione dei ratei antecedenti il quinquennio dalla data di presentazione della domanda;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2020 il dott. Sebastiano Zafarana e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5, del d.l. n. 18/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.1. Con ricorso notificato il 18/07/2011 e depositato il 21/07/2011 i ricorrenti tutti magistrati ordinari che hanno usufruito, in esecuzione della sentenza n. 215/2002 del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, del riallineamento stipendiale previsto dal D.L. 11 luglio 1992 n. 333 conv. in L. 359/92 hanno esposto:

– che con l’art. 50, comma 4, della legge 23 dicembre 2000 n. 388 il legislatore, al fine di evitare sperequazioni retributive in danno di magistrati di pari qualifica ed anzianità , ha stabilito che "… a decorrere dal 1 gennaio 2001 … ai magistrati di Cassazione … che non hanno fruito dei riallineamenti stipendiali conseguenti all’applicazione delle norme soppresse del decreto legge 11 luglio 1992 n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 1992 n. 359, è attribuito, all’atto del conseguimento …. della qualifica di consigliere…, il trattamento economico complessivo annuo pari a quello spettante ai Magistrati di Cassazione di cui all’ad. 5 della legge 5 agosto 1998, n. 303";

– che la norma, pur evidenziando la ratio legis di sottrarre la ricostruzione economica di carriera dei magistrati di Cassazione all’applicazione di criteri accidentali e di agganciarla ad un parametro fisso ed eguale per tutti all’atto del conseguimento della qualifica di "consigliere", in sede di concreta applicazione, ha sortito effetti diversi, ed addirittura opposti, a quelli voluti dal legislatore;

– che infatti il trattamento economico percepito dai ricorrenti, magistrati di Cassazione, che avevano fruito del riallineamento stipendiale ex L. 359/92, risultava inferiore a quello percepito dai colleghi di pari qualifica e minore anzianità  che hanno invece usufruito del beneficio di cui all’art. 50 L. 380/00;

– di avere pertanto presentato separate istanze con le quali – dopo aver premesso che lo strumento perequativo di cui all’art. 50 cit. è stato introdotto dal legislatore al fine di assicurare pari trattamento economico a magistrati di pari qualifica ed anzianità  – hanno chiesto di usufruirne al fine di non subire quella discriminatio in peius che il legislatore ha inteso evitare;

– che la competente Direzione Generale Magistrati del Ministero della Giustizia nel frattempo ha risposto alla istanza avanzata da alcuni colleghi dei ricorrenti aventi identica posizione economica, manifestando l’intenzione di approfondire la questione alla luce delle numerose sentenze favorevoli ai magistrati ricorrenti emesse dai giudici amministrativi;

– che peraltro da informazioni assunte presso i competenti Uffici del Ministero sembrava che sarebbero stati adottati alcuni provvedimenti di accoglimento delle istanze, comunque allo stato non pubblicati.

Stante il tempo trascorso dalla presentazione delle istanze senza che l’amministrazione abbia adottato alcun provvedimento, i ricorrenti hanno proposto ricorso per il perpetuarsi della asserita discriminazione che in atto subiscono.

1.2. L’8/8/2011 si è costituito in giudizio il Ministero della Giustizia con atto di mera forma.

1.3. Nelle more del giudizio il Ministero, preso atto della giurisprudenza amministrativa consolidatasi a favore della tesi sostenuta dai ricorrenti, in accoglimento delle loro istanze, con separati decreti del 13 ottobre 2011, ha rideterminato il trattamento economico, dichiarando contestualmente la prescrizione del diritto dei ratei antecedenti al quinquennio dalla data di presentazione della domanda.

1.4. Con atto notificato il 10 febbraio 2012 i ricorrenti hanno proposto ricorso per motivi aggiunti, avverso i citati decreti Ministeriali nella parte in cui dichiarano la prescrizione delle differenze retributive maturate prima del quinquennio dalla data di presentazione della domanda.

1.5. A seguito di avviso di perenzione del 24 ottobre 2016, i ricorrenti hanno presentato in data 24 novembre 2016, istanza di fissazione di udienza ex art. 82 cod.proc.amm., manifestando la persistenza dell’interesse alla decisione.

1.6. Il 6/04/2020, in vista dell’udienza pubblica il Ministero della Giustizia ha depositato una memoria difensiva, chiedendo la reiezione del ricorso.

1.7. Nessuna replica hanno invece depositato i ricorrenti.

1.8. Alla pubblica udienza del 7 maggio 2020 il ricorso è stato trattenuto in decisione. 

DIRITTO

2. Deve preliminarmente dichiararsi l’improcedibilità  del ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza d’interesse, attesa l’intervenuta adozione, da parte del resistente ministero, dei provvedimenti del 13.10.2011 di rideterminazione del trattamento economico dei ricorrenti per equiparazione a quello dei magistrati di Cassazione.

3. Deve pertanto essere esaminato il ricorso per motivi aggiunti con il quale i ricorrenti hanno impugnato i predetti provvedimenti “nella parte in cui dichiarano la prescrizione delle differenze retributive maturate prima del quinquennio dalla presentazione delle domande”, chiedendo, altresì¬, la condanna del Ministero della Giustizia al pagamento delle differenze retributive, anche per tale periodo, con interessi e rivalutazione.

3.1. I ricorrenti deducono che la prescrizione quinquennale delle retribuzioni e delle pensioni a carico dello Stato è sancita nell’art 2 del regio decreto-legge 19 gennaio 1939, n. 295 nel testo modificato e integrato dall’art. 2 della legge 7 agosto 1985, n. 428, che ne disciplina anche la decorrenza. 

Dispone infatti, il 4° comma, che "La prescrizione decorre dal giorno della scadenza della rata o assegno dovuti quando il diritto alla rata od assegno sorga direttamente da disposizioni di legge o di regolamento, anche se la amministrazione debba provvedere di ufficio alla liquidazione e al pagamento. Nel caso invece che il diritto sorga in seguito e per effetto di un provvedimento amministrativo di nomina, di promozione e simili o comunque dopo una valutazione discrezionale dell’amministrazione, la prescrizione decorre dal giorno in cui il provvedimento sia portato, a norma delle disposizioni in vigore, a conoscenza dell’interessato."

Il secondo comma aggiunge che "Il termine di prescrizione quinquennale si applica anche alle rate e differenze arretrate degli emolumenti indicati nel comma precedente spettanti ai destinatari o loro aventi causa e decorre dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere".

Sulla scorta di tali premesse i ricorrenti deducono:

a) che l’art. 50 della legge 23 dicembre 2000 n. 388, nell’individuare i destinatari della perseguita equiparazione, esclude espressamente l’applicazione in favore dei magistrati – come i ricorrenti – che hanno fruito dei riallineamenti stipendiali in base alla normativa soppressa dal d.l. 333/92 conv. in L. 359/92; in altre parole la rideterminazione del trattamento economico dei ricorrenti non è sorto direttamente da disposizioni di legge – con ciò non potendosi applicare il disposto del comma 4 – ma è invece effetto di provvedimenti amministrativi adottatisua sponte dall’amministrazione a seguito dei numerosi precedenti giurisprudenziali in materia;

b) i ricorrenti, in presenza di una norma dal chiaro ed inequivocabile tenore letterale riguardante altri destinatari ("magistrati di Cassazione … che non hanno fruito dei riallineamenti…’), non avevano, all’epoca della sua entrata in vigore, alcun diritto da fare valere.

Dunque ildies a quo da cui far decorrere la prescrizione quinquennale andrebbe individuato in un momento coincidente con l’affermarsi della giurisprudenza amministrativa favorevole ai ricorrenti, le cui prime pronunce possono farsi risalire all’anno 2006; tale momento integrerebbe nel caso in esame la previsione "dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere", in applicazione del principio di carattere generale (art. 2937 c.c.) espressamente sancito, per gli emolumenti arretrati dei dipendenti statali, dall’art. 2 , co. 2 del R.d.l. 395/39.

3.2. I ricorrenti deducono inoltre la violazione dell’art.3 L.241/90 lamentando la mancanza di qualsiasi motivazione sul punto.

4. Il ricorso è infondato. 

4.1. In disparte la genericità  insita nell’individuazione deldies a quo non già in una data specifica, bensì¬ in un epoca pìù o meno ampia, la tesi di parte ricorrente è comunque infondata e peraltro non suffragata da alcun arresto giurisprudenziale.

Il Consiglio di Stato ha infatti al riguardo chiarito che “i crediti di lavoro di pubblici dipendenti soggiacciono sempre alla prescrizione quinquennale, ai sensi dell’art. 2, L. n. 428 del 1985, che, a seguito della dichiarazione d’incostituzionalità  dell’art. 2, R.D.L. n. 295 del 1939, ha elevato da due a cinque anni il termine prescrizionale delle rate di stipendio e degli assegni equivalenti, senza alcuna distinzione per l’ipotesi che il credito retributivo sia contestato o comunque richieda un formale atto di accertamento da parte dell’Amministrazione” (Cons. Stato Sez. IV, 19.10.2006 n. 6220). 

Alla luce del su condiviso principio, la censura è pertanto infondata.

4.2. Parimenti infondato è il dedotto vizio di difetto di motivazione che inficerebbe, in parte qua, i decreti impugnati, avendo censurato i ricorrenti la lapidaria dichiarazione dell’Amministrazione di intervenuta prescrizione dei ratei antecedenti al quinquennio decorrente dalle rispettive istanze.

Deve al riguardo rilevarsi che l’Amministrazione ha l’obbligo di far valere sempre la prescrizione, anche in caso di pagamenti indebiti, e trattandosi di attività  vincolata la relativa determinazione non abbisogna di alcuna specifica motivazione.

Infatti “la possibilità  di rinuncia (espressa o tacita) alla prescrizione contemplata dall’art. 2937 c.c. per crediti pecuniari aventi fonte in un rapporto di pubblico impiego è preclusa per la P.A. dall’art. 3 del R.D.L. 295/1939, a norma del quale, ove risulti effettuato il pagamento di una somma prescritta, l’amministrazione per conseguire il rimborso può trattenere il pagamento delle rate successive; ne consegue che una volta maturato il termine di prescrizione l’amministrazione ha l’obbligo di eccepirla senza che sussista alcuna discrezionalità  di avvalersi o meno della stessa” (Cons. Stato, Sez. III 21.11.2012 n. 5914). 

5. Conclusivamente, per i surriferiti motivi, il ricorso per motivi aggiunti è infondato e pertanto va rigettato.

6. Le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti, in considerazione del complessivo esito della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) dichiara improcedibile il ricorso introduttivo;

b) rigetta il ricorso per motivi aggiunti;

c) compensa tra le parti le spese di giudizio. 

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Così¬ deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, d.l. 17 marzo 2020, n. 18, come convertito nella legge 24/04/2020 n.27, e dal decreto n.41/2020 del Presidente del Tar Palermo, con l’intervento dei magistrati:

Calogero Ferlisi, Presidente

Roberto Valenti, Consigliere

Sebastiano Zafarana, Consigliere, Estensore

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Incarico di patrocinio nel singolo contenzioso: contratto estraneo e non semplicemente escluso dal codice degli appalti (ed estraneo anche all’art. 7 d.lgs. 165/01) a cura dell’ avv. Franco Botteon

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I debiti fuori bilancio degli enti locali derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi a cura dell’Avv. Rossana Mininno del Foro di Milano

SOMMARIO: 1. Cenni introduttivi. – 2. La procedura per l’impegno contabile di spesa. – 3. I debiti fuori bilancio. – 3.1. Inquadramento normativo. – 3.2. Definizione. – 3.3. Procedura di riconoscimento. – 3.3.1. Le tipologie di debiti riconoscibili. – 3.3.2. La funzione della delibera consiliare. – 4. I debiti fuori bilancio derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi. – 4.1. I (contrastanti) pronunciamenti delle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei conti. – 4.2. Il recente deferimento da parte della Sezione Regionale di Controllo per la Puglia. – 5. Considerazioni conclusive.

I debiti fuori bilancio degli enti locali derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi

a cura dell’Avv. Rossana Mininno del Foro di Milano

1. Cenni introduttivi.

La contabilità  pubblica regolamenta, in maniera analitica e puntuale, la procedura di gestione delle spese, declinata dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (“Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali“) in quattro fasi: l’impegno (articolo 183), la liquidazione (articolo 184), l’ordinazione (articolo 185) e il pagamento (articolo 185).

Particolare attenzione è prestata alla fase che disciplina l’assunzione dell’impegno per la dirimente ragione che «l’azione della Pubblica Amministrazione non è nella disponibilità  del singolo ente, ma è funzionale a garantire alla collettività  di riferimento che detta azione si svolga nel rispetto del principio di legalità »i.

2. La procedura per l’impegno contabile di spesa.

Per quanto attiene agli Enti locali lo schema procedimentale dell’impegno di spesa è tipizzato dagli articoli 151 e 191 del decreto legislativo n. 267 del 2000, recanti, rispettivamente, i “Principi generali” e le “Regole per l’assunzione di impegni e per l’effettuazione di spese“.

L’assunzione dell’impegno, costituente la prima fase della procedura giuscontabile di gestione delle spese, ha il suo presupposto in un’obbligazione giuridicamente perfezionata assunta dall’enteii.

Come chiarito dal principio contabile applicato concernente la contabilità  finanziaria di cui all’allegato n. 4/2 al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (“Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42“) gli elementi costitutivi dell’impegno sono la ragione del debito, la somma da pagare, il soggetto creditore, la scadenza dell’obbligazione e la specificazione del vincolo costituito sullo stanziamento di bilancio.

L’impegno si perfeziona mediante l’adozione dell’atto gestionale, il quale, previa verifica della ricorrenza dei suddetti elementi costitutivi e della sussistenza della necessaria copertura finanziaria, dà  atto degli effetti di spesa in relazione a ciascun esercizio finanziario contemplato dal bilancio di previsione.

A seguito dell’assunzione dell’impegno la previsione di spesa si trasforma in un debito effettivo, che sarà  oggetto di apposita rilevazione contabile successivamente alla regolare esecuzione della prestazione pecuniaria.

L’assunzione dell’impegno, inteso «quale accantonamento e destinazione di una somma per la realizzazione di una determinata iniziativa onerosa», costituisce «un atto non meramente formale [&] bensì necessario a garantire la copertura finanziaria della spesa»iii e risponde a criteri giuscontabilistici di carattere generale, «volti ad assicurare la corretta gestione delle risorse pubbliche»iv e a consentire agli amministratori di «conoscere con esattezza, di volta in volta, l’entità  delle risorse a disposizione»v.

3. I debiti fuori bilancio.

Nonostante le fasi della spesa pubblica siano, dal punto di vista ordinamentale, oggetto di una disciplina marcatamente analitica e puntuale, a livello di prassi operativa si sono registrate deviazioni del procedimento di spesa dai principi normativi e dalle ordinarie procedure giuscontabili che lo presiedono, deviazioni consistite, essenzialmente, in passività  non precedute dalla preventiva adozione dell’impegno di spesa: si tratta del fenomeno dei c.d. debiti fuori bilancio, ovvero obbligazioni pecuniarie perfezionate dal punto di vista giuridico, ma non da quello giuscontabile.

Il legislatore è intervenuto, in via rimediale, approntando un’apposita disciplina, che verte sulla previsione della riconoscibilità , da attuare mediante un atto deliberativo ad hoc, della legittimità  di detti debiti onde consentirne la relativa copertura finanziaria.

3.1. Inquadramento normativo.

Nell’ordinamento contabile degli enti locali la primigenia menzione dei debiti fuori bilancio risale all’articolo 1-bis del decreto-legge 1 luglio 1986, n. 318 (“Provvedimenti urgenti per la finanza locale“), convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 1986, n. 488, intervento normativo ‘animato’ dal precipuo intento di consentire a Comuni e Province di sanare i debiti fuori bilancio, rendendoli in primis visibili agli effetti dei risultati della gestione e in secundis oggetto di appositi provvedimenti finalizzati al riequilibrio della gestione nell’ottica del rispetto del pareggio finanziario.

Il legislatore ha successivamente affrontato il tema dei debiti fuori bilancio con l’articolo 24 (rubricato “Riconoscimento di debiti fuori bilancio“) del decreto-legge 2 marzo 1989, n. 66 (“Disposizioni urgenti in materia di autonomia impositiva degli enti locali e di finanza locale“), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 1989, n. 144.

Anche questo ulteriore intervento normativo d’urgenza è stato finalizzato a consentire l’emersione, in una logica di sanatoria e di riequilibrio della gestione, i debiti fuori bilancio, da intendersi quali residui ‘di fatto’, la cui diffusione produce l’effetto di un’alterazione della veridicità  dei bilanci pubblicivi.

Con il menzionato articolo 24 del decreto-legge n. 66 del 1989 il legislatore ha fissato agli Enti locali un termine entro il quale provvedere all’accertamento dei debiti fuori bilancio esistenti e al relativo riconoscimento, limitatamente, tuttavia, alle obbligazioni pecuniarie relative a forniture, opere e prestazioni eseguite per l’espletamento di pubbliche funzioni e per i servizi di competenza dell’Ente locale.

Con il successivo decreto-legge 12 gennaio 1991, n. 6 (“Disposizioni urgenti in favore degli enti locali per il 1991“), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 marzo 1991, n. 80, ha avuto avvio la c.d. fase gestionale delle procedure di riconoscimento dei debiti fuori bilanciovii.

Il menzionato articolo 1-bis del decreto-legge 1 luglio 1986, n. 318 è stato abrogato dal decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 (“Ordinamento finanziario e contabile degli enti locali“): il legislatore, dopo aver ribadito l’irrinunciabilità  della salvaguardia degli equilibri di bilancio, nonchè l’obbligo del rispetto, da parte degli Enti locali, del pareggio finanziario al fine della copertura delle spese correnti e per il finanziamento degli investimenti, ha disciplinato con una norma ad hoc la procedura di riconoscimento della legittimità  dei debiti fuori bilancio (id est, l’articolo 37), mediante la quale è stato perfezionato il passaggio all’ordinaria gestione del fenomeno dei debiti fuori bilancioviii.

L’articolo 37 del citato decreto legislativo n. 77 del 1995 ha declinato cinque tipologie di debiti fuori bilancio passibili di riconoscimento, tipologie riproposte fedelmente, ad eccezione di quella indicata alla lettera e), nel primo comma dell’articolo 194 del decreto legislativo n. 267 del 2000, norma, quest’ultima, costituente, per quanto concerne i debiti riconoscibili, l’attuale principale riferimento normativo.

3.2. Definizione.

Nessuna delle disposizioni normative richiamate al precedente paragrafo reca una definizione di ‘debito fuori bilancio’.

Una definizione è, tuttavia, rinvenibile nel testo della circolare 20 settembre 1993, n. 21 (dedicata dal Ministero dell’Interno ai «Problemi applicativi del risanamento degli enti locali territoriali in stato di dissesto ai sensi dell’art. 21 del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 marzo 1993, n. 68 e del regolamento concernente le modalità  applicative del risanamento degli enti locali territoriali in stato di dissesto finanziario, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 24 agosto 1993, n. 378») ove il debito fuori bilancio è declinato, testualmente, come la «obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro che grava sull’ente, non essendo imputabile, ai fini della responsabilità , a comportamenti attivi od omissivi di amministratori e funzionari, e che non può essere regolarizzata nell’esercizio in cui l’obbligazione stessa nasce, in quanto assunta in violazione delle norme gius-contabili che regolano i procedimenti di spesa degli enti locali».

La circolare ha, altresì, individuato i requisiti di carattere generale che il debito deve possedere per essere riconosciuto come ‘debito fuori bilancio’: certezza, «cioè che esista effettivamente una obbligazione a dare, non presunta ma inevitabile per l’ente»; liquidità , «nel senso che sia individuato il soggetto creditore, il debito sia definito nel suo ammontare, l’importo sia determinato o determinabile mediante una semplice operazione di calcolo aritmetico»; esigibilità , «cioè che il pagamento non sia dilazionato da termine o subordinato a condizione»ix.

Secondo il Giudice contabile, «il debito fuori bilancio può essere definito come quel “debito costituito da obbligazioni pecuniarie, relative al conseguimento di un fine pubblico, valide giuridicamente ma non perfezionate contabilmente [&] e che, pertanto, rappresenta, sostanzialmente, una obbligazione dell’ente locale, valida sul piano giuridico, ma assunta in violazione del procedimento giuscontabile di spesa normativamente previsto»x: «il debito fuori bilancio sorge per il fatto che lo stesso si è perfezionato giuridicamente, ma non contabilmente»xi.

Anche i Supremi Giudici di legittimità  hanno proposto una definizione di ‘debiti fuori bilancio’, intendendo tali quelli «per i quali non esiste copertura e per i quali la pubblica amministrazione è tenuta al pagamento in virt๠di obbligazioni giuridicamente perfezionate»xii.

3.3. Procedura di riconoscimento.

Come in precedenza esposto, il debito fuori bilancio consiste in un’obbligazione pecuniaria perfezionata a livello di ordinamento civilistico, insorta, perà², in assenza di uno specifico impegno contabile e in violazione dell’ordinario iter di formazione della volontà  dell’Ente locale.

Dal punto di vista prettamente contabile il perfezionamento dell’obbligazione presuppone il riconoscimento, da parte dell’Ente debitore, della sua legittimità , riconoscimento da formalizzare seguendo la procedura appositamente prevista, quanto ai Comuni e alle Province, dall’articolo 194xiii del decreto legislativo n. 267 del 2000 e, quanto alle Regioni, dall’articolo 73 del decreto legislativo n. 118 del 2011.

Con precipuo riferimento alla prima delle due norme menzionate la magistratura contabile ha chiarito che si tratta di una «norma di carattere eccezionale», volta a consentire all’Ente locale non di effettuare spese in difformità  dai procedimenti disciplinati dalla legge, ma, «nei casi previsti e tipizzati dalla norma de qua, [di] ricondurre particolari tipologie di spesa nel complessivo sistema di bilancio»xiv, in tal modo sanando i due presupposti: quello giuridico (obbligazione assunta in violazione della norma) e quello contabile (imputazione della spesa occorrente in capo all’ente che ha provveduto al relativo riconoscimento).

Il debito, al fine della sua riconoscibilità , deve rientrare nell’elencazione contenuta nel primo comma dell’articolo 194 del decreto legislativo n. 267 del 2000.

Una volta valutata positivamente la riconoscibilità , l’organo consiliare deve provvedere all’adozione di un’apposita deliberazionexv diretta a garantire la salvaguardia degli equilibri generali di bilancio, deliberazione che deve, altresì, indicare le risorse per far fronte alla conseguente assunzione del nuovo impegno contabile e al relativo pagamento, da individuare tra le fonti di finanziamento consentite dall’ordinamentoxvi.

In sede di riconoscimento l’organo consiliare è tenuto ad accertare anche le cause della irregolare formazione della posizione debitoria onde valutare la sussistenza di condotte imputabili ad amministratori e/o funzionari dell’Ente (potenzialmente) foriere di danni erariali.

3.3.1. Le tipologie di debiti riconoscibili.

Il legislatore ha tipizzato le tipologie di debiti fuori bilancio suscettibili di riconoscimento, individuati, con precipuo riferimento agli Enti territoriali locali, dall’articolo 194 del decreto legislativo n. 267 del 2000 nelle seguenti casistiche ritenute tassativexvii: «a) sentenze esecutive; b) copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni, nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purchè sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’articolo 114 ed il disavanzo derivi da fatti di gestione; c) ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società  di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali; d) procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità ; e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità  ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza» (primo comma).

3.3.2. La funzione della delibera consiliare.

Alla delibera consiliare di riconoscimento del debito fuori bilancio è stata riconosciuta una duplice funzionexviii: una prettamente giuscontabilistica, essendo la delibera finalizzata ad assicurare la salvaguardia degli equilibri di bilancio attraverso la riconduzione al sistema di bilancio di un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso, con conseguente ripristino della fisiologia della fase della spesa; l’altra garantista, essendo la delibera funzionale all’accertamento delle cause che hanno originato l’obbligo al fine dell’individuazione di eventuali responsabilità  amministrativo-contabili.

In particolare, il Consiglio comunale deve indagare su modalità  e cause della irregolare formazione della posizione debitoria, nonchè accertare eventuali responsabilità  ascrivili ad amministratori o funzionari dell’Ente, potenzialmente idonee a provocare danni erariali.

Tale funzione di accertamento risulta rafforzata dalla previsione ex art. 23, comma 5, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 dell’obbligo di trasmissione delle delibere consiliari di riconoscimento di debiti sia agli organi di controllo che alla competente Procura regionale della Corte dei conti.

4. I debiti fuori bilancio derivanti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi.

Con specifico riferimento alla tipologia indicata alla lettera a) del primo comma dell’articolo 194 del decreto legislativo n. 267 del 2000xix, l’attuale formulazione (id est, “sentenze esecutive“) si differenzia da quella contenuta nell’articolo 37 del previgente decreto legislativo n. 77 del 1995 (id est, “sentenze passate in giudicato o sentenze immediatamente esecutive“), avendo il legislatore del 2000 ritenuto perfezionato l’obbligo di pagamento in virt๠della mera esecutività  della sentenza, a prescindere dall’intervenuta irretrattabilità  della statuizione giurisdizionale discendente dal passaggio in giudicato.

La ratio della modifica operata è da rinvenirsi nel testo, così come emendato, dell’articolo 282 cod. proc. civ., ai sensi del quale la sentenza di primo grado è provvisoriamente esecutiva tra le parti.

Quanto all’ambito oggettuale di applicazione della menzionata lettera a), nella dizione “sentenze esecutive” rientrano, in generale, tutti i provvedimenti giurisdizionali e i lodi arbitrali comportanti l’obbligo di pagamento di somme di denaro ed aventi efficacia esecutiva (quali, a titolo esemplificativo, i decreti ingiuntivi), come tali idonei a costituire un titolo esecutivo e ad instaurare un processo di esecuzionexx.

4.1. I (contrastanti) pronunciamenti delle Sezioni Regionali di Controllo della Corte dei conti.

L’obbligazione pecuniaria avente titolo in un provvedimento giurisdizionale esecutivo si distingue dalle altre tipologie previste dal primo comma dell’articolo 194 del decreto legislativo n. 267 del 2000 in ragione dell’obbligo per l’Ente locale di conformarsi alla relativa statuizione giudiziale.

A livello operativo, tuttavia, si è rivelata foriera di incertezze la collocazione temporale (ante o post delibera consiliare di riconoscimento) dell’adempimento estintivo dell’obbligazione pecuniaria riveniente da un provvedimento giurisdizionale esecutivo. Questione declinabile anche in quella – diversa – dell’ammissibilità  di un sovvertimento tra attività  decisionale del Consiglio comunalexxi e attività  eminentemente esecutiva dei dirigenti, con postergazione della prima alla seconda.

Un primo orientamento ammette la possibilità  che l’obbligazione pecuniaria riveniente da un provvedimento giurisdizionale esecutivo sia estinta mediante pagamento immediato, ovvero in un momento temporalmente antecedente all’adozione della delibera consiliare di riconoscimento.

Possibilità  ammessa in virt๠dell’ubi consistam del titolo del debito, costituito da un provvedimento a fronte del quale, stante la sua ontologica essenza di iussum iudicis, insorge a carico del destinatario l’obbligo di conformarsi.

Ed è proprio in virt๠del delineato meccanismo iussum iudicis-obbligo di conformarsi che, secondo le Sezioni Riunite della Corte dei Conti per la Regione sicilianaxxii, «il riconoscimento del debito fuori bilancio derivante da un provvedimento giurisdizionale esecutivo, a differenza delle altre ipotesi elencate dal legislatore alle lettere da b) ad e), non lascia alcun margine di apprezzamento discrezionale al Consiglio Comunale», il quale non è legittimato a vagliare l’an e il quantum dell’obbligazione pecuniaria, «non potendo, in ogni caso, impedire il pagamento del relativo debito».

Quanto alla funzione – autorizzatoria ovvero meramente ricognitiva – da attribuire alla delibera consiliare di riconoscimento, secondo le Sezioni Riunite «il riconoscimento da parte del Consiglio Comunale svolge una mera funzione ricognitiva, di presa d’atto finalizzata al mantenimento degli equilibri di bilancio», con la conseguenza, sul piano operativo, che l’organo amministrativo, una volta accertata l’esistenza del provvedimento giurisdizionale esecutivo, è legittimato a procedere al relativo pagamento «anche prima della deliberazione consiliare di riconoscimento (che, è opportuno ripetere, non potrebbe in alcun modo impedire l’avvio delle procedure esecutive per l’adempimento coattivo del debito)», ferma restando l’obbligatorietà  dell’attivazione della procedura consiliare di riconoscimento, benchè alla limitata funzione di salvaguardare gli equilibri generali di bilancio dell’Ente locale.

Conclusione, quella cui sono pervenute le Sezioni Riunite, dalle medesime dichiaratamente ritenuta rispondente ai principi di efficienza ed economicità  dell’azione amministrativa, essendo il pagamento immediato finalizzato ad evitare ulteriori sprechi di denaro pubblico, rectius ulteriori oneri aggiuntivi a carico delle finanze pubbliche (quali, a titolo esemplificativo, i costi relativi alla maturazione di interessi e quelli per le spese giudiziarie connesse ad eventuali procedure esecutive), di cui l’Ente locale sarebbe gravato nel caso in cui l’adempimento fosse procrastinato in attesa della conclusione del procedimento amministrativo di riconoscimento.

Nel solco del decisum delle Sezioni Riunite si sono poste varie Sezioni Regionalixxiii.

Altro orientamento, all’opposto, valorizza le prescrizioni letterali degli articoli 193 e 194 del decreto legislativo n. 267 del 2000, la cui interpretazione logico-sistematica non consente di ritenere ammissibile un pagamento che non sia preceduto dall’apposita delibera consiliare di riconoscimento.

In particolare, la Sezione Regionale di Controllo per la Pugliaxxiv, nel confermare e dare continuità  al proprio orientamentoxxv, ha ritenuto che «nel caso di sentenze esecutive e di pignoramenti, sussiste, l’obbligo di procedere con tempestività  alla convocazione del Consiglio comunale per il riconoscimento del debito», non essendo consentito procedere al pagamento prima dell’adozione della relativa delibera consiliarexxvi.

Per pervenire a tale conclusione la Sezione ha valorizzato la littera legis e, segnatamente, il dato normativo riveniente dal combinato disposto dell’articolo 194, comma 1, lettera a), con l’articolo 193, comma 2, del decreto legislativo n. 267 del 2000, dal quale si ricava che l’organo consiliare deve provvedere, con periodicità  stabilita dal regolamento di contabilità  dell’Ente locale e, comunque, almeno una volta entro il 31 luglio di ciascun anno, a dare atto del permanere degli equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo, ad adottare i provvedimenti per il ripiano degli eventuali debiti.

Come osservato dal Consesso pugliese, con riferimento alle sentenze esecutive non esiste una disciplina specifica e diversa, ragion per cui «non è consentito discostarsi dalla stretta interpretazione dell’art. 193, comma 2, lett. b), del TUEL ai sensi del quale “i provvedimenti per il ripiano di eventuali debiti di cui all’art. 194” sono assunti dall’organo consiliare contestualmente all’accertamento negativo del permanere degli equilibri di bilancio».

Secondo l’indirizzo in esame, l’attività  decisionale del Consiglio comunale e l’attività  gestionale dei dirigenti sono caratterizzati da una rigorosa conseguenzialità , che comporta, a livello operativo, l’ineludibiltà , per tutte le ipotesi contemplate dall’articolo 194 del decreto legislativo n. 267 del 2000, della previa e tempestiva adozione della delibera consiliare, precipuamente finalizzata a ricondurre l’obbligazione all’interno della contabilità  dell’Ente locale, ad individuare le risorse per farvi fronte, ad accertare la sussumibilità  del debito all’interno di una delle fattispecie tipizzate dalla norma, nonchè ad individuare le cause che hanno originato l’obbligazione pecuniaria, anche in vista del rilievo di eventuali responsabilità .

4.2. Il recente deferimento da parte della Sezione Regionale di Controllo per la Puglia.

Con la recente deliberazione n. 44/2019/QMIG del 15 aprile 2019 la Sezione Regionale di Controllo per la Puglia – dopo aver proceduto ad una «sintetica ricostruzione del pertinente quadro normativo» ed esposto la «lettura offertane dal Giudice contabile» – ha ritenuto opportuno, stante il contrasto esistente tra le Sezioni Regionali, sottoporre all’esame del Presidente della Corte dei conti la valutazione circa l’opportunità  di deferire alla Sezione delle Autonomie o alle Sezioni Riunite in sede di controllo la seguente questione: «se, con riferimento al procedimento per il riconoscimento di legittimità  di debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive, ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. a) TUEL, sia possibile effettuare il pagamento prima della prevista delibera del Consiglio comunale ovvero se quest’ultima debba sempre precedere l’attività  solutoria».

5. Considerazioni conclusive.

La questione relativa alla tempistica da seguire per l’estinzione dei debiti fuori bilancio degli Enti locali rivenienti da provvedimenti giurisdizionali esecutivi è ancora oggetto di dubbi ed incertezze, stante la (rilevata) mancanza di un orientamento giurisprudenziale univoco e pacifico.

Questione con riferimento alla quale non resta che attendere i chiarimenti che saranno forniti a seguito del disposto deferimento.

i Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia, deliberazione n. 326 del 22 novembre 2017.

ii Cfr. punto 5.1 del principio contabile applicato alla contabilità  finanziaria di cui all’allegato 4/2 al decreto legislativo n. 118 del 2011.

iii Corte dei conti, Sez. II Giur. Centr., sentenza n. 125 del 2 marzo 2018.

iv Corte dei conti, sent. n. 125/2018 cit.

v Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la Liguria, deliberazione n. 99 del 12 dicembre 2016.

vi Cfr. Corte dei conti, Sezione Enti locali, delibera n. 30 del 24 novembre 1986.

vii La fase gestionale delle procedure di riconoscimento dei debiti fuori bilancio è l’espressione della consapevolezza acquisita circa l’intervenuta fisiologicità  del fenomeno, consapevolezza fondata sulla constatazione che nella prassi talune categorie di debiti fuori bilancio costituiscono un elemento ineliminabile e, in quanto tale, da considerare quale fenomeno da governare e regolamentare secondo logiche di gestione. Cfr. Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per il Trentino-Alto Adige, deliberazione n. 35/2018/PAR del 25 luglio 2018.

viii Cfr. Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per il Trentino-Alto Adige, deliberazione n. 35/2018/PAR del 25 luglio 2018.

ix In particolare, la locuzione ‘fuori bilancio’ è «da intendere riferita ad una fattispecie non considerata negli indirizzi programmatici e nelle autorizzazioni di bilancio approvate dal Consiglio, sia a livello annuale, sia pluriennale, perfezionate dalla Giunta con la definizione ed approvazione del Piano esecutivo di gestione» (cfr. principio contabile n. 2 per gli Enti locali sulla “Gestione nel sistema del bilancio” approvato in data 18 novembre 2008 dall’Osservatorio per la Finanza e la Contabilità  degli Enti Locali istituto presso il Ministro dell’Interno).

x Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per il Veneto, deliberazione n. 461/2017/PRSP del 1 settembre 2017.

xi Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per il Trentino-Alto Adige, deliberazione n. 35/2018/PAR cit.

xii Cass. civ., Sez. I, sentenza n. 7966 del 27 marzo 2018.

xiii Con precipuo riferimento all’articolo 194 del decreto legislativo n. 267 del 2000, l’Osservatorio per la Finanza e la Contabilità  degli Enti Locali, istituto presso il Ministro dell’Interno, ha osservato che detta norma ha «carattere eccezionale», essendo «finalizzata a ricondurre nei casi previsti e tipici, particolari tipologie di spesa nel sistema di bilancio» e che, in virt๠del particolare carattere posseduto, «non consente di effettuare spese in difformità  dai procedimenti disciplinati dalla legge». L’Osservatorio ha, altresì, testualmente definito «tassativa» l’elencazione contenuta nel menzionato articolo 194 dei casi in cui è consentito all’Ente locale il riconoscimento – postumo – della legittimità  di debiti non previsti in sede di programmazione annuale e di bilancio.

xiv Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia, deliberazione n. 326 del 22 novembre 2017. Come osservato dalla Suprema Corte di cassazione, il riconoscimento del debito fuori bilancio «può avvenire solo espressamente, con apposita deliberazione dell’organo competente, e non può essere desunto anche dal mero comportamento tenuto dagli organi rappresentativi, insufficiente ad esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità  dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economico-finanziaria dell’ente e con le scelte amministrative compiute» (Cass. civ., Sez. I, sentenza n. 24860 del 9 dicembre 2015, rv. 638151 – 01).

xv Il secondo comma dell’articolo 193, rubricato “Salvaguardia degli equilibri di bilancio“, del decreto legislativo n. 267 del 2000 stabilisce: «Con periodicità  stabilita dal regolamento di contabilità  dell’ente locale, e comunque almeno una volta entro il 31 luglio di ciascun anno, l’organo consiliare provvede con delibera a dare atto del permanere degli equilibri generali di bilancio o, in caso di accertamento negativo ad adottare, contestualmente: a) le misure necessarie a ripristinare il pareggio qualora i dati della gestione finanziaria facciano prevedere un disavanzo, di gestione o di amministrazione, per squilibrio della gestione di competenza, di cassa ovvero della gestione dei residui; b) i provvedimenti per il ripiano degli eventuali debiti di cui all’art. 194; c) le iniziative necessarie ad adeguare il fondo crediti di dubbia esigibilità  accantonato nel risultato di amministrazione in caso di gravi squilibri riguardanti la gestione dei residui. La deliberazione è allegata, al rendiconto dell’esercizio relativo». Al regolamento di contabilità  è dedicato l’articolo 152 del decreto legislativo n. 267 del 2000: «Con il regolamento di contabilità  ciascun ente locale applica i principi contabili stabiliti dal presente testo unico e dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni, con modalità  organizzative corrispondenti alle caratteristiche di ciascuna comunità , ferme restando le disposizioni previste dall’ordinamento per assicurare l’unitarietà  ed uniformità  del sistema finanziario e contabile» (primo comma).

xvi Cfr. articolo 193, comma 3 e articolo 194, commi 2 e 3, del decreto legislativo n. 267 del 2000.

xvii L’elencazione delle fattispecie di riconoscimento dei debiti fuori bilancio contenuta nell’articolo 194 del decreto legislativo n. 267 del 2000 è ritenuta, dalla giurisprudenza costante, tassativa «in considerazione della natura eccezionale di detta previsione normativa, finalizzata a limitare il ricorso ad impegni non correlati a spese previamente autorizzate dall’organo rappresentativo della comunità  di riferimento» (in termini Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la regione Campania, deliberazione n. 162/2018/PAR del 21 dicembre 2018. Conformi ex multis Sezione Regionale di Controllo per la regione Umbria, deliberazione n. 123/2015/PAR del 24 settembre 2015; Sezione Regionale di Controllo per la regione Puglia, deliberazione n. 26/2016/PAR del 22 gennaio 2016).

xviii Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la Puglia, deliberazione n. 180/2014/PAR del 23 ottobre 2014.

xix Secondo Corte dei conti, Sezione Regionale di controllo per la Campania, deliberazione n. 42/2014/PRSP del 3 aprile 2014, «da un punto di vista amministrativo il riconoscimento assume il connotato di un atto dichiarativo, lo stesso atto o l’adempimento medesimo non costituisce atto di rinuncia o di acquiescenza a far valere in giudizio le ragioni della non debenza. In altri termini, anche laddove l’amministrazione locale pervenga al riconoscimento del debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. a) del TUEL, l’Osservatorio Finanza e contabilità  enti locali ha precisato nel Principio Contabile n. 2/101 e ss. che tale riconoscimento non costituisce acquiescenza alla sentenza esecutiva (o ad altro atto ad essa equiparato) e pertanto non esclude l’ammissibilità  dell’impugnazione».

xx Cfr. ex multis Corte dei conti, Sezione Regionale di controllo per la Campania, deliberazione n. 42/2014/PRSP del 3 aprile 2014. Secondo Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la Sardegna, deliberazione n. 2/2009/PAR del 21 gennaio 2009 «[i] debiti nascenti da sentenza sono quelli che, a vario titolo, discendono dalla sentenza. Si tratta delle somme cui l’ente sia stato eventualmente condannato e delle spese del giudizio (che seguono la soccombenza). E, quindi, anche delle spese per la registrazione della sentenza, a carico del soccombente in giudizio». Secondo Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia, deliberazione n. 265/2017/PAR del 6 ottobre 2017 «[i]l debito derivante dalla sentenza (condanna che ha per oggetto le sole spese legali per il giudizio) determina dunque un debito fuori bilancio se non è stato disposto un accantonamento di somme nel fondo rischi».

xxi Nella competenza deliberativa del Consiglio comunale, organo di indirizzo dell’attività  politico-amministrativa dell’Ente locale cui è demandato il governo dell’attività  di gestione finanziaria, rientra l’approvazione del bilancio di previsione, atto programmatorio generale con funzione autorizzatoria, mediante il quale l’organo consiliare vincola i poteri di spesa degli organi amministrativi. Nella prospettiva della procedimentalizzazione dell’assunzione degli impegni e dell’effettuazione delle spese la fattispecie del debito fuori bilancio costituisce un’eccezionalità  in quanto si colloca al di fuori del sistema di bilancio, ontologicamente inteso in senso autorizzatorio e finanziario: «[g]li enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, comma 5» (primo comma dell’articolo 191 del decreto legislativo n. 267 del 2000).

xxii In termini, deliberazione n. 2/2005/Cons. del 11 marzo 2005.

xxiii Cfr. ex multis Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la Campania, deliberazione n. 2/2018/PAR del 10 gennaio 2018; Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la Liguria, deliberazione n. 73/2018/PAR del 22 marzo 2018; Corte dei conti, Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia, deliberazione n. 368/2018/PAR del 20 dicembre 2018. In particolare, la Sezione campana ha precisato che «[l]a mancanza di disponibilità  finanziaria non potrà , per contro, essere invocata al fine di rinviare ad un momento successivo & il pagamento dei debiti scaturenti dalle sentenze esecutive & in relazione alla necessità  prevista ex lege, di onorare con la massima tempestività  le situazioni debitorie indicate alla lettera a) del primo comma dell’art. 194 TUEL». La Sezione ligure ha ritenuto dirimente, in senso ammissivo della facoltà  degli amministratori e funzionari dell’Ente locale di effettuare il pagamento anche prima dell’intervento del Consiglio comunale, la circostanza che «l’obbligazione debitoria si impone all’ente “ex se”, in virt๠della forza imperativa dell’atto proveniente dal giudice che vincola chiunque, e quindi tanto un soggetto privato quanto un’Amministrazione pubblica, ad osservarlo ed eseguirlo». Conclusione che, secondo l’iter logico-argomentativo seguito, non elide la competenza del Consiglio comunale in ordine al riconoscimento dei debiti fuori bilancio, competenza ritenuta, per dato pacificamente acquisito, «esclusiva, non derogabile e non assumibile da altri organi, essenzialmente in ragione delle funzioni generali di indirizzo e controllo politico-amministrativo e di garante dell’equilibrio e della regolarità  del sistema di bilancio, proprie dell’organo elettivo».

xxiv Deliberazione n. 29/2018/PAR del 22 febbraio 2018.

xxv Cfr. deliberazioni n. 122/2016/PRSP del 3 giugno 2016 e n. 152/2016/PAR del 15 settembre 2019. Con la prima deliberazione la Sezione pugliese ha, altresì, evidenziato che «il riconoscimento di debiti derivanti da spese assunte senza il preventivo impegno contabile e per le quali non sono comprovate l’urgenza e l’imprevedibilità , ma, al contrario, risultino, invece, facilmente programmabili ed impegnabili a norma dell’art. 191 del TUEL, può generare danno erariale». Con la seconda deliberazione menzionata la Sezione pugliese, nel valorizzare il dato normativo, ha precisato che «non è consentito all’ente locale discostarsi dalle prescrizioni letterali degli artt. 193 e 194 TUEL che garantiscono una maggiore efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa per salvaguardare gli equilibri finanziari dell’ente locale».

xxvi Conformi Sezione Regionale di Controllo per la Campania con la deliberazione n. 66/2018 del 9 maggio 2018 e Sezione Regionale di Controllo per la regione siciliana con la deliberazione n. 80/2015/PAR del 22 gennaio 2015. In particolare, la Sezione siciliana ha evidenziato l’inammissibilità  di un sovvertimento tra attività  decisionale dell’organo consiliare e attività  gestionale dei dirigenti, che comporti de facto la postergazione della prima alla seconda: «Le funzioni di indirizzo e la responsabilità  politica del Consiglio comunale o provinciale non sono infatti circoscritte alle scelte di natura discrezionale, ma si estendono anche ad attività  e procedimento di spesa di natura vincolante ed obbligatoria, atti che, come noto, transitano necessariamente anch’essi attraverso l’atto programmatorio generale e di natura autorizzatoria, che è appunto il bilancio di previsione. Rispetto a tale complesso di autorizzazioni di spesa, l’attività  gestionale, affidata dalla legge ai dirigenti, rappresenta espressione di un momento necessariamente successivo e, quindi, inevitabilmente conseguenziale rispetto alla decisione dell’Organo cui è intestata la responsabilità  politica dell’azione amministrativa. La fase gestionale, di natura prevalentemente esecutiva, non potrebbe dunque validamente allocarsi in un segmento temporale anteriore rispetto all’attività  decisionale del Consiglio, senza che ne risulti sovvertita la fondamentale distinzione tra attività  di indirizzo politico ed attività  gestionale». In merito alla questione del rischio di azioni esecutive è stato osservato che, in realtà , il termine di 120 giorni previsto dall’articolo14 (“Esecuzione forzata nei confronti di pubbliche amministrazioni“) del decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669 (“Disposizioni urgenti in materia tributaria, finanziaria e contabile a completamento della manovra di finanza pubblica per l’anno 1997“), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30, è sufficiente per provvedere agli adempimenti di cui all’articolo194 del decreto legislativo n. 267 del 2000.

L'articolo REDAZIONE – Approfondimento tematico – 18/7/2019 n.63 proviene da Giustamm.

Giampiero Lo Presti, Presidente; Mario Alberto di Nezza, Estensore: (Bnl – Banca nazionale del lavoro s.p.a., società  soggetta all’attività  e direzione e coordinamento del socio unico BNL Paribas s.a, in nome e per conto di BNP Paribas s.a. (nella qualità  di servicer di quest’ultima), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Bruno Biscotto e Lucia Scognamiglio c. Ministero dello Sviluppo Economico e Comitato di gestione del Fondo di garanzia ex l. n.662/1996, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato; Banca del Mezzogiorno – Medio Credito Centrale s.p.a., società  con socio unico soggetta all’attività  di direzione e coordinamento di Poste italiane s.p.a., quale mandataria e gestore in raggruppamento temporaneo d’imprese del Fondo pubblico di garanzia in favore delle PMI di cui alla legge 662/96, in persona del procuratore speciale avv. Massimiliano Arsi, rappresentata e difesa dall’avv. Tommaso Di Nitto).

Il provvedimento di ammissione al beneficio della garanzia da parte del Fondo ex l. n. 662/06 determina un rapporto di mutuo solo di diritto privato, con garanzia prestata dalla società  Mediocredito Centrale (M.C.C.), che non si differenzia da alcuna analoga obbligazione fideiussoria di qualsiasi altro garante personale, per crediti conseguenti a mutui bancari con giurisdizione del Giudice Ordinario.

1.- Contributi e sovvenzioni pubbliche – riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo – criteri.

2.- Credito – Fondo ex L. n. 662/06 – beneficio della garanzia – provvedimento di ammissione – natura – giustiziabilità  – A.G.O. – va affermata.

1. In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere attuato distinguendo la fase procedimentale di valutazione della domanda di concessione nella quale – salvo che nelle ipotesi in cui il contributo o la sovvenzione è riconosciuto direttamente dalla legge e alla p.A. – la legge attribuisce alla p.A. il potere di riconoscere il beneficio, previa valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in relazione all’interesse pubblico primario, apprezzando discrezionalmente l’an, il quid ed il quomodo dell’erogazione e, pertanto, la posizione del richiedente è di interesse legittimo, da quella successiva alla concessione del contributo in cui, salvo il caso di previo annullamento o revoca in via di autotutela per vizi di legittimità  o per il suo contrasto con il pubblico interesse, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione.

2.Il provvedimento di ammissione al beneficio della garanzia da parte del Fondo ex l. n. 662/06 determina un rapporto di mutuo solo di diritto privato, con garanzia prestata dalla società  Mediocredito Centrale (M.C.C.), che non si differenzia da alcuna analoga obbligazione fideiussoria di qualsiasi altro garante personale, per crediti conseguenti a mutui bancari con giurisdizione del Giudice Ordinario.

N. 08148/2019 REG.PROV.COLL.

N. 09082/2013 REG.RIC.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9082 del 2013, proposto da Bnl – Banca nazionale del lavoro s.p.a., società  soggetta all’attività  e direzione e coordinamento del socio unico BNL Paribas s.a, in nome e per conto di BNP Paribas s.a. (nella qualità  di servicer di quest’ultima), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Bruno Biscotto e Lucia Scognamiglio, presso lo studio dei quali in Roma, via G. Pisanelli, 40, ha eletto domicilio;

contro

Ministero dello sviluppo economico e Comitato di gestione del Fondo di garanzia ex l. n.662/1996, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, sono domiciliati;   anca del Mezzogiorno – Medio Credito Centrale s.p.a., società  con socio unico soggetta all’attività  di direzione e coordinamento di Poste italiane s.p.a., quale mandataria e gestore in raggruppamento temporaneo d’imprese del Fondo pubblico di garanzia in favore delle PMI di cui alla legge 662/96, in persona del procuratore speciale avv. Massimiliano Arsi, rappresentata e difesa dall’avv. Tommaso Di Nitto, presso il cui studio in Roma, via Gramsci, 24, ha eletto domicilio;

nei confronti

Prb Packaging Systems s.r.l. in liquidazione, in concordato preventivo; Medio Credito Centrale s.p.a.;

per l’annullamento

– della deliberazione del Comitato di gestione del Fondo di garanzia ex art. 2, co. 100, l. n. 662/1996, adottata nella seduta del 29.5.2013 e comunicata alla ricorrente il 17.6.2013, con cui è stata dichiarata inefficace la garanzia concessa ai sensi della legge n.662/96 cit.;

– di ogni altro provvedimento di inefficacia della garanzia;

– delle note della Banca del Mezzogiorno – MedioCredito Centrale s.p.a.: i) del 10.6.2013, prot. 10064, comunicata il 17.6.2013, con cui si informava della predetta deliberazione di inefficacia; ii) dell’8.2.2012, prot. 1119, ricevuta il 15.2.2012, recante comunicazione di avvio del procedimento di inefficacia e contestazione della violazione delle norme sull’attivazione della garanzia (in quanto asseritamente intervenuta oltre il termine di legge);  iii) del 7.3.2013, prot. 3710, ricevuta il 18.3.2013, di controdeduzioni alle osservazioni di Bnl (con precisazione dell’ininfluenza dell’ammissione al concordato preventivo di PRB Packaging Systems s.r.l.);

– della circolare di Mediocredito Centrale s.p.a. n. 611 del 23.12.2011, nella parte in cui dispone che “in presenza di più¹ intimazioni di pagamento (siano esse lettere di diffida ovvero decreto ingiuntivo ecc.) l’avvio viene integrato dalla prima intimazione cronologicamente posta in essere“, qualora alla stessa fosse attribuita un’efficacia esterna incidente sulla posizione giuridica della ricorrente;

nonchè per la condanna

dei resistenti al pagamento della somma di euro 646.551,20 (pari al 60% delle esposizioni dei due finanziamenti rilevate al sessantesimo giorno successivo al 6.12.2010, data della dichiarazione del credito inviata al commissario giudiziale) ovvero della maggiore o minore somma ritenuta di giustizia, oltre al risarcimento del danno da svalutazione monetaria e interessi legali a far data dal 4.6.2011 (90 giorni successivi all’attivazione della garanzia avvenuta in data 4.3.2011 ai sensi dell’art. 14 d.m. 23.9.2005 e delle disposizioni operative), ovvero, in subordine, dall’annullamento e/o dalla dichiarazione di inefficacia della deliberazione di decadenza dalla garanzia;

e per l’accertamento,

in giurisdizione esclusiva, dell’efficacia della garanzia prestata da MCC ex l. n. 662/96 e dell’inadempimento dei resistenti rispetto agli obblighi derivanti dalla garanzia validamente attivata, con conseguente condanna dei medesimi al pagamento della somma innanzi indicata.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del 30 aprile 2019 il cons. M.A. di Nezza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso spedito per le notificazioni a mezzo del servizio postale il 30.9.2013 (dep. il 4.10) la Banca nazionale del lavoro (Bnl), nel premettere:

– di aver concesso alla società  PRB Packaging Systems due finanziamenti, il primo con contratto dell’1.8.2008 di euro 800.000,00 (da rimborsare in 10 rate semestrali, dall’1.2.2009 all’1.8.2013) e il secondo in data 27.10.2009 di euro 500.000,00 (da rimborsare in 20 rate trimestrali, dal 27.1.2010 al 27.10.2014), entrambi assistiti dalla garanzia “diretta, incondizionata, esplicita ed irrevocabile” rispettivamente per euro 480.000,00 e per euro 300.000,00, prestata dalla società  Mediocredito Centrale (MCC) a valere sul Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese costituito ai sensi dell’art. 2, co. 100, lett. a), l. n. 662/96;

– di aver comunicato alla mutuataria con nota dell’8.6.2010, a seguito dell’inadempimento di quest’ultima in altri rapporti commerciali (diversi da quelli inerenti al finanziamento), la decadenza dal beneficio del termine ex art. 1186 c.c.;

– di essere stata ammessa alla procedura (nel frattempo iniziata) di concordato preventivo della stessa società  PRB (il 19-20.10.2010) e di aver comunicato a MCC tale circostanza, valevole quale atto di avvio del recupero del proprio credito per l’attivazione del Fondo di garanzia;

– che, nonostante la partecipazione al contraddittorio procedimentale e l’emanazione della circolare n. 611 del 23.12.2011, con nota dell’8.2.2012 MCC comunicava l’avvio del procedimento di declaratoria di inefficacia della garanzia in quanto asseritamente attivata oltre il termine perentorio di 120 giorni previsto dalla normativa di settore, termine decorrente dal 9.6.2010, data della spedizione della raccomandata di intimazione del pagamento alla debitrice, e “non dalla data del concordato preventivo”;

– di avere puntualmente dedotto in merito ai precedenti rilievi;

tanto premesso, ha impugnato gli atti con cui è stata dichiarata l’inefficacia della garanzia (comunicazione di MCC in data 10.6.2013 e deliberazione di inefficacia adottata dal Comitato di gestione del Fondo di garanzia nella riunione del 29.5.2013; all.ti 1 e 2 ric.) nonchè gli altri atti indicati in epigrafe, formulando le domande ivi parimenti riportate.

A sostegno del ricorso ha dedotto i vizi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto svariati profili.

Si sono costituite in resistenza le parti intimate.

All’odierna udienza, in vista della quale ricorrente e resistenti hanno prodotto memorie (anche di replica), il giudizio è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

La controversia esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo, risultando condivisibile la corrispondente eccezione sollevata dalla società  Banca del Mezzogiorno – Mediocredito Centrale (mem. 29.3.2019).

L’art. 2, co. 100, lett. a), l. n. 662/1996 istituisce (recte: autorizza il Cipe a destinare una somma per finanziare) un “fondo di garanzia costituito presso il Mediocredito Centrale Spa allo scopo di assicurare una parziale assicurazione ai crediti concessi dagli istituti di credito a favore delle piccole e medie imprese”.

MCC ha illustrato (incontestatamente) la procedura di concessione del beneficio:

– per ottenere la “garanzia pubblica” (avente a oggetto finanziamenti concessi da banche sino a una percentuale massima dell’80%) le imprese interessate chiedono alla banca l’erogazione del finanziamento e l’acquisizione della garanzia; la banca, espletata l’istruttoria, inoltra quest’ultima richiesta al gestore del Fondo (unitamente alla documentazione necessaria per consentirne la valutazione, quali gli ultimi bilanci approvati, le dichiarazioni fiscali, la situazione contabile aggiornata alla data della richiesta); in caso di esito favorevole dell’istruttoria, il gestore sottopone l’istanza al Consiglio di gestione del Fondo per la definitiva approvazione; la banca che ha erogato il finanziamento può richiedere al Fondo l’attivazione della garanzia “se l’impresa beneficiaria del finanziamento divenga insolvente” (nei limiti di quanto garantito);

– il d.m. 31 maggio 1999, n. 248 (“Regolamento recante criteri e modalità  per la concessione della garanzia e per la gestione del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese”), disciplinante il procedimento di attivazione della garanzia, è stato attuato con le c.d. “Disposizioni operative”;

– con riferimento alla fattispecie in esame, le previsioni d’interesse di tali Disposizioni operative (Parte II, lettera C) sanciscono che in caso di inadempimento del beneficiario finale i richiedenti devono avviare le procedure inviando al beneficiario inadempiente e per conoscenza al gestore l’intimazione del pagamento dell’ammontare dell’esposizione per rate o canoni insoluti, capitale residuo e interessi di mora; l’intimazione di pagamento può avvenire, alternativamente, con l’invio di una diffida di pagamento, con decreto ingiuntivo oppure, nel caso di procedure concorsuali, con l’istanza di insinuazione allo stato passivo;

– sempre secondo le Disposizioni operative: gli interessati possono chiedere l’attivazione del Fondo decorsi 60 giorni dall’infruttuoso invio al beneficiario dell’intimazione al pagamento degli importi dovuti; la richiesta di attivazione deve essere inviata entro 120 giorni dalla data di invio dell’intimazione; il mancato rispetto di quest’ultimo termine è causa di inefficacia della garanzia (par. 12.2, parte II, lett. C, Disp. operative);

– la procedura è conclusa dal Comitato di gestione del fondo.

Tanto precisato, MCC sostiene che la vicenda oggi in esame atterrebbe alla fase di attivazione e liquidazione della garanzia ex l. n. 662/1996 e che dunque la ricorrente avrebbe azionato una posizione giuridica di diritto soggettivo. Di qui, la giurisdizione del giudice ordinario.

Tali argomentazioni sono condivisibili, non ravvisandosi ragioni per discostarsi dall’orientamento della Sezione su fattispecie analoghe; segnatamente:

– nella materia dei contributi e delle sovvenzioni pubbliche “il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere attuato distinguendo la fase procedimentale di valutazione della domanda di concessione nella quale – salvo che nelle ipotesi in cui il contributo o la sovvenzione è riconosciuto direttamente dalla legge e alla p.a. – la legge attribuisce alla p.a. il potere di riconoscere il beneficio, previa valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in relazione all’interesse pubblico primario, apprezzando discrezionalmente l’an, il quid ed il quomodo dell’erogazione e, pertanto, la posizione del richiedente è di interesse legittimo, da quella successiva alla concessione del contributo in cui, salvo il caso di previo annullamento o revoca in via di autotutela per vizi di legittimità  o per il suo contrasto con il pubblico interesse, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al giudice ordinario, attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all’inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione”;

– con specifico riferimento alla garanzia concessa dal Fondo ex l. n. 662/06 la Corte di cassazione ha chiarito che “il provvedimento di ammissione al beneficio della garanzia da parte del Fondo determina ‘un rapporto di mutuo solo di diritto privato, con garanzia prestata da M.C.C., che non si differenzia da alcuna analoga obbligazione fideiussoria di qualsiasi altro garante personale, per crediti conseguenti a mutui bancari’ con conseguente giurisdizione del giudice ordinario (Cass. SS.UU. n. 9826/2014)”.

Muovendo da queste premesse, la Sezione ha affermato che il giudizio in cui vengano in rilievo “inadempimenti e, comunque, circostanze ostative alla concessione del contributo perfezionatesi successivamente al provvedimento di ammissione al beneficio” ha ad oggetto “la fase di erogazione del beneficio stesso e, in particolare, un vero e proprio rapporto di mutuo nell’ambito del quale la posizione giuridica soggettiva della ricorrente ha natura di diritto soggettivo”, come tale tutelabile davanti al giudice ordinario (così la sent. 10 maggio 2018, n. 5228; v. anche le sentt. 15 giugno 2017, n. 7032, confermata in appello da Cons. Stato, sez. VI, 17 maggio 2018, n. 2998, e 18 luglio 2016, n. 8208).

Anche nella fattispecie oggi in esame si discute di una vicenda che non attiene alla fase di ammissione del beneficio (concessione della garanzia), ma a quella, successiva, di erogazione dello stesso (attivazione della garanzia medesima).

Sicchè, in ossequio al criterio del petitum sostanziale, si può ritenere che la ricorrente si dolga della lesione di una (asserita) posizione di diritto soggettivo.

Nè, a differenza di quanto sostenuto dalla stessa istante (v. pagg. 9 ss ric.), si tratta di controversia attinente a un pubblico servizio, astrattamente riconducibile all’ipotesi di giurisdizione esclusiva ex art. 133, co. 1, lett. c), c.p.a.; ciù² avuto riguardo al pacifico indirizzo della giurisprudenza amministrativa sull'”insussistenza di una giurisdizione esclusiva afferente, in generale, alla materia di contributi pubblici” (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 29 gennaio 2014, n. 6, cui si rinvia ai sensi dell’art. 88, co. 2, lett. d, c.p.a., in cui sono poste in luce le peculiarità  della figura giuridica del finanziamento).

In considerazione di quanto sin qui osservato, il giudizio esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo per essere devoluto alla cognizione del giudice ordinario (davanti al quale può essere riproposto con le modalità  e nei termini di cui all’art. 11 c.p.a.);

Le spese di lite possono essere compensate per la novità  della questione (rispetto all’epoca di instaurazione del giudizio).

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. III-ter, definitivamente pronunciando, dichiara il ricorso in epigrafe inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III ter – Sentenza – 21/6/2019 n.8148 proviene da Giustamm.

G. Lattanzi Pres., M. R. Morelli Red. (Ordinanza del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, del 17 maggio 2018, iscritta al n. 137 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale, dell’anno 2018).

L’equiparazione tra fusione di confidi valdostani con confidi extraregionali e liquidazione di confidi valdostani -di cui al comma 10/bis dell’art. 3 della L.R. Valle d’Aosta n. 2 del 2010 – giuridicamente erronea.

1.- Attività  economiche – finanziamenti- fondo rischi – confidi – nozione e compiti.

2.- Confidi – Equiparazione tra fusione di confidi valdostani con confidi extraregionali e liquidazione di confidi valdostani – comma 10/bis dell’art. 3 della L.R. Valle d’Aosta n. 2 del 2010 – violazione dell’art. 3 Cost. – irragionevolezza – sussiste.

1. Ai sensi dell’art. 13, comma 1, del D.L. 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito nella L. 24 novembre 2003, n. 326, si definiscono i confidi come i consorzi con attività  esterna, le società  cooperative, le società  consortili per azioni, a responsabilità  limitata o cooperative, che svolgono l’attività  di garanzia collettiva dei fidi, per tale intendendosi l’utilizzazione di risorse provenienti in tutto o in parte dalle imprese consorziate o socie per la prestazione mutualistica e imprenditoriale di garanzie volte a favorirne il finanziamento da parte delle banche e degli altri soggetti operanti nel settore finanziario. Ne consegue che l’attività  dei confidi (finalizzata ad agevolare l’erogazione del credito alle PMI) consiste nel tenere il creditore, totalmente o parzialmente, indenne dalle perdite che possono derivare dall’insolvenza del socio o consorziato suo debitore al qual fine è predisposto un “fondo rischi”, alimentato, di regola, dai versamenti dei singoli associati.

2. L’equiparazione tra fusione di confidi valdostani con confidi extraregionali e liquidazione di confidi valdostani -di cui al comma 10/bis dell’art. 3 della L.R. Valle d’Aosta n. 2 del 2010 – giuridicamente erronea e, di conseguenza, priva di ragionevolezza la disciplina che la presuppone: la “fusione” è vicenda, infatti, di carattere evolutivo-modificativo ben diversa e anzi antitetica alla vicenda liquidatoria (per effetto di scioglimento) che prelude all’estinzione, per la quale è giustificata la restituzione dei contributi. L’art. 2504-bis del codice civile – nel testo modificato dal decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 6 (Riforma organica della disciplina delle società  di capitali e società  cooperative, in attuazione della legge 3 ottobre 2001, n. 366) – sotto la rubrica «Effetti della fusione», prevede ora, infatti, che la società  che risulta dalla fusione (nel caso di “fusione per unione”) ovvero quella incorporante (nel caso di “fusione per incorporazione”) «assumono i diritti e gli obblighi delle società  partecipanti alla fusione, proseguendo in tutti i loro rapporti anteriori alla fusione». Il che comporta, per diritto vivente, che il soggetto coinvolto in operazione di fusione non si estingue e conserva invece la propria identità , sia pur con diverso assetto organizzativo.

SENTENZA

nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 3, commi 10-bis e 10-ter, della legge della Regione Valle d’Aosta 18 gennaio 2010, n. 2 (Proroga, per l’anno 2010, delle misure straordinarie ed urgenti in funzione anti-crisi per il sostegno alle famiglie e alle imprese di cui alla legge regionale 23 gennaio 2009, n. 1, ed altri interventi), come introdotti, rispettivamente, dall’art. 25, commi 1 e 2, della legge della Regione Valle d’Aosta 11 dicembre 2015, n. 19, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione autonoma Valle d’Aosta (Legge finanziaria per gli anni 2016/2018). Modificazioni di leggi regionali», e dell’art. 25, comma 3, della medesima legge reg. Valle d’Aosta n. 19 del 2015, promosso dal Consiglio di Stato, sezione quinta, nel procedimento vertente tra AscomFidi Nord-Ovest società  cooperativa (giù  Confidi Commercio turismo e servizi Valle d’Aosta società  cooperativa) e la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste, con ordinanza del 17 maggio 2018, iscritta al n. 137 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visti gli atti di costituzione della AscomFidi Nord-Ovest società  cooperativa (giù  Confidi Commercio turismo e servizi Valle d’Aosta società  cooperativa) e della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste;

udito nell’udienza pubblica del 21 maggio 2019 il Giudice relatore Mario Rosario Morelli;

uditi l’avvocato Piercarlo Carnelli per l’AscomFidi Nord-Ovest società  cooperativa (giù  Confidi Commercio turismo e servizi Valle d’Aosta società  cooperativa) e Francesco Saverio Marini per la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste.

Ritenuto in fatto

1.- Nel corso di un giudizio amministrativo proposto dalla AscomFidi Nord-Ovest società  cooperativa (giù  Confidi Commercio turismo e servizi Valle d’Aosta società  cooperativa) per ottenere l’annullamento dei provvedimenti con i quali la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste, a seguito della intervenuta fusione della ricorrente con altro consorzio di garanzia operante al di fuori del territorio regionale, le aveva ingiunto la restituzione del contributo erogato per la costituzione del fondo rischi per l’accesso al credito agevolato a favore delle piccole e medie imprese (PMI) con sede nella stessa Regione, il Consiglio di Stato, sezione quinta – adito in sede di appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Valle d’Aosta che aveva respinto il ricorso della AscomFidi – ha reputato rilevante ed ha quindi sollevato, con l’ordinanza in epigrafe, questioni incidentali di legittimità  costituzionale dei commi 10-bis e 10-ter dell’art. 3 della legge della Regione Valle d’Aosta 18 gennaio 2010, n. 2 (Proroga, per l’anno 2010, delle misure straordinarie ed urgenti in funzione anti-crisi per il sostegno alle famiglie e alle imprese di cui alla legge regionale 23 gennaio 2009, n. 1, ed altri interventi) – come introdotti, rispettivamente (il comma 10-bis) dall’art. 25, comma 1, e (il comma 10-ter) dall’art. 25, comma 2, della legge della Regione Valle d’Aosta 11 dicembre 2015, n. 19, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione autonoma Valle d’Aosta (Legge finanziaria per gli anni 2016/2018). Modificazioni di leggi regionali» – oltre che del comma 3 dello stesso art. 25 della legge reg. n. 19 del 2015, per contrasto con gli artt. 3, secondo comma, 41, 24, 113 e 117, primo comma, della Costituzione: quest’ultimo in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.

2.- Secondo il giudice amministrativo rimettente, sarebbe infatti irragionevole, e quindi in contrasto con l’art. 3, secondo comma, Cost., la disposizione recata dal citato comma 10-bis dell’art. 3 della censurata legge regionale, nella parte in cui – ai fini della restituzione dei contributi regionali erogati per il fondo rischi per l’accesso al credito delle PMI regionali – aggiunge al caso, giù  previsto dal comma 10, della “liquidazione” del consorzio di garanzia collettiva, quello della sua “fusione” con altri soggetti operanti o aventi sede al di fuori del territorio regionale, quale, nella specie, appunto, intervenuta tra la società  cooperativa Confidi Commercio turismo e servizi Valle d’Aosta e la società  cooperativa AscomFidi Piemonte, che ha dato origine alla ricorrente AscomFidi Nord-Ovest società  cooperativa.

Mentre, infatti, nell’ipotesi di liquidazione del consorzio di garanzia la restituzione dei contributi erogati dalla Regione è giustificata dal sopravvenire di una causa di scioglimento del soggetto che avrebbe dovuto impiegarli, diversamente, nel caso di incorporazione di consorzi di garanzia collettiva valdostani in soggetti operanti al di fuori del territorio, non altrettanto giustificata sarebbe la restituzione dei contributi percepiti, poichè l’atto di fusione non escluderebbe la continuità  operativa dell’incorporato nell’area regionale.

2.1.- L’ingiustificato obbligo di restituzione del contributo regionale a causa della mera realizzazione di un procedimento di fusione violerebbe, altresì, l’art. 41 Cost., per il vulnus così arrecato alla libertà  d’impresa del consorzio regionale incorporato.

2.2.- Sotto altro profilo – aggiunge il rimettente – risulterebbero violati gli artt. 24 e 113 Cost., in ragione del carattere di legge provvedimento da riconoscere alla legge reg. Valle d’Aosta n. 19 del 2015 (in vigore dal 1° gennaio 2016), il cui art. 25, comma 3 – con il prevedere che «[l]e disposizioni di cui all’articolo 3, commi 10-bis e 10-ter della L.R. n. 2/2010 [&] si applicano alle operazioni di fusione deliberate a far data dal 1° gennaio 2015» – verrebbe così a “legificare” pregressi provvedimenti restitutori.

2.3.- L’incidenza della riferita normativa su giudizi giù  instaurati avverso precedenti intimazioni restitutorie comporterebbe, infine, l’ulteriore violazione del diritto a un equo processo dei rispettivi confidi ricorrenti. Dal che l’ulteriore contrasto della normativa censurata con l’art. 6 CEDU e, per interposizione, con l’art. 117, primo comma, Cost.

3.- Innanzi a questa Corte si è costituita la AscomFidi ricorrente (e poi appellante) nel giudizio a quo, che ha aderito in toto alla questione di legittimità  costituzionale sollevata dal Consiglio di Stato, auspicandone l’accoglimento.

Ha, in particolare, tra l’altro, sottolineato come le norme censurate comportino la violazione della tutela della concorrenza e dei principi di uguaglianza e non discriminazione (sempre con riferimento all’art. 3 Cost.) nella parte in cui ostacolano la fusione dei confidi aventi sede in Valle d’Aosta (o operanti esclusivamente in questa Regione) con altri confidi, che abbiano sede o operino al di fuori del territorio regionale, avuto riguardo all’asserito – ma, tuttavia, irragionevole – scopo di evitare che le risorse pubbliche attribuite ai confidi valdostani siano sottratte al sostegno delle imprese che esercitano la loro attività  sul territorio della Regione Valle d’Aosta, per essere rivolte ad imprese che operano al di fuori del territorio.

Ha, conclusivamente, quindi, sostenuto che non altra finalità  avrebbero le disposizioni regionali suddette che quella di ostacolare, in modo irragionevole e discriminatorio, l’operazione di fusione tra la società  cooperativa Confidi Commercio turismo e servizi Valle d’Aosta con la società  cooperativa AscomFidi Piemonte, da cui ha avuto origine la AscomFidi Nord-Ovest: operazione, questa, effettuata al solo fine di far rientrare essa ricorrente tra i “confidi maggiori”, mantenendo, comunque, la propria sede ed operatività  in Valle d’Aosta.

E tali conclusioni ha ribadito, e ulteriormente illustrato, anche con memoria integrativa.

4.- Si è costituita anche la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste, che ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità , sotto molteplici profili, delle questioni sollevate, e ne ha chiesto, in subordine, la declaratoria di manifesta infondatezza nel merito, in relazione ad ognuno dei parametri evocati, ulteriormente argomentando tali conclusioni con successiva memoria integrativa.

4.1.- Inammissibili, secondo la Regione, sarebbero, infatti, le questioni in esame:

a) per irrilevanza e inadeguatezza del petitum, poichè i provvedimenti impugnati nel giudizio a quo troverebbero il loro fondamento normativo, oltre che nell’art. 25 della legge regionale n. 19 del 2015, anche nell’art. 1 della precedente legge della Regione Valle d’Aosta 1° agosto 2011, n. 21 (Disposizioni in materia di contributi a sostegno delle imprese e dei liberi professionisti aderenti agli enti di garanzia collettiva dei Fidi – Confidi della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste. Abrogazione della legge regionale 27 novembre 1990, n. 75): norma, quest’ultima, non sottoposta a scrutinio di costituzionalità , per cui, sulla base della stessa, i provvedimenti in questione rimarrebbero, comunque, validi anche in caso di esito positivo dell’odierno incidente di legittimità  costituzionale;

b) per omessa individuazione dei parametri statutari e del rapporto in cui questi si trovino con le norme costituzionali asseritamente violate;

c) per difetto di motivazione, quantomeno in ordine al comma 10-ter, avendo il giudice a quo rivolto le proprie censure al solo comma 10-bis dell’art. 3 della legge regionale n. 2 del 2010.

4.2.- Nel merito, la Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste esclude, tra l’altro, la violazione dell’art. 3 Cost., ponendo in risalto come, in effetti, le censurate disposizioni perseguano la finalità  di incrementare lo sviluppo economico del territorio valdostano, onde al contributo regionale andrebbe riconosciuto lo specifico scopo di aiutare l’area delle imprese che, in quanto operanti in Valle d’Aosta, potrebbero effettivamente contribuire a sviluppare e movimentare l’economia locale. Con la conseguenza che una tale connessione biunivoca, tra fondi regionali e sostegno alle imprese operanti nel territorio valdostano, verrebbe appunto meno tanto nell’ipotesi di liquidazione del consorzio (che cesserebbe con ciù² di esercitare l’attività  di garanzia collettiva dei fidi), quanto nell’ipotesi di fusione con consorzio esterno alla Regione e, quindi, con sostituzione del precedente ente con uno diverso, costituito da imprese aventi sede e operanti al di fuori della Regione Valle d’Aosta.

Contesta, poi, la Regione che la denunciata normativa incida retroattivamente nel giudizio a quo, dal momento che la fusione tra il confidi valdostano e il confidi piemontese – da cui scaturisce il contestato obbligo di restituzione del contributo al fondo rischi ai sensi dell’art. 3, comma 10-bis, della legge reg. Valle d’Aosta n. 2 del 2010, come introdotto dall’art. 25, comma 1, della successiva legge regionale n. 19 del 2015 – si è perfezionata nel gennaio 2016.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza emessa nel corso del giudizio di cui si è più¹ ampiamente detto nel Ritenuto in fatto – nel quale ciù² che viene sostanzialmente in discussione è l’obbligo di un consorzio di garanzia collettiva (cosiddetto “confidi”) valdostano di restituire alla Regione autonoma i contributi ottenuti per il fondo rischi per l’accesso al credito agevolato delle piccole e medie imprese (PMI) aventi sede nella Regione (restituzione richiesta) a causa e in conseguenza della intervenuta fusione di esso consorzio con altro soggetto operante fuori del territorio regionale – l’adito Consiglio di Stato, sezione quinta, premessane la rilevanza, ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale delle seguenti disposizioni:

– del comma 10-bis dell’art. 3 della legge della Regione Valle d’Aosta 18 gennaio 2010, n. 2 (Proroga, per l’anno 2010, delle misure straordinarie ed urgenti in funzione anti-crisi per il sostegno alle famiglie e alle imprese di cui alla legge regionale 23 gennaio 2009, n. 1, ed altri interventi), come aggiunto dall’art. 25, comma 1, della legge della Regione Valle d’Aosta 11 dicembre 2015, n. 19, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione autonoma Valle d’Aosta (Legge finanziaria per gli anni 2016/2018). Modificazioni di leggi regionali», il quale dispone che «[a]l fine di garantire l’effettiva destinazione delle risorse erogate dalla Regione ai Consorzi garanzia fidi della Valle d’Aosta, ai sensi dell’articolo 2, commi 7 e 8, della [legge della Regione Valle d’Aosta 23 gennaio 2009, n. 1, recante «Misure regionali straordinarie ed urgenti in funzione anti-crisi per il sostegno alle famiglie e alle imprese»], al sostegno dell’accesso al credito delle piccole e medie imprese operanti nel territorio regionale, i fondi rischi presso di essi costituiti sono restituiti alla Regione, oltre che nei casi [di liquidazione] di cui al comma 10, anche nei casi di operazioni di fusione tra i predetti Consorzi garanzia fidi con Confidi operanti o aventi sede al di fuori del territorio regionale, nei limiti e secondo le modalità  di cui al comma 10-ter; in ogni caso, a decorrere dalla data di deliberazione della fusione, i predetti fondi rischi non possono essere utilizzati per la concessione di nuove garanzie»;

– del comma 10-ter dello stesso art. 3 della medesima legge reg. Valle d’Aosta n. 2 del 2010, come aggiunto dall’art. 25, comma 2, della legge regionale n. 19 del 2015, il quale sancisce che «[a] partire dall’esercizio finanziario 2015 e, successivamente, al termine di ciascun esercizio finanziario, le somme presenti sui fondi rischi e non utilizzate per le finalità  di cui all’articolo 2, commi 7 e 8, della l.r. n. 1/2009, come certificate dal collegio sindacale, comprensive degli interessi maturati o di qualsivoglia altra utilità  o ricavo connessi, devono essere restituite alla Regione entro tre mesi dalla chiusura del relativo esercizio, per essere da essa destinate al sostegno delle piccole e medie imprese operanti nel territorio regionale»;

– del comma 3 dell’art. 25 della legge reg. Valle d’Aosta n. 19 del 2015, il quale stabilisce che «[l]e disposizioni di cui all’articolo 3, commi 10-bis e 10-ter della L.R. n. 2/2010, come introdotti dai commi 1 e 2 del presente articolo, si applicano alle operazioni di fusione deliberate a far data 1° gennaio 2015».

Secondo il giudice rimettente la riferita normativa violerebbe:

– l’art. 3, secondo comma, della Costituzione, nella parte in cui – equiparando ingiustificatamente, ai fini della restituzione del fondo rischi alimentato da contributi regionali, le due situazioni della liquidazione del consorzio di garanzia collettiva e della sua fusione con altri soggetti operanti o aventi sede al di fuori del territorio regionale (della Valle d’Aosta) – determinerebbe un’irragionevole esclusione dall’erogazione di detti contributi in favore dei consorzi che danno vita ad un siffatto procedimento di fusione (come quello da cui ha avuto origine l’AscomFidi Nord-Ovest, appellante nel giudizio a quo), che – diversamente dall’ipotesi di scioglimento e liquidazione dei precedenti consorzi – conservano le rispettive sfere operative preesistenti (malgrado l’unificazione soggettiva patrimoniale ed economica scaturente dalla realizzata fusione);

– l’art. 41 Cost., poichè, per effetto dell’evidenziato obbligo di restituzione dei contributi regionali a causa della mera attivazione del descritto procedimento di fusione, si configurerebbe una violazione della libertà  di impresa, discendente dal previsto «automatismo irragionevole [&] tra la fusione del consorzio confidi valdostano con soggetti aventi sede ed operanti al di fuori del territorio della Valle d’Aosta ed il supposto venir meno delle finalità  dell’adesione regionale al consorzio», quali enunciate dall’art. 1 della legge della Regione Valle d’Aosta 1° agosto 2011, n. 21, recante «Disposizioni in materia di contributi a sostegno delle imprese e dei liberi professionisti aderenti agli enti di garanzia collettiva dei Fidi – Confidi della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste. Abrogazione della legge regionale 27 novembre 1990, n. 75»;

– gli artt. 24 e 113 Cost., per l’intervenuta retroattiva “legificazione” – con legge-provvedimento, quale la citata legge regionale n. 19 del 2015 – di atti amministrativi (ordinanti la restituzione di contributi regionali) giù  impugnati in sede giurisdizionale;

– l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, poichè, per effetto della efficacia retroattiva delle disposizioni di cui all’art. 3, commi 10-bis e 10-ter, della legge reg. Valle d’Aosta n. 2 del 2010, i confidi destinatari di giù  impugnati provvedimenti, intimanti la restituzione di contributi regionali, si vedrebbero privati del diritto ad avere, al riguardo, un processo equo, come prescritto dal citato art. 6 CEDU.

2.- Le prime due eccezioni di inammissibilità  formulate dalla Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste, e di cui si è ampiamente detto nel Ritenuto in fatto, sono insuscettibili di accoglimento.

2.1.- Non è esatto, infatti, che i provvedimenti avverso cui è stato proposto ricorso nel giudizio a quo troverebbero comunque il loro fondamento nell’art. 1 della non impugnata precedente legge regionale n. 21 del 2011, per cui sarebbero prive di rilevanza le censure rivolte ai soli commi (1, 2 e 3) dell’art. 25 della legge regionale n. 19 del 2015.

Il citato art. 25 non ha, infatti, nè pretende di avere, natura di norma interpretativa, nell’asserito senso confermativo di un divieto – di partecipazione o sostegno regionale a confidi valdostani coinvolti in operazioni di fusione con confidi esterni – (divieto) che possa dirsi giù  riconducibile all’art. 1 della legge regionale n. 21 del 2011, e sia tale, quindi, da rimanere fermo sulla base di questa precedente disposizione.

L’art. 1 della legge regionale n. 21 del 2011, più¹ volte peraltro citato dal rimettente nel suo percorso argomentativo, attiene, su un piano generale, alla previsione di misure di sostegno agli operatori economici con sede nella Regione ed è norma, aperta, e non chiusa, nell’indicazione dei rispettivi beneficiari; tantomeno contiene l’equiparazione delle due fattispecie della liquidazione e della fusione, introdotta solo dall’impugnato art. 25 della legge reg. Valle d’Aosta n. 19 del 2015.

2.2.- La mancata individuazione di parametri dello statuto speciale non ha poi, in questo caso, l’eccepito effetto ostativo all’ammissibilità  delle questioni sollevate, posto che tali questioni – al di là  della loro estraneità  al contesto di una impugnazione in via principale (sentenze n. 103 del 2017 e n. 252 del 2016) – non attengono comunque al riparto di competenze Stato-Regioni, bensì, direttamente, e soltanto, a specifiche violazioni di precetti costituzionali, in cui si assume incorsa la legge regionale.

2.3.- E’ fondata, invece, l’eccezione di inammissibilità  delle questioni in esame, quanto al coinvolgimento, nelle stesse, della disposizione sub comma 10-ter dell’art. 3 della legge reg. Valle d’Aosta n. 2 del 2010.

Detta disposizione – pur se richiamata dal comma 10-bis, quanto alle modalità  di restituzione del contributo erogato a un confidi valdostano in caso di sua fusione con confidi extraregionale – non esaurisce a tale caso la sua portata disciplinatoria, dettando una regola a tutela del vincolo di destinazione delle risorse erogate dalla Regione, riferibile in via generale, e a regime, ai consorzi valdostani di garanzia, tenuti a certificare, «al termine di ciascun esercizio finanziario», l’effettiva utilizzazione delle risorse ricevute dalla Regione per il sostegno alle PMI operanti sul territorio della Valle d’Aosta. Ed è norma cui il rimettente non rivolge comunque alcuna specifica censura.

2.4.- Inammissibili sono peraltro anche le censure di violazione degli artt. 24, 113 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 CEDU.

L’asserita “retroattività “”in ragione della quale tali censure sono formulate, e che propriamente si rivolgono alla sola disposizione di cui all’art. 25, comma 3, della legge della Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste n. 19 del 2015″non viene infatti in rilievo nel giudizio a quo, posto che è lo stesso rimettente a dare espressamente atto che l’operazione di fusione, in discussione in quella sede, è intervenuta in data successiva a quella di entrata in vigore della predetta legge.

3.- Nel merito, la questione che residua – relativa al comma 10-bis dell’art. 3 della legge reg. Valle d’Aosta n. 2 del 2010 – fondata per contrasto con l’art. 3 Cost., restando assorbita ogni residua censura.

3.1.- L’art. 13, comma 1, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326, definisce i confidi come «[&] i consorzi con attività  esterna [&], le società  cooperative, le società  consortili per azioni, a responsabilità  limitata o cooperative, che svolgono l’attività  di garanzia collettiva dei fidi», per tale intendendosi «l’utilizzazione di risorse provenienti in tutto o in parte dalle imprese consorziate o socie per la prestazione mutualistica e imprenditoriale di garanzie volte a favorirne il finanziamento da parte delle banche e degli altri soggetti operanti nel settore finanziario».

In pratica, l’attività  dei confidi (finalizzata ad agevolare l’erogazione del credito alle PMI) consiste nel tenere il creditore, totalmente o parzialmente, indenne dalle perdite che possono derivare dall’insolvenza del socio o consorziato suo debitore (Corte di cassazione, sezione prima, sentenza 6 agosto 2014, n. 17731), al qual fine è predisposto un “fondo rischi”, alimentato, di regola, dai versamenti dei singoli associati.

3.2.- La Regione autonoma Valle d’Aosta/Vallèe d’Aoste – da ultimo con le giù  citate leggi regionali n. 1 del 2009, n. 2 del 2010 e n. 21 del 2011 – ha istituito e prorogato varie forme di partecipazione, contribuzione e sostegno ai fondi rischi dei confidi cui aderiscono professionisti e imprese operanti nel territorio di essa Regione.

Con la disposizione sub comma 10 dell’art. 3 della legge regionale n. 2 del 2010, la stessa Regione ha, peraltro, poi stabilito che «[i]n caso di liquidazione dei Consorzi Garanzia Fidi della Valle d’Aosta, i fondi rischi presso di essa costituiti [&] devono essere devoluti integralmente alla Regione».

3.3.- Con il comma 10-bis – introdotto dall’art. 25, comma 1, della legge reg. Valle d’Aosta n. 19 del 2015 nel corpus dell’art. 3 della legge regionale n. 2 del 2010 – la restituzione alla Regione autonoma dei fondi rischi istituiti presso i consorzi garanzia fidi valdostani è stata estesa anche ai «casi di operazioni di fusione tra i predetti Consorzi garanzia fidi con Confidi operanti o aventi sede al di fuori del territorio regionale».

Tale estensione – che forma appunto oggetto della articolata denuncia di illegittimità  costituzionale formulata dal rimettente – effettivamente contrasta con il principio di ragionevolezza.

3.4.- La disposizione in esame si propone il fine – espressamente enunciato nel suo incipit – di «garantire l’effettiva destinazione delle risorse erogate dalla Regione [&] al sostegno dell’accesso al credito delle piccole e medie imprese operanti nel territorio regionale»: fine cui appunto risponde l’obbligo di restituire alla Regione i contributi da questa erogati, imposto ai confidi valdostani che diano luogo ad operazioni di fusione con confidi operanti o aventi sede fuori del territorio regionale. Ciù² sul presupposto, dunque, che siffatte «fusion[i]» automaticamente comportino, al pari della «liquidazione» (di cui al comma 10 dell’art. 3 della legge reg. Valle d’Aosta n. 2 del 2010), il medesimo effetto di sottrazione dei contributi in questione al sostegno delle PMI operanti in Valle d’Aosta.

L’equiparazione, operata a questi fini, tra fusione (di confidi valdostani) con confidi extraregionali e liquidazione di confidi valdostani è perಠgiuridicamente erronea e, di conseguenza, priva di ragionevolezza la disciplina che la presuppone.

La “fusione” è vicenda, infatti, di carattere evolutivo-modificativo ben diversa e anzi antitetica alla vicenda liquidatoria (per effetto di scioglimento) che prelude all’estinzione, per la quale è giustificata la restituzione dei contributi.

L’art. 2504-bis del codice civile – nel testo modificato dal decreto legislativo 17 gennaio 2003, n. 6 (Riforma organica della disciplina delle società  di capitali e società  cooperative, in attuazione della legge 3 ottobre 2001, n. 366) – sotto la rubrica «Effetti della fusione», prevede ora, infatti, che la società  che risulta dalla fusione (nel caso di “fusione per unione”) ovvero quella incorporante (nel caso di “fusione per incorporazione”) «assumono i diritti e gli obblighi delle società  partecipanti alla fusione, proseguendo in tutti i loro rapporti [&] anteriori alla fusione».

Il che comporta, per diritto vivente, che il soggetto coinvolto in operazione di fusione non si estingue e conserva invece la propria identità , sia pur con diverso assetto organizzativo (ex multis, Corte di cassazione, sezione quinta civile, ordinanza 12 febbraio 2019, n. 4042; sezione lavoro, sentenza 15 febbraio 2013, n. 3820; sezioni unite civili, sentenza 17 settembre 2010, n. 19698 e ordinanza 8 febbraio 2006, n. 2637).

Con più¹ specifico riguardo ai consorzi di garanzia collettiva dispone, del resto, su questa linea, l’art. 13, commi 39 e 42, del d.l. n. 269 del 2003, che tali consorzi possono «fondersi con altri confidi comunque costituiti» (comma 39) e che tale operazione non comporta «in alcun caso per i contributi e i fondi di origine pubblica una violazione dei vincoli di destinazione eventualmente sussistenti» (comma 42).

Posto dunque che – come esattamente sostenuto dal consorzio valdostano costituito in questo giudizio – l’intervenuta sua fusione con altro confidi avente sede fuori dalla Valle d’Aosta non ne esclude necessariamente la continuità  operativa nell’area regionale, in vista della quale ha ottenuto (prima della fusione) il contributo regionale al fondo rischi, restano di conseguenza ingiustificati e privi di ragionevolezza la restituzione di tale contributo e il parallelo divieto della sua utilizzabilità  «per la concessione di nuove garanzie», imposti dalla normativa denunciata come effetto, automatico ed immediato, dell’operazione di fusione.

Il che non esclude che la Regione abbia poi, comunque, diritto di chiedere in restituzione il contributo erogato al fondo rischi di confidi valdostano che acceda a operazioni di fusione con confidi esterno, nel caso in cui, al termine dell’anno finanziario, ne risulti la mancata utilizzazione per le finalità  di sostegno alle PMI locali, attraverso le certificazioni del collegio sindacale, come prescritto dall’art. 3, comma 10-ter, della legge regionale n. 2 del 2010.

3.5.- Va pertanto dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 3, comma 10-bis, della legge reg. Valle d’Aosta n. 2 del 2010.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 3, comma 10-bis, della legge della Regione Valle d’Aosta 18 gennaio 2010, n. 2 (Proroga, per l’anno 2010, delle misure straordinarie ed urgenti in funzione anti-crisi per il sostegno alle famiglie e alle imprese di cui alla legge regionale 23 gennaio 2009, n. 1, ed altri interventi), come introdotto dall’art. 25, comma 1, della legge della Regione Valle d’Aosta 11 dicembre 2015, n. 19, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione autonoma Valle d’Aosta (Legge finanziaria per gli anni 2016/2018). Modificazioni di leggi regionali»;

2) dichiara inammissibile la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 3, comma 10-ter, della legge reg. Valle d’Aosta n. 2 del 2010, come introdotto dall’art. 25, comma 2, della legge reg. Valle d’Aosta n. 19 del 2015, in riferimento agli artt. 3, 41, 24, 113 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà  fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, sollevata dal Consiglio di Stato, sezione quinta, con l’ordinanza indicata in epigrafe;

3) dichiara inammissibile la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 25, comma 3, della legge reg. Valle d’Aosta n. 19 del 2015, in riferimento agli artt. 24, 113 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 CEDU, sollevata dal Consiglio di Stato con la medesima ordinanza.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 13/6/2019 n.143 proviene da Giustamm.

Francesco Tirelli Pres., Maria Giovanna Sambito est. PARTI: (M.G. & Figli s.a.s. di M.A., in persona dell’accomandatario M.A., rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Orlandini c. Banco di Napoli s.p.a., giù  Sanpaolo Banco di Napoli s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dell’avvocato Dario Martella, unitamente all’avvocato Fernando Greco)

L’onere di allegazione gravante sull’Istituto di credito che, convenuto in giudizio, voglia opporre l’eccezione di prescrizione al correntista che abbia esperito l’azione di ripetizione di somme indebitamente pagate nel corso del rapporto di conto corrente assistito da un apertura di credito, è soddisfatto con l’affermazione dell’inerzia del titolare del diritto, e la dichiarazione di volerne profittare, senza che sia anche necessaria l’indicazione di specifiche rimesse solutorie.

1.- Banche – Credito – diritti del correntista – azione di ripetizione – eccezione di prescrizione dell’Istituto bancario – onere di allegazione – individuazione.

L’onere di allegazione gravante sull’Istituto di credito che, convenuto in giudizio, voglia opporre l’eccezione di prescrizione al correntista che abbia esperito l’azione di ripetizione di somme indebitamente pagate nel corso del rapporto di conto corrente assistito da un apertura di credito, è soddisfatto con l’affermazione dell’inerzia del titolare del diritto, e la dichiarazione di volerne profittare, senza che sia anche necessaria l’indicazione di specifiche rimesse solutorie.

Fatti di causa – Con citazione del 16.6.2006, la S.a.s. M.G. & figli, di M.A., conveniva in giudizio davanti al Tribunale di Lecce il San Paolo Banco di Napoli S.p.A. (poi Banco di Napoli S.p.A.) chiedendo la rideterminazione del saldo relativo a due conti correnti di corrispondenza, aperti presso il Sanpaolo I.M.I. S.p.A. ed il Banco di Napoli, poi incorporati dal convenuto, previa declaratoria di nullità  delle clausole di determinazione del tasso d’interesse in base agli usi praticati "su piazza" e di capitalizzazione trimestrale degli interessi passivi ed escluse le commissioni di massimo scoperto, non pattuite. Chiedeva, inoltre, la condanna dell’Istituto di credito convenuto alla restituzione delle somme indebitamente versate in ciascuno dei due conti, con gli interessi.

Instauratosi il contraddittorio, il convenuto negava la propria legittimazione passiva, e, nel merito, eccepiva, tra l’altro, la prescrizione dell’azione di ripetizione, facendo presente che i contratti erano assistiti da apertura di credito.

Espletata CTU contabile, il Tribunale adito rigettava la domanda, ritenendo non legittimato il Banco convenuto, ma la decisione veniva riformata dalla Corte d’Appello di Lecce, che, con sentenza resa pubblica il 24.8.2017, condannava l’Istituto di credito al pagamento della complessiva somma di Euro 35.729,54, con gli interessi legali dalla domanda giudiziale al saldo; compensava per la metà  delle spese del doppio grado, per il parziale accoglimento della domanda, ponendo a carico del Banco di Napoli S.p.A., la restante metà .

Per quanto ancora interessa, i giudici d’appello affermavano che l’eccezione di prescrizione era stata ritualmente sollevata dalla Banca, e, distinguendo, in dichiarata applicazione dei principi affermati dalla sentenza delle Sezioni Unite di questa Corte n. 24418 del 2010, tra versamenti aventi funzione solutoria (e, cioè, effettuati in un momento in cui il conto era scoperto, perchè non erano ancora state concesse aperture di credito o perchè l’esposizione a debito era maggiore di quella autorizzata) e versamenti aventi funzione ripristinatoria (e, cioè, compiuti durante l’operatività  delle aperture di credito e in presenza di un saldo debitorio inferiore all’affidamento concesso), accoglievano l’eccezione di prescrizione solo con riferimento ai primi, affermando che solo per essi il termine di prescrizione decennale era decorso dalla data del versamento, e non dalla cessazione del rapporto, nella specie intervenuta entro tale termine con riferimento ad entrambi i conti correnti.

Avverso tale decisione, la M.G. & Figli S.a.s. ha proposto ricorso per cassazione, con quattro motivi. L’istituto di credito ha notificato controricorso, ed entrambe le parti hanno depositato memorie.

All’esito dell’adunanza camerale del 18.6.2018, la Prima Sezione di questa Corte ha emesso l’ordinanza interlocutoria n. 27680 del 30 ottobre 2018, con la quale ha rimesso la causa al Primo Presidente per l’eventuale assegnazione alle Sezioni Unite, rilevando l’esistenza di un contrasto interpretativo in ordine alla questione, introdotta con il primo motivo di ricorso, relativa alle modalità  con le quali deve essere formulata, per essere ammissibile, l’eccezione di prescrizione da parte della banca.

Fissata l’udienza innanzi a questo Collegio, in vista di essa, si è costituita la S.p.A. Intesa Sanpaolo, quale incorporante il Banco di Napoli S.p.A., mentre la ricorrente ha depositato ulteriore memoria.

Ragioni della decisione – 1. La questione posta all’esame delle Sezioni Unite si incentra sulla delimitazione dell’onere di allegazione gravante sull’istituto di credito che, convenuto in giudizio, voglia opporre l’eccezione di prescrizione al correntista che abbia esperito l’azione di ripetizione di somme indebitamente pagate (nella specie, per interessi passivi e commissioni di massimo scoperte non dovuti, rispettivamente, perchè pattuiti mediante clausole nulle, e perchè non concordate), nel corso del rapporto di conto corrente che sia assistito da un apertura di credito.

L’ordinanza interlocutoria evidenzia, in particolare, che la distinzione tra atti ripristinatori della provvista ed atti di pagamento, elaborata "ad altri fini" e valorizzata, dalla sentenza n. 24418 del 2010 di queste Sezioni Unite "per stabilire il momento da cui possa scaturire la pretesa restitutoria del correntista, ai fini della decorrenza della prescrizione", ha generato incertezze applicative che si sono, poi, tradotte nei diversi orientamenti giurisprudenziali che essa riassume.

2. Appare, dunque, del tutto opportuno muovere dalla menzionata sentenza n. 24418 del 2.12.2010. Questi, in sintesi, i relativi passaggi argomentativi, svolti in premessa generale ed in riferimento al rapporto tra correntista e Banca:

– perchè possa sorgere il diritto alla ripetizione di un pagamento indebitamente eseguito tale pagamento deve esistere ed essere ben individuabile. Per esistere, il pagamento deve essersi tradotto nell’esecuzione di una prestazione da parte di un soggetto (il solvens) con conseguente spostamento patrimoniale in favore di altro soggetto (l’accipiens). Esso può dirsi indebito quando difetti di una idonea causa giustificativa;

– non può ipotizzarsi il decorso del termine di prescrizione del diritto alla ripetizione se non da quando sia intervenuto un atto giuridico definibile come pagamento, nel senso anzidetto, che l’attore affermi indebito. Tale situazione non muta quando la natura indebita sia la conseguenza dell’accertata nullità  del negozio giuridico in esecuzione del quale il pagamento è stato effettuato, diverse essendo la domanda volta alla declaratoria di nullità  di un atto, che non si prescrive affatto, e quella volta ad ottenere la condanna alla restituzione di ciù² che si è pagato, soggetta a prescrizione in dieci anni;

– in base al disposto degli artt. 1842 e 1843 c.c., l’apertura di credito si attua mediante la messa a disposizione, da parte della banca, di una somma di denaro che il cliente può utilizzare anche in più¹ riprese e della quale, per l’intera durata del rapporto, può ripristinare in tutto o in parte la disponibilità , eseguendo versamenti che gli consentiranno poi eventuali ulteriori prelevamenti entro il limite complessivo del credito accordatogli;

– i versamenti effettuati dal correntista durante lo svolgimento del rapporto potranno esser considerati pagamenti, tali da poter formare oggetto di ripetizione (ove indebiti), quando abbiano avuto lo scopo e l’effetto di uno spostamento patrimoniale in favore della banca, e cioè quando siano stati eseguiti su un conto in passivo (o "scoperto") cui non accede alcuna apertura di credito a favore del correntista, o quando siano destinati a coprire un passivo eccedente i limiti dell’accreditamento;

– per converso, quando il passivo non ha superato il limite dell’affidamento concesso, i versamenti in conto fungono unicamente da atti ripristinatori della provvista della quale il correntista può ancora continuare a godere, rispetto ai quali la prescrizione decennale decorre non dalla data di annotazione in conto di ogni singola posta di interessi illegittimamente addebitati, ma dalla data di estinzione del saldo di chiusura del conto, in cui gli interessi non dovuti sono stati registrati.

2.1. Come rammenta l’ordinanza interlocutoria, la sentenza in esame è pervenuta a tali conclusioni, ritenendo che la distinzione tra rimessa con funzione solutoria (in entrambi i casi di conto non assistito da apertura di credito che presenti un saldo a debito del correntista, e di quello scoperto a seguito di sconfinamento del fido convenzionalmente accordatogli) ovvero semplicemente ripristinatoria della provvista, elaborata in giurisprudenza in tema di revocabilità  delle rimesse sul conto corrente dell’imprenditore poi fallito, L. Fall., ex art. 67 (nel testo antecedente la modifica apportata dal D.L. n. 35 del 2005), costituiva un parametro idoneo a stabilire, anche, la configurabilità  di un pagamento, asseritamente indebito, idoneo ad ingenerare una pretesa restitutoria in favore del correntista. 2.2. Va detto che, a pochi giorni di distanza dalla pubblicazione di detta sentenza, è stato emanato il D.L. n. 225 del 2010, art. 2, comma 61, convertito in L. n. 10 del 2011, secondo cui l’art. 2935 c.c. andava interpretato nel senso che "la prescrizione relativa ai diritti nascenti dall’annotazione sul conto inizia a decorrere dal giorno dell’annotazione", norma che è stata, tuttavia, dichiarata illegittima con sentenza della Corte costituzionale n. 78 del 2012.

2.3. Il menzionato arresto, costantemente applicato dalla giurisprudenza successiva, va qui riconfermato. Prima ancora che per la coerenza di sistema in riferimento alle note applicazioni giurisprudenziali in tema di revocatoria di rimesse bancarie ad opera di correntista poi fallito, l’approdo, nel comporre l’antinomia tra i contrapposti argomenti relativi al dies a quo del decorso prescrizionale dell’azione di ripetizione in ipotesi di domanda volta all’accertamento della nullità  del titolo in forza del quale il pagamento, in tesi indebito, è stato eseguito (dalla chiusura del conto o dall’annotazione di ciascun addebito in applicazione di clausola nulla), si connota per il suo rigore logico nell’individuazione dell’atto giuridico qualificabile come pagamento – e dunque ripetibile ove indebito – nell’ambito dello specifico rapporto di conto corrente bancario, in cui il saldo passivo non è immediatamente esigibile, salvo che non ecceda l’importo dell’affidamento concesso al correntista, o in ipotesi di conto corrente "scoperto"; non assistito da aperture di credito.

3. La distinzione tra rimesse solutorie e ripristinatorie della provvista non ha, peraltro, dato luogo a specifici problemi interpretativi in relazione all’onere di allegazione dovuto dal correntista nella proposizione dell’azione di ripetizione: la questione relativa alla necessità  che l’attore, oltre all’indicazione del conto corrente, dell’eventuale apertura di credito, della durata del relativo rapporto, dovesse indicare partitamente i versamenti effettuati, e specificarne la natura, o se, invece, fosse sufficiente l’allegazione di versamenti indebiti, con la richiesta di restituzione di una determinata somma, è stata risolta nel secondo senso in modo esplicito da Cass. n. 28819 del 2017, secondo cui non compete al correntista l’allegazione della mancata effettuazione di versamenti c.d. solutori, trattandosi di un fatto negativo estraneo alla fattispecie costitutiva del diritto azionato; conclusione che è data per assunta nelle sentenze n. 18581 del 2017; n. 4273 del 2018, n. 18144 del 2018, che richiamano, anche per tale aspetto, la giurisprudenza, formatasi in materia di revocatoria fallimentare ante L. n. 80 del 2005, ferma nel ritenere che non sia affetta da nullità  per indeterminatezza dell’oggetto o della causa petendi la citazione contenente la domanda di revocatoria fallimentare di pagamenti costituiti da rimesse di conto corrente bancario, seppure in mancanza d’indicazione dei singoli versamenti solutori (cfr. in proposito, Cass. S.U. n. 8077 del 2012, che ha, tra l’altro, affermato che l’atto di citazione per la revoca di rimesse in conto corrente bancario non è affetto da nullità  per vizio del petitum se l’attore ha identificato una somma minima o un importo complessivo ed ha chiesto la revoca di tutte le rimesse affluite, non essendo necessaria, per l’individuazione della domanda, l’indicazione di ciascuna singola rimessa revocabile).

4. I problemi interpretativi si sono invero registrati, proprio come registra l’ordinanza interlocutoria, sulla modalità  di formulazione dell’eccezione di prescrizione da parte della banca, convenuta in ripetizione. Posto che, secondo la menzionata sentenza n. 24418 del 2010 di queste Sezioni Unite, la prescrizione del diritto alla restituzione ha decorrenza diversa a seconda del tipo di versamento effettuato – solutorio o ripristinatorio – si è, infatti, posta la questione se, nel formulare l’eccezione di prescrizione, la banca debba necessariamente indicare il termine iniziale del decorso della prescrizione, e cioè l’esistenza di singoli versamenti solutori, a partire dai quali l’inerzia del titolare del diritto può venire in rilievo, o se possa limitarsi ad opporre tale inerzia, spettando poi al giudice verificarne effettività  e durata, in base alla norma in concreto applicabile.

Al quesito sono state date soluzioni differenti, che di seguito vengono riassunte, senza pretesa di completezza.

4.1. Hanno aderito alla prima soluzione:

-Cass. n. 4518 del 2014, secondo cui i versamenti eseguiti in conto corrente hanno normalmente funzione ripristinatoria della provvista e non determinano uno spostamento patrimoniale dal solvens all’accipiens, rispondendo allo schema causale tipico del contratto, sicchè una diversa finalizzazione dei singoli versamenti (o di alcuni di essi) deve essere in concreto provata da parte di chi intende far decorrere la prescrizione da una data diversa e anteriore rispetto a quella della chiusura del conto (in quel caso, la banca non aveva mai dedotto nè allegato tale diversa destinazione dei versamenti in deroga all’ordinaria utilizzazione dello strumento contrattuale);

-Cass. n. 20933 del 2017, secondo cui la natura ripristinatoria delle rimesse è presunta: spetta dunque alla banca che eccepisce la prescrizione di allegare e di provare quali sono le rimesse che hanno, invece, avuto natura solutoria, con la conseguenza che, a fronte della formulazione generica dell’eccezione, indistintamente riferita a tutti i versamenti intervenuti sul conto in data anteriore al decennio decorrente a ritroso dalla data di proposizione della domanda, il giudice non può supplire all’omesso assolvimento di tale onere, individuando d’ufficio i versamenti solutori;

-Cass. n. 28819 del 2017 cit., secondo cui incombe sulla banca, quando eccepisce la prescrizione del credito, l’onere di far valere l’avvenuta effettuazione di rimesse solutorie in pendenza di rapporto, non essendo configurabile, in mancanza di tali versamenti, l’inerzia del creditore, che rappresenta il fatto costitutivo dell’eccezione;

-Cass. n. 17998 del 2018, secondo cui il fatto costitutivo dell’eccezione di prescrizione (ossia la finalizzazione del versamento da parte del correntista a una funzione diversa da quella ripristinatoria della provvista) deve essere allegato e provato dalla Banca, e pertanto l’eccezione di prescrizione non può considerarsi validamente proposta, quando non sono stati allegati i fatti che ne costituiscono il fondamento, sicchè "la prescrizione va fatta decorrere dalla chiusura del conto" (in quel caso neppure verificatasi);

-Cass. n. 18479 del 2018, che ha riaffermato il principio secondo cui la natura ripristinatoria delle rimesse deve presumersi, spettando, dunque, alla banca di indicare specificamente i versamenti solutori rispetto ai quali è intervenuta la prescrizione. In particolare, la sentenza ha aggiunto che il principio, secondo cui l’eccezione di prescrizione è validamente proposta quando la parte ne abbia allegato il fatto costitutivo, ossia l’inerzia del titolare, senza che rilevi l’erronea individuazione del termine applicabile, ovvero del momento iniziale o finale di esso, trattandosi di questione di diritto sulla quale il giudice non è vincolato dalle allegazioni di parte, deve esser coniugato con quello secondo cui quando, come nella specie, si è in presenza di pluralità  di rimesse affluite sul conto corrente, ognuna delle quali costituisce un distinto credito, è necessario che l’elemento costitutivo dell’eccezione sia specificato, dovendo il convenuto precisare, appunto, il momento iniziale dell’inerzia in relazione a ciascuno dei diritti azionati;

-Cass. n. 33320 del 2018, che ha ribadito esser onere della banca, che ha eccepito la prescrizione, fornire la prova della decorrenza e quindi della natura solutoria delle rimesse.

4.2. Hanno aderito alla seconda soluzione:

-Cass. n. 2308 del 2017, che ha ritenuto fondata, e così implicitamente ammissibile, l’eccezione di prescrizione formulata dall’istituto di credito, con riferimento alla richiesta di restituzione di tutte le rimesse, evidenziando che la Corte territoriale correttamente si è limitata ad accoglierla solo in parte, distinguendo, tramite l’ausilio del tecnico nominato, tra rimesse aventi funzione solutoria e rimesse aventi funzione ripristinatoria;

-Cass. n. 18581 del 2017 cit., secondo cui, in un quadro processuale definito dalla presenza degli estratti conto, non compete alla banca convenuta fornire specifica indicazione delle rimesse solutorie cui è applicabile la prescrizione, essendo tale incombente estraneo alla disciplina positiva dell’eccezione, che è validamente proposta quando la parte ne abbia allegato il fatto costitutivo, e cioè l’inerzia del titolare, e manifestato la volontà  di avvalersene. La decisione ha ritenuto, in particolare, che un’allegazione nel senso indicato non cessa di esser tale ove la parte interessata correli quell’inerzia anche ad atti (id est, versamenti ripristinatori) che non spieghino incidenza sul diritto fatto valere dell’attore, evidenziando che, così come, ai fini della valida proposizione della domanda di ripetizione, non si richiede che il correntista specifichi una ad una le rimesse, da lui eseguite, che, in quanto solutorie, si siano tradotte in pagamenti indebiti a norma dell’art. 2033 c.c., non si vede, in conseguenza, perchè debba essere la banca, che eccepisca la prescrizione, ad essere gravata dell’onere di indicare i detti versamenti solutori (su cui la prescrizione possa, poi, in concreto operare);

-Cass. n. 4372 del 2018 cit., del medesimo tenore. Nel ribadire che l’eccezione di prescrizione è validamente proposta quando la parte ne abbia allegato il fatto costitutivo, e cioè l’inerzia del titolare, e manifestato la volontà  di avvalersene, specifica come la natura ripristinatoria o solutoria dei singoli versamenti emerga dagli estratti conto che il correntista, attore nell’azione di ripetizione, ha l’onere di produrre in giudizio. Riafferma che non sussistono ragioni per distinguere l’onere di allegazione del correntista da quello della banca, richiamando, al riguardo, la giurisprudenza di legittimità  formatasi sull’azione revocatoria in tema di rimesse bancarie riferita alla disciplina anteriore alla riforma della legge fallimentare (di cui si è sopra dato conto al p. 3.). La decisione conclude affermando che il carattere solutorio o ripristinatorio delle singole rimesse non incide sul contenuto dell’eccezione, che rimane lo stesso, indipendentemente dalla natura dei singoli versamenti: semplicemente, la distinzione concettuale esistente tra le diverse tipologie di versamento imporrà  al giudice, anche con l’ausilio del consulente tecnico, di selezionare giuridicamente le rimesse che assumano concreta rilevanza ai fini della ripetizione dell’indebito e della prescrizione;

-Cass. n. 5571 del 2018, che, nel cassare la decisione d’appello che aveva ritenuto inammissibile l’eccezione di prescrizione, afferma, che per principio consolidato, l’eccezione di prescrizione è validamente proposta quando la parte ne abbia allegato il fatto costitutivo, ossia l’inerzia del titolare, senza che rilevi l’erronea individuazione del termine applicabile, ovvero del momento iniziale o finale di esso, trattandosi di questione di diritto sulla quale il giudice non è vincolato dalle allegazioni di parte;

-Cass. n. 18144 del 2018, che ripercorre gli argomenti svolti dalle sentenze n. 18581 del 2017 e n. 4372 del 2018, rilevando che in un quadro processuale definito dagli estratti conto non compete alla banca convenuta fornire specifica indicazione delle rimesse solutorie cui è applicabile la prescrizione, e che, una volta che la parte convenuta abbia formulato l’eccezione di prescrizione, compete al giudice verificare quali rimesse, per essere ripristinatorie, siano irrilevanti ai fini della decorrenza della prescrizione nel corso del rapporto, non potendosi considerare quali pagamenti;

-Cass. n. 30885 del 2018, che, nel rigettare il motivo di ricorso del correntista, secondo cui la Corte del merito avrebbe eluso gli oneri delle parti attribuendo la ricerca ufficiosa del thema decidendum al CTU anzichè alla parte, che aveva genericamente eccepito la prescrizione decennale dei presunti pagamenti indebiti, ha ricondotto la questione nell’ambito della qualificazione dei fatti rilevati e riepilogati in chiave ricostruttiva dal CTU, affermando che l’accertamento della natura dei versamenti era dipeso dalla condivisione da parte del giudice dell’affermazione svolta dal CTU, circa la mancanza di un’apposita convenzione di affidamento di credito bancario e l’esclusione della natura ripristinatoria dei versamenti con applicazione della prescrizione, solo, con riferimento ai "pagamenti" effettuati nel decennio anteriore alla domanda giudiziale;

– Cass. n. 2660 del 2019, che, nel ricostruire il modo in cui si atteggia l’onere della prova nei giudizi in esame, ha affermato che, nel formulare l’eccezione di prescrizione, l’istituto di credito ha l’onere di dedurre l’inerzia, il tempo del pagamento ed il tipo di prescrizione invocata, aggiungendo che l’eccezione è comunque validamente proposta, quando la parte ne abbia allegato il fatto costitutivo, e cioè l’inerzia del titolare, e manifestato la volontà  di avvalersene.

4.3. Si colloca in una posizione intermedia Cass. n. 12977 del 2018, che l’ordinanza interlocutoria menziona tra quelle adesive alla prima soluzione. Tale sentenza condivide, in effetti, il presupposto da cui muovono quelle decisioni (che peraltro vengono richiamate), secondo cui, in costanza di rapporto, i versamenti eseguiti sul conto corrente hanno normalmente funzione ripristinatoria della provvista e non determinano uno spostamento patrimoniale dal solvens all’accipiens sicchè una diversa finalizzazione dei versamenti deve essere in concreto provata da parte di chi intende far decorrere la prescrizione, quale fondamento del fatto estintivo della pretesa azionata in giudizio ex adverso. La decisione conclude affermando che grava sulla banca, a fronte di un rapporto di conto corrente con apertura di credito, l’onere di allegare, ai fini dell’ammissibilità  dell’eccezione di prescrizione – e poi di provare, ai fini della fondatezza dell’eccezione – non solo il mero decorso del tempo, ma anche l’ulteriore circostanza dell’avvenuto superamento, ad opera del cliente, del limite dell’affidamento. Tale attività  di allegazione, per quanto "attenuata" nella relativa deduzione e, cioè, senza la necessità  di un’allegazione analitica delle rimesse ritenute solutorie, deve, perà², recare un grado di specificità  tale da consentire alla controparte un adeguato esercizio di difesa sul punto, e, in mancanza, la relativa eccezione deve essere respinta, in quanto genericamente formulata (prima che infondata), non potendo il giudice supplire all’omesso assolvimento di tali oneri, individuando d’ufficio i versamenti solutori. Diversamente, in caso di conto non "affidato", tutte le rimesse devono automaticamente reputarsi solutorie, con conseguente inesistenza di alcun onere in capo alla banca di individuarle specificamente.

5. Per la composizione del contrasto, il Collegio ritiene opportuno ricordare che, in generale, la nozione di allegazione "in senso proprio", che è quella che qui rileva, si identifica con l’affermazione dei fatti processualmente rilevanti, posti a base dell’azione o dell’eccezione: essa individua i fatti costitutivi, impeditivi, modificativi o estintivi dei diritti fatti valere in giudizio, sinteticamente definiti come fatti principali (per distinguerli dai c.d. fatti secondari, dedotti in funzione di prova di quelli principali). E’, poi, necessario precisare che non rientra nell’ambito dell’onere di allegazione la qualificazione dei fatti allegati, che costituisce, invece, attività  riservata al giudice, che, nel provvedere al riguardo, non è vincolato da quella eventualmente offerta dalle parti.

5.1. L’art. 163 c.p.c., n. 4, impone all’attore l’allegazione dei fatti costituenti le ragioni della domanda, e ne sanziona con la nullità , ex art. 164 c.p.c., comma 4, l’omessa esposizione. Secondo la giurisprudenza di questa Corte, la relativa indagine va compiuta caso per caso, tenuto conto che l’adempimento dell’onere di allegazione può mutare in relazione alle caratteristiche degli elementi costitutivi della domanda (cfr. SU n. 26242 del 2014 in tema di diritti autodeterminati ed eterodeterminati), e che l’incertezza dei fatti costitutivi della domanda deve essere vagliata in coerenza con la ragione ispiratrice della norma, che risiede, principalmente, nell’esigenza di porre immediatamente il convenuto nelle condizioni di apprestare adeguate e puntuali difese, oltre che di offrire al giudice l’immediata contezza del thema decidendum (Cass. n. 11751 del 2013; n. 29241 del 2008). La giurisprudenza, sopra menzionata, in tema di allegazioni dovute dal correntista, che agisca in ripetizione di versamenti asseritamente indebiti, costituisce specifica applicazione di tale principio.

5.2. L’onere di allegazione del convenuto va distinto a seconda che si sia in presenza di eccezioni in senso stretto, o eccezioni in senso lato: nel primo caso, i fatti estintivi, modificativi o impeditivi, possono esser introdotti nel processo solo dalla parte, mentre nel secondo sussiste il potere-dovere di rilievo da parte dell’Ufficio. Tale distinzione è stata posta in evidenza da queste Sezioni Unite, con la sentenza n. 1099 del 1998 (successivamente seguita dalla giurisprudenza di legittimità ), che, nell’ambito della contestazione del convenuto, ha, appunto, differenziato il potere di allegazione da quello di rilevazione, nel senso che il primo compete esclusivamente alla parte e va esercitato nei tempi e nei modi previsti dal rito in concreto applicabile (soggiacendo, pertanto, alle relative preclusioni e decadenze), mentre il secondo compete alla parte (e soggiace perciù² alle preclusioni previste per le attività  di parte) solo nei casi in cui la manifestazione della volontà  della parte sia strutturalmente prevista quale elemento integrativo della fattispecie difensiva (come nel caso di eccezioni corrispondenti alla titolarità  di un’azione costitutiva), ovvero quando singole disposizioni espressamente prevedano come indispensabile l’iniziativa di parte, dovendosi, in ogni altro caso ritenere la rilevabilità  d’ufficio dei fatti modificativi, impeditivi o estintivi risultanti dal materiale probatorio legittimamente acquisito al processo e provati alla stregua della specifica disciplina processuale in concreto applicabile.

5.3. E’, quindi, necessario rimarcare che, pur nella loro indiscutibile connessione, l’onere di allegazione è concettualmente distinto dall’onere della prova, attenendo il primo alla delimitazione del thema decidendum mentre il secondo, attenendo alla verifica della fondatezza della domanda o dell’eccezione, costituisce per il giudice regola di definizione del processo. Non è ozioso, infatti, rilevare che l’aver assolto all’onere di allegazione non significa avere proposto una domanda o un’eccezione fondata, in quanto l’allegazione deve, poi, esser provata dalla parte cui, per legge, incombe il relativo onere, e le risultanze probatorie devono, infine, esser valutate, in fatto e in diritto, dal giudice.

6. Nello specifico tema della prescrizione estintiva, oggetto della presente disamina, queste Sezioni Unite, con la sentenza n. 10955 del 2002 – anch’essa menzionata nell’ordinanza interlocutoria – hanno chiarito che il relativo elemento costitutivo è rappresentato dall’inerzia del titolare del diritto fatto valere in giudizio, mentre la determinazione della durata di detta inerzia, necessaria per il verificarsi dell’effetto estintivo, si configura come una quaestio iuris concernente l’identificazione del diritto e del regime prescrizionale per esso previsto dalla legge. Ne consegue che la riserva alla parte del potere di sollevare l’eccezione – che, com’è noto, costituisce una tipica eccezione in senso stretto – implica che ad essa sia fatto onere soltanto di allegare il menzionato elemento costitutivo e di manifestare la volontà  di profittare di quell’effetto, e non anche di indicare direttamente o indirettamente (cioè attraverso specifica menzione della durata dell’inerzia) le norme applicabili al caso di specie, l’identificazione delle quali spetta al giudice, che – previa attivazione del contraddittorio sulla relativa questione – potrà  applicare una norma di previsione di un termine diverso.

In particolare, analizzando la struttura nella fattispecie estintiva delineata dall’art. 2934 c.c., secondo cui "ogni diritto si estingue quando il titolare non lo esercita per il tempo determinato dalla legge", la sentenza n. 10955 in esame, chiamata a dirimere il contrasto esistente circa la necessità  che la parte che formuli tale eccezione debba o meno specificare il lasso di tempo a ciù² necessario, è pervenuta alla esposta conclusione, evidenziando che l’identificazione della fattispecie estintiva cui corrisponde l’eccezione di prescrizione, va correttamente compiuta alla stregua del "fatto principale" e che tale fatto va individuato nell’inerzia del titolare; laddove il tempo è configurato soltanto come la dimensione del fatto principale, una circostanza ad esso inerente, che non ha valore costitutivo di un corrispondente tipo di prescrizione. Si è, pertanto, precisato che non esistono tanti tipi di prescrizione in relazione al tempo del suo maturarsi, e correlativamente, con l’indicazione di un termine o di un altro non si formula una nuova eccezione "fermo restando, in ogni caso, che l’eccezione stessa è correttamente formulata anche quando la parte siasi limitata ad invocare l’effetto estintivo dell’inerzia del titolare, senza alcuna indicazione espressa della durata a tal fine sufficiente".

7. In linea con gli esposti principi in tema di onere di allegazione, in generale, e di onere di allegazione riferito alla specifica eccezione di prescrizione, la soluzione del contrasto va, dunque, risolta nel senso della non necessarietà  dell’indicazione, da parte della banca, del dies a quo del decorso della prescrizione, secondo la giurisprudenza indicata al p. 4.2.

Deve, infatti, ribadirsi che l’elemento qualificante dell’eccezione di prescrizione è l’allegazione dell’inerzia del titolare del diritto, che costituisce, appunto, il fatto principale, nei sensi di cui si è detto, al quale la legge riconnette l’invocato effetto estintivo. Se ciù² è vero, pare al Collegio che richiedere al convenuto, ai fini della valutazione di ammissibilità  dell’eccezione, che tale inerzia sia "particolarmente connotata" in riferimento al termine iniziale della stessa (in tesi individuando e specificando diverse rimesse solutorie) comporti l’introduzione, sia pur indiretta, di una nuova tipizzazione delle diverse forme di prescrizione, che queste Sezioni Unite, nella condivisa pronuncia n. 10955 del 2002, hanno voluto espressamente escludere. Del resto, la giurisprudenza, che ha ritenuto necessaria l’indicazione delle rimesse solutorie, fa leva su di un argomento – e cioè la presunta natura ripristinatoria dei versamenti, secondo un andamento fisiologico del rapporto – che, riferendosi allo schema delle presunzioni, attiene al profilo probatorio (art. 2727 c.c. e segg.), che, come si è detto, va distinto dal profilo allegatorio, che è, appunto, quello rilevante ai fini dell’ammissibilità  dell’eccezione.

Merita, ancora, condivisione la considerazione che esalta la simmetria che, in base a tale ricostruzione, viene richiesta alle parti ai fini della validità  della domanda di ripetizione e dell’ammissibilità  dell’eccezione di prescrizione: il correntista, come si è esposto al p. 3., potrà  limitarsi ad indicare l’esistenza di versamenti indebiti e chiederne la restituzione in riferimento ad un dato conto e ad un tempo determinato, e la Banca, dal canto suo, potrà  limitarsi ad allegare l’inerzia dell’attore in ripetizione, e dichiarare di volerne profittare.

Resta da aggiungere che il problema della specifica indicazione delle rimesse solutorie non viene eliminato, ma semplicemente si sposta dal piano delle allegazioni a quello della prova, sicchè il giudice valuterà  la fondatezza delle contrapposte tesi al lume del riparto dell’onere probatorio, se del caso avvalendosi di una consulenza tecnica a carattere percipiente.

8. A soluzione del contrasto, va, in conclusione, posto il seguente principio di diritto: "l’onere di allegazione gravante sull’istituto di credito che, convenuto in giudizio, voglia opporre l’eccezione di prescrizione al correntista che abbia esperito l’azione di ripetizione di somme indebitamente pagate nel corso del rapporto di conto corrente assistito da un apertura di credito, è soddisfatto con l’affermazione dell’inerzia del titolare del diritto, e la dichiarazione di volerne profittare, senza che sia anche necessaria l’indicazione di specifiche rimesse solutorie".

9. Procedendo, quindi, allo scrutinio dei motivi, il primo, con cui la Società  ricorrente ha denunciato la violazione e la falsa applicazione degli artt. 2938, 2697 e 2727 c.c., per esser stata ritenuta ammissibile l’eccezione di prescrizione formulata ex adverso, nonostante fosse genericamente riferita a tutti i versamenti eseguiti, senza alcuna indicazione delle rimesse solutorie, va, in conseguenza rigettato.

9.1. La tesi propugnata dalla ricorrente si fonda, infatti sull’orientamento, che è stato qui disatteso, che afferma inammissibile l’eccezione di prescrizione della Banca, che ometta di indicare le rimesse solutorie.

Va, ancora, rilevato che gli argomenti trattati dalla ricorrente nella seconda memoria del 13 maggio 2019 e svolti, anche, in sede di discussione – relativi alla necessità  di accertare la copertura del conto con riferimento al saldo disponibile e non anche al saldo contabile o al saldo per valuta – sono estranei al dibattito processuale: di tale tema d’indagine, infatti, non vi è traccia in seno al ricorso, che, senza nulla dedurre circa il criterio di riconoscimento dei versamenti solutori e della relativa data, si è limitato a criticare, nei sensi di cui si è detto, la formulazione dell’eccezione avversaria. 9.2. Peraltro, anche per tale verso, la questione potrebbe rilevare ai fini della fondatezza dell’eccezione di prescrizione (in tesi, da riferire all’epoca di effettiva esecuzione di incassi ed erogazioni e da provare mediante opportuna produzione documentale), ma nulla sposterebbe in termini di onere di allegazione dell’eccezione stessa, oggetto della censura.

10. Col secondo motivo, la ricorrente lamenta la violazione dell’art. 2697 c.c., per non esser stato considerato idoneo atto interruttivo della prescrizione la prodotta missiva del 29.5.2005 annoverata tra gli allegati della perizia contabile, di determinazione del saldo, a firma della dott. V.S.. In particolare, la ricorrente afferma che, in base a tale missiva, il periodo non prescritto retroagisce di circa un anno, rispetto al periodo considerato dal CTU e fatto proprio dalla Corte territoriale.

10.1. Il motivo è inammissibile. Il tema dell’apprezzamento di un atto interruttivo della prescrizione è stato affrontato da queste Sezioni Unite, con la sentenza n. 15661 del 2005, che, richiamata la precedente pronuncia n. 1099 del 1998, sopra citata al p. 5.2., hanno affermato il principio secondo cui l’eccezione di interruzione della prescrizione integra un’eccezione in senso lato e, pertanto, può essere rilevata d’ufficio dal giudice sulla base di elementi probatori ritualmente acquisiti agli atti. Con la successiva ordinanza n. 10531 del 2013 è stato, inoltre, chiarito che il rilievo d’ufficio delle eccezioni in senso lato non è subordinato alla specifica e tempestiva allegazione della parte ed è ammissibile anche in appello, dovendosi ritenere sufficiente che i fatti risultino documentati ex actis, in funzione del valore primario del processo, costituito dalla giustizia della decisione.

10.2. Alla stregua di tali condivisi principi, ed al di là  dell’eccepita carenza di autosufficienza del motivo, la questione della valutazione in termini di idoneo atto interruttivo della prescrizione si risolve non nel supposto malgoverno della disposizione dell’art. 2697 c.c., in tema di riparto dell’onere della prova, ma, direttamente, nell’erroneo o, al limite, nel mancato apprezzamento del contenuto di tale missiva. La critica attiene dunque o ad una valutazione di merito, qui insindacabile, circa il mancato riconoscimento degli effetti della missiva nei termini sperati, implicito nell’individuazione di un termine diverso, o nella totale mancata considerazione della missiva stessa. Ma, anche in tale secondo senso, il motivo che, svolge una violazione di legge, non è formulato ammissibilmente, potendo al più¹ esser dedotta, ma ciù² non è stato fatto, la violazione del numero 5 dell’art. 360, comma 1, che, secondo parte della giurisprudenza di legittimità  (Cass. n. 16812 del 2018; n. 19150 del 2016), consente di censurare il mancato esame di un documento, quando abbia determinato l’omissione della motivazione su un punto decisivo della controversia.

11. Con il terzo motivo, la ricorrente deduce la violazione dell’art. 2033 c.c., per esser gli interessi legali stati fatti decorrere dalla domanda invece che dai precedenti atti di costituzione in mora. In proposito, la ricorrente afferma di aver depositato, oltre che la missiva citata nel precedente motivo, anche due raccomandate a.r. del 9.3.2006, riferite ai due c/c, con le quali aveva richiesto la restituzione di importi, specificamente indicati, per ciascuno di essi, e sostiene che, secondo una pregevole giurisprudenza, che supera il tradizionale indirizzo, la disposizione di cui all’art. 2033 c.c., secondo cui chi ha ricevuto in buona fede un pagamento indebito è tenuto a restituire i frutti e gli interessi dal giorno della domanda, va interpretata nel senso di domanda amministrativa di messa in mora e non di domanda giudiziale.

11.1. Contrariamente a quanto eccepito dalla Banca, il motivo è ammissibile. La Società  non aveva, infatti, l’onere di contestare con l’appello la mancata considerazione di dette raccomandate, da parte del CTU, essendo stata soccombente in prime cure sulla questione pregiudiziale della legittimazione; nè la censura può dirsi generica, in quanto contiene un sintetico resoconto del contenuto di tali missive, la specifica indicazione del luogo in cui ne è avvenuta la produzione pure nuovamente depositate insieme al ricorso -, in osservanza dei precetti di cui all’art. 366 c.p.c., n. 6, e art. 369 c.p.c., comma 2, n. 4, (Cass. SU n. 22726 del 2011); peraltro, come riferisce il ricorrente ed è riconosciuto ex adverso (cfr. memoria in vista dell’adunanza del 18.6.2018), il computo a ritroso del CTU, recepito dalla Corte del merito, muove da un atto di costituzione in mora, interruttivo della prescrizione, del 15.5.2006, mentre gli interessi sono stati riconosciuti a decorrere dalla domanda giudiziale del 16.6.2006, talchè la questione di diritto, posta con la censura, andrebbe, comunque, affrontata.

11.2. Il motivo è anche fondato. Queste le ragioni.

11.3. Come rammenta la Società , secondo la giurisprudenza tradizionale e maggioritaria (tra le tante, Cass. 3912 del 2018; n. 10161 del 2016; n. 9934 del 2016; n. 4436 del 2014; n. 17558 del 2006; n. 4745 del 2005; n. 1581 del 2004; n. 11969 del 1992), nella ripetizione dell’indebito oggettivo ex art. 2033 c.c., il debito dell’accipiens, che non sia in mala fede, produce interessi solo a seguito della proposizione dell’apposita domanda giudiziale, non essendo sufficiente un qualsiasi atto di costituzione in mora, e ciù² in quanto all’indebito si ritiene applicabile la tutela prevista per il possessore in buona fede in senso soggettivo dell’art. 1148 c.c., a norma del quale questi è obbligato a restituire i frutti soltanto della domanda giudiziale, secondo il principio per il quale gli effetti della sentenza retroagiscono al momento della proposizione della domanda. Si è anche posto in evidenza che, pur avendo ad oggetto una somma di danaro liquida ed esigibile, l’art. 2033 c.c., è, perciù², norma parzialmente derogatoria rispetto sia all’art. 1282 c.c., che all’art. 1224 c.c..

11.4. Queste Sezioni Unite hanno affrontato il tema della decorrenza degli interessi in ipotesi di ripetizione d’indebito, con la sentenza n. 7269 del 1994, in tema di domanda restitutoria di somme indebitamente versate per contributi assicurativi dal datore di lavoro all’I.N.P.S. .

Dopo aver ricordato lo stato della giurisprudenza di legittimità , nei sensi appena esposti, la decisione ha evidenziato che in materia previdenziale, in forza della specialità  della normativa, la domanda giudiziale deve esser preceduta dalla domanda amministrativa (che costituisce una condizione di proponibilità  della prima), ed ha concluso affermando che gli interessi decorrono non giù  dalla domanda giudiziale ma dalla precedente domanda amministrativa, che non può esser considerata come una mera richiesta di restituzione – avendo caratteristiche del tutto analoghe alla domanda giudiziale sia per la certezza del dies a quo sia per l’idoneità  a rendere consapevole l’accipiens dell’indebito nel quale versa- e tenuto conto che, un’interpretazione restrittiva del termine "domanda" nel senso tecnico-giuridico di domanda giudiziale determinerebbe conseguenze pregiudizievoli per i diritti del solvens e quindi dubbi di legittimità  costituzionale della citata norma in relazione agli artt. 3 e 24 Cost. .

Con le successive sentenze n. 5624 del 2009 e n. 14886 del 2009, rese in ipotesi di condanna alla restituzione di somme di denaro versate in esecuzione di un accordo sull’indennità  di espropriazione, divenuto inefficace in seguito all’interruzione del procedimento ablativo, queste Sezioni Unite hanno ritenuto, con la prima, costituire jus receptum l’affermazione secondo cui il termine "domanda" contenuto nell’art. 2033 c.c., si riferisce alla domanda giudiziale, sicchè gli interessi (compensativi) decorrono "dal momento della domanda giudiziale (e mai comunque da quello della messa in mora), salva la dimostrazione della mala fede dell’accipiens"; e, con la seconda, si sono limitate a dare seguito all’orientamento sopra esposto, richiamandolo espressamente.

11.5. Il fondamento dell’obbligo dell’accipiens in buona fede di corrispondere gli interessi, ricostruito in riferimento ai principi in tema di possesso, è stato sconfessato con la sentenza n. 7526 del 2011, citata dalla ricorrente. Tale decisione ha posto in evidenza che la formula letterale dell’art. 2033 c.c., riconosce all’attore in ripetizione il diritto agli interessi dalla "domanda" senza alcuna connotazione e che la sua qualificazione in termini di "domanda giudiziale" si basa su di un fondamento storico non più¹ corrispondente all’attuale sistema del codice civile: il codice del 1865 includeva la restituzione dell’indebito (riprendendo l’art. 1377 del codice francese) nella sezione dei quasi contratti e disciplinava, all’art. 1147 c.c., il solo caso della ricezione in mala fede facendo decorrere gli interessi "dal giorno del pagamento", mentre, per l’ipotesi, in quel codice non prevista, della ricezione in buona fede, l’accipiens veniva considerato non giù  come debitore per la restituzione, ma come possessore della somma altrui, con conseguente suo obbligo di restituzione dei frutti pervenutigli "dopo la domanda giudiziale" (art. 703 c.c. del 1865, corrispondente all’attuale art. 1148 c.c.). E ciù² non perchè la domanda giudiziale faceva venir meno lo stato di buona fede (la mala fede sopravvenuta non nuoceva al possessore), ma in virt๠del principio secondo cui la durata del processo non può danneggiare la parte vittoriosa. L’attuale disciplina codicistica, prosegue la decisione in esame, ha inserito l’istituto della ripetizione dell’indebito nel libro delle obbligazioni, sicchè l’incongruenza circa il fondamento legale della decorrenza degli interessi (la cui natura si afferma non chiaramente definita) va superata portando la materia per intero nel diritto delle obbligazioni, e cioè intendendo la "domanda" di cui all’art. 2033, come atto di costituzione in mora, anche stragiudiziale (art. 1219 c.c., comma 1).

A tale principio, pure di sfuggita affermato con la sentenza n. 16657 del 2014, si è dichiaratamente riferita la sentenza n. 22852 del 2015, in tema di applicabilità  dei principi dell’indebito in ipotesi di pagamento dell’indennità  di espropriazione concordata, e della successiva revoca della dichiarazione di pubblica utilità  per ragioni di pubblico interesse. Tale decisione, richiamate le menzionate sentenze Cass. S.U. n. 5624 e n. 14886 del 2009 (trattandosi della medesima questione), ha, infatti, ritenuto che, in tema di ripetizione d’indebito oggettivo, l’espressione "domanda" di cui all’art. 2033 c.c., non va intesa come riferita esclusivamente alla domanda giudiziale, ma comprende anche gli atti stragiudiziali aventi valore di costituzione in mora, ai sensi dell’art. 1219 c.c., dovendosi considerare l’accipiens (in buona fede) quale debitore e non come possessore, con conseguente applicazione dei principi generali in materia di obbligazioni e non di quelli relativi alla tutela del possesso ex art. 1148 c.c.. Agli argomenti svolti nella precedente decisione n. 7526 del 2011, la sentenza ne ha aggiunto uno letterale, a dimostrazione della diversità  della disciplina del possesso rispetto a quella delle obbligazioni, ed un altro desunto dalla comparazione giuridica con l’ordinamento tedesco.

12. Il Collegio ritiene di aderire a tale seconda esegesi dell’art. 2033 c.c. . Oltre al superamento delle ragioni storiche sopra esposte (per la specifica previsione della spettanza degli interessi in ipotesi d’indebito oggettivo ricevuto in buona fede), idonee a dar conto della genesi della considerazione dell’accipiens come possessore piuttosto che come debitore, onde escludere la correttezza della tesi che sovrappone dette situazioni giuridiche milita, anzitutto, il dato normativo.

12.1. L’art. 2033 c.c., stabilisce, infatti, che chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto agli interessi "dal giorno della domanda", laddove l’art. 1148 c.c., dispone che il possessore in buona fede fa suoi i frutti naturali separati e i frutti civili "fino al giorno della domanda giudiziale". La circostanza che la domanda -indicata quale dies a quo della decorrenza degli interessi dovuti dell’accipiens in buona fede – non sia ulteriormente connotata in termini di "giudiziale" non è fatto in sè neutro e consente, giù  in prima battuta, di affermare che, riferendosi alla "domanda", il legislatore non abbia voluto unicamente riferirsi alla notificazione dell’atto con cui si inizia un giudizio, come invece ha fatto, a proposito dell’interruzione della prescrizione, nell’art. 2943, comma 1, (che al secondo menziona la "domanda proposta nel corso di un giudizio"). Del resto, con la sentenza n. 8491 del 2011, queste Sezioni Unite, nell’affermare che il termine "ricorso" contenuto nell’art. 1137 c.c. (nel testo antecedente la modifica di cui alla L. n. 220 del 2012, art. 15) non vale ad identificare la forma che deve assumere l’atto introduttivo dei giudizi d’impugnativa delle delibere condominiali, hanno giù  evidenziato che il riferimento a nozioni processuali che, come nella specie, sia inserito in un contesto normativo – il codice civile – destinato alla configurazione dei diritti e all’apprestamento delle relative azioni sotto il profilo sostanziale, può avere carattere generico.

12.2. Da un punto di vista sistematico, va, poi, rilevato che il possessore, in virt๠dell’apparenza di verità  che è data al suo titolo dalla buona fede (che si presume), non cessa di esser tale nè diventa mero detentore per il solo fatto che un terzo rivendichi il bene, seppure con una richiesta formale, in tesi analoga a quella idonea alla costituzione in mora: gli effetti della sentenza retroagiscono, infatti, alla "domanda giudiziale", di cui parla l’art. 1148 c.c., non perchè la relativa proposizione produca l’effetto della costituzione in mora, ma perchè lo status di possessore in buona fede e la connessa tutela possono cessare solo con la sentenza che accolga la rivendica, mentre, com’è noto, i tempi del processo non possono gravare sulla parte rimasta vittoriosa.

In caso d’indebito oggettivo, invece, il legislatore, come affermato da accorta dottrina, non si preoccupa di qualificare la situazione che lo determina, e non prende neppure posizione sul problema se il pagamento non dovuto trasferisca la proprietà  della cosa pagata oppure ne trasferisca il solo possesso: si limita più¹ semplicemente a prendere atto che manca un presupposto legale affinchè la prestazione corrisposta possa esser mantenuta, e concede alla parte che ha effettuato il pagamento il diritto di riprendersi quanto pagato. Il principio ha avuto l’avallo di queste Sezioni Unite (n. 14828 del 2012), che hanno affermato che qualora venga acclarata la mancanza di una causa adquirendi, ed in qualsiasi causa in cui venga meno il vincolo originariamente esistente, l’azione accordata dalla legge per ottenere la restituzione di quanto prestato in esecuzione del titolo invalido è quella di ripetizione di indebito oggettivo.

12.3. Il Collegio ritiene, pertanto, di dover superare la propria giurisprudenza, che, nelle decisioni del 2009, ha fatto proprio l’indirizzo tradizionale qualificandolo come jus receptum, ma senza alcuna specifica argomentazione, mentre con la decisione del 1994 ha mostrato un’apertura, sia pur settoriale e riferita al valore della domanda amministrativa nelle cause previdenziali, e di dover affermare che i principi che governano l’indebito devono individuarsi solo in quelli che regolano le obbligazioni, nel cui ambito l’istituto trova, appunto, la sua sedes materiae.

Il che comporta che, in base ai principi generali, l’obbligo della corresponsione degli interessi da parte dell’accipiens in buona fede, quale debitore dell’indebito percepito) può decorrere da data antecedente a quella dell’instaurazione del giudizio, ove sia stata preceduta da uno specifico atto di costituzione in mora, dovendo il termine "domanda" di cui all’art. 2033 c.c., esser inteso come riferito non esclusivamente alla domanda giudiziale ma, anche, agli atti stragiudiziali di cui all’art. 1219 c.c..

Il regime della disposizione in esame, che si riferisce, comunque, ad una domanda per il sorgere del debito per interessi consente, sotto altro profilo, di confermare che l’art. 2033 c.c., è norma parzialmente derogatoria rispetto all’art. 1282 c.c., costituendo eccezione – che la disposizione in esame, appunto, ammette – al principio secondo cui i crediti liquidi ed esigibili di una somma di danaro producono interessi (corrispettivi) di pieno diritto, e ciù² in ragione del fatto che la legge considera legittima l’utilizzazione del denaro da parte dell’accipiens in buona fede prima della "domanda" nel senso qui specificato.

12.4. Va, in conclusione, affermato il seguente principio di diritto: "Ai fini del decorso degli interessi in ipotesi di ripetizione d’indebito oggettivo, il termine "domanda", di cui all’art. 2033 c.c., non va inteso come riferito esclusivamente alla domanda giudiziale ma comprende, anche, gli atti stragiudiziali aventi valore di costituzione in mora, ai sensi dell’art. 1219 c.c.".

13. La sentenza va dunque, cassata con rinvio, per i necessari accertamenti, restando in conseguenza assorbito quarto motivo, con cui si è censurata la statuizione di compensazione delle spese, per la ritenuta reciproca soccombenza. Il giudice del rinvio, che si designa nella Corte d’Appello di Lecce in diversa composizione, provvederà , anche, a regolare le spese del presente giudizio di legittimità . Omissis

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